Universiteit van Amsterdam. Prof, Dr. J. G. Lambooy Dr. E. J. Prins. ~3 Beleggings- en 3 Vastgoedkunde

Universiteit van Amsterdam

Prof, Dr. J. G. Lambooy Dr. E. J. Prins

~3 Beleggings- en 3 Vastgoedkunde

- Uitgave mogelijk gemaakt door BV Projektontwikkelingsmaatschappij AMRO -

Amsterdam Beeld: Samenhang en Ontwikkeling Hein Mader, Mantgum (Frl.) - Foto: Fons van de Meulen, Mantgum (Frl.) - Druk: BDU, Barneveld - ISBN: 90-73440-03-3 - 1990 Prof. dr. J.G. Lambooy en Dr. E. J. Prins Samenhang en Ontwikkeling - Alle rechten voorbehouden. Niets in deze uitgave mag wordenverveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij electronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of enige manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. -

INHOUDSOPGAVE Blz. Voorwoord J.C. Lambooy Titel: De springlevende stad Bron: Intermediair, 16 januari 1970.

9 11

J.G. Lambooy Titel: Doelstellingen en conflicten op schaal Bron: Sted. en Volkshuisvesting, april 1971. J.G. Lambooy Titel: Regionale en ruimtelijke politiek Bron: ESB, 7 maart 1973.

J.G. Lambooy Titel: Regionaal beleid en overheidsuitgaven Bron: Openbare Uitgaven 5, september 1973. J.G. Lambooy Titel: De stedelijke ontwikkeling in de Derde Nota Ruimtelijke Ordening Bron: Beleid en Maatschappij, 1974.

52

E.J. Prins

58

Titel: Poging tot synthese Bron: PROJEKT, uitgave van Amro Projektontwikkeling, 1975.

J.G. Lambooy Titel: Verstedelijkingsnota en agglomeratie-voordelen Bron: ESB, 31 maart 1976.

66

J.G. Lambooy Titel: Ruimtelijke Orde en Rechtvaardigheid Bron: K.N.A.G.-Geografendagen, april 1977. J.G. Lambooy Titel: Enkele Sociaal-Economische aspecten van de post-industriële maatschappij Bron: Nederland op weg naar een post-industriële samenleving?, 1979. E.J. Prins

E.J. Prins

Titel: Toekomstverwachtingen ten aanzien van commercieel onroerend goed in een aantal Westeuropese landen Bron: In: Toekomstige ontwikkelingen in commercieel onroerend goed. Wereldhave (ed.). Den Haag, 1980, blz. 42-62. Titel: Stedelijke ontwikkelingen: Structuur en Beleid Bron: Verslag tweede vakgenotenconferentie RPD, 1982.

89

107

122

E.J. Prins

Titel: Overheid en Volkshuisvesting; Structurele en 132 conjuncturele aspecten in het beleid Bron: In: Woonbeleid opnieuw onderbouwd, Instituut voor onderzoek overheidsuitgaven, nr. iô. Den Haag, 1983. blz. 69-96.

E.J. Prins

Titel: Financiële en economische aspecten van het bouwen in de stad 152 Bron: Congres Innovatie in het Stedelijk Bouwgebeuren. In: Gemeentewerken, november 1983.

E.J. Prins

Titel: De groeikernen en de professionele opdrachtgever Bron: Documentatie congres. Stichtingskosten in de groeikernen. Spijkenisse, juni 1984.

E.9. Prins

Titel: Vastgoedplanning, samenspel tussen overheid en private sector Bron: NIROV bundel, 1984, blz. 21-27.

J.G. kambooy Titel: Onderneming, technologische ontwikkeling en produktiemilieu. Bron: In: M. Brouwer & W.W. ter Hart; Ondernemen in Nederland, 1985.

159

163

170

J.G. Lambooy Titel: Infrastructuurbeleid en economische ontwikkeling Bron: B & G, maart 1986.

183

E.J. Prins

Titel: Naar een marktconform structuurplan Bron: In: Binnenlands Bestuur, juli 1986.

189

E.J. Prins

Titel: Functionele aspecten en gebouwde omgeving. Ruimtelijke en economische ontwikkelingen, de positie van Nederland 191 Bron: Bespreking van L. Bak: De structuur van de distributieve verzorging 1985-2000. Amstelveen 1986. In: Verslag Schuitema Seminar 'De volgende Ronde', Welvaart, consumptie en distributie tot het jaar 2000. Amersfoort, 9 oktober 1986.

E.J. Prins

Titel: Public-private partnership vanuit de optiek van de ontwikkelaar/risicodrager 196 Bron: A.M.J. Kreukels, E.J. Prins en A. Duivesteijn: Public-private partnership. In: Brochure van de Stichting Forum voor Stedelijke Vernieuwing, A.Th. van Delden (ed.). Rotterdam, 1987, blz. 25-35.

E.J. Prins

Titel: Vestigingsfactoren veranderen; een beschouwing over vestigingsplaatsen en infra-structuur 205 Bron: NCW jaarvergadering 1987. In: Vastgoedmarkt, 10 juli 1987.

prins

Middelgrote steden en sociaal-economische ontwikkeling 211 Bron: Toespraak ter gelegenheid van het 700-jarig bestaan van de ~ P E D ~ P ERPI~PE ~P O= Znnm. Amro Projektontwikkeling, Amsterdam, 31 juli 1987. In: Vastgoedmarkt, 19 februari 1988.

E.J. Prins

Titel: Als het even meezit bereiken we onze toplocatie nog net voor het donker 216 Bron: Congres 'Beleggen met Beleid', Ruimtelijke ordening, vastgoedmarkt en overheid. STEC, Nijmegen, 29 november 1989.

]E.J.

Titel:

VOORWOORD

Inleiding In een hoog ontwikkeld en dicht bevolkt land bestaat de voortdurende noodzaak om aandacht te besteden aan de inrichting van de ruimte en de kwaliteit van het milieu. E r wordt dan ook van vele kanten over nagedacht en geschreven. De overheden riemen maatregelen; de burgers en de bedrijven reageren daarop, maar lang niet altijd conform de door de overheden opgestelde verwachtingen. Kennelijk treden er steeds weer andere ontwikkelingen op die niet voorzien zijn en natuurlijk bestaan er vele tegengestelde belangen. Nederlana is al heel lang doende met het planmatig beïnvloeden van de ruimtelijke structuur. Het begon natuurlijk eerst op het micro-niveau: de boerenhuishoudens zelf, gevolgd door waterschappen, landheren, militaire organisaties en voorts de steden. Pas veel later - in onze eeuw -wordt op Rijksniveau getracht coördinerend op te treden door middel van wet- en regelgeving, zoals de Woningwet, de Wet op de ruimtelijke ordening en recentelijk ook de diverse milieuwetten. Naast deze activiteiten, die gericht zijn op de ruimtelijke inrichting en het milieu, is er ook - vooral na de Tweede Wereldoorlog - veel aandacht gekomen voor de evenredige spreiding van de welvaart via het Regionaal Sociaal Economisch Beleid. Door de toenemende aandacht voor milieuvraagstukken is er de laatste jaren nog een nieuwe discussie bijgekomen, die de spanning tussen economische groei en de aantasting van het milieu betreft. Al deze problemen hebben ertoe geleid dat de centrale overheid steeds meer coördinerende en wetgevende taken aan zich trekt. Terwijl bij het economisch beleid decentralisatie naar de burgers en de bedrijven aan de orde van de dag is (met uitzondering van - vooral - monetair en fiscaal beleid), bestaat op de gebieden van ruimtelijke structuur, milieu en verkeer een voortdurende neiging om steeds meer te centraliseren.

Wet en werkelijkheid De vraag mag worden gesteld of de overheid dit probleem wel aan kan. Het probleemveld is buitengewoon complex en er bestaat weinig wetenschappelijke fundering voor. Elke wetenschappelijke discipline is er immers op gericht zoveel mogelijk te reduceren om de complexiteit uit de weg te gaan. Disciplines, zoals de economie, de sociologie en zelfs de geografie, zijn per definitie beperkt in hun benadering. Ook toegepaste wetenschappen, zoals planologie, milieukunde, bestuurskunde en vastgoedkunde, zijn te beperkt om de samenhangen tussen de veelheid van problemen doeltreffend te kunnen beschrijven. Het grote bestuurlijke probleem is daarom maar al te vaak dat de overheid het complexe maatschappelijke systeem wil sturen zonder adequate kennis en begrip van de onderliggende samenhangen. Geen wonder dat plannen en gedrag, wet en

werkelijkheid, zo vaak uiteen liggen. Geen wonder ook dat de ruimtelijke structuur zich zo vaak anders ontwikkelt dan de overheid het met haar instrument - de ruimtelijke ordening - had bedoeld. De werkelijke ontwikkelingen zijn voortdurend anders dan de beoogde; natuurlijk niet voor 100 procent, maar wel zoveel dat men zich dient af te vragen of de pretenties niet veel te hoog zijn. De keuze van instrumenten is dikwijls niet voldoende gebaseerd op kennis en begrip. Het begrijpen van de samenhangen tussen ontwikkelingen op de gebieden van economie, verkeer, milieu, woninggebruik, mobiliteit en bestuur is niet erg bevorderd. Deze constatering is benauwend, omdat we op veel van deze probleemvelden staan voor een sterker wordende centralisering, zeker nu ook het Europese schaalniveau gaat meespelen. I-Iet gevaar van het klezen van instrumenten die onvoldoende gefundeerd zijn op begrip is dat men vaak onbedoelde of zelfs tegenovergestelde resultaten bereikt.

Het doel van dit boek Door het presenteren van een keuze uit werk van de afgelopen twintig jaar menen wij dat een perspectief wordt geboden op enkele van de genoemde probleemvelden. Het is nuttig om resultaten van onderzoek en uitgesproken meningen in de context van ruimtelijke ontwikkelingen en in de tijd te plaatsen. De keuze van de artikelen is bedoeld om te laten zien hoe er sedert 1970 een voortdurende spanning is geweest tussen het overheidsbeleid en de werkelijke ontwikkelingen, maar ook dat onze kennis steeds tekort schiet om de samenhang tussen de probleemvelden aan te geven. De overheid wordt echter weer pretentieuzer; na de arrogantie van de Tweede Nota (1968) was de bescheiden Derde Nota (1974-1976) een dal, waarna nu met de Vierde Nota, samen met de Verkeers- en de Milieunota's, de pretentie van de totale invloed weer teruggekeerd is. In dit boek wordt deze ontwikkeling gevolgd en van kritisch commentaar voorzien. Daarbij is het uitdrukkelijk niet onze bedoeling geweest om eens haarscherp aan te geven wat de beste oplossing is, maar vooral om te beschrijven hoe ingewikkeld de samenhangen zijn en waar wellicht wegen zijn te vinden om het beleid doeltreffender te maken. J.C. Lambooy E.J. Prins juli, 1990

DE SPRINGLEVENDE STAD l

3

Belatie tussen verstedelijking en economische structuur

In de kranten leest men welhaast dagelijks over de groei van de grote steden, over verkeerscongestie in de binnensteden, over de 'vlucht' van de industrie naar buiten, over luchtvervuiling en over de snelle ontwikkeling van forenzendorpen. De nationale overheid tracht de ontwikkeling van de meest verstedelijkte delen van West-Nederland af te remmen en de groei elders te doen plaats vinden. Maar ook de stimulering van die groei in de 'grensgewesten', vindt juist plaats door het uitbouwen van stedelijke eenheden zoals Twente en Groningen. Kennelijk kunnen steden fungeren als economische 'trekpaarden voor de omgeving', zoals minister Zijlstra het in zijn Industrialisatienota van 1958 uitdrukte, of in moderne terminologie: als 'groeipolen". De stedelijke ontwikkeling in het Westen des lands gaat naar de integratie van de grote oude centra van de Randstad in één of twee nieuwe grote eenheden, die met de begrippen conurbatie of ook wel Megalopolis kunnen worden aangeduid. Steden zijn uiteraard historisch gegroeid en als zodanig natuurlijk mede 'overgeleverd' uit tijden met andere economische en sociale structuren, zoals dat onder meer kenbaar is aan het bestaande stratenpatroon, oude fabrieken, kantoren en aan 'monumenten'. Dat waren de 'uitingen', dat was de ruimtelijke neerslag van de vroegere economische en sociale processen. Met andere woorden: de stad in zijn vormen en geledingen is een produkt van de samenleving van nu en van het verleden. Maar wat is thans de 'economische basis' van steden en agglomeraties; deze laatste zijn immers moderne, ruimtelijk en economisch 'uitgedijde' steden? En welke ontwikkelingen kan men verder verwachten? Hieronder wil i k enkele hoofdlijnen schetsen van een antwoord op de vraag: Bestaat er een relatie tussen de economische ontwikkeling en de moderne verstedelij king?

Net ontstaan van steden en de economische ontwikkeling Zoals zo dikwijls in de sociaal-economische wetenschappen vindt men in de analyse van de historische ontwikkeling der steden belangrijke aanwijzingen voor de huidige situatie. Als eerste valt op dat er in de geschiedenis der mensheid pas 'recent' steden zijn ontstaan. Vermoedelijk dateert de eerste stad pas van omstreeks 7000 voor Chr. Het is het tijdperk waarin de akkerbouw werd ontdekt; het is het tijdperk van de Agrarische Revolutie, waarin de mens zijn technieken van ruimtegebruik dermate verbeterde dat de oppervlakte per hoofd van de bevolking aanzienlijk werd verminderd. Vóór de Agrarische Revolutie - men leefde toen van jagen, vissen en verzamelen - had men per hoofd 10 tot 50 km2 nodig2. Dat betekende dat er voor het bestaan van een groepje van 50 personen een gebied nodig was met een middellijn van ca. 30 a 60 km. In Nederland zouden slechts 3000

personen kunnen leven. Door de Agrarische Revolutie werd het benodigde oppervlak per hoofd ingekrompen tot 0,2 tot 0,5 km2 per persoon. Een dorpje van 50 personen kon nu bestaan op een gebied met ,een middellijn van slechts enkele kilometers. Pas door de vervolmaking van de landbouw - onder meer door de uitvinding van irrigatie en de ijzeren ploeg - konden de agrariers tot een surplusproduktie komen, waarbij er steden - in de zin van ruimtelijke concentraties van niet-agrariërs met minstens een 5000 inwoners - konden ontstaan. Toch was de omvang en het aantal der steden nog gering. Onder meer door de ontwikkeling van goedkoop watertransport (zeilboten) voor het basisvoedsel (graan) werden grotere steden mogelijk. Graan maakt thans 20 a 30% van het voedselpakket uit, vroeger - en nu nog in de ontwikkelingslanden - was dat veel meer: 50 a 60%. Graanvoorziening was een vereiste voor stedelijke groei. Het is niet verwonderlijk dat juist Amsterdam en Londen, waar de scheepvaart en de graanhandel bloeiden, zich na de Middeleeuwen tot grotere steden ontplooiden. Aan het eind der Middeleeuwen waren de meeste huidige steden al aanwezig3. De Industriële Revolutie heeft dan ook niet in de eerste plaats aanleiding gegeven tot het ontstaan van nieuwe steden, dan wel tot snellere groei van bestaande steden. Daarvoor moeten echter als voornaamste uitzonderingen worden aangenomen: 1. de 'Black Areas' waar kolen en ijzererts werden gevonden: met name het Roergebied, de gebieden tussen Nederlands Limburg en Lotharingen en de streek van Manchester-Birmingham; 2. verscheidene textielgebieden, waar de industrie zich uit de 'huisindustrie' ontwikkelde, zoals ten onzent Twente en Tilburg.

Industrialisatie en verstedelijking Dikwijls wordt het ontstaan en het bestaan van steden eenzijdig verbonden aan de industrie en aan de industrialisatie. Zoals we boven zagen is dat slechts gedeeltelijk juist. De steden hangen met de gehele economische structuur samen. Zij zijn onder meer uitdrukkingsvorm van de externe bedrijfsorganisatie, waarbij in een andere fase van economische ontwikkeling natuurlijk een andere dominante sector kan worden gevonden: eerst de landbouw, daarna de industrie en thans - zoals we zullen zien - in toenemende mate de tertiaire sector. Vóór de Industriële Revolutie waren de steden vooral regionale verzorgingscentra voor het omringende platteland. Er was sprake van een regionale arbeidsverdeling. Het grootste deel van het voedselgebruik werd regionaal voortgebracht. In de stadjes en steden waren de markten, de ambachten en de dienstverlening geconcentreerd. Door de Industriële Revolutie werden twee fundamentele veranderingen teweeggebracht: 1. de mechanisatie van de landbouw deed een aanzienlijk arbeidssurplus op het platteland ontstaan, dat geleidelijk aan naar de steden trok en daar in de industrie ging werken: de beroepsmobiliteit ging gepaard met geografische mobiliteit;

2. de 'ruilvoet' voor agrarische produkten ten opzichte van industriële goederen verslechterde voortdurend. Met andere woorden: de agrarische inkomens groeiden minder snel dan die in de industrie, terwijl de vraag naar industriële produkten sneller steeg door de toenemende welvaart. De Industriële Revolutie wijzigde de arbeidsverdeling dus zeer ingrijpend, waardoor de stedelijke bevolking in grote aantallen in de steeds meer gedifferentieerde industrie ging werken: in de landbouwsector van de westelijke landen werkt thans nog maar 5 a 20% van de totale beroepsbevolking. De automatisering werd in de industrie van toenemend belang. De behoefte een arbeid nam in deze sector dan ook relatief af. De industrie werd evenals de landbouw hoe langer hoe kapitaalsintensiever, hetgeen onder meer tot uitdrukking komt in het toenemende grondgebruik en de verplaatsing uit de steden op zoek naar goedkopere grond. Na 1920 in de USA en na 1930 k 1950 in Europa trad daarentegen een sterke groei van de dienstensector op. In de USA is thans al bijna 60% van de beroepsbevolking in de dienstensector werkzaam. Vooral in de grotere steden van de westelijke wereld is dat percentage al gestegen tot 60 ii 80% van de totale beroepsbevolking. Kennelijk doet zich thans opnieuw een ruilvoetverandering4 voor: een industrieel produkt kan tegen een steeds geringere hoeveelheid dienst worden verkregen: zo is een wasmachine van 1970 voor een kapper verkrijgbaar voor een keer knippen, terwijl hij daarvoor in 1955 twee keer knippen nodig had. De complexer wordende economie, het steeds toenemende inkomen en de voortgaande arbeidsverdeling en specialisatie worden dus begeleid door een steeds groeiende dienstensector. Van 1953 tot 1968 steeg het aandeel van deze sector in de werkgelegenheid van ons land met meer dan 34% en dat van de industrie met slechts 5%. In 1953 bedroeg het aandeel van de dienstensector in het netto binnenlands produkt (tegen factorkosten) 45% en in 1968 zelfs 51%. De industrie daalde5. Dus de arbeid in de dienstensector wordt relatief steeds duurder betaald, waardoor het voor de beroepsbevolking gemakkelijker wordt industriële goederen dan diensten te kopen. Zo koopt de huisvader een boor en hout in doe-'t zelf-zaken, omdat de timmerman te duur wordt. Ook de medische dienstverlening en die van andere specialisten worden steeds duurder, maar kunnen niet zelf worden verricht. I

t

I+

1

Stedelijke groei en economische structuur Het is nu duidelijk dat de stad een parallel aan de economische ontwikkeling verlopende, veranderende economische basis zal moeten hebben. In de voor-industriele tijd was de stad vooral een dienstencentrum.

i

In het tijdperk van de industrialisatie is deze functie tijdelijk versluierd door de snelle expansie en de geweldige dominantie van de industrie. Door de steeds geringere invloed van de transportkosten op de totale kosten van de meeste industriële produkten behoeven de meeste industrieën niet meer in de stedelijke agglomeratie te worden gevestigd. Wé1 zullen zij van de 'agglomeratievoordelen' willen profiteren en dus een voorkeur hebben voor vestiging nabij de agglomeraties, waar bovendien dikwijls een groot deel van hun afzetmarkt is gesitueerd6.De verplaatsing van industrieën naar buiten de stadslichamen wordt uiteraard mede veroorzaakt - zoals reeds gesteld - doordat zij steeds meer grond en minder mensen per

hoeveelheid produkt nodig hebben zodat de grondprijzen en de bereikbaarheid voor vrachtverkeer hen naar een andere locatie kan doen uitkijken. De diensten hebben in het algemeen -behalve sommige vormen van groothandel en transport - relatief in veel geringere mate ruimte nodig en steeds meer mensen. Bovendien vereist de complexe arbeidsverdeling en specialisatie vooral bij de dienstensector een toenemende behoefte aan communicatie7. En, omdat deze in tegenstelling tot agrarische en industriële goederen duur is en de kosten snel met de afstand toenemen, is een concentratie van vooral de dienstensector (handel, bank-, en beurswezen etc.) in de steden het resultaatE. Törnqvist"0onde in een interessante studie aan dat er zelfs binnen de industrie een scheiding gaat optreden tussen zogenaamde 'operational units': uitvoerende delen, waar de 'dingen in elkaar gezet en bewaard worden' en de 'decision units', waar 'alles bedacht en besloten wordt'. Törnqvist verkreeg als resultaat van een onderzoek in Stockholm en zijn stadsgewest, dat er zich steeds meer 'operational units' buiten de stad in het stadsgewest vestigden, terwijl de 'decision units' in Stockholm zelf bleven en er ook sterk groeiden. De groeisnelheid - in aantallen werknemers uitgedrukt - bleek voor de eenheden in de stad veel groter. De betekenis van de vermelde tendensen en van deze studie van Törnqvist is vooral gelegen in het feit dat de grote steden door een dergelijke ontwikkeling economisch niet achteruitgaan, ondanks de verplaatsing van de industrie, maar zich juist aanpassen, herstructureren, aan de nieuwe economische ontwikkeling. De moderne grote stad is een stad waarbij de dienstensector een groot deel van de economische basis uitmaakt. Vandaar dat de eenzijdige economische structuur van Rotterdam en de Rijnmond niet zonder meer als gezond mag worden bestempeld. In het verslag van een onderzoek naar de leefbaarheid in dat gebied constateren Geyer en Welters10 dat de opbouw van de werkgelegenheid aldaar zeer eenzijdig is, waardoor veel leidinggevend personeel wegtrekt. Op lange termijn moet dat nadelig gaan werken, vooral als de ruimte vol raakt, want de industrie is een 'ruimtevreter'. Dat betekent natuurlijk niet dat de industrie niet belangrijk zou zijn! Nog steeds neemt de produktiviteit per werknemer (niet zonder meer de vloerproduktiviteit) in de industrie sneller toe dan in de dienstensector. De industrie levert ook de grote massa aan goederen. Pas als de industrie floreert kan ook de dienstensector functioneren. Maar dat geldt niet meer locaal, wél regionaal en nationaal".

Consequenties voor ruimtelijke geleding De moderne economische en technologische ontwikkeling heeft duidelijk consequenties voor de verandering van de ruimtelijke of geografische orde en dus ook voor de ruimtelijke ordening. Want in het verleden leidde de economische ontwikkeling tot het ontstaan en de groei van steden. In een latere fase - door en na de Industriële Revolutie - maakten de toenemende welvaart en de technische ontwikkeling het mogelijk om woon- en werkplaats ruimtelijk zo te scheiden dat er centrale werksteden en omringende woondorpen ontstonden. Hierdoor werden nieuwe sociaal-ruimtelijke eenheden - de agglomeraties, de stadsgewesten en conurbaties - naast, boven of in de plaats van de klassieke vorm, die stad werd genoemd, gesteld.

Thans vindt er in de oude steden, en vooral in de binnensteden, een geweldig herstructureringsprOces plaats. Veel bewoners vertrekken en vele industrieën verplaatsen zich naar de periferie van het stadsgewest. De binnenstad wordt meer en meer het centrum voor de op 'communicatie' georiënteerde bedrijvigheid, waar warenhuizen, boetieks, beurzen, universiteiten, honderden cafés- en andere centra van het uitgangsleven - gevestigd zijn. De juiste betekenis van de concurrentie-strijd om de ruimte van de binnenstad, van jopdringers en ~ e r l i e z e r s " kan ~ nog moeilijk worden geschat. Wé1 kan worden gesteld dat er niet alleen sprake is van economische en technische bindingen en relaties tussen deze bedrijven onderling, maar d a t er ook sprake is van voorschriften en voorkeuren van psychologische relaties door de 'image' van bepaalde delen Tgzinde stad1! Het is nodig om de fundamentele krachten, die achter deze herstructurering schuilen, diepgaand te onderzoeken1". Hierboven gaven wij aan dat vroeger het gemiddelde ruimtegebruik per hoofd snel afnam. Dat neemt n u weer schrikbarend snel toe. Het milieu en de ruimte krijgen weer een fundamentele betekenis. De ruimte (milieu en 'grond') verdienen in de wetenschappen weer een centrale betekenis te gaan innemen. Wellicht ontlenen aan deze ontwikkeling biologie en geografie - vanouds de milieuwetenschappen nieuwe bloei. De steden blijven op economische gronden noodzakelijk. Er zal evenwel voor moeten worden gewaakt dat de nadelen niet, met de industrie, naar het omringende land worden uitgestoten. De waarde van de stad gaat uit boven die van het zijn van communicatiecentrum en van een knooppunt van economische activiteiten. Juist door de grote 'communicatiedichtheid' zijn de steden incubatiecentra van nieuwe ideeën, van nieuwe samenlevingsvormen ook. Daarom mag de optimale grootte van een stad niet alleen worden getoetst op economische (privaat- en sociale) financiële kosten en baten. De stad is het hart van de samenleving en verdient alle zorg. Literatuur 1) Vgl. J.G. Lambooy, Het geografisch systeem en de groeipooltheorie; Openbare Les V.U. 14.02.1969 (Assen) 1969. 2) Vgl. C. Clark and M. Haswell, The economics of subsistence agriculture, (Oxford) 1964. 3) Vgl. R.E. Dickinson, The West European City, (London) 1951. 4) A. Pred, The spatial dynamics of U.S. Urban-Industrial Growth. (Cambridge, Masx.) 1966. 5 ) Deze cijfers zijn ontleend aan het C.B.S. Maandschrift, oktober 1969. 6) W. Alonso, Location theory. In: R. Friedmann and W. Alonso, Regional Development and Planning, (Cambridge) 1964. 7) Het is niet voor niets dat Meier i n 1962 een boek publiceerde, waarbij hij aangaf dat de stad slechts kan bestaan op basis van communicatie. De levende stad berust op een goed communicatie- en verplaatsingssysteem. 8) J.G. Lambooy, Proximiteit en milieu in de regionale ontwikkeling. Pre-advies Studiedag Regional Sciencr Association, 05.06.1 969. 9) Törnqvist, Flows of information and the location of economic activities. In: Geografiska Anneler, 1968, p. 99-107. 10) R.F. Geyer en L.A. Welters, Produktiviteit en Regionale Arbeidsver houdingen, 1969. 11) H. Hoyt, Importance of Manufacuring in Basic Employment. In: Land Economics, augustus 1969, p. 344-349. 12) Zie het interessante artikel van J. Buit, Opdringers en Verliezers, (Amsterdam) 1969. In: Kon. Ned. Aardk. Genootschap, De toekomst van de Amsterdamse binnenstad. 13) W.F. Heinemeyer, M. van Hultrn en H.D. de Vries Reillingh, Het centrum van Amsterdam (Amsterdam) 1968. 14) Hiermee zijn trouwens verscheidene Universitaire Instituten al enige tijd bezig.

DOELSTELLINGEN EN CONFLICTEN OP SCHAAL Inleiding Dikwijls hoort men de uitspraak: 'dat er nu maar eens minder aandacht moet worden geschonken aan de economie en meer aan a e ruimtelijke ordening en het milieu'. Of ook: 'minder accent op welvaart en mecr op het welzijn'. Het gaat derhalve om 'of-of' uitspraken. Hierin beluistert men een diepgeworteld misverstand omtrent 'de economie', die impliciet als wetenschap verantwoordelijk wordt gesteld voor het gebrek aan aandacht voor welzijnsaspecten. Meestal wordt echter door deze personen met 'de economie' niet zozeer gedoeld op de wetenschappelijke activiteit der economisten, dan wel op de gebruikelijke nadruk op (financiële) kosten- en rendabiliteitsberekeningen der bedrijven, die niet op de sociale kosten letten, zoals die onder meer voortvloeien uit door bedrijven veroorzaakte luchtverontreiniging en misbruik van oppervlaktewater, waardoor er in de dichtbenutte regio's een 'eco-catastrofe' dreigt. In het hier volgende betoog wil ik - verkennend - ingaan op de betekenis van de schaal bij de ruimtelijke planning, omdat er m.i. daardoor een aantal verschillen in werkingsdiepte tussen financieel- technische (en breder: economische) en sociaalculturele factoren kunnen worden verduidelijkt. Het begrip 'economische factoren' zal ik in brede zin gebruiken, namelijk als factoren die voortvloeien uit het streven naar optimale bevrediging door middel van produktie, distributie en consumptie. Nu bevat het woord 'optimaal' al een mogelijkheid van verschil van mening. Ik denk daarbij aan factoren als: 1. winst voor de bedrijven en inkomen voor de consumenten, zodat de consumptie voor een ieder zo hoog mogelijk kan worden; dit zouden we de privaat-economische optimaliteit kunnen noemen, de totale bevrediging is dan als het ware de rekenkundige som der individuele 'bevredigingen'; 2. maximale bevrediging voor de collectiviteit als zodanig, waarbij ook wordt gelet op belastingdruk, betalingsbalansevenwicht, verdeling der inkomens en vermogens, bouwkosten, schaaleffecten, gezondheid, ziekteverzuim, sport en recreatie, onderwijs, verkeershinder, milieuoverlast en dergelijke; dit zouden we de collectief-economische optimaliteit kunnen noemen, waarbij de som meer is dan de optelling der individuele bevredigingen.

Conflicterende normen Nu is het interessant dat één en dezelfde persoon op verschillende 'bevredigingsschalen' kan worden geklassificeerd, waarbij er een, al of niet bewust, conflict kan optreden tussen privaat-economische en collectief-economische beoordeling door dezelfde persoon. Zo kan een persoon politiek fel reageren tegen luchtvervuiling en lawaaihinder,

maar hij zal geen naverbrandingsapparaat voor zijn luchtverontreinigende auto aanschaffen en hij zal wél met het nachtvliegtuig over Amsterdam vliegen en zijn vrouw zal wellicht overmatig gebruik maken van waterverontreinigende en onnodig schuimende wasmiddelen. Nee, zijn aanval zal gericht zijn tegen de industrie, die de overige helft van de 'eco-catastrofe' aanricht, maar die tevens zorgt voor het inkomen van de meeste stemmers op 'linkse' partijen. Hiermee wil geenszins betoogd worden dat er hier sprake is van huichelaars. Geenszins. Er IS slechts sprake van een economisch proces, waar vele ~ndividuenvan willen prohteren, zonder persoonlijk af te zien van nadelen, zodat de vraag - en dus de industrièle produktie - weer wordt gestimuleerd en waardoor de sociale kosten, die de bedrijven - en ook de autorijdende individuen -niet betalen, worden vergroot1. Overigens: wie wil de eerste zijn om de aankoop van zijn auto uit te stellen tot de naverbranders verplicht worden? Deze conflicterende beoordelingsmechanismen worden ook beïnvloed door de schaal van het 'collectivum' waarop de maatstaf wordt gelegd van de collectiefeconomische optimaliteit. Immers, de bestuurders van Rijk en van gemeenten zullen vaak waarderingen hebben en normen hanteren die niet met elkaar accorderen. Een wethouder zal bijvoorbeeld in zijn politieke partij stellen dat er gestreefd moet worden naar een 'leefbaar woonmilieu' en naar 'woningbouw voor de kleine beurs', terwijl hij, in het College van B&W, geen woningbouwexperiment voor kwalitatieve woningbouwverbetering aandurft en aldus een medevernieler blijft van het 'leefbaar woonmilieu', met de flats en de rijtjeswoningen, die eigenlijk als neergeklapte flats worden neergezet, tezamen laatst spottend aangeduid als 'broodjewoning'. Streeft de gemeentebestuurder samen met de planoloog, de stedebouwkundige en de architect evenwel serieus naar oplossing van de kwalitatieve woningnood, dan vindt hij honderd tegen één de 'grotere schaal' oftewel de Haagse bureaucratische normen als een haast onneembare barrière. Het optimum van de ruimtelijke planning wordt heel anders beoordeeld op de schaal van het nationale collectief dan op het locale en/of regionale collectief. Dus ook de som van alle regionaal-collectieve optima levert niet zonder meer het nationale optimum. De planning heeft aldus per schaal andere randvoorwaarden. Mijn bedoeling is het hierna enkele aspecten van de betekenis van de schaal globaal aan te duiden.

Schaal en structurerende krachten Het structurerend ingrijpen van de overheid kan op twee manieren worden onderscheiden: 1. naar de relatie met sociaal-culturele dan wel met economische ontwikkelingen; 2. naar de schaal.

Steeds meer blijkt het noodzakelijk om de ruimtelijke ordening op nationale en regionale schaal in samenhang met de economische ontwikkeling te bezien, terwijl

de locale ontwikkelingen steeds sterker getoetst worden aan de opvattingen die er zijn te bespeuren bij de burgers ten aanzien van sociaal-culturele ontwikkelingen. Bij de ruimtelijke ordening mag men 5 schalen of niveau's van ruimtelijke structuurplannen aanbrengen: l . het plan op nationale schaal; 2. het plan op provinciale schaal of op grote onderdelen van provincies: de zgn. streekplannen; 3. het intergemeentelijke plan, waarbij aan elkaar grenzende gemeenten samen een structuurpian voor het gebied opsteiien; 4. het gemeentelijke structuurplan, waarbij de gehele gemeente betrokken is; 5. het bestemmingsplan, hetwelk voor onderdelen van gemeenten de precieze bestemming vastlegt. Men zou globaal kunnen stellen dat hoe kleiner de schaal hoe groter de werkelijke invloed van het overheidsingrijpen is. Dat geldt vooral op het gebied van het wonen in engere zin (en veelal ook op het gebied van het cultuurbeleid en het recreatiebeleid), omdat daarbij de beslissingen van het a1 of niet en het waar vestigen vooral in lagere overheidshanden ligt.

Door de relatief vrij grote mate van overheidsinvloed op de ruimtelijke structuren op kleinere schaal is er ook dikwijls een geduchte concurrentie op dit gebied tussen de gemeenten: wie de meeste inwoners heeft, bezit de meeste macht om zijn zin ook op gebieden die niet direct met de ruimtelijke ordening hebben te maken - door te zetten. Dit gaat vaak ten koste van de ontwikkeling op grotere schaal. Vandaar dat de regering na veel wikken en wegen in 1969 een Nota publiceerde waarin is aangekondigd dat regionale bestuurlijke samenwerking min of meer zal worden verplicht. De wet zal vermoedelijk in 1971 bij de Tweede Kamer worden ingediend. [Mededeling: Dit voorstel blijkt niet haalbaar te zijn geweest. Pas in 1990 is minister Dales met een nieuw voorstel hierop teruggekomen.] Interessant is dat enerzijds een grotere bevoegdheid groeit van de centrale overheid om in te grijpen in locale en regionale ruimtelijk ordening, maar dat anderzijds de mening groeit om de burgers zelf meer inspraak te geven bij het bepalen van de toekomstige ruimtelijke structuren. De eerste tendens, die nodig is vanwege de regionale repercussies van locale maatregelen en vanwege de technische eisen, wordt met schaalvergroting aangeduid. De tweede tendens, waarbij de burger meer behoefte heeft aan inspraak - en ook in toenemende mate krijgt - kan men schaalverkleining noemen. Er zijn dus twee fundamentele ontwikkelingen die ruimtelijk gezien tot een schaaldifferentiatie leiden. De financieel-technische (en breder: de economische) aspecten van het overheidsbeleid vragen om schaalvergroting, de sociaal culturele aspecten vragen om schaalverkleining. Het is duidelijk dat hier allerlei mogelijke conflicten denkbaar zijn. Het is nuttig om deze bewust te maken, anders kan er bij de planning niet mee rekening worden gehouden. Vandaar dat ik thans iets nader op enkele achtergronden wil ingaan.

~uimteiijkeordening en de sociaal-culturele ontwikkeling Indien wij hier en in de hierna volgende paragraaf een onderscheid aanbrengen tussen de relatie van de ruimtelijke ordening met enerzijds de sociaal-culturele en anderzijds de economische ontwikkeling, dan bedoelen we geenszins te stellen dat er zonder meer een tegenstelling bestaat tussen sociale en economische aspecten en zeker niet tussen sociologie en economie. Integendeel, het zijn allebei aspecten van één en dezelfde zaak, te weten: de optimale ontwikkeling van de mens en van de samenleving. was de oude liberaal-economische visie erop gebaseerd dat via het marktmechanisme elke mens zelf alle mogelijke keuzen tegen elkaar zou kunnen afwegen. Er zou zo vanzelf een maatschappij ontstaan in de beste vorm. Voor de planoloog zou dat tevens betekenen: een maatschappij, waarin alles op de beste plaats zou staan, dus een optimale ruimtelijke structuur. We hebben boven al gezien dat er evenwel een tegenstelling kan bestaan tussen privaat- en colletief-economische optima. De moderne maatschappij is te complex dan dat door de keuze der individuen vanzelf een collectief economisch optimum zou ontstaan. En zeker geen goed ruimtelijk optrmum. De maatschappelijke werkelijkheid is te ondoorzichtig om tilles maar zijn gang te laten p a n . Er is een fraaie Duitse term voor de complexitrit die dit goed weergeeft, te weten: ' d ~ eD~chtigkeitdes Geschehens'. Vandaar dan ook dat het ingrijpen op de sociaal-ruimtelijke orde door middel van de ruimtelijke ordening mede moet berusten op kennis van de sociale systemen op verschillende schalen en de veranderingen daarin. Het is uiteraard ondoenlijk om daarvan hier een complete analyse te geven. Toch vereist ons onderwerp het belichten van dit aspect. Er moet eerst doorzicht komen voordat men mag ingrijpen. Hier willen wij ons beperken tot een ontwikkeling die nauw samengaat met het nog te bespreken facet van de economische ontwikkeling. Wij doelen op de tendens in onze maatschappij dat een steeds groter deel van de beroepsbevolking in de tertiaire of dienstverlenende sector werkt en dat er een toenemende welvaart bestaat die tot uitdrukking komt in een keuze voor meer vrije tijd, meer autobezit en dergelijke. Het zijn deze factoren, die in maatschappelijk-ruimtelijk opzicht van grote betekenis zijn. De beroepsbevolking bestond 150 jaar geleden nog voor ca. 70 à 80% uit agrariërs, waardoor het ruimtelijk patroon van de woonplaatsen der mensen sterk gespreid was. De steden hadden vooral een dienstverlenende functie. Door de industriële ontwikkeling daalde het percentage agrariërs in de afgelopen eeuw tot ca. 7 % van de beroepsbevolking. De verstedelijking op grote schaal werd mogelijk. Steden waren haast zonder uitzondering kernpunten van industrialisatie en derhalve van arbeidersbevolkingen, die in massale slechtgebouwde buurten in en rond de binnensteden werden gehuisvest. De sociale structuur van de stedelijke bevolking werd in sterke mate bepaald door

de sneineid van het industriaiisatieproces en de mate van de industrialisering. De arme gebieden in het industriële tijdperk waren vooral de arbeidersbuurten. Een derde tijdperk is thans volop in ontwikkeling: het tijdperk van de dienstverlenende sector. In sociaal opzicht is het een tijdperk van de employés, of zoals prof. Buiter, van de Nederlandse Economische Hogeschool te Rotterdam, het uitdrukte: van het 'salariaat'. Het is n u deze groepering die de grote steden en omringende forenzendorpen bewoont. In 1967 was in Londen, New York, Parijs en ook en Amsterdam 65 a 70% van de beroepsbevolking (in Rotterdam ligt dat percentage aanzienlijk lager) werkzaam in de dienstensector. Een groot deel van hen verricht routinewerkzaamheden. Hun geluk en ambities vinden zij dikwijls niet in hun arbeid. Prof. Berting, hoogleraar in de sociologie te Groningen, omschreef de positie van het salariaat in zijn boek 'Het brede maatschappelijke midden'. Het blijkt nu van grote betekenis dat de grotere welvaart en het beschikken over meer vrije tijd het mogelijk maakt dat het 'salariaat' zaterdags en zondags de auto neemt om bij kennissen, sport of ook aan de rand van de weg tochnog te zoeken naar levensvreugd. Dat zelfde verlangen uit zich i n een grotere nadruk op de zorg voor de woning en het woonmilieu en een stijgende belangstelling voor het lezen en het knutselen. In ruimtelijke categorieën vertaald: sociale veranderingen leiden tot hoge eisen aan woning en woonmilieu enerzijds en anderzijds tot het beslag nemen van meer ruimte voor bibliotheken, sporthallen, sportvelden, recreatieterrein, wegen en parkeerplaatsen. Een ruwe schatting leert dat de brede ruimtebehoefte per persoon thans minstens tweemaal zo groot is als voor de Tweede Wereldoorlog. Dus ook zonder bevolkingsgroei zou er een zeer meetbare druk ontstaan op de behoefte aan ruimte. Er is in de grotere steden dan ook zonder meer sprake van een toenemende ruimtenood, ook al neemt de stedelijke bevolking door het wegtrekken naar randgemeenten (suburbanisatie) in minder of meerdere mate af. Door het wegtrekken, neemt zelfs de ruimtebehoefte in de stad door het toegenomen verkeer - van en naar binnensteden - voorlopig nog eerder toe dan af! Voor de centrale steden, zowel als voor de nieuwgebouwde suburbane kern, betekent dit sociaal-ruimtelijke proces een grote verandering in sociale structuur, omdat de meer welgestelden een grotere keuzevrijheid ten aanzien van de woonplaats hebben en dus eerder en verder weg kunnen trekken naar 'duurdere' woongebieden. We kunnen dus zien dat de sociale ontwikkelingstendenzen op zich, nog zonder overheidsingrijpen, al leiden tot andere ruimtelijke structuren waarbij vooral opvalt dat er een sterk toenemende behoefte aan ruimte bestaat juist in en om de grotere stadsgewesten. Moet de overheid middels ruimtelijke ordening nu ingrijpen in dit proces of niet? En zo ja: welke overheid? Moet de nationale, de provinciale of de gemeentelijke overheid ordenend optreden?Met ander woorden: welke belangen van welke ruimtelijke collectiva zullen primair staan? En botsen de belangen van

deze drie niet fundamenteel op grond van de relatie inwonertal - macht? Alleen voor de nationale overheid geldt immers niet dat een andere ruimtelijke orde tot "erlies aan inwoners en dus van macht leidt? Voor we hierop verder borduren, zullen we thans eerst het economische aspect aanduiden Daarbij komt ook sterker naar voren dat Nederland in zijn politiek van ruimtelijke ordening gebonden is aan zijn ruimtelijke positie in Europa.

~uiaratelijkeordening en economische ontwikkeling Men hoort in ruimtewetenschappelijke kringen - in andere trouwens ook wel tegen een eenzijdige economische benadering van de ruimtelijke ordening. Nu is het zo geformuleerd wel erg onduidelijk. Want op zich kan er tegen een economische benadering nooit bezwaar zijn. De moderne economie houdt immers uitdrukkelijk rekening met sociale, psychologische en ruimtelijke factoren. Het gaat dus niet om het bezwaar van een economische benadering. Eigenlijk wordt bedoeld dat er niet alleen met privaat-economische belangen mag worden gerekend, maar dat er een afweging op nationaal-economisch niveau moet plaats vinden; een afweging op basis van 'politieke en humanitaire doeleinden', whatever that may be. Het is dan ook vooral op nationale schaal dat de botsende belangen in het economisch leven en van ruimtelijke verscheidenheid met elkaar worden geconfronteerd. Het economische en het ruimtelijke beleid kunnen op nationaal niveau in principe op elkaar worden afgestemd. Toch kan het niet alleen op nationale schaal. In allerlei regio's is het eveneens mogelijk de economische en ruimtelijke vraagstukken aan elkaar te koppelen, hoewel de wetenschappelijke benadering daarvan - de regionale economie - nog kinderkleren draagt. Waar en wanneer kan dat nationaal en waar en wanneer kan dat regionaal? De vestigingsplaatstheorie kan ons een eindweegs op gang brengen. Deze leert nu reeds enkele decennia dat er, globaal gezegd, drie typen bedrijven zijn, namelijk die: 1. gebonden zijn aan diep vaarwater, een vindplaats of aan de grond (landbouw, strandhoreca, e.d.); 2. gebonden zijn aan de marktgebieden (detailhandel, banken, e.d.); 3. vrij weinig invloed ondergaan van de transportkosten, dus zich in vele gebiedsdelen kunnen vestigen: dit zijn de zogenaamde 'footloose' bedrijven. Het is vooral deze categorie die kan worden verplaatst - tenminste als men veel ongeschoolde arbeid nodig heeft - naar gebieden met werkloosheid. In het regionaal-economische en ruimtelijke beleid van de Nederlandse regering is sedert 1948 [tot op heden] in een achttal industrialisatienota's en in twee nota's inzake de ruimtelijke ordening gestreefd naar spreiding van de industrie: uit het westen naar de rest van Nederland. De doelstelling was aanvankelijk vooral het lenigen van denood in de randgewesten, omdat daar een omvangrijke werkloosheid bestond. In de randgewesten werden vele dorpen, stadjes en steden als ontwikkelingskern aangewezen. Men merkte al spoedig dat het beleid minder, en zeker minder snel, succes oogstte

dan men wel wenste. Vandaar dat men - vooral sedert 1956 - het aantal kernen drastisch inperkte. Men had namelijk gemerkt dat de iets grotere plaatsen meer succes hadden behaald en dat een pendel naar de fabrieken op een afstand van 10 a 20 km heus geen bezwaar was. De gestimuleerde grotere plaatsen zouden dan - in minister Zijlstra's terminologie van de zesde nota - 'als trekpaarden voor de omgeving kunnen gaan dienen'. In het jaar 1956 kwam er bij de aanvankelijk meer sociaal-economische doeleinden ook een ruimtelijk-economische bij: het overvolle 'Westen des Lands' moest niet alleen industrieën maar ook meer mensen gaan afstaan, omdat het Westen te vol werd, of beter: omdat de factor grond niet ongelimiteerd op de juiste plaatsen beschikbaar was. Inderdaad is het bevolkingscijfer van de westelijke provincies gaan verminderen, terwijl de stroom van migranten uit de randgewesten naar de drie westelijke provincies tot stilstand kwam en voor Noord-Brabant, Gelderland en Drenthe zelfs in een positief saldo veranderde, zij het nog steeds niet opzienbarend. De bestaande economische structuren in het Westen des lands zijn sterker - althans taaier - dan men vaak wel denkt. Wanneer wij nu zien naar de aard der verplaatste bedrijven, dan zien wij dat vooral arbeidsintensieve 'footloose' industrieën zich in de randgewesten hebben gevestigd. Voor Groningen, Drenthe en Friesland betrof dit met name enkele grote vestigingen, bijvoorbeeld de filialen van Philips in Stadskanaal en Drachten en die van AKU in Emmen. Opvallend is dat er vrijwel steeds sprake was van filialen of van kleinere, vaak conjunctuurgevoelige arbeidsintensieve bedrijven. De werkelijke krachtige herstructurering, de voorbereiding op de nieuwe tijd, vond vooral in het westen plaats, namelijk door een geleidelijke omschakeling op de moderne kapitaalintensieve, chemische industrie en op de moderne dienstensector. Er treden nog duidelijk cumulatieve schaalvoordelen op, zeker vanuit privaat-economisch perspectief gezien. De rol van de overheid in deze economische herstructurering is betrekkelijk gering geweest. Het bedrijfsleven heeft de belangrijkste rol gespeeld. En zo is ook het economische zwaartepunt zeer duidelijk in het westen gebleven. Dat er desondanks mensen naar elders trokken, is daarmee niet in strijd. De produktiviteit is in het westen immers sterker gestegen dan elders! Er hoeft dus ook een relatief minder snelle bevolkingsgroei plaats te vinden. Het westen gaf een relatief grote groei in de belangrijke delen van de dienstensector te zien. Voor het nagaan van de betekenis ervan geldt niet zozeer de aantallen werkkrachten als criterium, maar het soort, namelijk vooral de moderne dienstensector, (duidelijk komt dit naar voren bij het vergelijken van de gemiddelde netto toegevoegde waarde (factorkosten) per man in de dienstensector: Nederland f 7.500,=, Amsterdam f 8.270,= ! (Bron: Regionale Rekeningen C.B.S. 1960) zoals vrije beroepen, universiteiten, adviesbureaus, advocaten en banken. De belangrijkste economische machtposities zijn nog in het westen geconcen-

treerd! En deze positie is nog versterkt doordat de aardolie en de ijzer- en staalindustrie ook aan de kust (diep vaarwater) zijn gebonden. Het is voorts duidelijk dat hierdoor de ruimtelijke ordening vaak slechts langzaam andere structuren kan bewerkstelligen, omdat de bevolking nu eenmaal geld moet verdienen en omdat de economische normen van 'producenten en consumenten' anders zijn dan die van de 'burgers', die uitgaan van collectieve normen; hoewel consumenten en burgers dezelfde personen zijn, zijn ze dat op andere tijdstippen. Gaan wij nu terug naar de vraag in hoeverre de planning en de coordinatie tussen en ruimtelijke ontwikkeling nationaal en regionaal moet plaats vinden u i t het bovenstaande betoog bleek wel dat de industrie zeker niet meer alleen een verschi~nselis De ~ n d u s t r l t t nltvtxtn elkaar tot op honderden kilomtttrs afstand De transportkosten zijn op zwaardere grondstoffen wel van belang (kustorientatie) maar op de meeste overige goederen niet zozeer Wel is dat het geval met de distributiekosten als toaal (inclusief transport, opslag en rnarkebng), alsook voor de 'communicatiekosten'. De meeste onderlinge leveranties tussen industrieën en ook de onderlinge banden tussen bedrijven (fusie tot één onderneming) kunnen over het gehele nationale territoir plaats vinden. Men kan ook (met Leontief, Isard en Tinbergen) zeggen dat industriële goederen nationale en internationale goederen zijn: ze concurreren nog tot op verre afstand; dus in concreto: vele industrieën concurreren met elkaar tot op Europees niveau. Datzelfde geldt niet voor de meeste dienstverlenende activiteiten. De moderne vestigingsplaatstheorie leert dat deze, mede door sociale en psychologische factoren veel meer regionale goederen (c.q. diensten) zijn, doordat er sprake is van hoge communicatiekostcn. Deze verschillende ruimtelijke 'Absatzradius' (een term van de Duitse econoom Englander uit 1926) van de goederen heeft grote betekenis voor de ruimtelijke ordening. Want de industrieën, die in een land geweigerd of gehinderd worden, kunnen dikwijls zonder economische schade naar andere landen in Europa of elders vertrekken: Antwerpen, Zeebrugge, Le Havre, Duinkerken, Hamburg, Bremen e.d. kunnen in veel opzichten goed concurreren in hun vestigingsplaatscondities. Zij liggen - vooral Antwerpen - ook gunstig t.o.v. de markt, waarvan het zwaartepunt in N.W.-Europa ligt. De dienstensector is veel meer direct gebonden aan hoog ontwikkelde stedelijke complexen, is gedifferentieerd en onderling vervlochten dat de overheid er moeilijk vat op kan krijgen. Interessant is dat de meeste 'footloose' industrieën toch weer afhankelijk zijn van de dienstensector, dus toch op het Westen des lands (thans: de driehoek Rotterdam-Arnhem-Amsterdam) zijn georiënteerd. Tot zover -- en uiteraard in kort bestek ling.

-

de relatie met de economische ontwikke-

Thans kunnen we als conclusies laten gelden. 1. De werkelijke macht tot ingrijpen van de overheid om een ander nationale economisch-ruimtelijke structuur tot stand te brengen is er nauwelijks, en zeker niet op korte termijn: groter is deze invloed op langere termijn middels aanleg van auto-snelwegen en het niet aanleggen daarvan (zoals de broodnodige snelwegen Amsterdam-Rotterdam en Utrecht-Leiden). Ook kan de overheid de economische en ruimtelijke ontwikkeling remmen door het stellen van hoge

eisen (waardoor bedrijven naar het buitenland zouden kunnen gaan). De overheid heeft kennelijk het conditiesysteem (een term van Prof. Kouwe uit 1966) niet in handen! 2. Op kleinere ruimtelijke schaal, dus op regionaalniveau, kan men het aantrekken van footloose bedrijven bevorderen. Bovendien kan hier door het aanwijzen van bepaalde terreinen worden ingegrepen in de ruimtelijke structuur, in dier voege dat er makkelijker kan worden gesteld waar de bedrijven zullen komen, tenminste als die al hun keuze op dat gebied hebben bepaald. 3. Op economisch-ruimtelijk gebied is er dus sprake van langzame verschuivingen van de nationale spreiding van bedrijven. 4. Van veel grotere invloed kan het ingrijpen van de overheid zijn op het vlak van het wonen en de woonmilieus. De bestuurlijke invloed is vooral regionaal en locaal, omdat het 'bereik' van de woningmarkten vooral regionaal is. Economisch gezien, is de invloed evenwel eerder nationaal o.a. Üoor de ontwikkelingen van de kapitaalmarkt en de nationale conjunctuur. Op het gebied van het wonen, spelen voor de private bevr~digingvooral biotische factoren (warmte, voldoende ruimte), alsook sociaal-culturele factoren een rol (waarden, normen) tot ruimtelijke uiting komend in de behoefte aan instellingen en sociaal contact. Maar voor de realisering spelen financieel-technische factoren een grote rol. Huizen zijn duur en daarom wordt op het woonmilieu zoveel mogelijk bekrompen. De normen ten aanzien van 'goed wonen' en bevrediging van vele gemeentebestuurders en stedebouwkundigen enerzijds en de consumenten-burgers anderzijds liggen vaak uiteen. De consumenten eisen veel meer, maar de burger wil dat niet betalen en de bestuurders zien de veranderende eisen vaak nog niet. Eén van de belangrijkste problemen is de financiering. Men zou het enigszins versimpeld zo kunnen stellen: dat de woningconsument betaalt met normen, ontleend aan zijn inkomen van tien jaar geleden, en een woning eist voor zijn inkomen van over tien jaar. Men eist van de overheid - die nog woningwetwoningen voor inkomens van vijf jaar geleden bouwt - dat door subsidies - dus extra inkomen deze verschillen worden overbrugd. Dat zou op zich aannemelijk zijn als dat bewust geschiedde, maar thans lopen deze zaken ondoorgrondelijk dooreen. Vooral wordt dat duidelijk bij de bestudering van het probleem van de grondkosten voor de woningbouw, waarover een diepe sluier van onbestudeerdheid hangt en dat steeds wordt aangehaald als een 'satan ex machina' om de constante dodelijke saaiheid van de nieuwe woonwijken te verduidelijken en te stellen: 'we kunnen er toch niets aan doen en daarom bouwen we maar 20 woningen in een rijtje boven of naast elkaar'. Het is juist op dit gebied dat de overheden op de diverse schalen de conflicten niet voldoende bewust in de planning en de inspraak betrekken.

Doelstelling en conflicten Nu is het tevens van belang te kijken naar de schaal waarop de beleidsvoerders denken en betrokken zijn. Want deze nemen immers ook een positie in binnen een politiek stelsel. En als zodanig zijn ze bij het formuleren van doelstellingen zeer afhankelijk van hun eigen positie ('macht') alsook van de maatschappijbeschou-

wing, politieke ideologie, partijpoi~lieketc. van de gruepellrlgerl wdartue zij beiïoren. Hun belangrijkste doeleinden worden gesteld in het politieke proces. Daarbij is uiteraard sprake van een strijd tussen tegengestelde belangengroepen en (eventueel) ideologische groepen, zoals werknemers versus werkgevers, industrie versus lan'dbouw, rooms-katholieke gebieden versus niet r.k. gebieden, socialisten versus liberalen, gemeenten versus Rijk, Rijk versus E.E.G. enz. Er zijn zoveel belangen dat pas na veel overleg tot het vaststelleii van doeleinden is te komen. Heel opvallend is bijvoorbeeld dat de Tweede Nota inzake de Rurmtelijke Ordening (1966) werd ondertekend door elf ministers. Deze Nota droec heel duidelijk de sporen van allerlei conflicten Het meest opvallend mag wel de doelstelling ten o p ~ i c h t tvan d t ontwikkeling van het Noorden des lands worden genoemd. n a t gebied zou tussen 1966 en het laar 2000 met vele mensen extra moeten groeien om de ontwikkrling te verzekeren De noodzaak daarvan was gelegen in drie redenen, te weten 1 de structurele werkloosheid in de drie noordelijke provincies; 2 de snelle bevolkingsgroei in ons land, 3. de nadelen van voorgaande industriele concentratie in het Westen des lands voor de leefbaarheid aldaar. Men zag vooral met angst naar het steeds vollere westen van Nederland, vooral naar de Randstad Holland Men wees naar de 'lege' randprovincies. Na het verschijnen van de Nota bleek evenwel dat de totale bevolkingsgroei snel verminderde en zeker in het westen niet schrikbarend was. Het andere argument de dreigende aantasting van de leefbaarheid door de toenemende industrialisering - is steeds minder te relateren aan de bevolkingsgroei als zodanig, want de ruimtebehoefte per inwoner groeit veel sneller! Van groter belang lijkt de ruimtebehoefte te worden door het toenemende auto bezit en de noodzaak meer ruimte te besteden aan de bouw van ruime woningen en woonmilieu in verband met de toenemende welvaart en de vrije tijd van zowel de werknemers als van de - in de planologie lang vergeten - groepen van de huisvrouwen en de eenpersoonsgezinnen. De oplossing van de Tweede Nota om een extra contingent mensen naar de legere gebieden te ordenen, leidt de aandacht af van de belangrijkste taken die liggen in de interne herstructurering van de grootste stedelijke gebieden. Want al zouden één miljoen extra mensen naar het noorden gaan, dan zou toch een grote meerderheid van de bevolking in de volle verstedelijkte gebieden woonachtig blijven. Men kan dat verschijnsel van de samenballing in grotere stedelijke gebieden trouwens zelfs in grote lege landen als Canada en Australië zien. Daar treedt de overvolheid even sterk aan de dag als in ons dichtbevolkte land. De grote problemen op ruimtelijk gebied liggen dan ook vooral daar en niet in de eventueel te bevolken gebieden in de vier noordelijke provincies. Indien de grote steden onleefbaar zijn, komt dat niet primair omdat ze zo groot zijn, maar omdat hun ruimtelijke structuur nog niet voldoende is aangepast aan de moderne tech-

niek, econoxie en bestiuurs- en samenleuingsnoïi~ie~~! Het gaat dan niet aan eerst elders opnieuw grote steden tot ontwikkeling te brengen en dan pas (na 2000) te letten op de vier reeds bestaande grote steden. Het probleem van de ruimtelijke ordening in Nederland is in de eerste plaats een herstructureringsvraagstruk van de grote stedelijke gebieden met kernsteden van meer dan 250.000 inwoners. Het zijn de bekende problemen van verkeersopstoppingen en onbereikbaarheid van de city en sterk verouderde binnensteden met slechte maar goedkope woningen en nieuwe saaie maar dure woningen in de buitenwijken. Er is een tekort aan recreatieruimten en een vrijwel niet weg te krijgen land- en tuinbouw die sommige grote steden als een harnas omknelt en die te heilig zijn om door massarecreatie te worden vervangen. De kosten alleen al van de sanering zijn duizelingwekkend hoog. Daarmee vergeleken zijn de problemen van een iets lager inliomeii in het noorden (maar een veel beter fysisch milieu) en de aangrenzende delen van Overijssel nog niet eens zo groot, tenminste alsooknaar het absolute aantal wordt gekeken. Maar hoe dan ook, er ligt hier een conflict dat alleen op de hoogste schaal - landelijk - tot 'oplossing' kan worden gebracht. In het brhandelde is naar voren gekomen hoe de ruimtelijke ordening een bestuursinstrument is, dat sterk is gekoppeld aan de doeleinden die men wil nastreven. De nadruk van het ruimtelijk beleid is steeds meer komen te liggen op de volgende drie factoren: 1. het beëindigen van de woningnood, zowel kwantitatief als kwalitatief; 2. het afremmen van de groei in het westen; 3. de verbetering van de leefbaarheid, d.w.z. het scheppen van milieus waar men zonder geluidhinder kan leven en waar de lucht- en watervervuiling niet zo groot is dat ze de natuur vernietigt. Het is duidelijk dat als deze collectieve doelstellingen primair worden gesteld, de ontwikkeling heel anders kan zijn dan wanneer alleen private belangen een rol zouden spelen. Het gaat er nu maar om een dusdanige ruimtelijke orde te zoeken dat de te bereiken geografische of ruimtelijke structuren zowel de meest gunstige t.o.v. de collectieve doeleinden zijn, als t.o.v. de doeleinden die bedrijven en vele werknemers zich stellen. Het komt mij voor dat nog veel studie op dit terrein nodig is en dat daarbij uitdrukkelijk op de schaal moet worden gelet.

Literatuur 1) E J. Mishan, The Costs of Economie Growth. London 1 9 6 7

REGIONALE EN RUIMTELIJKE POLITIEK Over de wenselijkheid van een heroriëntering van de spreidingspolitiek Inleiding o p uitnodiging v a n de redactie v a n E S B wil i k gaarne ingaan o p een probleem dat i n de kranten terecht is gekomen onder de k o p : Professor Lambooy: de Randstad verpaupert. Het is voor mij een leerzame ervaring geweest hoe een, i n de t e k s t v a n een rede zorgvuldig verborgen e n vragenderwijs opgeroepen stelling, Kun uitgroeien t o t een krantekop. Het b e t r e f t h e t volgende citaat u i t de rede die i k hield ter gelegenheid v a n h e t 25-jarig bestaan v a n h e t ETI-Zuid Holland op 2 5 september 1~72~: 'Zullen d e grote steden moeten verpauperen, voordat m e n inziet dat daar bijna éénderde deel v a n ons volk w o o n t , terwijl i n de agrarische woongebieden minder dan ééntiende woonachtig is? In hoeverre zijn d e andere gebieden geholpen m e t h e t a f r e m m e n v a n d e Randsteden? Alleen al i n de vier grote Randsteden woont 20% v a n onze nationale bevolking o p , volgens d e Nota Volkshuisvesting, 1972, circa 100 km2 verouderd stadsgebied'. i k h e b i n de genoemde rede getracht zoveel mogelijk vragen t e stellen omtrent de huidige regionale e n ruimtelijke politiek. Het k o m t mij namelijk voor dat een heroriëntatie dringend gewenst is, omdat d e huidige regionale politiek e n ruimtelijke ordening zijn gestoeld o p verouderde analytische uitgangspunten. W e l k e uitgangspunten zijn dat? Globaal gesteld zijn h e t onder meer de volgende: 1. m e n gaat nog steeds u i t v a n een sterke bevolkingsgroei; 2. eveneens w o r d e n d e grote steden i n de Randstad (hier de Randsteden t e noemen,

d . w . z . de grote steden m e t d e daaraan ruimtelijk aaneengegroeide verstedelijkte gemeenten, d u s de agglomeratiegemeenten; dit i . v . m . het feit dat m e n bij het begrip 'Randstad' meestal pleegt t e d e n k e n aan h e t totale W e s t e n des lands) nog steeds als onuitputtelijke leveranciers v a n bedrijven gezien, w e l k e bedrijven naar willekeur v a n d e planners naar h e t Noorden e n Limburg verplaatsbaar zijn; 3. h e t verschil in werkloosheid e n gemiddeld i n k o m e n tussen de westelijke e n de perifere provincies w o r d t zeer groot geacht; 4 . gemeend w o r d t dat d e congestie i n d e Randsteden vooral moet worden bestreden door e e n spreidingspolitiek naar de perifere regio's, alsook door een uitstralingspolitiek v a n d e 'Randstadvleugels' naar ' b u i t e n ' ; dus v a n h e t Groene Hart a f . De mogelijkheid v a n e e n herstructurering v a n d e Randsteden wordt ternauwernood bezien; 5. de woningnood ( k w a n t i t a t i e fgezien) m o e t worden opgelost, vooral door nieuwb o u w e n niet zozeer door renovatie; immers, de bevolking h e e f t recht op frisse, ruimgebouwde woningen: de oude w i j k e n moeten 'gesaneerd' worden; deze .' .opvatting is t h a n s snel aan het verouderen;

6. de Randsteden zijn zo enorm groot dat de 'diseconomies of scale' groter zijn dan

de 'economies of scale' zoals volgens velen zichtbaar is in de verkeerscongestie en de hoge grondprijzen; ze zouden derhalve moeten worden afgeremd; er wordt te weinig gelet op de positieve effecten en op de internationale functie van de grote steden; 7. ook denkt men dat, door de verplaatsing van de bevolking naar de perifere regio's, deze regio's, zowel als de Randsteden, daarmee zijn gediend. In het Noorden zal 15% in plaats van de huidige 10,5 a 11% van de bevolking moeten komen te wonen, door de verplaatsing van velen uit het Westen. Hierna zullen we globaal ingaan op enkele van deze punten. Daarbij stellen we centraal de veranderde positie van de grote steden; niet de Randstad als totaal, maar de stedelijke agglomeraties in het Westen, hier Randsteden genoemd.

Regionale politiek en de spreiding uit de grote steden De Amerikaans regionaal-econoom J.R. Friedmann onderscheidt vier fasen in de regionale ontwikkeling, gerelateerd aan de fasen van de nationaal-economische ontwikkeling, te weten: 1. en 2.de pre-industriële en de industrialisatie-fase, waarin de nationale economische ontwikkeling centraal staat en die zich manifesteert in de groei van enkele grote steden; 3. de industriële fase, waarin de economische ontwikkeling zich verder concentreert in de grote steden; de regionale problematiek wordt vooral bepaald door de agrarische gebieden, die zowel een hoge werkloosheid hebben alsook een gemiddeld lager inkomen, een geringer opleidingsniveau en een tekort aan voorzieningen; er ontstaan ook nieuwe probleemgebieden, namelijk de monoindustriële (textiel- en mijn-)gebieden: de 'Black Areas'; 4. de post-industriële fase, waarin de regionale problematiek vooral wordt bepaald door de verpauperende grote steden.

De visie van Friedmann is vooral geënt op de ontwikkeling in de Angelsaksische landen. Er is dikwijls gesteld dat de verpaupering in de Europese landen niet zou optreden door ons goede instrumentarium van ruimtelijke ordening en door het ontbreken van etnische tegenstellingen. Het verontrustende is nu dat de ontwikkelingen wel parallel gaan lopen; de rassenrellen zijn nog slechts één indicator daarvoor. Deze vaststelling is het centrale punt: het verwaarlozen van de Randsteden zou wel een groter leed kunnen berokkenen dan dat het voordelen brengt met betrekking tot de congestiebestrijding en de ontwikkeling van het Noorden. Ons ruimtelijk planningsysteem is op het afremmen van het Westen gericht, hetgeen op zich begrijpelijk is vanwege ons bevolkingsgroeitrauma en door de verkeersopstoppingen, waardoor men zowaar een kwartier langer over de woon-werkreis doet. Ik wil voorts benadrukken dat het mij niet gaat op een afremmen van de hulp aan de perifere regio's. Deze blijven steun nodig hebben. Evenmin ontken ik dat er een

ernstige congestie bestaat in en om de Randsteden. Integendeel: deze beschouw ik als ernstig en juist daarom gaat het erom kritisch te staan ten opzichte van de huidige ruimtelijke en regionale politiek. Ligt de oplossing van het congestievraagstuk in een spreiding naar het Noorden en het Zuidoosten? Maar wat als deze illusoir blijkt? Ligt de oplossing van de achterblijvende perifere gebieden in een bevolkingsverplaatsing vanuit het Westen? Bovendien, al zouden we het zo wensen, is dan ons instrumentarium voldoende? Wat te doen met de in ieder geval achterblijvende honderdduizenden in de grote steden? Ook daar groeit de werkloosheid en de verkrotting is zeer ernstig!

De positie van perifere regio's Het-is bekend wat de problemen van het Noorden zijn: 1. de werkloosheid is structureel en lag na de oorlog steeds boven het landelijk gemiddelde; 2. het inkomen per hoofd lag voordurend 10 a 20 percentpunten achter op het nationale gemiddelde; terzijde zij opgemerkt dat dit gebied er in Europees perspectief goed afkomt; 3. het opleidingsniveau lag steeds lager dan het nationale gemiddelde; 4. de emigratie leverde steeds, tot ca. 1965, een sterk negatief saldo op. Thans is dit omgeslagen, vooral in Drenthe: 5. de landbouwsector toonde een hoog werkloosheidspercentage, althans in vergelijking met het Nederlandse gemiddelde, 6. er is een perifere ligging t.o.v. de nationale kerngebieden van Nederland en Duitsland. De positie van Zeeland is grotendeels identiek, behalve punt 6, na de ontsluiting vanaf 1953. Wel is de omslag naar een positief migratiesaldo nog duidelijker dan in het Noorden. De ontwikkeling van Zuid-Limburg is in bepaalde opzichten tegenovergesteld aan die der beide andere gebieden. De problemen zijn vooral ontstaan door en na de sluiting van de mijnen. Daarna is ook het migratiesaldo negatief geworden. De ontwikkeling van de vervangende werkgelegenheid in deze drie probleemgebieden is verre van onbevredigend. In Zeeland is de industrie snel gegroeid. In het Noorden is de groei van de industriële en tertiaire sectoren minstens parallel gelopen met de daling van de agrarische werkgelegenheid. In de mijnstreken is na 1965 de industriële werkgelegenheid met 9.000 arbeidsplaatsen en de tertiaire sector met 20.000 arbeidsplaatsen gestegen2. Blijkens de CPB-studie De Nederlandse Economie in 1973 staat het er in de perifere regio's met de voorzieningen (recreatie, medische, maatschappelijke enz.) beter voor dan in het Westen. Ook de grond- en woningprijzen zijn er gunstiger: het verschil in reëel inkomen zal bepaald minder zijn dan 10 a 20 percentpunten. De onderwijsstructuur is sterk verbeterd. De conclusie mag zijn, dat de regionale politiek de sociale doeleinden grotendeels heeft verwezenlijkt, hoewel de economische structuur om blijvende zorg vraagt.

De ontwikkeling van de Randsteden Reeds in 1958 werd de Nota 'De ontwikkeling van het Westen des Lands' gepubli-

ceerd, waarin de zorg over de toenemende congestie in het Westen werd verwoord. De schrijvers hebben maar al te zeer gelijk gekregen. Wat zij evenwel niet voorspelden, was het dreigende leeglopen der Randsteden. Integendeel, de bevolkingsgroei werd (toen nog begrijpelijk) als een blijvend probleem gezien, evenals trouwens in de Tweede Nota over de Ruimtelijke Ordening van 1966. Maar thans is het gevaarlijk nog de ogen te sluiten voor dit fenomeen: de Randsteden ontvolken, verkrotten en tonen een toenemende sociale problematiek. Let wel: ik zeg niet 'de Randstad' (d.i. het gehele Westen). Immers, de Randsteden 'lopen over' in vooral het aangrenzende gebied in de westelijke provincies, alsmede in de aangrenzende provincies Gelderland en Noord-Brabant. Door de suburbanisatie van de woonbevolking - en steeds meer ook de bedrijvigheid - wordt de vraag naar vervoer en infrastructuur in en om de grote agglomeraties steeds sterker. Voor de toekomst is de groei van de vraag zeer aanzienlijk3. Naast het toenemende autobezit, zijn het vooral de veroudering van het woningbestand, de ontvolking en de genoemde suburbanisatie van de Randsteden die tot gevolg hebben dat de totale stedelijke bevolking van meer dan 2 mln. betrokken is bij een steects ernstiger wordende problematiek. Een kernprobleem is de vraag of de stadsvernieuwing een oplossing kan bieden voor de woningnood, de woonnood, de verkeerscongestie, de milieuverontreiniging en de sociale vragen (toenemende sociale isolatie, neurosen, criminaliteit enz.). Met 'woningnood' doel ik op het kwantitatieve tekort en ook op het groepsspecifieke tekort voor lagerbetaalden, zodat deze gedwongen zijn in relatief te dure huizen te gaan wonen. Met 'woonnood' doel ik op de kwalitatieve tekorten van zowel de woningen als het woonmilieu. Enkele cijfers kunnen dienen als indicatie van de problemen (zie tabel 1). In 1972 is Amsterdam reeds ruim onder de 800.000 inwoners gekomen. Het beeld wordt 'geflatteerd' door de toename van het aantal gastarbeiders. Het beeld van de migratie van de westelijke provincies is vergelijkbaar, zij het minder geaccentueerd: een voorbeeld is Zuid-Holland. De totale groei van 21.704 inwoners wordt voor de helft bepaald door een positief vestigingssaldo van gastarbeiders. Gelderland en Noord-Brabant groeien veruit het hardst, voor een niet onaanzienlijk gedeelte bepaald door een binnenlands migratiesaldo t.o.v. de westelijke provincies. Voorts zien we een typisch verschijnsel voor probleemgebieden: de emigratiesaldi uit de grote steden, en uit het Westen als geheel, bestaan voor een niet onbelangrijk deel uit de personen met een hogere opleiding en een hoger inkomen.

Tabel 1. Bevolkingsgroei en migratie in de vier grote steden (1971) Stad

Bevolking Saldo migratie 1 januari 1972 binnenland buitenland

Amsterdam Rotterdam Den Haag Utrecht

807.742 670.060 525.368 274.974

Bron: CBS. 30

- 19.214

- 15.383 - 14.187 -

6.491

+ 5.654 + 5.082 + 2.045

+ 1.084

Totale groei - 12.664 - 8.972 - 12.275 -

3.443

De bevolkingsontwikkeling is voorts zodanig, dat er in een snel tempo veroudering ,ptreedt; zelfs is in Amsterdam het sterftecijfer al bijna zo hoog geworden als het geboortecijfer. Voor het gehele Westen ligt het geboortecijfer lager en het sterftecijfer hoger dan het nationale gemiddelde. Het Westen steekt wat de veroudering betreft de traditioneel oude provincies Friesland en Groningen naar de kroon.

Tabel 2. Geboorte, sterfte en veroudering in Amsterdam Jaar

Geboorte

Sterfte

Veroudering (ouder dan 64 jr)

Bron: Bureau van de Statistiek, Amsterdam. Uit de voorlopige uitkomsten van de Volkstelling 1971 (tevens woningtelling) leren we dat de situatie op de woningmarkt wel één der belangrijkste verklaringsgronden moet zijn: steeds komen de westelijke provincies (en zeker de 4 grote steden) eruit als de regio's met het hoogste percentage oude woningen en het laagste percentage na 1960 gebouwde woningen.

Tabel 3. percentages van de woningen gebouwd vóór resp. 1945 en 1960per provincie Provincie Groningen Friesland Drenthe Overijssel Gelderland Utrecht Noord-Holland Zuid-Holland Zeeland

Vóór 1945

Vóór 1960

Provincie

Vóór 1945

Vóór 1960

Noord-Brabant Limburg

32,5 33,5

57,5 61,5

Grote steden Amsterdam Rotterdam Den Haag Utrecht Nederland

69,O 57,O 67,O 54,5 44,5

81,5 75,O 86,5 70,5 65,5

Bron: CBS, Voorlopige uitkomsten woningtelling 1971

Tabel 4. Percentages van de huurwoningen met een huurwaardevan f 1.200 of meer per jaar, per provincie in 1971 Provincie

YO

Provincie

"/o

Groningen Friesland Drenthe Overijssel Gelderland Utrecht Noord-Holland Zuid-Holland Zeeland

33,5 27,5 32,5 31,O 35,5 34,5 45.0 41,O 33,5

Noord-Brabant Limburg

39,5 40,O

Grote steden Amsterdam Rotterdam Den Haag Utrecht Nederland

46,5 34,O 47,5 34,5 39,5

Bron: CBS, Voorlopige uitkomsten woningtelling 197 1. Wat de werkgelegenheid betreft, zien we dat de laatste jaren in de westelijke grot6 steden eveneens een omkering van het traditionele patroon optreedt: Amsterdam Leiden, Den Haag en in mindere mate Rotterdam tonen hogere werkloosheidspercentages dan het landelijke gemiddelde. Absoluut genomen zijn er nu in deze steden zelfs meer werklozen dan in het gehele Noorden. Ook de ontwikkeling van de geregistreerde arbeidsreserve toont dit beeld.

Tabel 5. Ontwikkeling in absolute aantallen van de geregistreerde arbeidsreserve in enkele rayons en provincies Rayonlprovincie

nov. 1957

nov. 1967

nov. 1972

Winschoten Veendam Stadskanaal

1275 419 1052

1196 451 906

878 372 709

Prov. Groningen Friesland Drenthe Overijssel Gelderland Prov. Utrecht

4706 6130 6825 4998 6631 2803

5524 4167 5376 8439 8296 2540

5182 4591 4349 8118 9560 3969

Amsterdam Zaanstreek

5169 239

4666 353

9728 1018

8573

7461

15853

+ Purmerend

Prov. Noord-Holland

'.+Gravenhage Dordrecht Rotterdam

3659 540 148 2435

4551 826 301 3163

5876 2325 778 7147

prov. Zuid-Holland Zeeland Noord-Brabant

8315 2211 7679

10813 1607 15692

21250 2317 16361

668

6643

3568

ei den

Mijnstreken (incl. Sittard)

Nederland Op zich is het juist te vragen naar het al of niet structurele karakter van deze omslag. Het zou mogelijk zijn dat, indien de conjunctuur weer gaat aantrekken, de grote steden snel weer 'bronnen van inflatie' door 'vierhonderd-gulden-golven' worden; dat zou betekenen dat het probleem tijdelijk is. Maar gezien de aard van de werkloosheid is mijn verwachting anders. Meer dan ooit zijn thans kantoorpersoneel en academici werkloos geworden; de 'vierhonderdgulden-golf' en de 'spanning in de Rijnmond' betroffen andere deelmarkten, te weten die der ongeschoolden en nietemployés. Door automatisering en door gastarbeiders worden ook deze categorieën minder schaars. Het is bovendien te verwachten dat ook in de tertiaire sector zal worden getracht de zeer lage produktiviteitsgroei door automatisering, met name van de 'massa-administratie' te bevorderen. Dit leidt tot een mogelijke toeneming van de werkloosheid bij employés, vooral in het Westen waar zich meer diensten lenen voor automatisering. Bovendien stijgt het deelnemingspercentage van de vrouwen juist in de grote steden, waardoor het arbeidsaanbod zal stijgen. Het verschijnsel van de werkloosheid in de grote steden is niet alleen beperkt tot Nederland. In London was in 1971 ca. 5% van de mannelijke beroepsbevolking werkloos. Ook Birmingham heeft voor het eerst zorgen over de werkloosheid. Wé1 zou men zich kunnen afvragen of de werkloosheid als belangrijkste indicator van regionale hulpbehoevendheid nog voldoet. Nog afgezien van het feit dat het geleidelijk aan meer aanvaardbaar wordt om te spreken van een recht op een minimum gewaarborgd inkomen, dan van het recht op inkomen door arbeid, kan men de vraag stellen of het woon- en leefmilieu en de sociale structuur niet de functie van meer relevante indicatoren moeten gaan overnemen. Als men nu afgaat op deze indicatoren, komen de grote steden er ook niet zo goed af. Men ontkomt niet aan de indruk dat de bevolking in de grote steden het 'welzijnstekort' steeds sterker gaat voelen. In de nog zeer omvangrijke 19e-eeuwse woonbuurten stijgt het gevoel van onbehagen velen tot aan de lippen. Degenen die dit niet geloven, moeten zelf maar eens een

poosje in deze buurten (de Pijp, de Kinkerbuurt, de Dapperbuurt, de Schildersbuurt, Rotterdam-Centrum-Noord enz.) verblijven4. Wat te doen met de honderdduizenden mensen die hier wonen? Ook zij hebben een lager gemiddeld inkomen dan geldt voor het gehele Westen.

Kosten van groei en van teruggang De grote steden kunnen niet meer als de grote groeiers worden gekenmerkt. Ook zijn het niet meer de centra van de rijken, zo zij dat ooit echt zijn geweest. Volgens ~ v e r s l e yzijn ~ nu de centrale problemen: 1. de stijgende stedelijke kosten; 2. de dalende stedelijke inkomens. Het eerste fenomeen is onmiskenbaar in alle westerse landen aanwezig. Vermoedelijk stijgen de overheidsuitgaven per hoofd van de bevolking reeds snel indien de omvang uitkomt boven 50.000 a 100.000inwoners! Een probleem daarbij is dat een groot deel van de overheidskosten vast is, ook al daalt de bevolking, zodat de kosten per capita daardoor toch kunnen stijgen. Het probleem is niet dat de kosten bij groei toenemen, maar dat dit ook gebeurt bij daling van de bevolking! Het tweede verschijnsel geldt voor de meeste grote steden en wordt veroorzaakt door ten minste drie factoren: a. de emigratie uit de steden geldt vooral de beter betaalden; b. de trek uit de steden vermindert de mogelijkheden van bestaan in enkele sectoren van de economie, bijv. van de detailhandel; c. de aantrekkelijkheid van de grote steden als vestigingsplaats voor nieuwe activiteiten vermindert. Het grote gevaar bestaat dat de economische én de sociale én de ruimtelijke structuur van de grote steden in een cumulatief degradatieproces gaan geraken. Bij de woonnood en de werkgelegenheid zijn daar duidelijke indicaties voor; niet alleen in ons land. In sociaal opzicht zijn er processen aan de gang die via een kettingreactie verder negatief kunnen gaan inwerken. De veroudering, de sociale isolering, het jeugdprobleem en de toenemende criminaliteit zijn reeds genoemd. Voor de stadsvernieuwing en de bestrijding van de verkeerscongestie zijn grote sommen nodig uit de 'overheidspot'. Dit zou inhouden dat de overheidsuitgaven (rijk, provincie en gemeenten) per capita in de grote steden zelfs voor het behoud van het bestaande niveau sneller zouden moeten stijgen dan die van het landelijke gemiddelde. Dit zal een botsing opleveren met het heel dure spreidingsbeleid7en de regionale politiek t.a.v. de perifere provincies. De strijd om de ruimtelijke allocatie van de overheidsinvesteringen moet daarom zichtbaar en institutioneel worden gemaakt in een geïntegreerde allocatiepolitiek en een geïntegreerde ruimtelijke ordening! Tot nu toe lijkt het er niet op dat de gemeentelijke investeringen van de grote steden een snellere groei dan nationale groei vertonen. Overigens stijgt de totale bruto overheidsinvestering in vaste activa per capita in het totale Westen relatief sneller dan het landsgemiddelde, vooral door de investeringen in infrastructuur.

De ontwikkeling van de totale brute investeringen in vaste activa van het bedrijfsleven bleef voor het Westen de laatste jaren iets achter bij die voor het gehele land, maar die voor de industrie daalde relatief sterk. Kennelijk deconcentreerde de industrie uit het Westen, terwijl het gat wat betreft de investeringen bijna volledig is opgevangen in de tertiaire sector (inclusief overheid). Een indicatie voor dit laatste is de sterke concentratie van de bouw van kantoren in de grote steden.

abel 6. Gemeentelijke investeringenin mln. guldens (zonder nutsbedrijven en woningbouw) Jaar

Amsterdam

Den Haag

Rotterdam

1967 1968 1969 1970 a)

256 278 286 205

105 87 87 148

267 319 297 323

a) Voorlopige gegevens. Bron: CBS, Gemeentefinanciën: economische categorieën. Het uitgangspunt voor een evaluatie moet dan ook zijn dat de Randsteden zelf niet meer groeien, maar dalen in aantal en voorts dat de bevolkingsverplaatsing niet leidt tot een vermindering van de stijging der overheidskosten, maar eerder aanleiding is tot een grotere behoefte aan overheidszorg. De bekende Amerikaanse stedelijk econoom Edwin S. Mills stelde: 'Once again, the conclusion is that public policies to reduce city sizes may wel1 do more harm than good, and are at best inefficient ways of dealing with theproblem".

Doelstellingen en oplossingen Personen met kritiek mag worden gevraagd naar alternatieve oplossingen. Deze zijn met betrekking tot dit complexe onderwerp moeilijk met zekerheid aan te geven. Wel kan worden gesteld dat de koppeling van het anticongestiebeleid aan de verplaatsing van bedrijvigheid naar het Noorden weinig kans van slagen heeft. Hierna geef ik enkele hoofdlijnen van een m.i. beter beleid. Voor de doelstelling van de bevordering van de werkgelegenheidsstructuur in het Noorden en Limburg (en ook steden als Tilburg en Helmond) zou aan een voortgaand premiëringsbeleid kunnen worden gedacht voor enkele groeipolen. Daarbij zou meer aandacht kunnen worden geschonken aan de in Italië gehanteerde methode van de contractprogramma's, waarbij niet alleen basisindustrieën worden aangetrokken, maar ook tegelijkertijd de daarbij behorende groep kleinere toeleverende en afnemende bedrijven, die al of niet in de betrokken regio al aanwezig zijn. In Nederland wordt teveel alleen aan basisindustrie gedacht. Voor het aantrekken van kleine en middelgrote bedrijven zal een verbetering van het produktiemilieug moeten worden nagestreefd. Dit type bedrijf is essentieel voor de verbetering van de structuur, omdat er nu eenmaal weinig grote bedrijven bijkomenlO.

Voor verbetering van het produktiemilieu in het Noorden moet vooral gebruil worden gemaakt van het positieve image van de stad Groningen. Juist deze stad zo1 men met grote nadruk moeten zien als de groeipool van het Noorden. Uit di literatuur en de praktijk blijkt de minimumgrootte van een stad, voordat e, autonome groeiimpulsen op de omgeving gaan optreden, in de orde van grootte var 100.000 a 250.000 te liggen. Het is alleen Groningen, dat daarop, gezien de nationalt bevolkingsgroei, echt mag rekenen. Vervolgens zou er, eventueel door een samenvoeging der drie noordelijke provin, cies, een betere coördinatie tot stand komen. Dit is misschien een offer, maar nodil als het Noorden naar groei streeft. Voor Limburg ligt het perspectief uiteraard in de richting van het aanhaken op dc internationale ontwikkeling in het grensgebied met Duitsland en België. Het i; absurd de trans-nationale pendel negatief te beschouwen als niet ook elke pende negatief moet worden beoordeeld. Waar blijft het rapport dat de potentiële inter. nationale functies en inter-relaties van Limburg benadrukt? Het is bepaald onno. dig voor dit gebied alleen met de Nederlandse ontwikkeling rekening te houden Het omringende gebied is in Europees kader al jaren lang een groeigebied. Voor de congestie in de Randsteden is er uiteraard geen definitieve oplossing. Dt taakstelling moet derhalve worden gezien in het licht van het verminderen van dt groei van het ruimtebeslag per activiteit. Daarvoor zijn in principe twee methoder aan te geven. Ten eerste moeten we de locatie der activiteiten zodanig kiezen dat: a. de vervoersvraag geminimaliseerd wordt en b. de negatieve externe effecter worden vermeden en de positieve externe effecten worden bevorderd. Deze metho. de is derhalve gericht op de verandering van de ruimtelijke structuur en dt vervoerstechnieken. Professor Klaassen heeft de betekenis van het ingrijpen vi: deze factor herhaalde malen benadrukt, onder meer in zijn pre-advies voor dc Vereniging voor Staathuishoudkunde in 1969. Ook Professor ~ i c h a r d s o n l stelde l dat het zinvoller is om op de ruimtelijke structuur te letten dan op de bevolkingsomvang van de stad; hij stelde voorts: 'This is the crucial point, the instruments available within the city to change tht intra-urban spatial distribution of activities are more powerful and their effectr more predictable than the instruments available for modifying the inter-urbar spatial distribution. This is primarily because planning, zoning en land-use controls are more effective (though nog necessarily more efficient) than investmenl incentives, tax-subsidy measures etc'. Een tweede methode voor de regulering van het ruimtebeslag is: invloed uitoefener op de aard van de activiteiten. Dat kan door een selectief beleid met als instrumenten onder meer de vestigingsvergunning en de investeringsheffing. Is deze laatstc theoretisch het fraaist, in de praktijk is er te weinig zekerheid over de richting var de reacties. Daarom is in het kader van het streven naar een geïntegreerd ruimtelijk en economisch herstructureringsbeleid t.a.v. de grote steden een voorkeur voor eer vergunningenstelsel enerzijds en een actief vestigingsbeleid, om positief geachtc activiteiten aan te trekken, anderzijds, het meest raadzaam. Vervolgens zal men erop moeten toezien dat bedrijven in de grote centra zelf VOO]

parkeerruimte (onder of op de gebouwen) zullen moeten gaan zorgen. Vestigingen buiten de centra zowel Van bedrijven als van woningen zullen zoveel mogelijk aan de locatie van de bestaande infrastructuur dienen te worden gekoppeld. uiteraard zal met een dergelijk beleid niet elke spreiding en uitstraling uit het Westen ten einde hoeven te zijn. Dat mag ook niet, omdat aan de preferenties van de gezinshuishoudingen niet kan worden voorbijgegaan. Een deel heeft duidelijke voorkeur voor Gelderland en Noord-Brabant, zodat aan een verdere spreiding vorm moet worden gegeven. Hiervoor komen in eerste instantie de 'Halve Maan1,teden rondom het Westen in aanmerking: Zwolle, Apeldoorn, Nijmegen, Den ~ o s c hTilburg, , Breda en Middelburg-Vlissingen. Hierbij zij aangetekend dat een groei van Apeldoorn niet bevorderlijk is voor het nationale natuurgebied daaromheen De ruimte is wat dat betreft nog schaarser dan in het Westen, door de kwaliteit en de grotere gevoeligheid daarvan.

Onderzoek Een en ander zal uiteraard door nader onderzoek moeten worden aangevuld en verfijnd. Ik pretendeer in het geheel niet dat ik met een uitgewerkt alternatief ben gekomen. Wat betreft het onderzoek zouden de volgende onderwerpen voor de hand liggen: In de eerste plaats: een onderzoek inzake de mogelijkheden om het ruimtebeslag der activiteiten te beïnvloeden door een andere ruimtelijke structuur. Het ligt voor de uitvoering daarvan het meest voor de hand hierbij te denken aan het Nederlands Economisch Instituut en het Israel Institute for Urban Research in Haifa. In de tweede plaats zouden de economische aspecten van de stadsvernieuwing en met name van een toe te nemen bewoning van de binnenstad moeten worden bestudeerd, waarbij voor de uitvoering gedacht kan worden aan het Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid te Amsterdam. Het geheel zou kunnen leiden tot een Tweede Nota inzake het Westen des lands (zo men wil: een 'Randstadplan' of een 'saneringsplan Randstad') als tot een Derde Nota over de Ruimtelijke Ordening, waardoor de integratie van het ruimtelijke, sociale en economische beleid kan worden bevorderd. Literatuur 1) J.G. Lambooy, Regionale en nationale economische politiek: het vraagstuk van de verhouding congestie-gebieden en perifere regio's, Rotterdam, ETI, 1972, blz. 11. 2 ) Blijkens het Jaarverslag van de Kamer van Koophandel van de Mijnstreek, 1973. 3) Men zie de geïntegreerde vervoersstudie van het NEI, die in 1972 is verschenen. 4) Zie voor deze problematiek ook: C. Cortie en R. van EngelsdorpGastelaars, Luchtkastelen in de Purmer, Stedebouw en Volkshuisvesting, december 1972, blz. 591-598. 5) D.E.C. Eversley, Rising costs and static incomes, Urban Studies, 1972, no. 3, blz. 347-368. 6) P.A. Stone, The economics of the form and organisation of cities, Urban Studies, 1972, no. 3, blz. 329347. 7) Het Central Planbureau berekende dat de minimum-kosten van een jaarlijkse verhuizing van gemiddeld 12.000 werknemers en een verschuiving van 7.500 arbeidsplaatsen uit het Westen naar andere landsdelen f 500 mln per jaar zouden zijn (Bijlage Nota Noorden des Lands, 1972). 8) E.S. Mills, Welfare aspects of national policy toward city sizes, Urban Studies, 1972, vol. 9, no. 1, blz. 122.

10) In West-Duitsland bleef vanaf 1957 het percentage werknemers dat in bedrijven met meer dan 1.OC werknemers werkte op ca. 38 a 39 staan. 11) H.W. Richardson, Optimality in city sizes, systems of cities and urban policy: a sceptic's view, Urba Studies, 1972, vol. 9, blz. 29-48.

REGIONAAL BELEID EN OVERHEIDSUITGAVEN

In de literatuur omtrent overheidsfinanciën zijn de regionale aspecten daarvan een belangwekkend, maar minder bekend terrein. Dit geldt zowel voor de inkomstenals voor de uitgavenkant. Daarbij dient evenwel direct te worden gewezen op de wél bestaande aandacht voor de locale overheidsfinanciën'. Op zich is het ook begrijpelijk dat met name de nationale en de locale overheidsfinanciën de meeste interesse verkregen. De bestuurlijke structuur heeft hierin haar twee zwaartepunten; het regionale niveau heeft daarin een veelal minder duidelijke plaats. Tussen diverse landen verschilt bovendien de aard van het regionale bestuur nogal, zodat internationale vergelijking ook moeilijk valt te maken. In dit artikel willen wij niet zozeer ingaan op de financiën van regionale overheden, dan wel op de relatie tussen het nationale interregionale beleid en de landelijke overheidsfinanciën. Het gaat daarbij om de relatie tussen twee delen van het nationale beleid, alsook om de betekenis daarvan voor de ontwikkeling van de diverse regionale eenheden, waarin het land met het oog op het regionaal beleid is verdeeld. Voor wat betreft dit beleid kan tegelijkertijd al worden opgemerkt dat hierbij twee soorten kunnen worden aangetroffen, te weten - dat wat wij hier noemen - de Franse methode en de probleemgebiedenmethode. In het eerste geval is het land geregionaliseerd op een zodanige wijze, dat elk gebied tot een planregio behoort. Zo is Frankrijk verdeeld in 2 1 planregio's, die alle een procedureel - gelijke behandeling krijgen voor wat betreft de regionalisering van het nationale budget2. Daarbij geldt in Frankrijk uiteraard een sterke dominantie van de centrale overheid, zodat de regio's niet zoveel hebben in te brengen. In het tweede geval wordt het nationale budget niet als geheel geregionaliseerd, maar worden slechts bepaalde posten per departement opgenomen ten behoeve van bepaalde regio's, namelijk die delen van het land welke met structurele problemen te kampen hebben, de al of niet permanente 'probleemgebieden'. Deze laatste benadering is derhalve veel meer - ruimtelijk gezien - partieel dan de Franse totale benadering. Daarbij komt dat de Franse methode voorts ook beoogt te komen tot een geïntegreerd regionaal en sectoraal beleid3. Pas de laatste jaren wordt men zich ook in Nederland meer en meer bewust van de voordelen van een nationaal interregionaal beleid, dat dan ook metterdaad het gehele grondgebied omvat. Het regionale beleid kan niet meer beperkt worden tot het Noorden en de Mijnstreken, maar dient zich uit te strekken tot het gehele

nationale grondgebied en - uiteraard - te worden gecoördineerd met het beleid van de EEG. Deze benadering is nodig, indien we althans tot een nationaal beleid willen komen dat de ruimtelijke ontwikkelingen (verstedelijking, ontstedelijking, industriespreiding, milieubeheer, recreatie, verkeer etc.) kan beheersen, een beleid ook dat duidelijke condities stelt voor de lagere overheden en het bedrijfsleven4.

Optimale allocatie Vorenstaande problematiek moet allereerst vanuit het perspectief van een optimale allocatie worden gezien. Het is althans gebruikelijk het regionale economische beleid uit economisch opzicht te verdedigen met te wijzen op de te verbeteren allocatie der produktiefactoren: in ruimtelijke zin dus een verbeterde locatie der produktiefactoren oftewel een verbeterde ruimtelijke efficiëntie. In sommige regio's bestaat onderbenutting van de factor arbeid (werkloosheid) en soms tevens van de produktiefactor grond (ongebruikte of extensief gebruikte ruimte), terwijl in andere regio's door overconcentrat~espanning op de arheidsmarkt en congestie optreden. Een spreiding vanuit het laatste type naar het eerste type regio zou de efficientie vergroten. De gedachte op de achtergrond is dat het marktmechanisme niet, of niet voldoende snel, zorgt voor het uit de weg ruimen van interregionale onevenwichtigheden. Indien het land als totaal één ongedeeld marktgebied zou zijn en de 'ideale' omstandigheden van een perfecte markt zouden gelden, zouden de krachten van vraag en aanbod leiden tot dalende prijzen in regio's met onderbenutting en tot stijgende prijzen in die met overbezetting der produktiefactoren. Daardoor zouden deze 'vanzelf' gecorrigeerd worden tot een nieuwe evenwichtstoestand in het gehele gebied, met een 'optimale spreiding'. Isard sprak van een theorie voor een 'wonderland of no dimensions'. Het bestaan van regio's berust in economische zin evenwel juist op het voorkomen van een belemmering door de afstand, van de voorwaarde van één landelijk ongedeelde markt. In de werkelijkheid bestaat het nationale territoir uit een aantal regionale deelmarkten; behalve de afstand spelen hierbij een rol: immobiliteiten, traagheden, informatieverschillen, schaaleffecten, externe effecten etc. Daardoor werkt 'de markt' op zichzelf niet zodanig, dat een optimale allocatie ontstaat voor het gehele land. Een en ander leidt tot de voorlopige conclusie dat de nationale overheid een regionaal beleid zou moeten voeren, waardoor de bovengenoemde belemmeringen van het vrije marktmechanisme worden opgeheven en een zodanig ruimtelijk spreidingspatroon wordt bereikt, dat een optimale allocatie der produktiefactoren kan ontstaan. Meestal wordt daarbij gedacht aan de doelstellingen: a. bevordering nationale welvaart; b. 'evenwichtige' spreiding inkomens, werkgelegenheid en voorzieningen. Daarbij komen o.m. de volgende vraagstukken naar voren: 1. Wat is de optimale allocatie? 2. Moet de optimaliteit vanuit het nationale of het regionale perspectief primair worden gesteld, en hoe moeten conflicten daartussen worden behandeld? 3. Moet er spreiding van produktiefactoren plaatsvinden vanuit de congestieregio's, of moet de ontwikkeling van de nog onderbenutte produktiefactoren in de

probleemgebieden worden gestimuleerd o p basis v a n daar aanwezige potenties, dus primair zonder spreiding? q, In hoeverre is er sprake v a n allocatieverbetering door een ruimtelijk 'evenwichtige' verdeling v a n inkomens? Ad 1 Het eerste vraagstuk is uitermate complex. Men zal wel nooit i n staat zijn i n de praktijk d e optimale allocatie aan t e geven. In de theorie worden veelal dermate grote versimpelingen aangebracht (bijv.: beperking tot t w e e produktiefactoren, afzien v a n externe e f f e c t e ne n schaaleffecten,homogene produktiefactoren, afzien v a n afstandskosten, statische benadering etc.), dat voor de berekening v a n een werkelijkheid~getr~uw o p t i m u m (voorlopig) nog geen theorie aanwezig lijkt t e zijn.

Gebruikelijk i s dan ook een vrij simpele redenering als basis voor een regionaal beleid t e accepteren, zoals overigens ook voor andere delen v a n het overheidsbeleid? (Het simpele karakter h o e f t overigens niet t e duiden o p een foute Men gaat d a n u i t v a n het feit dat werkloosheid wel moet duiden o p onderbenutting v a n arbeid e n dat congestie duidt op overbenutting v a n vooral ruimte, maar ook arbeid (inflatiehaard),dus dat er geen o p t i m u m is. Spreiding in ruimte e n tijd zou d a n moeten leiden i n de richting v a n het o p t i m u m . Waar dit ligt, is dan niet relevant, als d e richting maar bekend is. De richting wordt bepaald door de beschikbaarheidsverhoudingen t e n opzichte v a n de meest schaarse produktiefactor, i.c. ruimte. Deze simpele benadering w e r k t m e t d e methode o m de doelstellingen o p een niet al te lange termijn t e stellen e n deze voortdurend t e toetsen aan de werkelijke ontwikkelingen o m zodoende steeds t e k u n n e n bijsturen. Men zal derhalve een grondige analyse moeten m a k e n v a n doelstellingen e n de verschillen tussen groepen e n regio's daarvan moeten aangeven. Eén e n ander houdt tevens i n dat de belangrijkste wetenschappelijke bijdragen tot dit vraagstuk (kwantitatief-)empirisch gericht zijn, hetgeen uiteraard nog niet betekent dat ze zonder meer als objectief mogen worden beschouwd, maar wel controleerbaar. Ad 2 Als d6 optimale allocatie al niet gegeven is, dan geldt i n nog sterkere m a t e dat de keuze tussen een nationaal o p t i m u m e n de regionale optima niet gemakkelijk t e maken is. Ook hier geldt weer dat alleen iets over de vermoedelijke richting o p langere termijn is te zeggen. Het optimaal oplossen v a n conflicten is daarbij dan dikwijls ondoenlijk, althans vanuit wetenschappelijk perspectief, omdat d e wetenschap niet voldoende objectieve (kwantitatieve)criteria k a n aanvoeren. Dan b l i j f t alleen een politieke oplossing mogelijk. Ad 3 Moeten bestaande bedrijven naar de probleemgebieden worden gespreid, o f moet m e n daar nieuwe, regionale bedrijvigheid stimuleren e n bestaande grond(stoffen) enlof bekwaamheden tot nieuwe aanwendingen trachten t e brengen? W e l k middelenbeslag brengt elk der alternatieven o f combinaties daarvan m e t zich mee? Ad 4 In de statische theorie wordt uitgegaan v a n de gedachte dat allocatie e n inkomens-

verdeling van eikaar moeten worden gescheiden. Er is immers een optimale alloca tie vast te stellen voor iedere (gegeven) inkomensverdeling, indien ook de doelein den gegeven zijn. In de werkelijkheid van het overheidsbeleid zijn de precieze doeleinden meesta niet gegeven -wat is maximeren van de nationale welvaart precies? - of conflictc. ren tussen de beslissers en is er sprake van een dynamische situatie, waarin zowe de doeleinden als de middelen veranderen. Voorts moet men erkennen, dat eer herverdeling van inkomens wel degelijk een allocatie-effect zou kunnen hebben omdat er sprake is van dynamiek, alsook het aantal produktiefactoren niet tot twec (arbeid en kapitaal) beperkt is, deze niet homogeen zijn en voorts omdat men me1 afnemend grensnut dient te rekenen. Deze conclusie is van belang omdat het regionaal beleid zowel effecten heeft op de allocatie als op de inkomensverdeling. Een stimuleringsbeleid van een zwakke regio beoogt daar het inkomen per capita te verhogen. Indien men de primaire inkomens in congestiegebieden zou belasten en de opbrengsten zou benutten voor werklozensteun, het gereed maken van (soms) volledig nutteloze industrieterreinen en zo meer, dan is er zeker ook sprake van een personele en ruimtelijke inkomensherverdeling. Alleen al de 'transfer' voor de werklozen zal leiden tot bestedingen ter plaatse, die een effect kunnen hebben op de regionale allocatie der produktiefactoren in eenvolgende periode. Andersom kan een meer efficiënte allocatie weer leiden tot een andere ruimtelijke en personele inkomensverdeling.

Bedoelde en onbedoelde regionale maatregelenen effecten Hiermede raken wij een ander probleem, namelijk de vraag in hoeverre in het totale economische beleid van de overheid 'bedoelde' en 'onbedoelde' maatregelen en effecten een rol spelen met betrekking tot het regionale beleid6. Met bedoelde maatregelen wordt gedoeld op maatregelen, die werkelijk bewust worden genomen voor de ontwikkeling enlof afremming van een bepaalde regio. Voorbeelden zijn een investeringspremie of -heffing, regionale loon(winst-)premies of -heffingen en zo meer. Met onbedoelde maatregelen wordt gedoeld op maatregelen, welke een regionaal gedifferentieerd effect hebben, doch waarbij dat bij de beoordeling geen rol heeft gespeeld. Dit laatste is minder vaak het geval indien men de Franse methode van regionaal beleid hanteert, dan indien men de probleemgebiedenmethode gebruikt. Een voorbeeld van deze effecten is in het defensiebeleid te vinden. Uit het oogpunt van een goede nationale defensie kan het bij voorbeeld dienstig worden geacht een legerplaats op te heffen in een gebied dat het regionaal economische beleid juist tot ontwikkeling tracht te brengen. Het is niet ondenkbaar dat het opheffen een groter effect heeft -hoewel onbedoeld - dan de stimuleringsmaatregelen van de andere departementen. Een ander voorbeeld kan worden gegeven door te wijzen op de sectorpolitiek. De bedrijfstakken zijn ongelijkmatig over het territoir gespreid, zodat het sectorbeleid veelal - behalve bij de Franse methode in een perfecte vorm - tevens regionale

effecten heeft, die onbedoeld kunnen zijn en soms tegengesteld aan, of aithans inconsistent met het regionale economische beleid. Een nog weer ander voorbeeld kan liggen in de inkomenspolitiek. Daarbij kan er sprake zijn van landelijk gelijke CAO-lonen, waardoor de 'natuurlijke' aantrekkelijkheid voor bedrijfsvestiging kan verdwijnen en 'kunstmatig' moet worden bereikt door loonsubsidies en zo meer. Voor een werkelijk geïntegreerd, interregionaal beleid is het derhalve nodig om te letten op de koppeling tussen tenminste het sectorbeleid, het inkomensbeleid en het ruimtelijk spreidingsbeleid.

De aard van de regionale problemen Voor het interregionale beleid is het relevant om op drie stellingen te letten: 1. de stelling van I3recht7, die de zogenaamde 'Gesetz der progressiven Parallelitat

zwischen Ausgaben und Bevölkeringsmassierung' formuleerde; 2. de stelling van Jochimsen en Treuner8, die uit een onderzoek concludeerden dat

de tevredenheid der ondernemers in probleemgebieden toeneemt met de omvang van de plaats waar zij gevestigd zijn; 3. de stelling van Klaassen en Hanseng, dat vooral ontwikkelingswaardige regio's (meestal de intermediaire, die tussen de congestie- en de perifere regio's inliggen) dienen te worden gestimuleerd. De stelling van Brecht komt er voor ons onderwerp op neer, dat congestie leidt tot relatief hogere overheidsuitgaven voor de 'volle' regio's. Zimmermannlo wijst echter op nóg een verband, te weten: 'In diesen Gebieten mit niedrigem Pro-KopfEinkommen sind in der Regel auch die öffentlichen Investitionen geringer'. Dat moet tot de 'spiegelbeeldconclusie' leiden, dat in gebieden met een hoog inkomen per capita de 'öffentlichen Investitionen' hoger zijn. Beide regels in gecombineerde vorm zijn in het algemeen acceptabel: die regio's, waar de bevolkingsdichtheid en het inkomen per hoofd hoog zijn, zullen tevens hoge overheidsuitgaven te zien geven. De bevolkingsdichtheid (d.i. het aantal inwoners per km2) is belangrijk, maar minder relevant dan het hoge inkomen per capita van de regio's, omdat deze laatste grootheid, via het autogebruik, de stijgende vraag naar recreatieruimte, medische en educatieve voorzieningen en zo meer, sterker tot de congestie bijdraagt. De congestie immers duidt erop dat op bepaalde plaatsen een grotere vraag naar dan aanbod van ruimte is per periode. Bij verkeerscongestie - de vorm waaraan we in eerste instantie toch denken -is dat zonder meer duidelijk; de situatie op piekuren en daarbuiten verschilt duidelijk; een kwartier eerder of later kan de vraaglaanbodverhouding al volledig anders zijn. Het aanbod van infrastructuur is slechts langzaam aan te passen aan de snel groeiende vraag in de piekuren. Er zijn evenwel andere vormen van congestie waarbij de vraag eveneens structureel veel hoger ligt dan het aanbod, maar waar niet zulke sterke schommelingen van de vraag in de tijd zijn op te merken. Dit geldt vooral voor de situatie op de woningmarkten van grote stadsgewesten. De vraag stijgt de laatste jaren snel, vooral onder

invloed van de de factor gezinsverdunning (minder personen per woning), die natuurlijk weer gerelateerd is aan de algemene inkomensgroei, die gepaard gaat met hogere eisen. Congestie treedt op als er een betrekkelijk sterke regionaliteit in de vraaglaanbodverhouding van ruimte optreedt en indien de vraag structureel hoger ligt dan het aanbod. De reactie op congestie is in eerste instantie, dat er een groter beroep op de overheidsmiddelen wordt gedaan om het aanbod van infrastructuur te vergroten. Een beïnvloeding van de vraagzijde is politiek minder aanlokkelijk, omdat daarmee - naar veler gevoelens - de consumentensoevereiniteit, dan wel de mogelijkheden voor het bedrijfsleven, worden aangetast. Zo is het begrijpelijk dat men veelal niet het woon/werkverkeer belemmert enlof substitutie door openbaar vervoer bevordert, maar liever de vereiste nieuwe wegen aanlegt. De stelling van Brecht-Zimmermann dat regio's met een hoge bevolkingsdichtheid en een hoog inkomen per capita hogere overheidsinvesteringen vertonen, wordt behalve door de anticongestie investeringen ook nog door hogere onderwijsen culturele uitgaven geschraagd. Juist in deze regio's staat het onderwijs dikwijls op een hoger peil, door de groter mogelijkheden van differentiatie en communicatie. Ook in ons land is er de tendens dat de overheidsinvesteringen in de westelijke provincies de laatste 1 5 jaar zijn toegenomenll.

Tabel 1. Bruto overheidsinvesteringen in vaste activa per landsdeel, periode 1955-1970, in mln. guldens en in percentages Landsdeel 1955 abs. Noord Oost West Zuid

1958 %

1959 abs.

1962 %

561 963 2.315 1.177

12 19 46 23

852 1.275 3.416 1.670

14 18 45 23

Nederland 5.016

100

7.213

100

1963 abs. 1.222 1.899 6.172 2.707

1966 %

11 16 51 23

1967 abs. 2.004 3.062 9.629 4.242

1970 % 11 16 51 22

---

12.000

100

18.937

100

Het aandeel van landsdeel West steeg derhalve van 46 tot ca. 5 1 % . Van de overheidsinvesteringen was een belangrijk gedeelte gericht op het onderwijs.

yabe1 2. Bruto onderwijsinvesteringen in vaste activa per iandsdeei, 1955-1970, in mln. guldens en in percentages

~ a n d s d e e l 1955 - 1958 abs. %

oord Oost West Zuid

111 319 486 259

11 20 45 24

1959 - 1962 abs. % 201 350 853 470

11 19 45 25

1963 - 1966 abs. %

1967 - 1970 abs. %

277 585 1.357 554

540 896 2.302 858

10 21 49 20

11 20 50 19

De snellere relatieve stijging van het landsdeel West in de overheidsinvesteringen (gemeentcli~k,provinciaal en rijk) dient voor het grootste deel te worden toegeschreven aan het onderwijs en voorts aan de Deltawerken en de havens. De investeringen van het bedrijfsleven laten een tendens tot daling zien.

Tabel. 3. Bruto bedrijfsinvesteringeniin vaste activa per laindsdeel,periode 1955-1970, in mln. guldens en in percentages l

Landsdeel 1955 - 1958 abs. %

1959 - 1962 abs. %

1963 - 1966 abs. %

Noord Oost West Zuid

1967 - 1970 abs. %

2.044 3.970 12.671 5.251

9 17 52 22

3.006 5.078 16.028 6.979

10 16 55 22

5.416 8.476 24.528 12.176

11 17 48 24

7.760 13.278 38.055 18.698

10 17 49 24

24.251

100

31.091

100

50.596

100

77.791

100

Nederland *

*) Zonder extra territoriaal.

De zojuist gegeven tabellen laten een ontwikkeling zien, waaruit zou kunnen blijken dat de 'onbedoelde' regionale investeringen een tegengestelde tendens kunnen hebben aan de 'bedoelde', althans vergeleken met de sedert ca. 1955 geuite doelstelling1" om bevolking en bedrijvigheid uit het Westen te spreiden naar de probleemgebieden. Vooral de laatste jaren heeft het eerste deel van deze doelstelling succes, gezien de steeds sneller stijgende vertrekoverschotten van de Westelijke provincies. Dit succes geldt echter niet het tweede deel van de doelstelling. We komen thans aan de stellingen van Jochimsen en Treuner en van Klaassen en Hansen. Het is de vraag of de spreiding ten goede is gekomen aan de 'probleemgebieden'. Het regionale beleid in de meeste Westerse landen is meestal primair een industrialisatiebeleid geweest. De regering - en met name het ministerie van Economische Zaken - bevorderde daartoe de aantrekkelijkheid van de betreffende

probleemgebieden, door aldaar kernen aan te wijzen, die zouden kunnen profiteren van speciale voordelen. Daarvan zijn in ons land kapitaalsubsidies in de vorm van investeringspremies wel de belangrijkste. Merkwaardigerwijs is er nog nooit een - althans gepubliceerd - overzicht en analyse gegeven van de kosten en de effecten op de regio's, behoudens een globale analyse door het CPB ten behoeve van het SER- rapport van 29 juni 1973 betreffende de selectieve investeringsheffing. Dit gebrek is een indicatie te meer voor het karakter van ons regionaal beleid: de probleemgebiedenmethode. De optimale allocatie is weliswaar niet goed bekend, maar de richting werd duidelijk geacht: uit het Westen spreiden en de ontwikkeling van het Noorden, Zuid-Limburg en enkele andere gebieden bevorderen door vooral investeringspremies voor bedrijven in bepaalde kernen. Het tweede deel van dit beleid is evenwel niet goed van de grond gekomen, doordat: a. er te veel en te kleine kernen waren; b. de bedrijven en de bevolking uit het Westen bij voorkeur naar Gelderland en Noord-Brabant gingen. De eerste factor voert ons naar de reeds genoemde stelling van Jochimsen en Treuner, dat de ondernemer pas een gunstig 'produktiemilieu' aanwezig acht bij grotere plaatsen. Uit de literatuur inzake de regionale ontwikkelingsproblematiek blijkt dit oordeel overal aanwezig te zijn. Economisch is dit ook gemakkelijk te verklaren uit de aanwezige agglomeratie-effecten, zoals al sedert Von Thunen in de vorige eeuw is benadrukt. In het regionaal beleid heeft men te gemakkelijk voorbijgezien aan het feit dat zowel de ondernemers als de gezinnen een gehele 'bundel' van - aanwezige of op korte termijn verwachte - voorzieningen en voorwaarden zoeken, die lang niet overal aanwezig is of door de overheid kan worden bewerkstelligd. Deze 'bundel' is het gemakkelijkst te realiseren in de intermediaire regio's. De overheidsmaatregelen dienen niet alleen op het prijsmechanisme gericht te zijn, maar ook op de randvoorwaarden of data, die o.a. in de 'bundel' samenkomen. Deze worden ook wel de secundaire vestigingsvoorwaarden genoemd, terwijl de primaire dan vooral gericht zouden zijn op de markt- en prijsgerichte factoren. Men dient derhalve te beseffen dat door de ondernemer twee groepen van factoren relevant worden geacht, te weten: 1. De regionale marktsituatie: A. de vraag- en aanbodverhoudingen van

a. produktiefactoren, b. intermediaire goederen en c. finale goederen; B. de transportkosten i.v.m. de relatieve ligging; C. het prijsniveau als gevolg van institutionele krachten. 2. De data (externe condities of randvoorwaarden): a. het regionale cultuurpatroon (arbeidsklimaat, godsdienst, onderwijs, consumentenpreferentiecetc.)

b, juridische instituties (CAO, wetsvoorschriften inzake ruimtelijke ordening, milieu etc.), infrastructuur: 1. fysieke infrastructuur (havens, wegen), 2. culturele en medische infrastructuur (ziekenhuizen en scholen), d. aanwezigheid, beschikbaarheid en kwaliteit produktiefactoren, e. technische kennis, f . informatie en communicatie (aanwezigheid PTT, clubs en lobby, beurs, banken etc.), g. milieucapaciteit en verontreinigingsgraad, h. woon- en recreatiemilieu. Het behoeft weinig betoog om in te zien dat: 1. de bundel van randvoorwaarden van niet natuurlijke aard vooral in plaatsen c.q. regio's met een grotere omvang en ontwikkeling kan voorkomen, die in de bereikbare zone van een metropolitain centrum met een internationale contactinfrastructuur liggen; indien daarbij voorts de overige voorwaarden, zoals milieu en recreatiemogelijkheden in de natuur, goed zijn, dan is de aantrekkelijkheid zeer groot, zoals de gebieden langs de Westelijke en Zuidelijke Veluwe aantonen; 2. de overheidsuitgaven vooral daar tot ontwikkeling kunnen bijdragen, waar slechts de infrastructuur ontbreekt of zo slecht is dat geen voldoende waarborg aanwezig is voor lage transport- en communicatiekosten; dat zijn dus reeds ver ontwikkelde regio's. In het algemeen voldoen dikwijls juist de regio's die grenzen aan de congestiegebieden het meest aan deze eisen, die aan het 'produktiemilieu' worden gesteld. Dat houdt in dat men -zoals vaak in de literatuur wordt aangetroffen-met wiskundige modellen van het twee-regio type niet veel inzicht in de werkelijke processen krijgt. Men zal op zijn minst drie typen regio's moeten opnemen: 1. congestieregio's; 2. probleemgebieden; 3. intermediaire regio's. En daarbij zou het vermoedelijk zelfs niet kunnen blijven, omdat het tweede type nog kan worden onderscheiden in a. agrarische; b. (mono)industriSle regio's. Al naargelang de soort regio zal de overheid haar maatregelen moeten differentiëren. Soms zal voor een bepaald gebied het regionaal beleid vooral gekoppeld moeten worden met sectormaatregelen, in andere gebieden vooral met 'sociaal gerichte' - tegenwoordig veelal 'welzijnsgerichte' - maatregelen. Klaassen en ook Hansen13 stellen dat men zich niet in eerste instantie moet richten op die regio's, met de minst 'ontwikkelingswaardige' structuur, maar op de gebieden met een reeds aanwezige groeipotentie. Hansen pleit voor het verlaten van de gebruikelijke 'worst-first policy' en het richten van het regionale beleid op de ontwikkeling van de intermediaire regio's of althans die regio's, waarbij sprake is van een potentieel snelle ontwikkelbaarheid; soms kunnen dat ook de probleemgebieden zijn, vooral bij een gunstige ligging.

Voor de 'worst-regions' staat Hansen een beleid voor, waarbij sprake is v2 'welzijnsinvesteringen', in onderwijs, medische zorg en migratiesubsidies. In de: regio's gaat het erom de persoonlijke ontwikkeling te stimuleren, hoewel de regic nale ontwikkeling pas in een veel later stadium (misschien) aan de beurt komt. r beschikbare middelen voor de regionale ontwikkeling worden op de reeds me( verstedelijkte regio's geconcentreerd. Het verdient de natuurlijke aandacht, dat in Nederland - zeker in welzijnsopzicht geen 'worst-regions' bestaan, tenzij op geringe schaal, zoals saneringswijken. O landsdeelniveau of op provinciaal niveau kan zelfs, blijkens recente CPB-studie van een achterstand van de westelijke provincies worden gesproken, althans op h6 gebied van welzijnsvoorzieningen.

Openbare uitgaven en regionaal beleid In vorenstaande beschouwingen is een onderscheid gemaakt naar - ten opzicht van de regionale politiek - 'bedoelde' en 'onbedoelde' uitgaven. Ook h e b b ~ nw reeds geduid op de investeringspremie. We zullen thans nagaan - en in het kader van dit artikel uiteraard globaal - i: hoeverre deze maatregelen invloed hebben op de aantrekkelijkheid van het pro duktiemilieu in de probleemgebieden enerzijds, dan wel op de congestie- en inter mediaire regio's anderzijds. Overheidsmaatregelen met betrekking tot regionaal beleid onbedoelde - kunnen worden onderscheiden naar: A. werkingsgebied, B. groepen ontvangers enlof belasten.

-

zowel bedoelde al

Ad A Hiermede wordt gedoeld op: a. ruimtelijke werkingsgebied: de regio waarvoor de maatregel van kracht is, b. functioneel werkingsgebied: of de maatregel ingrijpt via het markt- en prijsme chanisme, dan wel via de data. Ad B Hierbij wordt gedacht aan: a . lagere overheden, b. bedrijfshuishoudingen, c. gezinshuishoudingen. Ad A.a Bedoelde en onbedoelde uitgaven kunnen voor wat betreft hun werking aanzienlijk variëren. Werkloosheidsuitkeringen, investeringspremics, loonsubsidies, investeringsheffingen, en zo meer, werken duidelijk regionaal gedifferentieerd, zij het dan dat via al of niet aanzienlijke lekken de effecten ter plaatse kunnen worden gedempt. De multiplier is in probleemgebieden veelal vrij laag. De regionale effecten zijn vaak onbedoeld (c.q. onbewust). Ad A.b De diverse heffingen, premies en subsidies beogen (als het om bedoelde uitgaven of

d tin gen gaat) de kosten van de bedrijven te beïnvloeden, zodat de concurrentietie wordt verbeterd of verminderd.

Bij loonsubsidies, zoals in het Verenigd Koninkrijk worden toegepast (de Regional Employment Premium, ten bedrage van jaarlijks meer dan f 100 mln.), is het de vraag of de regionale structuur daardoor wel permanent wordt verbeterd: de ondernemers krijgen namelijk geen impuls tot substitutie van arbeid door kapitaal. Dat is eigenlijk ook uitdrukkelijk het doel: het gaat primair om de werkloosheidsbestrijding. Men zou de maatregel overigens voorts nog kunnen verdedigen als een herstel van de hoogte van de 'natuurlijke marktlonen', die in werkloosheidsgebieden lager 'behoren' te zijn, maar door de landelijk gelijkgeschakelde CAO-lonen kunstmatig te hoog waren. Bij kapitaalsubsidies wordt ook via het markt- en prijsmechanisme ingegrepen. Veelal beoogt men met deze vorm de aantrekking van kapitaalintensieve stuwende bedrijven. De ervaring leert dat deze lang niet altijd even gunstig zijn; tenslotte zijn scheepswerven in het UK juist kapitaalintensief en tevens gelocaliseerd in probleemgebieden. Ook raffinaderijen brengen niet automatisch afgeleide arbeidvragende bedrijvigheid. Het ingrijpen via het markt- en prijsmechanisme heeft vooral zin als tevens het gehele produktiemilieu verbeterd kan worden, derhalve als de hele constellatie van de data wordt verbeterd. Door de ondernemers en de gezinshuishoudingen beide wordt bijvoorbeeld veel waarde gehecht aan de bereikbaarheid en de onderwijssituatie. De investeringen van de overheid die dit bevorderen, zullen evenwel dikwijls pas op langere termijn op hun effect mogen worden beoordeeld. In het algemeen is namelijk het ingrijpen via de data - regionaal beleid en ruimtelijke ordening komen daar vaak op neer - een zaak van de lange termijn. Daarom is de voorkeur van Klaassen en Hansen ook begrijpelijk. De effectiviteit van een regionaal beleid zal voorts mede afhangen van de mate waarin de overheid duidelijke doelstellingen voor ogen heeft en de macht bezit om de genoemde data of randvoorwaarden te beïnvloeden14. Daarom dient dwang en/of overleg met het bedrijfsleven uitdrukkelijk in het beleid te worden geïntegreerd. Ad B.a

Een belangrijk deel van het regionaal beleid wordt in feite gedragen en uitgevoerd door de locale overheden. Weliswaar is de rijksinvloed op de aard van de gemeentelijke bestedingen niet volledig, maar zowel door doeluitkeringen als door allerlei voorschriften met betrekking tot de overige gemeentelijke financiën zijn de bestemmingen goeddeels vastgelegd dan wel gecontroleerd. Dat neemt natuurlijk niet weg dat de gemeenten toch allerlei eigen initiatieven kunnen ontplooien, met name op het gebied van de volkshuisvesting en ruimtelijke ordening. Ad B.b

Hierbij valt een onderscheid te maken in, onder meer, maatregelen gericht op 1. investeringskosten, 2. exploitatiekosten (inclusief loonsubsidies etc.), 3. transportkosten, 4. gegarandeerde afname en/of minimumprijzen. De wijze waarop dit gebeurt, verschilt van land tot land. Soms worden fiscale

instrumenten benadrukt, soms 'reële'15.De hulp (of de heffing e.d.) kan gericht zijl op individuele bedrijven, op bedrijfstakken (relatie met sectorbeleid) of ook 01 kleine of grote bedrijven, op kapitaalintensieve of op arbeidsintensieve bedrijven

Ad B.c De maatregelen gericht op de gezinshuishoudingen zijn voornamelijk beperkt to. het migratiebeleid. In Engeland bij voorbeeld werden sedert de jaren twintig aar werklozen uit de probleemgebieden migratiesubsidies uitgekeerd, indien zij naai de regio's met werk gingen, zoals ook in ons land in de jaren vijftig. Dit instrumen. wordt thans juist in de tegenovergestelde richting gehanteerd om mensen uit dc congestieregio's naar elders te bewegen. Daarnaast zijn er natuurlijk nog anderc soorten op gezinshuishoudens gerichte maatregelen, zoals uitgaven voor woningbouw, werklozenuitkeringen, extra onderwijssubsidies etc. Het zou van groot belang zijn- i.v.m. de mogelijke 'uitbuiting' -om te weten of er interregionaal gezien - een bepaald evenwicht bestaat tussen overheidsinkomsten en -uitgaven. In Nederland is een dergelijk onderzoek door mij getracht uit te voeren, maar helaas (vooralsnog) gestrand op gebrek aan gegevens. ~ r o w n heeft ' ~ voor het UK door de volledige medewerking van de overheid een interregionale balans hieromtrent kunnen opstellen. Als resultaat komt daarbij naar voren, dat de rijkste gebieden (ZO-Engeland en de Westelijke Midlands) veruit de meeste belastingen per hoofd bijdragen: indien het UK op 100 wordt gesteld, is dit voor de beide regio's resp. 120 en 106. Het beeld bij de uitgaven is evenwel vergelijkbaar, hoewel de balans toch negatief voor de rijkste regio's doorslaat: 'Thus, the tendency is clearly for the combined public authorities to shift purchasing power equal to something over 2 per cent of gross national product towards the peripheral regions'17. Brown stelt dat dit ongeveer het regionale 'handelsbalanstekort' van de arme regio's opheft, hoewel de aard van zijn cijfers tot voorzichtigheid noopt. Indien deze uitkomsten voor Nederland dezelfde tendensen vertonen, zou dit inhouden dat het regionaal beleid er vooral op gericht is (onbedoeld en bedoeld) om de interregionale 'natuurlijke' onevenwichtigheid van de marktprocessen te corrigeren. Een fundamentele interregionale herstructurering treedt vooralsnog niet op, althans niet als gevolg van het overheidsbeleid. De waar te nemen ontstedelijking in het Westen des lands en de trek naar Zeeland. Gelderland en Noord-Brabant moeten veeleer als een autonome realisering van d e , door de inkomensverhoging mogelijk gemaakte, reeds bestaande preferenties en als de kracht van de schaarse factor ruimte worden gezien. Het is de vraag of door deze sterke tendens al niet ernstige nieuwe verstoringen optreden, die door de overheid moeten worden gecorrigeerd. Dat kan slechts worden beoordeeld en gerealiseerd in het kader van een geïntegreerd beleid, d.w.z. een interregionaal en sectoraal beleid via de Franse methode, zij het dan uiteraard aan de Nederlandse problemen en bestuurlijke structuur aangepastL8. In ons land zou de SER een belangrijke adviserende positie dienen te verkrijgen om de gewichten toe te kennen aan de variabelen in de doelstellingsfunctie. In een eerder publicatie1g voerde ik daarom reeds een pleidooi voor de instelling van de RER (Regionale Economische Raad) binnen de SER. Dit zou de mogelijkheid

en om het realiteitsgehalte van de beoogde plannen groter te maken, omdat door rekening kan worden gehouden met de machtsposities van de in de SER egenwoordigde landelijke organisaties, zoals van de vakverenigingen en de emers. Het voordeel daarvan is voorts, dat de toetsing aan de opvattingen t bedrijfsleven de mogelijkheid opent dat deze groeperingen actiever gaan n inspelen op het nationale interregionale beleid. Vanzelfsprekend zal men een geïntegreerd interregionaal en sectorbeleid tevens makkelijker kunnen aansluiten bij het macro-economische beleid, dat ook in de SER wordt beoordeeld. De planmatige aanpak en de realiseerbaarheid daarvan wordt zodoende aanzienlijk beter. Literatuur 1) vel Sahni, D S (ed ), Public Expenditure Analysls (Rotterdam), 1972, en de bekende werken van -, ~ " e d h a r ten Stevers. 2) vgl. Kansen, N.M., French Regional Planning (Bloomington), 1968, en Viot, P., in: Dunham, D. en J. Hilhorst, Issues in Regional Planning (Den Haag), 1971. y) Zie voor de theoretische problemen hiervan o.a. Isarà, W. & J.H. Cumberland, Regional Economie Planning (OECD, Paris), 1961, blz. 19-38. 4) Het is daarom ook volkomen onbegrijpelijk dat het ministerie van Economische Zaken de werkzaamheden van het CBS inzake de Regionale Rekeningen 1970heeft laten stagneren. Deze leveren immers de basisinzichten op om regionaal en sectoraal beleid te kunnen koppelen. 5 ) vgl. Lindblom, C.E., 'The science of 'muddling through". In: Public Administration Review, Vol. 19, 1959, blz. 79-88. 6 ) Dit onderscheid ontlenen wij aan H. Zimmermann, Oeffentliche Ausgaben und regionale Wirtschaftsen wicklung (Basel-Tubingen), 1970. 7) Brecht, A., Internationaler Vergleich der öffentlichen Ausgaben (Leipzig, Berlin), 1932. 8) Jochimsen, R. & P. Treuner, 'Zentraie Orte in landlichen Raumen'. In: Mitteilungen aus dem Institut fur Raumforschung, Heft 58 (Bad Godesberg), 1967, blz. 57. g) Klaassen, L.H. (in diverse publicaties) en Hansen, N.M., o.c., 1968. 10) H. Zimmermann, O.C.,p.21. 11) CBS, Maandschrift, april 1973. 12) In de periode 1956-1960 verschenen verscheidene regeringsnota's waarin spreiding uit het Westen werd aanbevolen, o.a. de nota's over het Westen des Lands en de (eerste) Nota inzake de Ruimtelijke Ordening. 13) Hansen, N.M., Rural poverty an2 the urban crisis (Bloomington), 1970. 14) Vgl. Lambooy, J.G., 'Doelstellingen en conflicten op schaal'. In: Stedebouw en Volkshuisvesting, april 1971, blz. 166-172. 15) Zie voor dit onderscheid A.J. Brown, The frrlmework of regional economics in the United Kingdom (Cambridge), 1972. 16) Brown, A.J., o.c., blz. 52 e.v. 17) Brown, A.J., O.C.,blz. 67. 18) Vgl. Lambooy, J.G., 'Regionale en ruimtelijke politiek'. In ESB, 07.03.1973. 19) Lambooy, J.G., 'Redelijke regionale politiek'. In: L.H. Klaassen (red.), Regionale Economie (Groningen), 1972, hoofdstuk 12.

DE STEDELIJKE ONTWIKKELING IN DE DERDE NOTA RUIMTELIJKE ORDENING Nog net voor het verstrijken van het jaar 1973 heeft de Regering deel 1van de Der& Nota inzake de Ruimtelijke Ordening aan de Kamer aangeboden: de Orienteringsnota. Ondanks het feit, dat het verstedelijkingsvraagstuk als zodanig pas in deel ; (dat voor einde 1974 is voorzien) speciaal aan de orde zal worden gesteld, worder reeds nu talrijke stedelijke problemen aangeduid. In de navolgende beschouwing zal ik ingaan op de positie van de stad in dc Oriënteringsno ta.

De stad in de overheidsnota's De onlangs overleden hoogleraar Steigenga heeft jarenlang de overheid verweten dat zij een anti-urbanisatiebeleid voerde. De Tweede Nota (1966) ging inderdaad niet uit van de gewenstheid van een stimulering van de grotere steden. Integendeel. de spreiding stond primair. De houding ten opzicht van de grote stad was echter ook weer niet zo negatief, dat deze hoe dan ook moest worden beknot. Wel was de houding gekenmerkt door een groot optimisme betreffende de autonome groeikracht van de grote steden en van de gehele Randstad. De sociale en economische spankracht werd zo groot geacht, dat afremming niet als een aantasting werd gezien, doch slechts als correctie, waarbij de groei gemakkelijk zou kunnen worden heengeleid naar de stimuleringsregio's, met name naar het Noorden des lands. Het is merkwaardig dat de economische en sociale vragen rondom de verdelingsproblematiek binnen de grote steden in het geheel niet werden aangeroerd. De aandacht werd beperkt tot de interregionale verdeling, met name die van de werkgelegenheid. In de Oriënteringsnota wordt de inkomensverdeling, naast de milieuvraagstukken en de selectieve groei, als één der grote problemen gezien. Het is niet verwonderlijk te constateren dat de stad daarbij in het vizier komt. De tegenstellingen bij de inkomensverdeling en de milieuhinder zijn binnen de grote steden het meest schrijnend. Het wekt dan ook geen verbazing d a t in de Oriënteringsnota de verpaupering van grote stadsdelen erkend wordt, maar wel dat deze pas nu in een overheidsdocument wordt geaccepteerd als feit. De verandering van aandacht in de periode tussen de verschijning van de nota 'Het Westen en overig Nederland' (1956) en de Oriënteringsnota is uiteraard gekoppeld aan onder meer de volgende factoren:

de toenemende suburbanisatie binnen het Westen in plaats van spreiding naar het Noorden of in plaats van (gebundelde) deconcentratie naar aangewezen kernen in het Westen; van de bevolkingsgroei en recentelijk zelfs de absolute daling van de bevolking in de Randstedelijke stadsgewesten; de vraagstukken rondom de verkeerscongestie en de stadsvernieuwing; rele werkloosheid, die zeker ook in enkele grote steden vrij hardnek5. de vrees voor een aantasting van de internationale positie.

] ~ evraagstuk t van de optimale omvang van de stad o p de achtergrond van veel discussies rondom het urbanisatievraagstuk ligt dikwijls het meningsverschil over de optimale omvang van steden. In welhaast elk land vindt men de aldaar grootste stad te groot. Ook in ons land wordt men dikwijls geconfronteerd met deze opvatting, maar dan zelfs met betrekking tot de relatief kleine Nederlandse steden. Grote steden zouden van een onmenselijke schaal zijn, geen voldoende ontplooiing bieden aan (jonge) kinderen en een extreem hoge aanslag doen op de financiële middelen van de overheid. Daarnaast wordt gewezen op de fysiek-ruimtelijke structuur, welke het niet toelaat dat de grote stroom autogebruikers bevredigend kan worden opgenomen in het beperkte 'stedelijke weefsel', niet in de laatste plaats vanwege het tekort aan parkeerruimte. Het resultaat is een 'vlucht' van de bewoners naar plaatsen met een geringere omvang. In de meer economisch gerichte beschouwingen staan de kosten voor het overheidsapparaat en voor de voorzieningen veelal centraal. De baten worden dikwijls verwaarloosd. Het is ook veel moeilijker om die te kwantificeren. Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan de relatief grote differentiatie-mogelijkheden van het onderwijs, de stimulansen van de agglomeratievoordelen voor het bedrijfsleven en de ontplooiïng van het culturele leven. ~ l d e r sheb l ik gewezen op het probleem van de verdeling van de voor- en nadelen. Wie profiteert er eigenlijk van de voordelen, en wie heeft de last van de nadelen? Dat is een m.i. wezenlijker vraag voor het stedelijk beleid dan die welke optimale omvang een stad dient te hebben. Uit alle empirische studies blijkt dat tussen de sectoren der overheidsuitgaven dikwijls opmerkelijke verschillen bestaan. Voor elk daarvan komt een ander kostenminimum naar voren; een optimum kan men niet geven. Vandaar dan ook de uitspraak dat dè optimale omvang niet bestaat of eventueel zou liggen tussen 250.000 en 1 miljoen inwoners. Men merke nogmaals op dat het hierbij gaat om een kostenbenadering, waarbij de gemiddelde kosten per inwoner op een gunstig niveau zouden liggen zonder een nadere normatiek daarbij te hanteren. rie voor wat de kosten betreft betrekkelijk duidelijk is, mag n of de totale balans van voor- en nadelen voor steden van boven uitvallen, als het eigenlijk al zinvol is om over het totaal te en. Macro-economisch zou er wellicht na zeer veel speurwerk een mogelijke ak te doen zijn2,maar zelfs dan heeft in relatie met de ruimtelijke structuur vengenoemde verdelingsvraagstuk grotere betekenis. Juist omdat dit prowordt, is in elk land de schuld van sociaal- economische en

ruimtelijke problemen op de omvang van de stad geschoven. Dat is mogelijk eer drogreden. Het is dan wel merkwaardig te moeten constateren dat New Vork Tokio, Londen en onze 'mini-wereldsteden' Amsterdam en Den Haag door bijvoor. beeld de 'spreiders' in onze ruimtelijke ordening met ongeveer dezelfde problemer worden opgescheept. Wie bijvoorbeeld de verkeerscongestie van onder meer Der Haag met die van Parijs of Rome vergelijkt, kan niet anders dan erkennen, dat he om een wezenlijk verschil gaat. Maar er zijn wel degelijk toch ook een aantal overeenkomst. Deze liggen evenwe juist op het punt van de verdeling van baten en lasten. Het blijkt eveneens ui. onderzoek" dat niet alleen het gemiddeld inkomen hoger is in groter steden, maai dat ook de inkomensverdeling scherpere tegenstellingen laat zien. De omvangrijkt krottenwijken en de soms in bepaalde buurten hoge werkloosheidscijfers kunnen ir gemiddelde cijfers erg makkelijk worden 'voorkomen'. Statistische aggregatie i> een uitstekend middel om sociaal-economische tegenstellingen te maskeren. Z( kan men bijvoorbeeld wijzen op het hoge gemiddelde inkomen van Amsterdam. Hei resultaat is dan wel dat de verscheidene zwakke buurten niet duidelijk naar vorer komen. Ter verduidelijking zij gewezen op het volgende voorbeeld in ~ m s t e r d a m Uil ~. enquêtes in 1972 in de Spaarndammerbuurt, bij de hoofdbewoners van circa 1.501 te verbeteren woningen, bleek dat slechts 60% van hen inkomsten uit arbeic 'genoot'. Daarvan was 50% lagere ambtenaren en arbeiders, terwijl slechts 10% uil zelfstandigen en leidinggevend personeel bestond. De overige 40% der hoofdbewoners moest uitsluitend van AOW e.d. rondkomen. Van de werkende hoofdbewoner: verdiende 25% niet meer dan het minimumloon. Slechts 15% kwam uit bover f 15.000,=. Het resultaat van dit onderzoek toont de scherpte der tegenstellingen binnen een grote stad. Het wekt geen verwondering, indien met constateert dat in de wijken met deze inkomenspositie ook een gemiddeld hogere werkloosheid optreedt. Dal geldt met name voor de structurele werkloosheid. Onze steden zijn wat dat betreft geen uitzondering. In enkele - dit onderwerp war na F. Engels' studie van 1844 over de stedelijke armoede in Engeland tot voor kort niet meer in de mode - recente boeken is een poging gedaan wat greep te krijgen op deze vraagstukken5. Ook daarin wordt onder meer gewezen op de mogelijkheid de economische structuur door middel van een nationale verstedelijkingspolitiek te beïnvloeden. In de ontwikkelingsgebieden van de USA zouden bijvoorbeeld groeipolen van 50.000 a 500.000 (!) inwoners tot stand moeten worden gebracht, terwijl de armoede binnen de grote steden vooral door een 'human resources' politiek zou moeten worden aangepakt. Het naar voren brengen van de 'benarde groepen' in de grote steden kan door de 'spreiders' als een argument worden gehanteerd om aan te tonen dat een grote omvang dan toch maar geen voldoende waarborg is voor de economische ontwikkeling van iedereen. Dit zou juist zijn indien men zou kunnen aantonen dat hun positie en de sociale mobiliteit over een langere periode in kleinere steden beter zou zijn. Tot op heden zijn daarvoor geen bewijzen. Dat zou dan kunnen leiden tot de stelling dat spreiding de positie van juist de minder bedeelden niet bevordert. Deze

ns nog veel te sterk in het rijk der gissingen om een te laten. Wel zijn althans de volgende twee punten situatie en de gemiddelde inkomensstijging en de sociale ikkelingen (o.a. criminaliteit) hebben geleid tot negatieve beoordelingen van t-)stedelijke milieus. Uit enquêtes in diverse landen, zoals Frankrijk en de VS, oor steden van een geringere omvang (kleiner dan 100.000) st is het duidelijk dat om redenen van werkgelegenheid, scholing en uitgaansleven de feitelijke verhuizing naar die soort steden geen grote vormen aanneemt. De suburbanisatie is een tussenvorm, waarbij een randsteeds woonmilieu wordt gecombineerd met de beschikbaarheid in de nabijheid van stedelijke werkgelegenheid en voorzieningen, - als tweede punt kan worden geconcludeerd dat de inkomenstegenstellingen juist door de suburbanisatie ruimtelijk zichtbaar worden. Zodra men hoger op de inkomensladder terecht komt, krijgt men de mogelijkheid om weg te trekken naar de statusbuurten aan de stadsranden, of nog verder in het stadsgewest.

De stad in de Oriëaiteringsnota

9

De planners achter de Oriënteringsnota hebben de bedoeling via het zgn. WERON-model de ontwikkelingen in het ruimtelijk systeem te beïnvloeden. Daartoe wordt dit in zes delen onderscheiden: het ruraal en het urbaan subsysteem en die van de communicatie, de openbare nutsvoorzieningen, het landschapsbeeld en het natuurli~kmilieu. In de nog volgende nota's zullen deze vermoedelijk apart aan de orde worden gesteld, ondanks dat de onderlinge mening wordt erkend. Hier zullen we slechts globaal ingaan op de opmerkingen betreffende het stedelijk subsysteem. Een van de centrale doelstellingen is; 'de bundeling van de stedelijke bebouwing binnen de stedelijke zones (gebundelde deconcentratie, met een sterker accent op de bundeling); ontwikkeling van groeikernen daar, waar de omvang van de overloop dat noodzakelijk maakt'. De schrijvers accepteren de suburbanisatie en de 'overloop' (d.i. het vertrek uit 'Randstad-vleugels' naar de aansluitende gebieden die van het Groene Hart afgewend liggen) als gegeven. De vorm, waarin deze processen gestalte krijgen ligt vast: niet de kleinere plattelandsplaatsen mogen groeien, maar slechts de G.D. (gebundelde deconcentratie) kernen. Ik zou dan ook de gebundelde deconcentratie willen aanduiden als gebundelde suburbanisatie. enstellers hopen hierdoor overzichtelijke stadsgewestelijke structuren te opbouwen, waarin zowel een goede vervoersstructuur als een duidelijke fferentiatie gewaarborgd zal zijn. Daarbij behoort de doelstelling om de en ruimten tussen de stadsgewesten te behouden. Voorts is één der belangrijkste n 'de versterking van de woonfunctie van de binnensteden'. Deze doelsteldirect gekoppeld aan het beleid met betrekking tot de stadsvernieuwing, dat ook breder aandacht krijgt in andere Regeringsnota's, zoals in de publicatie rent de ontwerpwet stadsvernieuwing. De Oriënteringsnota stelt ter,echt: Daarbij spitsen de vraagstukken zich toe op de oudere stadsdelen en met name op

de l9e-eeuwse wijken om het centrum'. En wordt vervolgd: 'In het beleid met betrekking tot de stadsvernieuwing acht de regering de verbetering van de levensomstandigheden van de bevolking in de oude wijken primair. Zulk een beleid zal er voorts toe kunnen bijdragen dat de ontvolking wordt beperkt, de sociale structuur wordt versterkt en de verkleining van het stedelijke draagvlak wordt afgeremd' en voorts: 'Afgezien van de verbetering van woning en woonmilieu in de oude wijken streeft de regering ook op andere wijzen naar een vergroting van de stedelijke bevolking' (cursiv. JGL.). Interessant is dat de auteurs niet, zoals vele planologen, heenlopen om de vraagstukken van de bedrijfseconomische ontwikkeling. Hoewel ook hier de analyse uiterst oppervlakkig is, erkent men in ieder geval de problemen. Zij omschrijven dit als volgt: 'De economische ontwikkeling leidt tot de behbefte aan grotere kantoren, winkels etc. Deze vallen buiten de schaal van de oude stad en doen de verscheidenheid in functies, die vanouds het karakter van de binnenstad bepaalt, a£nemen... Het is de moeite waard om in zulke gevallen na te gaan of de ontwikkeling van de hier bedoelde economische activiteiten verantwoord is in te passen in de gordel tussen binnenstad en stadsrand'. Voorts: 'De bereikbaarheid van de binnensteden dient gewaarborgd te zijn door instandhouding c.q. uitbouw van een goed openbaar vervoerstelsel, de bouw van goed gesitueerde parkeergarages en goede voorzieningen voor het fietsverkeer'. Zijn deze vraagstukken vooral geconcentreerd op de ontwikkeling van de oude stadsdelen, men blijft daarbij niet staan. Ook de relatie tussen deze ontwikkeling en het gehele patroon van de verstedelijking, onder invloed van de woonwensen, komt aan de orde. Een en ander mondt uit in een beschouwing omtrent het verstedelijkingsbeleid. Heel realistisch erkent men dat het stellen van doeleinden op zich nog geen beleid dat daarmee conform is verzekerd. De beschouwing hieromtrent richt zich enerzijds op de verdieping van het begrijpen van de factoren die aan de ruimtelijke ontwikkeling van het nederzettingspatroon (of kernenpatroon) ten grondslag liggen en anderzijds op beleidsmaatregelen. De Oriënteringsnota gaat daar niet diep op in; men verwijst weer naar nadere studies. Wel wordt duidelijk dat de zeer noodzakelijke coördinatie tussen Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening nu eindelijk ook openlijk door de overheid als belangrijk wordt erkend. In Hoofdstuk V wordt verder ingegaan op het instrumentarium waarbij onder meer de gewestvorming, het grondbeleid en de Selectieve Investeringsrrgeling vol verwachting tegemoet worden gezien. Centraal blijft in ieder geval: 1. de gebundelde deconcentratie; 2. de stadsvernieuwing.

Problemen bij het stedelijk beleid In het zojuist gegeven overzicht van de plaats van de stad in de Oriënteringsnota komt duidelijk naar voren, dat de ruimtelijke factoren primaire aandacht hebben gekregen, boven de sociaal-economische problemen. De ruimtelijke factoren worden door mij onderscheiden naar: 1. vorm, o.a. hoogbouw-laagbouw; 2. patroon, de onderlinge rangschikking en dichtheid;

atie, de situering, zowel die t.o.v. andere eenheden als ook die welke de aatskenrnerken omvat. In bovenstaande beschouwingen heb ik onder meer gesteld dat t.a.v. de stedelijke ontwikkeling als belangrijke maatschappelijke krachten de inkomensverdeling en de bedrijfseconomische ontwikkelingen kunnen worden gezien. Daarnaast zijn er uiteraard meer, maar deze twee zullen zeker expliciet aan de orde dienen te worden gesteld. Via ruimtelijke factoren kunnen deze vraagstukken niet worden opgelost, wel worden beïnvloed. De locatie van de middenstand, bijvoorbeeld, is mede bepalend voor het rendement en de continuïteit van de voorzieningen. Maar de personele inkomensverdeling kan men nauwelijks of niet via ruimtelijke beleid beïnvloeden. Dat neemt niet weg d a het ~ omgekeerde wel degelijk relevant is. De bijvoorbeeld is er direct mee verbonden. De enorme kosten zullen slechts gedeeltelijk gedragen kunnen worden door de oorspronkelijke bewoners. Subsidies zijn noodzakelijk; dat houdt in dat er in vrij omvangrijke mate sprake zal zijn van inkomensoverdracht, of, als dat niet in voldoende mate het geval Zal zijn, kan de doelstelling niet gehaald worden. Dit probleem is een voorbeeld van de geest, welke typerend mag worden geacht voor de Oriënteringsnota. Men geeft wel - zij het soms oppervlakkig - aan welke maatschappelijke factoren een rol spelen, doch men suggereert dat deze door middel van ruimtelijk beleid zijn op te lossen. Men sluit teveel het oog voor de omgekeerde invloeden, die de primair niet ruimtelijk bepaalde maatschappelijke factoren op de ruimtelijke processen hebben. Ruimtelijk beleid zonder een maatschappelijk beleid is niet goed mogelijk. Het is evenwel riskant om via het ruimtelijk beleid de maatschappelijke ontwikkeling te willen reguleren. Literatuur 1) O.a. in Lambooy, J.G., Externe effecten en de ontwikkeling van het stedelijk woon- en leefmilieu. Inaugurele Oratie, Amsterdam, januari 1972 (Van Gorcum, Assen) 2) Vgl. (a) Aionso, W., Economics of Urban Size. In: Papers Regional Science Ass., Vol 26, 1971; (b) Hoch, I., Income and city size. In: Urban Studies, oct. 1972, blz. 299-328. 3) Vgl. o.a. Hoch, I., o.c. en Pahl, E.R., Poverty and the urban system. In: M. Chisholm & G. Manners, Spatial policy problems of the British Economy (Cambridge) 1971, blz. 126-146. 4) Zie: Voorontwerp Structuurplan Amsterdam, maart 1974, blz. 27. 5) (a) Morrill, R.L., The geography of poverty in the Unite States (McGraw Hill, New York, Londen) 1971; (b) Cox, K.R., Conflict, Power and Politics in the City: a geographic view (McGraw Hill, New York, Londen), 1973.

POGING TOT SYNTHESE Ruimtelijke ordening, stadsvernieuwing en instandhoudingsbeleid zijn geen op zichzelf staande elementen Ptuimtelijke ordening Het is opvallend hoe weinig er in Nederland, bij alle discussie over de problematiek van onze binnensteden, gesproken wordt over bestaande verbanden. Al vele jaren kennen wij een ruimtelijk ordeningsbeleid dat een drietäl punten als bijzonder belangrijk aanrrierkt, nl. het handhaven van een voor de mens aantrekkelijk leefmilieu in de grote steden, het tegengaan van suburbanisatie en het tegengaan van de aantasting van het randstedelijk open middengebied, het z.g. Groene Hart van Holland. De onlangs gepubliceerde drie scenario's ten behoeve van de verstedelijkingsnota door de Rijksplanologische dienst' zijn op zichzelf al een teken dat, wat betreft de practische effecten, ons ruimtelijk beleid nog weinig vruchten heeft afgeworpen. Veeleer vindt het omgekeerde plaats van wat wij zeggen te willen. In de grote steden neemt de bevolking nog steeds af, de suburbanisatie neemt grote vormen aan en het groene hart van de Randstad is al veel minder groen. Het nederzettingspatroon dat op deze manier in Nederland aan het ontstaan is, lijkt veel meer het resultaat van een min of meer vrij spel van krachten dan van een gericht ruimtelijk beleid. Maar het is niet alleen een vrij maatschappelijk krachtenspel waar particulieren en ondernemingen aan deelnemen, maar even goed het rijk, de provincies en de gemeenten. Op zichzelf is dit een zeer verontrustende ontwikkeling, die op langere termijn zal leiden tot vele problemen2. De constatering dat ons beleid ruimtelijke ordening zeer spoedig en zeer grondig op de helling zal moeten, is al door velen bij vele gelegenheden gedaan. Veel verder zijn we helaas tot nu toe niet gekomen. Het is ook niet zo'n eenvoudige opgave, maar één ding is intussen wel duidelijk: het is vooral afhankelijk van de vraag welke oplossingen wij vinden voor onze stedelijke samenlevingen en wel op een zodanige wijze dat de stedelijke bevolking daar dan ook wenst te leven3. Wat nu gebeurt, is dat men de steden ontvlucht, waarbij dezelfde problemen weer gaan ontstaan op de plaatsen waar al die mensen heen gevlucht zijn. Als een sluipend proces zien wij het platteland vollopen, waarbij iedereen denkt dat het wel losloopt. Datzelfde geldt voor de effecten die dit verschijnsel in onze steden teweegbrengt.

De stedelijke functie Kenmerkend voor een binnenstad is de concentratie van een groot aantal mensen en van vele activiteiten (functies) op een relatief klein gebied. Wonen, verkeer, een veelheid van voorzieningen, vooral in de dienstverlenende sector die dikwijls voor iedereen toegankelijk zijn en een functie vervullen voor een groter verzorgingsgebied, werkgelegenheid en recreatie zijn wel de voornaamste te noemen aspecten.

Kenmerkend voor de stad zijn ook de vele contactmogelijkheden en de tevens grote mate van anonimiteit. De bestaande binnensteden, men zou ook kunnen zeggen onze historische binnen,teden, hebben een voorsprong op het gebied van stedelijk karakter en van maatschappelijke verbanden in vergelijking met andere nederzettingstypen. ondanks alle problemen van ontvluchting, uitholling en verstopping worden zij toch nog steeds beschouwd als het enige voorbeeld van een structuur, die werkelijk ,tedelijk leven toelaat. In de ontwikkeling van de functies door de tijd schuilen de moeilijkheden. Wat betreft het verkeer, dient opgemerkt te worden dat het ontwerp van vele binnensteden in feite is ingesteld op de bereikbaarheid met middeleeuws karrentransport. Moderne, grootschaliger functies vragen een totaal andere oplossing en slokken grote gedeelten van oude binnensteden op. Maar doorbraken, parkeerplaatsen, éénrichtingsverkeer en parkeergarages zijn oplossingen met beperkingen. De belangrijkste beperking is nu eenmaal het gebrek aan ruimte. Hier is duidelijk sprake van een spanningsveld tussen wat moderne functies in moderne steden vragen en een gegeven uit het verleden met ruimtelijke beperkingen waar men nu eenmaal niet omheen kan. Bestudering van de ontwikkelingen in de laatste jaren geeft ons wel enig inzicht in het algemene beeld. Het oppervlak voor verkeer en parkeren is tot nu toe steeds toegenomen. Dit geldt zeker indien hier ook het voetgangersdomein bij wordt betrokken. Daarbij wordt het parkeren op straat voor de binnensteden als een noodzakelijk kwaad beschouwd. Ook ontstaat er een duidelijke voorkeur voor versterking van het openbaar vervoer naar en in de centra. De wijziging van de belangrijkste winkelstraten in voetgangersdomeinen zet zich door. Het wonen in de stad is een probleem apart. De woonfunctie wordt relatief steeds onbelangrijker. Het areaal van wonen in het centrum neemt af en waar de woonfunctie, eventueel door stadsvernieuwing, gehandhaafd blijft, vermindert dikwijls het aantal woningen per hectare. In de 19e en 20e eeuw zijn er rond de bestaande kernen op grote schaal woonwijken gebouwd. Het is van belang er op te wijzen dat het hier gaat om de ontwikkeling van slechts één functie, nl. het wonen. Voor zijn werk, zijn verzorging of zijn inkopen moest men veelal in het centrum terecht. Eén en ander heeft de verkeersproblematiek alleen maar verergerd. Daarbij zien wij dat de groep van onze bevolking uit de lagere inkomensklasse woont in de 19e-eeuwse woonwijken, die op dit moment voor sanering in aanmerking komen. Te zijner tijd zullen de 20e-eeuwse woonwijken volgen. Mensen met hogere inkomens wonen er naar verhouding nog zeer weinig in de stad, tenzij men er voor zijn werkkring moet zijn of de wens heeft een bepaald - soms monumentaal - pand te bewonen. De grote kantoor- en handelsgebouwen hebben wij in toenemende mate buiten de oude binnensteden zien ontstaan. Kleinere kantoren en een deel van de vanouds aanwezige, uit het ambacht voortgekomen bedrijven zitten er nog volop met al hun problemen en redenen waarom ze er nog niet weg zijn. Zeer veel van deze bedrijven zijn nl. niet binnenstadsgebonden. Verandering en onttrekking van functies gaan vaak sneller dan vernieuwing. Als dit lang blijft duren, leidt het tot verdere achteruitgang en verpaupering.

dit gaat men van buiten komend bekijken. Ook in het winkelbestand treden grote veranderingen op. Een relatief grote vrijheidvan keuze van vestigingsplaats, koude sanering, teruglopen van de foodsector, toename van de non-food sector zijn slechts enkele voorbeelden. Brancheverdieping, specialisatie en marktlrecreatief winkelen worden belangrijker. Bovendien zijn enigszins grootschalige ontwikkelingen moeilijk te realiseren vanwege ruimtegebrek. Daartegenover staat dat in de voorsteden die ruimte wel aanwezig is en het is nu eenmaal zo dat bereikbaarheid en parkeerruimte zeer belangrijke overwegingen zijn geworden voor vele consumenten. Zo ontstaat er een concurrentie tussen het oude handelscentrum en de ontwikkelingen erbuiten. Wat betreft de hier genoemde punten verkeer, wonen, kantoren en winkels, dient er toch op gewezen te worden dat er tot nu toe nauwelijks positieve ontwikkelingen zijn te signaleren. Daar moeten we in het kader van een verstandig gebruik van de ruimte in Nederland allerminst blij mee zijn. Want dit heeft gevolgen voor de voorsteden en het platteland.

Ontwikkeling van stadsfuneties Het zal duidelijk zijn dat wij in Nederland van één beleidslijn heel grondig af moeten: wij hebben tot n u toe in het algemeen enkelvoudige functies ontwikkeld, zoals onze 19e- en 20e- eeuwse woonwijken, groeikernen en industrieterreinen. Wij moeten er naar toe complete stedelijke functies te ontwikkelen. Dat zal het uitgangspunt dienen te zijn voor het beleid ten aanzien van nieuwe bevolkingsconcentraties en eveneens ten aanzien van onze bestaande steden met hun aanpassingsproblemen. Dit vraagt om een integratie in het beleid van de overheid. Er zijn immers duidelijke verbanden tussen de afbrokkeling van onze steden, de suburbanisatie en het dichtgroeien van het platteland. Het is juist deze beleidsintegratie waar het aan ontbreekt.

Geen lange-termijnbeleid? Er wordt nogal eens verwondering uitgesproken over het feit dat men zich in Nederland zo weinig bewust is van de zeer belangrijke ontwikkelingen die zich op ruimtelijk gebied voordoen. In de Tweede Nota Ruimtelijke Ordening werd terecht geconstateerd dat het slagen van een doelbewust ruimtelijk beleid in een samenleving als de onze slechts mag worden verwacht van een wisselwerking tussen de activiteiten van de overheid en de krachten die in de maatschappij zelf leven. Van Beusekom4 wijst er terecht op 'dat het aandeel van de overheid hierin in grote trekken is: a. het aangeven van gewenste algemene lijnen voor de ontwikkeling van ons land; b. het helpen scheppen van gunstige voorwaarden voor deze ontwikkeling. Wanneer dit dan heeft plaatsgehad, dan kunnen de lagere organen (provincie en gemeente) en het particulier initiatief (bedrijfsleven, kamers van koophandel, instellingen van algemeen nut) het schema opvullen. Gebeurt dit niet, dan wacht ons een wilde ontwikkeling, hier te veel en daar te weinig'. Beleid betekent in gewoon Nederlands niet anders dan beginnen met een omschrijving van wat men wil bereiken (de doelstellingen), daar de conclusies uit te trekken

,,besluiten nemen en vervolgens die besluiten uitvoeren. De burger heeft het recht te weten waar hij met het beleid aan toe is. Dat wil zeggen dat men in alle nheid dient te bespreken wat men nu eigenlijk wil. De overheid dient duidelijk de helmstok te zitten, dan worden er plannen uitgevoerd die passen in een jk beleid. Wanneer dit niet op deze manier gebeurt, dan kunnen allerlei ende invloeden optreden die veroorzaakt worden door korte-termijnbelangen van de overheid zelf (zowel rijk, provincie als gemeente) als van het particulier initiatief. En deze verstoringen zijn in onze samenleving helaas niet incidenteel. rntegendeel zelfs. Men ZOU kunnen stellen dat het hele beleid van de ruimtelijke ordening in Nederland door deze verstoringen wordt gekenmerkt. Ondanks de al of niet geformuleerde doelstelling komen de moeilijkheden juist bij de uitvoeringsfase. Het min of meer vrij maatschappelijk krachtenspel, waaraan ook de overheid meedoet, leidt er toe dat gemeenten en ook provincies in concurrentie met elkaar

kunnen handelen en soms ook duidelijke belangentegenstellingen kunnen hebben, Zelfs al heeft men als gemeente een structuurschets, een verkeers- en vervoersplan, bestemmingsplannen en saneringsplannen, dan dienen prioriteiten gesteld te worden ten aanzien van b.v. het huisvestingsbeleid, het aankoopbeleid, de sanering en de planning van de openbare werken met de daarbij behorende financiële gevolgen. Veelal leidt het formuleren van de doelstellingen binnen de gemeente al tot politieke spanningen. Wij zullen er evenwel niet aan ontkomen. Tevens moeten wij constateren dat een gemeentelijk beleid juist op het gebied van de uitvoering van de gestelde prioriteiten het punt is dat bijzonder belangrijk is en tevens het meest kwetsbaar. In minstens even sterke mate geldt dit voor het op grond van b.v. vastgestelde streekplannen door de provincies te voeren goedkeuringsbeleid, alsmede ook het toewijzingsbeleid (woningen, ziekenhuizen), alsmede het aanwijzingsbeleid van de minister. Men kan natuurlijk stellen dat de invloed die de overheid kan uitoefenen via deze mogelijkheid onvoldoende wordt gebruikt, omdat een bewust nationaal ruimtelijk beleid ontbreekt. Dit miskent evenwel het feit dat er voor de provincies op grond van de hun ter beschikking staande gegevens wel degelijk een veel duidelijker goedkeuringsbeleid te voeren is. Enige bescheiden aanzetten zijn hier intussen wel te signaleren met betrekking tot uitspraken over de uitgroeimogelijkheden van een aantal gemeenten. Ook het rijk heeft mogelijkheden om op dezelfde manier te handelen en korte-termijnbelangen te laten voorgaan, zoals b.v. gebleken is bij de realisatie van industrievestigingen aan de Moerdijk. Men kan zich werkelijk afvragen wat er zelfs met een derde nota van ons beleid ruimtelijke ordening terecht zal komen als niet door de overheid veel doelgerichter en krachtiger opgetreden zal worden, waarbij het consequenties trekken uit gestelde prioriteiten en het goedkeurings- en toewijzingsbeleid als kardinale punten zijn te beschouwen.

Het instrumentarium Het is opvallend dat wij in Nederland wel de beschikking hebben over mogelijkheden om in ontwikkeling achterblijvende gebieden te stimuleren. Bij de erkenning van de grote aanpassingsproblemen, waar de Nederlandse binnensteden mee geconfronteerd worden, is de binnenstad tot nu toe als totaliteit bepaald geen stimuleringsgebied geworden en ook dienovereenkomstig behandeld. Toch bestaat hier-

aan een behoefte. Maar een door de overheid t e voeren integraal Compenserend binnenstadsbeleid dient d a n toch wel duidelijk gekoppeld t e zijn aan h e t regionale e n nationale ruimtelijke beleid. De gangbare beoordeling v a n een gemeentelijk bestemmingsplan m e t bijbehorende exploitatie-opzet is volmaakt onvoldoende. W i j zien dat het nog steeds mogelijk is vergelijkbare woonkwaliteit aan t e bieden voor verschillende prijzen. Dit dan alleen vanwege een nieuwer plan m e t een andere exploitatie-opzet. Ook via de zogenaamde huurharmonisatie i s een e n ander niet alleen o p t e lossen. Bovendien geldt voor kooppanden dezelfde problematiek. Met name voor de stadsuitleggebied e n wordt door de meeste gemeenten gewerkt volgens een bepaalde opzet, zoals vermeld in het boekje 'Grondkosten woningbouw'". De grondprijscalculaties word e n daarbij per exploitatiegebied gemaakt. Dat daardoor voor gelijksoortige terreinen i n verschillende exploitatiegebieden verschillende prijzen worden berek e n d , zal duidelijk zijn. T o t n u toe i s v a n een zekere 'pool'vorming i n d e praktijk nog vrij weinig t e merken, al verwacht Grasveld hiervoor v a n de zijde v a n het rijk weinig bezwaren6. Grasveld wijst er i n zijn artikel o p dat de gemeente Breda drie bouwterreinpools k e n t , nl. één voor de woongebieden i n de stadsuitbreiding, een voor het grootindustrieterrein e n één voor sanerings- e n reconstructiegebieden. Daarbij is i n de eerste t w e e categorieën kostendekking een gebiedende eis e n i n d e laatste categorie k a n m e n niet altijd deze eis stellen. Bezwaren u i t Grasveld tegen de gebruikelijke opslag i n de exploitatie ter (gedeeltelijke) dekking v a n kosten v a n w e r k e n buiten h e t eigenlijk exploitatiegebied. Deze bezwaren delen wij niet. Voor een juiste beoordeling v a n de consequenties v a n stadsuitbreiding e n v a n sanering e n reconstructie is het wenselijk dat in de exploitatie-opzet alle door de plannen t e veroorz a k e n kosten - ook voor een w a t verdere toekomst - zichtbaar worden gemaakt. V o o r het k u n n e n begrijpen v a n w a t er nu precies m e t onze steden aan de hand is, is dit v a n het grootste belang. De gemeenten ( e n ook d e goedkeurende instanties) zullen d a n gedwongen zijn i n hun beleid de financiële consequenties i n h u n totaliteit t e overzien. O p basis v a n een zodanige benadering zal m e n e e n verantwoorde beslissing k u n n e n n e m e n over de aan het plan toe t e rekenen kosten en de kosten die t e n laste v a n de algemene dienst ter gemeente, dus t e n laste v a n d e totale gemeenschap, zullen dienen t e k o m e n . O p deze wijze zal een coördinatie v a n het beleid k u n n e n ontstaan e n zullen d e kosten v a n de binnenstedelijke aanpassing i n een groter verband bezien worden. Men dient ook e f f e c t e n ,zoals indirecte lange-termijn verlies-effecten v a n derden, elders i n d e gemeente t e wegen. E e n 'downgrading multiplier' k a n optreden door lagere grondprijzen, waardedaling v a n gebouwen e n lagere omzetten, terwijl tegelijkertijd i n andere delen v a n de gemeente o f daarbuiten investeringen gedaan worden. Z o is een kleine gemeente via het toelaten v a n b.v. een veel t e grote winkelvoorziening i n staat een veel belangrijker economisch centrum e n daarmede de gehele regio t e frustreren. Een e n ander v i n d t i n de praktijk nog regelmatig plaats e n kennelijk w e t e n de provincies er via h u n goedkeuringsbeleid nog weinig raad mee. A a n reconstructie e n rehabilitatie i n binnensteden wordt op dit ogenblik bijzonder veel aandacht besteed. Voor w a t b e t r e f t het o p langere termijn goed functioneren v a n een binnenstad,

dient daarbij t o c h ingezien t e worden, dat gelijktijdig naar beperking v a n het kelareaal i n h e t stedelijke buitengebied gestreefd moet worden. Alleen onder dergelijke voorwaarde is een stadsreconstructie een haalbare zaak7. De situatie Nederland i n het algemeen n u zo dat stedelijk buitengebied e n voorsteden i e f aanzienlijk betere winkelvoorzieningen hebben d a n de binnensteden, m e t ame bij d e grote steden. Voor w a t b e t r e f t d e rehabilitatieplannen is het eigenlijk nog veel moeilijker. Doorgaans ontbreekt bij de eigenaren v a n panden i n een rehabilitatierijpe omgeving de intentie de desbetreffendebuurt o p peil t e houden. O f juister gezegd: m e n wil misschien wel maar k a n niet (meer). Bovendien is naast het nadeel v a n d e versnipperde eigendom er nog een veel groter nadeel: dat i s d e ongelijktijdigheid van uitvoering. Dat de beheersing v a n d e factor tijd ook voor d e gehele stedelijke omgeving e n dus niet alleen voor rehabilitatierijpe panden v a n het grootste belang is, zal duidelijk zijn. Als zodanig is h e t d a n ook een volstrekt logische gedachte dat het gemeentebestuur v a n Middelburg de gemeenteraad h e e f t voorgesteld de gehele binnenstad t o t rehabilitatiegebied t e verklaren8.

1nstandhoudingsbelePd In onze historische binnensteden speelt d e aanwezigheid v a n cultuurmonumenten een belangrijke rol bij h e t behoud e n de continuïteit v a n de nationale cultuur. Het is als zodanig een sterk meebepalende factor i n het gehele stedelijke leefmilieu. Als zodanig is het goed v a n instandhoudingsbeleid, i n w e z e n milieubeleid, t e spreken daar het o m meer gaat d a n alleen de conservering v a n gebouwen v a n grote cultuurhistorische waardeg. Juist deze stedelijke omgeving krijgt door de aanwezigheid v a n deze gebouwen een eenmalig karakter. Dit geldt overigens vanaf het landschap tot aan h e t detail. Intussen i s alom duidelijk waarneembaar hoe een ontwikkeling zich doorzet waarbij onze monumentenproblematiek geïsoleerd wordt aangepakt. Dit valt niet alleen te zien aan de conservering o f d e rehabilitatie v a n afzonderlijke gebouwen zonder dat de omringende omgeving wordt aangepakt. W i j zien het ook aan plaatsen als Orvelte e n Heusden, w a t een toneelmatig, geënsceneerd e f f e c tgaat opleveren, alsof de tijd maar stil b l i j f t staan. Exploitatie-technisch gezien, zien wij het conserveren van een m o n u m e n t als een apart financieel element verschijnen, terwijl omgekeerd ook, volstrekt disciplinair, o m meer subsidie e n fiscale voordelen gevraagd wordt. Het is overigens opvallend hoe weinig i n dit verband gesproken wordt over d e functie. Er dient t o c h v a n uitgegaan t e worden dat bij de aanpassingen, die i n de binnensteden moeten plaatsvinden, er i n ieder geval o p een moderne manier gewerkt e n gewoond k a n worden. W e l n u , wanneer onze monumenten voor d e gehele stedelijke omgeving v a n zo groot belang zijn, d a n dienen wij die t e halen uit de sfeer v a n de incidentele aanpak. Dit laatste is alleen al noodzakelijk vanwege de disproportioneel hoge kosten. Integratie v a n exploitatie-opzetten v a n bestemmingsplannen e n een rechtvaardige toerekening v a n kosten over een groter gebied zijn t e bereiken via een veel grotere coördinatie i n het gemeentelijke e n soms regionale ruimtelijke beleid. Dat betekent natuurlijk tóch nog wel dat subsidies

van de rijksoverheid nodig zijn, maar het drukken van deze kostenelementen op de binnenstad maakt de zaak er, voor een beleid dat de stedelijke uitholling tegen wil gaan, niet gemakkelijker op. Overigens dient via prijsdifferentiatie de mogelijkheid geschapen t,e worden om ook voor de binnenstad aantrekkelijke branches zich daar te laten vestigen. Een en ander is werkelijkheid geworden in de nieuwe toevoeging aan het hoofdwinkelcentrum van Zwolle, doch slechts realiseerbaar in het kader van een veel groter exploitatiegebied. Het al of niet slagen van dergelijke, zo zeer gewenste oplossingen hangt in zeer sterke mate af van de kwaliteit van het binnenstadsbeleidvan de gemeente, waarbij ingezien dient te worden dat via incidentele oplossingen in het algemeen geen succes bereikt kan worden.

Stadsvernieuwing: functioneren is noodzaak Stadsvernieuwing is in onze samenleving reeds zo belangrijk geworden dat wij daarvoor een aparte bewindsman kennen. De financiële problemen zijn zonder meer groot. Toch zal op langere termijn slechts een grote toevloed van kapitaal naar onze binnensteden kunnen optreden, als zij ook werkelijk als samenballingen van functies kunnen blijven werken. Dat betekent niet alleen het voeren van een beleid dat de stedelijke uitholling tegengaat door verbanden te leggen tussen stedelijke ontwikkeling, suburbane ontwikkeling en platteland. Het betekent ook een erkenning van regionale verbanden. Dit dient óók door te werken in de financiële exploitatie-opzetten, wil er op langere termijn bereidheid bestaan om op bepaalde sectoren, zoals de binnenstad met haar problemen, disproportionele uitgaven te doen. Voor een werkelijk effectief instandhoudingsbeleid is een veel meer interdisciplinaire benadering gewenst. Een veel grotere inbreng van de overheid, op het gebied van bestuurlijke organisatie en financiële constructies, van rijk, provincie en gemeente zijn daarvoor noodzakelijk. De technische uitwerking is niet het probleem. Een dergelijk beleid, geplaatst als onderdeel van een binnenstadsbeleid, in het kader van geïntegreerde nationale aanpak van onze ruimtelijke ordening geeft werkelijk wel uitzicht op resultaten. Maar één voorwaarde dient daarbij in ieder geval vervuld te worden: prioriteiten dienen onderkend te worden en er dient naar te worden gehandeld.

Conclusie Het is niet zo dat wij het instrumentarium niet hebben om te zorgen dat onze stedelijke problemen worden opgelost, dat de suburbanisatie niet verder gaat, dat het platteland niet volloopt en dat een instandhoudingsbeleid een succes wordt. Het is veeleer een zaak of wij onze les willen leren en onze conclusies trekken. Zowel voor overheid en ondernemingen geldt hier hetzelfde: wij moeten naar een beter beleid. Dat betekent dat de onderneming dient in te zien dat een traditioneel economisch ondernemerschap zich in snel tempo zal dienen te ontwikkelen tot een maatschappelijk verantwoordelijk ondernemerschap. Daarbij zal de overheid OF korte termijn dienen te komen tot een veel duidelijker bestuurlijke en financiële organisatie, teneinde de vragen om een meer efficiënt ruimtelijk beleid op een

adequate manier te kunnen beantwoorden. Voor beide zaken is een portie moed

1) 3 scenario's ten behoeve van de verstedelingsnota Studierapporten Rijksplanologische Dienst 1975. 2) drs. R. Nonteltap en drs. J. Funken: Ruimteconsumptie of bouwconsumptie- Sociale kosten van de wijze van wonen en verplaatsen 1970 - 2000 Deventer 1972. 3) De grote stad als probleemgebied. Diensten voor de Stadsontwikkeling. Amsterdam, Rotterdam, 's-Gravenhage en Utrecht. 1973. 4) prof.dr.ir. H.G. van BeuSekom: Verstedelijking van Nederland. Cobouw 5 augustus 1975. 5) Grondkosten woningbouw.

Uitg. Verg. van Nederl. Gemeenten 6 ) Drs. L.C.M. Grasveld: Beleidsaspecten van bouwterrein-e'zploitot1es.

In: De Nederlandse Gemeente, 8 augustus 1975. nr. 31-22, blz 279-385. Dr. L. Bak: Hoc;fdwirikelcentrum -blz. 227. ) provinciale Zeeuwse Courant, 9 augustus 1975. g) Dr.ir. C.L. Temminck Groll: Een introduktie voor de restauratie. Inaugurele rede 1973lDelft.

VERSTEDELIJKINGSNOTA EN AGGLOMERATIEVOORDELEN Inleiding In de recente nota over het verstedelijkingspatroon in Nederland 119761 wordt, mee dan in het verleden gebruikelijk was, aandacht besteed aan de voordelen van dl grote stedelijke centra. Er is kennelijk een wijziging opgetreden met betrekking tot di waardering van de stad. In de jaren vijftig en zestig ademden regeringsnota's eer min of meer anti-urbane geest. In de Oriënteringsnota van twee jaar geleden wai een voorzichtige ommekeer merkbaar1. Ook het spreidingsbeleid werd wat gerela. tiveerd. De problemen van de grote steden werden erkend. Maar die vraagstukker werden (terecht) gekoppeld aan agglomeratienadelen, vooral die in de sfeer var congestie en milieuhinder. De agglomeratievoordelen werden voorheen als ijzer. sterke eigenschappen gezien, waardoor men rustig flink kon gaan spreiden, zonde: dat dit leidde tot aantasting van de fundamenten daarvan. De stagnatie van dt grote steden, maar vooral de sociale en ruimtelijke problemen aldaar, hebben d( overheidshouding doen wijzigen. Degenen, die mijn artikel 'Regionale en ruimtelij. ke politiek; over de wenselijkheid van een heroriëntering van de spreidingspolitiek in ESB van 7 maar 1973 hebben gelezen, zullen begrijpen dat ik tevreden ben ovei de huidige nota, die in hoge mate (met uitzondering van enkele punten, met namt het overloopbeleid) met mijn opvattingen overeenkomt. In de vele besprekingen over de Verstedelijkingsnota die door anderen worder gegeven, zullen de concrete inhoud en de aangegeven maatregelen zeer uitgebreic aan de orde worden gesteld. Hier willen we ons speciaal richten op de vraag wat nt die genoemde agglomeratievoordelen zijn, welke voorwaarden daarvoor gelden er of de Verstedelijkingsnota daaraan voldoende aandacht schenkt. In een binnenkor. verschijnend artikel in Beleid & Maatschappij zal ik met name aandacht besteder aan de beleidsaspecten en de vraagstukken rond de planning in deze nota. Na he, noemen van deze beperkingen willen wij eerst enkele hoofdlijnen aanstippen welke de nota karakteriseren, waarna op de aard van de agglomeratievoordeler wordt ingegaan.

Enkele hoofdlijnen van de nota In de Verstedelijkingsnota wordt ervan uitgegaan dat ruimtelijke planning nie' meer deterministisch kan worden opgevat, doch een 'geleiden van processen' dien. te zijn (blz. 67). Ten aanzien van de steden heeft men een 'realistische' benadering gekozen, die stoelt op de erkenning van 'bestaande woonwensen' en van de achter. uitgang der grote steden. De schrijvers zoeken de verklaring voor het laatste voora in de woonwensen (gericht op ééngezinswoningen in rustige groengebieden),welkt niet meer op het huidige aanbod passen. Dit proces dient te worden omgebogen 01 grondslag van de doelstelling voor het stedelijk beleid, namelijk: 'het tot stanc brengen en behouden van 'aantrekkelijke' steden' (Oriënteringsnota, hoofddoel-

3.1). In de Verstedelijkingsnota wordt hieraan toegevoegd (blz. 66): 'Deze oelstelling is overigens in minder concrete termen geformuleerd, omdat voor moeilijker middelen zijn aan te wijzen'. Dus nog voordat de a concreet wordt, is al reserve ingebouwd. Een 'realistische' benadering voor overheid, die niet werkelijk kan (of wil) ingrijpen op het individuele streven r van woonwensen.

I dit uitgangspunt, dat in ons 'liberaal' (zo men wil: sociaaldemocratisch, of s-christelijk) cultuurpatroon verankerd is, maar zou toch meer willen weten de voorwaarden waaronder de individu handelt. De kennis daarvan is van grote betekenis voor de keuze van direct of indirect ingrijpen via eld economische categorieen, zoals grondprijzen en werkgelegenheid, komt door het gekozen uitgangspunt sterker naar voren dan een op direct ingrijpen gericht instrumentarium. Hierbij sluit aan dat de regering de locatiekeuze van woonwensen vooral wil beïnvloeden aan de aanbodzijde: via de aanwijzing van speciale kernen (zoals Purmerend, Houten, Helmond enz.), waar de woningbouw moet worden geconcentreerd. Er zijn enkele markante hoofdpunten, die in de nota soms cursief zijn aangegeven, soms ook verborgen in de 240 pagina's (+ 20 pagina's Structuurschets). Enkele voorbeelden zijn de cursief gedrukte beleidskeuze op blz. 151: 'In de steden wordt geconcentreerd gebouwd. Zoveel mogelijk woningen worden verbeterd; voor zover verbetering niet mogelijk is, vindt herbouw plaats in dichtheden van ca. 40 à 60 woningenlha. (in de 4 grote steden ca. 80 a 100 woningenlha.). De woonfunctie van de huidige bewoners staat voorop. Nieuwe woongebieden worden aan de buitenzijde van de Randstad geprojecteerd langs bestaande - en in enkele gevallen nog aan te leggen - railinfrastructuur op een reisafstand (inclusief voortransport) van niet meer dan 25 à 35 minuten van de steden'. Concentratie, maar ook spreiding. Het karakter van de spreiding wordt geheel anders gezien dan in het verleden. Voorheen ging het om een zo groot mogelijke verplaatsing van personen uit de Randstad naar het Noorden, dat in bevolking tot het jaar 2000 zou moeten verdubbelen. Thans wordt geaccepteerd dat de mensen dat niet willen, maar liever óf blijven, óf naar Gelderland of Noord-Brabant gaan. Vandaar de keuze voor uitbreiding 'aan de buitenzijde van de Randstad'. Het einde van een onrealistisch spreiaingsbeleid is daar. Het doel is thans geworden (blz. 136): 'dat de ontwikkeling in het Noorden in geen geval terug mag vallen'! Ook het Groene Hart wordt hier en daar ter discussie gesteld, hoewel nog steeds als 'randvoorwaarde' geaccepteerd, zij het dat het gebied langs de Hofpleinspoorweg (Nootdorp, Pijnacker, Berkel) niet meer tot het Hart wordt gerekend. De Randstad 1 zich mogen uitbreiden naar Gelderland en Noord-Brabant. Vooral Alkmaar, lystad, Zwolle, Arnhem (Duiven-Westervoort), Breda en Roosendaal of Bergen Zoom mogen de ruimtelijke deconcentratie van de Randstad opvangen. Voor de t van het land gelden Helmond, Zwolle, Centraal-Groningen en het Eemsgebied concentratiepunten ('groeisteden'). De buitenwaardse spreiding vanuit het lle Westen' roept grote problemen op ten aanzien van de verkeersgroei. Zeker als n in de Randstad blijft werken en bijvoorbeeld in Hoorn, Ede, Breda enz. gaat nen, krijgt men enorme forenzenstromen over (of onder) het Noordzeekanaal, de

Moerdijk en de Utrechts-Gelderse grens. Hier duikt een levensgroot dilemma 01 enerzijds is het doel 'terugbrengen van de mobiliteit, met name van het forensism en anderzijds het 'aansluiten bij de woonwensen'. Het is opmerkelijk dat de nota na de volgende conclusie niet komt tot de consi quentie daarvan (blz. 123): 'Uit deze cijfers kunnen de volgende conclusies word6 getrokken. In de eerste plaats zal het in Noord-Brabant en Gelderland moeilijkt zijn dan in het Westen (curs. van Lambooy) om met handhaving van de te kieze normen - van welk alternatief dan ook - woningen te kunnen bouwen'. Waar01 dan niet de consequentie wordt getrokken om ook daadwerkelijk aldaar te bouwel wordt slechts zwak verdedigd met te wijzen op woonwensen en het Groene Hart. I de volgende nota zal m.i. dan ook worden besloten om meer aandacht aan de beul in de Randstad te besteden om het forensisme en de aantasting van het Nederland2 Groene Hart (de Veluwe en het Rivierengebied) te verminderen! De nota neemt de ontwikkelingen tot 1980 als gegeven (blz. 100), en richt zit vooral op de periode 1980-2000. Daarom is het niet geheel begrijpelijk dat Purme rend én Hoorn én Almere én Alkmaar én Lelystad gekozen zijn voor de 'overlooy uit Amsterdam. Indien de hoofddoelstelling zou zijn geweest 'maximale bevordc ring van de mobiliteit', dan zou het resultaat niet anders zijn uitgevallen. Dit t meer daar door budgettaire problemen de aanleg van railinfrastructuur van Pur merend en Almere naar Amsterdam wel weggedacht mag blijven. Een onbegrijpe lijke en slechte beleidskeuze, die volledig ingaat tegen de beleidsdoelstellinger: Deze keuze is des te meer onbegrijpelijk, omdat de nota zelf herhaaldelijk consta teert dat de spreiding van de werkgelegenheid uit Amsterdam in zuidelijke ei oostelijke richting gaat. Het lag dan ook veel meer voor de hand om bij Nieut Vennep langs de Schiphol-spoorlijn en Haarlemmerliede - in plaats van de onzalig havenindustrialisatieplannen van Amsterdam - nieuwe bouwplaatsen te creëren Teleurstellend is de analyse van de economische oorzaken van de achteruitgang c.c stagnatie van de grote steden. Op de pagina's 46-82 worden talrijke en goed beschouwingen gegeven over de positie der grote steden. De agglomeratievoordelei krijgen een redelijke, zij het niet diepgaande bespreking, maar de stagnatie kom niet of nauwelijks aan een verklaring toe. Niet alles kan door woonwensen wordei verklaard! Interessant is dat de nota erkent dat de stelling juist is, dat de kern val het stedelijke gebied in Noordwest-Europa naar het Zuiden verschuift en dat (me name de noordelijke delen van) de Randstad 'langzamerhand wat perifeer komt t1 liggen' (blz. 50)'. Veel nadruk krijgt de verplaatsing van bevolking en werkgelegen heid naar Brabant, met name naar Breda en Helmond. De nota concludeert (blz 51): 'De ontwikkeling maakt het in ieder geval onwaarschijnlijker dan ooit, dat dl afzonderlijke steden van de Randstad op eigen kracht de ambiance van wereldste den zouden kunnen verwerven. Wil er in Nederland sprake blijven van een wereld. stedelijk milieu, dan moet dit meer dan ooit door de Randstad als geheel gedraget worden'. Direct daaraan wordt de waarschuwing gekoppeld, dat de regering er eigenlijk nie aan denkt om dat grootstedelijk milieu te creëren vanwege de ecologische conditie: en de woonwensen. De grote steden dienen dus op zich te worden beschouwd ali

derlijke agglomeraties. Voor de beoordeling van de mogelijkheid om de atie c.q. achteruitgang daarvan terug te buigen, is het nodig wat dieper in te op de vraag, wat agglomeratievoordelen en de optimale stadsgrootte zijn.

glomeralievoordelen in de ruimtelijke economie de loop van de laatste honderd jaar is al heel wat geschreven over de agglomeravoor- en -nadelen. Zelfs bij Adam Smith, maar vooral bij Von Thunen, vindt men stellingen omtrent de agglomeratievoordelen. Ook bij de - toch rk abstracte - Engelse neoklassieken vindt men aandacht voor agglomeratieraelen. Daarbij is het dan kenmerkend, dat deze vooral genoemd worden om ze ct daarna weg te veronderstellen, omdat ze zich niet plezierig gedragen bij markt en homogene productiefuncties. Isard spreekt dan ook van een nd of no dimensions'. In de traditionele locatietheorieën van Weber, Lösch en Isard wordt pas een begin gemaakt met de integratie van evoordelen in de economische theorie. Toch zijn het bij hen vooral de sten waar het om gaat bij de verklaring van de locatiekeuze van jven en van het ruimtelijk patroon. Datzelfde geldt voor de sterk aan taller en Lösch verwante theorieën van ~ 0 ens in~bergen^. e jaren geleden publiceerde Von ~ o r r i e s een ' scherpe kritiek op de conventioe locatietheorie, een kritiek die overigens aansluit bij de opvattingen van Hoover ernon6. Meer recent vinden we in de ruimtelijke economie bij Richardson7 en Boventera opvattingen, die de agglomeratievoordelen in feite als het belangste verschijnsel bij de verklaring van (regionale en stedelijke) groei erkennen. verklaring enlof planning van de ontwikkeling van het ruimtelijk patroon der eden zou dan ook in sterke mate rekening moeten houden met de aard en omvang oor- en -nadelen. De Verstedelijkingsnota van februari 1976 inzichtelijk waarom de grotere steden nu opeens vriendelijker . Er wordt wel gesteld dat er sprake is van agglomeratievoordelen, n en de omvang daarvan wordt niet duidelijk gemaakt. blz. 49 worden enkele kenmerken van een 'metropool' van Europees niveau even. Dat zijn de aanwezigheid van: 1. bestuursfuncties; 2. handels- en bankcties; 3.verkeersfuncties; 4. wetenschappelijke functies; 5. culturele functies; 6. reatieve functies. Dit alles met internationale allure. Daaraan voegt men nog toe e aanwezigheid van: 7. een zeer rijk geschakeerd voorzieningenpakket en 8. een vangrijk en breed aanbod van personeel in de kwartaire sector. Als kenmerk van 'metropool' worden blijvende economische groeikracht en het voortbrengen en rtstuwen van innovaties genoemd. Een en ander betekent uiteraard voor zowel rijven als bewoners, dat er een breed geschakeerd pluriform woon- en produkmilieu bestaat. De stedelijke economische groei mag als de basis worden beouwd van de nationale economische groei. Differentiatie en specialisatie van de mische functies vinden hun voedingsbodem in (groot-)stedelijke milieus (zie erstedelijkingsnota, blz. 56 e.v.). zich mag men zich verheugen over de uitkomst, waarbij de steden in het Westen lands (die ten onrechte vaak als één stad worden gezien) met meer zorg worden ringd. Maar de verdediging van de beleidskeuze is niet overal even helder. Dit et name voor de afweging van agglomeratievoordelen en -nadelen in verge-

lijking met andere uitgangspunten, zoals woonwensen, milieu, vervoer en demo grafische ontwikkelingen. Het lijkt me dan ook zinvol om dit aspect bij de beoorde ling van het beleid t.a.v. de verstedelijking centraal te stellen.

Wat zijn agglomeratievoordelen? Er bestaat een grote diversiteit in gedeeltelijk synonieme termen, die alle i dezelfde richting wijzen. We noemen: interne schaalvoordelen, externe schaalvoor delen, localisatievoordelen en urbanisatievoordelen. In de economie is het begri interne schaalvoordelen het duidelijkst gehanteerd. Er wordt mee aangeduid da bij toenemende omvang (schaal) van de produktie een daling van de gemiddeld kosten optreedt. Bij externe schaalvoordelen geldt hetzelfde, maar dan voor ee samenhangende groep bedrijven. De overgang tussen beide is gradueel en word mede beïnvloed door de organisatie der ondernemingen. De begrippen localisatievoordelen, urbanisatievoordelen en agglomeratievoorde len zijn breder. Het gaat daarbij niet alleen om een kostenaspect, maar daarnaas om de opbrengstenkant, alsook om de produktiemogelijkheid zelve. Het begri. agglomeratievoordeel mag men als het overkoepelende concept zien boven locali satievoordelen en urbanisatievoordelen. Daarbij duiden localisatievoordelen 01 voordelen tiie ontstaan door ruimtelijke samenbundeling (agglomeratie) van ge lijksoortige bedrijvigheid (bijvoorbeeld warenhuisreparatie in een glastuinbouw gebied) en urbanisatievoordelen duiden op voordelen, welke ontstaan doorda ongelijksoortige bedrijven nabij elkaar zijn gevestigd, waarbij voorts nog de voor delen komen welke optreden doordat andersoortige voorwaarden gelden, zoals eei ruimtelijke nabijheid van een grote gedifferentieerde arbeidsmarkt, infrastructuu en sociaal-culturele vestigingen. Von Borries en Richardson stellen, dat de locatiekeuze (en dus ook het verstedelij kingspatroon) de laatste decennia veeleer verklaard dienen te worden door agglo meratievoordelen dan door minimalisering van transportkosten zoals de traditio nele locatietheorie nog steeds benadrukte. Daarbij dient overigens direct de kant tekening te worden gemaakt, dat agglomeratievoordelen in veel gevallen beschre ven zouden kunnen worden als vermeden vervoers- en communicatiekosten. Klaas sen heeft herhaaldelijk gewezen op dit verbandg.Ook Perloff e.a.'' duiden daar01 met hun begrip 'accessibility'. Von Borries komt de verdienste toe dat ook hj geprobeerd heeft zijn stelling empirisch te funderen. Daarbij dient te wordei gewezen op zijn beperking tot voornamelijk localisatievoordelen. Via een doo Duncan en Cuzzort ontwikkelde agglomeratie-index meet hij de relatieve ruimte lijke concentratie van bedrijfstakken in Duitsland over een periode van meer dal honderd jaar. Hij vindt daarbij een sterke correlatie tussen de agglomeratie-inde: van bepaalde bedrijfstakken en de verstedelijking. Zijn conclusie daaruit is dat d economische grondslag van het verstedelijkingspatroon ligt in de agglomeratie voordelen die bepaalde bedrijfstakken ondervinden. Zoals gezegd, geldt zijn analyse vooral de localisatievoordelen. Maar hij wijst wc op de werking van de urbanisatievoordelen, zoals: 1. externe schaalvoordelen - volgens Von Borries is de invloed van interne schaal voordelen in de industriële productie thans uitgewerkt als factor in de ontwik keling van agglomeraties;

2, voordelen van de arbeidsmarkt - deze is zo gedifferentieerd bij grote steden, dat ze een locatievoordeel vormt voor zowel de werknemers alsook de werkgevers; 3. het gedifferentieerde woonmilieu - in en om de grote steden kan men (uiteraard naar gelang men over een inkomen beschikt) een woning en een woonmilieu van zijn gading vinden; 4, 2~uhlungsvorteile' - voordelen die optreden doordat men sneller en beter geïnformeerd is omtrent de marktideeën, innovaties, uitvindingen enz.; 5. ruimtelijke inertie van vast kapitaal - daardoor zal verplaatsing veelal met kapitaalverlies gepaard gaan; bovendien kan vooral de kleinere ondernemer gemakkelijker via persoonlijke relaties bij de bankier terecht, zodat een reeds ontwikkelde agglomeratie zich zelf versterkt.

Het meten van agglomeratievoordelen De door Von Borries aangeduide factoren vindt men bij heel wat schrijvers terug, maar dan meestal eenzijdig benadrukt of niet nader gespecificeerd. Het probleem is dan ook niet zozeer dat er ontkend wordt (behalve bij de gestroomlijnde micro-economie) dat er agglomeratievoordelen zijn, maar veeleer klemt de vraag hoe ze te meten. De discussie daarover is sterk verwant aan die betreffende de optimale omvang van steden. Gesteld wordt dat de agglomeratievoordelen ná een bepaalde omvang van de stad omslaan in agglomeratienedelen. Vooral.eer evenwel de relctie tussen beide wordt uitgewerkt, dient te worden nagegaan via welke grootheden men de agglomeratievoordelen meet. Daarbij worden In de literatuur de volgende indicatoren gebruikt: 1. inkomen: het per capita inkomen zou hoger moeten liggen in grotere agglomeraties dan elders, waarbij het inkomen gecorrigeerd dient te zijn voor kostenverschillen; 2. werkloosheid: deze zou lager moeten liggen bij grotere agglomeraties; 3. publieke voorzieningen: de kosten zouden moeten dalen tot een bepaalde 'optimale' omvang, waarna ze juist zouden gaan stijgen en als indicator voor agglomeratienadelen zouden gelden; 4. de differentiatiegraad van de bedrijvigheid: bij grote agglomeraties zou deze groter zijn dan bij kleine; vooral de tertiaire en kwartaire beroepen nemen toe; 5. de grondrente: deze zou een indicator voor de grondproduktiviteit zijn, welke het hoogst is bij agglomeraties; 6. de bevolkingsomvang: deze zou een reflectie zijn van de voordelen bij de economische activiteiten: dus een grote bevolking zou duiden op agglomeratievoordelen; hetzelfde geldt voor: 7. de omvang van de beroepsbevolking. Voor ons doel is het vooral van belang om te letten op de factoren die relevant zijn voor de beoordeling van het door de regering nagestreefde verstedelijkingspatroon. Wij leggen daarbij de nadruk op inkomen, werkloosheid, publieke voorzieningen en bevolkingsomvang. Bij het bestuderen van de literatuur komt men tot de conclusie dat de meeste auteurs haast als vanzelfsprekend de hypothese opnemen, dat de agglomeratievoordelen na een bepaalde omvang omslaan in nadelen. Typerend is de groeiopvatting van de bekende Amerikaanse planoloog Lewis Mumford, die spreekt van een natuurlijke evolutie van Eopolis via Metropolis naar Necropolis. Dezelfde evolutie-

gedachte van opgang en neergang ligt achter Forresters boek Urban dynamics. Williamson en ~ w a n s o n ' lformuleren hun groeihypothese van steden als:

I

waarbij: g

=

groeivoet en P = bevolking.

Zij veronderstellen dat de groei van de stad evenredig is aan het verloop van de reciproke van de gemiddelde kosten (C) van die stad, dus: g = kc1. De hypothese berust op de waarneming, dat de groei van veel grotere steden na verloop van tijd afzwakt. Erg sterk is het verhaal van Williamson cn Swdnson niet. Zeer veel aandacht hebben de studies van Colin ClarkL%n ~ e u t z e ' k e k r e g e n .Zij concentreren hun aandacht vooral op de kosten van publieke voorzieningen. Uit deze en andere onderzoekingen, o.a. uit Nederland14, wordt veelal geconstateerd dat de optimale omvang van steden (c.q. stadsgewesten) zou liggen rond 250.000 inwoners. De variatiebreedte is evenwel aanzienlijk: 50.000 - 1 mln., zodat er niet veel meer houvast bestaat dan dat er boven de 1 mln. inwoners hogere gemiddelde kosten voor publieke voorzieningen gaan optreden. Er is daarbij dan nog niets gezegd over de voor- en nadelen van andere activiteiten. In ieder geval is het zonder meer, op zijn zachtst gezegd, voorbarig om tot de optimale stad van 250.000 te besluiten. Opmerkelijk is het dan ook dat bij de bouw van New Towns of Groeicentra de nagestreefde omvang steeds groter wordt, vooral indien men bewust tracht deze steden niet alleen bewoners, maar ook arbeidsplaatsen te verschaffen. In Frankrijk en Malysia worden nu getallen van minimaal 400.000 genoemd. In Engeland zouden de New Towns eerst een 50.000 a 100.000 inwoners gaan tellen, de nieuwste (o.a. Milton Keynes) zullen op een capaciteit van zeker 200.000 a 300.000 worden gepland. Niles Hansen noemt voor de Verenigde Staten zelfs 200.000750.000 inwoners als ideaal1'. Volgens RustL6zouden de stagnerende stadsgewesten vooral bij de kleine tot 1mln. worden gezocht. Pittsburgh, het door staalindustrie gedomineerde stadsgewest, is de belangrijkste uitzondering, althans tot 1970. Na 1970 is de ontwikkeling van de grote stadsgewesten relatief minder gunstig geweest. De keuze voor bevolkingsomvang en voor de groei daarvan als indicator voor agglomeratievoordelen doet wat tautologisch aan. De keuze van de kosten van publieke voorzieningen verwaarloost het verloop van de opbrengstenkant. Van~, HOC^" en ~ r u i j t b o s c hhet ~ ~feit benadaar dan anderen, bijv. ~ l o n s o lMuthL8, drukken dat agglomeratievoordelen tot uitdrukking moeten komen in hogere productiviteit in inkomens. Uit empirisch onderzoek blijkt nu dat in grote agglomeraties gemiddeld hogere inkomens worden verdiend, zelfs als gecorrigeerd wordt voor hogere kosten. Alonso, Muth en Hoch analyseren via de inkomenskant en Kruijtbosch pakt de analyse via de produktiekant. Hij tracht via een CobbDouglas-produktiefunctie na te gaan of er een produktiviteitsverschil is tussen de drie westelijke provincies en de rest van het land. Na ingenieuze berekeningen blijkt dat de drie inderdaad een hogere score opleveren. Aan deze onderzoeken dient te worden toegevoegd dat recentere statistische gegevens aanleiding zijn tot de veronderstelling dat het verband tussen stedelijke

omvang en hoog gemiddeld inkomen, in de tijd gezien, nivelleert. Deze indicatie wordt versterkt door twee recente onderzoeken in Nederland. De eerste is die van Kuipers, Postma en De Haanz1 en de tweede van Huigsloot, Van de Lustgraaf en Van der ploeg2? De eerste studie indiceert een sterkere ontwikkeling van Gelderland en Noord-Brabant. Uit de tweede studie mag worden geconcludeerd dat er sprake is van een ontwikkeling naar een grotere ongelijkheid binnen de agglome,,ties dan tussen gebieden. De betekenis van deze conclusie voor de stadsvernieuwing zal duidelijk zijn. De armoede binnen de grote steden komt steeds duidelijker aan het licht. Niet alleen het Noorden is 'armoedegebied', maar grote delen van de Randsteden zijn dat ook. Vandaar dan ook, dat de behandeling van agglomeratievoordelen en -nadelen niet goed mogelijk is zonder te wijzen op het verdelingsaspeet: wie profiteren van de voordelen en wie treffen de nadelen2" Uit het feit dat zowel bedrijven als gezinnen uit de grote centrale agglomeraties verhuizen naar de omringende delen van het stadsgewest, of nog verder weg, mag worden afgeleid dat de voordelen niet alleen geïncasseerd worden door het bedrijfsleven. Integendeel, veel bedrijven ondervinden agglomeratienadelen als ze in de stad blijven. Ze trachten van twee walletjes te eten door wel in het stadsgewest maar niet in de stad te blijven. Dat geldt ook vpor gezinnen die suburbaniseren. Een groepering, waarbij veel problemen terechtkomen, is die van de WAO-trekkers en de werklozen. Met trof tot voor enkele jaren de situatie aan dat grote agglomeraties minder last van werkloosheid hadden. Lage werkloosheidscijfers zouden dan een indicator kunnen vormen voor agg1omeratievoordelenz4.Geleidelijk aan is deze situatie gewijzigd, zoals blijkt uit studies uit Engeland: die van ~ a h en1 vipondZ6. ~ ~ De eerste toont aan dat in de 'post-industriële stad', waarin de dienstensector domineert, een tweetoppige inkomensverdeling gaat voordoen: er komt een concentratie van rijken én van armen. De tussenlaag trekt uit de steden. De rijken hebben toch al hun goede wijken. De armen zijn als ongeschoolden (schoonmakers, bodes enz.) op de dienstensector en de grote stad aangewezen. Het moderne proletariaat vindt men als het ware niet meer in de industrie, maar in de dienstensector. Miss Vipond heeft een grondige analyse gemaakt van de relatie (in het Verenigd Koninkrijk) tussen werkloosheid en de omvang van steden. Haar conclusies zijn dat werkloosheid bij mannen toeneemt met de omvang en bij vrouwen afneemt. Slechts Londen was voor het onderzoekjaar 1966 een uitzondering. Dat zal thans vermoedelijk niet meer zo zijn. Vipond verklaart de relatie onder meer door erop te wijzen dat agglomeratievoordelen (sic) leiden tot sneller ontslag en wisseling van banen. Wij zouden daaraan kunnen toevoegen: en in agglomeraties zal men sneller arbeidsbesparende technieken toepassen, waarna de betreffende activiteiten verplaatst worden naar het stadsgewest of een kleinere stad. Vipond wijst er voorts op dat door de grotere ruimtelijke omvang en de suburbanisatie van werkgelegenheid het zicht op de vraagzijde bij vele werknemers steeds moeilijker wordt. Het positieve effect voor vrouwen verklaart ze door te wijzen op de veel gevarieerdere mogelijkheid in grote agglomeraties. We zouden nog willen wijzen op de daarbij optredende hogere participatiegraad van vrouwen in grote steden.

Agglomeratievoordelen en spreiding De ruimtelijke spreiding van de bevolking hangt in hoge mate samen met de locatie van economische activiteiten. De causaliteit ligt in beide richtingen. Vooral door het toegenomen autobezit is het verband slechts geldig als met het beziet over vrij 73

grote regio's, die een ruimtelijke arbeidsmarkt vormen. Het gaat daarbij om zogenaamde modale of gepolariseerde regio's. Is het sociaal-economisch middelpunt daarvan een stad of agglomeratie, dan noemen we deze regionale eenheid een stadsgewestz7.In de Engelstalige literatuur vindt men daarvoor de termen 'metropolitan area'. De Verstedelijkingsnota besteedt (terecht) nogal wat aandacht aan deze ontwikkelingen (bijv. blz. 56 e.v., blz. 132 e.v.). Indien men het heeft over agglomeratievoordelen en/of de optimale stadsomvang, dan dient men niet alleen naar de centrale stad van het stadsgewest te kijken, maar naar een gehele regio. Landelijke spreidingspatronen van bevolking en nederzet.. tingen dienen derhalve in regionale eenheden geanalyseerd én beïnvloed (via overheidsmöatregelen) te worden. Het is daarbij de vraag wat de mogelijkheden en wenselijkheden zijn om de autonome ('natuurlijke') ontwikkelingen te wijzigen. Tot n u toe hebben het regionaal-economisch beleid en de ruimtelijke ordening niet of nauwelijks fundamenteel ingegrepen op de regionale (wel op de locale, nl. via bestemmingsplannen enz.) locatiekeuze van de bedrijvigheid. Wél heeft men getracht het reeds optredende spreidingsproces uit de grote steden in het Westen binnen de stadsgewesten en naar de aangrenzende provincies Gelderland en Noord-Brabant te 'geleiden' naar het Noorden en Limburg. Dat is niet gelukt. Maar de vraag is nu wel te stellen of de 'natuurlijke' spreiding niet een indicatie is voor het 'einde van de agglomeratievoordelen'? Naar onze mening niet. Wé1 treedt er een verandering op in de ruimtelijke reikwijdte van agglomeratievoordelen. Daarbij kan men de volgende gedachtengang formuleren: waarom treedt spreiding op? Bewoners en bedrijven trekken volgens de nota weg uit de steden, omdat niet voldaan is aan woonwensen en aan ruimtebehoefte of omdat de agglomeratienadelen gaan overwegen. Maar zou er niet ook sprake zijn van een aanzienlijk groter werkingsgebied van agglomeratievoordelen? Niet alleen het stadsgewest, maar ook de direct daarmee verbonden steden van lagere niveaus zijn bestrokken bij de processen van hetzelfde (groot-)stedelijke produktiemilieu. De meeste voorzieningen, die het (groot-)stedelijk milieu typeren, zijn van een zodanig karakter, dat ze infrequent worden gebruikt. Tot op een vrij grote afstand - om de gedachten te bepalen: ca. 50 km - kan daarvan gebruik worden gemaakt. De bewoners en de bedrijven hebben daardoor een zeer grote actieradius voor een locatiekeuze, die vooral beperkt wordt door hun waardering voor de tijdsfactor versus grond (huur-)kosten en aard van het woonmilieu. Vandaar dat het begrijpelijk is dat die bedrijven of onderdelen daarvan, die sterk reisgeld-, reistijd- en eontactgevoelig zijn (laagstbetaalden, top-management, bank- en beursfuncties enz.) in de centrale agglomeratie blijven. In feite treden agglomeratievoordelen dus ruimtelijk gezien steeds meer gespreid op, maar bedrijfseconomisch gezien worden ze ook steeds selectiever, beperkt tot enkele sectoren. Agglomeratievoordelen zijn inderdaad voor een groot deel vermeden communicatiekosten. Het ontwikkelingsproces van onze economie gaat steeds meer in de richting van produktie en consumptie van informatie, hetgeen zijn neerslag vindt in de groei van de kwartaire sector en van kantoren. De locatie-eisen zijn selectief en bepaald door de functie welke in het bedrijf worden uitgeoefend. De functionele structuur van het bedrijfsleven is daarom ook een belangrijke grondslag voor het verstedelijkingspatroon. Voor het beleid zou een grotere kennis van ontwikkeling van de uit de functies voortvloeiende locatie-eisen van grote betekenis zijn. De geringe kennis daarvan houdt een bottle-neck in voor het sturen van de ontwikkelingen. Het is dan ook opmerkelijk

dat er in de Verstedelijkingsnota zo teleurstellend weinig aandacht aan de economische ontwikkelingen en veel te weinig aan die van het bedrijfsleven is besteed. De spreidingspolitiek is doodgelopen op een overschatten van de 'spreidbaarheid' van bedrijven. Hoewel er een 'natuurlijke' spreiding is opgetreden, was die gericht op een gebied waar nog steeds agglomeratievoordelen optreden. De keuze voor het opvangen van de bevolkingstrek uit de Randstad in Breda en Arnhem-Duiven past zeker in het geconstateerde natuurlijke proces. Daarentegen zal het NoordhollandSe 'overloopheid' vermoedelijk juist doodlopen op dit punt: men kan nog zoveel woningen in Purmerend en Hoorn bouwen als men wil, er trekt geen werkgelegenheid naar toe omdat de communicatielijnen van de agglomeratie Amsterdam zuiden oostwaarts zijn gericht.

Besluit De Verstedelijkingsnota is een duidelijke nota en een grondig werkstuk. Hoewel vele detail-bezwaren en één hoofdbezwaar (de overloop in Noord-Holland) zijn aan te voeren, is er toch sprake van een realistisch en op wetenschappelijke kennis aansluitend beleidstuk. Juist het laatste werd in vorige nota's omtrent het ruimtelijk beleid zo dringend gemist. Het is te hopen, dat bij de uitvoering de nog steeds aanwezige inconsistenties tussen doelstellingen onderling en tussen doelstellingen en realisering soepel en niet te dogmatisch kunnen worden opgevangen. Voor een betere beoordeling en operationalisering van het overloopbeleid zou een sociale kosten-batenanalyse dringend gewenst zijn. Voorts zou een analyse van de differentiatie van woningbezetting naar buurttype en bevolkingssamenstelling nodig zijn. In de nota is te gemakkelijk met gemiddelden gewerkt. De woningbezetting dient ruimtelijk veel sterker gevarieerd in de spreidingsmodellen te worden verwerkt. Indien de bevolkingssamenstelling dat toelaat (zoals in grote delen van de stadsgewesten),kan met bijvoorbeeld een woningbezetting van 1of 2 en een hoge dichtheid - bijvoorbeeld 200 woningen per ha. i.p.v. de aangenomen 50 a 100 aanzienlijk meer mensen en woningen in de agglomeraties worden behouden dan in de overloopmodellen wordt aangenomen. Deze en andere punten voor nadere studie kunnen bijdragen tot het uitbouwen van het in de Nota gefundeerde beleid in een nog meer bij de doelstellingen passende

1) Vgl. J.G. Lambooy, De stedelijke ontwikkeling in de Derde Nota Ruimtelijke Ordening, Beleid &

Maatschappij, 1974, blz. 211-215. 2) Vgl. J.G. Lambooy, De NW-Europese kernregio; economisch-geografische aspecten, Ideeenbundel,

KNAG, Amsterdam, januari 1974, 28 blz. 3) H.C. Bos, Spatial dispersion of economic activity, Rotterdam, 1965. 4) J.L. Mennes, J. Tinbergen e n J. Waardenburg, The element of space in development planning, Amster5 ) H.W. von Borries, Okonomische Grundlagen der Westdeutschen Siedlungsstruktur, Hannover, 1969. 6) E. Hoover en R. Vernon, Anatomy of metropolis, New York, 1960. 7) a. H.W. Richardson, Regional growth theory, London, 1973. b. H.W. Richardson, The economics of urban size. London, 1973. 8) E. von Böventer, Regional growth theory, Urban Studies, Vol. 12, 1975, blz. 1-35. (Met antwoord van H.W. Richardson). 9) Bijv. L.H. Klaassen, Selecting industries for regional economic growth, OECD, Parijs, 1967.

10) H. Perloff e.a., Regions, resources and economic growth, Baltimore, 1960. 11) J.G. Williamson en J.A. Swanson, The growth of cities in the American Northeast, Explorations in entrepreneurial history, Vol. 4, Suppl. 1966, blz. 3-101. 12) C. Clark, The economic functions of a city in relation to its size, Econometrica, 1945, vol. 13, no. 2. 13) G.M. Neutze, Economic policy and the size of cities, Canberra, 1965. 14) P. Engelsman en J. Hartog, Optimale grootte van stadsgewesten, Delft, Rotterdam, 1969. 15) N.M. Hansen, Intermediate size cities as growth centers, New York, 1971. 16) E. Rust, No growth: impacts on metropolitan areas, Toronto, Londen, 1975. 17) W. Alonso, Thc question of urban size, Papers Regional Science Association, 1971 18) R.F. Muth, Urban economic problems, New York, 1975. 19) I. Hoch, Income and city size, Urban Studies, oktober 1972, blz. 299-329. 20) E.D.J. Kruijtbosch, Provinciale 'productiviteits'verschillen, Orbis Economicus, jrg. 13, no. 314, juli 1969. 21) S.K. Kuipers, J.K.T. Postma en A.K. de Kaan, Regionale rendements verschillen en de SIR, ESR, 26 februari 1975, blz. 200-205. 22) P. Huigsloot, R. van de Lustgraaf en K. van der Ploeg, Gelijkwaar digheidsverschillen op nationaal en regionaal niveau aan ur hand van de inkomensvrrdelirig. Doctoraalscriptie kuimtelijicr Economie, Amsterdam, januari 1976. 23) Vgl. J.G. Lambooy, Externe effekten en de ontwikkeling van het stedelijk woon- en leefmilieu, Oratie VU, Assen, februari 1972. 24) S. Grit en J.G. Lambooy, Regionale inkomensverschillen en werkloosheidin de bouw, ECB, 1 december 1971, blz. 1078-1079. 25) R. Pahl, Poverty and the urban system, in: M. Chisholm en G. Manners, Spatial policy problems of the British economy, Cambridge, 1971, blz. 126-145 26) J. Vipond, City size and unemployment, Urban Studies, Vol. 11, 1974, blz. 39-47. 27) Voor een verdere bespreking van dit begrip moge worden verwezen naar A. Bours en J.G. Lambooy, Stad en stadsgewest in de ruimtelijke orde, Assen, 1969.

RUIMTELIJKE ORDE EN RECHTVAARDIGHEID

Het thema voor deze lezing heb ik gekozen vanwege het feit dat er wellicht vanuit de geografie gedachten naar voren kunnen worden gebracht, die aansluiten bij één der bedoelingen van het ruimtelijk beleid, te weten: om door middel van ruimtelijke bij te dragen aan het streven naar een rechtvaardigere samenleving. Er meestal niet gesproken van de rechtvaardige samenleving. Kennelijk weten we wel de richting, maar niet het eindpunt van dat streven. ~ oopt heden heeft de ruimtelijke orde veel minder aandacht gekregen dan bijvoorbeeld de inkomensverdeling als vraagstuk dat verband houdt met rechtvaardigheid. Het is de vraag of ruimtelijke orde op zich een verband met rechtvaardigheid heeft of dat via ruimtelijke ordening er verbanden lopen met inkomen, onderwijs en zo meer. Hiermee hangt onmiddellijk samen het vraagstuk van gelijkheid en ongelijkheid. Aristoteles zei reeds: 'Onrechtvaardigheid treedt op als gelijken ongelijk en ook als ongelijken gelijk worden behandeld'. Het verband tussen rechtvaardigheid en ruimtelijke orde heeft nog niet zoveel uitgeschreven aandacht gehad in wetenschappelijke geschriften. Het boek van David Harvey over 'Social Justice and the City' uit 1973 is de dikste behandeling ervan. Voorts moge ik wijzen op twee eigen kleine bijdragen, te weten uit 1972 ('Redelijke regionale politiek', in de bundel van Klaassen, Regionale Economie) en uit 1975 ('Regionale (on)gelijkheid en beleid', in de bundel van Hoogewerf en Van den Doel, Gelijkheid en ongelijkheid in Nederland). In de Verstedelijkingsnota wordt er uitgesproken op ingegaan als beleidsdoelstelling. Vele andere geschriften behandelen, al of niet uitgesproken, het vraagstuk. Op enkele daarvan zal ik nader ingaan. Overigens heb ik hier niet de hoogmoed een volledige behandeling van alle geschriften te geven, noch zelfs een geheel toereikende ontleding van de vermoede samenhang tussen rechtvaardigheid en ruimtelijke ordening. Ik zal steeds een eigen keuze maken en het vraagstuk vanuit eigen zicht behandelen. Als belangrijkste punten van het vraagstuk zie ik: 1. is er een verband tussen ruimtelijke orde en rechtvaardigheid; 2. hebben wij mogelijkheden om door middel van beleid dit verband te beïnvloeden? Voordat deze vragen kunnen worden doordacht, en, mogelijk, de heilige hallen van het antwoord kunnen bereiken, dienen we twee voorbereidende poorten door te gaan, te weten: ten eerste een behandeling van de kernbegrippen en ten tweede een beschouwing inzake de denkwijze rondom het verband tussen ethisch of politiek uitgangspunt enerzijds en beleidsgerichte analyse anderzijds.

Ruimtelijke orde Het begrip ruimtelijke orde behoeft in een kring van geografen weinig toelichting. Maar voor de doelmatigheid van het betoog wil ik er toch enige opmerkingen over maken. 'Orde' duidt niet altijd op in elkaar passen; het gaat eerder om een regelmatig, voortdurend geheel, een min of meer langdurig gekenmerkt worden van ruimten door verschijnselen welke wij van belang achten. Die verschijnselen kunnen zijn: 1. voorwerpen, zoals gebouwen; 2. kenmerken, zoals uitgebreidheid, kleur, bedrijfsmatige bezigheden, bevolkingssoorten en staatkundige opvattingen. In vele gevallen kunnen voorts 3. verbanden tussen voorwerpen, zoals vervoersstromen, ook als de ruimte kenmerkende verschijnstlen gelden. De aard van voorwerpen, kenmerken en verbanden wordt bepaald of beïnvloed door de menselijke bezigheden. De mens-geografie bestudeert hoe de mens voorwerpen, kenmerken en verbanden ruimtelijk plaatst en benut, alsook de tegenovergestelde invloed. Menselijk ruimtegebruik is van beslissende betekenis voor de aard van de ruimtelijke patronen, kortom voor de ruimtelijke orde. Maar anderzijds kan de historische ontwikkelingsgang en de gewoonlijk lange bestaansduur van de ruimtelijke orde het gedrag van mensen voorwaardelijk enlof onmiddellijk beïnvloeden. Het is juist dit wederkerige en langdurige verband tussen ruimtelijke orde en menselijk gedrag, dat de studie van de mens-geografie zo verscheiden en ingewikkeld maakt. De wetenschap van de geografie is mede daardoor niet zo fraai en wiskundig uitgelijnd als bijvoorbeeld de economie. Zij zoekt veeleer naar beschouwingen en begrippen welke gehelen aanduiden, vooral de heelheid van het mens-omgeving verband. Er is de laatste jaren door verschillende geografen - laatstelijk nog door Van Paassen - gewezen op het punt, dat de mens daarbij niet verschraald mag worden tot een geestelijk of maatschappelijk wezen, doch dat voor de geograaf wellicht juist de lichamelijkheid meer naar voren mag worden gebracht. De natuurlijke uitgebreidheid van de mens en zijn verbindingen met de levende, zowel als met de niet levende omgeving, zijn belangrijke aanknopingspunten voor het wetenschappelijk benaderen van de ruimtelijke orde. De mens vormt de ruimtelijke orde, doch maakt er tegelijkertijd deel van uit. De mens-geografie heeft daarbij evenwel nog steeds te weinig aandacht geschonken aan het vraagstuk wat zij met het begrip 'mens' bedoelt. Ook Van Paassen duidt daarop in zijn reeds aangeduide artikel. Voor ons onderwerp is dit van wezenlijk belang. Het gaat erom of de geografie aandacht heeft voor de enkele mens, de individu, of dat er allereerst wordt uitgegaan van groepen of wellicht zelfs klassen of een maatschappij. Hoe is het verband, hoe is de verhouding tussen de enkeling en de ruimtelijke orde en hoe is dit gesteld als er niet sprake is van een enkeling, maar van een groep of maatschappij? We komen op dit knelpunt nog nader terug bij de bespreking van het begrip rechtvaardigheid. Maar hier mogen we reeds vaststellen dat bij geografische studies in het algemeen weinig of geen aandacht bestaat voor de mens als enkeling. De bekende Zweedse geograaf Gunnar Olsson zegt in zijn bekende boek 'Birds in Egg' (1975, p. l i ) : 'Gevolgtrekkend is te stellen dat het onderwerp van de maatschappij-wetenschappen noch de enkeling, noch de maatschappij is, doch de mens en de maatschappij in wederzijds verband'. De socioloog Norbert Elias vindt daarentegen dat er geen werkelijke enkeling bestaat; de mens is een keten van (maatschappelijke) gebeurtenissen (een 'sociaal proces'). Van Paassen geeft echter aan dat het

leggen van meer nadruk op het lichamelijk-natuurlijke van de mens, zijn werkelijke eigenheid sterker naar voren brengt. De geografie heeft, hoe het dan ook moge zijn, vooral aandacht besteed aan mensen in de vorm van groepen grondgebruikers, zoals stedelingen, dorpsgenoten of streekbewoners; zelfs aan mensen als statistische klassen van leeftijdsgenoten, inkomenstrekkers, beroepsbeoefenaren of verkeersdeelnemers. De nadruk op de ruimtelijke orde als verband tussen ruimte en mensen heeft in de geografie tegelijkertijd geleid tot verschijnselen met een lange duur. Hierbij moge onder meer gewezen worden op het gebruik om in de economie een tijdsduur van vijf à tien jaar reeds met lang aan te duiden, terwijl deze voor de geografie en de planologie nog als redelijk kort kan worden gezieri. Geograferi en planologen hebben dan ook bij hun op de verwerkelijking gerichte beleidsraaageving vaak langere tijdsduren op het oog. De ruimtelijke orde verandert langzaam. Daardoor zullen deze wetenschappers bij hun toepascingswerk, indien dat op de korte duur betrekking heeft, zich vaar richten op een deel van de maôtschappij en op een deel van de verschijnselen, met name die uit het zogeheten sociaal-economische vlak, zoals inkomens, werkloosheid en de voortbrengingsstructuur. Ook bij het vraagstuk van het verband tussen ruimtelijke ordening en rechtvaardigheid zien we deze verenging dikwijls optreden. We zullen nog zien dat het ruimtelijk beleid, gericht op de vergroting van de rechtvaardigheid, het juist zo moeilijk heeft, doordat dit begrip dikwijls verengd wordt tot gelijkheid van inkomens of tot het vage begrip ruimtelijke leefbaarheid voor allen. Voordat we dit nader kunnen uitwerken, is het nodig eerst het begrip 'rechtvaardigheid' als zodanig aan de orde te stellen.

Rechtvaardigheid Er is een zodanige hoeveelheid geschriften over rechtvaardigheid, dat het ondoenlijk is om hier een geheel verantwoorde beschouwing over dit begrip en de achtergronden daarvan te geven. Ik geef dan ook met enige aarzeling een kort en persoonlijk overzicht van mijn opvattingen, zoals die door het lezen van een aantal schrijvers gegroeid zijn. Daarbij steun ik op schrijvers zoals Morris Gunsburg, John Rawls, P.J. Roscam Abbing, R. Kraal en R. Banning. Rechtvaardigheid heeft een zedekundige (ethische, morele) lading. Van Dale omschrijft 'rechtvaardigheid' met: 'rechtschapen, billijk'; dit woordenboek geeft voor 'sociale rechtvaardigheid' aan: 'die iedere sociale groep het aandeel van het algemeen welzijn geeft waarop ze recht heeft'. De gegeven omschrijvingen maken het begrip nog niet veel makkelijker om te hanteren. In ieder geval komt de zedekundige aard van het verschijnsel er wel door naar voren. Bovendien komt er bij beide een knelpunt naar voren, waarop ik hierboven in verband met het begrip 'ruimtelijke orde' al wees, te weten het verschil van uitgangspunt bij het benadrukken van de enkeling, die rechtvaardig kan zijn of kan handelen of juist de beklemtoning van gehele groepen aan wie (sociale) rechtvaardigheid wordt bewezen. Het beklemtonen van persoonlijke deugden of van maatschappelijke orde hangt onmiddellijk samen met de wereld- en mensbeschouwing, die men heeft. Zo kan men uitgaan van de gedachte van bijvoorbeeld Adam Smith, die meende dat een doelmatige en rechtvaardige samenleving mogelijk was, indien ieders bezigheid, ondanks het eigenbelang, harmonisch in elkaar

paste. Zijn begrip omtrent de geheimzinnige 'onzichtbare hand' in het economischc gebeuren heeft zowel een economische alsook een zedekundige achtergrond. Hi was niet alleen econoom, maar ook moraal-filosoof. Bij Adam Smith passer rechtvaardig gedrag van de enkeling en sociale rechtvaardigheid geheel in elkaar Er is geen botsing van belangen mogelijk als elkeen zich doelmatig en rechtvaardie opstelt. Interessant is dat Confucius daarvan 2500 jaar geleden ook uitging. Deze opvatting is nauw verwant aan die van het zogenoemde 'utilitarisme'. Johr Rawls (pp. 30-31) vat hun mening als volgt samen: 'Sociale rechtvaardigheid hang onmiddellijk en alleen af van de mate van bevrediging of niet bevrediging var individuen. Dus indien mensen een bepaald genoegen scheppen om anderen tc discrimineren, of anderen te onderwerpen aan een geringere vrijheid als een middel tot het bevredigen van zichzelf, zal deze bevrediging moeten worden afgewogen tegen andere wensen en verlangens, in overeenstemming met bijvoorbeeld-de onderlinge intensiteit'. De utilitaristen zien slechts als hoogste doel de 'maximalisation of the welfare of the society as a whoit-'. Zij kennen aan de maatschappij ir; feite een zelfstandige rede toe, alsof die van één mens zou zijn. Deze opvatting heeft de welvaartstheorie diep ingrijpend beïnvloed. Daartegenover stelt Rawls de mening dat de waarde van de enkeling in het middelpunt dient te staan. Hij werkt dat uit in zijn 'theory of justice as fairness'. In het kort samengevat komt zijn mening neer op het volgende: de enkeling heeft een grondrecht op vrijheid. Hij kan alleen rechtvaardig handelen, indien iedereen waar hij mee te h a k e n heeft zijn rechten bepaalt alsof er nog geen ontwikkelde maatschappij zou zijn met vaste omstandigheden. Daarbij kan men denken aan de stelregel die men zowel bij Boeddha als bij Jezus en Confucius vindt: 'Wat gij niet wilt dat u geschiedt, doet dat ook een ander niet'. Iedereen is in eerste aanzet geheel gelijkwaardig en treedt de ander tegemoet alsof hij zich in dezelfde omstandigheden bevond als die ander. Deze theorie is een huidige vorm van de oude omtrent het 'sociaal contract'. Let wel dat ook Rawls spreekt van een verschil tussen 'gelijk' en 'gelijkwaardig'. Hij benadrukt de gelijkwaardigheid, niet de gelijkheid in de gebruikelijke dagelijkse betekenis. Ook Voltaire en Rousseau dachten eerder aan gelijkwaardigheid dan aan gelijkheid. De leuze uit de tijd van de Franse Revolutie is zeer bekend: 'Vrijheid, Gelijkheid en Broederschap'. Zoals u weet, bedoelde men evenwel met 'gelijkheid' een gelijke behandeling voor de Wet. Of men veel of weinig geld had, of men van adel was of een eenvoudige boer, iedereen zou voor de Wet gelijk zijn. Deze gedachte is ook na de Amerikaanse Vrijheidsstrijd neergelegd als één der grondrechten. Wij spreken eerder van gelijkwaardig, het hebben van gelijke kansen. Het gaat hierbij dus niet om een deugd, maar om een maatschappelijk recht, waarvan de enkeling al of niet gebruik kan maken. John Rawls' theorie omtrent de rechtvaardigheid als uitkomst van een 'sociaal contract' van gelijkwaardigen laat geheel onverlet of de personen, tussen wie het gaat, ook hooggestemde ethische gevoelens als bron hanteren. Dat is in het geheel niet nodig. Roscam Abbing gaat daar wel van uit en meent, al of niet uitgesproken, dat rechtvaardigheid slechts kan stoelen op de rechtvaardige, zedelijke hoogstaande edele mens, wiens daden geheel gedragen worden door edele gevoelens. Mijns inziens heeft Kraal zeer terecht de zwakke punten van deze overigens zeer vriendelijke en humanistische uitgangspunten van Roscam Abbing aangetoond. Het menselijke leven toont maar al te zeer aan dat de maatschappij niet mag worden gezien als een verzameling van in wezen goede mensen. Het Confucianisme ging ook reeds van het goede uit en zag de slechte dingen van buitenaf komen. Dat lijkt mij een

onhoudbaar uitgangspunt. Zeker voor een overheid, die bijvoorbeeld via ruimtelijke ingrijpt, kan slechts worden uitgegaan van een rechtvaardigheidsbegrip dat stoelt op een maatschappelijke afspraak en niet op de hooggestemde van de bestuurder. Rechtvaardigheid is een eigenschap van maatschappelijke orde. John Rawls (p. 3) stelt dan ook: 'Rechtvaardigheid is de eerste deugd van maatschappelijke instellingen zoals waarheid is van denkstelsels. Een theorie, hoe elegant en doelmatig, dient te worden verworpen of herzien als zij onwaar is; zo ook * dienen wetten en instellingen, hoe doelmatig en goed geordend, te worden hervormd of afgeschaft indien zij onrechtvaardig zijn'. Olsson (p. 3) zegt, wat duisterder, dat er tussen beide een verband is, in navolging van Hegel: 'Zoals Hegel ons leerde, is de geest niet vrij, tenzij deze de waarheid ziet, want waarheid en rechtvaardigheid zijn elkaars tegengestelde en desondanks gelijk'. persoonlijke rechtvaardigheid is gemakkelijker terug te brengen tot een deugdzaamheid dat sociale rechtvaardigheid, maar ook dan is er niet een onmiddellijk verband tussen daad en uitgangspunt. In mijn opvatting is er dus sprake van rechtvaardigheid als eigenschap van een bepaalde maatschappelijke orde en zijn enkelingen rechtvaardig, indien ze zich volgens deze aanvaarde grondwaarden gedragen. Ik zie dus af van een opvatting van rechtvaardigheid waarbij de deugdzaamheid van een mens (eventueel op basis van goddelijke oorsprong) bepaalt wat sociaal rechtvaardig is. De uitkomst betekent tegelijkertijd dat het begrip geen voor alle tijden en plaatsen gelijksoortige inhoud heeft. Maatschappelijke rechtvaardigheid is mede uitkomst van de botsingen van belangen en het al of niet bestaande evenwicht tussen enkelingen en tussen groepen van belanghebbenden. Hoe is daarbij evenwel het belang van de enkeling te zien? In onze westerse maatschappij zijn daarover twee opvattingen. Ten eerste de liberaal-humanistische opvatting, waarbij de enkeling de uiteindelijke toets is voor rechtvaardigheid. John Rawls verwoordt dit als volgt (p. 3): 'Elke persoon bezit een onaantastbaarheid gegrondvest op rechtvaardigheid zodanig, dat zelfs het welzijn van de maatschappij als geheel die geenszins te niet kan doen. Vanwege deze reden ontkent rechtvaardigheid dat het verlies aan vrijheid van de enkeling goedgemaakt kan worden, indien anderen er meer bij winnen'. In de rest van zijn boek werkt hij deze stellingname uit, waarbij opvalt dat hij, ondanks dat hij meent strikt binnen de perken van een pragmatische en rationalistische benaderingswijze te blijven, hij in feite toch de Cartesiaanse afleidingsmethodiek (deductie) uit een als waar gehanteerd uitgangspunt hanteert en daarmee het vrijheidsbeginsel en de enkeling als absolute toetssteen gebruikt. Ook Olsson (p. 6) durft eigenlijk niet werkelijk de vrijheid van de enkeling aan te tasten, althans uitgaande van een streven naar een nieuwe wereldorde: 'Wellicht is het beter om bestaande onrechtvaardigheden te beperken dan om aan anderen onze welgemeende dromen van de hemel op aarde op te leggen'. Hij verwijst daarbij naar de tweede groep van opvattingen. Die groep zou ik willen aanduiden als altruïstisch-autoritaire groep (in navolging van A. Kraal). Zij zien de vrijheid van de enkeling niet als een grondrecht. Zo stelt Roscam Abbing dat, indien de welvaartsnivellering door 51% van de kiezers wordt gewild, in bepaalde gevallen zelfs aan de andere 49% het stemrecht mag worden ontnomen, omdat ze zich als onmondige kiezers gedragen. Ook Van der Zwan schuwt het met geweld ingrijpen op de vrijheid van de enkeling niet als men als doel stelt de maatschappelijke orde aanzienlijk te veranderen met

als gronddoel 'het tot volledig maatschappelijke produktiviteit brengen van d, collectiviteit der bevolking' en voorts 'de mobilisering van produktieve krachten OE grond van collectieve doeleinden en prioriteiten en solidariteit als voornaamst, drijfveer. Die mobilisering is ondenkbaar zonder een ingrijpend sociaal-psycholo. gisch veranderingsproces, waarbij ingegrifte gevoelens van m i n d e r ~ a a r d i g h e i ~ worden afgeschud'. Eén der belangrijkste onderdelen voor deze verandering var maatschappelijke orde vindt Van der Zwan de gelijke inkomensverdeling. Hij zeg daarover: 'Een gelijke inkomensverdeling is onverenigbaar met een liberaal-eco. nomisch stelsel waarin persoonlijke doeleinden domineren en persoonlijke drijfve. ren prevaleren. Van een gelijke verdeling binnen de huidige economische orde - eer theoretische mogelijkheid - mag men slechts produktieverlies en in laatste instan. tie desintegratre verwachten'. Deze stellingname is zeer duidelijk, hoewel de verhouding tussen enkeling er maatschappij in zijn toekomstgezicht niet scherp is uitgewerkt. Bij de beoordelini daarvan moeten we ons overigens duidelijk voor ogen houden dat ook in onzt huidige orde de vrijheid van de individu bepaald niet zonder grenzen is. We trachten we deze aantasting wettelijk te baseren ia wettelijke richtlijnen v001 rechtvaardigheid. Volgens Ginsburg (p. 10) zijn de procedurele regels ten aanzien van rechtvaardig. heid die in onze maatschappij gelden, de volgende: 1. 'niemand kan de uitsluitende beoordelaar van de eigen zaak zijn' en 2. 'indien in de maatschappij dwang moet worden gebruikt, mag dit alleen geschie. den als de voorwaarden bij de wet zijn vastgelegd'. Ginsburg stelt dat het vermijden van willekeur in de behandeling, de kern is var sociale rechtvaardigheid. Daarnaast gaat het vooral om maatschappelijke regel! omtrent de verdeling van de voorwaarden voor welzijn en voorts om de regels v001 vergoedingen voor verlies en schade.

1 ! I

Zo gezien, zijn er in onze maatschappij al vele gebeurtenissen aan de gang welk6 naar veler gevoel reeds de grondvesten van de persoonlijke vrijheid en (volgens Rawls) dus van de maatschappelijke rechtvaardigheid aantasten. Bijvoorbeeld ir de voorschriften omtrent het gebruik van autogordels of heffingen ten aanzien var milieuhinder. De wetgeving is wel democratisch tot stand gekomen, maar mis. schien is meer dan 5 0 % van de bevolking er tegen. De wettelijke richtlijnen vooi rechtvaardigheid zijn gehandhaafd, maar de maatschappelijke rechtvaardigheid i! volgens sommigen doorbroken.

!

Ook kan men voorbeelden vinden waarbij het andersom is. een wet wordt niel aangenomen omdat er een groep is die machtig genoeg is om niet gedwongen tc kunnen worden om zich volgens de maatschappelijke rechtvaardigheid te gedragen Een voorbeeld uit de geschiedenis is het ophouden van het Kinderwetje van dc liberaal Van Houten, ook zijn er meer hedendaagse voorbeelden, die we hiel evenwel aan uw eigen verbeelding overlaten Geleidelijk aan zijn we gekomen van bespiegelingen over het begrip rechtvaardig heid naar toepassingen en vraagstukken die daarbij vooral in onze maatschappi, ten opzichte van de enkeling naar voren komen. Thans wil ik weer teruggaan naai de geografie en de ruimtelijke ordening en bezien hoe daarbij het besprokene kar worden ingebouwd.

eding en beieidstoepassing in de geografie is als zodanig meer gericht op ontleding dan op beleidsraadgeving. en een geograaf raad geeft aan beleidsvoerders, dan dient hij zich bewust te zijn n meningen omtrent maatschappelijke rechtvaardigheid. Het algemene nzake het verband tussen de geografie welke op het beleid is gericht door Jansen op de K.N.A.G.-studiedag (3 april 1976) besproken. Ik ier tot een beperkter veld, te weten de gevolgen van de keuze voor een atting over maatschappelijke rechtvaardigheid. Het reeds geciteerde standpunt van Olsson, waarin hij stelt dat het beter is om niet onze u~elgemeendedromen aan anderen op te leggen, vult hij nader aan (p. 304) als volgt: 'Aldus is mijn aandacht meer gericht geweest op het vermijden van negatieve nevenuitkomsten dan met het voortbrengen van het grootste goed'. Het knelpunt is volgens Olsson steeds dat er geen logisch verband is tussen behoren en zijn. De huidige situatie geeft geen richtlijnen voor het behoren. Anderzijds zijn er wel degelijk redelijke gronden voor het behoren. Kant stelde zelfs het primaat van de rede (Ginsburg, p. 9). Het vermengen van persoonlijke opvattingen over deugd en redelijkheid met de ontleding van de werkelijkheid en het geven van beleidsraad is vaak niet te vermijden, maar is daarom nog niet nastrevenswaardig. De wetenschappelijke ontleding dient ook de betrekkelijkheid van het eigen denken en van de onderzoeksuitkomsten naar voren te kunnen brengen. De meningen van de wetenschappers zijn hier sterk over verdeeld. Ginsburg (p. 14) waarschuwt zelfs voor de politieke gevolgen: 'de richting van de liberaal-democratische in tegenstelling tot de autoritaire maatschappijen is geweest om zowel de scheiding als de vereniging van wet en moraal te vermijden'. Daarentegen stelt Kar1 W. Kapp (1961, p. 209) dat het onmogelijk is om een scheiding aan te brengen tussen wetenschap en zedekunde: 'Waarden en zedelijke richtlijnen hebben hun oorsprong in de geschiedenis' zo stelt hij, waarmee bedoeld wordt dat die niet van goddelijke oorsprong zijn, maar net als wetenschap van menselijke oorsprong. Begrippen over rechtvaardigheid zijn net als wetenschappelijke opvattingen tijd- en maatschappij-gebonden. Olsson vindt evenwel (p. 135) dat er een verschil is in taal tussen feiten en voorstellen. Bij beide talen zijn de uitgangspunten en de wijze van redeneren anders. Voorts stelt hij (p. 155): 'De talen van het oorzakelijk en van het toepassend redeneren zijn geheel verschillend' en 'Om deze reden is het gevaarlijk om de taal van de beschrijvende maatschappijwetenschap uit te breiden in het werkingsgebied van de voorschrijvende maatschappelijke opbouwbezigheden'. Hij ziet evenwel in dat het uit elkaar houden geen gemakkelijke zaak is, daar de logica op een stelsel van interne verbanden berust, terwijl waarheid neerkomt op een verband met oordelen; waardoor beide samenhangen met redekundige regels (p. 236): 'But reasoning rules and facts are themselves intricately interwoven'. Olsson wijst voorts op het verschil tussen wetenschappelijk beschrijvend bezigzijn en het werken op het gebied van de toepassing. Het eerste is terugschrijdend in de feiten, terwijl het tweede op de gevolgen van een bepaalde daad gericht is. Maar tussen beide ligt binnen de persoon van de wetenschapsman een band: 'Wat in het oog springt, is de gedachte dat de waarnemer geen keuze heeft dan om beschouwer en beinvloeder beide te zijn' (p. 416).

Voor de geograaf geeft Olsson een aantal harde waarschuwingen mee. Eén daarval werkt hij uit aan de hand van de bestuurlijke hervormingen in Zweden. Het doe daarvan was: 'om gelijkheid in de ideale zin te bereiken, zodat iedereen die in d, valleien van het sociaal-economische landschap leeft, dezelfde gelegenheid zo, dienen te hebben als degene, die op de toppen daarvan leeft' (p. 490). Olsson wijs erop dat de wetenschappers voor dit doel een theorie gebruikten, die het bereikei vanhet doel eigenlijk juist belemmerde, namelijk de Pareto variant van de social, zwaartekracht theorie (p. 491). Hij noemt dit zelfs een Macchiavelliaanse theori, van de elite. De waargenomen gebieden van de feitelijke ruimtelijke gedrag werdei als objectief feit en als richtlijn gehanteerd, wzzrnlee juist ullerlei onrerhtruürdig heden werden bestendigd. Het beschreven ruimtelijk patroon was reeds de uit. komst van de maatschappelijke greep van een elite, waarvan ook de wetenschap. pers deel uitmaken (pp.492-497). Wet is begrijpelijk dat Olsson niet uit de tweestrijd is kunnen komen. Gedurig slingert hij heen en weer tussen de opvattingen van Hegel, Popper en de taalfiloso. fie. Aan het eind van zijn boek verzucht hij dan ook (p. 499): 'Er is veel voor t( zeggen dat mijn eigen opvatting over menselijke vrijheid niet veel anders is dan eer romantische droom, welke deel uitmaakt van mijn westerse erfenis'. Geografen (er anderen) doen er ondanks alles goed aan Olsson's boek te lezen, omdat hij de twijfe aan de eigen zekerheid vergroot en wetenschap zonder twijfel aan het weten i: verdacht.

Rechtvaardigheid en ruimtelijke orde In zijn proefschrift stelt Dunham (1977, pp. 10-11) dat 'maatschappelijke er ruimtelijke structuren' altijd de neiging vertonen tot bevoordeling van sommige groepen'. Voorts stelt hij (p. 14): 'patronen van ruimtelijke veranderingen kunner: worden gezien als de uitkomst van groepsbelangen welke werken door organisatorische verbanden', en: 'het werkingsgebied dat voor een groep openligt, zal begrensd worden door de belangen en de mogelijkheden van andere groepen binnen dezelfde maatschappelijke ruimte' (p. 22). In deze citaten wordt de ongelijkheid min of meer als uitkomst gezien van het voorkomen van bepaalde ruimtelijke en maatschappelijke structuren. Ook hier wordt gesproken over groepen en niet over enkelingen. De geograaf heeft sterk de neiging om over groepen en (statistische) klassen te spreken. Dat is begrijpelijk omdat de ruimtelijke orde, zoals we gezien hebben, een geheel is dat uitstijgt boven de enkeling, zowel in omvang als in tijdsduur. De ruimtelijke orde is een vorm van gezamenlijk zijn van een maatschappij in een ruimtelijk kader. De ruimtelijke orde is een moment-opname in een geschiedkundig proces. De enkeling is een moment-opname in een levensloop. Wij achten een ruimtelijke orde als een weerslag en werktuig tevens van een maatschappij. Daarom komen onrechtvaardigheden ten opzichte van groepen en enkelingen daarin ook tot uiting. Maar waarin komt het eigene van de (0n)rechtvaardigheidvan een ruimtelijke orde tot uitdrukking? Olsson en Dunham wezen al op het feit dat ruimtelijke werkingsvelden de weerslag kunnen zijn van de opvattingen en de macht van een bevoorrechte groep of elite. David Harvey heeft in zijn boek 'Social Justice and the City' (1973)vooral gewezen op het uitbuitingskarakter dat hij toekent aan de stad. Deze zou het werktuig zijn in de handen van de kapitalistische groep om de arbeiders uit te buiten. Overigens behandelt Harvey het begrip 'social justice' vrijwel niet en hij ontgaat daarmee het

klasse en enkeling. Voor hem is de mens gelijk aan de klasse. gheidsvragen komen bij de ruimtelijke wetenschappen aan de orde in estalte van echt ruimtelijke verschijnselen, maar welhaast nog meer in de vorm conomische verschijnselen. Bij de eerste soort denken we vooral aan andere van scholen en nat vooral aan inkomen, werks en medezeggenschap. Naan sociale rechtvaardigheid zou het maatschappelijk toetsingswerktuig moeien zijn waarbij aan enkelingen gedüieride de geheie levenscyclus gelijkwaardigheid wordt verzekerd. Daardoor zou het niet meer mogelijk moeten zijn dat groepen of kansen, OP basis van een verschil in aanvankelijk maatschappelijk ongelijk worden behandeld. Deze stelling zou dan ook moeten gelden voor het ruimtegebruik. Het rechtvaardig delen van ruimte is bepaald nog niet bereikt. Maar hoe dat in onze omstandigheden moet, is niet nauwkeurig aan te geven. In agrarische samenlevingen is het verhoudingsgewijs betrekkelijk makkelijk om aan te geven wat de minimum omvang van de grondoppervlakte moet zijn om in leven te blijven. In sommige maatschappijen bestond er zelfs een periode van herverdeling, zoals bij de Israëlieten (Jubeljaar), de Inca's en in Mikronesië. Toch erk kt en ook in deze samenleving allerlei vormen van bundeling van grondbezit in handen van bevoorrechten. In onze maatschappij is de grond niet meer in eerste aanleg voor de voedselvoortbrenging bedoeld. Meer en meer wordt zij in beslag genomen voor huisvesting, wegen, kantoren, winkels en recreatiegebied. Daarbij is er sprake van een ongelijke spreiding over de ruimte en ook van een ongelijkmatig beslag op de ruimte. Heeft een woningwetwoning bijvoorbeeld 100 m2,een bungalow voor de directeur volkshuisvesting neemt misschien 200 m2 in beslag en de villa voor de directeur van een multinational beslaat wellicht meer dan 2.000 m2. De laatste heeft bovendien drie auto's en een motorjacht, de tweede heeft een auto en een tweede huisje, de eerste heeft een tweedehands Volkswagen en een duivenhok. Het zijn weliswaar geen verschillen die het minimum-bestaan aantasten, maar heeft de maatschappij, waarin dit voorkomt, een rechtvaardige ruimtelijke orde? Nijpender wordt het vraagstuk bij de stadsvernieuwing. Het is niet voor niets dat, wanneer we het over ontwikkelingslanden hebben, de armen ondanks de afschuwelijk opgekropte steden vooral op het platteland gevonden worden, met name bij aatschappijen met ongelijke grondverdeling, en in de zogenaamde rijke landen in enemende mate in de steden zijn te vinden. Stadsvernieuwing wordt op grond van t streven naar sociale rechtvaardigheid verdedigd, maar welke richtlijnen kunnen we ontlenen aan de huidige situatie? Zeker indien we de waarschuwingen van Olsson en Ginsburg ter harte nemen? Moeten we de overloop, of juist de ruimtelijke concentratie nastreven? Al herhaalde malen is gewaarschuwd tegen het logisch afleiden van richtlijnen voor een bepaald veld van toepassing uit algemene gedachten omtrent rechtvaarHoe moeilijk dit is, kan juist op het gebied van de volkshuisvesting en de nieuwing blijken. Personen die zich socialistisch noemen en strijden voor tvaardigere maatschappij, gebaseerd op solidariteit, kunnen tot tegengeepassing komen. Bijvoorbeeld zal de één beweren dat overloop noodzakes vanwege de gelijkwaardigheidsopvatting, de ander zal dat bestrijden vanuit

de gedachte dat het blijven in de stad de gelijkheid van kansen vergroot. Ook socialisten stellen dat de bewoners recht hebben op het blijven wonen in de eigen buurt, ook al zijn de woonomstandigheden minder gunstig dan in de nieuwe overloopwijken. Het recht op vrijheid van woonplaatskeuze is voor sommige socialisten wezenlijk, voor anderen juist niet; die vinden dat de doelstelling slechts vanuit de maatschappij als geheel mag worden afgeleid. Denk daarbij aan de uitingen van Van der Zwan, die we reeds hebben aangehaald. Hoe de maatschappij als een geheel is op te vatten, wordt veelal niet nader aangeduid. Marxisten zien dat zelfs pas zitten na de zegeviering van het proletariaat, als allen 'Bruder geworden sind'. Het lijkt me meer werkelijkheidsgetrouw indien we voorlopig nog uitgaan van een botsing van geheel verschillende belangengroepen, die slechts door macht gedwongen kunnen worden de overeengekomen regels omtrent rechtvaardigheid na te streven. Een in onze maatschappij aanvaarde gelijkwaardigheid is bijvoorbeeld het recht van iedereen op onderwijs, onafhankelijk van zijn woonplaats. Nu zijn daar zeker twee redenen die dit recht kunnen hinderen. In de eerste plaats de afstand tot de school en in de tweede plaats de sociaal-ruimtelijke omgeving. Vooral het tweede is te herleiden tot een verschil in inkomen. Het eerste en in geringere mate ook het tweede kan gedeeltelijk worden geweten aan de houding van de ouders en hun geestelijke klimaat. In het begin hebben we er al op gewezen dat geografen dikwijls de onrechtvaardigheid toch ook herleiden tot inkomensverschillen en verschillen in de structuur van de voortbrenging, de produktiestructuur. In hoeverre is er iets eigens aan de ruimtelijke kant? Bij de aanhalingen van Olsson en Dunham zagen we dat beiden meenden dat er een eigen werking van de ruimtelijke structuur op de (0n)rechtvaardigheid uitgaat. Geografen zullen allereerst - naast het reeds genoemde grondbeslag - wijzen op de twee verschijnselen: 1. afstand tot werk, voorzieningen en recreatie; 2. directe omgeving, of woon- en leefmilieu. In de woonplaats, in de ligging ten opzichte van andere plaatsen, kan een kracht schuilen, die tot ongelijke behandeling kan leiden. Zowel in de regionale politiek op grote schaal, als in de ruimtelijke ordening op kleinere schaal wordt getracht maatregelen te vinden en uit te voeren die de onrechtvaardigheid, welke in de aard van de ruimtelijke orde zelf ligt, te bestrijden. Toch zal het vrijwel steeds zo zijn, dat in de benadeelde plaatsen de gezinnen met een hoger inkomen verhoudingsgewijs de geringste schade lijden. We hebben daarom de neiging om in het opheffen van de economische onrechtvaardigheid toch de sleutelkracht te zien. Toch is het zinvol om op het eigene van de ruimtelijke onrechtvaardigheid te blijven letten, omdat mijns inziens door ruimtelijke ordening op zich slechts een betrekkelijk klein gedeelte van de maatschappelijke onrechtvaardigheid kan worden tegengegaan. Wellicht is het derde genoemde verschijnsel, te weten het grondbeslag, nog het belangrijkste. Sociale rechtvaardigheid zal voor de geografie niet alleen betekenen dat het ruimtegebruik zelve wordt ingericht volgens de opgestelde maatstaven, maar voorts ook dat de inrichting van de maatschappij ter sprake komt. Daarbij dienen we als geografen op te passen om slechts gebieden als de eenheid van studie te nemen. Het gelijkwaardigheidsuitgangspunt voor de enkeling en voor groepen is moeilijk voor gebieden als geheel te hanteren. In dat geval bestaat namelijk het gevaar dat men met gemiddelden gaat werken en de statistische spreidingsbreedte om het

gemiddelde uit het oog verliest. Juist geografen hebben welhaast van nature de zin voor het eigene van een gebied en voor de daarbinnen optredende verscheidenheid meegekregen. Dat gevoel mag best bevorderd worden. Het leggen van de nadruk op het algemene en op gemiddelden doet veel zicht verliezen op verschillen en dus ook op de gelijkwaardigheid. Het is juist hierdoor dat er een verband ligt tussen de wetenschapstechnieken en de ontleding van bestaande onrechtvaardigheid. Wellicht geldt deze waarschuwing ook voor het al te gemakkelijk geven van de meeste aandacht aan regionale verschillen van de gemiddelde geldelijke inkomens. Ik meen wel dat het inkomen - en vooral de spreiding daarvan - de sterkste aanwijzing geeft voor onze maatschappij over de mate van vóórkomen van onrechtvaardigheid. Maar daarbij dienen we zeker twee beperkingen aan te brengen. In de eerste plaats is geldelijk inkomen slechts één middel tot bevrediging van behoeften. Vriendschap, liefde, waardering, haat, solidariteit, macht, gezag en zo meer zijn eveneens zeer belangrijk. Voorts moge worden gewezen op de sociale voorzieningen en de infrastructuur, die niet tegen betaling uit geldelijk inkomen kunnen worden gebruikt. Vanwege deze en mogelijk andere redenen wordt de ontwikkeling van de maatschappij niet goed gekenschetst door geldelijk inkomen. Dit geldt zeker ook voor de verhouding rijke landen - arme landen, zoals blijkt uit de benadrukking van ontwikkeling door middel van het veranderen van het eigene, de aangepaste werktuigen en de beklemtoning van structuurwijziging op het gebied van machtsverhoudingen er1 onderwijs. Het eigene van een geografische benadering sluit daarop wel aan. Dat geldt ook voor het toegenomen besef dat sociale rechtvaardigheid op wereldschaal niet alleen een betere spreiding van geldelijke inkomens inhoudt, doch eveneens sterk gericht moet zijn op het spreiden van de macht over het gebruik van de meest wezenlijke grondstoffen voedsel, olie, metalen en de zee. Op deze manier opgevat, zijn ruimtegebruik en ruimtebeheer zelfs het grondvest voor de ontwikkeling van een rechtvaardige inkomensspreiding over werelddelen. In de ruimtelijke ordening bezitten we in ons eigen land slechts een beperkt werktuig om het benutten van de ruimte rechtvaardig te verdelen. Met de vastgestelde regels, neergelegd in verschillende wetten, zoals de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Wet op de Stadsvernieuwing, kan slechts in beperkte mate worden ingegrepen. Toch kan daardoor het vergroten van rechtvaardigheid,of het verminderen van bestaande onrechtvaardigheid worden nagestreefd. Daarbij dienen we wederom te waarschuwen voor in deze wetgeving ingebouwde opvattingen en begrippen, die op zich de aandacht kunnen richten op, of kunnen afleiden van, knelpunten van sociale rechtvaardigheid. Ook kunnen maatregelen tegengesteld werken aan gelijkwaardigheidsdoelstellingen. Ik herinner aan de goedbedoelde curve-prijs voor de grond van woningwetwoningen, die in vele dorpen geleid heeft tot een scherpe bevoordeling van immigranten met hoge inkomens uit stedelijke gebieden om in bungalows met hoge grondprijzen te kunnen komen. Die bungalows moesten immers dienen om de begroting van het bestemmingsplan sluitend te krijgen. Ruimtelijke ordening kan de voorwaarden beïnvloeden om rechtvaardigheid te bevorderen, maar blijft toch verhoudingsgewijs achter bij de kracht die maatrege-

len op sociaal-economisch terrein bij de veranderingen van machtsverhoudingen kunnen hebben.

Besluit Sociale rechtvaardigheid is in mijn ogen geen onmiddellijk voortvloeisel van persoonlijke rechtvaardigheid als zedelijke eigenschap. Het gaat hier om een vorm van maatschappelijke overeenkomsten, die gehanteerd dienen te worden om macht, bezit, inkomen en ook ruimtegebruik zodanig over enkelingen en groepen te spreiden, dat er sprake is van gelijkwaardigheid. Een wereld waarin dat is bereikt, zullen we wel nooit bereiken, maar het streven is op zich al belangrijk. De geografie kan een verhoudingsgewijze evenwaardige bijdragr geven aan de ontleding van bestaan en ontstaan van (0n)rechtvaardigheid. Een mensbeschouwing èn een wetenschapsbeschouwing die zich richt op het eigene en de verscheidenheid van mensen, gebieden en van ruimtegebruik en die zich richt op het in eerste aanleg gelijkwaardig zijn van de verschillende wetenschapsrichtingen, zal nodig zijn om als enkelingen en als groep van geografen te kunnen meewerken aan het streven naar meer rechtvaardigheid. Literatuur Achterhuis, H., Filosofen van de derde wereld. (Bilthoven) 1975. Arrow, K.J., Social choice and individual values. (Londen) 1951. Banning, W., Typen van zedeleer. (Haarlem) 1958. Blazek, B., J. Petz & J. Stoklasa, Anthropo-ecological decision-making. (Lund) 1974. Dunham, D.M., (1977), Group Interests and Spatial Structures. Den Haag: Institute of Social Studies. Ginsberg, M., On justice i n society. (Londen) 1965. Habermas, J., Technik und Wissenschaft als 'Ideologie'. (Frankfurt a.M.) 1968. Harvey, D,, Social justice and the City. (Londen) 1973. Hayek, F.A. von, Law, legislation and liberty (2 Volumes). (Londen) 1973 en 1976. Jansen, A.C.M., On theoretica1 foundations of policy-oriented geography. In: Tijdschrift voor Economische en Sociale Geografie, 1976, p. 342-351. Kapp, K.W., (1961), Toward a science of man in society. The Hague: M. Nijhoff. Kraal, A., Inkomen en Welzijn. (Deventer) 1975. Lambooy, J.G., (1972), Redelijke regionale politiek. In: L.H. Klaassen (red.), Ruimtelijke Economie. Groningen: Wolters Noordhoff. Lambooy, J.G., (1975), Regionale (on-)gelijkheid en beleid. In. J. Hoogerwerf & J. van den Doel (red.), Gelijkheid en ongelijkheid in Nederland. Alphen ald Rijn: Samson. Lane, D,, The end of inequality? (Londen) 1971. Olsson, G,, Birds in Egg. (Ann Arbor) 1975. (Michigan University) Geographical Paper no. 15. Okun, A.M., Equality and Efficiency, the big trade-off. (Washington) 1975. Paassen, Chr. van (1976), Human geography in terms of existential anthropology. In: Tijdschrift voor Economische en Socisle Geografie (TESG), p. 324-341. Phelps, E.S. (ed.), Economic Justice. (Londen) 1973. Rawls, J., A theory of Justice. (Londen) 1973. Roscam Abbing, P.J., Ethiek van inkomensverdeling. (Deventer) 1973. Snethlage, J.L., Kant. (Alphen a/d Rijn) 1969. Winch, P., The idea ol a social science and its relation to philosophy (Londen) 1958. Zwan, A. van der, Inkomensnivellering, Pre-advies Vereniging voor de Staathuishoudkunde. ('s-Gravenhage) 1973.

NKELE SOCIAALCONOMISCHE ASPECTEN VAN E POST-INDUSTEIELE AATSCHAPPIJ

In &ze voordracht zal ik ingaan op een aantal aspecten van sociaal- economische van de post-industriële maatschappij (PIM). Allereerst wil ik daarbij ingaan ctpde betekenis van kennis en technologie bij de ontwikkeling naar andere structuren van de werkgelegenheid en de voortbrenging, alsook de betekenis daarvan voor de besluitvorming. Daarna komt de vraag aan de orde in hoeverre de onderneming zou kunnen veranderen en vervolgens zullen we ingaan op de problemen rond de van de consumptie, met name of daarbij niet naar een grotere beperking van de consumptievrijheid moet worden gestreefd. Tenslotte komen enkele andere vraagstukken, waarmee de PIM kan worden geconfronteerd, aan de orde, vooral de stedelijke ontwikkeling en het ecologisch vraagstuk. Een en ander zal vooral op Nederland worden toegespitst. De vraagstukken van de PIM zijn problemen, welke handelen over lange termijn veranderingen. In de economische theorie zijn de beide hoofdstromingen, namelijk de Keynesiaanse en de Neo-klassieke, op de korte termijn gericht. Hun modellen, en dus oók hun prognoses, gaan uit van het evenwichtig voortrollen der economische ontwikkelingen. Trendbreuken en structuurwijzigingen komen daarbij niet voor. ~ o e l s t e l l i n ~ een n middelen, de technologie, de instituties en 'de natuur' zijn 'gegeven'. Opvallend is de armoede in de economische theorie als het gaat over meer dan marginale wijzigingen en ook wordt slechts zelden fundamenteel nagedacht over de 'terugkoppelingen' die vanuit het economische proces werken op de technologie, de natuur, de instituties en de doelstellingen (preferenties). Het is te gemakkelijk om alles maar op de korte termijn te bezien, waarbij men overigens wél meer recht heeft om de genoemde zaken als 'gegeven' te beschouwen. Nadruk op de 'gegevenheid' van technologie en doelstellingen leidt gauw tot 'status-quo'-economie en tot het beperken van de economie tot instrumentalisme. Buiten de 'officiële' economie is er echter steeds een aantal andere richtingen geweest, zoals vooral het Marxisme, de Historische School en in minder mate het Institutionalisme (Veblen, Commons, Mitchell, Ayres, Kapp, Galbraith e.a.), die zich wél bezig hebben gehouden met vraagstukken van de lange termijn en die gericht zijn op meer integrale samenhangen. Langzaam maar zeker ontstaat er bredere belangstelling voor deze vraagstukken. Via de welvaartstheorie, de leer der openbare financiën, de leer betreffende de economische orde, de ontwikkelingseconomie, de ruimtelijke economie en de milieu-economie, komen er hoe langer hoe meer benaderingen, die de economische theorie verbreden, verdiepen en verrijken. Vanuit het Marxisme is vanouds gewezen op de grote betekenis van de technologie. Dat is terecht geweest, maar pas de laatste tijde heeft de 'officiële' economie haar dogmatisme kunnen overwinnen en meer aandacht besteed aan de betekenis van de

econo-ie voor de technolûgie en vice versa. In Nederland is daarbij vooral aan Heertje te denken. Marx stelde het echter wel heel rigoureus: de werkplaats van de ambachtsman brengt feodale en de fabriek kapitalistische maatschappijen voort. Zijn ideaal voor de PIM was de vrijheid van de mens, los van de band van arbeid, vooral door de toename van de vrije tijd indien de technologische ontwikkeling maar ver genoeg zou gaan en ten nutte van iedereen zou kunnen worden aangewend. In deze visie is de PIM een 'leisure'-maatschappij. Er is sprake van een ontwikkelingsas: feodaal kapitalistisch - communistisch, die samenhangt met de as ambachtelijk - industrieel - post-industrieel. Naar mijn mening zou men ook met vrucht hierbij een as rondom de besluitvorming kunnen aanleggen, bijvoorbeeld: nadruk op de stam - nadruk op de monarchie nadruk op de individuele beslissingen - nadruk op besluitvorming van grotere organisaties (vakbeweging, multinationals, partijen, parlement, etc.). In de PIM zullen hoe langer hoe meer de beslissingen rondom prijzen, lonen, investeringen, of ook produktie en consumptie, aan door overleg bepaalde normen worden onderworpen. Niet de geheimzinnige hand van Adam Smith, maar het steeds tijdelijke evenwicht tussen belangengroepen door polarisatie, overleg en dwang, leidt (soms na lange tijd) tot besluiten. In hoeverre is het proces van industriële naar een post-industriële maatschappij via 'indicatoren' te beschrijven? Men zou zelfs als prealabele vraag kunnen stellen of er wel een PIM komt en of er niet eerder sprake is van een cybernetische revolutie in plaats van een ontwikkeling naar de PIM; misschien ook gaat het om hetzelfde. Het besturen van complexe stelsels op lange termijn is een centrale opgave. In Nederland werken o.a. economen van de 'Amsterdamse School', bijvoorbeeld prof. Van den Doel, aan de 'complexe besluitvorming', zij het nog niet primair gericht op de vraagstukken van de lange termijn. We zullen aan de hand van de systematiek van Daniël Bell een aantal indicatoren van deze ontwikkeling beschrijven.

Enkele structuurwijzigingen en dilemma's volgens Bell Bell (1974, p. 26 e..v.) stelt dat de term 'post-industriële maatschappij' een generalisatie is, welke duidelijker wordt indien we zien naar de indicatoren daarvan. Hij onderscheidt de volgende vijf: a. economische sector: 'de omzetting van een goederen producerende in een diensten verlenende economie; b. beroepenclassificatie: de voorrang van de vrije en de technische beroepen; c. spil-beginsel: het centraal stellen van het theoretische weten, als bron van vernieuwing en van politieke formulering voor de maatschappij; d. toekomstige oriëntering: de beheersing van technologie en technologische beoordeling; e. besluitvorming: de schepping van een nieuwe 'intellectuele technologie'. In zijn boek vestigt Bell (1974, p. 182/5) nog de aandacht op een zesde dimensie, te weten: f . gelijkheidsideologie: de benadrukking van de gelijkheid van kansen, waarmee tegelijkertijd samengaat de nadruk op beoordeling van individueel herkenbare prestaties, waardoor de vorming van een nieuw onderscheid en een nieuwe hiërarchie optreedt, in plaats van die op basis van afstamming en eigendom. Naar mijn mening is hier inderdaad een aantal fundamentele dimensies aange-

roerd. Uiteraard kan men een aantal andere begrippen noenieri, welke ilier niet direct zijn benoemd, maar in Bell's nadere analyse wel aangeduid worden, zoals: ecologische crisis, grondstoffenproblematiek, vraagstukken rondom medezeggenschap en zelfbestuur, suburbanisatie, stadsvernieuwing en vervoerscrisis. Bij het gebruikmaken van andere begrippenthema's en assen zouden deze vraag&ukken wellicht scherper uitkomen. Toch zal ik in het hierna volgende gebruik maken van de vijf (zes) dimensies van Bell. Wé1 zal ik daarnaast aangeven dat e r andere perspectieven zijn. De eerste dimensie is de laatste drie decennia gedurig naar voren gebracht. De namen van Colin Clark, Fischer, Foucrasté en Fuchs kunnen worden genoemd, naast die van Ofer en Dccker. Allen vestigen r8rde nadruk op dat er een geleidelijke wijziging optreedt in de sectorale structuur. Eerst vermindert het aantal werkzame personen in iie landbouw en stijgt het industritle aantal; in een lager stadium vermindert ook dit laatste en stijgt het aandeel van de tertiaire sector. Er zijn verklaringen voor dit proces aangedragen. Steeds komt daarbij naar voren dat er sprake is van een lagere produktiviteit van de dienstensector, waardoor (bij stijgend inkomen en hoge vraagstijging van de diensten) steeds meer personen in de tertiaire sector nodig zijn om aan de vraag te kunnen voldoen. Oorzaak en gevolg van de vraagverschuivingen in arbeidsplaatsen zijn niet geheel duidelijk. Opvallend is dat de economische theorie nog steeds primair uitgaat van de industrie -zie bijvoorbeeld de CPB-modellen - en dat velen de dienstensector toch eigenlijk als niet-produktieve sector zien, in navolging van de Fysiokraten ('Classe productive' en 'Classe stérile' -waarbij alleen de primaire sector tot de eerste categorie werd gerekend) en van de Marxisten (die nog steeds geen raad weten met de dienstensector). In eerdere betogen (Lambooy, 1971; 1973) heb ik de betekenis van de tertiaire sector verder uitgewerkt; daarbij wees ik op het effect dat op lange termijn bij de nationale groei een dalende tendentie zal gaan optreden. Ik zou daar thans aan willen toevoegen, dat dit echter alleen het geval zijn zijn, vanwege een dalend grensnut van het huidige consumptiepakket van goederen en diensten, en niet als er geheel nieuwe soorten massagoederen komen; voorts indien er geen nieuw 'technologisch innovatie-cluster' optreedt, die de thans dalende makro-economische grensproduktiviteit een nieuwe impuls geeft. De tweede dimensie van Bell betreft de veranderende beroepenclassificatie. De nadruk van de stands- en klasse-indeling komt hoe langer hoe meer te liggen op wetenschapsmensen en ingenieurs en minder op eigendom, of hand- en hoofdarbeid. De oude klasse-indeling arbeid/kapitaal verduistert derhalve de werkelijkheid van 100 jaar na Marx. De derde dimensie hangt met de vorige samen. Bell (1974, p. 32) stelt: 'De industriële maatschappij is een coördinatie van mensen en machines voor de produktie van goederen. De post-industriële maatschappij is rondom de kennis georganiseerd ten behoeve van sociaal beheer en het richting geven aan vernieuwing en verandering en deze wending geeft aanleiding tot de schepping van nieuwe sociale relaties en nieuwe structuren, welke politiek geleid moeten worden'. Hierbij komt dus datgene naar voren, wat ik zelf het meest fundamentele kenmerk van de nieuwe situatie van onze maatschappij - noemen we het voorlopig toch maar de post-in-

--..C--I--- - - /\ nr rl nl vI Tl l\ - acht, ie weten: het besturen en beheersen van u3bLLrle iIlddLbt.,~id~pij complexe stelsels op basis van kennis en 'maatschappelijk' gestelde doeleinden.

Van grote betekenis is voorts Bell's opmerking, dat we in deze tijd het (ik parafraseer) eigenlijk niet meer aan ondernemers kunnen overlaten om te ondernemen (zoals Schumpeter het magistraal analyseerde voor de tijd tot W.O. TI), maar dat de wetenschappers die taak beter aankunnen, wellicht met minder opzienbarende winsten en calamiteiten, maar met groter produktiviteit en zekerheid. De eerste 'moderne' industrie is dan ook de chemische. Ik merk op dat de 'ruimtevaartindustrie' zelfs een (sterke) aanwijzing zou kunnen zijn, dat thans overheid en wetenschap een 'hypermoderne' industrie kunnen scheppen; het gevolg is dat het heft ook in het 'vrije' Westen uit handen van de traditionele ondernemers kan worden genomen. De 'computer-industrie' is wellicht de laatste, die geleid heeft tot traditionele multinationals volgens de 'vrije markt formule'. Nu wordt de strijd om de oude multinationals gedeeltelijk reeds beslecht door de Staten. De eerste, waarbij de Staten reeds een doorslaggevende stem hebben, is de kolen- en staalsector, waarbij al zeer veel politieke invloed bestaat. De overige multinationals verweren zich heftig door 'verwetenschappelijking' en 'geografische vlucht', de spreiding over meerdere continenten. De vierde dimensie leidt volgens Bell direct tot de noodzaak tot planning en het beheersen van de technologische ontwikkeling. In ons land kunnen worden genoemd de dissertatie van De Gooyer (1975) en diverse rede's van Den Uyl. In welke richting dient onze (technologische)kennis te worden aangewend? Mag een directie van een onderneming na marketing-onderzoek 'zomaar' besluiten tot produktie en verkoop van een nieuw artikel? Mogen consumenten 'zomaar' alles kopen en verbruiken (films, patates, drugs, energie-slurpende grote auto's, electrische tandenborstels etc.)? Heeft de maatschappij (de Staat) het 'recht' in te grijpen (te plannen)?

De vijfde dimensie behandelt de aard van de besluitvorming. Dit is m.i. - zoals gezegd - de centrale dimensie. Bell (1974, p. 41) constateert: 'De voornaamste intellectuele en sociologische (bedoeld zal zijn: 'sociale - La.) problemen van de post-industriële maatschappij zijn ... die der 'georganiseerde complexiteit': het besturen van systemen op grote schaal met grote aantallen op elkaar inwerkende variabelen, die gecoördineerd moeten worden om specifieke doeleinden te verwezenlijken. Het is hubris, de aánmatiging van de moderne systeemtheoreticus, te beweren dat de technieken om deze systemen te besturen, thans beschikbaar zijn. Voorts haalt Bell de definitie van technologie van Harvey Brooks aan: 'het gebruik van wetenschappelijke kennis voor het wijzen van de weg om de dingen op een reproduceerbare manier te doen'. Zo zijn er ook sociale en machine-technologieën, maar nog fundamenteler is er de intellectuele technologie, dat is (Bell, 1974, p. 42): 'de vervanging van intuïtieve beoordelingen door algorithmen (probleem-oplossende regels). Deze algorithmen kunnen belichaamd zijn in een automatische machine, in een computer-programma of in een reeks instructies, die gebaseerd is op een aantal statistische of wiskundige formules'. Daaraan koppelt Bell de uitspraak: 'Het doel van de nieuwe intellectuele technologie is niet meer en niet minder dan het verwezenlijken van het sociaal alchemistische ideaal van het ordenen van de massamaatschappij. Wanneer de computer het gereedschap is, dan is de beslis-theorie de 'meester' '.

o r a l s n ~ zijn g de nieuwe 'kenniskapitalisten' of 'meritokraten' nog niet alom heer meester. Dat blijkt onder meer uit het verzet van politici (Den Uyl) tegen de tatuur van het 'regeren per model' via het CPB. Gelukkig is regeren nog niet technisch en sociaal in Staat om alles te voorzien en te regelen. Regeren is eerder nog >beogenen gedogen' (Lambooy, 1976). Dit probleem hangt samen met de volgende door mij toegevoegde dimensie van Bell. De zesde dimensie betreft de sedert de Franse Revolutie steeds sterker benadrukte gelijkheidsidee en het individualisme, die haar culminatiepunt beleefde in de verenigde Staten en ook het socialisme diepgaand heeft beïnvloed. De idee van de gelijkheid van individuen tijdens de Franse Revolutie betrof de voor de wet, onafhankelijk van rijkdom, afkomst of geloof. Later werd het accent verschoven naar de ontplooiing van iedere individu, met als onvermijdelijk gevolg de nadruk op het typerende van personen. De nadruk kwam daarmee hoe langer hoe meer op gelijkheid van ontplooiing en daarmee op prestatie te liggen. Het kenmerkende van een persoon was niet meer zijn familie, maar zijn capaciteiten, gemeten aan wat hijhij 'deed' (vooral in economische zin: 'arbeider', 'ingenieur', 'filmster', 'top-voetballer'). In zijn verhelderende boek 'Social Limits to Growth' uit 1976, heeft F. Hirsch enkele dilemma's van onze moderne maatschappij uitgewerkt. Eén daarvan noemt hij de paradox van het 'reluctant collectivism'. Hij doelt daarbij op de grote nadruk op de eisen van gelijkheid en volledige consumptie-vrijheid van personen, die tezelfdertijd de collectieve voorzieningen en de overheidscontrole van de produktie eisen: 'Why has the twentieth century seen a universal predominant trend toward collective provision and state regulation in economic areas at a time when individual freedom of action is especially extolled and is given unprecedented reign in non-economic areas such as aesthetic and sexual standards'? Hirsch gaat in zijn boek in op het allesdoordringende verschijnsel van de externe effecten, zowel van de produktie- als aan de consumptiezijde, waardoor regulering via 'de' collectiviteit nodig is. Dit leidt overigens tot allerlei sociale spanningen, zoals Erich Fromm in zijn magistrale boek van vóór W.O. 11, 'Angst voor Vrijheid', reeds voorspelde.

Economische probleemcomplexen In de PIM zullen belangrijke probleemcomplexen naar voren komen, waarvan het goed is reeds thans de mogelijkheden en moeilijkheden na te gaan. Deze liggen op de volgende gebieden - uiteraard kunnen er meer worden aangegeven - : a. produktie, produktiestructuur, produktiviteit, werkgelegenheid en werkgelegenheidsstructuur; b. plaats en organisatie van de onderneming; c. technologische ontwikkeling; d. grondstoffenvoorziening; e. locatie bedrijvigheid, milieuhygiëne, ruimtelijke ordening, vervoer; f . locatie woningen, voorzieningen en recreatiegebieden, recreatievervoer, ruimtebeslag; g. consumptiepatronen, gedragsbeïnvloedbaarheid, vrije-tijdsbesteding; h. stedelijke ontwikkeling en achteruitgang. Deze en andere vraagstukken komen gedeeltelijk in de bekende boeken over de PIM

naar voren. Maar zowel Bel1 als Touraine en Kahn zijn éénzijdig in hun analyse. Zo worden bijvoorbeeld de ecologische en stedelijke vraagstukken vrijwel niet benadrukt. Er heerst over het algemeen een vrij groot groei-optimisme, In hoeverre dit redelijk is, mag worden betwijfeld, doch het is moeilijk om deze houding met 'exacte' cijfers en modellen te verwerpen. We1 is er in toenemende mate twijfel mogelijk op basis van studies over lange termijn ontwikkelingen en groei-bepalende factoren. In de studies voor de Club van Rome, alsook in de publicaties van Renshaw en Hirsch, worden heel wat twijfels gezaaid. De twijfels rondom de 'ecologische' en de 'sociale' grenzen aan de groei raken ook het probleem van de technologische ontwikkeling; we komen daarop nog terug. Een van de dimensies, welke het zwaarst worden benadrukt bij het gebruik van de term 'PIM', is de verschuivende produktit- en beroepenstructuur. Van goederen produktie naar levering van diensten, gepaard gaande met een groter aandeel van de dienstensector in de werkgelegenheid. Daarbij dient evenwel onmiddellijk te worden gewezen op het feit, dat het aandeel in de totale toegevoegde waarde (het nationaal produkt) een ander beeld vertoont, omdat de produktiviteit per industriële arbeidsplaats gemiddeld hoger is dan die in de dienstensector. Maar de meting van de produktiviteit van de laatste sector is wel dubieus. Meestal wordt daarvoor de loonsom gehanteerd, doch de oplossing van het meetvraagstuk is niet duidelijk (Fuchs, 1969).

Tabel I. Procentuele samenstelling van de produktie van bedrijven (bruto toegevoegde waarde factorkosten, lopende prijzen) naar sectoren

Landbouw Industrie Delfstoffenwinning Openbaar nut Bouwnijverheid Nijverheid Diensten Bedrijven Bron: C.P.B.

13,8 33,2 2,7 2,5 7,8

10,O 34,9 1,7 2,7 7,7

46,l 40,l 100

67 32,2 2,3 2,8 9,o

47,l 43,O 100

46,3 47,O 100

bel 11. Percentages werkzame personen in de drie hoofdsectoren in 1962 1972 in diverse landen

Veren. Staten

Jaar

Landbouw

Industrie

Diensten

1962 1972 1962 1972 1962 1972 1962 1972 1962 1972 1962 1972 1962 1972

8,o 4,2 12,6 7,5 20,6 12,7 29,l 18,2 15,l 9,6 10,4 69 7,4 4,2

46,9 43,3 49,7 50,4 38,5 38,4 39,5 44,3 44,7 48,O 40,6 36,8 33,2 31,O

45,2 52,5 37,7 42,l 40,9 48,8 31,2 37,s 40,l 42,5 49,O 56,3 59,3 64,8

Bron: Ontleend aan A.M. Tabak, Groeiende dienstensector. In: ESB 6013015, p.

Thans zien we dat de kapitaalsintensivering van de industrie en de primaire sector de laatste decennia sterker zijn geworden, gepaard gaand met uitstoot en arbeid, terwijl de groei van de dienstensector sedert enkele jaren afneemt of stagneert. Zelfs is e r sprake van kapitaalsintensivering in delen van de dienstensector, zoals het verzekeringsbedrijf, het vervoer en de schoonmaakbedrijven. Daarnaast wordt de expansie van het ambtenarenapparaat, het medisch en onderwijzend personeel steeds meer bekritiseerd, vanwege het toenemend beslag op het nationaal inkomen door de stijging van het hoge arbeidskostenaandeel. Voor ons thema zijn n u de volgende vraagcomplexen - waar we niet allemaal op ingaan, vanwege de beperkt beschikbare ruimte - van wezenlijk belang; we concentreren ons daarbij op de produktie en de consumptie: a. zal de kapitaalintensiteit van de produktie van goederen en diensten toenemen? b. is er een nieuwe impuls te verwachten door een nieuw (technisch) 'innovatieblok'? c. is er een nieuwe economische opleving te verwachten door ruimtelijke uitbreiding van de afzet in nieuwe marktgebieden in de Derde en Vierde Wereld (resp. de 'nouveaux riches1-landen, zoals de olielanden en Zuid-Korea, Taiwan en Hongkong, en de 'echt' arme, grondstofarme en kennis-arme landen)? d. hoe zal de besturing van de ondernemingen gaan plaatsvinden? Zal de tendens van de laatste decennia doorzetten, waarbij de beslismacht verschoof van kapitaalbezitter naar 'top-arbeider' (manager en technisch-wetenschappelijk topkader)? In hoeverre zal ook lager personeel worden ingeschakeld? En welke plaats krijgt de overheid en krijgen de omwonenden? Zal dit een bestuurlijk conflict opleveren tussen concern-top en de gedecentraliseerde bedrijven?

.\ -w:

-

--

Voor de beantwoording van deze vragen omtrent produktie en afzet kan men val niemand zekerheid verwachten, maar ze zijn van wezenlijk belang voor de gehel theorie van de PIM. Dit kan eveneens gezegd worden van het viertal vraagcomple xen, dat gaat over consumptie: e. zal de consumptie bij een eventueel dalende groei of zelfs bij een 'zero growthl economie kunnen worden 'vermaatschappelijkt', d.w.z.: kunnen de spanningei worden overbrugd tussen 'vrij besteedbaar inkomen' en 'collectief verdeel, inkomen'? f . zal de nadruk op volledig 'liberale' (d.w.z.: individueel soevereine) consumpti, een grotere maatschappelijke zorg gaan worden dat de steeds sterker geregu. leerde (gesocialiseerde) produktiekant? g. zal de toenemende ruimte-consumptie, zowel in de woonsfeer van de stedelijkt zones (suburbanisatie) alsook in de recreatieve gebieden (tweede woning), nie leiden tot desintegratie van de steden en dus tot verspilling van 'ruimtelijk kapitaal'?; en tenslotte: h. zal een blijvende toename van de consumptie onze aarde niet te zwaar belasten waarbij er voorts ook concurrentie kan ontstaan tussen het rijke Westen en d< ontwikkelingslanden?

Werkgelegenheid en innovatie In deze tijd van economische problemen en vooral van werkloosheid en investeringszwakte, dient allereerst te worden gewezen op de oorzaken daarvan. Hebben deze een conjuncturele oorzaak (korte termijn, vraagzijde), of een structurele oorzaak (lange termijn, aanbodzijde)? Indien het laatste het geval is, dan is er zeer waarschijnlijk een samenhang met de ontwikkeling naar de PIM. Gaat het om dezelfde verschijnselen? Bestaat er een 'objectieve' wetmatigheid, of is er in eerste instantie sprake van veranderende waarderingsmaatstaven? Gaat het om de produktie en/of consumptie, of over de besluitvorming? In de theorieën van Schumpeter en Kondratieff wordt de lang golf aangenomen. We zouden thans 'slechts' in een dal zijn, waar we na de te verwachten innovaties wel weer uitkomen. In Nederland is aan deze theorie pas de laatste jaren weer enige aandacht besteed, met name door Heertje, Van de Woestijne, Post en Van Duyn. Meestal wordt deze ontwikkeling ook in verband gebracht met de vraagstukken van de produktiviteit en de werkgelegenheid. Daarover zijn diverse controverses ontstaan, thans geconcentreerd rondom diverse CPB-publicaties en de W.R.R.-Nota 'Maken wij er werk van?'. Het Centraal Plan Bureau publiceerde enkele opzienbarende analyses en velen reageerden daarop: politieke en emotionele uitspraken tegen het CPB waren de straf voor de grote mate van zelfverzekerdheid van CPB-zijde. Keynesianen, monetaristen, aanhangers van Marx en Kondratieff sloegen elkaar om de oren. De kern van de zaak was, dat het CPB de stijging van de arbeidskosten (lonen, ondernemersarbeidsvergoedingen, sociale lasten) sedert 1964 als de primaire oorzaak zag van de versnelde kapitaalsvernieuwing en de daarmee gepaard gaande uitstoot van arbeid. In nadere, meer beargumenteerde publicaties tegen deze CPBvisie - die door de grote meerderheid van de Nederlandse economen werd gesteund - kwamen andere verklaringen naar voren, o.a.: a. de daling van de wereldhandel, onder meer in verband met de grondstoffenproblematiek; b. de overcapaciteit van de bedrijven door te grote investeringen in de jaren vijftig en zestig, veroorzaakt door de te hoge verwachtingen van de ondernemers

betreffende de groeisnelheid van de afzet (vraag), zonder te denken aan een bepaalde verzadiging of groeivertraging, vooral van duurzame produkten; c. daling van overheidsbestedingen, met name van het percentage overheidsinvesteringen: d, de appreciatie (de relatieve waardestijging t.o.v. andere valuta) van de gulden. Deze vier - en andere - factoren werden en worden door het CPB en de grote meerderheid der economen nog steeds als secundair beschouwd. Hun adviezen zijn dan ook: 'verlaging van de arbeidskosten, waardoor de winsten en de investeringen weer stijgen en dus ook de schepping van arbeidsplaatsen weer zal toenemen'. De stelling berust vooral op de aannamen van: a; investeringen hangen af van wmsten; b. arbeidsplaatsen hangen af van investeringen. Historisch is er een zeker verband. Op de econometrische analyse en de soms lage, soms hoge correlatie-coëfficiënten van het CPB is op zich niet zoveel af te dingen, maar wel op hun economische (maatschappelijke) verklaringskader. Het CPB zich namelijk niet in de vraag of er (le) lange termijn verschuivingen in de samenhang en in de samenleving zijn en (2e) of er terugwerkende causaliteit ('feedback') kan zijn. In het eerste geval kunnen er irreversibele processen aan de gang zijn en in het tweede geval zou men kunnen stellen, dat, door de sneller gegroeide kapitaalvoorraad, er een overcapaciteit ten opzichte van de vraag bestaat. Gaat men nu bekrimpen op de arbeidskosten, dan zou de vraag nog sneller kunnen inzakken, vanwege de dalende koopkracht. De investeringslust blijft laag, omdat de produktie-capaciteit toch al veel te groot is bij een verzadigende vraag. In dit kader is het interessant dat Jay Forrester (NRC d.d. 14-5-1977 en FEMnr. 15 uit 1977), de beroemde systeemtheoreticus, steun geeft aan de Nederlandse 'dissidenten' in de economenwereld: 'De opeenhoping van kapitaal gedurende de naoorlogse jaren heeft tot overinvesteringen geleid, waarvan symptomen zijn: een dalende bezettingsgraad in de fabrieken, hoge werkloosheid onder academici, malaise in de bouw en metaal, een groeiende schuldenlast van de bedrijven en leegstaande kantoorruimte in de steden'. Via computer-stimulering werkt hij dit uit en stelt dan dat de pijnlijke recessie verkeerd bestreden wordt, doordat de economische theorie nog doordrenkt is van het typische Keynesiaanse korte-termijn-denken. Inderdaad kunnen we stellen dat Keynes' uitspraak: 'In the long run we are al1 dead', de funeste voorkeur voor korte termijn analyses en oplossingen, die bij politici toch al bestaat, heeft versterkt, waarmee de problemen verschoven zijn naar de lange termijn. In Forrester's visie komt de economie wel weer in orde, maar dat moet niet door de investeringen in het algemeen aan te moedigen, want dat zou, bij overcapaciteit, niets opleveren. Hij denkt veeleer aan het speuren naar nieuwe groeisectoren, zoals de energieproduktie en tegelijkertijd - op wereldniveau- aan het indammen van de bevolkingsgroei. Terecht stelt Forrester in de NRC van 14 mei 1977: 'Iedere opwaartse beweging heeft zijn eigen specifieke technologie gehad. Daarbij is het niet zo, dat de opwaartse beweging door een nieuwe techniek werd veroorzaakt; de technologische verandering wordt juist door de golf in de hand gewerkt. We hebben een cyclus gehad, waarin hout werd gestookt, een steenkool-cyclus, en nu is de olie-cyclus juist bezig af te zakken. De volgende top moet een jaar of vijftig verder liggen. Of dat kernenergie wordt? Ik verwacht' - aldus nog steeds Forrester - 'dat we een nieuwe variant van het steenkolenverbruik tegemoet gaan'.

Forrester stelt derhalve duidelijk: l. dat de lange golf verbonden is aan een energie-cyclus; 2. dat er sprake is van bepaalde golven van nieuwe technologie. Het is de vraag of een nieuw innovatieblok wel geheel aan de energie verbonden i: Tenslotte zijn de electronische industrie en de chemie niet alleen om hun bijdrag aan de energie-opwekking zo belangrijk geweest in de laatste decennia, maar 00 om artikelen in de sfeer van de consumptie, bijvoorbeeld TV'S en tranquilizers. Da zou kunnen inhouden, dat ook uit de sfeer van consumptie (educatie, stadsvernieu wing, recreatie) nieuwe impulsen kunnen komen. Is er reeds thans een nieu-w innovatieblok 'in statu nascendi' aanwezig? Bij d technisch-maatschappelijke vraagstukken, die daarom vragen, behoren zekei 'nieuwe' energie-vormen, zoals zonne-energie, vuilnisvernietigende en kringloop georiënteerde activiteiten, ruimtebesparende activiteiten, geluidsarme technieker Tot nu toe werd de research vanuit de maatschappij veelal op 'meer', 'sneller' e: 'minder arbeidsintensief' gericht. Steeds vaker is er nu sprake van de noodzaak tc controle vanuit omvattender groeperingen dan ingenieurs en ondernemingen soms 'maatschappelijke controle' genoemd. Maar of dat tot een snellere ontwikke ling dan bij de vorige lange golven zal leiden, is de vraag. Het Russische en Chines experiment leveren daartoe gerede twijfel. Zelfs kan de vraag gesteld worden of er eigenlijk wel sprake is van de principiël mogelijkheid tot nieuwe innovatie-blokken. In het verkeer, in de electronica, in d chemie is - voor zover thans kan worden voorzien, o.a. met de DELPHI-methode e: inspiratie vanuit science fiction - geen grote revolutie meer te verwachten. Welis waar zal men bijvoorbeeld in de electronica nog veel verfijningen kunnen ver wachten, o.a. bij de 'snelle geleiders', maar geen fundamentele vernieuwingen, di kunnen leiden tot nieuwe massa-consumptie. Want dat is thans toch een centraa probleem: de vertragende afzetgroei. Wé1 dient hier gewezen te worden op de mogelijkheden om nieuwe produkten t brengen in de richting van: (le) de beïnvloeding van de genetische eigenschapper via het DNA-onderzoek (2e) de beïnvloeding van de geest en het verstand en (3c energie en nieuwe materialen. Voor wat het tweede betreft, kunnen we aansluite: bij de constatering welke Renshaw maakt, te weten: de fundamentele beperkt opname-capaciteit van de mens voor informatie. De mens vergeet snel, is inefficiën bij het opbergen en oproepen van informatie in de hersenen en kan informati slechts met zeer geringe snelheid opnemen en reproduceren. In mens-tot-men contacten kunnen maximaal maar enkele honderden woorden per minuut wordei overgebracht; de computer kan in diezelfde tijdspanne zeker 80.000 woordei overbrengen naar zijn collega. De biopharmaca kan daar wellicht wat aan doen; he is de vraag of de vele uitvindingen die op het gebied van de genetica en d hersenfuncties worden gedaan, maatschappelijk geaccepteerd zullen (kunnen worden: Meer dan technische en economische, zijn er sociale 'limits to growth'! De stimulansen naar de vraagzijde via marketing en het aanbieden van 'nieuwe produkten hebben overigens kennelijk nog steeds succes, blijkens de resultaten de meeste multinationals, maar er is geen sprake van fundamentele innovaties, meest al slechts van 'verfijningen'. De grote multinationals kunnen hun concern-winstei vermoedelijk alleen zo hoog houden door kostendalingen via produktie over kapi taal-intensieve schaal, of door spreiding naar de Derde Wereld. Vaak ook door eei uitstekend management, dat snel allerlei nieuw opkomende mogelijkheden aan grijpt, o.a. door trage groeisectoren te sluiten en nieuwe groeisectoren te starten

oorbeeld door het overnemen van kleinere, succesrijke ondernemingen, of op s van 'research and development'-kosten. Maar de lange termijn tendens van de sa-consumptie is dalende, althans van het huidige goederenpakket. Ook in de sa-consumptie is een verschuiving naar diensten zichtbaar: 'leisure-diensten', rwijs, medische zorg, TV etc. vraagstukken hangen voorts samen met het complexe vraagstuk van de mogelijkheden van de Staat om de thans stagnerende vraag wederom te stimuleren. Een aantal economen - ook in Nederland - wil dit bereiken door via de overheid meer te besteden aan nieuwe typen vragen, bijvoorbeeld door bepaalde categorieën welzijnszorg te subsidiëren, door de stadsvernieuwing te stimuleren etc. Dit is door Van den Doel, Driehuis en Den Uyl de 'socialisatie van de vraag' genoemd. Het zal duidelijk zijn dat de overheid hierdoor een nog groter aandeel van de economische beslissingen via het budget-mechanisme (in tegenstelling tot via de markt) zou gaan reguleren. Anderen verdedigen hetzelfde vanwege de grondstoffenproblematiek en vanwege de toenemende externe effecten. In alle gevallen zal de invloed van de overheid toe- en die van de bedrijven afnemen. Het is begrijpelijk dat de aanhangers van de economische tak van de liberaal-dernocratische maatschappij vorm, met hun grote nadruk op decentralisatie (althans naar de onderneming en de consument), niet in deze richting denken. Zij zouden liever de winsten willen verhogen, zodat via de gedachte: 'hogere investeringen en dus meer arbeidsplaatsen', een grotere groei van het inkomen en van de bestedingen - dus van de vraag - zou ontstaan. Een interessante variant hierop is die van J.G. Post in enkele artikelen in het Economisch Dagblad van 1977. Zijn gedachtengang is, dat de vraag pas weer gaat stijgen als er nieuwe produkten (dus niet varianten van bestaande, maar wezenlijk nieuwe) worden aangeboden. Thans is er een overcapaciteit door de verzadiging van de vraag. Er is nog slechts vervangingsvraag, waarvoor geen grotere capaciteit, dus geen nieuwe investering, nodig is. Om een nieuwe groeicyclus a la Kondratieff te scheppen, is het nodig dat er nieuwe technologieën en nieuwe produkten komen, want de behoeften zijn nog voldoende groot. Post stelt nu dat uit - vooral Amerikaanse - onderzoeken bleek, dat investeringen en research sterk samenhangen, vooral in ondernemingen in de kapitaalgoederen- (investeringsgoederen-) sector, met een oligopolistische marktstructuur en relatief stabiele winsten. Hij voert derhalve een pleidooi voor het door de overheid bevorderen van dit type onderneming, o.a. door de winsten te stimuleren. De consequentie voor de maatschappelijke ontwikkeling zal in ieder geval zijn, dat de invloed van 'de maatschappij' op wat er binnen de onderneming geschiedt, zal toenemen. Ook de ontwikkeling van de technologie zelve zal niet meer, zoals vaak het geval is, aan 'God en de ingenieurs worden overgelaten' (Heertje).

De veranderende onderneming Hiermee komen we op de vraag, wat er in de PIM met de ondernemingsstructuur gaat gebeuren. Wat zal de invloed zijn van (le) de neiging om vanuit de factor arbeid en vanuit de omwonenden en de overheid meer controle te krijgen, (2e) de problematiek van het besturen van complexe processen, waardoor bij grote ondernemingen steeds het optimum gezocht moet worden tussen centralisatie en decentralisatie en (3e) de invloed van het gebruik van nieuwe communicatietechnieken, zoals videofoon, bedrijfstelex etc., o.a. op de ruimtelijke structuur van de onderneming, maar ook van stadsgewesten in verband met de vervoerssituatie.

We maken bij deze beschouwing gebruik van de discussie in 'The Economist' in de periode 25 december 1976lmaart 1977, onder de titel: 'The coming entrepreneuria] revolution'. In deze artikelen worden allerlei vragen betreffende de organisatie van de onderneming centraal gesteld, met name in hoeverre het bedrijfsleven van structuur zal veranderen. De naar mijn mening meest relevante punten zijn: a. zullen de grote multinationals zich kunnen handhaven, of zullen ze aan hun logge bureaucratie ten onder gaan? b. zal er sprake zijn van een toenemende uitbesteding aan veel efficiënter werkende, gespecialiseerde bedrijfjes ('modern technology in smal1 firms')? c. zal de tendens naar werknemerszelfbestuur toenemen en daarmee de macht van de kapitaalverschaffers, overheid en de vakbondscentrales afnemen? d. t a l de aard van de arbeidsmarkt veranderen door part-time functies, totnemende automatisering, telecommunicatie, nadruk op alleen maar zinvol geachte arbeid, deeltijdse scholing, herscholing enz.? e. zal er een grens optreden aan de verstaatsing van ondernemingen vanwege protesten van werknemers tegen de logge bureaucratie? Zullen delen van het overheidsapparaat en de collectieve sector weer 'recompetitioned' en 'reprivatised' worden? In de artikelenserie wordt min of meer diepgaand ingegaan op deze (en andere) vragen. Datgene, wat er met 'het werk' en de grote onderneming gaat gebeuren, is van wezenlijk belang voor de gehele maatschappelijke ontwikkeling. Er wordt in één der artikelen zelfs gesteld, dat de gehele produktie-structuur onder toenemende druk zal komen te staan van de consumentenvrijheid. Arbeid wordt wellicht eerder een onderbreking en aanvulling op de vrije tijd. Als dit inderdaad zo zou worden, dan zou de invloed op de organisatiestructuur van de multinationals en de grote staatsbedrijven natuurlijk niet kunnen uitblijven. Het besturings- en coördinatieprobleem van de (te) grote ondernemingen zou dan zo groot kunnen worden, dat er inderdaad niet veel meer overblijft dan de problemen met de eigen werknemers te verminderen door een nog grootscheepsere automatisering en door uitbesteding aan kleinere bedrijven, dan wel door binnen de onderneming te komen tot sterke decentralisatie in 'werkmaatschappijen', zoals in Nederland al bij de OGEM en PAKHOED zichtbaar is. De oude, logge 'mono-sector'multinationals, zoals SHELL, PHILIPS en AKZO, moeten differentiëren naar sectoren, en werkmaatschappijen, of ze gaan aan dalend grensnut van hun verzadigd pakket van goederen ten onder. De eindindruk, die de lezer van de artikelenserie krijgt, is dat er inderdaad een aantal mogelijke tendenzen worden aangeduid, die hun kracht kunnen doen gelden. Naar mijn mening zal vooral de tendens naar grotere zeggenschap van de werknemer leiden tot decentralisatie binnen de grote ondernemingen, maar aan een uiteenvallen daarvan geloof ik niet, vanwege het feit dat het hogere en midden kader veel meer carrière kansen behoudt bij grotere organisaties (de nieuwe klasse-tegenstelling tussen academische elite en het lagere personeel), en omdat de financiering een groot struikelblok vormt. Daarnaast dient benadrukt te worden dat organisatie en ontwikkeling van het bedrijfsleven in sterke mate zullen worden beïnvloed door de strijd om de winstbestemming en niet meer door de vraag of er winst gemaakt zou moeten worden. Veel hangt ook af van de ontwikkeling van produktiviteit, inkomen en technologische ontwikkeling. Renshaw toont aan, dat er in de VS op lange termijn een dalende produktiviteitsgroei is, die noodzakelijk - gezien ook de stijgende kosten en tech-

.

h-fysieke grenzen aan de groei - zal gaan leiden tot een sterk verminderende omensgroei, met allerlei maatschappelijke spanningen. Het zou heel goed kunzijn, dat dit de veranderingen in de organisatie van de onderneming kan vloeden, juist in de richting van toenemende nadruk op organisatie, coördinan centralisatie, om de schaarse middelen te kunnen aanwenden op de maatppeli;jk meest gewenste wijze. Een toenemende verstaatsing zou dan ook mogelijk, of zelfs nodig, kunnen zijn.

Tabel 111.Consumptie naar waarde en hoeveelheid (1970 = 100), 1951-1974

consumptie

Voedings- en genotmidd.

Duurzame cons. Overige goedegoederen ren en diensten

Wa.

Hoev.

Wa.

Hoev.

Wa.

Hoev.

Wa.

Hoev.

38 46 54 75 100 103 107 109 114(?)

30 37 48 73 100 108 117 128 133(?)

50 59 68 87 100 103 106 107 110(?)

22 26 36 63 100 111 124 136 151(?)

25 34 47 75 100 102 107 109 112(?)

16 21 31 52 100 115 133 151 170(?)

39 45 51 67 100 105 109 113 115(?)

1955 1960 1965

27 36 60

1971 1972 1973 1974

112 125 139 154(?)

Bron: C.B.S.

De veranderende consumptie Hiervoor stelden we, dat ook de consumptiezijde van de ontwikkeling naar de PIM dient te worden bekeken. Daarbij kunnen we direct wijzen op de volgende belangrijke tendenzen: 1. de verschillende ontwikkeling van de consumptie van goederen en die van 2. de groeiende bestedingen aan consumptie van artikelen en diensten die verband houden met de vrije-tijdsbesteding; 3. het groeiende consumptieve ruimtegebruik; 4. het blijvend benadrukken van de consumentenvrijheid. Laten we eens op deze punten ingaan aan de hand van de volgende tabel betreffende gegevens uit de Verenigde Staten van Amerika.

Tabel IV. Hnkomeiaselasticiteit van de vraag (V.S., 1960) Goederen en diensten

Toeneming van de consumptie bij 1 toeneming van het inkomen

Alle goederen Alle diensten Vrije-tijdsbestedingen Onderwijs Reizen Buitenshuis eten Zomerhuizen

3,3

Bron: R.T. l\llichael, The effect of education on efficiency in consumption. (New Uork, National Bureau of Economie Research) 1972, pp. 35, 39, 59. I'lt deze analyse in de V S uit de jarcn zestig bhjkt een relatief sterke grof~,verschuiLing Die is ook bij ons te verwachten als het inkomen stilgt, het gaat vooral om de verschuiving (in waarde gemeten) van 'massagoederen' naar bepaalde diensten Vooral vrije-tijd, reizen en zomerwoningen blijken sterk gevoelig voor inkomensstijging. Ook in Nederland is er de laatste tien jaar een geweldige expansie geweest van de bestedingen in de niet-industriële sfeer. Naar hoeveelheid gerekend, hebben de industriële goederen wél groei vertoond, maar niet naar waarde. Dat wil zeggen dat de 'ruilvoet' tussen beide typen bestedingen veranderd is. Bij wijze van voorbeeld: één uur knippen of één uur doceren levert meer radio's en auto's op dan vroeger. Uiteraard is deze verhouding beïnvloed door de arbeidsproduktiviteit, de automatisering en de (onvervulde) vraag. Aan de goederenzijde is thans sneller een vraagverzadiging merkbaar dan bij de diensten. Van grote betekenis is de invloed van de vrije-tijdsbesteding. Hierover worden vaak te simpele stellingen geuit, zoals: 'indien we meer inkomen verdienen, moeten (mogen, kunnen) we kiezen tussen meer inkomen of meer vrije tijd'. Zo simpel ligt het niet. Steffan Linder, inzijn boek 'The Harried Leisure Class', en Fred Hirsch, in zijn reeds geciteerde werk 'The Social Limits to Growth', hebben de complexiteit van deze keuze aangegeven. Zij gaan daarbij uit van het feit, dat consumptie tijd kost en dat dit juist geldt voor de meest inkomens-elastische goederen en diensten, zoals onderwijs, reizen en het gebruikmaken van een boot of tweede woning. Daardoor zal men trachten niet alleen meer vrije tijd te verkrijgen, maar ook meer inkomen, want het vulIen van de vrije tijd kost steeds meer geld. De 'gemangelde' leisure-class moet dus nog harder vechten voor én vrije tijd én meer inkomen. Tegelijkertijd geldt ook dat de vraag naar ruimte snel toeneemt. Industriele activiteiten kosten veel ruimte, maar vrije-tijdsactiviteiten nog veel meer. In ons land ziet men langzaam maar zeker de Veluwe vollopen, de meren zijn stampvol en de 'recreatiewegen' verstopt. Hirsch gebruikt een verhelderend onderscheid tussen 'material goods'en 'positio-

oods', naast de traditionele onderscheiding van 'private' en 'public' goederen ensten (private en collectieve). Bij de eerste soort denkt hij aan de 'gewone', ~ a t en e dus via de markt te verkrijgen goederen. De tweede categorie slaat op ederen, diensten en posities (in bedrijven of organisaties) met een beperkte &ikbaarheld (met 'social scarcity'). Soms zijn deze via de markt te verkrijgen, soms collectief. Kenmerkend is bijvoorbeeld de recreatieruimte. Een bepaald gebied kan worden opgekocht voor een groep met hoge inkomens, die daar exclusief mogen verblijven: bepaalde bungalowterreinen, wintersportresorts etc. Maar ook de hoger betaalde functies op de arbeidsmarkt kunnen worden afgeschermd: uirnch sluit daarbij aan op de theorie van de dubbele arbeidsmarkt. De socialisering van de besluitvorming omtrent het gebruik van de 'positional goods' stuit, net als bij de 'private goeds', op de sterke voorkeur voor de consumentenvrijheid. In onze liberaal-democratische maatschappij is het dominerende kenmerk, dat er sprake is van een algemeen geaccepteerde consumentenvrijheid. Nu kan men daarbij wijzen op twee problemen. In de eerste plaats is er- evenals bij de produktie sprake van externe effecten, dus meest negatieve invloeden op anderen. Men denke daarbij bijvoorbeeld aan het ruimtevretende recreatievervoer en de geluidshinder door stereo-apparatuur. Voorts kan men waarnemen dat in toenemende mate ter discussie staat óf de individu de beste beoordeling kan geven van zijn welvaartsstreven. Dit kan verduidelijkt -worden aan de hand van de 'gezondheidsDoor de exponentieel groeiende 'welvaartsziekten' -- is de PIM eigenlijk een i30st-gezondheldsmaatschappij? - is een snel stijgend aandeel van het nationaal inkomen nodig voor de medische sector. De oorzaak van de stijging van deze ziekten is duidelijk: de consumptie van sigaretten, vet eten, wittebrood, auto's en TV. We 'kurieren' evenwel slechts 'am Symptom', door een steeds groter deel van het nationaal inkomen te besteden aan de medische zorg in plaats van aan de preventie. Hiermede raken wij tevens de vraag of alleen de produktie (de bedrijven) aan strengere maatschappelijke toetsing onderhevig moet zijn, of ook de consumptie? In onze maatschappij 'dreigt' hoe langer hoe meer dat de consument alles mag en de producent niets. De consument mag drugs, porno-films, vakantie-ruimte, patates met mayonnaise, auto's etc. zeer vrij consumeren, maar de producent wordt met de strengste regels omgeven - een nieuw bedrijf heeft bijvoorbeeld enkele tientallen vergunning nodig; op zich natuurlijk terecht. Neemt de consumptie de maatschappelijke 'dictatuur' van de produktie over?

De ontwikkeling van het stedelijk ruimtegebruik Zowel datgene, wat zal gebeuren met de ontwikkeling van de technologie, als met de economische structuur, de organisatie van de grote ondernemingen en het vrij besteedbaar inkomen, heeft uiteraard een grote invloed op de ruimtelijke structuur. Vooral de ontwikkeling van de stedelijke complexen zal de invloed ondergaan van de structuurveranderingen, welke hiervoor geschetst zijn. In deze paragraaf zullen we enkele probleemvelden aangeven. Centrale betekenis voor de ontwikkeling van de stedelijke complexen heeft de technologie van de besturing en de informatieoverdracht. De besturing van complexe stelsels is slechts mogelijk, indien: (le) de mensen nog orders van bovenaf accepteren en (Ze) de informatietechnologie voldoende ontwikkeling vertoont. Met betrekking tot het eerste punt meen ik - zoals in vorige paragraaf werd

aangeduid - dat er aanwijzingen bestaan, dat er sterke decentralisatie tendenties in de produktie optreden, terwijl aan de consumptiezijde een blijvende versterking van de individualiseringstendens valt te verwachten. De literatuur geeft bepaald nog een uitsluitsel over de tweede voorwaarde. Meestal is men gericht op de algemene ontwikkeling en niet zozeer op de betekenis ervan voor het ruimtegebruik. Wé1 zijn er enkele auteurs, die op de tendenzen in de stedelijke ontwikkeling wijzen (Nilles, 1974). De spreiding in de industrie, kantoorhoudende diensten, showrooms etc. uit de binnensteden en zelfs uit de grote steden, wordt hoe langer ho6 sterker. Dikwijls werd geponeerd dát dit proces wél gold voor de basisindustrie, maar niet voor kantoren en 'typisch stedelijke' industrieën, zoals de confectie en de uitgeverijen1 drukkerijen. Steed's onderzoekingen (1076b) bevestigen de ook in ons land uitgesproken vermoedens, dat zelfs deze bedrijfstakken spreiden. Steed toonde dat aan voor Toronto en Montreal. Voor Amsterdam was ons dit reeds bekend. Het spreidingspatroon voor de industrie verbaast niet, als men denkt aan factoren zoals ruimtebeslag en congestie. De ontwikkeling van de niet-railgebonden vervoerstechnieken, vooral de vrachtauto, heeft de spreiding zeker bevorderd. Men mag zich dan ook afvragen wat de invloed van de ontwikkeling van nieuwe communicatietechnieken zal zijn op de spreiding van de kwartaire sector. De informatie- en organisatie-sector is direct verbonden aan persoonlijk intermenselijk contact en persoonsverplaatsingen. Welk deel daarvan zal vervangen kunnen worden met behulp van contacten via telecommunicatie? We kunnen bij de overdenking van dit vraagstuk gedeeltelijk te rade gaan bij het verleden. De telefoon heeft de briefwisseling en de persoonlijke contacten niet uitgeschakeld, misschien zelfs versterkt, en tot een grotere ruimtelijke schaal uitgebreid. Nieuwe telecommunicatietechnieken moeten dan ook niet in eerste instantie worden gezien als vervangers, dan wel als verstevigers en vermenigvuldigers van persoonlijke contacten en verplaatsingen. Wé1 zullen bepaalde routine-vergaderingen, misschien zelfs werkbesprekingen, in toenemende mate per collectieve telefoon of videofoon worden afgewikkeld, maar dat zal wellicht ook leiden tot nieuwe, extra bestuursvergaderingen, zodat toch het totaal der contacten en de afstand zullen toenemen. Dit proces zal vermoedelijk, althans volgens de geciteerde Californische schrijvers, o.a. Nilles, een intra-metropolitain spreidingsproces kunnen opleveren, vooral in de richting van kleinere kantoorcomplexen in voorsteden, waar de uitvoering plaats heeft van beslissingen uit de centraal gevestigde hoofdkantoren. Het resultaat is, dat nog meer dan thans het ruimtelijk patroon van de stadsgewesten diffuus wordt, maar dat het produktiemilieu van de grote steden, met de daarmee verbonden kleine steden in de stedelijke zone als totaal gunstig blijft en agglomeratievoordelen blijft genieten. Men ziet in echte grote steden, zoals Parijs, Los Angeles en New York, al heel duidelijk dat het centrum van de stad zeer diffuus is geworden. Elke activiteit heeft er als het ware een eigen ruimtelijk centrum, dat gehomogeniseerd wordt tegen andere activiteiten: winkelstraten, bankgebieden, luchtvaartcentra, horecacentra, regeringscomplexen etc. Een groot aantal van deze centra samen ligt nog wel binnen het lichaam van de oude, 19e-eeuwse stad. Maar de suburbane centra kunnen de concurrentie steeds meer aan. Het is de vraag of de geschetste technologische mogelijkheden ook aansluiten bij de ontwikkeling naar een 'vrije-tijds-economie' en een hoger persoonlijk besteedbaar inkomen. Indien inkomen en vrije tijd toenemen, dan lijkt een voortgaande spreiding van de stedelijke complexen voor de hand liggen.

De ecologische problemen: komende crisis of kolossale uitdaging? Hiervoor is reeds gesteld dat voor de PIM een groot vraagstuk opdoemt, te weten: of er sprake zal zijn van voldoende innovaties, die niet alleen tot een opnieuw aanwassende vraag kunnen leiden, maar die ook aan de aanbodzijde kunnen voldoen aan de behoefte aan energie en andere grondstoffen. Biedt de aarde genoeg? Is de aarde reeds uitgeput? Is er een mogelijkheid van terugwinning van gebruikte grondstoffen? Kan de aarde genoeg voedsel voortbrengen? Stellen zuurstofproduktie van de wouden, zeewaterkwaliteit en ozonlaag-aantasting absolute grenzen? De Vries schreef in 1948 zijn waarschuwende boek 'De Aarde Betaalt', waarin hij de aantasting van ons wereldsysteem voor voedselproduktie reeds beschreef. Josua De Castro, de Braziliaanse geograa£, schreef in de jaren vijftig in z ~ j nboek over wereldhonger reeds een indrukwekkend pleidooi over de noodzaak om de landbouw te stimuleren door deze ecologisch in te passen. Maar de grote schok voor de wereld kwam pas door de rapporten van de Club van Rome. De PIM zal zich moeten instellen op een grote waardering voor de natuur en de begrensde mogelijkheden, die de natuur ons biedt. Wij mogen 'de natuur' ook in de economische theorie niet meer als 'gegeven' accepteren, op straffe van zelfvernietiging. Voor de PIM zullen de opgaven t.a.v. de natuurlijke hulpbronnen vooral liggen in innovaties op het gebied van energie, zuinig materiaalgebruik en voedselproduktie. We dienen daarbij uit te gaan van een noodzakelijke beïnvloeding van onder meer de verhoudingen: Voedselproduktie per Ecologisch beschikEnergie oppervlakte-eenheid bare ruimte X = ;Y= ;enZ= Produktie Bevolkingsaantal Bevolkingsaantal Ook de verhouding X zal centraal dienen te staan in de research. In het rapport 'Mensen Tellen' van de groep Carbutt-Linnemann aan de Club van Rome, wordt m.i. de voedselproduktie veel te optimistisch geschat, door de ecologisch beschikbare ruimte overdreven groot te veronderstellen, waarbij woestijnen, Amazone-gebied en het Kongo-bekken mee worden gerekend. Gezien het produktie- en consumptiepatroon van de PIM, met grote energie-, grondstoffen- en ruimte-vraag, zullen enorme inspanningen nodig zijn teneinde de eindige natuurlijke hulpbronnen goed te benutten. Het richten van de technologische ontwikkeling is hard nodig. Dat de overheid daarbij een belangrijke rol dient te spelen, is zonneklaar, omdat de lange termijn ontwikkelingen via de markt niet goed worden gehonoreerd. Het besluitvormingsproces dient daartoe te worden beïnvloed, om problemen van het 'prisoners dilemma' te voorkomen. Dat betekent ook een aanpassing van de economische theorie in de richting zoals Hirsch en Scitovsky die voorstellen. Voor de bedrijven zullen de kosten vermoedelijk gaan stijgen. Als de energie en de grondstoffen duur worden, zou het best eens kunnen gaan gebeuren dat de arbeid relatief weer sterker komt te staan dan kapitaal, hetgeen de vraag naar arbeid zou kunnen stimuleren. In de publicatie van de W.R.R., 'Maken wij er werk van?', wordt - evenals in de publicaties van het CDA-bureau en van R.L. Heilbronner (1974, p. 57) - gesuggereerd om het 'draagvlak', met name de industrie te stimuleren, teneinde de produktiviteit te stimuleren en zodoende via belastingen en sociale

fondsen de overige delen van de werkgelegenheid te kunnen betalen. Op de lange termijn zal dit alleen kunnen, indien er voor energie- en grondstoffen-gebruik voldoende innovaties worden 'georganiseerd'. Dit organisatie-vraagstuk (waarmede het financieringsprobleem direct verbonden is) zou in Nederland aanzienlijk effectiever aangepakt dienen te worden. Voor Nederland is het overigens mogelijk de traditionele alternatieven voor het 'draagvlak', te weten het transport en de landbouw, te stimuleren. Beide tezamen zijn voor de betalingsbalans (nog steeds) aanzienlijk belangrijker dan bijvoorbeeld het aardgas.

Besluit: de positie v a n Nederland als PIM Nederland heeft zich in vergelijking met landen als Duitsland er1 Zweden nooit zo volledig als industriële maatschappij ontwikkeld. Onze industrie is veelal gericht geweest op 'bulk'-produktic van de olieverwerking, consumptie-artikelen en het 'agro-industriële' complex, en veel minder op investeringsgoederen-industrie, met enkele uitzonderingen, zoals de scheepsbouw en de constructie van bepaalde typen machines en uiteraard de metallurgie (Philips o.a.). Onze economische structuur is sterk getypeerd door de 'agro-business', het transport en de handel. Veel van voor Nederland typerende activiteiten zijn complementair op dit van de omringende landen, vooral Duitsland. Voor Nederland zal daardoor de overgang naar de PIM minder hard aankomen dan bijvoorbeeld in Zweden, waar een relatief groter aandeel in industrie werkzaam is. De teruggang in de wereldhandel heeft in Nederland daarentegen sterke invloed gehad op de werkgelegenheid in de Randstad. Juist daar zijn immers grote delen van het bedrijfsleven gevoelig voor transport, groothandel en scheepsbouw. Indien de terugval van wereldhandel structureel is, biedt ook de oriëntatie op de tertiaire sector voor Nederland geen garantie. Het 'opfokken' van de 'kwartaire' sector (medische en educatieve sector, de overheid) zal slechts kunnen slagen, indien de overgang naar de PIM steunt op een efficiënt en produktief draagvlak in de industrie en de tertiaire sector, en op de bereidheid naar de 'zwakke' sectoren. Dat aan beide voorwaarden nog het een en ander schort, is duidelijk. Zo zal de voorkeur voor consumentenvrijheid, die o.a. uit de sterk aanwassende invloed van het consumentisme blijkt, niet altijd in de pas lopen met het sociale optimum. Onduidelijk is verder wat de beste weg is om het draagvlak te versterken. Naar mijn mening zal dat in ieder geval moeten gebeuren langs de weg van de bevordering van innovaties. Hoe dan ook, het is een weg eerder van decennia dan van jaarperiodes. Literatuur 1. Bell, D. (1974), De komst van de post-industriële samenleving (verkorte editie). Deventer. 2. Forrester, J . (1977), Economie is over de lange golf heen. In: FEM, no. 15, pp. 17-25. 3. Forrester, J. (1977), Interview in NRC d.d. 14 mei. 4. Fuchs, V.R. (ed.) (1969), The measurement of productivity in the service economy. New YorkILondon. 5. Gooyer, W.J. de (1975), Beheersing van technologische vernieuwing. Alphen a/d Rijn. (Dissertatie). 6. Hirsch, F. (1976), The social limits to growth. Cambridge (Mass ). 7. Lambooy, J.C. (1971), De betekenis van de tertiaire sector voor de regionaal-economische ontwikkeling. Inleiding RSA, Afdeling NL. Rotterdam. 8. Lambooy, J.G. (1973), De betekenis van de dienstensector in de regionale ontwikkelingen voor de ruimtelijke ordening. Inleiding ETI-Zeeland, Middelburg. 9. Lambooy, J.G. (1976). Verstedelijkingsnota en planning in een orde met gemengde verantwoordelijkheid - regeren is beogen en gedogen. In: Beleid en Maatschappij, nr. 5, pp. 102-108. 10. Nilles, J.M. e.a. (1974), Telecommunications substitutes for urban transportation. University of Southern California: Graduate School of Business Administration. 11. Steed, G.P.F. (1976b), Centrality and location change. In: Economic Grography, Vo1.52. (July), pp. 193-205.

TEN AANZIEN VAN COMMERCIEEL ONROEREND GOED IN EEN AANTAL WESTEUROPESE LANDEN. ~nterdisciplinairebeleidsaspecten onder verwijzing naar relevante ~.aederlandseontwikkelingen Inleiding De vraagstukken, waarvoor de Westeuropese landen zich geplaatst zien op gebieden als ruimtelijke ordening, stadsvernieuwingen en regionale ontwikkeling, zijn complex en moeilijk bestuurbaar. Het ontbreekt in het algemeen aan interdisciplinaire benaderingen, die inzicht zouden kunnen geven in de samenhang der dingen. Hoewel de problemen per land kunnen verschillen, valt toch op te merken dat er vele overeenkomsten bestaan. Wij hoeven daarbij slechts te denken aan stedelijke herstructureringsprocessen, suburbanisatie, desurbanisatie, regionale stimulering of allocatie van investeringen. Men kan dan ook verantwoord een poging doen om een aantal interdisciplinaire beleidsaspecten die voor de toekomst van het commercieel onroerend goed - zo men wil van de onroerend goed bedrijfstak -van groot belang zijn te bespreken, onder verwijzing naar een aantal van deze aspecten in één Westeuropees land. Gezien de aard van deze gelegenheid, het jubileum van een Nederlandse Beleggingsmaatschappij, lag het voor de hand om daarbij te refereren aan relevante Nederlandse ontwikkelingen.

De onroerend goed markt Het .is overigens in dit verband bijzonder interessant te wijzen op de erg goede omschrijving van de onroerend goed markt zoals die eens door w rouw er' is gegeven. Wat de onroerend goed markt betreft, kan worden gezegd dat die in de technische zin van het woord niet bestaat. Er zijn geen standaard eenheden, zoals een obligatie of een aandeel, een contract voor 10.000 ton cacao of voor 20.000 ton koper. Elke onroerend goed transactie is individueel, staat op zich zelf. De markt is versnipperd; het is een polymorfe markt waar transacties nooit werkelijk met elkaar te vergelijken zijn, omdat alle keren weer blijkt dat alle eigenschappen en factoren, die de prijsvorming van de projecten beïnvloeden, bijzonder variabel zijn. Onroerend goed is als belegging slechts een stukje van de totale markt, waar immers ook partijen opereren met vraag en aanbod van onroerend goed voor produktieve en consumptieve doeleinden, alsmede voor een rechtstreeks op onroerend goed gerichte bedrijvigheid. In zo een markt moet deskundigheid op een ouderwetse manier op koopmanservaring stoelen, levend gehouden door voortdurende betrok-

kenheid met nieuwe transacties. Het is een markt waar weinig partijen in brede zin deskundig zijn. Het is niet een beleggersmarkt zoals de beurs voor waardepapieren. Het is óf een koopmansmarkt, en als zodanig meer te vergelijken met de handel in kunst, óf een ondernemersmarkt en dan te vergelijken met het doen bouwen of verhandelen van schepen, óf zelfs een arbitra-geanten markt. De tussenpersoon voor onroerend goed, de makelaar, die in de markt optreedt namens de particuliere, industriële enlof andere principalen, ontleent aan die omstandigheden een veel sterker betrokken functie dan de commissionair in effecten die de aan- en verkooporders doorgeeft. Omdat de onroerend goed markt niet beheerst wordt door de professionele beleggers, doch veel meer het gebied is van de professionele onroerend goed kenners/ handelaren, op ontwikkeling gerichte ondernemers of maatschappijen en makelaars namens particuliere, industriele en andere principalen, zijn de grote institutionele beleggers steeds meer voor de noodzaak komen te staan ook het op de ontwikkeling en de handel gerichte professionele apparaat op te bouwen voor het bedrijfsmatig bezig zijn met onroerend goed, zoals ontwikkeling en zelfs handel. Sommigen hebben zulke apparaten zelf opgezet. Anderen zijn terwille van hun positie in de markt overgegaan tot deelneming in of overname van een reeds bestaande onderneming. Dit is een ontwikkeling die beter dan een beredenering aantoont dat onroerend goed als beleggingsdrager professionele vakkennis en marktbewustheid vereist, die buiten het eigenlijke beleggingsdenken liggen. Dat geldt zeker in een periode met een sterke beweging en grote verschuivingen in de markt, zoals wij thans beleven. Het toont aan waarom beleggen in onroerend goed niet een zuiver definieerbaar begrip is. 'Naast elkaar - en ook naast andersoortige vragers en aanbieders, meestal door makelaars vertegenwoordigd - opereren de grote beleggers, die met hun professionele apparaten nieuwbouw projecten, alsmede bestaande objecten voor hun portefeuille verwerven, en degenen voor wie het vastzetten van geld in onroerend goed meer de betekenis van bedrijfsuitoefening heeft, grote en kleine ondernemingen die zich bedrijfsmatig bezig houden met ontwikkeling, bouw en handel, waarbij zij al naar gelang van hun commerciële inzichten de projecten voor korte, middellange, doch soms ook lange perioden, in hun portefeuille gestald houden, meestal gefinancierd met geleend geld', zoals Brouwer stelt. Hier dient een opmerking aan te worden toegevoegd. Wanneer wij praten over de toekomstige ontwikkeling van commercieel onroerend goed, dan is het naar mijn mening noodzakelijk voor een professionele risicodrager, die werkzaam is in de realisatie van de gebouwde omgeving en die als ondernemer optreedt, een visie te hebben op het gebied van de ruimtelijke ordening en de maatschappelijke ontwikkelingen in het algemeen en die naar buiten toe ter discussie te stellen. Dit gebeurt veel te weinig. Meestal beperkt de professie zich tot het minimaliseren van de risico's, bij voorkeur gecombineerd met een maximaliseren van het rendement. Overigens kunnen wij wel aannemen dat 50% van de realisatie van de gehele gebouwde omgeving via de overheid loopt, via opdrachten vanuit de rijks, provinciale en gemeentelijke sfeer en ook via woningbouwverenigingen. Dat betekent natuurlijk dat ook dáár, via verbetering van de kwaliteit van de discipline opdrachtgeven, tevens via het beleid van overheidsorganen of onder de vlag van de overheid opererende organen, een verbetering van de bestaande situatie kan worden bereikt.

Een ander aspect is dat de overheid initiatieven neemt voor het totstandkomen van een bestemmingsplan. Hoe het daarbij met de kwaliteit van de gemeentelijke overheid als opdrachtgever aan bijvoorbeeld een stedebouwkundig adviesbureau is gesteld, ook daarover moeten wij ons een niet al te grote voorstelling maken. De praktijk is meestal een zeer ruim gestelde opdracht en zeker niet wat wij zouden mogen verwachten, namelijk een goed opgesteld programma van eisen en dan bedoel ik goed in die zin dat men weet waar men over praat bij begrippen als kleinschaligheid, stedelijke functies, detailhandel, sociale woningbouw, dan wel vrije sector. Terugkerend tot wat ik daarvoor zei over de rol van de risicodrager, zou ik willen opmerken dat de visie over waár en uit welke overweging nu eigenlijk geïnvesteerd wordt een te beperkte is. Juist de aspecten ruimtelijke ordening, regionale ontwikkeling, economische structuur en alles wat daarbij hoort, worden te weinig in de beschouwingen betrokken, hetgeen ook voor wat betreft de risico's een onjuiste weging is van de werkelijk relevante factoren. Ik zou hier willen wijzen op de studie van Allan pred2 'City systems in advanced economies'. Pred wijst er op dat er een hoge graad van samenhang is, die typisch is voor een post-industriële maatschappij voor 'city systems, regional development or national settlement policy objectives', zoals hij dit noemt en dat deze problemen niet kunnen worden opgelost zonder minimale coördinatie of expliciete en impliciete locationele besluitvorming van zowel private ondernemingen als van de overheid. Dat betekent o.a. dat de complete ad hoc geografische allocatiebeslissingen in relatie met wetgeving en het uitvoerend bestuur eigenlijk als onaanvaardbaar kunnen worden beschouwd. Daarbij komt nog dat als men serieus een regionaal ontwikkelingsbeleid of een nationaal vestigingsbeleid wil voeren, men dan ook veel meer direct het locationele vestigingsbeleid van bepaalde organisaties, en dan noemt hij de multilocationele zakelijke organisaties, dient te beïnvloeden. Juist omdat deze organisaties van zeer groot belang zijn voor de werkgelegenheid en de belangrijkste generatoren zijn van wat hij dan noemt 'interurban growth transmission'. Een actief vastgoed-ondernemingsbeleid kan voor een goed verantwoorde besluitvorming, rekening houdend met alle relevante risico's, een dergelijke ontwikkeling niet buiten beschouwing laten zonder daarmee meer dan normale risico's te lopen. Daarbij komt dat een actieve opstelling op dit gebied naar mijn mening betekent risico-mijdend beleid, actief beleid en daarmee dus ook een actieve rol van de ondernemer die het maatschappelijk veel meer aanvaardbaar doet zijn om zo in dit veld op te treden.

Ruimtelijke ordening Al vele jaren kennen wij een ruimtelijk ordeningsbeleid dat een drietal punten als bijzonder belangrijk kenmerkt, namelijk het handhaven van een voor de mens aantrekkelijk leefmilieu in de steden, het tegengaan van suburbanisatie en het tegengaan van het aantasten van het randstedelijk open middengebied, het zogenaamde Groene Hart van Holland. De in 1975 gepubliceerde Verstedelijkingsnota, met de daarbij behorende drie scenario's, is op zichzelf al een teken dat voor wat betreft de practische effecten ons ruimtelijk beleid nog weinig vruchten heeft afgeworpen.Veeleer heeft al jarenlang het omgekeerde plaatsgevonden van wat wij zeggen te willen. In de grote steden neemt de bevolking nog steeds af, de suburbanisatie neemt grote vormen aan en van het Groene Hart van de Randstad blijft maar weinig over.

Een dergelijke ontwikkeling leidt tot een toenemende maatschappelijke klassedifferentiatie. W i j moeten i n dit verband opmerken dat deze ontwikkeling bijzonder veel lijkt o p hetgeen reeds i n de Verenigde Staten h e e f t plaatsgevonden. Daar k a n m e n allerminst gelukkig m e e zijn. Dit is een zeer verontrustende situatie, die o p langere termijn zal leiden tot vele problemen. Ons beleid ruimtelijke ordening i n Nederland zal zeer spoedig e n zeer grondig o p de helling moeten. Dat is niet zo'n eenvoudige opgave e n het is vooral afhankelijk v a n de vraag welke oplossingen wij vinden voor onze stedelijke samenlevingen e n wel o p een zodanige wijze dat de bevolking daar d a n ook wenst t e leven. W a t nu gebeurt, i s dat m e n die ontvlucht, waarbij dezelfde problemen weer ontstaan o p d e plaatsen, waar al die mensen heen gevlucht zijn. Als een sluipend proces zien w e h e t platteland vollopen, waarbij iedereen denkt dat het wel losloopt, maar waarvoor de v a k m a n zijn hart vasthoudt. Daarbij w i l i k mij nog een tussenopmerking veroorloven. Een metropolitaine ontwikkeling v a n de Randstad is rechtstreeks i n strijd m e t het uitstralingsbeleid e n het openhouden v a n het middengebied. Een voor Nederland nationale beleidsvraag wordt o p deze manier niet beantwoord. Met het huidige beleid, dat niet gebaseerd is o p onderlinge samenhang v a n problemen e n dat proberen zichtbaar t e m a k e n , zal deze vraag ook nooit beantwoord worden.

Interdisciplinaire aspecten Het is opvallend hoe weinig er i n Nederland bij alle discussie over ruimtelijke ordening, stadsvernieuwing, werkgelegenheid e n regionale problemen gesproken wordt over de interdisciplinaire aspecten, over de verbanden die er bestaan, die voor de kwaliteit v a n onze gebouwde omgeving in de meest ruime zin v a n het grootste belang zijn. Het kenmerk v a n de bestaande situatie is dat wij bezig zijn volstrekt disciplinair enkelvoudige functies t e ontwikkelen e n t e beoordelen. O p de vraag w i e er nu zorgt dat een bepaald gebied een stad wordt, dat suburbanisatie wordt tegengegaan o f dat onze landelijke gebieden beschermd worden, k a n het antwoord duidelijk zijn: net als bij zo veel dingen meer is d a n het democratische gekozen bestuur. Het verdient aanbeveling het vernieuwen v a n bestaande woongebieden e n het scheppen v a n nieuwe woongebieden als een samenhangend geheel t e zien. Daarvoor is d a n wel een regionaal beleid nodig, teneinde t e k o m e n tot een rechtvaardige toerekening v a n kosten. Maar wij kennen nauwelijks een regionale bestuurlijke organisatie. W i j hebben geen regionale ontwikkelingsmaatschappijen m e t daarin een grondbedrijf, waarin zowel de lusten v a n de randgemeenten als de lasten v a n de grote steden worden ondergebracht; wij k e n n e n geen vestigingsbeleid b e t r e f f e n d e industrie e n diensten e n een arbeidsmarktbeleid, die aansluiten op het ruimtelijke beleid dat m e n w i l voeren. Juist het niet aansluiten e n het niet bestuurlijk-organisatorisch k u n n e n vertalen v a n d e hier genoemde samenhang gaat ons i n d e toekomst plaatsen voor waarschijnlijk nog veel grotere ruimtelijke e n o f financiële problemen, zoals jarenlang f o u t gericht kapitaalstromen (waarbij dat geld overigens i n onroerende goederen vast zit e n dus niet verplaatsbaar is), toeneming v a n de problematiek i n de grote steden, doorgaan v a n het m i n o f meer vrije spel v a n krachten i n de ruimtelijke ordening m e t als deelnemers niet alleen particulieren en

ondernemers, maar eveneens rijk, provincies en gemeenten. Een gescheiden optrekken van een regionaal stimuleringsbeleid c.q. groeikernenbeleid en een stadsvernieuwingsbeleid leidt naar mijn mening niet tot resultaten. De discussie over de kwaliteit van de stad in het algemeen en hoe die kwaliteit te bereiken, is intussen ook op gang gekomen. Het is erg eenvoudig kritiek te leveren op ruimtelijke beslissingen of bepaalde planconcepties. Dat is - zoals zo vaak mosterd na de maaltijd. Daarbij lijkt het er op dat wij veranderbaarheid, als het enigszins kan, in onze plannen moeten inbouwen. (Dat geldt voor overheid en risicodragers. alsmede voor de ondernemers die straks in een gebied moeten werken. Een bepaald niet eenvoudige opgave!) In een maatschappij, die zozeer gekenmerkt wordt door veranderingen, dienen overheid en bedrijfsleven in te zien dat aan deze noodzaak om snel aan te kunnen passen aan zich wijzigende orristand~ghedenop een of andere manier vorm gegeven dient te worden. In hun boek 'Ruimteconsumptie of bouwconsumptie?' wijzen Ronteltap en ~ u n k e n " er op dat het niet ingrijpen in het functioneren van het marktmechanisme van de ruimteconsumptie in wezen een verkapte vorm van sociaal dirigisme is. Of wij dit nu sociaal dirigisme moeten noemen, is nog de vraag. Maar het verschijnsel wordt niet onderkend en ervaren en roept daardoor veel minder weerstand op dan een openlijke aanpak, uit welke goede bedoelingen dan ook. De vraag of wij in staat zijn om n u werkelijk eens te kiezen kan op dit moment alleen maar ontkennend worden beantwoord. De gemeenschappelijke overheid en meer indirect ook de provinciale en de rijksoverheid zijn verantwoordelijk voor de ruimtelijke ordening, zowel voor platteland als binnenstad. Tegen de achtergrond van de ontvluchtingvan de stedelijke samenleving praten wij over stadsvernieuwing en stadsreconstructie. Ik zou er op willen wijzen dat hier alleen iets van terecht kan komen als er een ander ruimtelijk beleid wordt gevoerd. Daarbij is de huidige autonomie van de gemeenten niet gewenst: over regionale zaken dient regionaal te worden beslist. Het wreekt zich in Nederland meer en meer dat wij in onze bestuurlijke organisatie zo'n hopeloze achterstand hebben. Daarbij lijkt het erop dat ook in de nabije toekomst niet van een fundamentele oplossing hiervoor kan worden gesproken4. Ter illustratie moge nog het volgende dienen: Onderzoek in opdracht van de Rijksplanologische Dienst en Ministerie van Binnenlandse zaken5 leert dat de rijksoverheid in de periode van 1966 - 1975 maar een zeer beperkt instrumentarium ter beschikking had voor het bevorderen van een ondubbelzinnige ruimtelijke planvorming bij gemeenten en provincies. Er waren wel mechanismen om de planvorming bij de provincies te beïnvloeden, maar deze bleken niet voldoende effectief. Het anti-suburbanisatiebeleid is slechts in geringe mate effectief gebleken. Bij voldoende belangstelling voor woningen in kleine kernen zorgde het locale bestuur veelal voor de initiatieven die leidden tot voldoen aan de vraag. Men zag daarin een middel om de 'leefbaarheid' te vergroten, zonder dat men, volgens het onderzoek,

een duidelijk beeld had van de gewenste toekomstige situatie. Ongetwijfeld heeft bij de uitbreidingen in de jaren zestig de discussie over de gemeentelijke herindeling een rol gespeeld. Wilde de kleine kern zijn zelfstandigheid behouden dan moest het inwonertal stijgen. Daarmee hoopte men de in die tijd als magisch ervaren grens van 3.000 inwoners te bereiken. Ook bleek de belangrijke rol die de burgemeester van de kleine kern gespeeld heeft bij de realisering van deze groei. Uit het onderzoek kwam verder naar voren dat de kleine gemeenten niet in staat waren een goed ambtelijk apparaat op te bouwen, gericht op een effectieve ruimtelijke ordening. De afhankelijkheid van de stedebouwkundige adviseur, derhalve van belanghebbende a d r i e s b u r e a ~ sbleek , Cr groot. Voorwaar geen al te bijzondere conclusies. Velen zullen dit 'altijd wel al gedacht hebben'. Tevens kwam naar voren dat de geringe effectiviteit van het nationale beleid inzake de groei van kleine kernen niet het gevolg was van het verschil in beleidsvisie tussen rijk en provincie. Vooral na 1972 voerden de provincies een streng beleid: alleen uitbreidingsplannen bestemd voor autochtonen werden nog geaccepteerd en gemeentelijke plannen moesten voldoende gemotiveerd en gefaseerd zijn. In het algemeen werd en wordt dit provinciale beleid als strijdig ervaren met de autonomiegedachte. Ik wil hier nog aan toevoegen dat deze meningsverschillen dwars door alle politieke partijen heenlopen en derhalve het probleem alleen maar moeilijker maken. Het zal duidelijk zijn dat het provinciale instrumentarium voor de effectieve beïnvloeding van het gemeentelijke ruimtelijke beleid onvoldoende is. Wanneer daarbij komt dat vele kleine gemeenten de suburbanisatie nauwelijks als een probleem leken te ervaren, dan is het wel duidelijk waarom dit beleid mislukt is.

Agglomeratievoordelen In de Verstedelijkingsnota wordt méér dan in enige andere nota daarvóór aandacht besteed en waardering opgebracht voor de stad. Het spreidingsbeleid wordt gelukkig wat meer genuanceerd benaderd, terwijl de agglomeratienadelen niet meer als vanzelfsprekend en de agglomeratievoordelen niet meer als practisch onaantastbaar worden gezien6. Men erkent dat er grotebroblemen zijn in de stad en men zoekt de verklaring vooral in de woonwensen (ééngezinswoningen in rustige groengebieden) die niet passen bij het bestaande woningaanbod. Wanneer men dan aantrekkelijke steden tot stand wil brengen en wil behouden, zoals de Oriënteringsnota stelt7 dan voegt men daar onmiddellijk aan toe dat men dit in minder concrete termen heeft geformuleerd 'omdat voor haar verwezenlijking moeilijker middelen zijn aan te wijzen". Kennelijk heerst er nog weinig vertrouwen in de practische uitvoeringsmogelijkheden, terwijl men het anderzijds toch als hoofddoelstelling van het beleid naar voren brengt. Het regeringsbeleid is eigenlijk gericht op het indirect ingrijpen in de woonplaatskeuze via de grondprijzen en de werkgelegenheidg. Daarnaast is er sprake van een beïnvloeden van de locatiekeuze van woonwensen via de aanbodzijde, namelijk door aanwijzing van speciale kernen. Maar wanneer dan én Purmerend én Hoorn én Alkmaar én Lelystad én Almere worden gekozen voor de overloop uit Amsterdam, lijkt dat onbegrijpelijk. Om Lambooy te citeren: 'men zou het ook maximale bevordering van de mobiliteit

kunnen noemen'. Wanneer daarbij nog gevoegd wordt dat er sterke aanwijzingen zijn dat de spreiding van de werkgelegenheid uit Amsterdam zich in Oostelijke en zuidoostelijke richting voltrekt, dan kan men niet anders dan concluderen dat zeer belangrijke kapitaalstromen reeds geruime tijd in de volmaakt verkeerde richting lopen. Eén en ander kan niet zonder belangrijke financiele gevolgen blijven, die vooral gezocht moeten worden in de exploitatieve sfeer en in de waardeontwikkeling van onroerend goed die ook op lange termijn sterk zullen doorwerken. Naast de concentratie wordt ook aan spreiding gedacht, al is dit laatste dan wel wat verschiiiend mei het verleden. Vroeger rnoesien de mensen uit de nalidstacl zich verplaatsen naar het Noorden, dat tot het jaar 2000 in bevolkingsaantalzou moeten verdubbelen. Nu hebben wij geconstateerd dat de mensen dat niet willen. Ze blijven dus liever in de Randstad of gaan naar Gelderland en Noord-Brabant. En zo ontstaat de beleidskeuze voor 'uitbreiding aan de buitenzijde van de Randstad'. Om met Lambooy te spreken: 'Het einde van een onrealistisch spreidingsbeleid is daar'. Het is niet te begrijpen dat als doel gehandhaafd blijft dat de ontwikkeling van het Noorden in geen geval mag terugvallenlO.Een werkelijk twijfelachtige benadering voor dit gebied, kwalitatief beneden de maat en niet acceptabel. ~ a m b o o ~wijst l' er op dat er in de literatuur op dit ogenblik opvattingen zijn aan te wijzen, die de agglomeratievoordelen als het belangrijkste verschijnsel bij de verklaring van regionale en stedelijke groei erkennen. Dat zou dus betekenen, dat de verklaring en de planning van de ontwikkeling van het stedelijk ruimtelijk patroon dan ook ernstig rekening zouden moeten houden met de aard en dr: omvang van de agglomeratievoor- en -nadelen. Wat zijn dan de agglomeratievoordelen op grond waarvan de huidige waardering voor de stad in de Verstedelijkingsnota 1976 wordt opgebracht? De conclusie van Von ~ o r r i e s l 'naar aanleiding van zijn onderzoek omtrent het verband tussen de ruimtelijke concentratie en de verstedelijking is dat de economische grondslag van het verstedelijkingspatroon ligt in de agglomeratievoordelen, die bepaalde bedrijfstakken ondervinden, zoals: a. externe schaalvoordelen; de invloed van de interne schaalvoordelen in de industriële produktie is thans uitgewerkt als factor in de ontwikkeling van agglomeraties; b. voordelen van de arbeidsmarkt; die is bij de grotere steden zo gedifferentieerd, dat ze een lokatievoordeel vormt voor werknemers en werkgevers; c. het gedifferentieerde woonmilieu; in en om grotere steden kan men een in verhouding tot het inkomen aanvaardbare woning en een aanvaardbaar woonmilieu verwerven; d. voordelen die optreden doordat men sneller en beter geïnformeerd is over marktideeën, innovaties, nieuwe uitvindingen enz. e. ruimtelijke inertie van vast kapitaal; daardoor zal verplaatsing veelal met kapitaalverlies gepaard gaan; bovendien kan vooral de kleinere ondernemer gemakkelijker via persoonlijke relaties bij de bankier terecht, zodat een reeds ontwikkelde agglomeratie zichzelf versterkt. Tot zover Lambooy en Von Borries, waarbij bepaald toch wel een aantal kanttekeningen geplaatst zouden kunnen worden. Wanneer wij kijken naar factoren als inkomen, werkgelegenheid (en werkloosheid), het gehele voorzieningenpakket en de omvang en opbouw van de bevolking, dan kunnen wij ons afvragen in hoeverre deze factoren een rol dienen te spelen als uitgangspunt voor het nagestreefde

'stedelijke' beleid, wat of dit dan ook moge zijn. Wat nu gebeurt, is dat men, omdat bij hogere inkomens, betere werkgelegenheid en betere voorzieningen zijn geconstateerd, ervan uitgaat dat het derhalve dan ook een goede zaak is een stedelijk gericht beleid te voeren. Of dit nu het ruimtelijk beleid is dat ons voor ogen moet staan, is nog de vraag. Wij hebben weinig aan een constatering, dat in grote agglomeraties gemiddeld hogere inkomens worden verdiend, zelfs als gecorrigeerd wordt voor hogere kosten, als wij eigenlijk niet goed weten wat wij in het ruimtelijke beleid (dat is iets anders dan ruimtelijke ordening) met die constatering moeten doen13. Elders wordt een relatief sterkere ontwikkeling van Gelderland en Noord-Brabant gesignaleerd14. Ook komt men tot de conclusie dat er sprake is van een ontwikkeling naar een grotere ongelijkheid binnen de agglomeraties dan tussen gebieden15. Gaan wij kiezen voor een meer op de stad gericht ruimtelijk beleid op grond van deze argumenten? Om een stedelijk beleid te gaan voeren is het toch wel noodzakelijk onszelf af te vragen of de oplossingen die dan tot stand komen voor de stedelijke bevolkingen ook acceptabel zijn. Laten wij aannemen dat er sprake is van een groter werkingsgebied van de agglomeratievoordelen, zodanig dat wij in feite de gehele regio moeten beschouwen, dan rijst onmiddellijk de vraag wat wij aan moeten met ons stedelijk beleid. Want binnen deze regio gaan juist de grote verschillen ontstaan, doordat zowel de bedrijven als de bevolking zich verplaatsen van de centrale agglomeraties naar de randen. Er zijn dus groepen die hier sterk van profiteren en andere groepen die er sterke nadelen van ondervinden. Dit geldt zowel bij de bevolking als bij de bedrijven. ~ l ~ heeft wanneer hij stelt dat de ruimtelijDaarbij is het de vraag of ~ a m b o ogelijk ke spreiding van de bevolking in hoge mate samenhangt met de locatie van de economische activiteiten. Hij beperkt deze stelling weliswaar door te wijzen - bij toegenomen autobezit - op de geldigheid voor vrij grote regio's. Niettemin zijn er hele andere zaken als inkomensongelijkheid, ongelijke mogelijkheden voor bevolkingsgroepen (werklozen, WAO-trekkers, gepensioneerden, ongeschoolden, leeftijdsgroepen boven 50 jaar), de kwaliteit van ons financieel-economisch gemeentelijk en regionale beleid, die wel eens bepalend zouden kunnen zijn voor de verklaring. Overigens zijn de motieven voor de bedrijfsmigratie in Nederland ook lang niet altijd duidelijk. pellenbarg17 spreekt in dit verband van een ruimtelijk allocatieproces binnen het gewestelijk agglomeratiegebied. Het is duidelijk dat binnen dat gebied nog steeds die zogenaamde agglomeratievoordelen gelden, maar dat er zich niettemin verschuivingen voordoen die van fundamentele betekenis zijn voor onze gehele samenleving. Daarbij wijst Pellenbarg op één belangrijke algemene vestigingstendens die het ruimtelijk gedrag van verplaatsende bedrijven bepaalt, namelijk de agglomeratiebinding. Men kan zeggen dat het teleurstellend is dat er in de Verstedelijkingsnota relatief weinig aandacht aan de economische ontwikkelingen en aan het bedrijfsleven is besteed. Er is wel spreiding van bedrijven opgetreden, maar die is grotendeels gebleven binnen de gebieden waar nog agglomeratievoordelen optreden. Waar vestiging van bedrijven en van bevolkingsgroepen niet samenvallen, zoals in het gebied ten Noorden van Amsterdam, daar zijn moeilijkheden te verwachten. Gedeputeerde Staten van Noord-Holland hebben dit ook al heel duidelijk ingezien.

elijk moet ook in een regio een aantal zaken samenvallen om de agglomeratielen goed te kunnen laten werken. j dient er geen misverstand te bestaan dat het optreden van agglomeratielen niet automatisch een stedelijk gericht ruimtelijk beleid inhoudt. Dit zou te net zo goed een op de agglomeratie gericht beleid kunnen zijn.

twikkeling van de arbeidsmarkt aandacht er tot nu toe bestaat voor de samenhang en de mst tussen de regionale ontwikkelingen en de ontwikkelingen in grote o n o m l ~ ~en h cfinanciële aspecten blijven te veel buiten het beeld. Men zou ook , dat er sprake is van een regelrechte verwaarlozing van de studie de kringen van hen, die zich met ruimtelijke ordening nota inzake selectieve groei zou toch relevante inforzijn, maar is kennelijk voor het terrein van de ruimtelijke ordening en conomische planning ook al van zeer beperkte directe betekenis. ZO te zien is het ook hier de disciplinaire benadering, die weer de belangrijkste rol speelt1'.

Lambooy wijst er op dat er in de afgelopen tientallen jaren ontwikkelingen aan de gang zijn, die leiden tot frappante overeenkomst in de situatie op de arbeidsmarkt bij de z.g. ontwikkelingsregio's ten opzichte van die in de grote stedenlg. In de regio's zien wij de werkgelegenheid in de agrarische sector achteruit lopen tot het niveau van ca. 6%, zodat wij in de situatie geraken, dat expulsie uit de landbouw practisch niet meer kan plaatsvinden. Het karakter van de werkloosheid verandert daardoor helemaal. Vroeger was dit namelijk een werkloosheid voornamelijk komend uit deze agrarische sector. Nu zijn het in de probleemregio's bouwvakkers, industriearbeiders en kantoorpersoneel. Dat is hetzelfde type werkloosheid als zich op dit moment in de grote steden voordoet. Daarbij is tevens op te merken, dat het probleem, in absolute aantallen gezien, in de grote steden, zeker even groot is. Alleen de suburbane gebieden ontkomen hieraan. Dan valt niet anders te constateren dan dat juist binnen het westen van Nederland bijzonder grote welvaartsverschillen aan het ontstaan zijn. Er is namelijk een arbeidsmarkt met een aantal problemen, gecombineerd met een achteruitgang van milieu plus alle economische gevolgen, die uit deze achteruitgang n kan natuurlijk wel beweren dat door de omvang van de gezaarbeidsmarkt met doorgroeimogelijkheden voor mensen en door rentiatie van de externe arbeidsmarkt het geheel van kansen op in stedelijke gebieden, met name in grootstedelijke gebieden, veel ndersom de kans voor bedrijven om bij functies passende mensen ns hoger is. Dus lijkt het er op dat het arbeidsmarktgebeuren in gebieden met minder problemen heeft te kampen. mmers in een arbeidsmarkt om een wederzijdse aanpassing van vraag en en passende arbeidsplaats wordt geboden aan allen die aan het dsproces willen, moeten of kunnen deelnemen en tegelijkertijd wordt voorften aan personeel van diverse arbeid~organisaties~~.

Niettemin lijkt het er zeer sterk op dat de kwalitatieve mogelijkheden in dic arbeidsmarkt zich ruimtelijk verplaatsen naar de suburbane gebieden en dat wij tt maken hebben met een uit elkaar groeien van wonen, werken en voorzieningen er dat dit regelrechte gevolgen heeft voor onze ruimtelijke economische kwaliteit21

Regionale benadering Bij vele andere gelegenheden heb ik er al eens op gewezen dat het gemeenter mogelijk is, door een verschillend beleid ten opzichte van naburige gemeenten regionaal de markt volkomen te verstoren. Ter illustratie (en dan nog maar slechts één voorbeeld!) zou ik er op willen wijzer dat bij een beter op elkaar afgestemd gronduitgiftebeleid tussen de gemeenter Amsterdam en Diemen het hele succes van Diemen niet zou hebben bestaan. Di. leidt tevens tot samenvalling van arbeidsplaatsen in zodanige mate dat men haas kan gaan spreken van dislocatie ten opzichte van de bestaande regionale arbeid$ markt. Zo lang wij geen regionaal opererende bestuurlijke organisatie in Nederlanc hebben met een takenpakket bestaande uit planning, coördinatie, sturen en uitvoe. ren, blijft het, wat dit betreft, behelpen geblazen. Dat betekent dan overigens we: dat regionaal gezien bijzonder grote verspilling optreedt omdat geen optimaa. grondbeleid, geen optimaal vervoersbeleid, geen optimaal werkgelegenheidsbe. leid, geen volkshuisvestingsbeleid kan worden gevoerd en dat ook geen optimaa: gebruik kan worden gemaakt van de aanwezige infra-structuur. Bij het wetsontwerp bestuurlijke reorganisatie wordt altijd wél gesproken over dt kosten daarvan, maar over de verspilling in het huidige systeem hoor je niets. Ik neem voorlopig maar aan dat er juist door beter operationeel regionaal bestuui aanzienlijke besparingen te bereiken zijn. Je zou kunnen zeggen dat via een meer professioneel management bij de overheic gekomen kan worden tot aanzienlijke besparingen op de begrotingen (die beoger: wij toch?), terwijl de mogelijkheden regionaal verbeteren.

De markt Laten wij ervan uitgaan dat er vandaag een markt voor commercieel onroerend goed bestaat, waarin wij enig inzicht hebben. Daarbij zou ik hier een aantal aspecten betreffende de winkelmarkt, de kantorenmarkt en de markt voor,bedrijfsruimten willen behandelen. In het algemeen is het zo dat het al lang niet meer de opdrachtgever (ontwikkelaar, belegger, gebruiker) is die in hoge mate kan bepalen waar bedrijfsruimte kan worden gevestigd in een bestemmingsplan. De gemeentelijke en ook wel de hogere overheid vormen daarbij een steeds belangrijke factor. Onderzoek, dat niet aansluit bij de bijzonder moeilijk te doorgronden praktijk en zich kenmerkt door grote afstand tot de overheid, geeft uiteraard weinig duidelijkheid. Daarbij zien wij een ontwikkeling dat meer en meer een relatief beperkt aantal beleidsmakers beslist over de invulling van functies in bestemmingsplannen, met alle gevolgen die daaraan vastzitten. Ik citeer hier de heer Rompelman op een gastcollege te Utrecht over Geografie en Kantoren. (Utrecht, 30 maart 1979): 'Wij dreigen opgescheept te raken met tegen beter weten in gecreëerde kantoorbouwlokaties, waarvan uiteindelijk het publiek (dat daar werkt of dat daar naar toe moet) de dupe wordt'22.

het gedrag van de ondernemers in deze markt dient niet onbesproken te verband kan ik de studie van Ter Hart (Vestigingsplaatsen van ent, Amsterdam, januari 1979) aanradenz3.Het zoeken naar ruimte ren geschiedt veel minder rationeel dan b.v. bij winkels. Voor een onderet bang is om met de werkelijkheid te worden geconfronteerd is het aar: dilettantisme, onvoldoende kennis van zaken, denken dat men het wel ectie van de projectontwikkelaar is vele malen beter dan men zelf tionele overwegingen, de sociëteit van meneer, als het gebouw maar goed is, enz.

De beoordeling van de markt is, zelfs in onroerend goed kringen, nauwelijks Een gebied is bijvoorbeeld eerst slecht, dan vindt elders een bepaalde ontwikkeling plaats, opeens wordt dat gebied dan 'goed'. Voor de vele bedrijven zonder locationeel beleid een situatie om van te smullen. ~k heb dat eens het 'jachthaven effect' genoemd. Bij gebrek aan ligplaatsen is men toch ook blij ergens onderdak te zijn en dan achteraf te verklaren dat het toch wel een erg prettige haven is. Op een andere plaats was de haven natuurlijk even prettig geweest. ZOook bij kantoren. De wetenschappelijke onderzoekers constateren een bepaalde concentratie van kantoren op grond van aanwezige voorwaarden. De ondernemingen, die er gevestigd zijn, blijken achteraf allemaal erg tevreden te zijn met hun 'gewilde locatie'. Daarna wordt dan geconcludeerd dat het een uitermate geschikt gebied is voor kantoren. Wat moeten wij met deze conclusies? Mijns inziens niets. Wetenschap en bestuur dienen zich af te vragen waar wij bij deze vestiging van arbeidsplaatsen eigenlijk mee bezig zijn, terwijl het bedrijfsleven zich toch ook wel eens zou mogen beraden. Het leek zo aardig geregeld in de winkelmarkt, zeker in Nederland. De vele mogelijkheden in het ruimtelijk ordeningsbeleid, die zo kenmerkend zijn voor de kantorenmarkt, zijn hier juist niet. Wij kennen een functionele hierarchie, een verplicht distributie-planologisch onderzoek, en toch moeten wij ons afvragen of de doorgaans gehanteerde methode van winkelplanning nog wel de juiste is. In deze sector zijn discounting en parallellisatie (dus moderniseringen binnen de bedrijfstak) verantwoordelijk voor zodanige verschuivingen dat nu al naar schatting 40 a 50% van de detailhandelsomzetten wordt gerealiseerd op tweederde van het winkeloppervlak. Dit betekent dat bij keuze van projecten scherper gelet zal moeten worden op deze ontwikkelingen en dat de ondernemer risico met zijn onroerend goed gaat lopen als dat onvoldoende gebeurt. Geen reden voor ongerustheid, want het is een normale, natuurlijke ontwikkeling, maar grote aandacht en kennis van zaken zijn hier nodig om gemeenten en ondernemers te behoeden voor foute beslissingen. De behoefte aan industriële ruimte (bedrijfshallen e.d.) is, mits die ruimte goedkoop is, bijzonder groot. Zo is het tien jaar geleden in de kantorenmarkt ook begonnen. Kennelijk zijn nu deze bedrijven aan de beurt om tot verbetering van locatie en van arbeidsplaats te geraken. Op het ogenblik gebeurt een aantal dingen nog gesubsidieerd ook. Hier zijn naar mijn mening nog vele mogelijkheden, mits wij een aantal problemen de baas kunnen wordenz4.

I

1 I i

l l

Verbanden Man kan natuurlijk wel zeggen dat de belegger veel creatiever op de markt bezig zou moeten zijn en dat hij in zijn eigen belang zijn visie zou dienen te presenteren daar hebben wij het al over gehad. Je kunt je verder afvragen hoeveel de risicodra. ger in de gebouwde omgeving nu eigenlijk aan onderzoek ten behoeve van zijn eige* bedrijf besteedt. Onderzoekafdelingen bij grote institutionele beleggers bestaar eigenlijk niet of nauwelijks. Op zichzelf een erg duidelijk teken voor wat betreft he. ontwikkelingsstadium waarin deze bedrijfstak zich bevindt. Ook bij de overheder in West Europa zijn erg grote verschillen te constateren. De rol van de overheid b.v in Frankrijk is vrij belangrijk. De overheid neemt duidelijk het voortouw en dat i: ook een vruchtbare werkwijze in dat land. Vergelijken wij dat met de Nederlandst situatie dan is daar sprake van een veel minder geïntegreerde werkwijze, waarbij j( bijna zou kunnen spreken van een soort stellingenoorlog, die moet leiden tot eer contract en dat is natuurlijk iets heel anders. Een Europees verschijnsel is het gebrek aan projecten. Ik neem aan dat dat ook in dt toekomstwel het geval zal zijn. De oorzaak van dat verschijnsel is moeilijk t( achterhalen. Een van de redenen ligt uiteraard bij het beleid van de overheid, die dat hebben wij al eerder gezien, niet in staat is om via bestemmingsplannen op he. juiste moment de benodigde mogelijkheden te scheppen om deze projecten tt realiseren. De overheid heeft het daar ook niet makkelijk mee. Zo is het bijvoor. beeld duidelijk dat het huurniveau in een binnenstad bepalend kan zijn voor dt snelheid van suburbanisatie. Ook de grondbedrijf-exploitatie aspecten, de kosten. toerekeningen en de bestuurlijke organisatie van de overheid zijn in het algemeen nie zodanig uitgerust dat men dit verschijnsel zou kunnen besturen. Dan komen wi hier opeen heel ander punt terecht dat duidelijk te maken heeft met verschijnselen zoals die zich in de dagelijkse praktijk voordoen. Wij zien dat veel commerciee vastgoed gebruikers in Nederland minder dan 2.000 m2 afnemen. Binnen dit stedelijke agglomeraties, zien wij daartegenover een gedrag van de institutionele beleggers in die markt dat zodanig is, dat wij in de eerste plaats kunnen zeggen dal zijn in beleggingen in de grote agglomeraties en verder nergens ze Zij bouwen bovendien grootschalige projecten, terwijl de hele ontwikkeling op eer andere manier gekenschetst dient te worden. Ik zei zojuist: gebruikers, gemiddelc met minder dan 2.000 mZin gebruik. Grootschalige gebouwen, wat betekent dit? Dit betekent zowel in de binnensteden als aan de rand van de binnensteden, zowel wat betreft de projectontwikkeling, al wat betreft de acceptatie door de bevolking en voor wat betreft de risico's, procedu reel moeilijke zaken, terwijl ook het beheer, de exploitatie en de verhuur relatie moeilijk zijn. In het midden- en kleinbedrijf zien wij een andere ontwikkeling waarbij enerzijds voor de binnenstad meer en meer gespecialiseerde bedrijvei worden aangetrokken, terwijl aan de andere kant, en daar heeft ~ r e e s m a n n "hee duidelijk op gewezen, discounting een grotere rol speelt, die zich juist niet in dl binnenstad afspeelt en meer in de regionale winkelcentra buiten de steden tot stanc komt. Daar is natuurlijk een categorie tussenin. Deze categorie heeft het duidelijl moeilijk. Wij zien institutionele beleggers zich concentreren op grootschalig( ontwikkeling en wij kunnen ons afvragen of hier in het beleggingsbeleid niet eei kans wordt gemist. Een kans waar men niet aan toe komt om deze te realiserei vanwege het feit, zoals ik hier uiteengezet heb, dat de professie ten aanzien van d(

e l i ~ k ordening e en de regionale ontwikkelingen onvoidoende in huis is, ook bij viseurs niet aanwezig is, zodat er ook niet wordt gekeken naar andere ijkheden. Juist in de grote stad zou een institutionele belegger geïnteresseerd n zijn in kleinschalige kantoren, omdat die zowel voor de gebruiker acceptaals voor de bevolking en voor het gemeentebestuur makkelijker inpasbaar zijn kelijker geaccepteerd worden, terwijl tevens de risico's dalen. Dat betekent dat nog een andere kans wordt gemist. In deze totale ontwikkeling van die 0's in deze herstructurering kan men onderscheiden de grote steden boven, b.v. ij zeggen, 500.000 inwoners en dan de steden die daar ver beneden zijn. (Ik bedoel de regionale centra in de categorie van 30.000 tot 100.000 inwoners.) Dat is een door de institutionele beleggers vergeten groep waarvan men kan zeggen dat zij In het algemeen goed functioneren, dat zij redelijke mogelijkheden hebben en dat ook daar dingen tot stand zijn gebracht die men gemakshalve maar vergeet, omdat deze steden niet in de belangstelling staan. Daar heeft rond de oude kern juist wel sloop plaatsgevonden, daar heeft ook herstructurering plaatsgevonden en daar zijn ook stadswijken vernieuwd, vaak veel rigoureuzer dan wij meestal aannemen. Dat betekent dat wij uit overwegingen van goede spreiding van de risico's. vanwege de acceptatie door de bevolking en de aanwezigheid van de benodigde stedelijke zeker in de moderne Westeuropese landen, zien, dat wij in staat zijn onroerend goed te realiseren met de daarbij behorende prijs, zodanig, dat dit een aantrekkelijke beleggingspropositie is. Welnu de praktijk is dat deze beleggingsvolledig gemist wordt door de bedrijfstak. Op zichzelf een teken dat men onvoldoende professioneel kijkt naar deze sociaal economische aspecten, hetgeen betekent dat wij ook kunnen zeggen dat wij met deze bedrijfstak, voor wat betreft de inrichting en het management, toch een andere kant op moeten, omdat de toekomst van het onroerend goed heel erg sterk wordt bepaald door de manier waarop deze ondernemingen worden geleid. Het management van deze bedrijven, dat gericht is op de realisering van onroerend goed in een gebouwde omgeving, moet meer gericht worden op deze professionele elementen, omdat daardoor de zakelijke mogelijkheden worden geschapen om op een aanvaardbare manier, ook voor overheid en publiek, die kansen in de markt te scheppen die nodig zijn om continuïteit en acceptatie in voldoende mate te waarborgen.

Enkele opmerkingen betreffende de resultaten van het onderzoek Uiteraard komen er uit een onderzoek zoals door Wereldhave gehouden onder een aantal geselecteerde personen de meest verschillende (en interessante) opmerkingen naar voren, die op zichzelf een veel uitgebreidere beschouwing verdienen dan in dit kader. De resultaten moeten dan ook zeker nog eens nader worden bezien. Niettemin tekent zich toch wel een aantal zaken af. Uit de antwoorden en opmerkingen blijkt dat wij in dit vak te maken hebben met een kennelijk nogal groot aantal onzekerheden. Onzekerheid betreffende een voortgaande welvaartsgroei, de energiekosten, de stedelijke ontwikkeling en de invloed van technologische ontwikkelingen op de onroerend goed markt. Dat was wel zo ongeveer te verwachten. Niettemin komt ook een aantal zaken erg duidelijk naar voren. Men is in ruime

meerderheid van mening dat een regionaal stimuleringsbeleid (met fiscale ondersteuning) toch eigenlijk maar weinig gevolgen heeft voor de structurele oplossing van de regionale problemen. Het is, ook in Nederland, al eens meer beweerd. Maar het verdient toch de aandacht dat men in de vastgoedindustrie kennelijk overtuigd is dat dit beleid niet effectief is. Gegeven de enorme kapitaalstromen, die hier van de zijde van de overheid mee gemoeid zijn, nota bene in tijden van bezuiniging, dient naar mijn mening ingezien te worden dat het noodzakelijk is af te stappen van dit instrumentarium dat de relatieve achterstanden niet opheft en geen structurele veranderingen veroorzaakt. Voor mij blijft daarbij de vraag of de overheid wel in staat is een meer specifiek instrumentarium een wettelijk kader te geven, dat dan ook nog soepel-werkt. Ook ten aanzien van de invloed van de gebruikers bij het ontwikkelen van commercieel onroerend goed is er de zeer duidelijke mening dat die sterk zal toenemen. Op zichzelf is deze verwachting, gezien de maatschappelijke ontwikkelingen, niet zo bijzonder. Wat men zich daarbij overigens kan afvragen, is óf de gebruiker in een aantal gevallen koop of lease niet zal prefereren boven huur. Marktgericht opereren gaat derhalve duidelijk verder dan de inspraak bij de realisatie. Daarbij komt dan wel de beleggingsfunctie ter discussie. Opmerkingen over dit aspect zijn er practisch niet gemaakt. Misschien vinden wij toch dat huren zo vanzelfsprekend is dat dit altijd wel zo zal blijven. Ook ten aanzien van de in de toekomst gewenst zijnde multifunctionele projecten is men in grote meerderheid van mening dat deze projecten goede toekomstmogelijkheden hebben. Op zichzelf wel een aardige constatering, maar hebben wij ons gerealiseerd dat acquisitie, onderzoek en realisatie van een dergelijk project slechts mogelijk zijn bij het in eigen huis beschikbaar zijn van zeer professionele mensen die hiertoe in staat zijn. Deze projecten zijn gewoon niet te koop. Men moet ze ontwikkelen. Bovendien moeten wij ons de eigendomsverhoudingen met een groot aantal verschillende gebruikers in deze projecten eens indenken. Ook hier kan men zich als belegger de vraag stellen of er nog wel een specifieke taak aanwezig is. Vanzelfsprekend is dit in ieder geval niet. Juist de hier genoemde punten, als de grotere invloed van de gebruikers en het meer multifunctionele karakter van projecten, pleiten naar mijn mening voor de zojuist aangeduide noodzaak tot aanpassing van het ondernemingsbeleid. Literatuur 1) H.J.W. Brouwer: Belegging in onroerend goed in de eeuw. In: Spiegel van onroerend goed, verhandelingen over een aantal onderwerpen het onroerend goed betreffende, geschreven en gebundeld ter gelegenheid van het 100-jarig bestaan van de Makelaarsvereniging, Amsterdam. Kluwer, 1977, blz. 116. 2) Allan Pred: City systems in advanced economies. Hutchinson, 1977, blz. 216. 3) R. Ronteltap en J. Funken: Ruimteconsumptie of Bouwconsumptie? Deventer, 1972, blz. 145. 4) Zie hiervoor het ontwerp wet op de organisatie van het Binnenlands Bestuur, 1980. 5) Zie: Bouw, nr. 20 van 30 september 1978, blz. 8. Een onderzoek van P. Glasbergen en J.B.D. Simonis inzake het verstedelijkingsbeleid in Nederland. Vakgroep planning en beleid van het sociologisch instituut van de Rijksuniversiteit van Utrecht. 6) Zie hiervoor: J.G. Lambooy: Regionale en ruimtelijke politiek, over de wenselijkheid van een heroriëntering van de spreidingspolitiek in ESB van 07-03-1973. J.G. Lambooy: De stedelijke ontwikkeling in de Derde Nota Ruimtelijke Ordening. Beleid en Maatschappij, 1974, blz. 211-215.

oriënteringsnota, hoofddoelstelling 3.1. verstedelijkingsnota, blz. 66. J.G. Lambooy: Verstedelijkingsnota en agglomeratievoordelen. ESB, 31-03-1976, blz. 318-322. verstedelijkingsnota, blz. 136. J.G. Lambooy: Verstedelijkingsnota en agglomeratievoordelen. ESB, 31-03-1989, blz. 319. H.W. von Borries: Oekomenische Grundlagen der Westdeutschen Siedlungsstruktur Hannover 1969. E.D.J. Kruytbosch: Provinciale 'produktiviteits'verschillen.Orbis Economicus, jrg 13,nr. 314 juli 1969. S.K. Kuipers, J.K.T. Postma en A.K. de Haan: Regionale rendementsverschillen en de S.I.R. In ESB 26-02-1975, blz. 200-205. 15) p. Huigsloot, R. van de Lustgraaf en K. van der Ploeg: Gelijkwaar digheidsverschillen op nationaal en regionaal niveau aan de hand van de inkomensverdeling. DO&.scriptie Ruimtelijke Economie, Amsterdam 1976. 16) J.C. Lambooy: Verstedelijkingsnota en agglomeratievoordelen. ESB, 31-03-1976, blz. 322. 17) P.H. pellenbarg: Bedrijfsmigratie in Nederland. Een onderzoek naar migratiemotieven en hun betekenis voor regionale ontwikkeling. Ceogr. Instituut Groningen, 1 9 7 7 , deel II blz. VII. 18) Zie M. de Smidt in Stedebouw en Volkshuisvesting, jan. 1977, blz. 26-28. 19) Zie J.C. Lambooy. 'Regionale aspecten ván de veranderende economisch
STEDELIJKE ONTWKKELINGEN: STRUCTUUR EN BELEID Op bijna elk gebied doen zich in onze samenleving grote structurele veranderingsprocessen voor, zowel ruimtelijk. sociaal, cultureel, alsmede in bedrijven. Bij een bespreking van de stedelijke ontwikkelingen in de komcnde jaren dienen wij niet alleen structurele veranderingen te onderkennen. Wij moeten ons ook afvragen hoe wij met structuurveranderingen omgaan. Eigenlijk zou ik willen opmt:rken dat ons beleid niet goed raad weet met die structuurveranderingen.

Cyclisch beleid Kenmerk van het beleid is dat het in hoge mate volgend is. Door onvoldoende inzicht in de samenhang der dingen, in interdisciplinaire aspecten, wordt de structuur van het aanbod steeds weer verstoord. Daarbij komt elke maatregel precies op het verkeerde moment, met andere woorden: het beleid versterkt de cyclus. Dat geeft, dat kan men zich indenken, bij een tegenvallende ontwikkeling maximale effecten op de rijksbegroting in negatieve zin en in deze gedachtengang derhalve ook op de werkgelegenheid. Er is dan ook geen sprake van sturing, maar ik moet er van uitgaan dat de overheid daar wél voor is. Omdat een en ander ook relevant is voor de manier waarop wij met stedelijke ontwikkelingen omgaan, wil ik deze gedachtengang met een paar voorbeelden verduidelijken. Allereerst komt hier het bouwbeleid aan de orde. Om duidelijk te maken in welke situatie wij verkeren, is het goed het jaar 1975 als beginpunt te hanteren. Er was toen een aanbod-situatie op de bouwmarkt met globaal gesproken 30.000 beleggers-huurwoningen en 30.000 vrije sectorwoningen ten opzichte van eveneens 60.000 stuks in de sociale sector, waarvoor in de rijksbegroting ruimte moest worden gevonden. In de jaren '60 en het begin van de jaren '70 was er een klimaat met een voortdurende inkomensgroei en een verdere verwachting van de groei van dat inkomen, een behoorlijke inflatie en een waardevermeerdering van het onroerend goed, die daar uiteraard nauw mee samenhing. Een situatie, waar men zou kunnen spreken van een redelijk beleggingsklimaat. Het is ook een situatie waarbij het disciplinaire denken hoogtij viert. Het disciplinaire denken in tegenstelling tot het interdisciplinaire denken. Je zou ook kunnen zeggen: het verkokerde denken is tot 1975 nooit bestraft. De groei zorgde vanzelf voor de oplossing, dat gold voor het rijk, dat gold voor de beleggers (als je een foute investering deed dan kwam de waardestijging toch wel op

je toe) en het gold voor de bouwers, de adviseurs, de financiers, de ontwikkelaars, de architecten en zelfs voor de eigenaren van woningen: de kopers. Men kon zich dat veroorloven. Het algemene kenmerk is en blijft tot vandaag de dag, dat, over alles heen, de invloed van de overheid op het gehele volkshuisvestingsgebeuren na de oorlog van beslissende betekenis is geweest voor het functioneren van de bouwmarkt. Nu kan men zich verwonderen over de uitermate gebrekkige kennis die er bestaat bij alle partijen, die in de bouwmarkt een rol spelen en dan bedoel ik vooral kennis omtrent de samenhang van het geheel. Onjuiste analyse, veroorzaakt door de geringe traditie om een geïntegreerd proces te beschouwen, heeft naar mijn mening geleid tot de situatie, waarin wij thans verkeren. Voorlopig gaat deze onjuiste analyse tot vandaag de dag door. In 1975 komt de rijksoverheid in dit klimaat met de dynamische kostprijshuur. De beleggers reageren negatief. Volgens minister Gruyters had de overheid de beleggers niet nodig. De woningcorporaties konden die 30.000 huurwoningen wel overnemen. Hierbij past mijnerzijds de opmerking dat dit nu een typisch voorbeeld is van een gebrek aan kennis en inzicht in het totale proces. De rol van de opdrachtgevende partij, als professionele discipline, werd niet onderkend. Ik wil dit illustreren: de woningcorporatie is typisch gericht op een locale markt, soms op een gedeelte van een stad en op een ander type woning. Zij was en is voor deze beleggers-taak niet uitgerust. Deze overheidsbeslissing heeft gigantische gevolgen gehad: de beleggers gingen uit de markt, maar de woningcorporaties kwamen er niet in. De volgende situatie ontstond. Er was in die periode een heel duidelijke vraag; een vraag naar een woning van een bepaald type en van een bepaalde kwaliteit, met de daarbij behorende prijs. De aanbodbeperking, die geleidelijk ging optreden, had prijsstijging tot gevolg. De ondernemersreactie op deze gewijzigde situatie in de markt sinds 1975 was naar mijn mening niet veel beter. Er was veel vraag naar een categorie woningen die steeds minder te krijgen was. Derhalve vond er een omvangrijke omschakeling plaats naar de koopsector. En dan wil ik nog op iets zeer speciaals wijzen: het kabinet Den Uyl voerde dan ook sinds die tijd een beleid dat de koopsector duidelijk ondersteunde. Een enorme prijsstijging vond plaats, terwijl het kabinet een koopsectorbevorderend beleid voerde. Op dit punt gekomen, is het interessant erop te wijzen dat er na 1975 in feite goedkoper gebouwd had moeten worden in alle sectoren1. Maar het omgekeerde is het geval geweest. Toen zou goedkopere bouw een toename van de werkloosheid in de bouw hebben betekend. Nu zal ook deze realiteit aanvaard moet worden. Goedkoper bouwen, waar over wordt gesproken, zet immers de werkgelegenheid nu geforceerd onder druk. Juist dit geforceerd onder druk zetten, had kunnen worden vermeden door beter inzicht. En ja - als wij er daar n u mee waren - dan wil ik er op wijzen dat wij geconfronteerd werden met een a-select acceptatiebeleid ten aanzien van projecten, terwijl toen juist een selectiever beleid had moeten worden gevoerd!

Toch is dat a-selecte acceptatiebeleid door de ondernemers gevoerd, niet gehinderd door precies hetzelfde gebrek aan kennis van dat geintegreerde proces. En ook de bankiers, de financiers, hebben een a-select acceptatiebeleid gevoerd ten aanzien van de kredietverlening, want die zijn daar net zo hard achteraan gegaan, omdat men onvoldoende inzag dat dit verschijnsel zo was en dat verwacht kon worden dat de gerealiseerde projecten in groten getale vanaf 1978 aan de markt kwamen. Alleen dit is de verklaring voor het huidige aanbod in de sector koopwoningen. De heer Van Dam deed dat anders; hij zei onlangs bij de Neprom in S ~ h e v e n i n g e ~ bij het 10-jarig bestaan: 'Ik heb al in 1978 (in de Tweede Kamer) voorzien dat de koopsector fout ging9.Ja, natuurlijk, in 1968 was het geen kunst meer, toen kwamen al deze woningen aan de markt. Dit is nu mijn kritlek op de wijze waarop wij volkshuisvestingsbeleid bedrijven. Wij verrichten niet de juiste analyse. De analyse ligt zoveel jaar eerder, toen het besluit viel dat leidde tot ontregeling. En in 1978 was Van Dam misschien wel vroeg in zijn constatering, maar het was natuurlijk wel mosterd na de maaltijd. Het gevolg was dat het beleid van de overheid zich ging aanpassen op de situatie die ze drie jaar tevoren had geschapen. En dan zien wij dat pers en iedereen elkaar napraten met de volgende oorzaken. Het kopen wordt de laatste jaren voordurend duurder; de bouwkosten stijgen elk jaar sneller dan de huren; het beschikbaar inkomen neemt niet toe; de groeiverwachting neemt af; er is een hoge reële hypotheekrente. Ik wil erop wijzen dat alleen het laatste anderhalf jaar sprake is van een substantieel hogere rente, maar daarvoor niet. En toen was de markt al verpest. En iedereen, ook in de bouwbedrijven, hoor je zeggen - en ik moet dat steeds vrij vinnig pareren -: 'Het ligt aan de hoge rente.' (Overigens: bij het aantrekken van de koopmarkt na 1975 was de rente 12%! Daarna ging hij naar beneden.) Welnu, als de rente niet hoog was geweest, hadden wij toch met deze prop gezeten, alleen moet ik er aan toevoegen dat de sombere verwachtingen erbij zijn gekomen. Het is duidelijk dat de verhoging van de energieprijs en de hier genoemde factoren de zaken verder hebben verslechterd, maar ze zijn niet de fundamentele oorzaak en over die fundamentele oorzaak praat men niet. En dan komt het tweede foute beleidsvoornemen op het verkeerde tijdstip. De politieke organen permitteren zich al bijna drie jaar een discussie rond de fiscale aftrek van de hypotheekrente precies in de tijd dat de koopsector zo ongeveer in staat van ontreddering verkeert. Precies op het verkeerde moment met de verkeerde beleidsvoornemens. Ik wil er van uit gaan dat het oorspronkelijke voorstel van Van Amelsvoort juist is. Maar daar hadden wij in 1975 (of daarvoor) over moeten praten, toen het zelfs te goed ging in de koopsector. En over dat besluit kan men in geen enkele marktsituatie gedurende enkele jaren praten. De overheid is ook op dit punt niet;marktgevoelig. Kennelijk kan een verbetering van een fiscale structuur als een soort alleenstaande hobby worden bedreven. Wij hebben nu aan een aanmoedigend-beleid behoefte, terwijl de overheid jarenlang bezig is de vraag te bemoeilijken.

Wat deden de beleggers na 1975? Het afstoten werd nog aantrekkelijker, want de prijs ging immers omhoog. Ik herinner u aan de Kamervragen die er zijn geweest na het afstoten, of de voornemens tot afstoten, van onroerend goed van de RPS en van het ABP. Het verschijnsel uitponden, een afschuwelijke zaak, maar het is wel ergens door veroorzaakt. De onroerend goed handel, het steeds meer in verzet komen van bevolkingsgroepen en het verschijnsel verkoopbelemmerende maatregelen door de gemeente komt op; de opkomst van het kraken en de grote ontevredenheid van de woningzoekenden. Even teruggaande in de geschiedenis. U kunt deze verschijnselen, deze reactie, juist na 1975 zien optreden. Dit wordt in overwegende mate beïnvloed door het ingrijpen van de overheid, dat leidt tot verstoring van de aanbodstructuur. De reacties op de marktsituatie van de beleggers en de reactie van gemeenten en bevolking op de ongewenste toestanden zijn n.m.m. dus best begrijpelijk, maar ze zijn ergens door ontstaan. Een overheids-ingrijpen in een functionerende markt in 1975, dat tot ontregeling leidt. De rekening per jaar in geld en werklozen van dit overheidsbeleid, dat geleid heeft tot een onevenwrchtige aanbodstructuur, rs enorm hoog. Terwijl de invloed op de vraag uiteraard niet te onderschatten is, want het is niet alleen het ongestructureerde aanbod waar wij mee te maken hebben, is er natuurlijk ook een geblokkeerde vraag in delen tot stand gekomen. Een situatie die n.m.m. vermijdbaar was geweest en die ook te herstellen is. De woningbouw zit dus ook niet structureel of conjunctureel in het slop, zoals iedereen beweert. De geldmiddelen in onze nationale economie zijn aanwezig. Dat zal niemand mij, denk ik, tegenspreken. De produktiecapaciteit is aanwezig. De vraag is nog steeds aanwezig. Niettemin slagen wij er in alles uit balans te hebben, de koopsector tot stilstand te laten komen, de huursector op een andere manier te laten verlopen, de werkloosheid meer dan nodig omhoog te zien gaan, de continuïteit van de bouwproduktie in gevaar te laten brengen en dat alles ten koste van ook nog een maximale belasting van de rijksbegroting. De grootste bezuiniging van de overheid valt juist te bereiken door het politiek-organisatorische probleem van de bouw, want zo beschouw ik het, op te lossen. Dit was een uitgewerkt voorbeeld waarbij duidelijk gemaakt kon worden dat de cyclus wordt versterkt. Dit heeft niet alleen effecten op de begroting van volkshuisvesting. Het heeft, door de geschetste omzetdaling als gevolg van de gestoorde aanbodstructuur die leidt tot verlies aan arbeidsplaatsen, grote gevolgen voor de begroting van Sociale Zaken. Wij moeten deze begrotingen in onderlinge samenhang bezien, als wij op een zinnige manier deze ontwikkelingen willen begeleiden. Deze redenering zouden wij ook kunnen volgen, als wij kijken naar de initiatieven rond het ziektegeld. Ook hier valt weer te constateren dat er reeds sprake is van dalend ziekteverzuim, waarbij de overheid nu met een beleid komt dat tot verdere daling moet leiden. Wij kunnen het zien bij de Ruimtelijke Ordening, het inkomensbeleid met betrekking tot de medische sector, bij Onderwijs en bij het beleid op CRM. Ik denk dat wij uit deze ontwikkeling veel kunnen leren, namelijk dat wij ons niet kunnen permitteren een dergelijk beleid te voeren, omdat de prijs daarvoor in de vorm van extra begrotingstekorten en verlies aan werkgelegenheid erg hoog is. Het betekent dat wij ons eens moeten afvragen hoe een dergelijk beleid tot stand komt.

Organisatorische aspecten Vervolgens wil ik overstappen naar een onderwerp dat ook al niets met Ruimtelijke Ordening te maken heeft. Ik verwijs hier naar de publicatie van de organisatieadviseur De Galan over vitaliteitssignalen in een organisatie" In diens gedachtengang kent elke organisatie vier fasen: de eerste fase is expansie, de tweede groei, de derde betekent consolidatie en de vierde achteruitgang. Heel in het kort wil ik hier enkele kenmerken weergeven. In de expansiefase, als het bedrijf nog niet zo lang bestaat, is het allemaal pionieren. De informele organisatie speelt een hoofdrol, er worden belangrijke risico's genomen bij een snelle besluitvorming en de technische organisatie loopt achter bij de behoefte. Als voorbeeld zou hier de Veronica Omroeporganisatie van de afgelopen jaren genoemd kunnen worden. In de groeifase worden de zaken wat meer formeel geregeld. E r worden nog belangrijke risico's genomen en men trekt voor de het oplossen van problemen eenvoudigweg mensen van buiten aan. Men zou hier kunnen denken aan sommige grootwinkelbedrijven die in de afgelopen jaren fundamentele veranderingen moesten doormaken. In de consolidatiesfeer is het duidelijk dat er steeds meer in regels en procedures vastligt, men concentreert zich op steeds beter en doordacht handelen, daarmee de markt en andere zaken zeker stellend. Men kan hier bijvoorbeeld denken aan de dienstensector als banken en verzekeringen. Hierbij zou men kunnen opmerken dat deze bedrijven wel eens aan het einde van deze consolidatiefase zouden kunnen zitten, waarbij er derhalve van ondernemen niet erg veel meer over is. Dan komen wij in de achteruitgangfase, de vierde fase, die ik hier zal citeren, zodat u zelf kunt invullen hoe u denkt over het functioneren van onze regeling of van onze departementen. Het is immers duidelijk dat men als ambtenaar altijd in de situatie verkeert dat men volgens regels werkt. In fase vier, de achteruitgang, heeft het bedrijf ergens een aansluiting op een marktverandering gemist. Er zijn 'tegenvallers' die niet door 'meevallers' opgevangen worden. Het klimaat kenmerkt zich vooral door het zoeken van zekerheid. Men houdt vast aan beproefde methoden, aan verworven rechten en aan rechtvaardigheid. Jarenlange ervaring vindt men een hoog goed. Het bedrijf wordt hierdoor inflexibel. De medewerkers staan gereserveerd tegenover afwijkingen van het normale. Besluiten komen traag tot stand: er is altijd wel iets of iemand tegen. Er wordt veel gemopperd. Meestal is de leiding in handen van oudere, lang in het bedrijf werkende managers (met een schat aan ervaring), die niet zelden een accountants- of juridische achtergrond hebben. Men streeft naar het handhaven van de omzet (en de werkgelegenheid): er heerst een defensief beleid. De organisatie is erg gedetailleerd, er zijn veel medewerkers die weliswaar niet zo goed voldoen, maar die je niet kunt wegsturen na zoveel jaar trouwe dienst. De leiding berust bij één of enkele topmensen, die niet zelden onderling een minder goede persoonlijke verhouding hebben. Het tweede en derde echelon bestaat uit wat oudere mensen met een hoge anciënniteit (en veel ervaring). Voorbeeld: de Nederlandse Scheepsbouw en de textiel. Overigens komt in het laatste deel van de vierde fase veelal een partij paniekvoetbal voor. Men gooit de top er uit, begint een geheel nieuwe produktielijn of vraagt ineens een grote overheidssteun aan. Omdat de bedrijfsgenoten deze fase I aanpak echter niet kunnen volgen, leidt dit meestal niet tot verbetering.

Waar ik eigenlijk naar toe wil is dat men, in mijn opvatting, ook steden volgens een bepaalde methode dient te besturen, uitgaande van de specifieke situatie waarin die stad verkeert. De ontwikkeling van Almere-Stad vraagt iets anders dan het bestendigen van de woonfunctie in een suburbane woonkern. ~k denk dat wij van deze vitaliteitssignalen erg veel kunnen leren. Natuurlijk is het zo dat men in het bedrijfsleven geconfronteerd wordt met geweldige structurele veranderingen. Men heeft geen keus: op straffe van bedrijfsbeëindiging heeft men maar te zorgen dat de resultaten redelijk blijven. Toch denk ik dat wij ook bij de overheid met dit soort aspecten enorm goed moeten rekening houden. Er wordt natuurlijk aan alle kanten over bezuinigingen gepraat, maar de particuliere consument bezuinigt en het bedrijfsleven bezuinigt. Voorlopig moet de rijksoverheid daar voor het grootste gedeelte nog aan beginnen en dat is kennelijk niet gemakkelijk.

Drie beleidsvelden Het slagen en falen van de pogingen om de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland te sturen, kan met verwijzing naar drie beleidsvelden worden toegelicht. De drie doelstellingen van het ruimtelijke ordeningsbeleid zijn: - de grote steden redden - de suburbanisatie tegengaan - het Groene Hart van de Randstad redden.

Ofschoon deze doelstellingen al 25 jaar worden nagestreefd, is het resultaat eerder tegengesteld. Doelstellingen van het regionaal-economisch beleid zijn: - vermindering van de regionale werkloosheidsverschillen - versterking van de regionale-economische structuur - benutten en verbeteren van het regionale investeringsklimaat.

Wat kwam er van terecht? Niet de potenties tot ontwikkeling hebben centraal gestaan, maar de verschillen in niveaus. Het zijn echter juist de potenties die moeten worden benadrukt. Op zichzelf is een benadering die de relatieve onderontwikkeling van een gebied meer zichtbaar maakt een verantwoorde zaak. Helaas is dit een practische onontgonnen terrein. Aangezien de regio's sterke gebondenheid met één bedrijfstak kennen (Langstraat, Twente, Zuid-Limburg, Veenkoloniën) brengen hcrstructureringsprocessen een geheel gebied in moeilijkheden. Er zijn weinig nieuwe vestigingen voor teruggekomen. De industriële groei vindt vooral plaats in suburbane gebieden. Wat dit betreft, is het regionale beleid dus mislukt, voor wat betreft de inkomensherverdeling, is het zeker geslaagd (opvoeren sociale zekerheid). Er zijn weinig instrumenten meer aanwezig; voor het regionaal beleid is slechts een aanvullend-stimulerende functie weggelegd. Het stedelijke beleid was vóór 1940 duidelijk voorwaarden-scheppend van karak127

ter. Daartegenover wordt het beleid van 1945 tot 1980 gekenmerkt door: invullen ruimtelijke planning en architectonische vormgeving en juridische procedures Maar tegelijk zijn stedelijke erosieprocessen onverminderd doorgegaan, evenal het groeikernbeleid en de overloop. Wij gaan nu weer terug, door de veel minder snelle groei, naar een voorwaarden scheppend beleid, gekenmerkt door: transformatie van functies, consolidatie, lan, ge-termijnbeleid en voorraadbeleid. Men zal zich nu de vraag gaan stellen wat de zin is van een groeikern- en eer overloopbeleid tegen de achtergrond van deze stedelijkelregionale herstructure. ringsprocessen. Deze stedelijke herstructureringsprocessen zijn zo belangrijk dat niet aan h e nemen van kardinale beslissingen kan worden ontkomen. Niettemin permitterer wij ons wel om dit niet te doen als wij hier denken aan de bestuurlijke organisatie het regionale beleid, aan financiële taerekeningen en aan een nationale beleidsbeslissing als wat doen wij met de Randstad. De bestuurlijke organisatie is ronduit verouderd. Men zou kunnen zeggen dal gemeenten als vrije ondernemers in deze markt optreden. Wij zien dat over regionale zaken niet regionaal wordt beslist, want daar hebben wij geen regionale organisatiestructuur voor. Dit heeft onevenwichtigheid in het voorzieningenpatroon tot gevolg, waarvan overcapaciteit niet het minst onbelangrijke aspect is. Bij de huidige lastenstijgingen zullen wij in Nederland in toenemende mate met negatieve exploitatieaspecten worden geconfronteerd, omdat wij het te veel aan voorzieningen, dat wij zelf hebben geschapen, onmogelijk kunnen betalen. Ik zou ook willen wijzen op andere aspecten, die daar verband mee houden. Deze zijn een gevolg van de bestuurlijke organisatie, zoals wij die kennen. Zij kunnen ongemerkt leiden tot een volstrekt ander karakter van een gebied dan oorspronkelijk, volgens de plannen, de bedoeling was. Ik wil het voorbeeld noemen van de N.W.-Veluwe, waar wij te maken hebben met een streekplan dat tot stand is gekomen via vrij goede procedures, terwijl er voor het Veluwegebied nog een planologische kernbeslissing aan vooraf is gegaan. Voor de gemeente Harderwijk is er in dit streekplan aan een centrumfunctie van primaire orde gedacht. Maar wat is op dit moment de situatie? Kennelijk worden in dit vak een aantal sluipende ontwikkelingen niet gevolgd. Reeds vele jaren hebben de grootwinkelbedrijven (V&D, C&A, Hema en Albert Heijn) pogingen gedaan om in deze gemeente (conform de bedoelingen van het streekplan) een super-Vendet, een grote C&A en een grote Hema te realiseren. Geconcludeerd moet worden dat deze pogingen(! ! ) door een aantal oorzaken geen resultaat hebben gehad. Intussen gaat zich dan iets voordoen in de markt. In Ermelo ontstaat een Albert Heijn, in Putten komt een Hema en een Albert Heijn. In Nunspeet komt een Albert Heijn. En uiteindelijk komt op het industrieterrein van Harderwijk ook een Albert Heijn. Rond al deze zaken doen zich niveau-verhogingen voor met bepaalde daarbij aansluitende gespecialiseerde winkels. En n u zijn er dan uiteindelijk in Harderwijk ook de bedoelde vestigingen gekomen. Alleen: een kleinere Vendet, een kleinere C& A en een kleinere Hema. Dit betekent dat een aantal gespecialiseerde voorzienin-

gen, in strijd met de doelstellingen van het streekplan en de gemeentelijke plannen, .iet tot ontwikkeling kon komen, omdat er al te veel in de regio is gebeurd. Zo krijgen wij in een gebied waar meer dan 150.000 mensen wonen, met een goedgekeurd streekplan en goedgekeurde bestemmingsplannen, toch een situatie dat het qua voorzieningenstructuur te groot voor een servet en te klein voor een tafellaken is. De voorzieningen zijn immers over vele plaatsen gespreid; een bepaalde top, die bij een primaire kern hoort, is er niet en komt er ook nooit meer. Het karakter van het gebied is, tegen de doelstelling van het streekplan in, volkomen gewijzigd. Intussen komt er toch meer woningbouw in de omringende plaatsen en ook het industrieterrein bij Nijkerk is er gekomen. In feite zou n u het Provincieal Bestuur het streekplan in deze zin moeten bijstellen. Dat is een situatie die wij in Nederland nog niet hebben gehad. Maar het heeft natuurlijk gevolgen voor de voorzieningenstructuur van Zwolle, Apeldoorn, Arnhem en Utrecht. Dat zijn wel effecten van de bestuurlijke organisatie en kennelijk zijn wij niet in staat om die te sturen. Wanneer men ziet hoe wij met de overloop omgaan, wanneer wij zien dat wij ten westen van Amsterdam reeds vele jaren lege terreinen hebben liggen, waarvan het de bedoeling is dat daar belangrijke primaire industrieën op worden gevestigd, dan moeten wij tot de ontdekking komen dat twijfel op zijn plaats is. De overloop wensen wij nu wel terug te draaien (kennelijk niet 'structureel' genoeg); de industrieterreinen komen niet vol, vijf jaar geleden mocht men eigenlijk niet praten over de NORON locatie, laat staan over Ruigoord. Vandaag de dag is de Noordelijke Haarlemmmermeer geaccepteerd en Ruigoord wordt bespreekbaar. Intussen gaat, door de bestuurlijke organisatie, het onafgestemde aanbod van grond (Diemen koop, Amsterdam erfpacht) een zodanig effect hebben dat gesproken kan worden van dislocatie van werkgelegenheid aan de Z.0.-kant van Amsterdam. Dit geheel heeft fantastische gevolgen voor de structuur van het totale gewest, leidend tot zeer grote financiële gevolgen, die zo op geen enkele manier worden gestuurd. Elke keer weer, als het verschijnsel heeft plaatsgevonden, constateren wij achteraf dat het zo niet zou moeten. Hier zitten erg grote financiële consequenties aan vast. Ik wil met deze twee voorbeelden alleen laten zien dat het omgekeerde in de praktijk ontstaat van wat wij ons hadden voorgenomen. Het is eenvoudig met andere voorbeelden uit te breiden. En mijn vraag is daarbij steeds of wij zelfs maar het idee hebben gehad, dat wij aan deze ontwikkeling sturing hebben gegeven. Niet sturen mag natuurlijk ook, maar laten wij het dan vooraf zeggen. Daarbij worden de juridische aspecten volkomen verwaarloosd. Kennelijk is het de gemeentelijke overheid een zorg of de toekomstige gebruiker grond koopt of in erfpacht heeft. De lezer zal wel begrijpen dat het voor die gebruiker de grootst mogelijke gevolgen heeft. Het geheel overziend, denk ik dat wij moeten concluderen dat de doelstellingen van het ruimtelijk ordeningsbeleid, het regionale beleid en het stedelijke beleid niet worden bereikt. Het omgekeerde is eerder het geval. Het leidt bovendien niet tot een rechtvaardige verdeling van lasten. De stedelijke erosieprocessen gaan nog steeds 129

door. Ik geloof dat het instrumentarium van de financiële injectie daarvoor geer: oplossing kan zijn. Het gedrag van belanghebbenden - de kleine eigenaren, de detaillist, het grootwin. kelbedrijf, de industrie en de gemeente - blijft op dit proces afgestemd. Mijn indruk i: dat de vele subsidies, heffingen, toeslagen en belastingen weinig invloed hebben OF deze ontwikkelingen. Toch vraagt dit bij elkaar een formidabel bedrag aan geld Het effect van de WIR op de locatie is in feite uiterst beperkt, maar het was toch wéj de bedoeling. Er zijn gewoon veel belangrijkere overwegingen die een rol spelen, al2 bijvoorbeeld: een groot bedrijf besluit een hoofdkantoor op een bepaalde plaats te vestigen. Overwegingen betreffende WIR of SIR spelen daarbij in feite een ondergeschikte rol. Een besluit -wordt ook niet veel beter omdat de overheid subsidieert. Er gaan veel geldmiddelen in zitten, terwijl het mede beoogde spreidingseffect niel k o r d t bereikt. Wij moeten constateren dat wij veel meer aan begripsvorming moeten doen voor wat betreft de onderlinge samenhang van de problemen en voor wat zich in de markt voordoet. Wij kunnen ons gewoon niet permitteren met de huidige systematiek door te gaan om de eenvoudige reden dat het veel te duur is en veel te weinig oplevert. Slechts zijdelings wil ik hierbij opmerken dat een rechtvaardige toerekening van kosten binnengemeentelijk in de bestemmingsplannen, alsook tussen gemeenter en de regio, niet bestaat. De meeste gemeenten, die een regionaal verzorgend€ functie hebben, kennen structurele begrotingstekorten. Dat kan niet toevallig zijn Aan de andere kant zien wij dat, waar de regionaalverzorgende functie niet volgens het streekplan tot ontwikkeling is gekomen, er structurele overcapaciteit op elk gebied in de gehele regio ontstaat, met op langere termijn alle kostenaspecten die daarbij behoren.

Beleid en structuur Tenslotte nog een aantal beleidsopmerkingen. Zeker bij de grote organisaties in het bedrijfsleven werkt men met een globaal lange-termijnbeleid dat voldoende speelruimte biedt om te komen tot practische korte-termijnoplossingen. Het is noodzakelijk het lange-termijnbeleid en de daarbij behorende driejaarsplanning voordurend bij te stellen. Vanuit een dergelijke invalshoek - denkt u aan structurele maatregelen voor een bedrijf, die te maken hebben met huisvesting, waar men tientallen jaren mee moet werken -praat een bedrijf met een gemeentebestuur. In het algemeen wordt er door de overheid niet op een dergelijke manier naar de problemen gekeken. Hier gaat het veel meer om de invulling van een vastgesteld plan. De overheid is niet in staat het bedrijfsleven evenwichtig van dienst te zijn. Wij zien dan ook dat het bedrijfsleven in veel gevallen wordt veroordeeld voor dit soort handelen. Dit aanpassen aan structurele ontwikkelingen, die door de markt worden veroorzaakt, komt de overheid niet uit. Maar wij gaan naar de situatie toe dat een gemeentebestuur daarvoor 'de zwarte Piet' krijgt. Ik wil erop wijzen dat de overheid, juist de stedelijke overheid, een beleid hoort te voeren dat rekening houdt met structurele ontwikkelingen. Juist de sociale geografie zou deze structurele veranderingen moeten aangeven om daarmee een kader

scheppen waarbij gemeentelijke overheid en bedrijfsleven, die beide geconfronrd orden met geweldige veranderingsprocessen, elke keer opnieuw hun lantermijndoelstellingen kunnen afwegen. En uit die beleidsafweging vloeit vergens de uitvoering voort. Tot nu toe gaat het duidelijk niet op deze manier. Het is om dat ik veronderstel dat de problemen in de relatie tussen bedrijfsleven en heid eerder moeilijker zullen worden dan makkelijker. De sociale kosten van foute structurele ontwikkelingen zijn natuurlijk enorm hoog. Een eenvoudig voorbeeld zou een weidewinkel kunnen zijn. Maar als we praten over de overloop, de positic van de stad ten opzichte van een gewest, regionale die je niet in elke regio kunt stimuleren, de positie van de Randstad en het belang van Rotterdam voor de nationale economie, dan moeten wij de moed hebben daarover van structureel belang zijnde besluiten te nemen. Wanneer wij dit niet doen, dan zou veel meer duidelijk gemaakt moeten worden wat het ontlopen van deze beslissingen ons eigenlijk kost. Op dit moment zijn wij natuurlijk bezig met bezuinigingsprocessen ten laste van onze totale economie, die niet alleen leiden tot een economische crisis, maar die, naar mijn mening, vooral leiden tot een in het bestuur. Juist in slechte tijden worden de gevolgen van het onvoldoende aandacht besteden aan structurele ontwikkelingen zichtbaar. Bij het bedrijfsleven neemt de noodzaak om structureel beleid te formuleren toe en dit zal naar mijn mening tot toename van de spanning met de overheid leiden, omdat die daarop nog niet ingericht is. Ik denk dan vooral aan de stedelijke overheid. Juist via óók de ruimtelijke ordening en vooral de interdisciplinaire benadering kunnen wij een weg wijzen aan die bestuurder hoe hij met dat samengebalde probleem, de stad, zal moeten omgaan3. Als dat niet gebeurt, en daar ben ik eerlijk gezegd wel bang voor, dan zal het vrije marktmechanisme, zoals tot n u toe, zeker zijn weg vervolgen. Het is duidelijk dat dit niet alleen veel meer geld kost, maar dat dit ook ten laste komt van bevolkingsgroepen, die nu al in de moeilijkheden zitten. Dat is helaas een vrij sombere conclusie. Literatuur 1) Een gedachtengang waar Hendriks reeds vele jaren op gewezen heeft. Dit betekent in feite dat ook in d e verhuursector te hoge kwaliteit met de daarbij behorende hoge vraagprijs is en wordt gerealiseerd. Wij moeten derhalve rekening houden met dezelfde effecten als reeds in de koopsector opgetreden. Dit betekent serieuze leegstand in de duurdere middelhoogbouwcomplexen in de grote steden. Juist in deze sector zijn nog projecten in aanbouw terwijl tezelfdertijd de vraag naar deze woonruimte snel afneemt. Het lijkt erop dat bijstelling van het beleid in ieder geval te laat zal zijll. 2) W.L. de Galan: Vitaliteitssignalen in organisaties. Bussum, 1980 3) E.J. Prins: Toekomstverwachtingen ten aanzien van commercieel onroerend goed in een aantal Westeuropese landen. Interdisciplinaire beleidsaspeeten onder verwijzing naar relevante Nederlandse ontwikkelingen. In: Toekomstige ontwikkelingen in commercieel onroerend goed. Wereldhave (ed.),Den Haag (1980), blz. 42.

OVERHEID EN VOLKSHUISVESTING STRUCTURELE EN CONJUNCTURELE ASPECTEN IN HET BELEID Bouwen of Volkshuisvesting? Wanneer de gemiddelde Nederlander de boven dit pre-advies staande titel leest dan kan men gerust aannemen dat hij denkt aan bouwen. De geschiedenis heef daar uiteraard ook aanleiding toe gegeven. Na de Tweede Wereldoorlog kregen wij te maken met een enorm tekort in d, voorraad bouwwerken als gevolg van de stagnatie van de produktie gedurende d, oorlog en de daarbij komende verwoestingen. Door de bevolkingsgroei, die na 1947 optrad, ontstond een verscherpte aandach voor het kwantitatieve aspect. Deze accentuering van de kwantitatieve elementer in het beleid heeft geduurd totdat in 1976 de nota 'De ontwikkeling van dt bouwbehoefte en de werkgelegenheid in de bouw, Peiljaren 1980 - 1990 - 2000' aar het parlement werd aangeboden1. In de daarna tot stand gekomen Nota Bouwbeleid2 is in zoverre een verfijning opgetreden dat het streven naar continuïteit de voorrang heeft gekregen. Wi, moeten niettemin constateren dat dit ook een beleid is met het hoofdaccent op he. kwantitatieve. Daarbij komt, dat zich voordoende problemen - die zijn er nt eenmaal vele - al erg gauw worden opgelost door bijstellingen in de produktie. Het is volstrekt duidelijk dat wij tot vandaag geconfronteerd worden met deze situatie. Het is nog niet zo gek dat de gemiddelde Nederlander bij volkshuisvesting denkt aan bouwen. Reeds in 1972 werd door Hendriks in de nota Woningbouw en Werkgelegenheid: gewezen op het feit dat de fundamentele vragen van bouwen en wonen en var stedebouw en ruimtelijke ordening steeds meer te maken hebben met de voorraac bouwwerken. De verbetering van de voorraad, het onderhoud, het beheer en het ir de tijd aanpassen van de verdeling daarvan over de woningzoekenden zijn zeer belangrijk en moeten uit overwegingen van een verantwoord volkshuisvestingsbeleid voor de Nederlandse bevolking tot een oplossing worden gebracht. In het rapport van de groep 30/64 wordt gewezen op de situatie in de volkshuisvesting waarin wij geleidelijk zijn geraakt. Dat is gebeurd onder invloed van een grool aantal factoren. Wij moeten begrijpen dat alleen door activiteiten over een breed front, onder het inzien van de samenhang der dingen, sprake zal kunnen zijn van een uitgangspunt dat naar verbetering kan leiden. Daarbij wordt duidelijk gemaakt dat er naast en in samenhang met de achterblijvende produktie sprake is van een onjuiste verdeling van de bestaande woningvoorraad over de bewonerscatego-

Deze situatie dreigt te verergeren en geeft aanleiding tot sociale spanningen. j1 voor sommige categorieën de woonlasten erg hoog zijn geworden, zijn er n onder de bevolking die in verhouding tot hun inkomen veel te

Dit laatste belemmert in sterke mate de optimale aanwending van de mogelijkheden van de beschikbare voorraad bouwwerken. Wanneer het niet lukt de doorstroming op gang te krijgen, dan zullen uiteindelijk de economische zwakkeren en speciale groepen (eén- en tweepersoonshuishoudens) niet aan bod komen, omdat de wel aanwezige goedkope respectievelijk Kleinere woningen niet beschikbaar komen De voorraad bouwwerken is het resultaat van een proces van jaarlijkse toevoegingen van verschillende kwaliteit van zowel nieuwbouw als verbetering onder aftrek van de onttrekkingen wegens sloop. Het is belangrijk om hier op te merken dat het inzicht in de samenstelling van de voorraad en het gebruik daarvan van fundamenteel belang zijn voor een verantwoorde volkshuisvesting. Nieuwbouw, restauratie, onderhoud en afbraak zijn zo te beschouwen als functies om de optimalisering van de voorraad gestalte te geven. Daarbij is het hoofddoel om op die manier tot een zo goed mogelijke volkshuisvesting te geraken. Het is duidelijk dat voor deze ZO goed mogelijke volkshuisvesting een politieke afweging nodig i s ten opzichte van andere beleidsdoelen, zoals b.v. defensie, onderwijs, volksgezondheid en cultuur. Daarbij gaat het erom aan te geven -gat wij voor bepaalde sectoren in grote lijnen over hebben en welke politieke prioriteiten wij stellen. Wanneer wij volkshuisvesting bedrijven met de beschikbare voorraad bouwwerken als middel, dan is het derhalve dus ook duidelijk dat nieuwbouw, restauratie, onderhoud en sloop slechts instrumenten zijn om de samenstelling van de voorraad te beïnvloeden. Men zou ook kunnen zeggen dat het volkshuisvestingsbeleid dient uit te gaan van een structurele benadering. Deze is integraal en dus haast per definitie interdisciplinair. Het gaat over een voorraadbeleid voor globaal 5 mln. eenheden en over kwalitatieve en kwantitatieve sturing. Bij een voorraadbeleid hoort een door de woonconsumenten ervaren rechtvaardige verdeling van lasten. Anders wordt dit volkshuisvestingsbeleid nooit geaccepteerd. Het gevolg is dan onder andere dat mensen nieuwbouw willen. Het jarenlange accent op de nieuwbouw is een bevestiging van de verdelingsproblematiek in de voorraad. Men kan slechts constateren dat nieuwbouw, zo bezien, leidt tot een steeds onrechtvaardigere verdeling van eenheden over de woonconsumenten. Daartegenover bestaat juist in het bouwbeleid (nieuwbouw, restauratie en onderhoud) de mogelijkheid tot conjuncturele bijstellingen. Het is disciplinair, het is produktiegericht en het resultaat is slechts een fractie van de voorraad. Tevens moeten wij constateren dat het bouwbeleid een groot effect kan hebben op de waarde-ontwikkeling van de voorraad bouwwerken, waardoor allerlei fricties kunnen ontstaan in het volkshuisvestingsbeleid. Bij de uitvoering en het ontwikkelen van het bouwbeleid, tot n u toe te kenschetsen als een gebied vol met hete politieke hangijzers, is het onderkennen van deze effecten vanuit een goed kennis van wat zich in de markt voordoet een eerste vereiste. De invloed van de overheid op het bouwbeleid is bijzonder groot. Wij zien dat

duidelijke fouten in dat beleid dan ook een zeer grote invloed hebben op het totale volkshuisvestingsbeleid. Het is gemakkelijk aantoonbaar dat het bouwbeleid var de overheid in de laatste tien jaren voornamelijk cyclisch is geweest en zelfs d( cyclus heeft versterkt. Dat deze ontwikkeling te betreuren is, hoeft geen betoog Dat daarbij aanzienlijke schade is aangericht, is eveneens duidelijk. De woonlasten vormen de uitkomst van het volkshuisvestingsgebeuren. Daarbi; moeten wij opmerken dat alle bedenksels zoals objectsubsidies, individuele huur. subsidies, dynamische kostprijshuur, woonrecht voor 18-jarigen etc. stammen uil een groeiperiode. Wij moeten tot de ontdekking komen dat het stelsel als zodaniE niet goed meer werkt. Dat betekent dan wel dat wij de grondslagen daarvan zuller dienen te bezien. Maar naast wat hier gemakshalve 'het stelsel' is genoemd, moei geconstateerd worden dat de verkokering in het beleid, ook nog eens verdeeld ovel diverse departementen, een werkelijk onaanvaardbare omstandigheid aan hef worden is. Wij hoeven hier slechts te denken aan rechtstreeks op de volkshuisvesting terugslaande effecten van de vaststelling van de gasprijs. Wij kunnen niel langer meer zonder een veel grotere samenhang in het beleid. De woonlasten zijn slecht verdeeld. De onjuiste verdeling van de bestaande woningvoorraad heeft verschillende aspecten, die alle met elkaar samenhangen. Het uiteindelijke effect is echter dat een aantal woningbehoevenden, met name in de laagste inkomenscategorieën en de bijzondere groepen, moeilijk aan bod komt en: als dat nog wel lukt, hiervoor grote uitgaven aan huursubsidies nodig zijn5. Door deze slechte verdeling is het tevens zo dat zeer velen in ons land in verhouding tot hun inkomen te goedkoop wonen. Deze groep in de bevolking is gewend geraakt aan lage huisvestingslasten. Het is het resultaat van een langjarig proces, waarbij de huren te veel zijn losgekoppeld van de kostprijs van het wonen. Dit leidt tot vervaging van het kostenbesef en tot woon- en bestedingspatronen die daardoor duidelijk veranderen. Deze lage huisvestingslasten verstoren ook het marktmechanisme. Zij belemmeren de doorstroming en dragen zo zeker niet bij tot een optimale aanwending van de voorraad ten behoeve van een optimale volkshuisvesting. Uit onderzoek is gebleken dat van de 2,6 miljoen huurwoningen er circa 1 miljoen goedkoop zijn (tot f 150,= huur in 1975). Van laatstgenoemde woningen worden er circa 700.000 (= 70%) bewoond door huurders die een huurquote hebben van 10% of minder. Circa 280.000 huurders van goedkope woningen verdienen een modaal of bovenmodaal inkomen. Daartegenover staat dan dat circa 138.000 huurders met een lager dan modaal inkomen in een duurdere woning zitten (> f 250.= huur in 1975). Zie tabel op blz. 135. De onevenwichtige verdeling van de inkomenscategorieen over de voorraad is uiteraard ook een resultaat van een gevoerd beleid. Het zal duidelijk zijn dat optimalisering van de volkshuisvesting niet te bereiken is via nieuwe toevoeging (= nieuwbouw), maar dat ingegrepen dient te worden in de verdeling in de voorraad zelf Uiteraard is dat al heel lang gezegd en het begrip doorstroming is ook al heel lang bekend Tot nu toe zijn de effecten van het beleid kennelijk onvoldoende geweest. Uit volkshuisvestingsoverwegingen zal een meer fundamentele aanpak nodig zijn Uiteraard zijn er zeer veel beperkende omstandigheden, maar het voorraadbeleid dient als uitgangspunt gehanteerd te worden; nieuwbouw is slechts

r

HOOFDBEWONERS IN HUUR- EN EIGEN WONINGEN (exclusief bedrijfswoningen) NAAR INKOMEN EN HVURQUOTE, W B.O. 1975 1) Belastbaar jaarinkomen van de bewoner Inkomen in 1975

Normhuurquote 2)

<9.000

11

9.000 11.000

11.000 13.000

11

11

13.000 15.000

11

15.000 18.000

18.000 21.000

21.000 24.000

24.000 28.000

28.000 32.000

13

17

18

18

18

A. Bewoners van huurwoningen (in duizendtallen) 196 158 267 Totaal huurquote 0- 5 4 4 12 6-10 20 19 50 54 117 11-15 23 16-20 50 40 40 >20 99 40 47 onbekend 3) 9 3 8

onder de norm abs. Yo

2O 10,3

B. Bewoners van eigen woningen Totaal 58 huurquote 0- 5 l 6-10 3 11-15 4 16-20 7 >20 42 onbekend 3) 10 onder de norm abs. Yo

W

w

in

4 7,3

23 14,5

37 3 1 3

1 28 4 4 11,5

62 23,2

107 3 8 17 6 73 8 11 10,5

73 14 15 13 31 8 14 19,2

1) Bij lezing van de tabel moet met het volgende rekening worden gehouden: - de omrekening van de inkomens van 1975 naar 1980 is gebeurd met een factor 1,6; - onder huur is verstaan: voor huurwoningen - kale huur voor eigen woningen - 4 a 5% van de waarde in onbewoonde staat. 2) Ontleend aan de Nota Huur- en Subsidiebeleid. 3) De onbekenden zijn naar evenredigheid over de bekenden verdeeld.

32.000 >36.000 36.000

18

18

Totaal

n.v.t

aanvullend. Deze doelstelling is duidelijk tegenge trie, waar nieuwbouw immers primair is. Wij moeten ons er overigens voor hoeden de zaker wij de kwalitatieve problemen in de voorraad zi bepaalde delen van de grote steden, waar de ecc vertegenwoordigd zijn. Daar zijn niet zozeer de h energrelasten de grote boosdoeners. Aari de aridc delen van de voorraad de hoogte van de huren en d duidelijk naar voren komen.

Relevante ontwikkelingen in de jaren '60 en'7 N a de Tweede Wcreidoorlog ging men er in Néderl: ste onmogelijk door het vrije marktsysteem zou l duidelijk dat sociale overwegingen hiervoor van weest. Hct algemene kenmerk is en blijft tot vandz invloed van de overheid op het gehele volkshuisHet betekent uiteraard dat dit ook voor de bom mogelijk te maken en de ontwikkelingen bestuurl: tijden een ingewikkeld systeem van prijzencontrol' ontstaan7. Overigens moeten wij hier opmerken Tweede Wereldoorlog onder strikte overheidscon. In de jaren '60 en het begin van de jaren '70 was gekenmerkt werd door een voortdurende inkomei en een waardevermeerdering van onroerend goec samenhing. Het was tevens een situatie waar me redelijk beleggingsklimaat. De na de 'Parijse Studi ne beweging van inspraak, medezeggenschap, op werd weliswaar als enigszins lastig en vertragend v maar de economische ontwikkeling maakte dit alle situatie waarin het disciplinaire denken overheers van de problematiek eiste steeds meer reglemente Het is de opkomst van de verkokering in het belei Men zou hierbij nog een constatering kunnen doe 1975 nooit bestraft. Ditzelfde geldt overigens v investeringsbeslissingen. De economische groei zc Dat gold voor het Rijk, het gold voor de beleggers ( dan kwam de waardestijging toch wel op je top) adviseurs, de financiers, de ontwikkelaars, de arcl van woningen. Zo kon men zich veel veroorloven. Men kan zich verwonderen over de uitermate gebr alle partijen, die in de bouw en de volkshuisvesting disciplinaire aspecten en de samenhang in het gehec door de geringe traditie om een geïntegreerd proces ste reden die geleid heeft tot de situatie waarin w Deze onjuiste analyse gaat tot vandaag de dag do

I aan die van de bouwindus reel te generaliseren. Zo zie .et scherpst manifestere iisch zwakkeren het ste i als wel de sterk oplopen ant zien wij in de nieuws Lividuele subsidieprob1eme

lanuit dat de woningscha ien worden opgelost. He e dag, dat over alles heen rkt geldt. Om dit ingrij te houden, is in de loop bsidies en reglementerin

zijn gesteld. en economisch klimaat dat lei, een behoorlijke inflatie daar uiteraard nauw me u kunnen spreken van e irevolutie' van 1968 ontst arheid en kleinschalighe iet realisatieproces ervare g betaalbaar. Het is ook een .t toenemen van de omvang op verschillende terreinen. )als het tegenwoordig h !t verkokerde denken is a-selectieve of zelf vanzelf voor de oplossin i een foute investering de gold voor de bouwers, ten en zelfs voor de kop ge kennis die er bestaat o1 spelen, omtrent de ijuiste analyse, veroo schouwen, is de voornaa ans verkeren.

1980 werd in Nederland f 31 mrd. in de bouwsector geïnvesteerd. Daarmee t de bouwnijverheid een aandeel van circa 10% aan ons nationaal produkt en werk aan ook ongeveer 10% van de beroepsbevolking. Daarbij kan de recte werkgelegenheid nog worden opgeteld: het zogenaamde uitstralingsefhoudt, globaal gesproken, in dat iedere twee manjaren in de bouw een manjaar rs oplevert. Het belang van de bouwnijverheid voor de Nederlandse economie is aarmee wel duidelijk aangegeven8. uiteraard zal men mogen verwachten dat de Rijksoverheid het belang van het voeren van een evenwichtig bouwbeleid derhalve inziet. In de Nota Bouwbeleid 1 9 7 7 ~vinden wij dit terug. Het gaat daarin om een tweetal 1. het op planmatige wijze voorzien in de behoefte aan bouwproduktie, die in de maatschappij naar voren komt en als zodanig wordt aanvaard; 2. het in onderlinge samenhang hiermee voeren van een in sociaal en economisch opzicht aanvaardbaar beleid tegenover de werknemers en de ondernemingen in de bouwnijverheid en de daarmee verbonden bedrijfstakken, hetgeen ondermeer in het arbeidsmarktbeleid tot uitdrukking dient te komen.

In de praktijk zou dit betekenen dat de regering de continuïteit in de bouwnijverheid probeert te waarborgen, onder erkenning van een geleidelijke afname van omzet en werkgelegenheid naar een stabiel niveau. Vooral het jaar van uitkomen van deze nota in interessant: 1976. Ernamelijk wel het een en ander aan vooraf gegaan. Reeds vele jaren was er gepraat over de economische groei, de inflatie, de enorme waardestijging van onroerend goed en het relatief gunstige beleggingsklimaat. Over het feit dat in Nederland structureel een te gering deel van het inkomen aan volkshuisvesting werd besteed, hoorde men bijna niemand. Bovendien kon het rijk de subsidielasten best dragen. De indruk zou kunnen bestaan dat de Rijksoverheid in 1975 met de dynamische kostprijshuur gekomen is om van het gezeur in de Tweede Kamer af te zijn. De beleggers reageerden negatief. Zij wezen erop dat er dan veel minder initiatieven door hen genomen zouden worden. Volgens de toenmalige minister Gruyters had de overheid de beleggers ook niet nodig. De woningcorporaties konden de 30.000 huurwoningen wel overnemen. Hierbij past de opmerking dat dit nu een typisch voorbeeld is van gebrek aan kennis van en inzicht in het totale proces. De rol van de opdrachtgevende partij als professionele discipline, werd niet onderkend. Men zou dit als volgt kunnen illustreren: de woningcorporatie bouwt niet, zoals de belegger, voor een landelijke markt. De woningcorporatie is gericht op een locale markt, soms op een gedeelte van een stad en op een ander type woning. Zij was en is voor deze beleggerstaak in geen enkel opzicht uitgerust. De invoering van de dynamische kostprijshuur op dat moment heeft overigens gigantische gevolgen gehad. De hier genoemde 30.000 woningen vertegenwoordigden globaal 25% van de jaarlijkse nieuwbouwproduktie. De beleggers gingen uit de markt, maar de woningcorporaties kwamen er in dit marktsegment niet in. Juist in deze periode met een grote vraag naar woningen van een dergelijk type, van een

I

bepaalde kwaliteit en de daarbij behorende prijs, kwam er een geleidelijk aanbodbeperking tot stand. Dit had een verdere prijsstijging tot gevolg. En alsof deze ontregeling door niet marktconform overheidsingrijpen nog niet erg genoeg was, gaat het kabinet Den Uyl vanaf 1975 een koopsectorbevordering beleid voeren door verbetering van de premieregelingen. Bovendien werd de hypotheek met gemeentegarantie tot f 100.000,= verwervingskosten ingevoerd voor bestaande woningen zonder beperkingen ten aanzien van de verifiering van de waarde van de aangeboy den objecten. Dit heeft geleid tot prijsopdrijving van de woningen in de lagere prijsklassen en het heeft bovendien een uitstralingseffect tot gevolg gehad. Men kan ook zeggen dat de ondernemersreactie op de gewijzigde situatie in de markt sinds 1975 niet veel beter was. Er is een ;-selectief acceptatiebeleid gevoerd ten aanzien van projecten, niet gehinderd door precies dezelfde kennis van dat geïntegreerde proces. Hetzelfde geldt uiteraard voor de gehele dienstverlenende sector die dit heeft mogelijk gemaakt. Men kon dus verwachten dat gerealiseerde huizen in de koopsector in grote getale in 1978 aan de markt zouden komen. Alleen dit is de verklaring voor het massale aanbod vanaf dat jaar, met de daarbij behorende gevolgen van waardedaling die terugslaan op de voorraad - ons middel voor de volkshuisvesting - en de continuïteit in de bouwproduktie. In 1975, toen de koopsector in feite al te goed ging, werd ten aanzien van de beleggers een ontmoedigend beleid en, als reactie daarop, ten aanzien van de koopsector een aanmoedigend beleid gevoerd; dit laatste om de continuïteit in de bouwproduktie te handhaven. Daardoor is de verstoring derhalve nog veel groter geworden. Het was op dat moment juist het verkeerde beleid: een ingrijpen van de overheid in de markt zonder voldoende inzicht in het functioneren van de markt. De straf is niet uitgebleven. Het veel te grote aanbod na 1978 van koopwoningen heeft zeer ernstige gevolgen gehad voor de waarde-ontwikkeling binnen de voorraad en daardoor is uiteraard het optimaal functioneren van de voorraad als middel voor het volkshuisvestingsbeleid in hoge mate belemmerd. Vervolgens zien wij dan in 1978 in de Tweede Kamer de discussie opbloeien dat het de verkeerde kant opgaat met de koopsector als het onheil is geschied. En verder zien wij de pers en andere smaakmakers elkaar napraten over de oorzaken van de ontstane situatie, zoals de snel stijgende koopprijzen, het niet verder toenemende reëel beschikbare inkomen, de afnemende groeiverwachting en de hoge hypotheekrente. Het is van belang erop te wijzen dat pas in 1978 de hypotheekrente omhoog ging. Bij het versterkt aantrekken van de koopmarkt is 1975 was de rente 12%, daarna ging deze naar beneden om vervolgens op het meest ongunstige moment, met maximaal aanbod, weer te stijgen, tezamen met de energieprijzen. Het is duidelijk dat wij zonder de verhoging van de rente en de energieprijzen toch met deze prop in de markt zouden hebben gezeten, maar dat er uiteraard sprake was van een verslechtering van de situatie door deze ontwikkeling. Wij verrichten niet de juiste analyse. Hierop dient zich de kritiek op de wijze, waarop wij het volkshuisvestingsbeleid voeren, toe te spitsen. De oorzaak ligt rond het jaar 1975, toen het besluit inzake de invoering van de dynamische kostprijshuur viel, want dat had de ontregeling tot gevolg. Daarna is het beleid van de overheid zich gaan aanpassen aan de zelf geschapen situatie. En dan komt, gegeven de

ontstane situatie, het tweede foute beleidsvoornemen. Juist op het moment dat de koopsector zo ongeveer in staat van ontreddering verkeert, culmineert een reeds jaren lopende discussie over de fiscale aftrekbaarheid van de hypotheekrente in een beleidsvoornemen van staatssecretaris Van Amelsvoort deze aftrekbaarheid in aanzienlijke mate te beperken. Op de top van het aanbod wordt een volstrekt ontmoedigende maatregel geïntroduceerd, die overigens veel doorwerking had op de markt voor auto's, caravans, boten en tweede woningen met alle indirecte effecten. Het is een illustratie dat de overheid duidelijk niet marktgevoelig is. Dat blijkt ook wel uit het feit dat er daarna jaren over gepraat is. Ook dat is iets wat men zich in een markt onder geen enkele omstandigheid kan permitteren. De markt dit soort onzekerheden niet. Kennelijk kon een gewenste verbetering van de fiscale structuur als een soort verkokerde hobby worden bedreven. Ook hier geldt weer dat, als wij ervan uitgaan dat de gedachte over beperking van de fiscale aftrek van de hypotheekrente een juiste zou zijn geweest, het optimale tijdstip van invoering ver vóór 1975 ZOU moeten hebben gelegen. Toen ging het goed in de koopsector en zou, gezien de waarde-ontwikkeling van onroerend goed, de inflatie en de inkomensontwikkeling, een dergelijke maatregel zonder probleem hebben kunnen worden ingevoerd. Wat deden de beleggers na 1975? Beleggen in onroerend goed is niet alleen een kwestie van aankopen en beheren, maar ook van afstoten op het juiste tijdstip. Dit afstoten werd nog aantrekkelijker dan het al was door de verder oplopende prijzen. Men zal zich de Kamervragen herinneren die er zijn geweest zowel over het afstoten als over de voornemens tot afstoten van onroerend goed van de RPS en het ABP. Juist nu zien wij de verder opkomst van het uitponden, een uit volkshuisvestingoverwegingen zeer vervelende ontwikkeling, maar zoiets komt niet zo maar tot stand, het wordt ergens door veroorzaakt. Dit, tezamen met een versterkte opbloei van de onroerend goed handel, leidt tot allerlei reacties. Men zou daarvan kunnen zeggen dat het reacties vanuit de voorraad of de voorraadbeheerders zijn. Het verzet bij bepaalde bevolkingsgroepen tegen onrechtvaardige verdeling neemt toe, het kraken komt op, evenals de verkoop-belemmerende maatregelen en een maximaal accent op erfpacht in het gemeentelijk beleid. De reacties van beleggers, gemeenten en bevolking op deze situatie zijn op zichzelf best verklaarbaar. Het was een - uit het oogpunt van volkshuisvestingsbeleid én bouwbeleid - niet marktconform optreden van de Rijksoverheid dat tot deze reacties leidde. Dat deze reacties op zichzelf ook wel eens niet marktconform kunnen zijn, doet weinig ter zake. De gevolgen van de onevenwichtige aanbodstructuur zijn zeer groot. Het te grote aanbod, dat na 1978 in de koopsector ontstond, leidde tot desastreuse effecten op de waarde-ontwikkeling van woningen. Dit betrof uiteraard niet alleen de nieuwe produktie maar ook de voorraad. Het leidde tot discontinuïteit in de nieuwbouwproduktie van koopwoningen en het leidde tot omvangrijke verliezen van die marktpartijen die deze woningen op de markt brachten. Maar ook de verliezen op de transacties binnen de voorraad - door de waardedaling - zijn enorm geweest. Daarbij ging tevens de mobiliteit binnen de voorraad sterk achteruit. Dit laatste is niet alleen zeer ernstig uit overwegingen van een zo optimaal mogelijke volkshuisvesting, het heeft ook grote gevolgen gehad voor het functioneren van de arbeidsTezelfdertijd gaat het overheidsbeleid zich richten op compensatie van de nadelige 139

e f f e c t e n ,die zij i n feite zelf had geschapen. Teneinde d e continuiteit i n de bouwproduktie veilig t e stellen - er werden immers veel minder koopwoningen i n de vrije sector e n huurwoningen door de institutionele beleggers gerealiseerd - moest meer gebouwd worden in de gesubsidieerde sector. W i j zien het accent op de begroting v a n volkshuisvesting heel duidelijk in de richting v a n de gesubsidieerde sector verschuiven. In de jaren 1980 - '82 leidt dit dan tot d e volgende situatie. Er werden bouwvergunningen verleend voor de b o u w v a n resp. 108.623, 126.375 en 114.419 woningen. Het aandeel v a n de gesubsidieerde woningen hierin is gestegen v a n 81,3% i n 1980 via 91,7% i n 1981 tot 94,5% i n 1982. De vrije sector is dan teruggevallen t o t circa 5 % v a n het totaal1'. Opvallend i s ook dat de rol v a n d e institutionele beleggers o p dit ogenblik nog uiterst beperkt is. Wanneer wij voor een evenwichtige aanbodstructuur z o u d e i willen pleiten, dan dient eerst opgemerkt t e worden dat wij d e vier samenstellende delen het bouwpakket wel als even belangrijk i n een zeker onderling verband dlenen t e erkennen. W i j vinden vooral t e n laste v a n d e Rijksbegroting d e woningwetwoningen e n de premiekoopwoningen, terwijl de particuliere sector de wat duurdere huurwoningen (beleggers) e n de vrije sector voor haar rekening neemt. W i j zijn v a n a f 1975 geleidelijk i n d e situatie geraakt v a n een maximale belasting v a n de Rijksbegroting; eerst een verschuiving onder invloed v a n het terugtrekken v a n de institutionele beleggers u i t d e huursector, later nog eens versterkt door de verstoring i n de koopsector.

er

De overheid draait thans vrijwel geheel o p voor de woningbouw i n d e huursector en de koopsector ( i n de premie A ) . Een groot aantal v a n de institutionele beleggers, die overigens t e n aanzien v a n d e financiering de laatste jaren nog wel een aanzienlijke bijdrage hebben geleverd, i s uit het beeld verdwenen. In 1981 e n 1982 werden bouwvergunningen verstrekt voor woningbouw i n opdracht v a n institutionele beleggers voor nog slechts 6797 resp. 7177 woningen. Dat is een opvallend laag aantal. Het zal duidelijk zijn dat wij ons een dergelijke verstoring o p de begroting onmogelijk k u n n e n permitteren. Er is geen sprake meer v a n een 50150 verhouding tussen overheid e n particuliere sector voor w a t b e t r e f t d e financiering. Het is i n feite onbegrijpelijk dat d e overheid niet h e e f t ingezien dat een beleid, dat leidde tot een zo zwaar teruglopen v a n het aandeel v a n de particuliere sector, haar i n de begrotings- e n subsidieproblemen zou brengen. Z o zien wij d e verstoorde aanbodstructuur een aantal jaren hand i n hand gaan m e t een verstoorde financieringsstructuur: optimale verstoring tegen maximale kosten. E n tenslotte, e n daarin schuilt vooral de tragiek v a n dit m o m e n t , dient t e worden vastgesteld dat woningwetleningen - voor zover als werkelijke kapitaaluitgaven besteed - d e overheid voor jaren vastleggen o p overdrachtsuitgaven i n de sfeer van objectsubsidies (inclusief liquiditeitstekorten) e n sub~ectsubsidies.Men behoeft slechts t e bedenken, dat meer d a n de h e l f t v a n d e woonlasten v a n woningwetwoningen door subsidies i n objectieve zin door d e overheid wordt betaald, e n dat de h e l f t v a n d e bewoners v a n deze n i e u w voltooide woningen i n meerdere o f mindere mate is aangewezen o p individuele huursubsidies, o m te b e s e f f e n dat de overheid bij een blijvende hoge produktie in d e woningwetsector bezig is haar eigen faillissem e n t geldelijk t e steunen. Al m e t al een situatie m e t , vanuit de continuïteit i n d e woningbouw bezien, apocalyptische trekken. Een bijna volledige afhankelijkheid v a n overheidsinveste-

,ingen. En een overheid die hoge investeringen bij teruglopende inkomsten - en gegeven de noodzaak van terugdringing van het financieringstekort - niet kan volhouden; die dus de neiging vertoont de oplossing te zoeken in verhoging van de maar zich daarbij geremd weet door de omstandigheid dat met name de lagere inkomensgroepen nu al grote moeite hebben de woonlasten op te brengen; en die, tenslotte, haar vlucht zoekend in goedkopere bouw, beseft dat daarmee de werkloosheid in de bouw niet zal worden opgelost. Een gordiaanse knoop?'' De opschuiving in de richting van de gesubsidieerde bouw heeft nog andere gevolgen. Een van de belangrijkste is wel de omzetdaling in de bouwnijverheid met alle daarbijbehorende indirecte effecten. In de eerste plaais valt hier te denken aan het wegvallen van de duurdere huurwoningen van de institutionele beleggers, later gevolgd door de vrije sector woningen. In de tweede plaats dient gewezen te worden op de goedkope bouw. Het is nuttig dat wij de cijfers ten aanzien van de teruggang in de omzetten wat nauwkeuriger bezien. Voor wat betreft de omzet, die voortkomt uit de sector volkshuisvesting, is de invloed van de conjunctuur, en zeker van de internationale conjuncturele ontwikkelingen, van ondergeschikt belang. Voor omzet uit handel en nijverheid en agrarische gebouwen ligt dit duidelijk anders. Meer dan de helft van de teruggang in omzet wordt door de laatste sectoren bepaald. Deze conjuncturele reden dient men als een vrij natuurlijk gegeven te aanvaarden. ~ i j s s e n l 'becijfert deze daling sinds 1980 op f 2.340 mln. voor handel en nijverheid en agrarische gebouwen. Voor herstel en verbouw en woningbouw gaat het om een bedrag van f 1.562 mln. Daarbij dienen effecten gevoegd te worden die bij Handel en Nijverheid zijn ondergebracht. Met name deze laatste omzetdaling uit de woningbouw zou beter gestuurd kunnen worden door verwijdering van verstoringen in de aanbodstructuur. Al met al lijkt een verbeterde inspanning in dit opzicht zeer de moeite waard. Overigens is het nog interessant om in dit verband op te merken dat de bouwnijverheid zich in het westen van het land redelijk heeft weten te handhaven. De daling van omzetten zien wij optreden in de acht overige provincies, waar de aktiviteiten met een kwart tot een derde zijn gedaald. Dit is een gegeven dat bij mogelijke oplossingen niet moet worden vergeten. Het is een goede aanduiding waar in ons land de werkelijke vraag en de werkelijke problemen zitten. De omzetdaling in de bouwnijverheid heeft nog een ander belangrijk gevolg. Dat is de belangrijke toename van de lasten op de begroting van Sociale Zaken. Dit wordt dan nog gecombineerd met de ontwikkeling dat met minder vakbekwame arbeid een eenvoudigere woning op de markt wordt gebracht. In 1982 liep de werkloosheid in de bouwnijverheid tot rond de 100.000 gemiddeld op. Slechts een deel hiervan, plus de uitstralingseffecten, zouden wij verantwoord in de sector volkshuisvesting kunnen beschouwen. Ons refererend aan cijfers omtrent de achteruitgang in de omzet, zoals door Nijssen gegeven, zou dit globaal gesproken 60.000 + 30.000 (voor de uitstralingseffecten)=90.0OO manjaren kunnen betekenen. Een schatting van de kosten leidt dan tot een bedrag van f 2.8 miljard per jaar. Conijnl%eeft zich afgevraagd wat de kosten van niet en wel bouwen van woningen zouden zijn voor de collectieve sector. Zijn berekeningen maken duidelijk dat uit budgettaire overwegingen doorgevoerde verlagingen van het woningbouwpro-

gramma op korte termijn niet tot het gewenste effect op het financiele vlak, dat is ontlasting van de Rijksbegroting, zal lelden Of wij daarom dan maar moeten besluiten om toch wel te bouwen, dienen wij allereerst te bezien vanuit een zo optimaal mogelijk voorraadbeleid, waarop vervolgens conjuncturele afwijkingen geprojecteerd kunnen worden. Zo te zien is daar alle aanleiding voor! CONFRONTATIE-UITGAVEN VAN DE OVERHEID BIJ WEL-BOUWEN EN DE KOSTEN VAN NIET-BOUWEN VOOR DE COLLECTIEVE SECTOR, PER 10.000 WONINGEN, IN CONSTANTE PRIJZEN E N IN MILJOENEN GULDENS, BASIS 1982

1981

woningwet premiehuur premiekoop-d premiekoop-B brije sector uitga- kostcn uitga- kocttn u-tga- kostcn uitqa- k o s t ~ n uitga- kosten gen 2) vcn 3) ven 4) ven 2) ven 1) 50,O 60,l 55,l 70.7 g8,g

1) Objectsubsidies, liquiditeitstekorten en netto huursubsidies. 2) Objectsubsidies en netto individuele huursubsidies. 3) Rijksbijdragen, derving inkomstenbelasting en derving premies volksverzekeringen. 4) Derving inkomstenbelasting en derving premies volksverzekeringen. De kosten van niet-bouwen zijn groter dan de uitgaven van wel-bouwen. De kosten van niet-bouwen komen relatief snel op het niveau waarop ze zich vervolgens globaal handhaven. De uitgaven van wel-bouwen beginnen daarentegen veel lager, maar stijgen voortdurend. Ieder jaar zou bij wel-bouwen een nieuwe jaargang met de daaraan verbonden financiële consequenties aan de voorafgaande worden toegevoegd. Uiteindelijk worden als gevolg hiervan de uitgaven van wel-bouwen groter dan de kosten van niet-bouwen. Bij drie van de vijf woningtypen is er een snijpunt, vlak vóór 1990. Bij de premiehuurwoningen en de ongesubsidieerde woningen ir het snijpunt echter in 1995 nog niet bereikt. Opvallend is voorts dat in alle gevallen de eerste jaren de kosten veel groter zijn. Het verschil met de uitgaven geeft de omvang van de 'verliesfinanciering' aan, die plaats zal moeten vinden, indien de permanente vermindering van de woningbouw plaatsvindt. Wanneer wij tot besluit van dit hoofdstuk de ontwikkeling van de afgelopen jaren nog eens overzien, dan valt het volgende op te merken. De besluitvorming van de overheid is kennelijk niet toegesneden op de marktomstandigheden en creeert onnodig moeiIijkheden, zoals wantrouwen bij consument en producent, werkloosheid en indirect geweldige begrotingstekorten. De overheid is een op groei ingestelde organisatie, die niet met stagnatie weet om te gaan. Toch is de plaats van de overheid in een periode van teruggang nog bepalender dan in de distributierol in betere tijden. De overheid zou een strategie moeten ontwikkelen die marktverbeterend werkt. Reeds meer dan tien jaren is zij daar niet in geslaagd. Het is intussen

wel gebleken dat i n een dergelijke ontregelde m a r k t ondernemers zich geen actief acceptatie beleid k u n n e n veroorloven. nu verder? Eén ding is volstrekt duidelijk: de bemoeienis v a n de Rijksoverheid volkshuisvesting e n b o u w via een systeem v a n prijzencontrole, subsidies e n ementeringen, h e e f t niet t o t goede resultaten geleid. Een doorgaan o p dezelfde eg brengt ons i n steeds grotere problemen. Dit b e t r e f t zowel de financiering, d e sociale rechtvaardigheid e n de continuïteit i n de werkgelegenheid als de sociale kosten.

De overheid en het keuzeprobleem. In onze samenleving doen zich reeds vele jaren zeer belangrijke herstructureringsprocessen voor. Dit b l i j f t niet, zoals zo velen vaak denken, beperkt tot het bedrijfsleven. Eén v a n de belangrijkste herstructureringsprocessen v i n d t plaats binnen d e ruimtelijke structuren. De veranderingen i n het stedelijk functioneren, de suburbanisatie e n de positie v a n de Randstad t e n opzicht v a n d e overige regio's zijn onderwerperi waaraan voor het funderen v a n verantwoorde politieke keuzen onvoldoende aandacht wordt besteed. W i j k e n n e n reeds vele jaren de stedelijke erosie-processen, die wij trachten t e compenseren via stadsvernieuwing, overloop en groeikernen, maar wij k e n n e n geen integraal compenserend stedelijk beleid dat rekening houdt m e t de ontwikkelingen i n h u n onderlinge samenhang. Daarvoor hoeft zeker geen interdepartementale commissie t e worden ingesteld, omdat wij h e t nog niet zouden w e t e n . W i j zitten m e t een volstrekt verouderde - dus niet o p d e ontwikkelingen aangepaste - bestuurlijke organisatie, waarbij over regionale problemen niet regionaal beslist k a n worden; wij zitten m e t niet aangepaste kostentoerekeningssystemen i n d e streekplan- e n bestemmingsplansfeer;wij zitten met een niet op het stedelijk functioneren gericht bestuur, maar m e t een departementaal ingedeeld bestuur. Het is duidelijk dat dit alles t e m a k e n h e e f t m e t d e manier waarop de overheid zich bedrijfsorganisatorisch e n administratief h e e f t ingericht: de kwaliteit v a n een dienstverlenend orgaan o m maatschappelijke ontwikkelingen zo optimaal mogelij k t e begeleiden o p basis v a n politieke keuzen. Deze 'interne' problematiek, een zéér belangrijke randvoorwaarde, dienen wij t e scheiden v a n w a t zich d a n vervolgens i n de 'markt' v a n volkshuisvesting e n b o u w voordoet. Daar praat m e n niet dagelijks over die benodigde veranderingen, daar wordt m e n alleen maar m e t de werking v a n het gehele bestuurlijke proces geconfronteerd, als een gegeven. Niettemin dienen wij vast t e stellen dat een volkshuisvestingsbeleid, gebaseerd o p een optimale e n rechtvaardige sturing v a n de voorraad, o m een verbeterde bestuurlijke organisatie vraagt. Politieke partijen zouden hier veel duidelijker standpunten i n moeten nemen. Vervolgens dienen wij ons a f t e vragen o f wij een beleid willen voeren dat zo goed mogelijk een optimale aanbodstructuur benadert. Dit betekent d a n wel dat wij ervan uit moeten gaan dat d e genoemde vier segmenten uit dit aanbod fundamenteel erkend worden e n als elementen blijven, die nodig zijn o m zowel uit financiële overwegingen als u i t sociale e n markttechnische overwegingen onze doelstelling t e bereiken. Woningwetwoningen, duurdere premiehuurwoningen, premiekoopwoningen e n vrije sector lijkt een zo vanzelfsprekende indeling dat m e n zich misschien afvraagt o f dit d a n nog wel naar voren gebracht moet worden. Maar het is nuttig erop te wijzen dat er i n d e afgelopen jaren volop discussie is geweest over de functie

van de belegger en de rente die men voor beleggingen ZOU kunnen vragen (effectc de sector huurwoningen), over de fiscale aftrekmogelijkheden (effect op de gehe koopsector) en over de financieringsmogelijkheden van de overheid (effect c woningwet en premiekoop sector). Continuïteit in de beschouwingen rond de structuur van het aanbod, rond c functie van de particuliere belegger, bet,reffende rendements- opvattingen, fisca: aftrek (of beter het fiscale inkomensbegrip), premiehoogtes, subsidie-hoogtes e huurbeleid is werkelijk noodzakelijk. Een volkshuisvestingsbeleid, dat werkt var uit een optimalisering van de voorraad met de nieuwbouw als functionele toevoc ging, vereist continuïteit in de onderbouwing van het beleid. Wij kunnen ons n i ~ permitteren hier zoveel veranderingen of vocirnemens tot veranderingen te hebber Het effect op (het functioneren van) de voorraad is zeer ernstig en derhalve om dj reden niet acceptabel. De financiele schade is ook veel te groot. Bovendien is er ee effect op de continuïteit van de bouw. Om verder in een situatie te geraken, die zodanig is a a t in het v~lkshuisvestingsb~ leid van de overheid belangrijke strategische keuzen kunnen worden gedaan. is he dringend noodzakelijk en zelfs onvermijdelijk dat er op een breed front aan ec?. aantal oplossingen wordt gewerkt voor de bestaande problemen in de voorraad1' Het is noodzakelijk het complexe subsidiestelsel te saneren. Wij zijn steeds verde afgeraakt van het marktmechanisme met alle gevolgen van dien. Door objectsubsi dies, individuele huursubsidies en andere subsidies (ook in de koopsector) raakt he inzicht in de werkelijke kosten voor de woonconsument steeds meer op de achter grond. Eén en ander is voor het voeren van een verantwoord volkshuisvestingsbe leid, waarbij het wonen politiek gezien een hoge prioriteit heeft, een slechte zaak Juist voor een zo primaire behoefte zou inzicht in de werkelijke kosten noodzake lijk dienen te zien. Indien hierover in brede lagen van de bevolking meer kennis zo1 bestaan, zou wellicht het woon- en bestedingspatroon er anders uitzien dan than het geval is. Afgezien hiervan is het een groot nadeel van de huidige objectsubsidiëring dat di subsidie ook terecht komt bij personen die deze niet nodig hebben. Dit is duidelijl geen optimaal voorraadbeleid, zoals wij reeds hebben gezien. Wij moeten een beleic gaan voeren dat ons weer brengt bij de effectieve vraag. Wij moeten pogen he functioneren van de markt weer zo normaal mogelijk te laten verlopen. Het betaler van de reële prijs is psychologisch veel beter dan de situatie, waarin wij ni verkeren. Het is duidelijk dat een beleid in deze richting gedurende vele jarer gevoerd moet worden om dit te bereiken. Kabinetten lang. Om hier bepleite verbetering te bereiken, zijn door de groep 30/6 drie met elkaai samenhangende maatregelen gepresenteerd. Het gaat hier om: a) het weer zichtbaar maken van de werkelijke woonkosten, waarna geleidelijkt invoering van inkomens-afhankelijke individuele woonsubsidie; b) versnelde huurharmonisatie; c) invoering van een woonbelasting als tijdelijke overgangsmaatregel. Ad a) Het is duidelijk dat wij het weer zichtbaar maken van de werkelijke woonkosten moeten doen op een zodanige manier dat hier voor de woonconsument geen financiële gevolgen uit voortvloeien. Dit is te bereiken door de objectsubsidies af t€

schaffen. Er wordt dan een 'woningsubsidie' uitgekeerd gelijk aan de nu bestaande op het pand. De bedoeling is uitsluitend de consument weer te onfronteren met de werkelijk woonkos.ten. Het is natuurlijk niet meer dan een oplossing voor een overgangssituatie. Uit overwegingen van duidelijkheid en billijkheid zou uiteindelijk gestreefd moeten worden naar een systeem waarin de inkomens-onafhankelijke woonsubsidie overgaat in een inkomens-afhankelijke individuele woonsubsidie. Dit systeem zou zowel voor huur- als koopwoningen moeten gelden. Dit betekent dat er een aanpassing van het premiesysteem voor koopwoningen moet komen in de richting van één vloeiend geïntegreerd premiesysteem met een geleidelijke overgang van lagere naar hogere stichtingskosten. Daarbij moet de hoogte van de premie afhankelijk zijn van het inkomen. Men kan zowel de koop als de huursector vcdgens dezelfde systematiek behandelen en op die manier bereiken dat koper en huurder in een meer vergelijkbare positie terecht komen. Uiteindelijk wordt dan bereikt dat de werkelijke kosten van het wonen zichtbaar zijn geworden, dat het kosten-bewustzijn zal toenemen, dat kostenaspecten bij participanten in het bouwproces een reëler gewicht krijgen in de besluitvoering r n dat er geen subsidies meer worden gegeven aan hen dre het niet nodig hebben. Men kan dit systeem gefaseerd invoeren en na verloop van tijd ook de bestaande voorraad in het systeem betrekken, bijvoorbeeld via een forfaitaire

Ad b) De versnelde huurharinonisatie is natuurlijk al weer een belast begrip geworden. Niet ontkend kan worden dat wij in de voorraad nu eenmaal met de problematiek zitten dat de huurprijs tot stand komt op grond van het bouwjaar van de woning. Dat is een absurde situatie. Het is van het grootste belang - óók uit overwegingen van rechtvaardigheid - dat de huur gevraagd kan worden die de woning waard is. Zodra over de hele linie met de kwaliteit overeenkomende huren gevraagd kunnen worden, is er weer een stimulans om naar een beter (bij het inkomen) passende woning te verhuizen. Juist voor de economische zwakkeren geeft dit een verbetering in hun mogelijkheden. Er zijn immers wél woningen voor hen in de voorraad, wij moeten alleen niet de illusie hebben dat wij ze voor die prijs nieuw kunnen bouwen. Van vele kanten wordt opgemerkt dat het nu niet de tijd is om versnelde huurharmonisatie in te voeren. Dat kan waar zijn, maar daarom is de noodzaak toch niet verdwenen! Wat dit betreft is de suggestie van ~ a r t o g interessant. '~ Hij stelt voor de huren te verhogen onder gelijktijdige belastingverlaging. De voordelen zijn duidelijk. Dit zou nader uitgewerkt moeten worden om het op de specifieke voorraadproblemen toe te spitsen. Eén en ander moet mogelijk zijn zonder de Rijksbegroting te belasten en het kan leiden tot fundamentele verbetering: het bereiken van een structureel hogere post voor het wonen in het gezinsbudget voor dat gedeelte van de voorraad. Ad c) Tenslotte heeft de groep 30/6 het invoeren van een tijdelijke nationale woonbelasting voorgesteld Als aanvulling op de onder a) en b) genoemde maatregelen zou dit instrument mede moeten leiden tot een verbetering van de verdeling van de bestaande voorraad over de verschillende inkomenscategorieen Het zou tevens een verruiming van de overheidsmiddelen ten behoeve van de volkshuisves145

l l

ting kunnen betekenen. Daarbij ware in het bijzonder te denken aan onrendabel financiering in stadsvernieuwingsgebieden. Deze tijdelijke woonbelasting 20, voor de koop- en huursector moeten gelden. Het idee is, zeker in den beginnc bepaald niet omhelsd. Vanuit de hoek van de eigenarenlbewoners is gewezen op d, onrechtvaardigheden voor bepaalde categorieën en anderen vonden het onuitvoer baar. De uitvoeringsproblemen zijn inderdaad zeer groot. Dat zou op zichzelf ee] zeer valide argument zijn om hier niet toe over te gaan. Het merkwaardige feit doe zich nu voor dat met name vanuit de grote steden - met hun specifieke problemen er toch wel belangstelling schijnt te bestaan. Dat is niettemin een foute ontwikke ling. Het is duidelijk gepresenteerd als derde instrument, nadat tot invoering van d, inkomens-afhankelijke, individuele woonsubsidie en de versnelde huurharmoni satie is besloten. Alleen een woonbelasting om de doorstromiiig te bevorderen, lijk een uitzichtloze zaak omdat men de voorraadproblemen zo niet structureel aan. pakt. Enige decentralisatie zal nodig zijn. Wanneer uiteindelijk op deze manier in de beheersing van de voorraad zou zij1 ingegrepen, dan moet dat resulteren in een regime waarbij slechts diegenen worder gesubsidieerd, die dat op grond van hun inkomen werkelijk nodig hebben: dat is dt vorm van de individuele, inkomens-afhankelijke woonsubsidie. Teneinde dit s y teem beheersbaar en betaalbaar te houden is het noodzakelijk dat de woning-toe. deler (gemeente) geconfronteerd wordt met de mogelijke financiële consequentie! van de woningtoewijzing (de benodigde woonsubsidie). De gemeenten diener financieel bij te dragen aan de uit te keren subsidies. Daar tegenover kan dar gedacht worden aan een extra toevoeging aan het gemeentefonds met een evenredig deel van de begrotingspost subjectsubsidies, met aan de andere kant een aanpas. sing van het verdeelmechanisme bij de uitkeringen uit het gemeentefonds. Voor wat betreft de aanwending van de extra huuropbrengsten uit versneld( huurharmonisatie, kan het volgende worden opgemerkt. De extra huuropbrengsten als gevolg van de versnelde harmonisatie dienen ter goede te komen aan de volkshuisvesting. Dit kan op de volgende manieren:

1.Als primaire oplossing worden de door de woningexploitanten ooit ontvanger subsidies - geïndexeerd en forfaitair - in mindering gebracht op de extra opbrengst van de huurharmonisatie en aan het Rijk betaald. Deze gelden worden aangeweno voor volkshuisvestingsdoeleinden. 2a. In aansluiting daarop waren de resterende extra opbrengsten van de huurharmonisatie door de verhuurders te storten in een speciaal daartoe op te richten vennootschap met als doelstelling: investering op marktvoorwaarden in de volkshuisvesting. Deze figuur verdient met name voor de groep van particuliere verhuurders (institutionele beleggers en kleinere huiseigenaren) overweging. Het Rijk komt in dit voorstel aan zijn trekken via de belastingplicht van de vennootschap (ongeveer de helft van de winst). 2b. De extra opbrengst van de huurharmonisatie, voor zover geincasseerd door dt: woningcorporaties, zou tegen een matige rentevergoeding gestort moeten worden

en te stichten corporatiefonds. Uit dit fonds moeten de activiteiten van bepaal- bijvoorbeeld met taken in groei kernen - worden gefinanrd, Beschikbaar komende middelen van 'slapende corporaties', moeten op deze orden overgeheveld naar actieve corporaties. Het fonds kan een deel van de &ring van de woningwetbouw van het Rijk overnemen. voordeel van de beschreven figuur van de vennootschap en het corporatiefonds is, dat de beschikbaar komende gelden dáár worden aangewend, waar ze het meest dringend nodig zijn. ook van deze oplossing is duidelijk dat de corporaties er tot nu toe geen voorstander van zijn. Het voorraadargument is ook hier evenwel niet gehanteerd. ook voor wat betreft de kosten en de kostentoerekening dienen in dit verband enige opmerkingen te worden gemaakt. Een belangrijk probleem is dat gedurende een van jaren de kosten van het wonen - met name van het wonen in de nieuwbouw-veel sterker zijn gestegen dan de algemene kosten van levensonderhoud. Dit zou op zichzelf al elk jaar weer voor de overheid onaanvaardbaar moeten zijn uit overwegingen van volkshuisvestingsbeleid. Gedurende vele jaren is getracht om via subsidiëring een aantal negatieve effecten van deze sterke kostengroei te beperken. Door subsidiëring werden overigens de oorzaken in geen enkel opzicht aangepakt. Vooral over het onderwerp grondkosten bestaat een grote onduidelijkheid. Blijkens het in het kader van het 'structuuronderzoek Bouwnijverheid' ingestelde onderzoek naar het gemeentelijk grondprijsbeleid is zelfs niet duidelijk wat feitelijk en normatief onder grondkosten wordt verstaan. Er is al gewezen op het ontbreken van een integraal compenserend stedelijk beleid als bestuurlijke tegenhanger van de aan de gang zijnde stedelijke erosieprocessen. De regio draagt niet bij aan de door leegloop ontstane kosten in de steden en er is geen regionaal werkend grondbedrijf mogelijk. Ook binnen de gemeente is er sprake van zeer ongelijke toerekening. Een exploitatie-opzet van een bestemmingsplan wordt na een bepaalde realisatieperiode afgesloten. Wanneer daarna nog belangrijke investeringen worden gedaan, die de woonkwaliteit in het betreffende gebied zeer in positieve zin beïnvloeden, dan betalen nieuwe bestemmingsplannen daar nog wel aan mee, de oudere niet. De kosten van het wonen houden niet op bij de voordeur. Het moet mogelijk zijn om de bewoner (zowel koper als huurder) via een voortschrijdende systematiek te laten betalen voor ook later gerealiseerde voorzieningen ten behoeve van het wonen in ruime zin. Gedurende vele jaren is, bij een krappe woningmarkt, de hogere huur- resp. koopprijs in de markt zonder veel problemen opgenomen. Daarmee is het verschijnsel evenwel niet goedgepraat: er is op deze manier een onrechtvaardige verdeling van lasten in de voorraad. Het is vele jaren lang gebruikelijk geweest in exploitatie-opzetten van bestemmingsplannen verschrijving toe te passen. Zo werd er verschreven van de woningwet naar de premie en vrije sector, waardoor de eerste te weinig en de tweede te veel in de kosten bijdroegen. Daarvoor is jarenlang gewaarschuwd. De terugkeer naar de realiteit van de woningmarkt, na de ontwikkelingen sinds 1978, leidde uiteindelijk tot daling van de kavelprijzen voor de premie en vrije sector. Daarbij zien wij

dat gemeentelijke grondbedrijven daarvoor nu de rekening voor het gevoerd beleid moeten betalen. Een niet marktconforme grondprijsvaststelling heeft z toch nogal wat gevolgen gekregen. Het is niet de bedoeling om in dit hoofdstuk compleet te willen zijn over d mogelijkheden die de overheid bezit voor het kiezen van andere oplossinger Wanneer wij evenwel nog eens goed de sturingsmogelijkheden in de voorraa, bezien, dan moeten wij constateren dat het echt anders kan. Er zijn wel degelij' oplossingen voor de onrechtvaardige verdeling, de onjuiste toerekening van koste: en de subsidieproblematiek denkbaar zonder verdere belasting van de Rijksbegro ting. Dit vereist in de eerste plaats een beter inzicht in wat marktconform handelei betekent voor de optimalisering van het gebruik van de voorraad. Het valt te hopen dat, na de teruggang in de bouw sinds 1978 en de effecten daarval op de totale waarde van de voorraad, ook hier een nieuw realisme zichtbaar wordt

Terug naar de effectieve vraag Het gaat niet zozeer om het punt of voor de overheid de doelstellingen van d volkshuisvesting aan een heroverweging toe zijn. Deze blijven onverminder< relevant16. Wat wij wél kunnen overwegen is of wij de manier waarop wij 'cel optimale woonsituatie voor alle inwoners' willen bereiken niet moeten veranderen Wanneer wij het tot nu toe gevoerde volkshuisvestingsbeleid op deze manie beschouwen, dan stellen wij in feite de grondslagen van het beleid ter discussie Politieke partijen zouden, wat dit betreft, prioriteiten moeten stellen in de vorn van algemene doelstellingen. Het huidige volkshuisvestingsbeleid wordt overheerst door de continuiteit in dl bouwproduktie en door de financieringsproblemen in de begroting. Realisatie val een groot aantal woningen was een conjuncturele overweging, zolang de Rijksbe groting dat kan dragen. Dit conjunctureel georiënteerde beleid heeft door de jarei heen cyclusversterkend gewerkt, zoals reeds in het voorafgaande is aangegeven Dit beleid is zeer 'begrotingsgevoelig'. Bij de huidige bezuinigingen blijkt dit dar ook duidelijk. Het is ook opvallend met hoeveel gemak in de afgelopen jaren i; overgeschakeld van een beleid met een versterkt accent op de koopsector (1975 naar een beleid met een versterkt accent op de huursector (1978)en vervolgens wee. naar een versterkt accent op de koopsector (1982/83). Zo bedrijven wij helemaa geen volkshuisvesting, wij zijn met de bouwproduktie en de begroting bezig op eer manier die voor de volkshuisvesting weinig resultaten geeft. In het voorafgaande is aangegeven dat de Rijksoverheid een meer marktconforn beleid zou moeten gaan voeren. Er moet een relatie gelegd worden tussen he functioneren van de voorraad en de effecten op de voorraad. Het nieuwbouw- er herstelprogramma moet men duidelijk baseren op de tekorten in de voorraad. DI structurele lijn is een voorraadbeleid. Daarvoor is de handhaving van een tegen dit achtergrond verantwoorde aanbodstructuur van belang. Dit vereist continuïteit ir de beschouwing van een aantal uitgangspunten. Conjuncturele overwegingen dien' men te beschouwen in relatie tot dit referentie-kader. Het is interessant om te zier hoe dit in de afgelopen jaren is gegaan. Een aanmoedigend beleid voor de koopsec. tor kwam in 1978; precies op het foute moment. Vandaag de dag is er weer eer aanmoedigend beleid voor de koopsector. Niet uit volkshuisvestings-overwegin-

aar voornamelijk uit begrotings-overwegingen en ter stimulering van de leid is niet fundamenteel veranderd en het effect op de volkshuisvesting is , ~ e l b a a r .Conjunctureel bezien is er alle aanleiding het accent te leggen op s v e r n i e u ~ i n gen onderhoud van de voorraad in plaats van op de koopsector. dient de interdisciplinaire invalshoek te kiezen en rekening te houden met de loosheid (begroting Sociale Zaken), met de Ruimtelijke Ordening (stedelijke ikkeling op de langere termijn) en de continuïteit in de bouw (begroting van isvesting en herstructurerings-processenin de bedrijfstak Bouw). Daarvoor zou juist uit conjuncturele overwegingen deze extra inspanning nodig zijn, die wonderwel past in de optimalisering van de voorraad. Het is ook interessant erop te wijzen dat het voeren van een meer op structurele ontwikkelingen gericht beleid (optimalisering van de voorraad, handhaven van de totale aanbodstructuur) waarschijnlijk veel beter aansluit op de veranderingen die zich in de woningbouw voordoen. Ook het ministerie van VROM wijst op de grote belangrijkheid van renovatie en onderhoud en de duidelijke omzetstijgingen die daar nog in zitten. Laten wij daar dan overigens de stadsvernieuwing niet bij vergeten. De hier naar voren gebrachte maatregelen, zoals terzake van huur- en toerekening van kosten en aanwending van opbrengsten, zijn juist voor de stadsvernieuwing de voorwaarden voor welslagen. Zelfs bij een optimale voorraadbeheersing is de stadsvenieuwing nog een zeer grote krachtsinspanning. Achterstanden in de stedelijke structuur, als resultaat van erosieprocessen van meer dan zestig jaren, zijn zonder een structureel gericht optimaliseringsbeleid in de totale woningvoorraad bijna niet oplosbaar. Het is duidelijk dat er nog instrumenten bij moeten komen om knelpunten weg te nemen. Dit betekent dat meer particulier kapitaal ingezet zou moeten worden. Daarvoor is wel een geëigend investeringsklimaat noodzakelijk. Het is van belang tot de oprichting van stedelijke herstructureringsmaatschappijen te komen. Daarin zouden gemeentelijke overheid, deelnemende risicodragende partijen en belanghebbende groeperingen vertegenwoordigd kunnen zijn. Dit kunnen toegelaten instellingen zijn conform artikel 59 van de Woningwet, namelijk uitsluitend of mede werkzaam in het belang van de volkshuisvesting. Zulk een orgaan kan een garantie en/of ndere vormen van geldelijke steun ontvangen, conform artikel 60 van de oningwet18. Een dergelijk orgaan is ook van belang uit overwegingen van doelgeichtheid, projectstructuur en management. Een dergelijke organisatie met de jbehorende financiële structuur kan opereren als verlengstuk van het ruimordenings- en volkshuisvestingsbeleid, dus conform de doelstellingen van emeentelijk beleid. oor wat betreft financieringsstructuren, zou ook aan andere mogelijkheden get ,kunnen worden. In het algemeen is dit nog veel te star. Er zou veel meer rkt kunnen worden met garantie-regelingen, zodat particulier kapitaal zich ichten op herstructureringsgebieden in de steden. Een dergelijke garantie-remg voor verhuurbaarheid of rendement van projecten, na bijvoorbeeld vijf jaar, bijvoorbeeld kunnen bestaan uit een deel van 40% van het verlies voor het Rijk 0 % voor de gemeente. Het aandeel van de bijdragen a fonds perdu zou daarbij tisch naar beneden kunnen en beperkt blijven tot een instrument dat echt iets elijk maakt voor stedelijk structuurherstel. Verder dienen geheel of gedeelte149

i

1

lijk renteloze leningen te worden verstrekt met een claim op de gemeente, eventuec na geruime tijd pas op te brengen. Het is niet logisch dat het Rijk verstoken zo blijven van alle toekomstige baten uit de zware steun van een aanm~edigingsbel~i ten behoeve van de stedelijke structuur. De gemeente kan die aflossing (of rent betaling) bijvoorbeeld mogelijk maken door bijstelling van de erfpachtscanon c via de opbrengst van een onroerend-goedbelasting of een baatbelasting. Het is ee logische gedachte dat de onroerend-goedbelasting door de gecreeerde meerwaard een hogere opbrengst gaat geven. Deze hogere opbrengst dient voor een deel wee bij te dragen aan de financiering van een volgend stuk stadsvernieuwing. Z ontstaat een zeker genererend proces in de financiering, dat is een noodzaak om tc contmuïteit te komen. Zo moet het mogelijk zijn dat voor gemeente en woonconsument weer de situatj van de effectievevraag gaat ontstaan. Daar zijn beide volstrekt aan ontwend. Voc de gemeente past dit in een gedecentraliseerd beleid. Als de gemeente iets méér wil, zal men zelf de zaken moeten realiseren of er zal va een bepaald voornemen wel eens niets terecht komen. Dit is niet altijd zo erg a] men wel denkt. Hetzelfde geldt voor de woonconsument. Een volkshuisvestingsbe leid, dat gebaseerd is op de optimalisering van de voorraad, leidt tot een effectiev vraag van de consument. Wij moeten terug naar deze situatie. Daar is de consument veel beter mee af en het zal uiteindelijk nog veel goedkope zijn voor de overheid. Uiteraard wordt er dan nog gesubsidieerd, maar alleen aa hen die, het gezien hun inkomen, nodig hebben. Wij hebben er tientallen jaren over gedaan om in de situatie te komen waarin wij al overheid nu met ons volkshuisvestingsbeleid zitten. Het is duidelijk dat wij e geruime tijd over zullen doen om de weg terug af te leggen. Daarvoor is doelbewus beleid nodig, zoals eerder gezegd: kabinetten lang. De bedoeling van deze bijdrag was enig inzicht te verschaffen in de mogelijkheden daartoe. Gegeven de enorm stedelijke herstructureringsproblematiek, moet gezegd worden dat aan het inslaa van deze weg niet te ontkomen valt. Dit beleid in de richting van een terugtredin van de overheid en een ontwikkeling naar een meer globaal voorwaarden-schep pende uitwerking daarvan geeft juist de gelegenheid onze stedelijke herstructure ringsproblemen in een meer continu-proces op te lossen. Dit brengt tevens een minder sterke conjunctuur-gevoeligheid en een groter continuïteit in de bedrijfstak bouw met zich mee. Overheid en volkshuisvesting: d structurele aspecten in het beleid dienen de voorrang te krijgen. Verwijzingen 1) EIB, De ontwikkeling van de bouwbehoefte 1980-1990-2000.Tweede Kamer, Zitting 1975-1971 13764, nr. l. 2) Nota Bouwbeleid, Tweede Kamer, zitting 1976-1977,14127, nr. 1 en 2, blz. 45. 3) EIB, Woningbouw en werkgelegenheid, 1972. 4) Zie ook Rapport van de groep 3016 (van der Dussen, Prins, Rijnders, Van der Schoot, Schut, Viersei Wiechers): Wonen moet en kan, januari 1981, blz. 4. 5) Zie groep 3016, blz. 6 e.v. 6) E.J. Prins: Vertrouwen in het bouwbeleid? Jaarvergadering AVBB, nov. 1981. zie ook: 7) P. de Graauwe: Woningnood in Beglië en Nederland. ESB - 2-3-1983,blz. 191. 8) C.A. Adriaansens: Stagnatie en continuïteit in de bouw: financiële aspecten. In: Stagnatie en continuïteit i n de bouw. Ver. van Bouwrecht nr. 1 0 , blz. 131. 9) Nota Bouwbeleid 1977, Tweede Kamer 1976177, 1472, nr. 2, blz. 4.

) Zie ook: H.A. Nijssen: Woningbouw kon daling in rest van de bouw niet compenseren. Fin. Dagblad 21 ) C.A. Adriaansens: Stagnatie en continuïteit in de bouw: financiele aspecten Ver. v. Bouwrecht nr. 10,

12) H.A. Nijssen: Woningbouw kon daling in rest van de bouwniet eompen seren. Fin. Dagblad, 21 maart 13) J Conijn: De volkshuisvesting in een stagnerende economie, Bouw - werk nr. 29, EIB. 14) Zie Rapport van de groep 3016 blz. 9 e.v. en de bijlagen voor de uitwerking van de voorgestelde

15) In Bouw: nr. 17, 21-8-1982. 16) ~oelstellingenvan het Departement van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, Staatsuitgeverij, 's-Gravenhage 1980. 17) Zie de toespraak van minister Winsenius, 'Bouwen in Nederland: planning rn reaiisatle' te LTtrrchtop 31 maart 1983. 18) Rapport van de groep 3016. biz. 22.

FINANCIELE EN ECONOMISCHE ASPECTEN VAN HET BOUWEN IN DE STAD Economisch Het is op het ogenblik mode om te praten over onderwerpen als 'innovatie in het stedelijk gebeuren in een tijd van recessie' of 'ruimtelijke ordening en economischf recessie". Een en ander suggereert dat er zich in een tijd van economische groei vee] meer veranderingen in de stedelijke ontwikkelingen afspelen dan op dit moment, wanneer het in onze economie slechter gaat. Toch is deze indruk verkeerd. De herstructureringsprocessen, die zich in onze steden voordoen, zijn reeds vele tientallen jaren aan de gang. Zij houden uiteraard nauw verband met andere herstructureringsprocessen, waarbij te denken valt aan veranderingen in hele regio's, in bedrijfstakken, in het sociale en culturele leven onder invloed van verbeterde cornmunicatiemogelijkheden en een in de afgelopen twintig jaren toegenomen besteedbaar inkomen.

Functioneel Uiteraard zijn er ruimtelijke gevolgen van een verminderde groei van produktie er investeringen. De bedrijfsmobiliteit daalt en de vraag naar bedrijfsterreinen daalt De keuze van vestigingsplaats wordt een sterk risicomijdend proces2. Overigen5 gold deze ontwikkeling niet op de kantorenmarkt waar in 1980, 1981 en 1982 eer zeer grote produktie is gerealiseerd, die voor een belangrijk deel door de overheid i2 afgenomen3.Of dit nu, bij een afnemende vraag van de overheid, zal leiden tot een lagere afzet van kantoorruimte moet vooralsnog worden afgewacht. Ook bij de particuliere huishouding valt een zelfde gedragslijn te constateren. Het aantal verhuizingen is na 1978 sterk gedaald onder invloed van de daling van de huizenprijzen en uiteraard de stijging van de werkloosheid en het algemene klimaat van onzekerheid. De vraag naar nieuwe bestemmingsplannen neemt af, de goedkopere bouw doet zijn intrede. Daardoor is zowel door afnemende utiliteitsbouw, als uitvloeisel van de economische ontwikkeling, en van vooral goedkopere woningbouw de totalc omzet in de bouwnijverheid in enkele jaren met 25% gedaald. In 1980 en 1981 blijkt het aantal verhuizingen weer enigszins op te leven, dit misschien door een vrij hoge woningproduktie. Ook hier is verder onzeker wat er in de komende jaren zal gebeuren. Juist in de afgelopen jaren hebben zich zeer belangrijke stedelijke herstructureringsprocessen voorgedaan. Men dient deze te onderkennen en te begrijpen om op langere termijn succesvol bezig te zijn. Dat is in het recente verleden in de markt onvoldoende gebeurd en de slechte gevolgen daarvan zijn niet uitgebleven.

dereen praat over de teruggang in de bouw. Wanneer wij dat iets nauwkeuriger kijken, dan dient in de eerste plaats opgemerkt te worden dat wij hier moeten nken aan teruggang in omzetten, niet zozeer in aantallen, voor wat de woningbouw betreft. Bovendien is er sprake van een ongelijke verdeling over het land: niet in de Randstad, maar juist in de overige acht provincies, variërend van 25 tot 35%4. Deze gegevens zouden ons ten aanzien van het te voeren overheidsbeleid dan wel het investeringsbeleid iets moeten leren. De Randstad is nog steeds de kurk waarop de Nederlandse zaak drijft. Maar tot nu toe kennen wij ten aanzien van de ruimtelijke ordening voor wat betreft de investeringsbeslissingen geen enkel beleid dat de Randstad ondersteunt teneinde op die manier de nationale economie uit het slop te halen. De overheid wacht te veel af en zal waarschijnlijk met oen aanmoedigend beleid ten opzichte van de Randstad komen op het ogenblik dat de markt dit uit zichzelf reeds heeft gedaan. Het is van belang erop te wijzen dat dit erg veel lijkt op een cyclisch beleid en daaraan is geen behoefte. Juist nu, en eigenlijk al jaren eerder, is er behoefte aan een stimulerend beleid voor de Randstad in combinatie met een compenserend beleid ten aanzien van vooral de steden met een sterk regionaal verzorgende functie. Het is een bemoedigend teken dat de onlangs door minister Winsemius uitgebrachte Structuurschets stedelijke gebieden in aanzienlijke mate in deze door mij geschetste richting gaat, maar daarvoor is overigens wel een PKBprocedure (een Planologische Kernbeslissingsprocedure) nodig en dat zal nog wel enige tijd kosten. De markt (de gemeentebesturen, beleggers, financiers en alle afnemers) kan daar niet op wachten. Wanneer wij deze stedelijke herstructureringsprocessen wat nauwkeuriger beschouwen dan zou ik in dit verband drie punten met u willen bespreken: 1. het ruimtelijk functioneren van onroerend goed; 2. de structuurontwikkelingen in bepaalde bedrijfstakken en het functioneren van onroerend goed daarin; 3. als afgeleide van de eerste punten het technisch functioneren van het onroerend goed.

1. Het ruimtelijk functioneren In een enigszins redelijke beschouwing over stedelijke ontwikkelingen en de onroerend goed markt dient men locatie en functionele en technische kwaliteit als één geheel te zien. Dat gebeurt in het algemeen, ook in de wereld van professionele risicodragers, veel te weinig. Het betekent dat men inzicht dient te htibben in structurele ontwikkelingen in de ruimtelijke ordening. Maar de belangstelling van de gemiddelde risicodrager gaat (traditiegetrouw zou ik haast zeggen) veelal niet verder dan de vraag wat er financieel uitkomt (het rendementsplaatje), alsmede een technische beoordeling. Boven alles uit wil de vraag nog wel eens naar boven komen hoe de locatie van het betreffende project is. Een vraag die bij risicodragende instellingen uiteraard veel wordt gesteld en die, als men het eenvoudig houdt, gemakkelijk te beantwoorden is. Helaas zijn de zich voordoende regionale en stedelijke herstructureringsprocessen niet eenvoudig. De besluitvorming is hierover dan ook verre van optimaal en in het algemeen gebaseerd op te weinig inzicht in wat zich feitelijk voordoet. 153

Wij moeten inzien dat onze bestuurlijke organisatie nog steeds niet regionaa: georiënteerd is, maar gemeentelijk. Over regionale problemen wordt niet regio. naal beslist. Dit heeft tot gevolg dat gemeenten in één regio zich kunnen permitteren een ongelijk, niet afgestemd, ruimtelijk ordeningsbeleid en grond. uitgiftebeleid te voeren. Dit kan leiden tot bijvoorbeeld overcapaciteit van bedrijfsterreinen en tot reacties in de markt, omdat men op één plaats grond kan kopen en dat een andere plaats slechts erfpacht toestaat. De markt reageert hierop, of men dat nu prettig vindt of niet. Zo kunnen er ook andere ruimtelijke ongelijkheden ontstaan, zoals kantoren, gekoppeld met winkels en woningen aan het openbaar vervoer, naast kantoren op een industrieterrein dat alleen per auto te bereiken is. Het zal duidelijk zijn dat in gebieden met grote Onevenwichtigheden, zoals hier genoemd, de ruimtelijke risico's aanzienlijk toenemen. Het is voor gemeenten, juist in verband met de ontwikkeling van de werkgelegenheid, op de langere termijn van belang om te streven naar een veel betere regionale afstemming op het gebied van bestemmingsplannen, gronduitgiftebeleid en de relaties met diverse voorzieningen. Dit is tot nu toe een uitgesproken zwak punt geweest.

2. Structurele ontwikkelingen in bedrijfstakken Het voorgaande houdt verband met structurele ontwikkelingen die zich in bedrijfstakken voordoen. Deze ontwikkelingen wachten immers niet op onze gemeenten, maar zij worden door de bedrijfsresultaten bepaald. Als u de ontwikkeling ten aanzien van kantoren bekijkt dan zal het u opvallen dat het nog steeds gaat in de richting van grootschalig aanbod: verzamelgebouwen. Maar tegelijkertijd kan men constateren dat er meer kleinschalige bedrijven komen die juist een relatie vragen met verzorgende centra, waarbij het wonen in de nabijheid nu meer relevant wordt. Het zou best wel eens kunnen zijn dat wij met de ontwikkeling van grote kantoorlocaties op de verkeerde weg zijn. In de detailhandel doen zich al vele jaren fundamentele veranderingen voor. U mag het best innovaties noemen. Zij hebben alle te maken met de optimalisering van de omzet per vierkante meter. De verschuiving van de vestigingsplaatsen naar de buitenkant van de steden, ontwikkelingen op de industrieterreinen van bepaalde bedrijfstypen en het volgen van de cliënt naar de suburb. Tevens zijn, naast de grootwinkelbedrijven, de discounters ontstaan, die op zichzelf wel degelijk een grote schaal kunnen hebben. En tegelijkertijd maken wij de opkomst van de specialisten mee. In alle sectoren is op het gebied van locatie, van aanbod en van service al jarenlang een verschraling aan de gang. Een verschraling van de locatie betekent bijvoorbeeld dat u als detailhandelsbedrijf besluit van de rand van de stad of een industrieterrein uw klanten te bedienen. De klanten moeten naar u toekomen. Voor wat betreft het aanbod wordt het aantal goederen, d a t wordt aangeboden, teruggebracht en voor wat de service betreft kan men denken aan de zelfbediening. Men kan wel zeggen dat dit gebeurt, omdat wij als consumenten niet meer voor de diensten van de detailhandel wensen te betalen. De noodzaak een hoge omzet per vierkante meter te halen schrijft deze ontwikkeling voor. Dit geeft ook de specia1is.t in de stad weer kansen. Als zodanig moeten wij dan ook zeker niet negatief zijn over deze ontwikkelingen, omdat het hier gaat over hoogwaardige

toevoegingen, die het functioneren van de stad als geheel alleen maar versterken. Er is reden om aan te nemen dat deze ontwikkelingen zich ook bij kantoren en vooral ook in de woningbouw voordoen. Dat betekent dan wel dat men in de stad kwaliteit moet durven bouwen. Helaas denkt men bij veel grote steden alleen met woningwet- en premie A-woningen te kunnen volstaan. Het zou van fundamenteel belang zijn als de gemeenten - veel meer dan tot nu toe - tot het besef zouden komen dat het, naast wat zich autonoom reeds in de detailhandelsontwikkeling voordoet, van belang is voor de stedelijke totaliteit om ook woonfuncties van hoge kwaliteit te ontwikkelen. ~k heb de indruk dat wij nog niet zo ver zijn en dat is jammer, omdat dit juist in deze tijd tot zeer gezonde initiatieven zou kunnen leiden.

Rij het beheer van vastgoed in steden moet men aan veel meer denken dan alleen aan het technische beheer. Op het ogenblik spelen risicodragers in de vastgoedindustrie in op zekerheid. Dit heeft te maken met onzekere economische, onvoorzienbare en snelle technische ontwikkelingen. Het gaat dus heel eenvoudig om: a. Geen erfpacht, maar koop. b. Ontsluitingen aan autoweg én spoorweg; alle twee, anders is het niet goed. c. Nieuwbouw in verband met de snelle technische ontwikkelingen in het gebruik van kantoren. Je kunt dan later gemakkelijker het gebouw op alle mogelijke manieren aan nieuwe behoeften aanpassen. Wanneer wij het geheel overzien dan doen zich wel degelijk belangrijke veranderingen voor in onze steden. Het zal duidelijk zijn dat een goed inzicht en een goed ruimtelijk ordeningsbeleid van onze gemeenten een belangrijke impuls kan geven aan de professionele risicodragers. Zij worden dan immers geconfronteerd met initiatieven die de ruimtelijke en functionele risico's verminderen en het vertrouwen in de stedelijke ontwikkelingen doen toenemen. Daarmee zou een fundamentele bijdrage geleverd zijn aan 'de innovatie in het stedelijk gebeuren in een tijd van recessie'. Ook het beleid van de overheid mag immers wel innoverend worden, dat wil zeggen dat zodanige voorwaarden worden geschapen dat de markt daar in positieve zin op reageert. Meer begrip voor onontkoombare ontwikkelingen in bedrijfstakken en andere stedelijke functies, als het wonen in samenhang met een meer regionaal gecoördineerd beleid, is iets dat de begroting niet belast. Dat is een groot voordeel. Het is het uitwerken van een strategie die marktverbeterend werkt5.

Maar er zijn nog meer mogelijkheden. De Groep 30/6 heeft er op gewezen dat de oprichting van stedelijke herstructureringsmaatschappijen als organisatievorm voor de aanpak van complexe stadsvernieuwingsgebieden serieuze overweging verdient6. De bedoeling is om daarmee een kader te scheppen dat het ook mogelijk maakt om particulier kapitaal te kunnen aanwenden. 155

Zelfs bij een optimale voorraadbeheersing is de stadsvernieuwing immers nog een zeer grote krachtinspanning. Achterstanden in de stedelijke structuur, als resultaat van erosieprocessen van meer dan zestig jaren, zijn zonder een structureel gericht optimaliseringsbeleid in de totale woningvoorraad bijna niet oplosbaar. Het is duidelijk dat er nog instrumenten bij moeten komen om knelpunten weg te nemen. Dit betekent dat meer particulier kapitaal ingezet zou moeten kunnen worden. Daarvoor is wel een geëigend investeringsklimaat noodzakelijk. In deze stedelijke herstructureringsmaatschappijen zouden de gemeentelijke overheid, deelnemende risicodragende partijen en belanghebbende groeperingen vertegenwoordigd kunnen zijn. Dit kunnen toegelaten instellingen zijn conform artikel 59 van de Woningwet, namelijk uitsluitend of mede werkzaam in het belang van de ~ ~ l k ~ h u i s v e s t i n ~ . Zulk een orgaan kan een garantie enlof andere vormen van geldelijke steun ontvangen, conform artikel 60 van de Woningwet. Een dergelijk orgaan is ook van belang uit overwegingen van doelgerichtheid, projectstructuur en management. Een dergelijke organisatie met de daarbij behorende financiële structuur kan opereren als verlengstuk van het ruimtelijke ordenings- en volkshuisvestingsbeleid, dus conform de doelstellingen van het gemeentelijk beleid. Voor wat betreft financieringsstructuren, zou ook aan andere mogelijkheden gedacht kunnen worden. In het algemeen is dit nog veel te star. Ik heb er bij een andere gelegenheid (zie noot 5) op gewezen dat er veel meer gewerkt zou kunnen worden met garantie-regelingen, zodat particulier kapitaal zich kan richten op herstructureringsgebieden in de steden. Een dergelijke garantie-regeling voor verhuurbaarheid of rendement van projecten na bijvoorbeeld vijf jaar zou kunnen bestaan uit een deel van 40% van het verlies voor het Rijk en 20% voor de gemeente. Het aandeel van de bijdragen à fonds perdu zou daarbij drastisch naar beneden kunnen en beperkt blijven tot een instrument dat echt iets mogelijk maakt voor stedelijk structuurherstel. Verder dienen geheel of gedeeltelijk renteloze leningen te worden verstrekt, met een claim op de gemeente, eventueel na geruime tijd pas op te brengen. Het is niet logisch dat het Rijk verstoken zou blijven van alle toekomstige baten uit de zware steun van een aanmoedigingsbeleid ten behoeve van de stedelijke structuur. De gemeente kan die aflossing (of rente betaling) bijvoorbeeld mogelijk maken door bijstelling van de erfpachtscanon of via de opbrengst van een onroerend goedbelasting of een baatbelasting. Het is een logische gedachte dat de onroerend goedbelasting door de gecreëerde meerwaarde een hogere opbrengst gaat geven. Deze hogere opbrengst dient voor een deel weer bij te dragen aan de financiering van een volgend stuk stadsvernieuwing. Zo ontstaat een zeker genererend proces in de financiering, dat is een noodzaak om tot continuïteit te komen, Ook in het tweede voortgangsverslag van de Commissie Wagner wordt op deze investeringsproblematiek ingegaan. Alleen betreft het hier een actievere overheidsparticipatie in particuliere investeringen7. Wanneer projecten een redelijk sociaal-economisch rendement hebben en aansluiten op het door het bedrijfsleven gevoerde investeringsbeleid, dan is duidelijk aan een voorwaarde voldaan om dit ter algemene maatschappelijke toetsing voor te dragen. Hierbij valt zeker te denken aan stadsvernieuwingsprojecten. Wij staan immers voor de zo goed als onafzienbare opgave onze steden en dorpen gezond te maken en vervolgens gezond te houden. Tot slot dient er voor wat betreft de volkshuisvesting duidelijkheid en continuïteit

estaan in het subsidiebeleid en het fiscale beleid dat de overheid voert. Dat is al n niet het geval. Door de invoering van de dynamische kostprijshuur in 1975 ardoor geleidelijk de beleggers met de premiehuurwoningen uit de markt ) en gelijktijdige aanmoediging van de koopsector in een periode van reeds prijsstijgingen werd de aanbodstructuur verstoord. Het was niet een interle of nationale teruggang in de vraag naar huizen, maar een overschot dat geleid heeft tot de grote teruggang in de bouwsector. En uitgerekend op dit dieptepunt in 1978 en daarna komt de discussie rond invoering van een beperking van de fiscale aftrek van de hypotheekrente. Het moment kon niet slechter zijn gekozen. Nu deze discussie weer wat voorbij, is zien wij weer een aanmoedigend beleid voor de koopsector. In alle gevallen kan men volhouden dat wij helemaal geen volkshuisvestingsbeleid voeren, maar veeleer een bouwbeleid, waarbij begrotingsoverwegingen de doorslag geven. Dit soort discontinuïteiten in de aanbodstructuur en in de fiscale structuur is iets wat wij ons niet kunnen permitteren. Het is ook echt onnodig en met een beter inzicht in het functioneren van de markt goed op te lossen onder het bereiken van aanzienlijke besparingen. Een betere aanbodstructuur en continuïteit vertaalt zich nu eenmaal ook in mogelijkheden om herstructureringen in de bedrijfstak bouw en noodzakelijke stedelijke herstructureringen veel beter op te zetten. Juist in deze tijd van recessie - of is het een tijd van herstructurering? - zijn er mogelijkheden, zowel functioneel als financieel.

Enkele macro-economische achtergronden 1. Ontwikkeling van de bedrijfsinvesteringen exclusief woningen Voor het eerst sinds 1980 wordt er voor 1984 een volumestijging in deze investeringen voorzien en wel met 31/z%. Opvallend daarbij is dat de stijging geconcentreerd is bij outillage (+ 4 % ) en in transportmiddelen (+ 18%), terwijl de investeringen in gebouwen nog steeds een daling vertoont (- 6%). In dit laatste kan een aanwijzing gevonden worden voor een vooralsnog geringe omvang van de uitbreidingsinvesteringen. Lage bezettingsgraden zijn daarvoor de belangrijkste verklaring.

2. Financierbaarheid van de investeringen Eveneens voor het eerst sinds lange tijd zal in 1984 de arbeidsinkomensquote van de bedrijven dalen. Dat betekent een verbetering - zij het vooralsnog een kleine -van de rendementspositie. Dat verbetert de liquiditeit van het bedrijfsleven en vergemakkelijkt de financierbaarheid van de investeringen. Tevens speelt hierbij de verlaging van de vennootschapsbelasting, gecombineerd met het handhaven van de WIR, een positieve rol.

3. Belangstelling van institutionele beleggers De besparingen bij de institutionele beleggers nemen ook in 1984 weer toe. De IB hebben hun middelen voornamelijk in de risicomijdende sfeer uitgezet. Met name toen de slechte gang van zaken bij het Nederlandse bedrijfsleven steeds

duidelijker werd, hebben de IB'ers hun middelen vrijwel uitsluitend bij de Nederlandse overheid uitgezet. Daardoor is in toenemende mate een verschraling in de samenstelling van de beleggingsportefeuille van deze beleggers opgetreden. Nu de economische vooruitzichten wat gunstiger lijken te worden, is het niet ondenkbaar dat zij, naast het beleggen in overheidspapier, naar alternatieve beleggingsvormen zullen uitkijken. Niet alleen om de verschraling in de portefeuille tegen te gaan, maar ook voor rendementsverbetering. De recente overnamepoging van twee pensioenfondsen van een groot vastgoedfonds lijkt deze gedachte te bevestigen. Een verschuiving van 'risicomijdende' waarden naar 'zakelijke' waarden, die het gevolg is van de gewenste diversiviteit, is gunstig voor het bedrijfsleven. Literatuur 1) Ruimtelijke ordening en economische recessie. Rijksplanologischc Dienst, Publicatie 1983-5 (de tekst van hoofdstuk 1 van het jaarverslag 1982 van de RPD). Staatsuitgeverij, Den Haag. 2) - P.H. Pellenbarg: Bedrijfsemigratie, theorie enprakti~k.In: Vestigingstendensen en Bedrijfsmobiliteit, Utrecht, 1979. - D.E. Hanemaayrr, K.M van I-Ieelsbergen,F.C.H. Kastelijn en M. de Smidt: Kantoren en ruimte, R.U. Utrecht, 1981 3) Zie Vastgoedmarkt nr. 1 in 1981, 1982 en 1983. 4) H.A. Nijssen: Woningbouw kon daling in rest van de bouw niet compenseren. Financieele Dagblad, 21 maart 1983. 5) E.J. Prins: Overheid en Volkshuisvesting. Structurele en conjuncturele aspecten in het beleid. Congres Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven, 20 mei 1983. 6) Rapport van de Groep 3016 (Van der Dussen, Prins, Rijnders, Van der Schoot, Schut, Viersen, Wiechers): Wonen moet en kan, januari 1981, blz. 22. 7) Adviescommissie inzake de voortgang van het industriebeleid, 1983. Verslag van werkzaamheden 2.

E GROEIKERNEN EN DE ROFESSIONELE PDRACHTGEVER De (groot)stedelijke erosieprocessen bestaan al zeker vijftig jaar. In feite betekent dit dat elke functie op zichzelf binnen de multifunctionele stad voortdurend onder druk Staat. Wanneer voor dit verschijnsel onvoldoende compensatie optreedt in de vorm van nieuwe initiatieven, al of nlet gesteund door een compenserend stedelijk beleid, dan treedt verschraling van functies op. Deze verschraling is te beschouwen als een erosieproces, omdat de relatieve betekenis van de stad als samengebalde functie in de regio minder wordt. Wij moeten bij dit verschijnsel zeker niet alleen denken aan de suburbanisatie, met daarbij vooral de woonfunctie als belangrijkste kenmerk. truct tuur ontwikkelingen in bedrijfstakken, vooral in de detailhandel in het kader van ruimtelijke en distributieve ontwikkelingen, zijn er evenzeer een verklaring voor. Het verschuiven van de locatie van bedrijven naar de stadsranden, de beperking van het aantal aangeboden goederen en het beperken van de service worden vooral bepaald door de bedrijfsresultaten. Het gaat om het optimaliseren van de resultaten per mQedrijfsruimte. Dat dit specialisten op andere locaties (binnensteden) kansen geeft is duidelijk. Te weinig wordt ingezien dat men geen resultaat van een ruimtelijk ordeningsbeleid kan verwachten, wanneer onvoldoende rekening wordt gehouden met de oorzaken die aan deze ontwikkelingen ten grondslag liggen. Het in de jaren zestig ontwikkelde beleid van de gebundelde deconcentratie (en de daarbij behorende ontwikkeling van groeikernen) kwam tot stand in een periode van sterke groei van de bevolking, samenvallend met economische groei. De begrotingen lieten veel toe. Dit beleid kwam zeker ook mede tot stand uit zorg om de ontwikkeling van de stad. Bij stadsvernieuwing konden er immers minder mensen per vierkante kilometer blijven wonen. Tevens zouden wij de suburbanisatie wat beter kunnen regelen, dan wel afremmen. Bij dit alles werd allereerst aan de volkshuisvestingsfunctie gedacht. Werken kon in het stedelijk gebied. Voor deze pendel waren omvangrijke infrastructurele werken nodig. Indien een gemeente gebruik maakt van de diensten van een projectontwikkelaar, dan is dat om bedrijfsruimte (winkels, bedrijfshallen, kantoren) of woningen, volgens gemeentelijke doelstellingen vastgelegd in een bestemmingsplan, voor de markt gerealiseerd te krijgen. Het verschil met een bedrijfsvestiging is duidelijk. Een projectontwikkelingsmaatschappij vestigt zich niet als bedrijf, maar ontwikkelt risicodragend bedrijfsruimte voor de markt. Dit vraagt om een specifieke analyse ten aanzien van de vestigingsplaatsmogelijkheden voor het bedrijfsleven in een gebied. Het vraagt om een daarbij behorende benadering van de markt. Juist omdat men op voorraad vastgoed realiseert, moeten de mogelijkheden ten aanzien

v a n d e gebruiker optimaal zijn. Een e n ander dient o m het eigen ondernemingSris co binnen aanvaardbare perken t e houden. Als wij over een aanmoedigend beleid v a n de overheid praten, moeten wij inzien d z er wat dit b e t r e f t nog een verschil dient t e bestaan i n onze beschouwing tussen hc risicodragend vastgoed o p voorraad in de marktrealiserende bedrijf e n een 'nol male' bedrijfvestiging. Het vastgoedbedrijf dient immers m e t alle mogelijke facil: teiten haar afnemers v a n dienst t e k u n n e n zijn: juridische constructies (koop c erfpacht v a n de grond), financiële constructies ( h u u r ,operationele lease o f koop) e technische constructies (optimale indeling, mogelijkheden voor faciliteiten i n d opzet, kaal o f afgewerkt). Een e n ander i s voor de vestiging v a n bedrijven e n derhalve voor d e werkgelegen heid v a n zeer groot belang. Opgemerkt moet worden dat dit toch op veel plaatse. door gemeentelijke overheden onvoldoende w o r d t ingezien. Een gebrek aan kenni v a n de mogelijkheden e n beperkingen v a n d e vastgoed-rndustrie i n relatie tot d doelstellingen e n mogelijkheden v a n het ruimtelijk-economisch beleid v a n d gemeente is daarvan de oorzaak. De essentie v a n h e t verschijnsel stad is de multifunctionaliteit. W i j hebben gezien dat dit al heel lang onder druk staat. W i j moeten evenwel inzie] dat het beleid v a n d e gebundelde deconcentratie d e tendens naar monofunctiona liteit i n d e steden ook voor wat b e t r e f t de mogelijkheden i n het ruimtelijk beleic alleen maar h e e f t versterkt! Terzelfdertijd hadden de groeikernen een zeer duide lijke, eenvoudige, doelstelling. De volgorde i n de ontwikkeling is overal ongevee hetzelfde. O m t e beginnen dienen d e aantallen woningen gerealiseerd t e worden d a n k o m e n d e centrale voorzieningen e n vervolgens de rail-infrastructuur, terwij d e bedrijfsvestigingen achterblijven. De beleggers in woningbouw in groeikernen konden 'eenvoudig beleggen'. D€ m a r k t w a s er, alsmede de sturing door het Rijk v a n contingenten e n subsidie-strom e n . Als d e vraag naar woningen er maar w a s , gecombineerd m e t aardige plannen d a n l u k t e h e t wel d e doelstellingen t e halen. Deze 'eenvoudige tijden' zijn voorbij Opvallend is dat opdrachtgevers bij de gemeenten m e t deze groeidoelstelling eigenlijk zo weinig hebben gemerkt v a n een wervend beleid. Zij hebben voornamelijk t e m a k e n gehad m e t eisen: erfpacht, vaak ook nog geïndexeerd, volstrekt uitgewerkte plannen, voorgeschreven woningtypes enz., door de gemeenten veelal eenzijdig gereguleerde ontwikkelingen; alsof professioneel opdrachtgeven geen yak is ... De m a r k t is nu o m . Daarbij k o m t een veranderde opstelling t e n aanzien v a n de bestaande grote steden, die ongetwijfeld zal leiden tot belangrijke wijzigingen in h e t beleid. Deze gemeenten, die h u n klanten niet als klanten hebben beschouwd e n de marktontwikkelingen volstrekt onvoldoende k e n n e n , worden n u m e t een aantal moeilijkheden tegelijkertijd geconfronteerd: 1. de woningmarkt is moeilijk, het volkshuisvestingsbeleid t.a.v. de grote steden is

veranderd e n de aangegane verplichtingen o m de groeidoelstelling t e halen, leiden tot renteverliezen; 2. de bedrijfsterreinen zijn beschikbaar; i n veel groeikernen staat voor d e markt gebouwd commercieel onroerend goed leeg;

3. met doet pogingen om tot een wervend beleid te komen om de klanten in huis te

krijgen, maar men weet niet goed hoe te handelen omdat men de marktontwikkelingen niet kent of omdat de markt moeilijk is. Het resultaat in Nederland van het beleid van gebundelde deconcentratie is in ieder geval geweest dat wij e r een aantal monofunctionele groeikernen hebben bijgekregen, die n u continuïteitsproblemen hebben, vooral op het gebied van volkshuisvesting en lokale werkgelegenheid. Wij hadden al geconstateerd dat in de grote steden door dit beleid de stedelijke erosieprocessen versneld zijn en dat derhalve nu het beleid weer 'om' moet. Hierbij kan niet anders opgemerkt worden dan dat dit ruimtelijke ordeningsbeleid als cyclisch beschouwd dient te worden, het bevordert reeds in gang gezette ontwikkelingen. Dit gaat overigens wel ten koste van een maximale belasting van de begroting, want het zal duidelijk zijn dat aan dit model zeer grote exploitatiekosten zijn verbonden (investeringen in grond, infra-structuur, exploitatie-subsidies, pendelkosten). Tegen deze achtergrond is het interessant onderscheid te maken tussen: 1. grote steden; 2. belangrijke (middelgrote) regionaal verzorgende steden; 3. groeikernen. Ad 1. In de grote steden zal de voorraad mede bepalend zijn voor de opstelling van de opdrachtgevers. Op zichzelf zijn hier zeer grote problemen om tot oplossing van die moeilijkheden te geraken. Ad 2. In deze categorie zijn beleggers in feite slechts op beperkte schaal actief. Ad 3. Voor de groeikernen is er voor de risicodragende opdrachtgever tot nu toe altijd een vrij duidelijke positie geweest: door de door het Rijk gestelde prioriteiten in de volkshuisvesting en vervolgens in de verzorgende sector. Op het gebied van het nemen van risico's voor bedrijfsruimte zijn het a. de bedrijven zelf, de animo is te gering en b. ontwikkelaars en beleggers die op voorraad kantoren en bedrijfsruimten hebben gerealiseerd. In practisch alle groeikernen, waar deze initiatieven genomen zijn, valt leegstand te constateren (te weinig animo voor vestiging). Opgemerkt moet worden dat de risicodrager-vastgoed deze markt niet kan vormen of beïnvloeden. Niettemin dient hier een meer specifiek aanmoedigend vestigingsbevorderend instrument ingezet te worden teneinde de gedane investeringen in groeikernen - als uitvloeisel van een ruimtelijk beleid - volledig tot hun recht te laten komen. Wij kunnen niet net doen alsof deze groeidoelstelling niet bestaan heeft of nog bestaat. Wij dienen gedane investeringen wel zoveel mogelijk rendabel te maken. Literatuuropgave 1) L. van den Berg, L.H. Klaassen, J. van der Meer: Stedelijke reveil of adempauze in de neergang? Een onderzoek naar recente trends in de stedelijke ontwikkelingen van Nederland. ESB, 11-5-1983, blz. 408-413. 2) J. Buursink: Stedelijke trekpaarden.

ESB, 2-5-1984, blz. 392-395. 3) H.J. van Hunnik: De ruimtelijke toekomst van Nederland. ESB, 4-4-1984, blz. 335-336. 4) B. Kruijt: De stedelijke inkomensontwikkeling: een benauwend vooruitzicht. ESB, 28-9-1983, blz. 856-859. 5) J.G. Lambooy: Regionale en ruimtelijke politiek, over de wenselijkheid van een herorientering van de spreidingspolitiek. ESB, 7-3-1973. 6) H. Leeflang: Vooruitlopend op de herziening. De striictuur schets voor de stedelijk€ gebieden. Rijksplanologische Dienst, Publicatie 1983-5. 7) D.B. Needham, G.A. Wissink (red.):Ruimtelijke planning en Ruimtelijke ontwikkeling: een gespannen verhouding. Assen, 1982. E) H A. Nijssen: Komende jaren laatste kans om steder. vorm te ;:even. Fin Dagblad, 12-1-1984. 9) A. Pred: City systems in advanced economics. Hutchinson, 1977. 10) E.J. Prins: Toekomstverwachtingen ten aanzien van commercieel onroerend goed in een aantal westeuropese landen. In: Toekomstige ontwikkelingen in commercieel onroerend goed. Wereldhave (ed.),Den Haag, 1980. 11) E.J. Prins: Huren, kopen of leasen. Integraal onaerdeel van vestigingsbesluiten. VGM bulletin, 26 maart 1980. 12) E.J. Prins: Overheid en volkshuisvesting, structurele en conjuncturele aspecten in het beleid. In: Woonbeleid opnieuw onderbouwd. instituut voor onderzoek van overheidsuitgaven, nr. 10, Den Haag, 1983, blz. 69-96. 13) D.A. Rompelman: Recente ontwikkelingen op de kantorenmarkt in Nederland. Geografie en kantoren. R.U. Utrecht, 30 maart 1979. 14) M. de Smidt: De stad centraal en afscheid van het spreidingsbeleid. De structuurschets voor de stedelijke gebieden. KNAG, Geografisch tijdschrift, 1984, nr. 1, blz 59. 15) A. Verbaan, H. Puylaart en J. van Staalduine: Ruimtelijke en stedelijke ontwikkelingen na 1984. De nieuwe welvaart van de Randstad en haar prijs. ESB, 21128-12-1983, blz. 1204-1209.

AMENSPEL TUSSEN OVERHEID EN PRIVATE SECTOR Een reactie op de centrale probleemstelling van prof.dr. B. Kruijt Inleiding BIJ behandeling van een dergelijk onderwerp verdient het aanbevelmg een beleidskader aan te geven, waarbinnen deze activiteiten zich afspelen.

In de eerste plaats is het belemmerend voor een juiste probleemstelling dat veelal begripsvoering, marktanalyse, volkshuisvestingsbeleid, ruimtelijke doelstellingen, bouwer en opdrachtgever door elkaar worden gehaald Het gaat hier op een samenspel van overheid met opdrachtgevers, niet met bouwers. In dit verband is het wellicht nuttig een aantal opdrachtgevers te noemen: beleggers, financiers, risicodragende projectontwikkelaars, risicodragende bouwondernemers, particulieren, woningcorporaties, overheid en semi-overheid en overig bedrijfsleven. In de discussie over deze onderwerpen is het typerend dat veel zaken omtrent volkshuisvesting, ruimtelijke ordening, functioneren van de voorraad, stadsvernieuwing en commercieel onroerend goed ontwikkelingen al lang bekend zijn. Het wordt vaak weer opnieuw aan de orde gesteld zonder dat men van reeds lang bestaande ontwikkelingen heeft kennis genomen. Daarbij opereren overheid, bedrijfsleven en wetenschap in gescheiden circuits, hetgeen men heel duidelijk kan zien aan de literatuuropgaven. De conclusie kan zijn, dat men in de 'bedrijfstak' zijn huiswerk slecht maakt en dat men dit kwalitatief als onvoldoende dient aan te merken.

Het begrip vastgoedplanning Zoals dit door Kruijt wordt omschreven, is dit een zeer disciplinaire bezigheid. Dat is nu juist zoals wij het altijd gedaan hebben. Wij moeten van deze methode van werken af, teneinde tot betere resultaten te komen. Het gaat bij de realisatie van de gebouwde omgeving om veel meer. Dit is van interdisciplinaire zaak. Het betreft: ruimtelijke ordening, infrastructuur in al zijn vormen (havens, kabelnetten, rioolpersleidingen, spoorlijnen, wegen zijn ook 'vastgoed' en als zodanig fundamenteel), het investeringsklimaat (financiële infrastructuur, fiscaalregiem, subsidies, belemmeringen) en bouwactiviteiten (nieuwbouw, renovatie, aanpassing). 163

Zo gefarmalt--erd,is Uit bepaald veel ruir~ierdan aiie planningactiviteiten gericht het tot ontwikkeling brengen en het beheer van 'onroerend goed in ruime zin1

Het gaat over een geheel van activiteiten in onderlinge samenhang, die leiden tot realisatie van de gebouwde omgeving. Dit kan men 'plannen', maar dit verej.st c ruimere invalshoek, teneinde de problematiek in onderling verband te plaatsf

De sol van de overheid De overheid heeft tot taak een voorwaardenscheppend beleid in voldoende mate anticiperen op activiteiten, die leiden tot realisatie van kapitaalgoederen in gebouwde omgeving. Daarbij valt onderscheid te maken in beleidsvoorbereidende ruimtelijke orc niLgsactiviteiten (streekplannen. structuurplannen, bestemmingsplannen) cn u voeringszaken (grondaankopen, bouwrijp maken, verkopen). Een en ander vereist het voeren van een ruimtelijk beleid dat dient te voldoen a een bepaalde kwaliteit. Hoe stellen wij de behoefte aan wonen, kantoren, overi bedrijfshuisvesting en distributieve voorzieningen vast? In het verleden, beter is van het nabije verleden te spreken, werd nogal vc overgelaten aan disciplines, die daar zeker niet voor ingericht waren: stedebou~ kundigen en architecten. Maar ook gemeenten en provincies muntten niet uit inzicht in wat de markt vroeg. Dat heeft tot vele bestemmingen geleid, die kwalit tief niet aan de norm voldoen.

De marksituatie Vanaf de jaren '60 tot 1979 'kon het niet op': -

tot en met 1972 is uitgegaan van demografische ontwikkelingen, leidend tot : miljoen inwoners in 2000; Daarna is de prognose herzien op 15 miljoen.

- tot 1970 was er een groeiend besteedbaar inkomen; - tot 1979 was er een grote waardestijging van onroerend goed; -

zowel overheid, bedrijfsleven (risicodragers, bouwers, adviseurs, maar ook f nanciers), consumenten en ook de wetenschap - die overigens voor deze zakc erg weinig belangstelling had - voerden een beleid, dat men zou kunnen kei schetsen als a-selectief. Er werd te gemakkelijk risicodragend geïnvesteerd, gekocht door de individue consument, bouwgrond aangemaakt in bestemmingsplannen en tegen ontwil kelingen aangekeken.

In deze tijd werd er uiteraard ook 'samengewerkt' tussen overheid en bedrijfslevei ieder in de rol die aangepast was (of niet aangepast was, daar komen we nog op) aa de marktsituatie. Bij de grote vraag naar gebouwen voor wonen, werken en voorzieningen werd do(

aar te gemakkelijk geaccepteerd. Er is ook veel geprorschuwd, maar zonder succes. Want de locale overheid, die ook dat de vraag zo groot was, deed net alsof de bomen tot n werden door risicodragers voor een markt gerealiseerd, die veel veren derhalve ook de samenwerking met risicodragers - is daarvan doortrokken (geweest?) en de effecten daarvan zijn uiteraard niet eentwee-drie verdwenen, maar werken nog lang na in het zogeheten investeringsklimaat. Net of dit van de ene op de andere dag tot stand komt en ook 'zomaar' eventjes verbeterd kan worden. Het aardige van risicodragend vastgoed realiseren is, dat men twee soorten klanten en plan moet verwerven en het conform bestemmingsiteindelijk toch allemaal om te doen is. AIS de vraag groot is, zal de neiging bestaan - voor wat betreft de gemeentelijke eisen - te gemakkelijk daarop in te gaan. Dit past in een a-selectief acceptatieproces. Men kent als bedrijfsleven de markt wel, maar het is onloochenbaar, dat het vele jaren te gemakkelijk is gegaan, trouwens niet alleen in het vastgoed. Na 1979, toen de marktsituatie vrij plotseling omsloeg in een veel te groot aanbod ten opzichte van de vraag, niet in de laatste plaats door het door de overheid gevoerde beleid, zijn er in de bedrijfstak zeer forse verliezen geleden. Er is afgeslankt en gesaneerd. Bij de overheid moet dit nog plaatsvinden, daar is het tot nu toe als probleem steeds maar weer vooruit geschoven.

Het investeringsklimaat Het is toch wel nuttig om juist in het kader van de reeds lang bestaande samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven maar eens aan te geven hoe het investeringsklimaat er dan wel uitziet, respectievelijk tot voor kort heeft uitgezien. Een aantal trefwoorden kan misschien enige herkenning geven: - sociaal statuut; - vestigingsvoorwaarden; - woonvergunning; -

-

geïndexeerde erfpacht; dynamische kostprijshuur; voornemens tot invoer beperking rente-aftrek hypotheekrente; (3 jaar) WIR-voornemens (reeds sinds december 1983); per 1 januari 1984 verandering voor onroerend goed; foute locaties in bestemmingsplannen; hobbies (als 'bouwen voor de buurt'); geen inzicht in juridische aspecten voor gebruikers (koop, lease, huur); het verschil niet weten tussen een financier en een belegger;

- geen inzicht in ontwikkeling vaiï detaiihancielsstructuren en andere stedeli;

herstructureringen en daar ook geen belangstelling voor hebben. Het bedrijfs ven moest zich maar aanpassen. De samenwerking kwam er veelal op neer, dat de zaken die de gezamenlij overheid wilde, geaccepteerd moesten worden anders ging men wel met een anc in zee. In de economie noemen we dit monopolistisch gedrag. Voor een aantal algemene rijksmaatregelen (DKPH, hypotheekrente, WIR) ging c volstrekt anders en dit heeft belangrijke gevolgen gehad voor de gehele ontwikk ling in de bedrijfstak. Deze maatregelen werden aan iedereen van bovenaf op& Intussen is uit onderzoek duidelijk gebleken. dat een aantal maatregelen v gemeentezijde (voorbeeld: geïndexeerde erfpacht) het investeringsklimaat in n gatieve zin heeft beïnvloed. Het blijkt, dat deze maatregelen duidelijk contra-produktief zijn geweest. hebben doelstellingen van het werkgelegenheidsbeleid gefrustreerd, omdat bedr ven zich niet in bepaalde gebieden wilden vestigen. Uiteindelijk kan niet anders dan van een slecht resultaat worden gesproken en h is nu eenmaal het resultaat dat telt.

Het verkeer tussen publieke en private sector Kruijt wijst op het feit, dat er sprake is van een voortdurend zoeken naar e€ evenwicht tussen private en publieke belangen, tussen de werking van het vri, marktmechanisme en overheidsregulering. Ik geloof daar niet zo veel van, zeker tot voor kort. Er is niet zo voortdurend gezocl naar evenwicht, er is onverantwoord en met onvoldoende kennis van zaken door c overheden met ons kostbare investeringsklimaat omgesprongen. Wij kunnen ook niet aanvoeren, dat er uit de markt geen opmerkingen zijn gekome (denk aan waarschuwingen tegen de DKPH, fiscale aftrek hypotheekrente, WII continuïteit bouwprocessen, voorraad-beleid, premieregelingen koopsector etc.: De waarschuwingen blijken practisch zonder uitzondering terecht te zijn gewees maar het beleid verandert nog maar nauwelijks. En dan verandert de markt fundamenteel na 1979. Het aanbod overheerst, ook in de bouwgrond. En nu, in 1984, organiseert het NIROV een congres waarop geconstateerd word. dat het snijpunt verschuift in de richting van de private sector. Intussen werken wij al vijf jaar in deze marktomstandigheden. Ik heb de indruk, dat de overheid en ook de wetenschap daar niet goed mee kunne: omgaan. Wat betekent deze zwaartepunt-verschuiving in de richting van de private secto nu helemaal? Is het soms dat de gemeente Rotterdam, de gemeente Amsterdam of de gemeent Zaanstad hun doelstelling voor het realiseren van gebouwde omgeving conforr;

-.

-

.tectuur- Z? hC3tem?lmi~,g~p!âììneri en c o ï ï f o ~ de ~ ~eisen ï ~ van bouw- en woningtoezicht en welstand niet meer bereiken? Kortom wij kunnen ons ook wat te veel zorgen maken over het feit dat het nieuwe realisme in de werkomstandigheden van overheid en wetenschap enigermate toe& vind dat zeer gezond. Als er vanuit deze sectoren ook nog eens werkelijke innovatie zou ontstaan voor wat betreft aanpak en financiering van herstructureringsprocessen in de gebouwde omgeving, dan zou dat een groot winstpunt zijn.

je je ct ontwikkelaars kunnen in de markt alleen overleven door vakwerk te leveren. Als de omstandigheden zich nu wijzigen, waardoor de markt meer bepalend wordt voor wat er gebeurt, dan moeten gemeenten - of het NIROV - zich geen zorgen gaan maken, zoals Kruijt stelt. dat er een periode van toenemende sociale, en ruimtelijke ongelijkheid aanbreekt, Om te beginnen wijzen de feiten niet in die richting. maar er is nog iets veel belangrijkers: zij moeten in deze marktsituatie óók vakwerk leveren. Dit houdt in, dat er een betere onderbouwing van het beleid dient te komen, gebaseerd op practische inzichten. Op basis daarvan kunnen prioriteiten worden gesteld. Dat er daarbij verschillende beleidsdoelstellingen zijn voor private sector en overheid wordt wel allerwegen beweerd, maar is lang niet altijd feitelijk juist. De tegenstellingen tussen een gemeentelijk beleid van een groot regionaal centrum en suburbane kernen zijn veel groter, dan tussen dat gemeentebestuur en een grote opdrachtgever, die een nieuw hoofdwinkelcentrum conform bestemmingsplan realiseert. Daarbij dienen wij keuze van opdrachtgevers en realiseren van ruimtelijke beleidsdoelstellingen niet te verwarren. Waarom Kruijt spreekt over terugtreding van de overheid is mij niet duidelijk. Ik zou er als gemeentebestuurder in deze marktsituatie eenvoudig niet aan denken. Het gaat er om het beleid en de onderbouwing te verbeteren, meer marktgericht bezig te zijn en gewoon op basis daarvan met de markt, de risicodragende partijen, zaken te doen. Dit kan men niet, zoals Kruijt doet, formuleren met 'het oprukken van het marktmechanisme onder gelijktijdige uitholling van de publieke sector'. Als men hieronder verstaat dat een ondernemer in Almere in het vervolg grond kan kopen i.p.v. in erfpacht te verkrijgen, dan zouden wij toch eens moeten bezien of dit nu uitholling is. Wij hebben immers intussen ons een heel R.0.-instrumentarium aangeschaft op basis waarvan wij onze gemeentelijke ruimtelijke doelstellingen kunnen realiseren. Een gefundeerde verbetering van het investeringsklimaat is broodnodig voor het bereiken van belangrijke gemeentelijke doelstellingen. Dat er een nieuw evenwicht aan het ontstaan is, is zeker waar. Als wij weten waar het echt over gaat, dan zal blijken, dat deze marktsituatie ook voor de overheid een zeer gezondmakend effect zal hebben. Het zal tot een verbetering van de kwaliteit van het samenspel tussen publieke en private sector leiden. Ook voor de overheid is het een zaak van welbegrepen eigenbelang zijn klanten te kennen. Anders blijven wij in de situatie zitten, dat er enorme ontwikkelingen plaatsvinden, die strijdig zijn met de beleidsdoelstellingen. Bovendien blijkt die

'markt' dan practisch onbestuurbaar geworden, zoals wij kunnen zien aan de vergelijking tussen doelstelling en realisatie in het beleid van ruimtelijke ordening, volkshuisvesting en stadsvernieuwing. Als wij een vergelijking maken tussen de overheid en de bedrijfstak projectontwikkeling, dan valt te constateren, dat daar in de markt heel wat meer is geïnnoveerd dan bij de overheid. Fundamentele zaken, waar vanuit de markt reeds jaren op wordt gewezen, zijn nog steeds niet tot stand gekomen en er is ook weinig uitzicht op. Wel is het wettelijk instrumentarium aangepast, maar de vraag is of een beter =eet- en regelmerhasisrr,e als ir,r,sruticf cri marktgericht Kan wur den aangemerkt. Ter illustratie is het misschien nuttig hier enige voorbeelden te geven van zaken die in de afgelopen vijftien jaren niet tot stand zijn gekomen of na langdurige discussie weer terug bij 'af' zijn:

- de bestuurlijke reorganisatie; -- regionale grondbedrijven;

andere toerekening van kosten bij exploitatie-opzetten in bestemmingsplannen inclusief voortschrijdende baatbelasting systematieken; - privatisering in het sociaal-/economisch beleid; - stedelijke herstructureringsmaatschappijen; - gefundeerd voorraadbeleid als basis voor een beloid voor ruimtelijke ordening en volkshuisvesting ais uitgangspunt van het beleid nemen; - ruimte geven aan opdrachtgevers voor het invullen van stedelijke gebieden. Ook professioneel opdrachtgeven is een vak en dat is niet hetzelfde als architectuur. -

De belangrijkste innovatie voor overheid en wetenschap is in feite een gefundeerde marktgerichtheld. Het zou het bestaande wantrouwen in de markt wegnemen en een zeer positief effect hebben op het 'samenspel tussen overheid en private sector'. Literatuur Ruimtelijke Ordening

- J.G. Lambooy, Regionale en ruimtelijke politiek, over de wenselijkheid van een heroriëntering van de spreidingspolitiek, ESB, 7 maart 1973. E.J. Prins, Maatschappij-ontwikkeling en detailhandel, Ruimtelijke Ordenings-aspecten, Raad voor het Grootwinkelbedrijf, 14 november 1972. - Ruimtelijke ordening en economische recessie, RPD Publicatie 83-3 (de tekst van hoofdstuk 1 van het jaarverslag 1982 van de RPD), Staatsuitgeverij te Den Haag. - E.J. Prins, Stedelijke ontwikkelingen, structuur en beleid, 2e vakgenotenconferentie, 31 maart en 1 april 1982, RPD. - Een onderzoek van P. Glasbergen en J.B.D. Simonis inzake het verstedelijkingsbeleid in Nederland, Vakgroep planning en beleid van het sociologisch instituut van de Rijksuniversiteit van Utrecht. In: Bouw nr. 20, van 30 september 1978, blz. 8. -

L.A. de Klerk, Planologie, een vak met inhoud. In: Ruimtelijke planning en ruimtelijke ontwikkeling: een gespannen verhouding, D.B. Needham en G.A. Wissink (e.d.),Assen, 1982, blz. 15. - J.G. Lambooy, De stedelijke ontwikkeling in de Derde Nota Ruimtelijke Ordening, Beleid en maatschappij, 1974, blz. 211-215. - J.G. Lambooy, Verstedelijkingsnota en agglomeratievoordelen, ESB, 31 maart 1976, blz. 319. - J.G. Lambooy, Regionale aspecten van de veranderende economische structuur, Kroniek van het Ambacht, Midden- en Kleinbedrijf, jaargang 30, nrs. 9 en 12, 1976, blz. 337-339. - A. Pred, City systems in advanced economies, Hutchinson, 1977, blz. 216. - E.J. Prins, Een gebrekkigesturing van de ruimtelijke ontwikkeling; ervaring uit depraktijk, Needham en Wissink (e.d.), blz. 34. -

verstedelijkingsnota.

_ ~ o t regionaal a economisch beleid. -

truct tuur schets stedelijke gebieden.

~~1 van de opdrachtgever

- L. Bak, Toekomst biedt perspectieven voor maatschappelijk georiënteerde projectontwikkeling. Bijlage bij Vastgoedmarkt 12, 30 november 1984.

- E.J. Prins, Stadsreconstructie, gemeenten en ondernemers in: Gemeentewerken, februari 1973. - E,,:. pri::s, P r ~ j e c t ~ r i t ~ r i i k k ~en! ~bairs ~ e n r t r din: 3 e : 1 ~ ï a t ien ~ "r,dcrho~d,28 maart :378, blz. 23. stadsvernieuwing heeft particulier initiatief nodig in: Berichten over bereikbaarheid, bulletin van het voorlichtingsbureau Verkeer en Parkeren, 7e jaargang, nr. 4 november 1984.

-

n m n -r-mm/rw.mTm uhyuhnh nlvlllh b, TECHNOLOGISCHE ONTWIKKELING EN PRODUKTIE1MILIEU

Inleiding In een kort geleden verschenen boek bespreekt Mark Casson (1982) de positie va, de ondernemer in de economische theone. Hij constateert, dat vooral de Neoklas sieken een zodanige vereenvoudiging van veronderstellingen aanbrengen, dat d, werkelijkheid zich niet meer laat herkennen in het werkelijke gedrag. Hij wijst me name op de volgende twee veroiiderstellingen: 1. iedereen heeft vrije toegang tot alle informatie die nodig is om beslissingen tt nemen; 2. marktbarrieres bestaan niet en het 'organiseren van de markt' brengt geer kosten ('transaction costs') met zich mee. In beide gevallen gaat het om veronderstellingen die van directe betekenis zijn voor ons onderwerp. Er wordt namelijk in regionaal-economische studies geconstateerd, dat ondernemers zich verschillend kunnen gedragen in verschillende soorten van omgeving. Deze verschillen hangen juist - onder meer - samen met de toegang tot en de behandeling van informatie enerzijds en de transactiekosten anderzijds. Daarom heeft de vergelijkende studie van de ontwikkeling van regio's ook interessante resultaten, die relevant kunnen zijn voor de theorie van de relatie tussen de ontwikkelingen van de ondernemingen en die van de technologie. Daarbij kan mede worden aangesloten op de inzichten van Schumpeter en H. W. de Jong in verband met de dynamische markttheorie. Het gaat namelijk vooral om de dynamiek die voortkomt uit diverse posities. Allereerst kan evenwel de persoon van de ondernemer als bron voor dynamiek worden gezien, zoals Schumpeter dat heeft beschreven in zijn bekende studie betreffende de 'neue Kombinationen'. Naast de persoon, spelen echter de bedoelde posities een rol, waarmee wordt gedoeld op onder meer de situatie op de markt(en), de aard van het produkt en het produktieproces, de fase in de produkt-cyclus, de locatie in een al dan niet stimulerende omgeving en de structuur der institutionele arrangementen. De kern van de zaak is dat de ondernemer zich op een ontmoetingspunt bevindt van talrijke netwerken, waarop hij slechts gedeeltelijk invloed heeft. Van groot belang is voorts dat er een belangrijke bron van verschillen schuilt in de aard en de omvang van de onderneming. De grote meerderheid van ondernemingen in de westerse wereld is betrekkelijk klein (minder dan 100 werkzame personen). Juist voor die categorie zijn informatie- en transactiekosten zeer belangrijk. Voorts kan worden geconstateerd dat grote ondernemingen als zeer complexe organisaties kunnen worden beschouwd, niet alleen voor wat betreft hun interne structuur, maar ook voor hun externe gevolgen. Zo zijn de grotere ondernemingen

veelai m u i t i - l ~ ~ & t i û ï ~ eOOK e l ; bi--eiigeiï ij meerdere proaukien voort, zodat ze terecht als 'multi-locational, multi-product organizations' worden aangeduid. Voor ons onderwerp kan worden geconstateerd dat dit type onderneming, met haar hoofdkantoren, haar laboratoria en haar produktiebedrijven, een structurerende invloed heeft op het ruimtelijk patroon van de economische ontwikkeling. De kleinere ondernemingen kunnen natuurlijk ook structurerend zijn, indien ze tot de snelle grociers behoren. Als zodanig zijn de meeste kleinere ondernemers eerder lvolgend' van karakter. Zij maken - soms zeer inventief - gebruik van de kansen op de hen bekende markten. Indien zij een 'niche' in de markt weten te bezetten, kunnen zij een sterke positie opbouwen. Hun markten zijn geografisch gezien gemiddeld n e e r beperkt dan van de multi-locntionelc grote ondernemingen. Hun is meer regionaal van aard.

Het begrip 'omgeving' of 'produktiemilieu' In de bedrijfseconomische literatuur wordt met het begrip 'omgeving' veelal voornamelijk geduid op de externe relaties via de markt. Dat houdt in dat alleen die relaties, waarbij sprake is van een participatie in een commercieel netwerk, in beschouwing worden genomen. De onderneming heeft evenwel nog andere soorten relaties. Die zijn van tweeërlei aard. Allereerst de nietcommerciële netwerkrelaties, die vooral institutioneel van aard zijn. Daarnaast zijn er nog 'conditionele' relaties, zoals de aanwezigheid van wegen en terreinen, zonder welke de bedrijven niet zouden kunnen functioneren. In schema gebracht, kunnen we dit als volgt weergeven: Figuur 10.1. Het produktiemilieu van de onderneming

Bij de marktrelaties dienen natuurlijk de verschillende delen te worden onderscheiden, namelijk: 1. de kapitaal- en geldmarkt; 2. de vastgoedmarkt; 3. de arbeidsmarkt; 4. de informatiemarkt; 5. de markten voor goederen en diensten. Bij de institutionele relaties dienen we evenzo een onderscheid aan te brengen. Allereerst de relaties met de formele politieke organisaties, maar daarnaast natuurlijk de relaties met vakbonden, milieu-organisaties, kerken, lobbies, en andere typen die invloed (kunnen) uitoefenen op de bedrijfsvoering. Met conditionele relaties zijn vooral bedoeld de voorwaarden die verbonden zijn aan de aanwezigheid van voldoende infrastructuur. Elke onderneming, ook de multinationale, ondergaat de invloed van het produktie-

milieu, maar de aard .van de invlocd is uiteraard veïschilierid per onderneming. De centrale hypothese voor dit hoofdstuk is, dat er van een bestaand produktiemilieu een selectieve invloed uitgaat op de ontwikkeling van het bedrijfsleven, waardoor het te verklaren valt waarom er zulk een grote variatie in economische ontwikkeling kan bestaan tussen regio's van hetzelfde land. Zo is in de USA een groot verschil waarneembaar tussen de stadsgewesten van Boston en San Francisco enerzijds en die van Detroit, Pittsburgh en Cleveland anderzijds. Ook in Duitsland ziet men een duidelijke afkalving van de noordelijke regio's, terwijl de zuidelijke Lander een hogere dan gemiddelde groei vertonen. In beide staten ziet men sterke interregionale verschillen in werkloosheid, inflatie en de creatie van nieuwe bedrijven. De verschillen in groei en ontwikkeling zijn alleen dan te verklaren, als de totale structuur van het produktiemilieu in de beschouwing wordt betrokken. Daarbij treedt een conceptueel probleem op, te weten het feit dat marktrelaties zich vaak buiten de eigen regio of buiten het eigen land uitstrekken. Het begrip 'produktiemilieu' dient beperkt te worden tot de relaties in de te beschouwen regio's, waardoor de keuze van de omvang van de regio natuurlijk de aard van het produktiemilieu beïnvloedt. Maar ook dan blijft de hiervóór vermelde centrale hypothese interessant. Het is overigens noodzakelijk om te benadrukken dat de bedrijfstakkensamenstelling - de 'produktiestructuur' - in de bestreffende regio als een typering mag worden beschouwd van het produktiemilieu, als een statische momentopname van de ontwikkeling van het bedrijfsleven gegroepeerd in bedrijfstakken. Maar vanuit de netwerk-gedachte zijn de marktrelaties en de dynamiek die daarop inwerkt, veroorzaakt door technologische en organisatorische veranderingen, van het meeste belang voor de verklaring van interregionale verschillen Het is daarom van belang aandacht te besteden aan enkele begrippen, die verhelderend kunnen zijn bij de analyse van ons probleem. Die begrippen sluiten aan bij de bekende 'produktiekoloin'.

Produktiekolom, complex en formatie Het begrip 'produktiekolom' duidt aan hoe goederen vanaf de oerproducent tot aan de uiteindelijke consument diverse stadia doormaken van behandeling, transport en verhandeling. Het gaat om een weergave van het proces, waarbij de bewerking en de verplaatsing het nut verhogen. Transport en opslag zijn daarbij uiterst belangrijke logistieke functies, die van grote betekenis kunnen zijn voor de kostenstructuur. Ook het aantal stadia, waar overdracht van eigendom plaats heeft, is van belang, met name bij complexe ketens. Veelal heeft de groothandel een voorname rol bij de vermindering van de kosten. Het is evenwel opmerkelijk dat ook diffusie van technologische informatie vaak via de relaties leverancier van produktiemiddelen en producent van goederen verloopt (Tordoir, 1984). Voor de analyse van dit soort verschijnselen dient het begrip 'produktiekolom' aangepast te worden. We kunnen daarvoor het begrip 'formatie' hanteren (Lambooy, 1984).

Figuur l U Z. Een eenvoudige produk~iekoiom produktie van graan I

l verkoop aan graanhandelaar

I verkoop aan meelproducent

l

verkoop aan bakker

I

l

l l

De gedachte ligt daarbij niet zozeer op het voortstuwingsproces door de bedrijfskolom, maar op het netwerk-karakter van de relaties vanuit een produkt of vanuit een dienstverleningsfunctie geredeneerd. Bij bijvoorbeeld brood wordt gestart met de bakker en diens marktrelaties, onafhankelijk van het feit of er sprake is van een relatie met graan- en meelproduktie. Er ontstaat dan een stamboom met netwerkrelaties, die in Franse en Zwitserse onderzoeken met 'réseaux de filieres' wordt aangeduid (Maillat, 1982; Boulianne & Maillat, 1983) In een eenvoudig schema gebracht, is het als volgt weer te geven:

ll

l

l

l

Figuur 10.3. Een formatie met 'filieres'

i 173

l t 1

l

-

Het i.r begrijpelijk d & die bedrijven, die een nauwe onderlinge betrokkenheid

hebben binnen het netwerk rondom het 'nodale punt' (de bakkerij), daar sneller en beter over geïnformeerd zijn, dan over activiteiten en bedrijven buiten hun netwerk. Informatie- en transactiekosten kunnen - evenals logistieke kosten - worden geminimaliseerd door een optimale configuratie van de netwerkstructuur tot stand te brengen. Daarvoor zijn middelen zoals marktordening, fusie van ondernemingen, transport- en voorraadbeheersing, maar ook lokatiekeuze zeer belangrijk. Terzijde zij opgemerkt dat deze constatering mede licht werpt op het feit dat de moderne locatietheorie niet meer, zoals voorheen (Weber, 1909), alleen denkt in de optimalisering van een bedrijf als zodanig, maar veelmeer denkt aan optimalisering van de locatie van activiteiten, als onderdeel van netwerken van relaties, die zowel goederen als diensten, alsook informatie, omvatten. Enkele typerende begrippen, die deze denkwijze aangeven, zijn 'industrieel territoriaal complex' en 'groeipool'. Het eerste begrip is zowel in Frankrijk (Chardonnet, 1953) als in de USSR en in de USA (Isard. 1960)ontwikkeld. Chardonnet omschreef een 'complex' als een groep van bedrijven uit verschillende bedrijfstakken, die via directe en/of indirecte relaties een ruimtelijke samenhang vertonen. Met directe relaties doelde hij op leveranties, met indirecte relaties doelde hij op twee soorten conditionele voorwaarden. Het eerste type geldt als er sprake is van de afhankelijkheid van bedrijvigheid van een gemeenschappelijke factor, zoals een haven of een hydro-electrische centrale. Het tweede type is door Chardonnet aangeduid met 'osmose'; het betreft de wederzijdse stimulering via de aanwezigheid en de ontwikkeling van infrastructuur, onderwijsfaciliteiten en een bepaald type arbeidsaanbod. Ook de grondlegger van de Regional Science in de USA, Isard, heeft een verwante definitie van het begrip 'complex' gegeven. Zijn benadering is in een aantal voorbeelden uitgewerkt met behulp van input/output relaties. Gaat het bij de begrippe 'produktiemilieu' en 'complex' om ruimtelijk geclusterde betrekkingen, anders li dat bij de definitie van 'groeipool' door Perroux (1955). Deze definieerde groeipool als een onderneming, die binnen een netwerk van leveranties als dom rend kan worden gekenschetst. Aanvankelijk ging hij er van uit dat dit netw gelocaliseerd behoeft te worden in de geografische ruimte. Met name door ville (1966) is evenwel aan het begrip een geografische dimensie gegeven, waardoor het hoe langer hoe meer een aanduiding werd voor een plaats met een groot, groeiend bedrijf, of voor een complex met groeikracht voor de regio. De discussie betreffende de regionale ontwikkelingstheorie en de regionaal-economische politiek resulteerde in de volgende stellingen. Ten eerste: economische groei en ontwikkeling vinden binnen landen niet gelijkmatig plaats, maar in ruimtelijk beperkte clusters van bedrijvigheid; meestal kan men deze gebieden aanduiden met het begrip 'agglomeratie'. Ten tweede: economische groei en ontwikkeling verspreiden zich ruimtelijk op drie manieren, te weten (a) in aangrenzende zones; (b) diffusie via de hiërarchie van steden (eerst grotere regionale centra, daarna pas de rest van het omringende gebied); (c) diffusie via multi-locationele ondernemingen. Ten derde: economische groei en ontwikkeling geschieden in perioden die gekenmerkt worden door nieuwe technologische ontwikkelingen en nieuwe 'product life cycles'.

Ten vierde: nieuwe technologische ontwikkelingen hebben de grootste succeskans in Pr~duktiemilieusmet agglomeratie-voordelen. Ten vijfde: in perioden met snelle groei zullen de groeisectoren ruimtelijk spreiden, op zoek naar goedkope grond en arbeid.

Een evolutionaire theorie van regionale ontwikkeling We hebben n u een aantal basisbegrippen en stellingen opgebouwd, waarmee de ~ e n t r a l hypothese e verder kan worden geanalyseerd. Voordat we overstappen naar de empirie, dienen we nog, als tussenstap, de positie van de ondernemer en de onderneming in relatie met de regionale ontwikkeling nader uit te werken. De regionaal-economische theorie omtrent de cconomische groei En ontwikkeling kan op twee manieren worden opgebouwd. Allereerst kan begonnen worden met de en diens functies; er kan daarbij worden gelet op de soorten ondernemers en de relaties tot de omgeving. Een tweede mogelijkheid is een 'structurele' benadering, die met name let op krachten van buiten dc onderneming, zoals vanuit de karakteristieken van de formatie. In het eerste geval kan zowel op de Neoklassieke theorie - eventueel aangepast via de theorie van Casson (1982) - als op de visie van Schumpeter worden voortgebouwd. Zoals reeds eerder is opgemerkt, kleven er aan de Neoklassieke theorie enkele hinderlijke tekortkomingen, met name vanwege de veronderstellingen inzake volledige informatie en de afwezigheid van transactiekosten. De producenten zijn voorts identiek in hun gedrag. Ondernemer en onderneming zijn vrijwel identiek: er is maar één doelstelling, te weten de winstmaximalisatie, met mogelijk nog enkele randvoorwaarden. De verscheidenheid van inbreng van de ondernemers is verdwenen, of - zoals Baumol (1963, blz. 67) het uitdrukte: 'Explicitly or implicitly the firm is then taken to perform a mathematica1 calculation which yields optima1 (i.e. profit maximizing) values for al1 of its deeision variables which the theory assumes to be chosen - which are taken to constitute the business decision (...). Until there is a shift in one of the relationships that define the problem, the firm is taken to replicate precisely its previous decisions, day after day, year after year'. Baumol concludeert derhalve eigenlijk dat de ondernemer als mens uit zijn eigen gedragsvergelijking is geschreven. De ondernemer en de onderneming zijn gedepersonaliseerd. Casson heeft dat bezwaar duidelijk aangevoeld en probeert aan deze bezwaren tegemoet te komen onder behoud van een aantal analytische voordelen van de Neoklassieke theorie. Het is evenwel de vraag of hij daarin geslaagd is. Zijn grootste bezwaar geldt dat de Neoklassieke theorie alleen maar statisch kan zijn. Hij tracht, door de persoon naar voren te halen, meer dynamiek in de theorie te brengen. Daartoe benadrukt hij de verschillen in kwaliteit tussen ondernemers met betrekking tot: 1. zelfkennis; 2. voorstellingsvermogen en vermogen om vooruit te zien of 'foresight'; 3. praktische kennis, mede om de beperkingen van de produktie te kennen; 4. analytisch vermogen; 5. bekwaamheid in het zoeken van gegevens; 6 . vermogen om gegevens (met bekende en onbekende waarde) met elkaar in verband te brengen; 7. vermogen tot communiceren.

l

De cruciale eigenschappen zijn volgens Casson het voorsteiiingsvermogen en d, 'foresight'. De kwaliteiten hebben alle te maken met het centrale probleem van informatie. D, ondernemer die daartoe toegang heeft en er mee kan omgaan, heeft de beste kansei om te overleven en vooruit te komen. Informatie is een sleutelbegrip voor he begrijpen van het 'marktproces'. Het veroveren van een marktpositie is een dyna misch proces, waarbij veel belemmeringen overwonnen moeten worden. Voor ons onderwerp is het vooral van belang te letten op de vraag, of gelijksoortig, ondernemers in ongelijksoortige produktiemilieus andere resultaten behalen Daarover is helaas geen onderzoek bekend. Veelmeer dan de Neoklassieken, heeft Schumpeter de dynamiek en de persoonlijk. heid van de ondernemer centraal gesteld. Allereerst constateert hij dat dc persoor van de ondernemer niet als een abstractie mag worden gezien. Hij is deel van he. maatschappelijk proces. Zelfs het aanwijzen van een feit als een economisch feit i: reeds een abstractie. Economisch gedrag is gebonden aan een subject, dat in eer maatschappelijk proces is betrokken. Personen als ondernemer te beschrijven, i derhalve een abstractie, maar - volgens Schumpeter - wel aanvaardbaar on economische ontwikkelingen te ontrafelen (Schumpeter, 1909; 1934). Echte onder. nemers zijn volgens hem een speciaal slag mensen: 'But whatever the type, everyonc is an entrepreneur only when he actually carries out 'new combinations' and loser that character as soon as he has built up his business, when he settles down t( running it as other people run their business'. Hij onderscheidt drie typerend6 eigenschappen voor de echte ondernemer: 1. intuïtie: 'the capacity of seeing things in a way which afterwards proves to b6 true' ; 2. geestelijke vrijheid: 'A kind of effort of wil1 is (...) necessary in order to wrest (...; scope and time for conceiving and working out the new combinations and tc bring oneself to look upon it as a real possibility and not merely as a daydreamer'; 3. bestand tegen oppositie en tegenslag bij de doorvoering van de innovatie. Bij de motieven noemt Schumpeter de volgende drie eigenschappen: behoefte aan een 'private kingdom', strijdlustigheid om succes te bereiken en de behoefte om scheppend bezig te zijn. Zowel de benadering van Casson, als die van Schumpeter, stelt - naast de persoonlijke capaciteiten en motieven - ook de gehele informatiestructuur centraal, verbonden aan de dynamiek van technologische ontwikkeling en de dynamiek der markten. Schumpeter benadrukt de stuwende functie van de ondernemer bij de dynamiek. De voortdurende innovatie is tegelijkertijd een bron van voortdurende verstoring van markten, alsook voor een voortdurende locationele dynamiek. Elke innovatiegolf van enige betekenis beïnvloedt de ruimtelijke structuur. Maar nog steeds blijft voor ons de fundamentele vraag of ook de ruimtelijke structuur van de economie de ontplooiïngskansen van ondernemers beïnvloedt. Het is van belang om op te merken dat een discussie over 'de' onderneming niet compleet is. De variatie is groot. Ondernemingen zijn soms op zich reeds complexe netwerken. In grotere, complexe organisaties is de 'ondernemersfunctie' ook min-

der eenduidig. Schumpeter gaf reeds aan dat er dan veeiai sprake is van een splitsing in kapitaalverschaffer, manager en ondernemer. Degene die de innoverende beslissingen neemt, is pas echt ondernemer. Zeer vele kleine ondernemers passen alleen op de winkel en innoveren niet. Bij grote ondernemingen kan de innovatie worden verstoord door de bureaucratische wijze van bestuur. De complex~teitvan netwerken en de problematiek van informatiebeheersing maken het volgens diverse theoretici uit Harvard nodig om met andere theorieen omtrent economische groei en ontwikkeling te komen. Vooral Nelson & Winter (1982) hebben daarvoor talrijke stimulerende ideeen bijeengebracht in hun boek over de 'Evolutionary Theory of Economic Change'. Voor ons onderwerp is vooral van belang dat zij aandacht schenken aan besluitvor ming in complexe situaties en voorts ook aan de 'ecologische' factor daarbij. Met tiat laatste doelen zij op het felt dat de omgeving een belangrijke rol speelt in het besluitvormingsproces We zien hierbij derhalve een andere invalshoek dan de benadering van Casson en Schumpeter - ook al beroeprn zij zich voordurend op de laatstgenoemde auteur -, te weten de relevantie van de structuren waarbinnen personen tot beslissingen komen. v a n Schumpeter nemen deze auteurs de nadruk op de dynamiek over. Veranderingen die op ondernemingen afkomen, vinden hun bron veelal in de veranderende technologie, vraagveranderingen, wijzigingen in de structuur der aanbodfactoren en institutionele veranderingen. Vooral 'the great complex of cumulative change in technology and economic organization' krijgt de aandacht. De vorming en ontwikkeling van ondernemingen volgen een proces van 'trial and error' en 'natura1 selection': 'Our theory emphasizes the tendency for the most profitable firms to drive the less profitable out of business' (Nelson & Winter, 1982, blz. 4). Ondanks het feit dat exogene veranderingen vaak schoksgewijs optreden, is het ontwikkelings- en aanpassingsproces geleidelijk, evolutionair. Het gaat om 'patterns of differential survival and growth' (blz. 9). Evenals Casson en Schumpeter, benadrukken Nelson & Winter het belang van informatie. Er is voortdurend sprake van 'imperfections of information and of competition, ... transaction costs, indivisibilities, and increasing returns ...' (blz. 5). Teneinde met onzekerheden en onvolkomen informatie zodanig om te gaan, dat er goede resultaten ontstaan, kan de onderneming volgens beide auteurs een tweetal basis-gedragingen ontwikkelen. Allereerst 'routines'; dat zijn die gedragingen, die min of meer 'regular and predictable' zijn (blz. 14). Het gaan daarbij meestal om 'low-order procedures and production techniques' of 'relatively constant dispositions and strategic heuristics'. Daarnaast zijn er allerlei ontwikkelingen die vooral van buiten afkomstig zijn en niet via 'routines' kunnen worden benaderd. Het gaat dan om 'higher order procedures', de strategische reacties op stochastische elementen en de innovatieve beslissingen: 'search activities'. Dit leidt tot structurele veranderingen. Ondanks de onvoorspelbare exogene ontwikkelingen, leidt de evolutionaire theorie tot de volgende basishypothese (blz. 19): 'The key idea is ... the condition of the industry in each time period bears the seeds of its condition in the followingperiod'. Het uitgangspunt is evenwel niet een deterministische relatie tussen periode 1 en periode 2, maar een probabilistische: 'Thus what the industry condition of a particular period really determines is the probability distribution of its condition in the following period' (blz. 19). Nelson & Winter benadrukken de stelling dat deze gedachtengang geldig is voor

complexe organisaties: ' l h e process of institutional development is an evolutiona. ry process, both linked and akin to the process of firms and industries. It is groping, incremental process, in which the conditions of each day arise from actua circumstances of the preceding day and in which uncertainty abounds' (blz. 404). Indien deze gedachten juist zijn, zou daarbij kunnen worden aangesloten bij dt analyse van de regionale ontwikkeling. Immers, dan zouden niet alleen ondernemingen, maar ook bedrijfskolommen, formaties en het regionale p r ~ d u k t i e m i l i e ~ een evolutionair patroon van ontwikkeling vertonen. De Amerikaanse economisch-geograaf Harris heeft inderdaad zulk een patroor voor de VS verondersteld (Harris, 1954). Ook het ruimtelijk ontwikkelingspatroon in Nederland zou op die wijze kunnen worden beschreven (Lambooy & Huizinga: 1977). In beide gevallen wordt evenwel alleen naar een totale ontwikkeling gekeken, waarbij de fundamentele processen binnen het bedrijfsleven n ~ e tworden geanalyseerd. Het gehanteerde basismodel gaat uit van de gedachte dat de bestaande economische concentraties de bron zijn van nieuwe ontwikkelingen, waarbij de spreiding plaats heeft volgens een 'gradient model' en waarbij de intensiteit van de ontwikkeling afneemt met de afstand, conform een zwaartekrachtmodel a la Newton. Bestaande concentraties hebben een aantrekkingskracht, voor bedrijvigheid en bevolking, die cumulatief kan werken conform de stelling van Myrdal (1956) betreffende de 'cumulative causation'. Enerzijds is er derhalve sprake van een zichzelf versterkend proces van groei en ontwikkeling binnen de regionale concentratie van economische activiteiten; anderzijds vindt spreiding plaats van de activiteiten, als perifere aangroei van de agglomeratie. Eén en ander veronderstelt dat de bedrijven op de één of andere wijze zijn verbonden met andere bedrijven in hetzelfde produktiemilieu. Maar hoe valt dan te verklaren dat sommige regio's in verval raken, nieuwe regio's opkomen en soms spreiding niet in het aangrenzende gebied, maar naar elders optreedt? Het is derhalve nodig ook naar die processen te kijken, die de concentratie-tendens doorbreken. Technologische ontwikkeling kan daarvoor één der belangrijkste verklaringen zijn. Daarnaast zijn er nog tenminste de volgende twee factoren, te weten de ontwikkeling van nieuwe natuurlijke hulpbronnen, infrastructuur e.d. en overheidsingrijpen, onder andere door middel van regionaal beleid. Hier concentreren we ons evenwel op technologische ontwikkelingen en we zullen daarbij met name letten op de met elkaar gerelateerde vragen: (a)is er sprake van een evolutionaire ontwikkeling? en (b) in hoeverre speelt het produktiemilieu een selectieve en stimulerende rol bij de verdere technologische en bedrijfsontwikkelingen?

Regionale ontwikkeling en technologische ontwikkeling De Engelse economisch-historicus Sydney Pollard heeft in zijn boek 'Peaceful Conquest' (1982) een interessante historische analyse gegeven van de Industriële Revolutie vanaf 1750. Hij constateert dat de veranderingen, die deze serie technologische en economische ontwikkelingen teweegbracht in het ruimtelijk patroon van de economie, vooral verbonden waren aan regio's en niet aan landen. In bepaalde regio's van Engeland, zoals Yorkshire, ontwikkelde de Industriële Revolutie zich zeer snel, terwijl andere regio's achterbleven. Voormalig rijke, agrarische regio's verarmden, arbeid en kapitaal trokken zich eruit terug en verplaatsten zich naar de nieuwe, zich industrialiserende regio's. Een omkering in welvaartspositie tussen

regio's vond plaats. De regio's met een combinatie van goedkope arbeid, kolen, en dergelijke vormden de broedplaatsen voor de Industriële Revolutie. Het waren meestal regio's waar al in behoorlijke mate ambachtelijke kennis aanwezig was. In combinatie met de andere gunstige factoren, kon de .ieuwe golf van ontwikkelingen in de betreffende regio's een broedplaats vinden. De Industriële Revolutie heeft zich ook bij de internationale spreiding vooral in bepaalde regio's voorgedaan. Voordat Engeland als land doortrokken was van de veranderingen, hadden bepaalde regio's op het continent de nieuwe kennis overgenomen. Wallonië was het eerste gebied dat de kansen greep. Vrij snel daarna volgende de regio's van Barcelona, Dresden en andere Europese steden. opmerkelijk is dat e r zich twee typen regio's snel aan de nieuwe ontwikkelingen Enerzijds de regio's met kolen en ijzererts of textielindustrie en anderzijds de reeds verstedelijkte regio's met een goed ontwikkelde, ambachtelijke nijverheid, alwaar kon worden aangesloten bij bestaande kennis. De nieuwe technologie en de nieuwe bedrijfstakken brachten in geheel Europa geweldige interregionale verschuivingen teweeg. Gehele agrarische gebieden ontvolkten; nieuwe steden, zoals die in het Ruhrgebied, kwamen op. Maar de toen reeds belangrijke grotere steden, zoals Londen, Parijs, Brussel en Keulen, bleven aantrekkingsp~nten.Wel waren er belangrijke kleinere steden zoals Gouda en Leiden, die stagneerden. ook tegenwoordig is er wederom sprake van een nieuwe technologische revolutie: de Informatie Revolutie. Het is de vraag of de nieuwe ontwikkelingen ook nu weer een revolutie in de ruimtelijke structuur van de economie zullen (kunnen) veroorzaken. Richardson (1978) spreekt van een 'Polarization Reversal'; daarmee doelt hij op de mogelijkheid dat de Informatie Revolutie en de trek uit de grootste steden zullen leiden tot de creatie van nieuwe centra, die de oude hiërarchie van steden kan doorbreken en mogelijk tot de ontwikkeling van nieuwe regio's en centra, die voorheen weinig succesrijk waren in de concurrentie met de grote stedelijke gebieden. Hij toont aan dat op diverse plaatsen van Oost- en Zuid-Frankrijk nieuwe concentratiepunten van economische groei en ontwikkeling zijn waar te nemen. Aydalot, maar ook Hall (1983), benadrukken evenwel dat er speciale condities voor de succesrijke regio's gelden. Het gaat om een combinatie van een mooi klimaat, met de aanwezigheid van een voldoende niveau van voorzieningen: onderwijs, medische zorg en internationale bereikbaarheid. Het gaat niet om plattelandsgebieden als zodanig, maar om gebieden met een behoorlijk stedelijk centrum, zoals Grenoble, Toulouse en Bordeaux. Dat beeld wordt voorts versterkt door de enorme groeikracht die is opgetreden in 'oude' steden, zoals Boston en San Francisco. Kennelijk is er voor de nieuwe technologische ontwikkeling een stedelijk produktiemilieu nodig, waar bepaalde conditionele relaties bestaan. In de gedachtengang van Norton (1979) zijn de oude stedelijke centra van de 'Snow Belt' van de VS wel uitgeteld. Hij baseert zijn conclusies zowel op demografische als op economische gegevens tot ca. 1975. Daaruit concludeert hij dat er een geweldige trek uit de 'Snow Belt' naar de 'Sun Belt' (Texas, Arizona, Florida, Georgia, California) aan de gang is. De oude steden zijn verstard en hebben geen broedplaatsfunctie meer. Ze moeten ook niet worden geholpen. Het is beter - zo stelt Norton - om de 'people to the jobs' te brengen. De nieuwe banen zijn in Atlanta, Miami, Houston, Dallas, Los Angeles enz., gebaseerd op het succes van de nieuwe technologie.

Xa 1989 blijkt Norton's visie veel minder aannemelijk dan voorheen. De somber perspectieven, die hij aangaf voor de 'Snow Belt', zijn bepaald onjuist gebleker wellicht met uitzondering van de regio's met een dominante ijzer-, staal- of auto industrie. New England, New York, Chicago en Baltimore groeien weer tenminst zo snel als Houston. De moderne 'high tech' industrieën zijn in de 'oude' agglome raties van Boston en San Francisco tot ontwikkeling gekomen. Niet voor niet: omdat e r al vele jaren voorafgaande aan de recente explosieve ontwikkeling ee: veelzijdig ontwikkeld produktiemilieu was geschapen, waarbinnen de modern 'formaties' een plaats hadden gevonden. In die gebieden was een rijk geschakeerd kennismarkt aanwezig. Daardoor kunnen de nieuwe 'product life cycles' er eej goede voedingsbodem vinden. Eén van de meest interessante voorbeelden voor de relatie tussen technologische ei regionale ontwikkeling wordt ons geboden in de Zwitserse Jura, het gebied van d, horloge-industrie. Door Boulianne & Maillat (1983) is deze regio grondig onder zocht. Zij bestudeerden de veranderingen in de 'formaties' (de 'réseaux des filiiires' rondom de horloge-industrie en de consequenties voor de regio. De horloge-industrie was er reeds lang gevestigd met daarnaast een daarmet gerelateerde industrie voor hoogwaardige machines en gereedschappen. In hui onderzoek concentreerden zij zich op het interessante herstel van de regio na d, scherpe terugval van de Zwitserse horloges onder invloed van de concurrentie var Het herstel kon plaatsvinden dankzij de integratie van electronica in de formatiei en de ontwikkeling van nieuwe hoogwaardige horloges. In hun onderzoek besteed. den zij aandacht aan de bedrijven, het produktiemilieu en de specifieke formaties Zij onderscheidden zes onderdelen van de formatie, uitgaande van (1)machines/ge. reedschappen; (2) mechanische onderdelen; (3) electronische onderdelen; (4) buitenkant van de horloges; (5) de assemblage en (6) diversen. Zij komen tot de conclusie dat de reeds aanwezige kennis in de regio en d( voortdurende informatie van collega's, klanten en leveranciers een sterke stimulans zijn geweest voor het herstel door de integratie van moderne electronica en hel gebruik van moderne marketing-methoden. Boulianne & Maillat (1983, blz. 162: stellen dan ook dat technologiebeleid, dat geen rekening houdt met de bestaande regionale produktiestr,uctuur, veel minder kans van slagen heeft. Een nationaal beleid op zich is niet voldoende. Met deze conclusie sluiten zij aan bij Ewers & Wettmann (1979, blz. 167),dat voor de diffusie van technologie niet alleen een nationaal, maar ook een regionaal technologiebeleid nodig is: 'Regional innovation potential (i.e. the ability of a region to participate in the macroeconomic innovation process) is, according to this description, determined by two groups of factors; first, the potential for action on the part of economic units in the regions, i.e. by means of the internal characteristics of firms and establishments; and, second, the integration of the individual economic units int0 the interrelationships of personnel, goods and information. The thesis of a specific spatial component of differences in the regional innovation potential leads to the hypothesis that either the potential of the firm to act or its integration in the network of current interactions, or both, are dependent upon the spatial environment of the firm'. Ewers & Wettmann constateren dat uit onderzoek blijkt dat de grootste slaagkans van nieuwe ondernemers bestaat in die regio's, waar het produktiemilieu het

is; zij stellen dat die regio's de grootstedelijke zones (niet meer per se de steden zelf) zijn. Nog steeds zijn dat de regio's met de grootste informatiedichtheid en de meeste stimuli voor ondernemers. Het is zelfs niet onwaarschijnlijk dat de ondernemers van het Schumpeteriaanse type naar deze regio's toetrekken, om succes te zoeken. Zelfs de schijnbaar locatie-onafhankelijke multinationals hebben nog steeds veruit hun grootste concentratie van laboratoria in en rondom de grotere stedelijke zones (Howell, 1984).

Besluit Technologische ontwikkeling is zonder twijfel één van de meest belangrijke krachten die de regionale ontwikkeling en de interregionale veranderingen bepalen. Zij beinvloedt met name de samenstelling en de kwaliteit van regionale formaties en produktiemrlieus. Anderzijds kan de aard van de bestaande structurelx het ontstaan en de diffusie van technologische innovatie beïnvloeden. De life cycles' hebben hun invloed op het reilen en zeilen van regio's. Vooral die regio's, waarbinnen in voldoende mate voortdurend nieuwe 'cycles' op gang worden gezet, kunnen meekomen in de steeds meer internationaal werkende markten. In een survey, gewijd aan 'Technology and Regional Development', merkt Malecki (1983, blz. 102) op dat 'The American experience has caused an emphasis to be placed on local 'environmental' conditions that favor both innovative and entrepreneurial activity, such as the availability of venture capital, compatible university resources, and positive experiences by local entrepreneurs in the past. The regional development implications of the spatial division of labor research are that the empirica1 findings generally support cumulative causation conceptualizations of regional growth' en (blz. 107) 'Production process innovations and improvements take on a different locational pattern'. Technologie en innovatie zijn gebonden aan beslissingen van personen in hun context. Het is daarom niet verwonderlijk dat een regionale context van invloed is op het falen en succes van vernieuwingen in het ondernemen. Ondanks de persoonlijke inzet van ondernemers, kunnen externe krachten zijn succes belemmeren. Maar deze kunnen ook selectief en stimulerend werken. Literatuur

- Aydalot, Ph., 1983, 'Questions for regional economy'. In Tijdschrift voor Economische en Sociale Geografie (TESG), Vo. 75, nr. 2, blz. 4-14.

- Aydalot, Ph., 1984, 'Reversal of spatial trends in French industry since 1974'. In Lambooy, J.G. ed., New spatial dynamics and economic crisis (Tampere, Finnpublishers). Baumol, W., 1963, 'Entrepreneurship in economic theory'. In American Economic Review (Papers and Proceedings), Vol. 58. - Boudeville, J., 1966, Problems of regional economic planning (Edinburgh). - Boulianne, L.M. & D. Maillat, 1983, Technologie, entreprises e t région (Saint Saphorin, Lavaux, Editions Georgi). - Casson, M., 1982, The entrepreneur (Oxford, Robertson). - Chardonnet, J. 1953, Les grands types de complexes industriels (Paris, P.U.F.). - Ewers, H.J. & R.W. Wettmann, 1979, 'Towards an innovation-oriented regional policy', In Regional Studies, Vol. 18, no. 1, blz. 13-29. - Hall, P., 1983, 'Silicon Landscapes: High technology job growth'. In Built Environment, Vol. 9, no. 1,blz. 5-7. - Harris, C.D., 1954, 'The market as a factor in the location of industry in the United States'. In Annals of the Association of American Geographers, blz. 315-348. -

Howell, J.R.L., 1984, 'The location of research and development'. In Regional Studies, Vol. 18, no. 1, bi: 13-29. - Isard, W., 1960, Methods of regional analysis (Cambridge, Mass.). - Jacobs, J., 1984, Cities and the wealth of nations (New York, Random House). - Jansen Schoonhoven, J.A., 1984, De kleine ondernemer en de economische theorie; de VSBS in HaarIer (doctoraal scriptie Economische Geografie UvA). - Jong, H.W. de, 1981, Dynamische markttheorie (Leiden, Stcnfert Kroese). Jong, M.W. de, 1983, Regionale condities voor nieuwe hoogwaardige bedrijvigheid, Industriele vernieu wing in Greater Boston. Tn ESB, Vol. 68, no. 3431, blz. 1059-1063. - Lambooy, J.G., ed., 1984, New spalial dynamics and economie crisis (Tampere, Finnpublishers). - Lambooy, J.C., 1984, 'The regional ecology of technica1 change'. In Lambooy, J.G., ed., New spatis dynamics and economic crisis (Tampere, Finnpublishers). -- Lambooy, J.G. & J.H. Huizinga, 1977, 'Het nieuwe Westen des lands'. In Intermediair, Vol. 13, no. 12, bl; 1-8. - Maillat. U., cd., 1981, Technology: a key factor kor rcgional dtvelopment (Saint Saphorin, Lavau2 Georgi). - MLlecki. E.J., 1983. 'Technology and regional development. survey'. In 1nterni;tional Regional Scienc Review, Vol. 8, no. 2, blz. 89-125. - Myrdal. G , , 1956, Economic theory and underdeveloped regions (London). - Nelson, R R. & S.G. Winter, 1982; An evoiutionary thcory of economic change (Cambridge, Mass./Lon don. Belknap Presi). - Norton, R D,, 1979, City life cycles and American urban poliey (New York, Acadrmic Press). - Perroux, F., 1955, 'Note sur la notion de pole de croissance'. In Economie appliquée. - Pollard, S., 1982, Peaceful Conquest: the Industriai Revolution 1750-1970 (Oxford, Oxford Universit: Press). - Richardson, H.W., 1978, 'Agglomeration potential'. In Journal of Regional Science, blz. 325-336. -- Richardson, H.W., (19801,'Polarization reversal in developing countries'. In Paper RSA, Vol. 45, blz. 67 85. - Roobeek, A, 1984, De relatie tussen technologie en economische ontwikkeling, FEWlUvA Researcl Memorandum no. 8412. - Schumpeter, J.A., 1909; 1934; 1978, The theory of economic development (Cambridge, Mass., Harvarc University). - Tordoir, P., 1984, De relaties tussen technologische innovatie, informatie en agglomeratie. Een theoreti. sche beschouwing (Amsterdam, Economisch Geografisch Instituut, UvA, EGI-Paper no. 28). -

-

INFRASTRUCTUURBELEID EN ECONOMISCHE ONTWIKKELING In toenemende mate wordt duidelijk dat het infrastructuurbeleid in Nederland moet worden doordacht op de relatie met de economische en technologische ontwikkelingen. In dit artikel wordt ingegaan op de gedachte dat het infrastructuurbeleid dient te worden aangepast aan de veranderende eisen van de economie. Het infrastructuurbeleid verschilt vanzelfsprekend in landen met een ander stadium van ontwikkeling. Voor Afrika is een ander soort beleid nodig dan voor West-Europa. Was in vorige perioden van de economische geschiedenis bijvoorbeeld de intensieve aanleg van vaarwegen en spoorwegen noodzakelijk, thans zijn andere vervoers- en communicatietechnieken ontwikkeld die om andere vormen van infrastructuur vragen. De economische theorie inzake de infrastructuur kan dat begrip op twee manieren interpreteren. Allereerst kan worden uitgegaan van een omschrijving, waarbij de complementariteit met activiteiten van de marktsector centraal staan. Daarnaast kan een ruimere omschrijving worden gehanteerd, waarbij er zelfs parken en natuurgebieden onder vallen. Behalve deze tweedeling, treft men wel het onderscheid aan tussen fysiek-economische en sociale infrastructuur. Hoe het ook zij, meestal staat centraal hoe en in welke mate de economische ontwikkeling door de bevordering van infrastructuur wordt beïnvloed. Reeds hier dient te worden geconstateerd dat kwantitatieve meting van kosten en baten dikwijls moeilijk is in verband met de complexiteit der samenhangen en de lange periode waarop infrastructurele investeringen invloed uitoefenen. Een en ander is verwant aan de problematiek van de externe effecten (Lambooy, 1972).

Enkele theoretische aspecten Er zijn verschillende benaderingswijzen mogelijk vanuit economische perspectief: 1. De macro-economische benadering, waarbij de geaggregeerde investeringen en de geaggregeerde groei-effecten aan de orde komen. Ook speelt daarbij het vraagstuk van de investeringsselectie een rol in verband met de spanning tussen overheidsinvesteringen en budgettaire ruimte. 2. De micro-economische benadering, waarbij de (projectgewijze)beoordeling van (private en maatschappelijke) kosten en baten worden behandeld. Hierbij kunnen ook de aard van de financiering en de spreiding van kosten en baten aan de orde komen. 3. De meso-economische benadering, die de nadruk legt op de ontwikkelingen ten opzichte van regio's en sectoren. Vooral bij de regionale problematiek is het van groot belang om na te gaan hoe het 'aanbodprofiel' van regio's wordt beïnvloed; sectorale ontwikkelingen spelen een

rol, zû.~:c! mct betrekking tot de leueïanciers (bijvour.be.elY de bouw en a e teiecom. municatie-industrie) als met betrekking tot de gebruikers (bijvoorbeeld het wegvervoer en de handel). Alleen al uit deze weergave van theoretische benaderingen ziet men hoe ingewik. keld een complete analyse kan zijn. Hierna komt één en ander nog nader aan de orde, maar allereerst wordt de traditionele benadering van het begrip infrastructuurverder aangegeven. Vooral in de Duitstalige economische literatuur is verhoudingsgewijs veel aandacht besteed aan de infrastructuur,vooral aan die voor het vervoer (Oort, 1965;Jochimsen, 1966; Frey, 1970; Heinze, 1974). Jochimsen omschrijft materiële infrzistructuur met de aanduiding van drie catego-

L. die met betrekking tot verkeer, energievoorziening en telecommunicatie; 2. die welke dient ter exploitatie of bescherming van natuurlijke resources en verkeerswegen, zoals dijken, polders, ontwateringswerken en werken tegen 3. gebouwen er? inrichtingen bestemd voor overheid, onderwijs en onderzoek.

Deze opsomming is eerder op pragmatische dan op theoretische gronden gegeven. Samen vormt de materiële infrastructuur, volgens Hirschman (1958), de Social Overhead Capita1 (SOC), als onderscheid van Capita1 for Directly Productive Activities (DPA). Hansen (1968) verdeelt het maatschappelijk kapitaal in (1)Social Overhead Capita1 (SOC) in engere zin, en (2) Economic Overhead Capita1 (EOC). Met COC wordt gedoeld op de tweede en derde categorievan Jochimsen en met EOC op de eerste soort, die een directe complementaire betekenis heeft voor de investeringen in DPA ('directly productive activities'). Zoals al is geïndiceerd, is de economische theorie betreffende de infrastructuur voornamelijk beperkt tot de verkeersinfrastructuur. Dat is jammer, omdat daardoor het begrip infrastructuur voor velen identiek is geworden met wegenbouw en de aanleg van spoorwegen of metroverbindingen. In de hier geciteerde boeken van Jochimsen en Frey wordt gelukkig een veel bredere aanpak bepleit. Het is echter opmerkelijk dat er zo weinig literatuur is met de brede signatuur. De beschouwingen van Frey zijn het meest volledig. Hij (blz. 1-2) onderscheidt allereerst drie groepen van algemene kenmerken betreffende de infrastructuur, te weten: 1. de technische kenmerken, waarmee wordt aangeduid dat er sprake is van ondeelbare projecten met een lange levensduur, alsook van een onderlinge interdependentie van onderdelen; 2. de economische kenmerken, wat wil zeggen dat er sprake is van enerzijds hoge investeringen met een 'economics of sca1e'-karakter en anderzijds dikwijls een 'collectief goed'-karakter, zodat het moeilijk is om tot individuele kostentoerekening te komen; 3. De institutionele kenmerken, waarbij enerzijds de besluitvorming aangaande aanleg en exploitatie en anderzijds de prijsstelling zeer belangrijke factoren zijn; daarbij komen ook de plan-tijd en de plan-procedures als belangrijke facetten naar voren. In het boek van Frey komen allereerst de micro- en de macro-economische aspecten aan de orde, waarna de investeringen in infrastructuur worden bezien vanuit de

--

institutionele benadering, met de nadruk op de theorie van de openbare uitgaven. De meso-economische problematiek krijgt bij hem weinig directe aandacht. Wé1 legt hij er de nadruk op dat infrastructuur in eerste instantie een regionaal effect heeft. Dit laatste hangt samen met het technische kenmerk van de ondeelbaarheid. In verband daarmee kan de volgende driedeling worden gehanteerd: 1. Het tijdsaspect. Veelal dienen infrastructurele investeringen aan de complementaire (DPA-)investeringen vooraf te gaan; men denke hierbij aan de aanleg van havens, wegen en scholen, waarna activiteiten, zoals industrie, vervoer en handel, pas kunnen plaatshebben. Hierbij dient naar mijn mening de aantekening te worden geplaatst dat deze stelling voor de vér ontwikkelde economieën, wat de volgorde betreft, vaak niet als zodanig opgaat. Hierna komen we daarop nog terug. 2. Het aspect van de levensduur, de omvang en de kosten voor de aanlooptijd. Vrijwel altijd gaat het om vrij omvangrijke investeringen die pas op de lange duur 'terugverdiend' kunnen worden. Naar mijn mening ontstaat mede daardoor het probleem van het conflict tussen maatschappelijke en financiële rentabiliteit (Klaassen, 1983). Klaassen doelt daarbij op het feit dat uit een analyse kan blijken dat een project maatschappelijk rendabel is, maar op grond van de financieel-budgettaire ruimte niet wordt aangepakt. Veelal hebben consumptieve uitgaven politiek gezien de voorkeur vanwege de direct aantoonbare effecten. 3. Het aspect van de complexiteit en de externe effecten. Door de ondeelbaarheid en de vele samenhangen is er dikwijls geen mogelijkheid om een 'gewone' marktsituatie te creëren. Zo kunnen de gebruiksmogelijkheden alleen ter plekke worden benut en er bestaan geen export of import mogelijkheden. Door deze en andere kenmerken van de ondeelbaarheid treden 'externe effecten' op; een begrip waarmee wordt aangeduid dat er een divergentie bestaat tussen private en maatschappelijke kosten en baten (Lambooy, 1972, 1980). Het gaat hierbij om een zeer ingewikkelde materie die evenwel voor de politieke besluitvorming zeer belangrijk is (Cheung, 1981).In verband met de recente discussies over de noodzaak om aan de infrastructuur weer meer aandacht te besteden, is het ook belangrijk om de macro-economische effecten te bestuderen. Een 'gewone' (microeconomische) kostenlbaten analyse van projecten mag volgens de theorie alleen worden gemaakt indien er geen belangrijke macro- en meso-economische structuurwijzigingen optreden. Maar bij veel infrastructurele projecten is dat wél het geval. Daardoor kan soms een macro-economische analyse - op nationaal of op regionaal niveau - meer inzicht verschaffen. Het komt er meestal op neer dat er dan wordt nagegaan in welke mate de investeringen tot additionele groei aanleiding zullen geven. In verband met het tijdsaspect, dat onverbrekelijk met infrastructurele projecten is verbonden, zullen de berekeningen altijd extra moeilijkheden ondervinden. Over een langere periode dan een a twee jaar zijn macro-economische projecties overigens onbetrouwbaar in verband met het feit dat technische en maatschappelijke ontwikkelingen leiden tot niet goed voorspelbare structuurwijzigingen. Op korte termijn leveren bijvoorbeeld multiplier-berekeningen van infrastructurele investeringen vaak teleurstellend lage resultaten op. Omdat de lange-termijneffecten niet duidelijk kunnen worden aangegeven, wordt de aard van de beslissing vanzelf meer op kwalitatieve dan op kwantitatieve gronden gebaseerd. Dat is één van de redenen waarom infrastructurele projecten zoveel politieke discussie met zich mee brengen.

Ye Xeder!andse situatie In Nederland zijn er drie redenen voor de hernieuwde discussie betreffende dc infrastructuur. Allereerst is er de stelling dat Nederland 'vol' is, of 'klaar' zou zijn. Daarmee word1 bedoeld dat er bedrijfsterreinen, wegen, spoorwegen, dijken en droogleggingen genoeg zijn en er alleen nog maar afrondende werken nodig zouden zijn. De tweede reden is juist de zorg dat er te weinig investeringen worden gedaan, waardoor er kennis opdroogt (vergelijk het beëindigen van de Delta-werken en het niet beschikbaar zijn van nieuwe waterstaatkundige projecten) of waardoor het grote onderhoud wordt vertraagd. Zo is er alleen al voor de universitaire gebouwen een achterstand van f 300 miljoen aan achterstallig onderhoud; de rioleringen in vele steden dienen broodnodig te worden vernieuwd (het benodigde onderhoud wordt op f 600 miljoen per jaar geschat). Door de bezuinigingen is er op onverantwoorde wijze gekort op het onderhoud en op vervanging. De derde reden voor de hernieuwde discussie is de constatering dat door de snelle technologische ontwikkeling in de telecommunicatie een grootscheepse investering nodig is voor de aanpassing van de verouderde trlefoon-infrastructuur; ook de PTT-investeringen zijn sterk achtergebleven. Bovendien zijn er voor de telecommunlcatie nieuwe ontwikkelingen nodig, zoals de aanleg van Teleports, die het infrastructurele middel bij uitstek zijn voor de verbinding tussen alle delen van de wereldeconomie. Macro-economisch heeft het achterblijven van de aandacht voor de infrastructuur een daling van de overheidsinvesteringen opgeleverd zonder dat het geld naar doelen is gegaan met een aantoonbaar beter rendement. Het achterblijven van infrastructurele investeringen wordt verdedigd door te wijzen op het feit dat de overheidsfinanciën in een zorgwekkende situatie verkeren, maar het gaat dan wel om een beoordeling vanuit de budgettaire structuur en niet vanuit de maatschappelijke noodzaak om de produktiestructuur van de toekomst te helpen opbouwen. Een en ander houdt niet in dat zij, die stellen dat Nederland 'klaar' is, geheel ongelijk hebben. Het gaat er echter wel om n a te gaan of er wellicht een structuurwijziging is opgetreden waardoor de aard van de infrastructuur aangepast dient te worden. Laten we dat verduidelijken aan de hand van de begrippen 'complementariteit', 'leefbaarheid' en 'integratie'. Met het laatste begrip doelen wij op de noodzaak om plaatsen, regio's en landen met elkaar te verbinden zodra er voldoende potentieel voor personen- en goederenvervoer is. Door de bouw van wegen, bruggen, spoorwegen, waterwegen en telefoonkabels kunnen gebieden met elkaar worden verbonden, waardoor een geleidelijke integratie ontstaat. Vroeger hadden deze verbindingen vooral tot taak om binnen landen alle delen te integreren en - voor de internationale handel - havens als steunpunt tot ontwikkeling te brengen. In Nederland is thans te zien dat er een nieuwe oriëntatie nodig is. In de plaats van de integratie van regio's binnen ons land, is thans de taak gekomen om de Europese integratie mede door het infrastructuurbeleid te verwezenlijken. Met name de overlandverbindingen naar Frankrijk, Luxemburg en Duitsland zijn slecht. Steden,zoals Luxemburg en Straatsburg,zijn slechts met de grootste moeite te bereiken. De doorvoer- en exportbinding met Duitsland is zodanig groot dat het opmerkelijk is te zien hoe schriel de wegen- en spoorwegverbindingen met dat land

zijn. Des te meer opmerkelijk is het dat de aansluiting met de - aldaar reeds gereed liggende! - linker Rijn-Autobahn reeds jaren stagneert. In het kader van de internationale integratie is de betekenis van de ontwikkeling van de luchthavens en van de Teleports eveneens enorm groot. Juist deze infrastructuur dient voor het behoud van de positie van Nederland als centrum voor overslag en communicatie. Met 'complementariteit' doelen we op het feit dat infrastructurele investeringen economische activiteiten mogelijk maken. Hiervoor hebben we reeds gesteld dat, in verband met het tijdsaspect van de ondeelbaarheid van infrastructurele projecten, het lang niet altijd zo is dat deze investeringen ~jooraf moeten gaan aan andere economische activiteiten. In vér ontwikkelde economieën zijn bepaalde regio's a l zodanig ontplooid dat er reeds vele activiteiten aanwezig zijn. In dat geval dienen de nieuwe infrastructurele projecten juist als gevolg van de aanwezige en potentieel uit te breiden activiteiten te worden gezien. Teleports zijn bijvoorbeeld nodig vanwege de aanwezigheid van een beurs er1 vele banken in Amsterdam. Er is ook dan sprake van een kwalitatieve en kwantitatieve complementariteit. Het laatste voorbeeld maakt ook duidelijk dat bepaalde projecten allereerst ten gunste komen aan bepaalde sectoren en pas via uitstraling aan de regionale en nationale economie. Het derde begrip is 'leefbaarheid'. Zoals reeds is gesteld, kan infrastructuur ook in brede zin worden gehanteerd. Een gebied met veel universiteiten, technische hogescholen en met veel recreatieve mogelijkheden zal een aantrekkelijke lokatie vormen voor 'high tech'- en 'research & development1-activiteiten. De groei van regio's, zoals Boston, San Francisco (Silicon Valley), Zuid-Frankrijk en ZuidDuitsland, is daarvan een voorbeeld. Indien de materiële infrastructuur dan tekort schiet, wordt dat een 'bottle-neck' voor doorgroei. In de Nederlandse situatie heeft men eveneens grote tekorten aan infrastructuur op gemeentelijk en stadsgewestelijk niveau, met name bij de grotere stadsgewesten en bij sterk expanderende regio's, zoals in Noord-Brabant.

Conclusies In het voorgaande is getoond hoe gecompliceerd de analyse van het begrip 'infrastructuur' kan zijn. De behandelde economische aspecten - waarop wegens het beperkte karakter van deze bijdrage niet verder kon worden ingegaan - laten zien hoe fundamenteel de infrastructuur is voor alle economische activiteiten. De verschraling van de aandacht ervoor tast het toekomstige groeipotentieel aan en vermindert de leefbaarheid. In Nederland dient vooral aandacht te worden besteed aan: 1. het enorme achterstallige onderhoud van gebouwen, wegen, rioleringen, telefoonnetwerken en terreinen; 2. de internationale verbindinesschakels. zoals de telecommunicatie. de luchthavens en de weg- en spoorwegverbindingen met Duitsland en België (onder andere TGV-verbindingen); 3. de stadsgewestelijke infrastructuur, zoals rond- en ruitwegstructuren, metroen tramstructuren, parkeerterreinen en rioleringen (Bouw, 1985). De effecten zijn macro-economisch niet direct te kwantificeren, omdat de kortetermijn-multipliers niet zo groot zijn. Wel zijn ze kwaliteits- en potentieel-versterkend, zodat ze grote lange-termijn-effecten hebben, zowel voor regio's alsook voor

bepaalde sectoren - denk bijvoorbeeld aan 'de bouw' en de telecomindustrie. Eén ding is zeker: de economische groei op langere termijn maakt een verhoging van het nationale investeringsniveau noodzakelijk. Literatuurlijst

- Bouw (1985), speciaal nummer Infrastructuur. Nr. 23 (9-11). Bijl, M. (1983), Infrastructuur en economisch herstel. In: Economisch-statistische berichten (ESB), 12. 10, blz. 928-931. - Conférence Européenne des Ministres de Transport (CEMT) (1985), Transport sector investments 19601980. Parijs. - Cheung, S.N.S. (1981), The Myth of Social Cost. Londen: Hobart Paper nr. 82. - Deutsche Verkehrswissenschaftliche Gesellschaft (DVWG) (1982), Verkehrsinfrastruktur in der Industriegesellschaft von Morgen. Keulen. - Downs, A. (1985), Living with advanced telecommunicntions. In: Society, november/december. - F'rey, R.1,. (1970), Infrastruktur; Grundlagen der Planung öffentlicher Investitionen. Tùbingen: J.C.B. Mohr Verlag. - Hansen, N.M. (1968), French Regional Planning, Bloomington, Indiana. - Heinze, G.W. (1974), Verkehrsinvestitionen als Instrument der Regionalpolitik. In: Schweizeri~che~ Archiv fur Verkehrswissenschaft und Verkehrspolitik, jrg. 29. blz. 220-247. - Hirschman, A.O. (1958), The Strategy of Economic Development, New HavenILonden - Jochimsen. R. (1966), Theorie der Infrastruktur. Tubingen: J.C.B. Mohr Verlag. - Jong, M.-W. (1985), Stedelijke revitalisering en economische ontwikke-ling in Baltimore; de betekenis van 'public/private partnerships'. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam, Dept. of Economics, Research Memorandum nr. 8525. - Klaassen, L.H. (1983), Maatschappelijke versus financiële rentabiliteit van overheidsprojecten. In: Economisch-statistische berichten (ESB), 12-10, blz. 907. - Lambooy, J.G. (1972),Externe effecten en de ontwikkeling van het leef- en woonmilieu. Inaugurele rede. Assen: Van Gorcum. -

NAAR EEN MARKTCONFORM STRUCTUURPLAN In de afgelopen jaren i s er i n d e ruimtelijke ordening een ontwikkeling o p gang gekomen i n het denken over structuur-, streek- e n bestemmingsplannen die duidelijk a f w i j k t v a n dat i n de jaren zestig e n zeventig. In die periode werd aangenomen dat r e n sturend beleid vanuit d e overheld t o t resultaten zou leiden. Dat blijkt vervolgens door ontwikkelingen waar d e overheid o p zichzelf minder aan k a n doen - m e n k a n dit ook de 'markt' noemen - i n zeer geringe mate het geval t e zijn. Het is opvallend hoe snel zich t e n aanzien v a n het ruimtelijk beleid, dat toch een zeer structuurbepalend karakter h e e f t ,fundamentele veranderingen hebben voorgedaan. T e r illustratie wil i k w i j z e n o p het beleid, zoals geformuleerd i n 1968, m e t gebundelde deconcentratie, het tegengaan v a n de suburbanisatie, de grote steden redden e n h e t Hart v a n de Randstad groen houden. Dit beleid is gemakkelijk geaccepteerd, ondanks een t o c h zeer summiere onderbouwing. W i j zijn reeds in 1983 hiervan terug gekomen. De zgn. 'compacte stad' krijgt n u d e hoogste prioriteit e n de t o t stand gekomen gebundeld-gedeconcentreerde groeikern e n , m e t alle investeringen e n exploitatieaspecten, moeten zich i n feite maar zien t e redden. Ook deze keer i s d e onderbouwing v a n het beleid niet sterk, maar de acceptatie lijkt wéér zeer gemakkelijk. In h e b er reeds op gewezen dat een goed onderbouwd ruimtelijk beleid i n w e z e n structuurbepalend is. Het geeft een w e g aan die voor de langere termijn voor d e inrichting v a n onze samenleving v a n groot belang is. Daarom zijn relatief snelle wijzigingen in het beleid geen goed teken. Daarbij dient m e n zich de vraag t e stellen o f d e analyse e n derhalve de onderbouwing v a n het beleid wel voldoende zijn geweest. Natuurlijk wordt er d a n gewezen o p de structurele veranderingen die zich voordoen, zowel i n bedrijfstakken, sociaal- e n ruimtelijk, alsmede o p de conjuncturele ontwikkelingen sinds het m i d d e n v a n d e jaren zeventig. Maar m e n k a n óók de vraag stellen o f er ruimtelijk-economisch gezien structureel wel zoveel veranderd is. De erosieprocessen i n onze grote steden zijn al vijftig jaar aan de gang, de suburbanisatie is onverminderd doorgegaan, een echt Randstadbeleid wordt nog steeds niet gevoerd e n voor w a t het regionaal beleid b e t r e f t , opereren wij ook al tientallen jaren op d e z e l f d e golflengte. Deze keer dan? Met een beleidswijziging i n de richting v a n de compacte stad?

In h e t Financieel Dagblad v a n 1 0 juni 1986 wijst ~ o e s t 'op de noodzaak o m tot een marktconforme strategie voor het bouwbedrijfsleven t e geraken. Maar het i s m e t een grote gemeente al net als bij een bedrijf. Een 'markt'gericht beleid is essentieel o m t e overleven als goed functionerende entiteit. Daarbij is de markt voor de gemeente zeer r u i m t e zien: het gaat o m het aanbieden v a n alle functies in het stedelijk gebied, zoals economische-, sociale- e n culturele functies i n h u n onderlin-

ge samenhang. Ook de enigszins in de mode geraakte term city-marketing duidt daarop. Om een dergelijk beleid te kunnen voeren, is begrip van wat zich in de eigen gemeentelijke - markt voordoet noodzakelijk. Daarvoor is een structuurplan als beleidsonderbouwend element van het grootste belang. Het is te vergelijken met een strategisch plan bij een onderneming. Voor een dergelijk structuurplan, dat als referentiekader dient bij de uitwerking van bijvoorbeeld bestemmingsplannen, een economisch beleid, een volkshuisvestingsbeleid of een cultureel beleid, is een goede basiskennis nodig. Inzicht in de structuurontwikkelingen in bedrijfstakken en in andere maatschappelijke veranderingen is bepalend voor de kwaliteit van een dergelijk plan. Als zodanig is een marktconform structuurplan derhalve te zien als een veel meer vanuit de marktkennis onderbouwd geheel. Dit is tot nu toe in Nederland maar in zeer betrekkelijke mate het geval. Kennis om tot dergelijke - naar mijn menig kwalitatief betere - structuurplannen te komen, is wel degelijk aanwezig. Er wordt namelijk nog veel te weinig van de aanwezige kennis- en adviescapaciteit in de markt gebruik gemaakt. Juist dáár zijn bijdragen en inzicht te halen inzake veranderingen die zich in de toekomst zullen voordoen. Op deze wijze kunnen meer marktconforme structuurplannen een kwalitatief hoogwaardige bijdrage leveren aan het gemeentelijke beleid. Verbetering van beleidsplannen en verhoging van het realiteitsgehalte zijn natuurlijk altijd de moeite van het overwegen waard. Literatuur l)

Dr. W. Roest: Meer marktconforme strategie bouwbedrijfsleven gewenst. Financieel Dagblad, 10 juni 1986.

FUNCTIONELE ASPECTEN EN GEBOUWDE OMGEVING 1

~uimtelijkeen economische ontwikkelingen, de positie van Nederland

Enkele algemene opmerkingen Het ruimtelijke en economische beleid in Nederland zal ook in de voor ons liggende periode op een aantal zwaartepunten gericht blijven. Te denken valt aan Rotterdam, Schiphol, de Randstad in het algemeen, Eindhoven en Groningen. Het gaat daarbij om zeer verschillende functies en taken. Niettemin dient men te constateren dat wij omringd zijn door 'relatief oude' industriegebieden in Engeland, België, Noord-Frankrijk en West-Duitsland. Verschuiving van economische zwaartepunten naar Zuid-Duitsland en Midden- en Zuid-Frankrijk (vergelijk de U.S.A.) zijn nu aan de orde. Heel in het kort komt het erop neer dat, als wij niet fundamenteel en snel herstructureren, het gevaar bestaat dat wij in een min of meer perifere situatie terechtkomen van waaruit het zeer moeilijk opereren is. De haven van Rotterdam, de ligging van ons land, Schiphol, ons aardgas, onze hooggeschoolde bevolking en onze landbouw zijn tezamen met nog vele andere factoren zodanige gunstige voorwaarden dat op basis hiervan eigenlijk een toppositie zou moeten worden ingenomen. Dat is zeker niet het geval. Met hoge werkloosheid, juist ook op de locaties als Rotterdam, weinig nieuwe bedrijfstakken en beperkte innovatie ontwikkelingen, ook van de overheid, kan beter gesproken worden van een beleid dat niet past op een toplocatie. Wanneer het tij verloopt en wij staan erbij te kijken dan is dat een slecht beleid van de onderneming Nederland. Wij krijgen daar al jaren de rekening voor gepresenteerd in de vorm van relatief teruglopende belangrijkheid. Nodig is een beter gefundeerd beleid, alsmede de uitvoering daarvan. Dat komt niet vanzelf tot stand. Daarvoor zijn - net als in de marktsector - organisatiewijzigingen en andere vormen van leiding noodzakelijk om dit te bereiken. In zekere zin zijn daarvoor aanzetten te vinden, maar de resultaten zijn tot nu toe volstrekt onvoldoende. Bak laat zien welke structurele veranderingen ons te wachten staan in de bedrijfstak detailhandel. Deze wijzigingen zijn enerzijds het gevolg en een reactie op ruimtelijk/economische ontwikkelingen en zijn anderzijds een min of meer autonoom proces dat door de bedrijfsresultaten wordt bepaald. Ook in de bedrijfstak vastgoed (de realisatie van de gebouwde omgeving) doen zich structurele veranderingen voor. Alleen zou men kunnen vaststellen dat de invloed van (de kwaliteit) het overheidsbeleid veel meer bepalend is voor het produktieproces. Daarbij is een aantal veranderingen moeilijk te beïnvloeden, danwel is het bijstu-

ren een zaak van lange adem, hetgeen dus alleen mogelijk is met een goed gefundeerd en regelmatig bijgesteld structureel beleid. Het is in dit verband belangrijk om vast te stellen dat: - de snelle suburbanisatie grotendeels voorbij is; de suburbanisatie gaat nog

slechts langzaam door; er een verouderende bevolking in de suburbs is; - dit grote gevolgen heeft voor de omvang van alle vormen van diensten; - de mobiliteitsgraad aldaar zal gaan afnemen; laagwaardige werkgelegeriheid en huisves- er tezelfdertijd in de ting zijn overgebleven en dat er grote werkeloosheid is; - de hoogkwalitatieve huisvesting en werkgelegenheid verschuiven naar de periferie; - daarnaast het grote kwantitatieve tekort op de woningmarkt voorbij is; - er een grote toename van het aantal kleine huishoudingen is; - hoogwaardige kwaliteit alleen nog op hoogwaardige (en dus dure) locaties gebouwd zal worden. Dit laatste is wel eens anders geweest! -

Stedelijke functies Wanneer wij de stedelijke ontwikkelingen van de laatste vijfentwintig jaar bt~zim, dan kunnen wij daarin twee fasen onderscheiden. De eerste fase is een expansiemodel dat geëffectueerd is door middel van het beleid van gebundelde deconcentratie. Het was de periode van bevolkingsgroei, groeiend besteedbaar inkomen, grote waardestijging van onroerend goed. nieuwe bestemmingsplannen en te gemakkelijke investeringsbeslissingen van overheid, bedrijfsleven en consument. Na 1979 is er steeds meer sprake van een stedelijk contractiemodel. De bevolkingsgroei is voorbij, het besteedbaar inkomen staat onder druk, de grote waardestijging van onroerend goed is voorbij, nieuwe bestemmingsplannen worden nauwelijks meer ontwikkeld en de gemakkelijke investeringsbeslissingen zijn nu veel moeilijker geworden. Het is de tijd van de discussie rond de structuurschets stedelijke gebieden en de compacte stad. In dit geheel is de rol van de overheid zeer belangrijk. De overheid heeft tot taak om via een voorwaardenscheppend beleid in voldoende mate te anticiperen op activiteiten, die leiden tot realisatie van kapitaalgoederen in de gebouwde omgeving. Een en ander vereist het voeren van een ruimtelijk ordeningsbeleid dat aan bepaalde kwaliteiten dient te voldoen. Daarbij gaat het niet alleen om het vaststellen van behoeften voor volkshuisvesting, kantoren, bedrijven en voorzieningen. Het gaat zeker ook om het onderkennen van structurele ontwikkelingen en het aanbrengen van continuïteit die tot vertrouwen leidt. Ondanks de nog verder toegenomen aandacht voor de steden (wij spreken al héél lang over stadsvernieuwing), moeten wij toch opmerken dat de uitholling van stedelijke functies onverminderd is doorgegaan. Dit heeft alle kenmerken van een erosieproces. Te denken valt aan de infrastructuur, de volkshuisvestingsfunctie, bedrijven en voorzieningenniveau voor de bevolking. Een stedelijk (binnenstad),

compenserend beleid, dat ertoe zou moeten dienen om deze erosieprocessen tegen te gaan, heeft de overheid in feite nooit effectief kunnen realiseren. Daarbij zou ingezien moeten worden dat er een samenhangend beleid gevoerd moet worden dat onze (groot)stedelijke structuren niet alleen in stand houdt, maar ook vernieuwt. Het beleid zou op herstructurering gegrondvest dienen te zijn. Helaas is dit niet het geval; het is zowel ruimtelijke-conomisch als voor wat betreft bedrijfstakken veeleer gericht op aanpassing van het bestaande, danwel op het tegengaan van optredende nadelige ontwikkelingen. Het heeft meer een conserverend karakter. q,m~n~intt~n vrij d . moeten steeds Weer moeite deen ~.trgcture!p~nt~gikl,e!i~gen te onderkennen en te volgen via bijsturing in ons lange-termijnbeleid. u-*&A---.

l

Mogelijkheden Niettemin zijn in de afgelopen jaren toch enkele suggesties gedaan en is een aantal voorwaarden geschapen dat ons tot de conclusie brengt dat er mogelijkheden zijn om zaken meer fundamenteel aan te pakken. De marktsituatie en de positie van de rijksbegroting alsmede een opkomst van een zeker 'nieuw realisme', gepaard gaande aan meer practische inzichten, maken dit ook 'politiek' mogelijk. Wil hebben ons een wettelijk instrumentarium aangemeten (R 0. wetgeving, meerjarenplan stddsvernieuwing. decentralisatie) dat het ons mogel~jkmaakteen aantal stedehjkt. bele~dsdoelstellingente r < aliicren Datrnaast wordt allerwegm gepoohd te komen tot verbetering van het gemeentelijk investeringsklimaat.

Op zichzelf is deze ontwikkeling van het wettelijk instrumentarium een goede zaak. Tezelfdertijd zien wij bij het bedrijfsleven zich nieuwe ontwikkelingen voordoen op drie gebieden: a) er is een ontwikkeling van nieuwe financieringsconstructies en vormen van dienstverlening (bijv. operationele lease, financiële lease, sale en lease back, advisering); b) een meer marktgericht commercieel beleid dat de bestaande voorraad als uitgangspunt neemt; c) andere organisatievormen die hierop inspelen. Bij de overheid zijn, naast de 'wettelijke innovaties', slechts een aantal nieuwe subsidiemogelijkheden aan te wijzen. Maar exploitatieopzetten, kostentoerekeningen (ook regionaal), beleidsvoering en organisatie zijn vrijwel onveranderd. Juist op het gebied van financiering, marktgerichtheid en andere organisatievormen zou de gemeentelijke overheid met het huidige wettelijke instrumentarium in de hand een stap voorwaarts moeten en kunnen doen. Dit geldt zeker niet in het minst door het meer georganiseerd, binnen de gemeentelijke beleidsdoelstellingen, inschakelen van de private sector.

De invloed van het gemeentelijk beleid

I

Het is goed om hier te constateren dat er per gemeente zeer grote verschillen zijn in het resultaat van het gevoerde beleid, los van de nationale maatregelen Gemeentelijke autonomie werkt wel degelijk!

zValSer een hedrijfstak detailhandel is, z= wil il, in dit xjcrband ook we! een; een bedrijfstak gemeenten (gemeentelijke locatie en vestigingsklimaat) onder de loupe nemen. Bak wijst terecht op de in ons land tot stand gekomen functioneel-ruimtelijke hiërarchie en op de distributieplanologie, die het karakter heeft gekregen van een inflexibele behoeftenplanning. Men zou ook kunnen zeggen dat men de vierkante meters vastgoed m r t een bepaalde functie wel kent. Maar structuurveranderingen in de bedrijven zelf zijn op deze manier niet te verwerken. Juist dan gaat het om een oordeel van kwantiteit en kwaliteit in hun onderling verband. Ik zou daar nog een geografische opmerking aan willen toevoegen. Juist de kernen met een specifiek regionaal verzorgende niet allemaal. Wij zien dat aan een aantal dingen, zoals de hoge omzetten per m2,de aantrekkelijke aanbodstructuur, de welstand, het investeringsklimaat, de grote binding aan zo'n centrum, kortom: aan de totale kwaliteit waar in grote continuïteit aan wordt gewerkt. Dat gebeurt in de ene gemeente wél en in de andere gemeente lukt dit soms helemaal niet. Het is uit de literatuur ook duidelijk dat er diverse plaatsen zijn die hun doelstellingen, zoals vastgesteld in streekplannen, in het geheel niet halen. Dit leidt dan weer tot verstoringen in de regionale aanbodstructuur, zodat een gebied uiteindelijk een geheel ander karakter kan krijgen. Er is wel degelijk sprake van gemeentelijke concurrentie. Dit is zeker niet pas sinds de decentralisatie, zoals sommigen wel beweren en waardoor deze ontwikkeling het resultaat zou zijn van de decentralisatie. Nee, deze ontwikkeling is al tientallen jaren aan de gang en dit leidt tot kwaliteitsverschillen tussen de Nederlandse centra. Het zal duidelijk zijn dat structuurveranderingen in de bedrijfstak detailhandel in die goed lopende gemeenten veel soepeler verlopen. Immers ook de waardeontwikkelingen in het vastgoed geeft een veel constanter beeld, waardoor het gehele proces wordt vergemakkelijkt. Een beleid dat herstructurering in het totale stedelijke gebeuren tot doel heeft, is gewoon een belangrijke voorwaarde voor het op langere termijn goed functioneren van een centrum. Zo kan men vanuit de optiek van vastgoedontwikkeling beslissingen inzake investeringen gemakkelijker nemen, omdat dergelijke structurele ontwikkelingen te onderkennen zijn. Daarbij gaat het dus vooral om de beschouwing van het onderlinge verband en om de samenbal]-ing van functies.

Conclusie Mijn verwachting is dan ook dat het ingrijpen in de voorraad zoals Bak dat aangeeft niet alleen gerelateerd moet worden aan het draagvlak, maar ook aan de totale gebouwde en functionele kwaliteit. Slopen, verbouwing en functieverandering kennen zo hun eigen ontstaansgeschiedenis en men kan die wel degelijk beïnvloeden. Los van de distributie-aspecten, betekent dit het beschouwen van de stad als een produkt, dat door de gemeentelijke overheid als publieke sector ten behoeve van haar eigen burgers (= de samenleving) zo goed mogelijk in de markt (= óók de samenleving) wordt geplaatst. Dat is per gemeente zeer verschillend en wordt door een gemeente grotendeels zelf bepaald.

n e t heeft grote gevolgefi voor de w e h a a r t vaz de geaeentr, voor de herstïcctUreringsprocessen, die zich in een bedrijfstak als de distributie voordoen, en voor de waardeontwikkeling van de voorraad vastgoed. Een beleid met herstructurering van functies als doelstelling bevordert een soepel verlopende ontwikkeling in hoge mate. Tot n u toe is het beleid, wat dit betreft, teveel conserverend van karakter. De veranderingen zullen op dit punt in de komende jaren bijzonder groot zijn, terwijl daarbij de verschillen per gemeente veel groter zullen kunnen worden. Dit is voor een zeer belangrijk deel afhankelijk van de kwaliteit van het beleid. Als zodanig gaan gemeenten meer en meer op ondernemingen lijken. Dit is een ontwikkeling die in de Verenigde Staten in feite al een aantal jaren aan de gang is. Literatuur ruimtelijke perspektieven. Rijksplanologische dienst, Den Haag 1986. - Buk, L.: Toekomst biedt perspectieven voor maatschappelijk georiënteerde projertontwikkrling. - Hall, P: Decentralization without end? A re-evaluation. in J. Patten, ed: The expanding city London, Aeademic Press, p. 125-155. - Naisbitt, J.: The new economic and political structure of the 1980's. In. Toekomstige ontwikkeling in commercieel onroerend goed. Wereldhave, ed. 1980, Den Haag, p. 11-23. - Naisbitt, J.: Megatrends. Ten new directions transforming our lives. London, 1984. - Ottens, H.F.L.: A new urban policy report for the Netherlands. Tijdschrift voor economische en sociale geografie, 75. 1984, p. 232-234. - Ottens, H.F.L.: Urban change and urban policy: a case study of the Netherlands. Symposium on spatial mobility and urban change, Utrecht, 1986. - Pellenbarg, P.H.: Bedrijfsrelocatie en ruimtelijke cognitie; onderzoekingen naar bedrijfsverplaatsingen en de subjectieve waardering van vestigingsplaat sen door ondernemers in Nederland. - Pellenbarg, P.H. en Kok, J.A.A.M.: Economische vernieuwing in ruimtelijk perspectief: de Randstad en Overig Nederland. Geografische Tijdschrift, 1986, I, p. 84-101. - Prins, E.J.: Toekomstveranderingen ten aanzien van commercieel onroerend goed in een aantal westeuropese landen. In: Toekomstige ontwikkeling in commercieel onroerend goed. Wereldhave, ed. 1980, Den Haag, p. 42-65. - Prins, E.J.: Vastgoedplanning, samenspel tussen overheid en private sector, NIROV, Den Haag, 1984. - Structuurschets voor de stedelijke gebieden, Den Haag, VROM, 1983. -- Vendex International N.V., Jaarverslag 1985/86, Algemene Strategie.

PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP, BEZIEN VANUIT DE OPTIEK VAN DE ONTWIKKELAAR1 RISICODRAGER De relatie tussen overheid en private sector, de zogenaamde marktsector. is door de jaren heen een veelbesproken onderwerp geweest. Men kan daarbij opmerken dat de door beide partijen als belangrijk ervaren discussiepunten nogal aan verandering onderhevig waren. Het politieke, economische en sociaal-culturele klimaat 1s daaraan natuurlijk in hoge mate debet. Globaal gesproken, kan m m drie ptirioden onderscheiden, waarvan gezegd zou kunnen worden dat er sprake is van een eigen karakteristiek. Daarbij wil ik beginnen met de tijd na de Tweede Wereldoorlog, laten wij zeggen van 1945 tot 1968. Daarna volgen dar, de jaren 1968 tot 1978 en tenslotte de jaren tachtig en misschien ook nog negentig.

Een na-oorlogse periode van twintig jaar De jaren na de Tweede Wereldoorlog staan in geheel Europa in het teken van herstel en opbouw. Dit hield in dat op een of andere wijze vormen van samenwerking tot stand kwamen tussen deze twee sectoren. Het is bij ons de tijd van de kabinetten op een brede basis, het niet alleen op kwalitatieve, maar vooral ook op kwantitatieve doelstellingen gerichte beleid. In sommige landen moesten de vanouds bekende bedrijfstakken van de grond af worden opgebouwd, in andere landen bestonden zij nog en daar zouden aanpassingsprocessen pas veel later tot stand komen. Voor dit alles was niet alleen veel inspanning, maar ook samenwerking nodig. Daarbij dienen wij nog te bedenken dat, als een extra moeilijkheid, de dekolonisatie op een of andere wijze tot een oplossing moest worden gebracht. Zo bezien, kan men echt wel zeggen dat er in de eerste twintig jaren na de oorlog veel tot stand is gekomen. Ten opzichte van ons omringende landen vormen wij daarbij in demografisch opzicht een uitzondering. De snelle bevolkingsgroei na 1945 heeft zeer aanzienlijke effecten gehad, die tot vandaag de dag doorwerken in practisch alle beleidssectoren en vergelijkingen met andere landen enigszins bemoeilijken.

De periode van 1968 tot 1978 De economische ontwikkeling in de jaren zestig -bij ons ook nog steeds gepaard gaand met een snelle groei van de bevolking die tot 1972 zou aanhouden - leidde tot een aantal interessante verschijnselen. Een snelle stijging van inkomen, inflatie, snelle waardestijging van het onroerend goed en economische ontwikkeling zijn, in onderlinge samenhang en hier genoemd

in willekeurige volgorde van belangrijkheid, factoren die voor het gedrag van overheid, bedrijfsleven en consumenten bepalend gaan worden. Het consumptieve element is in de jaren zestig een steeds belangrijker, rol gaan spelen. Daarbij lopen de marktontwikkelingen vóór de politieke besluitvorming uit. Er is ruimteconsumptie (denk aan de snelle suburbanisatie), grote industriële produktie, toenemende vervuiling, verkeersgcongestie, maar ook in culturele zin voert het consumptieve element de boventoon. In het ruimtelijk/economLsch beleid zien wij dat terug in plannen met belangrijke infrastructurele voorzieningen; grote doorbraken en dat alles gekenmerkt door een grootschalige vorm van denken. De overheid had daarbij de private sector niet zo verschrikkelijk nodig, omdat er tenslotte st,eeds uitdijende budgetten bestonden, die in Nederland na 1963 nog groter werden door de ontdekking van zeer belangrijke aardgasvoorraden. Maar deze grote plannen moesten wél uitgevoerd worden! Het waren plannen die door de publieke sector waren ontwikkeld zonder inspraak. Dat woord was begin zestig nog niet zo prominent in het vakjargon aanwezig. En de eenvoudigste manier om deze plannen gerealiseerd te krijgen, was via het sluiten van contracten met de private sector. Deze vorm van samenwerking tussen overheid en private sector is als een vrij eenvoudige manier van werken te kenschetsen. Wanneer de ene partner (de overheid) beschikt over redelijk uitdijende budgetten en de andere partner (de private sector) opereert in een willige markt, waar koopkrachtstijging en inflatie samengaan, dan is onderhandelen eenvoudig. Wij zien dan ook dat aan het eind van de jaren zestig vrij snel een groot aantal ontwikkelingscontracten, zowel in steden als in suburbs, gesloten is. Zoals zo vaak werd de verandering in het denken niet in de eerste plaats ingeluid door politieke of economische ontwikkelingen, maar vooral door sociaal/culturele factoren. De Parijse studentenrevolutie van 1968, de Provobeweging en de opkomst van de milieubeschermingsorganisaties zijn voorbeelden daarvan die een grote invloed gehad hebben op de ontwikkeling in de jaren zeventig. Er ontstaat dan zo rond 1972 een merkwaardige dualistische situatie. Er moeten contracten resp. werken uitgevoerd worden volgens plannen die in de jaren daarvoor waren gemaakt. Dat waren de reeds eerder genoemde 'grootschalige' plannen. (Daarbij dienen wij per situatie te bekijken wat dit betekent. Voor de gemeente Utrecht is Hoog Catharijne een typisch voorbeeld, maar ook bijv. Zwolle, Hoogeveen, Waalwijk, Tilburg, Zwijndrecht, Oosterhout en Roosendaal vallen hieronder, ieder op hun eigen schaalniveau.) In het algemeen kan gesteld worden dat in de 'provincie' op een vrij soepele wijze met dit probleem is omgegaan. Daarbij blijkt overigens, als wij nu terugkijken op het functioneren van deze stedelijke gebieden, dat het nog zo slecht niet is gegaan. Dit geldt ook voor Hoog Catharijne, waar de discussie veel meer over de grote schaal en over de welstandsaspecten gaat, dan over de vraag of dit plan goed is geweest voor de structuur en het functioneren van de Utrechtse binnenstad. Het dualisme schuilde vooral daarin dat men in de publieke sector (grote gemeen-

j/

/

ten en rijk spraken dat zelfs uit) het gevoel had het ook zonder de private sector wel te kunnen. Het ondernemen werd iets verwerpelijks, het begrip winst was nauwelijks acceptabel en een beroep als projectontwikkelaar eveneens. Tezelfdertijd werd in die overspannen markt door de overheid aan onderneming en consument een aantal voorwaarden en prijzen opgelegd die alles sloegen. Het was het gedrag van een monopolistische aanbieder, compleet met inspraak en hobbies als geïndexeerde erfpacht, dynamische kostprijshuur, leegstandswet, voornemens tot beperking van de fiscale aftrek voor hypotheekrente, hoge grondprijzen, allerlei voorwaarden tot stapeling van functies, bouwen voor de buurt, kleinschaligheid enz., enz. E r werd ook door de overheid in sneltreinvaart grond verworven om die vervolgens via uitgifte aan het verfoeide bedrijfsleven voor een goede prijs snel weer af te zetten. De markt (financier, ontwikkelaar, belegger en woonconsument) heeft hierop jarenlang a-select gereageerd. Het was ja zeggen of weg wezen bij de overheid, er stona immers al een ander in de rij. Deze a-selectieve processen in de publieke en private sector hebben het overlegklimaat bedorven. Bij sommige 'programcolleges' lag zelfs vast dat niet met projectontwikkelaars zou worden gewerkt. Wij schrijven dan 1976-1978. Over publir-private partnership gesproken! De rol van de private sector (onderneming en consument) in dit a-selectieve acceptatieproces is misschien even onverstandig als die van de overheid, maar kan men voorzien van eenzelfde verklaring. Tot 1978 was er sprake van inkomstenstijging, inflatie en stijging van de waarde van vastgoed tot ongekende hoogte. Het produkt werd in die omstandigheden toch wel opgenomen door de markt. Jarenlang is vanuit de professionele vastgoedwereld voor deze ontwikkelingen gewaarschuwd en is ertegen geprotesteerd. Maar het slechte overlegklimaat, het fundamentele gebrek aan kennis van marktprocessen en aan kennis van elkaar hebben verhinderd dat er ook maar iets ontstond dat op public-private vormen van samenwerking leek. Alleen de wal zou het schip keren. De schade is enorm geweest en de schade is ook nog lang niet voorbij.

De jaren na 1978 Reeds in 1976 bij de invoering van de dynamische kostprijshuur (DKPH) bleek dat de markt dit niet meer zou volgen. De beleggers haakten af en zij waren in 1978 zo goed als uit de markt voor premiehuur-beleggingswoningen. (Hoe actueel is deze zaak niet op dit ogenblik!) E r diende een aanmoedigend beleid gevoerd te worden om ze er weer in te krijgen. Wat veel vergeten wordt, is dat ook in 1976 De Nederlandsche Bank het de commerciële banken toestond bij leningen aan de hypotheekbanken 0% solvabiliteit aan te houden. Tezelfdertijd werd door de overheid een aanmoedigend beleid ten aanzien van de koopsector als compensatie voor het verdwijnen van de beleggers in een reeds bestaande marktsituatie met grote vraag naar dit type woningen. Dit leidde tot een zeer groot aanbod van grond en woningen in 1978. De instorting kwam tezamen met de hoge rente, hogere energierekeningen en teruglopende

Wij kwamen in een situatie van waardedaling van het vastgoed. Nu, in 1986, zien wij dat er wel weer meer transacties tot stand komen, maar tegen nog steeds dezelfde prijzen van na deze waardedaling. Voor bedrijfshuisvesting (bedrijfshallen, kantoren en winkelruimte) geldt globaal genomen hetzelfde beeld. Er is evenwel in de huidige marktsituatie nog iets bijgekomen. Dat is het naast elkaar bestaan van goede en slechte mogelijkheden resp. projecten, zelfs locaal. Wij zien bijv. in de kantorenmarkt de afgelopen jaren het naast elkaar bestaan van record leegstand en een record aantal transacties resp. nieuwbouw. Het is een indicatie over de toestand van de voorraad. Het geldt ook voor bouwterreinen conform bestemmingsplannen, woningen en winkels. Jiiist in deze periode realiselen wij ons dak de doelstellmgen van ons ruimtelijk/ economisch beleid niet gehaald zijn. Sinds, ondanks en misschien ook dankzij, de gebundelde deconcentratie is de erosie van de d r ~ egrote steden doorgegaan, evenals de suburbanisatie. Het is nog steeds zo dat hoogwaardige werkgelegenheid en hoogwaardige woongelegenheid zich ontwikkelen in de goedgelegen stadsrandzones en tegenwoordig zelfs daarbuiten. Weliswaar is aan de sterke terugloop van zowel functies als mensen een halt toegebracht, maar uit recent onderzoek blijkt niet dat de grote stad op de weg terug is. De steden winnen de slag niet; de teruggang is alleen tot stilstand gekomen. Relatief gezien betekent dit naar mijn menig nog steeds achteruitgang. Er is nog veel meer kwalitatief hoogwaardig stedelijk beleid nodig om - wanneer wij uitgaan van een beeld dat stedelijke ontwikkelingen bepalend zijn voor de ontwikkeling van onze gehele cultuur - tot de ontwikkeling van zeer hoogwaardige functies te geraken, die voor een land resp. regio onmisbaar zijn. In de jaren tachtig zien wij een overheid optreden die de tering naar de nering moet zetten: een grote voorraad beschikbare terreinen proberen uit te geven, bedrijven en dus werkgelegenheid aantrekken en het stedelijk milieu verbeteren. Tezelfdertijd is er een economische teruggang, nu misschien wat verbeterend, maar toch met grote grootstedelijke werkloosheid, niet groeiende bevolking, de noodzaak tot bezuinigen. Dan is beleid maken, zeker na een dergelijke rol in de jaren zeventig, niet makkelijk. Het beleid in de marktsector is al niet veel anders. Selectieve acceptatie van projecten, meer marktgerichtheid, flexibiliteit, andere organisatievormen en produktinnovaties, zoals andere financieringsvormen, zijn in dit verband te noemen. Als zodanig zijn deze ontwikkelingen naar mijn mening óók weer verder vooruit dan bij de overheid. Wij zijn nu in het tijdperk van de 'nieuwe termen'; van stedelijk beheer, city marketing en public-private partnership. Men kan ook zeggen dat er eindelijk enig begrip begint te ontstaan voor het belang van de voorraad, voor een meer ondernemend gericht bestuur en voor het belang van het functioneren van de marktsector. De term 'beheer' past eigenlijk niet op de zo noodzakelijke stedelijke herstructure-

I

ring. Wij moeten dat veel dynamischer zien. E r zijn nieuwe initiatieven nodig die leiden tot een verbeterend functioneren van de stedelijke voorraad via nieuwe toevoeging, maar anderzijds is afbraak van disfunctionale elementen ook noodzakelijk. Daarbij vat ik stedelijke voorraad op als een totaal: ruimte, functies, gebouwde omgeving, verzorging en goodwill. E r dient een actief herstructureringsbeleid gevoerd te worden. De overheid moet op basis van kennis en inzicht in de veranderingen, die zich voordoen in het functioneren van steden en van bedrijfstakken, een voorwaardenscheppend ruimtelijkleconomischlsoeiaal/cultureel beleid voeren. De stad moet voortdurend veranderd worden, niet geconserveerd. Dit dient beleidsdoelstelling te zijn. Daarvoor moet geïnvesteerd worden. Een investeringsklimaat wordt geschapen op basis van kennis van de (markt)ontwikkelingen (van de functies wonen, detailhandel, diensten, bedrijven, verzorging en cultuur) en op basis van het feitelijk hiernaar handelen. Men dient er voortdurend mee bezig te zijn. Men kan ook niet van de ene op de andere dag veranderen, meedrijvend met het politieke klimaat en cocjuncturele verandermgen. Het vereist een structurele benadering omuat het immers gaat om zaken die een langere termijn betreffen. Daarbij gaat het niet alleen om een wettelijke en ruimtelijke structuur, maar ook om de veelal onbesproken juridische en financiële structuur. Het is van belang de stad te beschouwen als een produkt dat door de gemeentelijke overheid als publieke sector ten behoeve van haar eigen burgers (= de samenleving) zo goed mogelijk in de markt (= óók de samenleving) wordt geplaatst. Uiteraard geschiedt dit niet overal op dezelfde manier. De gemeentelijke autonomie werkt wel degelijk. De gevolgen van dat beleid zijn bepalend voor de welvaart van de gemeente, voor de herstructureringsprocessen, die zich voordoen, en voor de waarde van de voorraad. Gemeenten gaan meer en meer met elkaar concurreren. Zij gaan zich als ondernemingen in hun markt gedragen. Kwaliteit van het beleid is daarbij van doorslaggevend belang. Het is een ontwikkeling die al jaren aan de gang is. Maar door de snelle veranderingen die zich in de diverse marktsectoren voordoen, zullen de verschillen tussen succesvolle en minder succesvolle gemeenten veel groter kunnen worden.

Wat zijn nu voorwaarden om tot goede samenwerking te geraken? Het zal duidelijk zijn dat zonder een kwalitatief goed onderbouwd beleid een samenwerking tussen publieke en private sector, die aansluit bij de respectievelijke doelstellingen, niet tot stand kan komen. In deze beschouwing laat ik het kwalitatieve element van het ondernemingsbeleid in de marktsector rusten. Ondernemingen worden via hun doelstellingen en bij gebrek daaraan ook snel gestraft. Dit geldt zeker niet alleen in financiële zin. Er dienen ook maatschappelijk relevante produkten op de markt gebracht te worden, omdat anders op iets langere termijn geen afzet meer zou bestaan. Het kwalitatieve aspect in het stedelijk beleid verdient zeker óók de aandacht. Net zoals een onderneming in deze marktsituatie naar zijn markt 'toekruipt', zo zou ook een gemeente dat moeten doen. Die markt van de gemeente is immers óók de vroeger veel gesmade, maar nu broodnodige, marktsector?

Men kan geen onderneming én geen gemeente op de been houden zonder kwaliteit, deskundigheid, betrokkenheid, leiderschap, organisatie en assortiment. De stad is 'het produkt van het gemeentebestuur'. Kwalitatief bezien, zou de gemeentelijke overheid een strategie tot marktverbetering moeten voeren door elementen in de stedelijke voorraad (in ruime zin) te zoeken, waarmee dat mogelijk is. Mijn indruk is dat daarvoor onvoldoende kennis aanwezig is. Beleidspraktijk is, ook bij het Rijk, dat gebruik gemaakt wordt van kennis die aanwezig is bij overheid en wetenschap, maar dat advisering en gebruik maken van kennis vanuit de marktzijde veel te weinig plaatsvindt. Het is noodzakelijk dat er een duidelijker marktgeoriënteerdheid bestaat - in de zin zoals hiervoor uiteengezet - in stukken als nota's ruimtelijke perspectieven, structuurplannen, streekplannen en bestemmingsplannen.

I

Onze ervaring is dat wij vanuit de marktsector wel willen investeren binnen het kader van stedelijke herstructureringsprocessen, maar dat de mogelijkheden ontbreken wegens het ontbreken van goede plannen. En die plannen ontbreken weer wegens gebrek aan inzicht in stedelijke processen. Daarbij dienen deze plannen betrekking te hebben op het functioneren van de stedelijke structuur als geheel, dan wel op een afgerond onderdeel daarvan. Zo is het opvallend: dat er in de grote steden nog voorzieningenstructuren voorkomen, die technisch en ruirntelijk/economisch bijna net zo moeten functioneren als vijftig jaar geleden. In het midden- en kleinbedrijf en in de detailhandel zal dit in de komende jaren tot zeer negatieve effecten leiden. En zo zien wij weer hetzelfde beeld. In deze sector bestaat een cijfermatige onderbouwing van wat zich in de komende jaren in de omzetontwikkelingen en dus ook in de werkgelegenheid gaat voordoen. Als er niet snel initiatieven genomen worden, via een voorwaardenscheppend beleid, dat herstructurering tot doel heeft, dan zullen wij in de komende vijftien jaar nog een veel grotere stedelijke erosie beleven en verlies van honderdduizenden arbeidsplaatsen. En dat terwijl doelstelling van het beleid ook en vooral werkgelegenheid is! Men moet dan niet verwonderd zijn dat de stadsrandzones zo belangrijk worden, op deze manier wordt dit vanzelf werkelijkheid. En zo zien wij een situatie, waarbij de doelstellingen van het beleid in omgekeerde zin worden bereikt, zowel ruimtelijk, als economisch, als qua werkgelegenheid. Wat betekent dit nu voor de samenwerking tussen overheid en marktsector? De geschiedenis van de afgelopen tientallen jaren laat ons zien dat wij bestuurlijk-organisatorisch en ruimtelijk-economisch-juridischfinancieel niets geleerd hebben van de zich aan ons voordoende ongunstige ontwikkelingen in de grote steden. Een bestuurlijke reorganisatie is er niet gekomen; na 15 jaar praten zijn wij terug bij af. Over regionale zaken wordt nog steeds niet regionaal beslist. Wel hebben wij een ruimtelijk instrumentarium geschapen en een wet op de stadsvernieuwing, maar het lijkt meer conserverend dan voorwaardenscheppend te werken. Tenslotte dient opgemerkt te worden dat meestal meerdere opdrachtgevers overheid, woningbouwverenigingen, projectontwikkelaars, beleggers en andere ondernemers - bij planvorming betrokken zijn. Het vinden van passende, slagvaardige organisatievormen blijkt steeds weer noodzakelijk, maar bijna niet te realiseren. Daarbij dient ingezien te worden dat risicodragend opdrachtgeven ook een vak is met autonome beslissingsbevoegdheden over het programma van eisen en inves-

teringen. Zo zitten de zaken in Nederland evenwel niet in elkaar. Een stedelijke herstructureringsmaatschappij met een omschreven beleidsdoelstelling, omschreven taken en verplichtingen voor publieke en private sector is, ondanks herhaalde pleidooien in Nederland, nooit van de grond gekomen. Daarin zouden de gemeentelijke overheid, deelnemende risicodragende partijen én belanghebbende groeperingen vertegenwoordigd kunnen zijn. Dat zou dan een toegelaten instelling kunnen zijn conform artikel 59 van de Woningwet, namelijk 'uitsluitend' =f 'mede' x:erl,zuam ir, het be!ar,g van de vo!kshuisvesting. Zulk een orgaan kan een garantie enlof andere vormen van geldelijke steun ontvangen, conform artikel 60 van de Woningwet. Maar zulk een orgaan is eveneens van wezenlijke betekenis uit een oogpunt van overleg en management. Een dergelijke organisatiestructuur, inclusief financiële structuur, was te zien als verlengstuk van het gemeentelijke ruimtelijke ordenings- en volkshuisvestingsbeleid. De suggestie dateert van de jaren 1978-1980. Kennelijk was het politieke klimaat voor deze vorm van samenwerking nog niet rijp. Misschien is daarmee dit station wel volstrekt gepasseerd, omdat wij intussen in een geheel andere marktsituatie zitten. Met krappe begrotingen of met art. 12 gemeenten komt in deze organisatie de continuïteit van projecten en ook de besluitvorming daartoe in Revaar. Het accent zou wel eens weer meer op het afsluiten van contracten kunnen vallen, zoals in de jaren zestig het geval was. Maar dat zal dan alleen kunnen bij geformuleerd beleid, aanwezigheid van plannen en voldoende vertrouwen aan de zijde van de marktsector in de overheid. Een tweede suggestie was een vorm van garantieregeling, teneinde een zodanig klimaat te scheppen, dat een stroom (particulier) kapitaal zich richt op rendabel gemaakte herstructureringsgebieden. Een dergelijke garantieregeling voor verhuurbaarheid of rendement van projecten na vijf jaar zou bijvoorbeeld kunnen bestaan uit een deel van 40% van het verlies voor het Rijk en 20% voor de gemeente. Teneinde tot in lengte van jaren de financiële inspanning van de overheid voor de gigantische, en zo goed als onafzienbare, opgave tot het gezondmaken en houden van de steden en dorpen te kunnen volhouden, ware - als tegenhanger van de te bieden garantie bij verlies - te overwegen, voortaan de bijdragen, die kolossale afmetingen zijn gaan aannemen, niet meer a fonds perdu te verstrekken. In plaats daarvan zouden ze geheel of gedeeltelijk als (renteloze) lening kunnen worden verstrekt, met een claim op de gemeente ingeval van eventuele winsten, mogelijk zelfs pas na tien jaren of veel langer. Het valt niet in te zien waarom het Rijk verstoken zou blijven van alle toekomstige baten uit de zware steun van zijn aanmoedigingsbeleid terzake van de stedelijke infrastructuur. De gemeente kan die aflossing (of rentebetaling) bijvoorbeeld mogelijk maken door middel van bijstelling van de erfpachtcanon en/of via de opbrengst van een fiscale regeling, zoals de onroerend goedbelasting c.q. baatbelasting. Het is een logische gedachte, dat bijvoorbeeld de onroerend goedbelasting na de operatie in een eerste stuk stadsvernieuwing, die geleid heeft tot een duidelijke verhoging van de kwaliteit van de gebouwde omgeving, door de gecreëerde meerwaarde een hogere opbrengst zal geven. Die hogere opbrengst kan voor een specifiek deel weer bijdragen tot de voeding van een volgend stuk stadsvernieuwing. Op die wijze ontstaat een genererend proces van toenemende zelfvoorziening voor een fundamentele aanpak van onze binnensteden en 19de-eeuwse stadswijken.

Een dergelijke werkwijze wordt overigens in de Verenigde Staten toegepast in het kader van de door onze wetenschappers aldaar ontdekte public-private partnership. De term bevalt ons wel maar de werkwijze, met alle leverage-effecten, kennelijk niet. De ontwikkeling in Frankrijk is een andere. Aan de reeds lang bestaande société mixte zijn belangrijke bevoegdheden in de uitvoering gedelegeerd. Voor wat betreft de Londion Eocklaiìds is het dûe! vûûr de ccntraie regering z= belangrijk gewerden dat de onderliggende gemeentes zo ongeveer 'ontgrond' zijn. De hier als redelijk interessant bevonden, afschuwelijke term 'public-private partnership' is in de Verenigde Staten toch niet anders te zien, dan als bevordering van het investeringsklimaat en samenwerking; maar elke partij in de eigen rol. Het was er ook nodig ook. De toestand was in de Verenigde Staten zo slecht geworden dat beide 'partners' wel inzagen dat een andere wijze van opereren noodzakelijk was. Wij zijn toch het boek van Jane Jacobs niet vergeten? Investeren in vastgoed is alleen maar een goede zaak als een project goed is. Financiële of fiscale of andere overwegingen zijn best interessant, maar functionele argumenten moeten de doorslag geven. Het pôat om een goed produkt met een goede opbrengst, een produkt dat ook op langere termijn bruikbaar dient te zijn, Daarvoor dient een investeringsklimaat van hoge kwaliteit geschapen te worden, hetgeen bedrijven continuïteit in de markt verschaft. Daarin heeft de publieke sector een sleutelfunctie en de verantwoordelijkheid daarvoor ligt uitsluitend dáár. Daarbij zijn drie opmerkingen over de vereiste kennis te maken: 1. Men dient ruimtelijke herstructureringsprocessen te kennen in regio's en in steden. Men dient herstructureringsprocessen in branches en markten te kennen. 2. Men dient op de hoogte te zijn van optimaliseringsprocessen binnen bedrijfstakken op het gebied van structuur van het aanbod, van de locatie en van de dienstverlening. 3. Men dient het belang van functionele connecties binnen het totale stedelijke aanbod te begrijpen. Zo kan men vastgoed ontwikkelen dat aangepast is aan deze ontwikkelingen. Dit geldt evenzo voor aan de klant (overheid en bedrijfsleven) aangepaste financiële constructies. Zeker in de grote steden in Nederland is de politiek als uiteindelijke verantwoordelijke nog niet zover dat op basis van kwalitatief hoogwaardige, globale eindplannen het vermogen bestaat goede marktpartijen te zoeken. Risicodragerslontwikkelaars worden veelal gekozen op basis van architectentekeningen, alsof zij geen vak hebben. Veelal geeft de gemeente postzegelplannen uit (verdeel en heers, alleen dat is politiek aanvaardbaar) en verwijt vervolgens risicodragers dat zij alleen de krenten uit de pap willen. Waar dit gebeurt, gaat het met de stedelijke ontwikkeling aantoonbaar slecht. Er valt dan ook absoluut niet flexibel te opereren. Zo lang men de stad niets als ondernemend gemeentebestuur, als produkt in de markt brengt, zal de politiek ook niet in staat zijn deze stedelijke invulling te delegeren aan de commerciële organisatie. De gemeente heeft immers via bestemmingsplan, milieu-

en bouwverordeningen en welstandstoezicht het te bereiken resultaat afdoende in de hand. De klachten over onvoldoende maatschappelijk handelen van opdrachtgevers zouden nu ook eens een keer moeten ophouden. Het is een slecht teken als men steeds maar weer zijn klanten verwijten maakt.

Conclusie De term public-private partnership is geen goede. Betere wijze van samenwerking tussen overheid en private sector is nodig. De uiteindelijke verantwoordelijkheid daarvoor ligt bij de politiek. Maar dat geldt dan ook voor het resultaat waarbij de ene stad veel beter functioneert dan de andere. Juist in de grote steden is het politieke denken over dit onderwerp het minst omgezet in daden. Gezien de stedelijke problematiek en de op de centrale steden gerichte beleidsdoelstellingen, is dat geen opwekkend vooruitzicht. Literatuur L. Bak. Toekomst biedt perspectieven voor maatschappelijk georienterrde projektontwikkeling. VGM Bijlage, 30 november 1984. - L. Bak: De Structuur van de Distributieve Verzorging 1985 - 2000. Amstelveen, 1986 - Bergen-Inta: Promotiori of investment and employment. Den Haag, 1985. R.P. Duckworth, J M Simmons en R.H. McKulty: The entrepreneurial Amerlcan city U.S. Dept. of Housing and urban development, reprinted 1986. - Groep 3016: Wonen moet en kan. Rotterdam, 1981. - P. Hall: Decentralization without end? A reevaluation. In: J. Patten, ed: The expanding city. London, Academic Press, blz. 125-155. - J. Naisbitt: Megatrends. Ten new directions transforming our lives. London 1984. - Nota Ruimtelijke Perspectieven RPD, Den Haag 1986. - H.F.L. Ottens: Urban change and urban policy: a casestudy of The Netherlands. Symposium on spatial mobility and urban change. Utrecht, 1986. - P.H. Pellenbarg en J.A.A.M. Kok: Economische vernieuwing in ruimtelijk perspectief: de Randstad en Overig Nederland. Geografisch Tijd schrift, 1986, I, blz. 84-101. - E.J. Prins: Vastgoedplanning, samenspel tussen overheid en private sector. NIROV, Den Haag 1984, blz 21-27. - E.J. Prins: Overheid en Volkshuisvesting. Structurele en conjuncturele aspecten in het beleid. In: Woonbeleid opnieuw onderbouwd. Instituut voor onderzoek van overheidsuitgaven, nr. 10. Den Haag, blz. 69-97. -- D. Ragu en C. Taisne, Institut d'Aménagement et d'urbanisme de region Ile de France (IAURIF): Policy implications of depopulation of
-

VESTIGINGSFACTOREN VERANDEREN; EEN BESCHOUWING OVER VESTIGINGSPLAATSEN EN INFRASTRUCTUUR Het spreken over de infrastructuur is in het algemeen in Nederland een redelijk verkokerde bezigheid. Afhankelijk van de eigen discipline, denken wij al direkt aan wegen, bruggen en tunnels, dan wel aan hoogwaardige telecommunicatieverbindingen. Als vastgoed onderneming, (wij zijn risicodragend projectontwikkelaar en investeerder in de gebouwde omgeving, alsmede als financier vla onder meer langjarige vastgoed leasecontracter, voortdurend betrokken bij het functioneren van die gebouwde omgeving én adviseur op vastgoed gebied). zouden wij er toch erg verkeerd aan doen op zo'n vrij beperkte manier met het brgrip infrastructuur om te gaan. In de praktijk gebeurt het dan ook niet zo. Beoordelingen en investeringsbeslissingen geschieden veel meer tegen de bredere achtergrond van het te verwachten functioneren van onroerend goed. Dit probleem is complex en moeilijk te beoordelen. Het gaat bij infrastructuur óók om de sociale en culturele infrastructuur, de onderwijsvoorzieningen, de medische voorzieningen, de samenstelling van de arbeidsmarkt en om onzichtbare infrastructuur als vertrouwen, continuïteit, zicht op de werkelijkheid en marktgeoriënteerdheid. Dit ligt heel dicht tegen het begrip investeringsklimaat aan. Laten wij dit laatste niet onderschatten. Daar moet, met name door het openbaar bestuur, lang en hard voor gewerkt worden. Infrastructuur is maar een deel van het investeringsklimaat, maar het is wel het meest aansprekende en gebruikte uitvloeisel van het ruimtelijk en economisch beleid, waarin wij formuleren hoe ons land of ons gebied in de toekomst ingericht moeten zijn om optimaal te kunnen functioneren. Daarin speelt de overheid bij ons een allesbepalende rol. Het aandeel van de overheidsinvesteringen in het nationale inkomen is sinds het begin van de jaren zeventig gedaald en ligt thans op een niveau dat in de afgelopen 30 jaar niet zo laag is geweest. Dat isniet alleen het gevolg van bezuinigingen bij het rijk en de lagere overheden, maar wordt ook veroorzaakt door het ontbreken van een inhoudelijke visie op de economische infrastructuur. De Sociaal Economische Raad heeft in een advies geprobeerd elementen voor een dergelijke visie aan te dragen. Daarbij signaleert de Raad een aantal maatschappelijke trends, die voor het beleid t.a.v. de economische infrastructuur van belang zijn. En ook de regering ervaart de infrastructuur als een probleem. Wij kennen intussen de commissie Oele, de commissie Leblanc, de aktiviteiten van

VNO en NCW en wij zijn hier op de jaarvergadering van het NCW met de infrastructuur als onderwerp. De problemen, die nu bestaan, zijn voor een groot deel het gevolg van het gevoerde beleid in de afgelopen tientallen jaren. Ik zou wat dit betreft in de eerste plaats willen wijzen op de nota Ruimtelijke Ordening uit 1960. De infrastructuur diende daarin vooral voor het scheppen van betere voorwaarden in probleemgebieden en achtergebleven regio's. In de Randstad lag de nadruk op de havengebieden en op tunnels en bruggen en verder op de Zuiderzee-werken en de Delta-werken. Specifiek stedelijke infrastructuur kwam in het beleid niet voor. In feite is in ons land gepoogd de investeringen in de steden te ontlopen via het spreidingsbeleid.

Herstructureringen Al 40 jaar doen zich in onze samenleving bijzonder belangrijke ontwikkelingen voor, die men kan samenvatten onder de noemer herstructurering. Dit betreft ruimtelijke, dus stedelijke en regionale herstructurering en herstructurering per sector en per bedrijfstak. Het is bekend dat deze ontwikkelingen op basis van onderzoek te kwantificeren zijn. Daar moet men echter wel een antenne voor hebben om deze gegevens beschikbaar te krijgen. Op zichzelf is dat een probleem dat in de planologische praktijk, men kan ook zeggen bij de overheid. moeilijk is op te lossen. Ruimtelijke Ordening is een kwaliteit die door de samenleving wordt opgebouwd en waarvan de hele samenleving gebruik maakt. Dat heeft een strategische betekenis. Het is een vak, een onderneming, waarvoor huiswerk moet worden gemaakt. En dat moet zo professioneel mogelijk gebeuren. Daarbij is, ik zou haast zeggen traditioneel, erg weinig aandacht geweest door de jaren heen voor de optimalisering van de bestaande voorraad, voor de ruimtelijke- en stedelijke structuren, het evenwicht in de markten van volkshuisvesting, bedrijfsterreinen, infrastructuur, cultuur, sociale- en medische voorzieningen, met alle gevolgen voor optimalisering van kapitaalstromen. Kortom, je zou kunnen zeggen dat wij een monofunctioneel gericht beleid gevoerd hebben in plaats van een multifunctioneel gericht beleid. Eén van de kenmerken daarbij is het gebrek aan coördinatie in het beleid, hetgeen overigens buitengewoon kostbaar is.

Ook bij ondernemingen is in het algemeen weinig belangstelling voor structureel beleid. Het is een traditie bij overheden en ondernemingen om teveel in korte termijn beleid te denken. Men zou kunnen zeggen het is op zijn zachtst gezegd niet handig en het is dus ook eigenlijk slecht ondernemen. De bezuinigingsdrift van de overheid is in deze context ook vaak niet handig. Men kan zich de vraag stellen of wij wel een structurele component in het Nederlands beleid kennen. En dan kun je ook niet zo erg goed bezuinigen. Wij zien dan ook dat de resultaten van de bezuinigingen in het algemeen zeer tegenvallen. Men kan deze ontwikkeling ook illustreren, want wij kennen al zeker meer dan 10 jaar lang merkwaardige verschijnselen als het naast elkaar bestaan van aanmoedigend en ontmoedigend beleid. Wij willen bijvoorbeeld wel de produktie beperken van vis- en landbouwprodukten, maar aan de andere kant geven wij fiscale faciliteiten voor het aanschaffen van kapitaalgoederen die weer van belang zijn voor het voortbrengen van deze produkten. Wij kennen fiscale aftrekmogelijkheden op vele

1 l

i

l

I

gebieden en zien tezelfdertijd dat deze aftrekmogelijkheden eigenlijk de doelstellingen frustreren. Dat zijn dan weer andere doelstellingen, zoals ruimtelijke doelstellingen, volkshuisvestingsdoelstellingen of doelstellingen van het economische beleid.

Inzicht Een andere vraag is of wij wel inzicht hebben in hoe wij onze locatie als Nederland kunnen uitbuiten in samenhang met datgene waarin wij goed zijn. Daar zijn toch rapporten over, maar geformuleerd beleid en er naar handelen dat is nog een heel andere kwestie. Ook op regionaal en plaatselijk niveau kan men datzelfde constateren. Men kan ook vaststellen dat de ene gemeente, al is het bij ons geen gewoonte een dergelijke opmerking te maken, het veel beter doet dan de andere, net als bij ondernemingen. Beleidsuitgangspunten bij ons zouden moeten zijn: de verbetering van de organlsatie van de handel, het streven naar meer hoogwaardige (ook internationale) dienstverlening en het opbouwen van een kennisindustrie. Dat zijn activiteiten die veel toegevoegde waarde genereren. Veel van onze bestaande bedrijfstakken zijn al jaren aan voortdurende herstructureringsprocessen onderworpen, niet in de laatste plaats vanwege de, relatief gezien, geringe toegevoegde waarde. In de ruimtelijke ordening en het economisch beleid wordt met strategische doelstellingen, zeker in onderling verband, veel te weinig rekening gehouden. Daarbij dient onderbouwing van het beleid verbeterd te worden door meer georganiseerd gebruik te maken van in de sectoren aanwezige kennis. Het is nog steeds opvallend hoe weinig dit gebeurt.

l

I

Locatiekeuzen Wij weten dat de aanwezige infrastructuur de locatiekeuzen van bedrijven op landsdeelniveau nauwelijks beïnvloedt. Het aanbieden van infrastructuur in de perifere regio's heeft dan ook weinig geholpen. Wel is er invloed op het agglomeratieniveau. En nu doet zich een merkwaardig verschijnsel voor. Wij hebben geïnvesteerd in de infrastructuur in de regio's, maar wij hebben niet geïnvesteerd in de bereikbaarheid van de bestaande steden en in de stedelijke infrastructuur. In de bedrijfstakken doen zich in het algemeen optimalisatieprocessen voor op drie gebieden. In de distributie gaat het bijvoorbeeld om optimalisatie van de locatie, optimalisatie van het aanbod en optimalisatie van de service. Deze drie factoren hebben alle tot doel de omzet per vierkante meter te optimaliseren, hetgeen in de huidige marktsituatie een noodzaak is. Dit leidt tot hogere vloerproduktiviteit. Daarbij dienen wij te bedenken dat daar tevens mee samengaat een belangrijk ander proces, dat is het proces van de schaalvergroting. Deze structuurveranderingen in het midden- en kleinbedrijf, in de detailhandel en ook in vele andere dienstverlenende bedrijven dient men te kennen, wanneer men als ruimtelijke ordenaar of als onroerend goed producent bezig is voor een markt initiatieven te nemen die zodanig zijn dat ze ook opgenomen worden. Men dient dus bedrijfstakontwikkelingen te kennen, daarmee rekening te houden en ook op een juiste manier te begeleiden.

De stad is een samenballing van functies op elk gebied. Dat is het kenmerk van een stad. Een belangrijk centrum heeft daarbij een heel extra kenmerk en dat is dat men erin slaagt alle functies te hebben op een hoger schaalniveau. Daar bedoel ik mee: op een zodanig schaalniveau dat men verzorgend is voor een totale agglomeratie. Het betekent ook dat er in dergelijke stedelijke markten sprake is van een goed ontwikkeld centrum met een evenwichtig aanbod; een evenwichtig aanbod iil de arbeidsmarkt, in de woningmarkt en op het gebied van bedrijfsterreinen en gaat u maar door. Maar in West-Nederland zien wij in de belangrijke steden de volgende ontwikkeling. Een door de overheid gewenste decentralisatie naar de buitenzijde van de steden. Ik wil hier als voorbeeld noemen Amstelveen, het Gelderlandplein, Amsterdam-Noord, Overvecht, Rotterdam-Oost, Leidsehage, Rijswijk. Voorbeelden van door de overheid gewenste stadsrandontwikkelingen, die van enorm belang zijn voor het functioneren van de centrale stedelijke gebieden. Daar staat geen enkel stedelijk compenserend beleid tegenover. Ik wil nogmaals onderstrepen dat dit een door de overheid gewenste ontwikkeling is geweest. Daarna kwam rond 1968 de Derde Nota Ruimtelijke Ordening, waarin de gebundelde deconcentratie was geformuleerd. Dit betekende een nog verdere overloop. Ook op het gebied van de woningmarkt was er een duidelijke uitplaatsing naar buiten met bijbehorende exploitatielasten uiteraard en het tot ontwikkeling brengen van infrastructuur, hetgeen leidde tot aanzienlijke, dagelijkse toestromingen van mensen van de overloopgebieden naar de gebieden waar werkgelegenheid tot stand kwam. Waar werd deze werkgelegenheid gerealiseerd? Bij de door mij geschetste optimaliseringsprocessen in de bedrijfstakken en de locatie van de woningmarkten zien wij dat er in beide gevallen sprake is van een uitplaatsing uit de centrale stedelijke gebieden. Men kan natuurlijk zeggen: de voorraad was er ook naar. Maar wat hier te signaleren valt, is dat er sprake is van een zeer groot erosie-proces, dat reeds tientallen jaren voortduurt en waar, voor wat betreft de stedelijke gebieden, geen enkel compenserend beleid tegenover gesteld is. Men kan zeggen dat het beleid van de gebundelde deconcentratie het stedelijke erosie-proces alleen maar heeft versterkt. Wij zien een zeer grote afkalving van de steden. Deze ontwikkeling is zeker nog niet tot stilstand gekomen, vanwege het feit dat er nog iets anders aan de hand is. Dat is namelijk het ontbreken van bestemmingsplannen, die zodanig zijn, dat daar tot reële invullingen kan worden overgegaan. De private sektor kan niet investeren, ook niet in de binnensteden als er niet sprake is van voor de markt realiseerbare bestemmingsplannen. Ik denk hier met name aan de positie van het midden- en kleinbedrijf en de detailhandel, die in de drie grote steden in West-Nederland nog moeten functioneren in een structuur die 40 tot 50 jaar oud is. Dit kan alleen maar leiden tot een versterkte uitplaatsing, sanering en tot een groot aantal arbeidsplaatsen dat zal afvloeien. Dan is de vraag vervolgens waar deze arbeidsplaatsen dan terecht komen. Gezien de bedrijfstakontwikkelingen, komen die in het kader van de schaalvergroting en de optimalisering van aanbod, locatie en service juist terecht aan de stadsranden. Wij zien dat de stedelijke randzones bij uitstek het best bereikbaar zijn en dat daar dus nieuwe ontwikkelingen tot stand komen. De opkomst van Amsterdam-ZuidOost als samenballing van werkgelegenheid, Rijswijk of Rotterdam-Oost zou niet

i

1

I

! l

l

in deze zin plaatsgevonden hebben zonder de aanwezigheid van de aldaar gelegen rijkswegen. Wij krijgen nu dus het volgende beeld. De sterke toename van het verkeer op de autowegen van de laatste paar jaar is, naar mijn mening, het gevolg van de hier genoemde locationele verschuivingen. Naar de centra reist men per openbaar x~er'7~er e~ naar de stadsrand per auto. Meer bedrijven op het laatste type locatie, geeft vanzelf meer autoverkeer. Het vestigen van centrale functies op decentrale plaatsen geeft meer mobiliteit en afgelegde kilometers. De mobiliteit, opgewekt door bijvoorbeeld het Amsterdams Medisch Centrum, is zeker 2 tot 3 maal zo hoog als voorheen bij het Wilhelmina Gasthuis en het Burger Ziekenhuis. De bewering dat de grotere verkeersdruk veroorzaakt zou zijn door de opleving van de economie is op zijn minst niet logisch. Dat zou moeten betekenen dat meer personen aan het woon-werkverkeer deelnemen, dus meer bezette arbeidsplaatsen. Maar hiervan is maar in zeer beperkte mate sprake. De werkloosheid neemt ook niet echt af. Wij zitten immers in een niet echt goed lopende economie, maar wij zitten op een soort sudderscenario. Voorzover extra investeringen iri de infrastructuur nodig of gewenst zijn, dan is dit in stedelijke infrastructuur: de bereikbaarheid van de centra moet zeker niet slechter zijn dan die van de stadsrand. Het is juist zo dat daar sprake zou moeten zijn van wat ik eerder in mijn verhaal zei, een hoger schaalniveau. Wij zouden in staat moeten zijn om daar tot een hoger schaalniveau in de aanbieding te komen van alle functies die wij maar zouden kunnen bedenken; zeker als wij uitgaan van de strategische doelstelling. Maar wanneer ik dan de westelijke zijde van de Randstad aankijk en ik zie de band van Zaanstad via Amsterdam en Haarlem, Leiden, Den Haag, Delft, Rotterdam, Vlaardingen, Schiedam naar Dordrecht dan moet ik opmerken dat men daar met zeer grote zorg naar kan kijken. Want het is een gebied dat gekenmerkt wordt door een grote onevenwichtigheid in de markten: onevenwichtigheid in de kwaliteit van industrie- en kantoorterreinen, hoge werkloosheid met een hardnekkige structurele component, verouderde detailhandelsstructuur en niet in de laatste plaats eenzijdigheid in het woningaanbod door de enorme suburbanisatie, die tot stand is gekomen tegen de doelstelling van het beleid in en later dan nog eens weer versterkt door de gebundelde decentralisatie. Zeer grote onevenwichtigheden op velerlei gebied zijn zeer slecht. De binnenstad van Den Haag, Amsterdam en Rotterdam hebben een tientallen jaren in betekenis afnemende functies te zien gegeven en dat kan onmogelijk goed zijn in het kader van een strategische doelstelling, waarbij de Randstad als kurk van onze economie zal moeten functioneren. Het is duidelijk dat men daar bijzonder bezorgd over kan zijn en dat de ontwikkelingen, zoals ik die nu zie, met de vraag naar meer infrastructuur om 'de Randstad bereikbaar te houden', er alleen maar toe leiden dat, in tegenstelling tot de doelstellingen van de Ruimtelijke Ordening, namelijk proberen de compacte stad te realiseren, deze doelstellingen in tegengestelde zin worden gehaald. Het betekent dat de markt als het ware autonoom op basis van voorwaarden die door de overheid worden geschapen naar de stadsrandzones gaat en dat je daar eenzijdig de kwaliteiten heen ziet gaan. Maar het gaat ook nog verder dan de stadsrandzones. Onderzoek van Wever en Van Dinteren toont aan dat met name de westelijke Randstad verliest t.o.v. de provincies Overijssel, Gelderland, Utrecht en Noord-

Brabant voor wat betreft nieuwe bedrijfsvestigingen in de dienstverlening. Daar is veel meer evenwicht in de markten. Het lijkt haast op een opschuiven in oostelijke richting onder achterlating van de structurele problemen.

Conclusie Vestigingsfactoren veranderen, maar de overheid kan door een beter gefundeerd voorwaardenscheppend beleid haar eigen ruimtelijke, economische en niet in de laatste plaats stedelijke doelstellingen op een veel betere manier bereiken met minder kosten en een groter vertrouwen vanuit de marktsector. Toplocaties, die internationaal elke vergelijking kunnen doorstaan, zullen wij alleen kunnen bieden als ten principale gekozen wordt voor het realiseren van stedelijke concentraties, die op elk gebied een hoger schaalniveau van voorziening mogelijk maken. Overigens is dit voor het voeren van een uitzichtbiedend regionaal beleid de enige oplossing. Een en ander betekent dat de bakens moeten worden verzet om internationaal te blijven meetellen. Het huidige beleid brengt met zich mee dat tekorten op de rijksbegroting worden gegenereerd, vanwege het feit dat de mobiliteit in versterkte mate toeneemt. Het is een buitengewoon kostbare oplossing, die enerzijds leidt tot afbraak van onze stedelijke concentraties met functies op een hoger schaalniveau en aan de andere kant mobiliteit opwekt tegen een maximale hoeveelheid kosten. Het is duidelijk dat men daar met een grote bezorgdheid naar kan kijken en dat een dergelijke beschouwing over infrastructuur en vestigingsfactoren in de discussie volstrekt ontbreekt. Ik heb de indruk dat dit ook een gebrek aan analyse is. Literatuur

- P.B. Boorsma, J.H.M. Donders, M. Meeles en P. de Vries: Economische infra-struktuur. ESB, 1 april 1987, blz. 300-305.

- J.H.J. van Dinteren: Business services in the intermediate region. Paper presented at the international conferen ce on the future of the metropolitan economy; new challenges for policy and policy-orientated research'. Den Haag, 9/10 juni 1987. - J.G. Lambooy: Regionale en ruimtelijke politiek, over de wenselijkheid van een heroriëntering van de spreidingspolitiek. ESB, 7 maart 1973. - J. Naisbitt: Megatrends. Ten new directions transforming our lives. London, 1984. - A. Pred: City-systems in advanced economies. London, 1977. - E.J. Prins: Public-private partnership vanuit de optiek van de ontwikkelaarlrisikodrager. In: A.M.J. Kreukels, E.J. Prins en A. Duijvestein: Public-private partnership. Brochure van de Stichting Forum voor Stedelijke Vernieuwing, A.Th. van Delden (ed.). Rotterdam, 1987. - E. Wever: Regionaal-ekonomisch perspektief. Nijmegen, 1985.

MDDELGROTE STEDEN EN SOCIAAL-ECONOMISCHE ONTWIKKELING Inleiding I n h e t algemeen gesproken i s er i n Nederland heel weinig onderzoek gedaan inzake het functioneren v a n middelgrote e n kleinere steden m e t een regionaalverzorgende functie e n de verschillen m e t de grotere steden1. Wanneer wij spreken over ' d e steden', over 'stedelijk beleid' e n d e 'compacte stad', d a n denken wij i n beleid é n wetenschap direct aan Amsterdam, Rotterdam, Den Haag e n Utrecht. Amsterdam h e e f t ' t ,Rotterdam h e e f t d e haven, Den Haag is de w e d u w e v a n Indië en Utrecht h e e f t d e jaarbeurs e n Hoog Catharijne. Maar de stedelijke regionaal-verzorgende centra dan? Die staan niet In d e belangstelling. Gezien h u n directe bet,ekenis is dat onverdiend. Het zijn d a n wel niet de plaatsen waar i n het verleden nieuwe trends e n ideeën ontstonden, die richtinggevend konden zijn voor de ontwikkeling v a n een geheel land, maar het zijn wél de locaties waar een zeer belangrijk deel v a n de bevolking v a n ons land voor essentiële verzorgingselement e n o p aangewezen is. Dit w a s ook precies de reden waarom r u i m dertig jaar geleden i n de Verenigde Staten de auteurs v a n het b o e k 'Middletown' kozen voor een onderzoek waar d e leefsituatie v a n d e gemiddelde Amerikaan, vanuit het perspectief v a n d e middelgrote stad, centraal stond. Zij vonden d e manier v a n leven v a n de bewoners v a n die steden typerend voor d e hele Verenigde Staten. Een burgerlijke manier v a n leven; d e burger v a n Middletown w a s meer typisch Amerikaans d a n die v a n N e w Y o r k .

Net begrip stad Over het begrip stad is veel geschreven. Dat wil evenwel niet zeggen dat een pasklare definitie t e geven is. I n ieder geval is er sprake v a n een samenballing v a n functies e n v a n e e n bepaalde leefstijl. Maar het zal iedereen wel eens opgevallen zijn hoe groot de verschillen tussen zowel grote als kleine steden wel k u n n e n zijn. De Franse historicus Braude12 h e e f t ons voor w a t deze verschillen b e t r e f t een interessant idee aangereikt. Er zijn steden als een stoommachine en steden als een k l o k w e r k . De eerste categorie vertoont een dynamische groei die is gebaseerd o p grootschalige industriële ontwikkeling, terwijl d e tweede categorie een fijnzinnige differentiatiev a n bedrijvigheid e n culturele vruchtbaarheid vertoont, die niet tot zeer snelle groei h o e f t t e leiden, maar wel een waarborg voor een intens gevoel v a n stedelijkheid biedt. Juist d e regionaal verzorgende centra voldoen aan de definitie v a n de stad als k l o k w e r k . Stad e n omgeving vormen elkaars natuurlijke aanvulling; er is regionale oriëntatie samen m e t economische e n culturele differentiatie e n een bestuurlijk-institutionele flexibele s t r ~ c t u u r . ~ Een internationale o f provinciale oriëntatie erbij betekent extra attractiviteit. ( Z i e bijvoorbeeld Maastricht e n Den Bosch).

Steden die veel meer naar binnen zijn gericht door het ontbreken van de regionaal-verzorgende functie, zouden eigenlijk niet moeten bestaan, maar ze zijn er wel. Misschien zijn wij daar door het door onszelf gevoerde ruimtelijke en economische beleid wel schuldig aan. Het centrum van Amsterdam was vóór 1940 van landelijk verzorgende betekenis. Na de Tweede Wereldoorlog zien wij door de opkomst van Amsterdam-Noord, Amstelveen, het Gelderlandplein, AmsterdamWest, de suburbanisatie en de overloop de regionaal verzorgende betekenis van het centrum teruglopen: Nog wél de monumenten en de musea, maar erosie van woon-, detailhandels- en andere verzorgingsfuncties. Een dergelijke situatie maakt een stad meer crisisgevoelig. Hetzelfde geldt voor steden die op één snelgroeiende bedrijfstak zijn gebaseerd, zoals de textielindustrie, de staalindustrie of een grote haven. Wanneer er structuurveranderingen in de bedrijfstakken optreden dan stapelen de problemen zich als het ware op. (Pittsburgh, Rotterdam, het Ruhrgebied, Tilburg.)

Stedelijke functies Kenmerkend is dat een stad als een klokwerk erin slaagt alle functies te hebben op een hoger schaalniveau. Daar bedoel ik mee dat men verzorgend is voor de gehele regio. Het betekent dat er in dergelijke stedelijke markten sprake is van een goed ontwikkeld centrum met een evenwichtig aanbod: een evenwichtig aanbod van diensten, culturele-, sociale-, educatieve voorzieningen in de arbeidsmarkt, de woningmarkt, op het gebied van bedrijven en bedrijfsterreinen enzovoorts. Maar het gaat, zowel in de publieke als in de private sector, ook om onzichtbare infrastructuur als vertrouwen, continuïteit en zicht op de werkelijkheid en marktgeoriënteerdheid. Aan zo'n goed functionerende stad wordt voortdurend gewerkt, veranderd. Gelukkig begint op veel plaatsen begrip te ontstaan voor het belang van devoorraad, voor een meer ondernemend gericht bestuur en voor het belang van het functioneren van de marktsector naast de publieke sektor. De op dit ogenblik veel gebruikte term 'stedelijke beheer' past daarbij eigenlijk niet zo goed op de voortdurend noodzakelijke stedelijke herstructurering. Het moet veel dynamischer worden gezien. E r zijn voortdurend nieuwe initiatieven nodig die leiden tot het verbeteren van het functioneren van de stedelijke voorraad, enerzijds via toevoeging, anderzijds via afbraak van disfunctionele elementen. Daarbij vat ik stedelijke voorraad op als een totaal: ruimte, functies, gebouwde omgeving, verzorging en goodwill. De stedelijke overheid moet een voorwaardenscheppende ruimtelijk, economisch, sociaal beleid voeren. De stad moet voortdurend veranderd worden, niet geconserveerd. Dat dient een belangrijke beleidsdoelstelling te zijn. Daarvoor moet ook geïnvesteerd worden.

Net investeringsklimaat Een opmerking over het investeringsklimaat moet in dit verband zeker gemaakt worden. Een investeringsklimaat wordt geschapen op basis van kennis van de (markt)ontwikkelingen van stedelijke functies en op basis van het feitelijk hiernaar handelen. Men dient er voortdurend mee bezig te zijn, dat is net als bij het leiden van een onderneming. Men kan ook niet ongestraft van de ene dag op de andere dag veranderen, meedrijvend met het politieke klimaat of conjuncturele veranderin-

gen. Het vereist een structurele benadering, omdat het immers gaat om zaken die een langere termijn betreffen. Het gaat daarbij niet alleen om een wettelijke, een ruimtelijke of een economische structuur, maar het gaat ook om de veelal onbesproken juridische en financiële structuur.

De stad als produkt Het is voor iedereen van belang de stad te beschouwen als een produkt dat door de gemeentelijke overheid als publieke sector ten behoeve van haar eigen burgers (de samenleving) zo goed mogelijk in de markt (= óók de samenleving) wordt geplaatst4. De gevolgen van een dergelijk beleid zijn bepalend voor de welvaart van de stad, voor de herstructureringsprocessen die zich voordoen en voor de waarde van de gehele stedelijke voorraad, hetgeen relevant is voor elke burger en elk bedrijf. Dat gebeurt uiteraard niet overal op dezelfde manier. Het is geen gewoonte in Nederland om daar veel over te zeggen, maar in dit verband moet dat toch maar. De ene stad doet het veel beter dan de andere. Steden gaan meer en meer met elkaar concurreren. Zij gaan zich als ondernemingen in hun markt gedragen. De kwaliteit van het beleid is daarbij van doorslaggevend belang. Het is een ontwikkeling, die al jaren aan de gang is, maar door de snelle veranderingen, die zich in de diverse marktsectoren voordoen, zullen de verschillen tussen succesvolle en minder succesvolle steden veel groter kunnen worden.

In het verleden werd de vestigingsplaats van een onderneming bijna geheel bepaald door de kosten verbonden aan de aanvoer van grondstoffen en de afzet van produkten. De prijs van de arbeid speelde verder een zekere rol, maar de kwaliteit was eigenlijk minder belangrijk. Een relatief geringe opleiding en wonen dichtbij het werk waren natuurlijk ook normaal. Wat zijn de zaken toch sterk veranderd! Allereerst zijn de transportmogelijkheden door het openbaar vervoer en later door de auto aanzienlijk verruimd. Door de stijging van de besteedbare inkomens konden de transportkosten worden betaald en werd een vrijere woonplaatskeuze mogelijk.-In de tweede plaats moet erop gewezen worden dat de aard van de industriële produktie veranderde; van zware op grondstoffenverwerking gebaseerde massaproduktie, in de richting van weinig grondstoffen vereisende goederen en diensten. Het is duidelijk dat daarmee de transportproblemen voor bedrijven aanzienlijk vergemakkelijkt werden. Dit betekent dat niet alleen werknemers maar ook bedrijven steeds vrijer worden in hun vestigingsplaatskeuze. De transportmogelijkheden, maar ook het woonklimaat en het vestigingsklimaat spelen een grote rol. Dit is de verklaring voor de opkomst van gebieden als Zuid-Duitsland, de Alpengebieden en Midden- en ZuidFrankrijk. Steeds meer economische activiteiten worden 'footlose', dat wil zeggen dat zij nagenoeg vrij zijn in hun vestigingsplaatskeuze. De behoefte aan hoger opgeleid personeel is aanzienlijk toegenomen in tegenstelling tot die aan lager personeel. Ook neemt door de automatisering de vraag naar middelbaar geschoold personeel nog af.

Elementen voor een nieuw voorwaardenscheppend beleid Deze ontwikkelingen hebben voor de steden de grootst mogelijke gevolgen. laa assen^ h e e f t erop gewezen dat bij vestigingsplaatskeuze bedrijven de neiging vertonen zich aan t e passen aan d e wensen v a n h u n hoger personeel. Die wensen zijn gericht o p een aangename leefomgeving m e t een goed verzorgings- e n opleidingsniveau. Ook veiligheid, esthetische verzorging e n onderhoud v a n bijv. d e openbare ruimte spelen een grote rol6. Daarnaast dient een samenstelling v a n de arbeidsmarkt - niet i n de laatste plaats via h e t onderwijs - t e worden nagestreefd, die aansluit bij d e huidige kwalitatieve vraag. Verder blijven d e verkeersinfrastructuur e n d e telecommunicatie v a n bijzondere betekenis. S a m e n m e t d e al eerder genoemde continuïteit e n d e kwaliteit v a n het bestuur wordt o p deze manier ingespeeld o p structurele ontwikkelingen i n bedrijfstakken7. E e n dergelijk voorwaardenscheppend beleid is multifunctioneel v a n opzet e n beziet d e onderlinge verbanden. W i j v i n d e n dat bij de steden terug i n geformuleerd beleid, bijv. i n structuurschetsen, die vervolgens weer leiden tot uitvoering via bestemmingsplannen. Voorwaarden scheppen betekent ook dat zo optrrnaal mogelijk v o r m gegeven moet worden aan het verkeer tussen d e publieke e n private sector. De modeterm publicprivate partnership betekent i n feite hetzelfde. Elke partij w o r d t in de eigen verantwoordelijkheid gelaten, maar het inzicht bestaat d a t m e n , volgens de benaming v a n Braudel, als klokwerk dient t e functioneren. Dat h e t openbaar bestuur daarvoor beleid moet formuleren zal intussen duidelijk zijn.

De relatie tussen ruimtelijke ontwikkeling en economische ontwikkeling De hiervoor geschetste ontwikkelingen hebben zeer grote gevolgen voor d e ruimtelijke e n economische ontwikkelingen. Dit b e t r e f t i n de eerste plaats de situatie rond d e grote steden. In de laatste vijftig jaar zien wij - e n zeker niet alleen i n Nederland - een voortdurende erosie v a n groot stedelijke functies8. De suburbanisatie, het overloopbeleid i n h e t kader v a n de gebundelde deconcentratieg e n het ontbreken v a n stedelijk compenserend beleid, dat gebaseerd zou moeten zijn o p het handhaven v a n structureel relevante functies v a n een hoger schaalniveau, zijn hiervoor de voornaamste oorzaken. Maar de gemakkelijke verbindingen e n de gemakkelijk oplosbare vestigingsplaatsproblematiek m a k e n d e gesuburbaniseerde plattelander tot een bevoorrechte stedeling. Daarbij b l i j f t de middelgrote e n kleine stad m e t een goed e n evenwichtig pakket v a n faciliteiten v a n buitengewoon belang, omdat juist de maat e n schaal v a n dergelijke gemeenschappen aansluiten bij zowel d e vraag v a n de mensen als v a n d e bedrijven: herkenbaar, bestuurbaar, relatief veilig, m e t toch een stedelijke cultuur e n i n het algemeen nog meer welvarend ook. W a n t juist d e hogere inkomensgroepen hebben de grote stad verlaten. Onderzoek v a n m e t name Wever" e n v a n ~ i n t e r e n ' ltoont aan dat d e zogenaamde intermediaire zone i n Nederland (Overijssel,Gelderland, Utrecht, Noord-Brabant) voor w a t b e t r e f t de vestiging v a n moderne zakelijk-dienstverlenende bedrijven het duidelijk w i n t v a n het westelijke

deel v a n de Randstad. Juist dáár blijft m e n m e t d e onevenwichtigheden i n d e m a r k t voor wonen, bedrijventerreinen e n w e r k zitten. Het gaat niet alleen o m e e n hoog werkloosheidscijfer maar ook o m een bijna onoplosbare hoge structurele component daarin12.

De toekomst van de regionaal-verzorgende steden De toekomst v a n d e middelgrote stad m e t een regionale functie wordt door deze rtrildtlre!e entwikkelingen Sepââld. In het tijdperk v a n d e city-marketing m o e t m e n zijn m a r k t uiteraard kennen. Het analyseren v a n de hiervoor geschetste voorwaarden geeft d e sleutel tot het beleid dat o p langere termijn gevoerd dient t e worden. De politiek moet daarover uitsprak e n d o e n e n dat is o p basis v a n een onderbouwde nota ook heel goed mogelijk. Meer inzicht i n deze lange-termijnontwikkelingen betekent meer uitzicht o p een welvarende stad. Tegen d e achtergrond v a n deze ruimtelijke e n economische veranderingen, die zich voordoen, k a n m e n daar voor dit t y p e steden bepaald optimistisch over zijn. Literatuur i) J.G. Lambooy: Middelgrote steden en de sociaal-economische ontwikkeling: perspectief op Middelburg. Inleiding ter gelegenheid .>ar: het afsrneid van burfemeester P.A. Wolters x.an iVliddelburgop 29 augustus 1985. 2) F. Braudel: Civilization and capitalism, 15th-18th c'cntury. Vol I, The structures of everyday life New Pork, 1979. 3) A. Pred: City systems in advanced economies. London, 1977. 4) E.J. Prins. Public-private partnersh~pvanuit de optiek van de ontwikkelaar/risicodrager. In: A.M.J Kreukels, E.J Prins en A. Duivesteijn: Public-private partnership. Brochure van de Stichting Forum voor Stedelijke Vernieuwing. A.Th. van Delden (ed.). Rotterdam, 1987. 5) L.H. Klaassen: Doel en nut van een strategisch plan voor Zeeland. Zeeuws Tijdschrift 1987, nr. 3, blz. 103-106. 6) A.C.M. Jansen: Ontwikkelingen van de economische structuur in de binnenstad van Amsterdam: uitstraling en atmosfeer als vestigingsplaatsfactoren. Geografisch Tijdschrift 1987, nr. 2, blz. 130-142. 7) J. Naisbitt: Megatrends. Ten New directions transforming our lives. London, 1984. J. Naisbitt: The new economic and political structure of the 1980's. In: Future developments in commercial real estate. Den Haag, Wereldhave, 1980, blz. 11-23. E.J. Prins: Future expectations with regard to commercial real estate in a number of West European countries. In: Future developments in commercial real estate. Den Haag, Wereldhave, 1980, blz. 42-64. 8) N.F.L. Ottens: Urban change and urban policy: a casestudy of the Netherlands. Symposium on spatial mobility and urban change. Utrecht, 1986. P. Hall: Dencentralization without end? A reevaluation. J. Patten ed. The expanding city. London, blz. 125-155. P.H. Pellenberg en J.A.A.M. Kok: Economische vernieuwing in ruimtelijk perspectief: de Randstad en overig Nederland. In: Geografisch Tijdschrift, 1986, nr. 1, blz. 84-101. E.J. Prins: Vastgoedplanning, samenspel tussen overheid en private sector. NIROV, Den Haag, blz. 2127. D. Ragu en C. Taisne, Institut d'Aménagement et d'urbanisme du Region Ile de France (IAURIF): Policy implications of depopulation of the central area of the Paris region. Symposium on spatial mobility and urban change. Utrecht, 1986. 9) J.G. Lambooy: Regionale en ruimtelijke politiek, over de wenselijkheid van een heroriëntering van de spreidingspolitiek. ESB, 7 maart 1973. 10) E. Wever: Regionaal-economisch perspectief. Nijmegen, 1985. 1l ) J.H.J. van Dinteren: Business services in the intermediate region. Paper presented at the international conference on the future of the metropolitan economy; new challenges for policy andpolicy orientated research. Den Haag, 9 juni 1987. 12) E.J. Prins: Vestigingsfactoren veranderen: een beschouwing over vestigingsplaatsen en infrastructuur. Jaarvergadering NCW, 18 juni 1987.

ALS HET EVEN MEE ZIT BEREIKEN WE ONZE TOPLOCATIE NOG NET VOOR HET DONKER Belang van de ruimtelijke ordening De Randstad is een produkt van de Ruimtelijke Ordening en in feite bepaalt het vestigingsmilieu voor internationaal werkende bedrijven het belang van de Randstad voor de markt. Onder vestigingsmilieu moet dan niet alleen de kwahteit van infrastructuur en het aanbod van diensten worden verstaan, maar ook de kwaliteit van het bestaan voor de inwoners. Scherpe verschillen in welvaart en leefbaarheid schaden de belangen van de economische en sociale ontwikkeling van de Randstad. Een top kan immers niet bestaan zonder een gezonde basis. Deze waarschuwing liet secr~taris-generaalLemstra in 1988 horen op een bijeenkomst van de Maatschappij voor Nijverheid en Handel in Amsterdam1. Naast de internationalisering, worden in de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening economie en welvaart, veranderende bevolking, emancipatie en rndividualisering, technologische vernieuwing en groeiende mobiliteit als belangrijke ontwikkelingen gesignaleerd. Dit is een indrukwekkende rij, maar opvallend is dat de term 'internationalisering' voorop staat. Ook het rapport 'Grote Steden Grote ~ a n s e n " start met dergelijke thema's: internationalisering, gunstige vestigingsplaats, concurrentieverhouding, regionalisering, complementariteit, versnelling en synchronisatie van ruimtelijk relevante besluitvormingsprocedures en op de private markt georiënteerde overheden. Het rapport snijdt de internationalisering aan met de zin: 'Het beheersende feit voor de toekomst van de grote steden is internationalisering'. Die internationalisering van het bedrijfslevenvoltrekt zich in een snel tempo. Het is een proces van schaalvergroting, concentratie, specialisatie en optimalisatie. De internationale contacten 'en de daarbij behorende werkgelegenheid hebben de neiging zich internationaal sterk te concentreren. In dit proces spelen steden en regio's van een metropolitaine betekenis een grote rol. Daartoe worden op de ~ i r o ~ e en s ede wereldmarkt belangrijke gevechten geleverd. Nederland zal zich grote inspanningen moeten getroosten om zich internationaal te plaatsen op deze markt. Dat is ook uitdrukkelijk de bedoeling, zoals blijkt uit de Vierde Nota, waarin met name met Schiphol en Rotterdam op deze internationalisering gemikt moet worden. Op dit moment wordt in de Randstad het internationale vestigingsmilieu gemist. Dergelijke, in internationale zin superieure A-1 locaties, met een grootstedelijk milieu waar grote agglomeratievoordelen en spin-off effecten uit ontstaan, zijn in ons land in feite niet aanwezig.

Doelstellingen en kenmerken van het EO-beleid In dit verband is het nuttig om ons eerst nog eens af te vragen wat nu eigenlijk de doelstellingen van het beleid, sinds de Tweede Wereldoorlog, zijn geweest! Ruimtelijke Ordening is een beleidsthema met een belangrijke strategische dimensie: het

realiseren van een zo sterk mogelijk internationaal gericht investerings- en vestigingsklimaat (Vierde Nota). De Rijksoverheid is verantwoordelijk voor het bereiken van deze doelstelling. Hierbij kan ze niet volstaan met het formuleren van richtingen voor beleid, maar dient zij ook zorg te dragen voor de beleidscoördinatie, de verantwoordelijkheidsstelling, de tijdsplanning, de prioriteitenstelling en keuzes, de organisatie en middelen en niet in de laatste plaats het financiële instrumentarium. Gûk vûûr het bereiken van natiûnale dûelstrl!ingen dient de nationale overheid de verantwoordelijkheid te dragen. Zij kan dit niet delegeren aan provincies, gemeenten en particulieren, omdat die voor het behalen van die doestellingen niet verantwoordelijk kunnen zijn. Indien een parlementslid aan de heer Lubbers vraagt of het kabinet de doelstellingen heeft bereikt, kan hij niet antwoorden dat dit niet het geval is, omdat een gemeente haar bestemmingsplan niet rond kon krijgen. Maar tussen het formuleren van de doelstelling en het uitwerken van het beleid zijn in de loop der tijden grote verschillen ontstaan. Hier wordt de stelling verdedigd dat de doelstellingen van het ruimtelijk beleid in feite in omgekeerde zin worden bereikt. Om dit aan te tonen, zal aan de hand van schema's een kort overzicht worden gegeven van de doelstellingen, zoals die in de loop der jaren hebben gegolden en van de uitkomsten van dat beleid. Een en ander is in een groter verband geplaatst, tegen de achtergrond van een aantal sociale-, culturele- en bedrijfstakontwikkelingen. Hierbij is geen volledigheid nagestreefd, maar is een aantal trends aangegeven die in de literatuurlijst wordt verantwoord. Voor een schematisch overzicht van deze trends wordt verwezen naar de bijlage. De doelstellingen van het RO-beleid worden tot 1970 gekenmerkt door een groot belang van de Randstad, het redden van de grote steden, het tegengaan van suburbanisatie, het handhaven van het Groene Hart en de ondersteuning vanuit het regionaal beleid. Tussen 1970 en 1980 verschijnt de nota waarin gebundelde deconcentratie wordt nagestreefd, een soort geplande suburbanisatie naar groeikernen. Voor de rest blijven de uitgangspunten ongeveer gelijk aan die van vóór 1970. Bij de weergave van de bedrijfstakontwikkelingen zullen we echter zien, dat in deze periode in de bedrijven veel grotere veranderingen hebben plaatsgevonden. Na 1980 zijn de Randstad, het redden van de grote steden, het tegengaan van suburbanisatie en het handhaven van het Groene Hart nog steeds belangrijke uitgangspunten. De gebundelde deconcentratie is als strategische doelstelling evenwel al weer verlaten. Nieuwe elementen zijn: regio's op eigen kracht en beperking van de mobiliteit. Lukkes merkt terecht op dat het gaat om politieke doelstellingen, die nauwelijks door marktonderzoek onderbouwd zijn. Na deze beschouwing van de doelstellingen wordt nu gekeken naar de kenmerken4 van het gevoerde ruimtelijke ordeningsbeleid en naar wat in feite in het beleid is gebeurd. Tot 1970 is het beleid sterk kwantitatief ingesteld. In de woningbouw ging het bijvoorbeeld om de vraag hoeveel woningen de minister dacht te bouwen. Dit hing natuurlijk samen met de naoorlogse wederopbouw en het grote woningtekort, maar ook op andere terreinen zien we een kwantitatief ingesteld beleid. In die periode was het mogelijk in steden grote doorbraken te realiseren, met veel sloop en nieuwbouw, zoals blijkt uit bijnamen van burgemeesters als 'Kees de Sloper' en 'Jan met de Hamer'. Hoewel dit momenteel niet meer bespreekbaar is, blijken veel van de projecten uit het eind van de jaren zestig, waarbij men de moed heeft gehad structureel in te grijpen, niet slecht te lopen. Andere kenmerken van die tijd zijn een

monofunctioneel en grootschalig aanbod aan de stadsranden, niet alleen van woningen, maar ook van bijvoorbeeld kantoren en gezondheidsinstellingen. Hoogbouw is in, evenals eindeloze nieuwbouwwijken. Tussen 1970 en 1980 was het redden van de grote steden weliswaar één van de doelstellingen, maar waren gemeenten afkerig van projectontwikkelaars. Een gemeente als Amsterdam had in de gemeenteraad zelfs een motie aangenomen, waarin het werken met projectontwikkelaars werd afgekeurd. Het ging in het beleid om hele andere zaken dan in de periode ervoor. In de jaren zeventig was het beleid conserverend ingesteld, met nadruk op kleinschaligheid en bouwen voor de buurt. Er was geen oriëntatie op de private sector, maar de overheid dacht het zelf te kunnen. Blijvend zijn grootschalige monofunctionele ontwikkelingen van bijvoorbeeld universiteiten, ziekenhuizen en kantoren aan de stadsranden en eindeloze nieuwbouwwijken. In het kader van de gebundelde deconcentratie past de stimulering van groeikernen, die overwegend monofunctioneel zijn met nadruk op wonen. E r ontstaat een dislocatie van wonen en werken, met als gevolg een grote mobiliteit die men de jaren erna weer wil terugdringen. In de grote steden begint een gebrek aan woonlocaties te ontstaan. Na 1980 verschuift het accent van conserverend naar innoverend beleid. Multifunctionaliteit raakt in, evenals kleinschaligheid, door sommigen betiteld als truttigheid. De oriëntatie op de private sector neemt toe, afgezien van zaken als bijvoorbeeld erfpacht. Grootschalige monofunctionele ontwikkelingen aan de stadsranden blijven voortbestaan. Nieuw zijn de coulissen-architectuur en de opkomst van zichtlocaties. Er ontstaat een overaanbod aan bedrijfslocaties, maar het tekort aan woonlocaties in de grote steden blijft aanwezig. Het beleid voor de binnenstad wordt meer voorraad-georiënteerd. Yap Hong Seng heeft de waarde van de voorraad eens berekend op ongeveer 3600 miljard gulden. Indien vervolgens wordt geschat hoeveel zou moeten worden afgeschreven om de kwaliteit van de voorraad op peil te houden, blijkt dat hiervoor op geen stukken na voldoende wordt geïnvesteerd. In zijn inaugurele rede heeft Kruijt hieruit afgeleid dat de levensduur van de voorraad daardoor wel 350 jaar wordt. Stedelijke herstructurering wordt belangrijker. De strategische doelstellingen veranderen relatief snel, zoals blijkt uit het na tien a vijftien jaar verlaten van de groeikern-gedachte. Als nieuwe doelstelling wordt de bouw van 1 miljoen woningen in West-Nederland na 1990 opgevoerd, hetgeen gebundeld zal moeten plaatsvinden (want 1 miljoen woningen is een heleboel). Tenslotte is in alle drie de onderscheiden perioden sprake van hoge subsidiekosten.

Bedrijfstak- en marktontwikkelingen Na deze beschouwing over de doelstellingen en uitwerkingen van het RO-beleid wordt nu ingegaan op een aantal bedrijfstak- en marktontwikkelingen5 die in dit verband van belang zijn. Tot 1970 is in Nederland sprake van een industriële ontwikkeling, zoals bijvoorbeeld blijkt uit een toename van het aandeel in de werkgelegenheid van 17% tot 47%. Tussen 1970 en 1980 vindt - niet alleen in Nederland maar ook internationaal - een herstructureringsproces plaats, met een afbraak van grootschalige activiteiten als de scheepsbouw, de zware metaal en chemie, de grootschalige kapitaalgoederen en de textiel. Deze fundamentele herstructurering heeft tal van ingrijpende gevolgen, bijvoorbeeld voor de locatie, de

scholing en de samenstelling van de beroepsbevolking. De opkomende bedrijfstakken oriënteren zich vooral op stadsrandlocaties. Na 1980 zien we een snelle opkomst van de commerciële dienstverlening (bijvoorbeeld in Utrecht nu 68% van de beroepsbevolking), een toenemende internationalisering, optimalisatie van lokatie, aanbod en service (bijvoorbeeld in de detailhandel), concentratie (bijvoorbeeld in de financiële wereld), specialisatie, een blijvend belang van stadsrandzones en een groeiend belang van de Intermediaire Zone (Overijssel, Gelderland, NoordBrabant en Limburg richting Brussel). Regionale locaties en zichtlocaties komen op, evenals een groeiende mobiliteit, waarop veel van de nieuwe activiteiten gebaseerd zijn. Op de woningmarkt zien we tot 1970 een gebrek aan een goede stedelijke woonkwaliteit, waardoor de bevolking wegtrekt naar de suburbs. Dit geldt als gevolg van het conserverende beleid, ook voor de jaren 1970-1980. In de steden ligt sinds de Tweede Wereldoorlog het accent continu op sociale woningbouw, terwijl aan de vraag naar vrije sectorwoningen nauwelijks wordt voldaan. De markt voor wonen gaat volstrekt uit balans en de bevolking vertrekt en masse. Zo verliezen de drie grootste steden maar liefst 1 miljoen inwoners. Na 1980 blijft de trek naar de suburbs en naar middelgrote steden in de Intermediaire Zone bestaan. In deze markten ontstaat een zekere balans, maar op de grootstedelijke woningmarkt neemt de onbalans groteske vormen aan. Het percentage eigen woningbezit is in Nederland ongeveer 45, maar in Rotterdam 7, in Amsterdam 1 2 en in Den Haag 22. Bij deze deconcentratie van wonen en het toenemende belang van de commerciële dienstverlening, met haar hoge toegevoegde waarde, hoort een groeiende mobiliteit. Op de arbeidsmarkt is tot 1970 nauwelijks sprake van werkloosheid, maar met de herstructurering van belangrijke bedrijfstakken ontstaat tussen 1970 en 1980 ook op deze markt een onbalans. In grootschalige bedrijven verdwijnt veel arbeid met een lage toegevoegde waarde; in grootstedelijke agglomeraties komt hier weinig nieuwe arbeid voor in de plaats. Zo zien we een enorme concentratie van werkloosheid in de grote steden die ook na 1980 blijft bestaan. Het gaat om een zeer hardnekkig verschijnsel dat in de drie grootste steden nog wel eens in ernst kan toenemen, omdat de belangrijkste bedrijfstakken te maken hebben met het proces van optimalisatie van locatie, aanbod en service. Bijvoorbeeld in Amsterdam-Zuid is de veelgeprezen concentratie van winkelvoorzieningen inmiddels vijftig jaar oud en toe aan de genoemde optimaliseringsprocessen. Vele winkeliers zullen dit niet meer meemaken, maar ophouden of wegtrekken. Daarentegen verplaatsen de activiteiten met een hoge toegevoegde waarde zich naar de Intermediaire Zone, waardoor de mobiliteit nog toeneemt.

Ruimtelijk-economische gevolgen Bezien we nu de ruimtelijke gevolgen van het gevoerde RO-beleid en de bedrijfstak- en marktontwikkelingen. Het gebrek aan stedelijke woonkwaliteit blijft door de jaren heen bestaan. Hetzelfde geldt voor de grootschalige, monofunctionele ontwikkelingen in de stadsrandzones. Voorbeelden uit de jaren tachtig zijn Amsterdam-Zuidoost en Rotterdam Brainpark. Ook in de jaren negentig zet deze trend zich waarschijnlijk voort. De kleinschalige invullingen van het bouwen voor de buurt uit de jaren zeventig zien we ook in de jaren tachtig voortbestaan. Gedurende

de gehele naoorlogse periode vindt binnenstedelijke erosie plaats. Volgens sommige bestuurders is de stad in de jaren tachtig weer helemaal terug, maar er is veeleer sprake van stilstand, gezien het feit dat de cijfers geen verdere daling vertonen. Tussen 1970 en 1980 ontstaat een hoge werkloosheid. Na 1980 komen in de binnensteden nieuwe herstructureringsinitiatieven op, die vaak privaat georiënteerd zijn. In dit opzicht is het beleid volledig om. Maar er is een grote onbalans: Nederland mist grootstedelijke centra van een hoger schaalniveau. Lambooy geeft als voorbeeld dat in de culturele sector slechts een museale restfunctie is overgebleven. In Amsterdam zitten vier toppers van wereldformaat bij elkaar (Concertgebouw, Van Goghmuseum, Stedelijk Museum en Rijksmuseum), maar er is niet één fatsoenlijke parkeergarage. Ook ontbreken een goede bereikbaarheid, een hoogwaardige woonomgeving en al die andere dingen, die noodzakelijk zijn voor een hoogwaardig leefmilieu. In een eerdere lezing in Nijmegen heb ik het voorbeeld Harderwijk versus Groningen aangehaald om te laten zien hoe een regio de boot kan missen. De onbalans doet zich zowel voor op de woning-, bedrijfslocatie- als arbeidsmarkt. In de jaren tachtig zien we een voortzetting van de hoge werkloosheid. Er ontstaat een overaanbod aan bedrijfslocaties, doordat alle gemeenten met elkaar concurreren. Verder zien we lage koop- en huurprijzen van kantoren op zogenaamde toplocaties. Schiphol is zo'n toplocatie, maar in Hoofddorp, Beukenhorst, wordt slechts 220 gulden huur per vierkante meter betaald, evenveel als in Veenendaal of Breda. En in het gebouw ten noorden van het Amstelstation gaat een accountantsmaatschap 195 gulden betalen, maar bij een toplocatie hoort een huur van 800 gulden. In Nederland staan de grote fondsen te dringen om de grens over te gaan, vanwege een overaanbod aan locaties - en daarmee lage omzetten per eenheid - in de grote steden. Dit is typisch het kenmerk van een regio die achtergebleven is, zoals in de jaren vijftig en zestig Zuid-Limburg en Groningen. Tenslotte valt een sterk achterblijven van de investeringen in de infrastructuur te constateren. Van Duijn heeft er in een recent ESB-artikel op gewezen, dat deze investeringen sinds 1971gehalveerd zijn. Dit achterblijven van de investeringen zien we ook op andere terreinen, bijvoorbeeld het toponderwijs en het openbaar vervoer. Ondanks de wens het openbaar vervoer te stimuleren om de automobiliteit terug te dringen, is de laatste jaren 9.000 kilometer autoweg aangelegd en maar 90 kilometer spoor. In Nederland is sprake van een proces van snelle Californisering. Dit is niet perse negatief, want Californië is een welvarende staat - hoewel recent dermate strenge milieumaatregelen zijn afgekondigd, dat de onze hiervan slechts een flauwe afspiegeling vormen. Het Californiseringsproces wordt gekenmerkt door een snelle groei van de stadsrandzones, van de zichtlocaties (70% van het totale aanbod op dit moment is een zichtlocatie) en van de Intermediaire Zone en met name de middelgrote steden daarin (zowel naar bevolkingsgroei, als naar bedrijfsresultaten, aantal telefoongesprekken, filevorming e.d.).Andere kenmerken zijn het vooral buiten de grote steden wonen van de hogere inkomensgroepen, de hogere woonkwaliteit en de multifunctionele, kleinschalige, herkenbare opzet van de commerciële dienstverlening. Zo zijn financiers tegenwoordig bereid leasecontracten voor kantoren te sluiten in delen van het land die voorheen niet in aanmerking kwamen. Het belang van kwaliteit neemt sterk toe, niet alleen van het wonen en van voorzieningen, maar ook van het soort werk. De toegevoegde waarde is buiten de Randstad veel hoger. Er is een grote mobiliteit en dit wordt zelfs een belangrijke produktiefactor, gezien het

toenemende belang van de zakelijke dienstverlening. Zoals de gebundelde deconcentratie in de jaren zeventig door het verwaarlozen van de steden ('donors' zonder dat er iets te geven viel) als een miljardenfout kan worden beschouwd, zijn we n u met de nadruk op het terv.gdringen van de mobiliteit weer bezig de kip met de gouden eieren te slachten. De commerciële dienstverlening die zo sterk van mobiliteit afhankelijk is, is namelijk de kurk waarop onze economie de komende jaren drijft. Een laatste belangrijk kenmerk van het Californiseringsproces is de oriëntatie van de Intermediaire Zone buitenwaarts. Zo zien we bij de AMRO-bank kredietaanvragen voor investeringen vanuit Enschede in de richting van Munster, vanuit Zuid-Limburg en Noord-Brabant naar het zuiden en vanuit Groningen naar Bremen en Hamburg. Al deze trends wijzen op het achterlaten van de problemen in de Randstad.

Bestuurlijke aspecten Voor een effectief ruimtelijk ordeningsbeleid dient aan een aantal bestuurlijke voorwaarden te worden voldaan6. In het westelijk deel van de Randstad is sprake van een onbalans van het woningaanbod, van het aanbod van bedrijfslocaties en van de arbeidsmarkt. Gebieden, waar continu sprake is van zo'n onbalans, worden gekenmerkt door een niet ondernemende overheid, een omvangrijke, op begroting in plaats van op resultaat georiënteerde bureaucratie, hoge subsidiekosten, een ondersteunende overheidsrol, een gebrek aan politieke keuzes en verantwoordelijkstelling en het naast elkaar bestaan van aanmoedigend en ontmoedigend beleid. Een voorbeeld van het laatste is de tot voor kort bestaande WIR-subsidie op de aankoop van een viskotter, die door gebrek aan visquota reeds snel aan de wal moet blijven. Eenzelfde combinatie van aanmoediging en ontmoediging zien we op de woningmarkt. Men mikt op de private sector en voert tegelijkertijd een remmend beleid. E r bestaat een onbalans in alle markten (wonen, werken, locaties) en in het bestuur. Overaanbod gaat gepaard met concurrentie tussen steden, lage prijzen en een geringe kwaliteit. Het beleid is sterk traditioneel en weinig marktgeoriënteerd. Daarentegen worden gebieden in balans meer gekenmerkt door een ondernemende rol, resultaat-gerichtheid, de-bureaucratisering, minder personeel en meer delegatie door de overheid in navolging van grote concerns, zoals Andriessen in zijn inaugurele rede, vlak voor hij minister werd, naar voren heeft gebracht. Dit gaat gepaard met lagere subsidiekosten en een ondersteunende rol van de private sector. Er worden duidelijke keuzes gemaakt, waarbij de nationale overheid verantwoordelijk is voor nationale beleidsopties. De neuzen moeten in dezelfde richting staan, met het bereiken van een zekere balans in de verschillende markten als doelstelling. Voor de grote steden betekent dit onder meer het creëren van een woningmarkt van een hoge kwaliteit, hoe moeilijk dit politiek ook ligt. We moeten van een overaanbod naar een strategisch aanbod, hetgeen beperking van het aanbod inhoudt. De rol van de steden moet ondergeschikt worden gemaakt aan nationale doelen. Het streven moet gericht zijn op een hoge prijs-kwaliteitverhouding, een goed investeringsklimaat, innovatief overleg met de financiële sector en een publiek-private oriëntatie. De overheid moet evenals ondernemingen de markt zelf maken. Uitgaande van de vraag wat nodig is om voor het donker onze toplocatie te bereiken, kunnen we stellen dat West-Nederland te beschouwen is als een probleemgebied. Net als bij een onderneming is derhalve turnaround management

nodig, met als ingrediënten: -

meer initiatief vanuit het Rijk; het nemen van strategische beslissingen; een duidelijke bestuurlijke organisatie; het nemen van de nationale verantwoordelijkheid; kiezen voor concentratie in een beperkt aantal kernen; investeren; inzien dat een dergelijk economisch, ruimtelijk ordenings- en volkshuisvestingsbeleid minstens even belangrijk is als de realisatie van de doelstellingen van het Nationaal Milieubeleidsplan.

Bezien we realiteitsgehalte van deze aanbevelingen dan zien we dat: we met de bestuurlijke reorganisatie nog even ver zijn als in 1972: evenals met de plannen voor een stedelijke lnerstructureringsmaatschappij, is met de ideeen van de Commissie Montijn nog niets gebeurd; - de competitie tussen de steden rustig doorgaat, zodat het overaanbod blijft; -- de grote steden niet in staat zijn op korte termijn hun woningaanbod iri balans te brengen; - essentiële investeringen in bijvoorbeeld de spoorwegen en de Zuid-Willemsvaart achterwege blijven; - de besluitvorming over de Vierde Nota in 1990 nog geen realisatie betekent: na behandeling in het parlement moeten de besluiten worden vastgelegd in streeken bestemmingsplannen, hetgeen bij de LeiZo-operatie om 10.000 woningen in Leidschendam-Zuidoost te realiseren al tien jaar duurt, terwijl er nog geen paal in de grond is; zo bestaan ook tegen de plannen van de provincie Zuid-Holland om in het gebied tussen Rotterdam, Den Haag en Zoetermeer in het kader van de gebundelde deconcentratie 50.000 woningen te bouwen, nu reeds bezwaren; reëel gesproken wordt de doelstelling van 1 miljoen woningen in West-Nederland binnen de planperiode van vijftien jaar bij lange na niet bereikt. -

Concluderend kunnen we stellen dat men slechts realist hoeft te zijn om vast te stellen dat we - refererend aan de titel van de inleiding - onze toplocatie hoogstwaarschijnlijk niet voor het donker zullen bereiken. De Californisering zal onverminderd doorgaan, omdat eventuele keuzes de komende tien tot vijftien jaar niet tot realisatie zullen leiden. Het gebied Antwerpen-Rotterdam zal de komende jaren ongetwijfeld een belangrijk overslagpunt - en derhalve een wereldhaven - blijven. De Intermediaire Zone - en de middelgrote regionaal verzorgende centra daarin zullen een verdere groei meemaken die naar buiten gericht is, onder achterlating van de problemen aan de westzijde van de Randstad. Daarmee zal de doelstelling om een internationaal concurrerend vestigingsmilieu te creëren niet worden bereikt. Nederland wordt een land van middelgrote steden, waarvan de betekenis binnen Europa relatief afneemt. Dit is voor Nederland, de Nederlanders en de bedrijfstakken een negatieve conclusie. Bronnen

(1)

Lemstra, W. (1988), Scherpe welvaartsverschillen schaden economisch en sociaal Randstad. Staatscourant, 25 febr.

Commissie Grote Stedenbeleid (1989), Grote Steden Grote Kansen, Den Haag

Hall, P. (1983), Decentralization without end? A re-evaluation. In: J. Patten (ed.), The expanding city. London, p. 125-155. Lambooy, J.G. (1973), Regionale en ruimtelijke politiek. Over d e wenselijkheid van een heroriëntering van de spreidingspolitiek. ESB, 7 maart. Lambooy, J.G. (1988), Regionale economische dynamiek. Inleiding in de economische geografie, Muiderberg. Naisbitt, J. (1984), Megatrends. Ten new directions transforming our lives. London. Ottens, H.F.L. (1986), Urban change and urban policy: a case study of The Netherlands. Symposium on Spatial Mobility and Urbail Change. Utrecht. Pred, A. (1977), City systems in advanced economies. London. Prins, E.J.(1982), Stedelijke ontwjkkelingen: structuur en beleid. Vakgenotenstudiedsg, l april. Prins, E.J. (1987), Public-private partnership vanuit de optiek van de ontwikkelaarlrisicodrager,In: A.M.J. f i e u k e l s , E.J. Prins & A 2uivesteijn: Public pri-iate partnerships. Brochure van Stichting Forum Stedtlijke Vernieuwing, Rotterdam. Prins, E.J. 11987), Vestigingspleatsfactorm veranderen: een beschouwing over vix?tigingsplaatsen ?n infrastructuur. Jaarvergadering NCW, 18 juni. Prins, E . J (1988), Public and private supply of financial means: influences on location decisions? INTAcongres, Challenges for Medium-sized Citic-s. Den Bosch, 4 oktober. Ragu, D. & C. Taisne (1 086), Policy irnplications of depopulation of the centra1 area of the Faris region. Symposium Spatial Mobility and Urban Change, Utrecht. ROZ (1989), Opvattingen van de ROZ naar aanleiding van de regeringsbeslissing over de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening. Brief aan de regering, maart 1989. VNO (1989), ROZ pleit voor internationaal gericht vestigingsklimaat. Onderneming, nr. 15, p. 6.

Bak, L. (1989), Verkeersproblematiek en lokationele kwaliteit. Vast goedbeleggers en gebruikers moeten leren leven met files. VastGoed Markt, 12 mei. Brouwer, H.J. (1989), Toplokaties voor kantoren. Plan 314, p. 26 27. (Wijst op de noodzaak te komen tot beperking van het aanbod van lokaties) Buursink, J . (1988), Bevolking centraal. Geografisch Tijdschrift, p. 361-376. Dinteren, J.H.J. van (1987), Business services in the intermediate region. International Conference on the Future of the Metropolitan Economy; New Challenges for Policy and Policy-oriented Research. Den Haag, 9 juni. Dordregter, P.Ph. (1989), Profileren en profiteren. Congres VNG, 's-Hertogenbosch, 23 maart. Gemeente Den Haag (1989), Kantorennota Den Haag 1989. (Hoofdstuk 3). Hart, H. ter (1979), Vestigingsplaatsen van topmanagement. Amsterdam. INTA (1989), Challenges for mediurn-sized cities. INTA Report, seminar 3-5 oktober. (Resultaten van dit congres wijzen op de goede positie van middelgrote regionaal verzorgende steden.) Jansen, A.C.M. (1987), Ontwikkelingen van de economische structuur in de binnenstad van Amsterdam: uitstraling en atmosfeer als vestigingsplaatsfactoren. Geografisch Tijdschrift, p. 130-142. Klaassen, L.H. (1989), Het structuurschema verkeer en vervoer. ESB, p. 275. (Wijst erop dat het rekeningrijden een aanzienlijk versterkte impuls betekent voor verdere decentralisatie vanuit de grote steden). Klerk, L. de (1989), Het raadsel der bewoonbaarheid. Bouw, 17 november, p. 18-21. Kusiak, L. (1989), Gezondheidszorg duldt geen planologische bemoeials. Tijdschrift voor Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, nr. 819. Lammeren, C. van (1989), Het Nederlandse investeringsklimaat in inter nationaal perspectief. In: Professionalisme als fundament. 10 jaar sectie Bedrijfs Onroerend Goed. NVM. Mark, R.C. van der & M. de Smidt (1989), De positie van de Randstad als kantorencentrum in Europa. ESB, p. 764-767. Nederpelt, J . van (1989), BNS Stedelijke ontwikkeling rond stations. Plan 314, p. 10-12. Pellenbarg, P.H. & J.A.A.M. Kok (1986), Economische vernieuwing in ruimtelijk perspectief. De Randstad en overig Nederland. Geografisch Tijdschrift, p. 84-101. Rutten, J.C. (1989), Stedelijke vernieuwing en de bestrijding van sociale en materiële verpaupering. Verslag

Breed Beraad van de Stichting Forum voor Stede!ijke Vernieuwing, 23/24 jani. (Voorbee!denuan onbalans: werkloosheid onverkort hoog; aantal mensen met minimuminkomens en uitkeringen stijgt voortdurend; aansluiting bij processen van revitalisering ontbreekt; ongelijke ontwikkeling tussen verschillende bevolkingsgroepen.) Spek, E. & D.A. Rompelman (1989), Eénderde deel planvoorraad voor de vrije kantorenmarkt ligt op snelweglokaties. VastGoedMarkt, 12 mei. Zijderveld, A.C. (1988), Verstedelijking als cultureel proces. In: A.Th. van Delden (red.), Ruimte voor Stedelijke Vernieuwing. Stichting Forum voor Stedelijke Vernieuwing, Amsterdam, p. 49-56.

Drabbe, M.J. (1989), Nederland moet actie ondernemen om 'gateway to Europe' te blijven. Amro persbericht, 28 september. Duijn, J.J. van (1989), Het gaat helemaal niet goed. ESB, p. 991. Jong. M.W. de (1989), Commerciële adviesdiensten in bewrging. ESB, p. 997-999. NMB (1989), De vitaliteit van het Nederlandse bedrijfsleven Vergelijking van de economische ontwikkeling in bedrijfsklassen en stedelijke knooppunten in 1988. NMB BankIVVKlTNO. (Dit onderzoek laat de positie van de intermediaire zone duidelijk zien.)

Andriessen, J.E. (1989), Privatisering: slechts een begin. Auratie VU, 3 november, Amsterdam. Bomhoff, E.J. (1989), Prinsjesdag 1989. ESB, p. 1016-1019. ECOSTAT (1989), Actuele statistische informatie. Bijlage bij Onderne ming, 17 oktober. Kolnaar, A.H.J. (1989), Begrotingsruimte in de jaren negentig. ESB, p. 1020-1022. Lemstra, W. (1989), De financiering van de overheidsinvesteringen in de jaren negentig, ESB, p. 572-576. NRC (1989), VNG vreest vrijheid gemeenten bij vaststellen grondkosten. NRC, 2 oktober. Toirkens, S.J. (1989), De jaren negentig: het blijft schipperen. ESB, p. 1023-1026. Veld, R.J. i n 't (1989), Van zwalken tot sturen. ESB, p. 1027-1030 VNG (1989), VNG vreest vrijheid gemeenten bij vaststellen grondkosten. NRC, 2 oktober. Wolters, A.J. (1989), Haagse propaganda. ESB, p. 29.

BIJLAGE 1. SAMENVATTING VAN DE GESIGNALEERDE TRENDS 1. Doelstellingen van het R.O. Beleid

Tot 1970 1

I

- Randstad zeer belang-

1970 - 1980

Na 1980

- Randstad zeer belang- - Randstad zeer belangrijk rijk rij k - Grote steden redden - Grote steden redden - Grote steden redden - Suburbanisatie tegen- - Suburbanisatie tegen- - Suburbanisatie tegengaan gaan gaan - Groene Hart handhaven - Gebundelde deconcen- - Groene Hart handhaven tratie in groeikernen - Groene Hart handhaven - Region. ondersteuning - Region. ondersteuning - Regio's op eigen kracht - Beperking van de mobiliteit

2. Kenmerken van het gevoerde beleid

Tot 1970

- Kwantitatief ingesteld - Doorbraken, sloop

nieuwbouw

- Monofunctioneel, grootschalig aanbod aan stadsranden

1970 - 1980

- Conserverend ingesteld - Innoverend ingesteld

(bouwen voor de buurt) Kleinschaligheid - Multifunctionaliteit en kleinschaligheid - Geen private sector - Private sector oriëntatie oriëntatie -

-

- Hoogbouw - Eindeloze nieuwbouw-

wijken

Na 1980

Grootschalige monofunctionele ontwikkelingen aan de stadsranden (universiteiten, ziekenhuizen, kantoren)

Eindeloze nieuwbouwwijken -- Groeikernen (vnl. monofunctioneel) - Gebrek aan woonlocaties in grote steden - Dislocatie van wonen t.o.v. werken (bijv. A'dam Z.0) hoge exploitatiekosten -

- Coulissenarchitectuur

en zichtlocaties. - Overaanbod aan be-

drijfslocaties - Gebrek aan woonloca-

ties in grote steden - Meer voorraad ge-

oriënteerd in binnenstad

+

Stedelijke herstructurering - Relatief snelle verandering in strategische doelstellingen (verlaten groeikerngedachte) Maar wel: - Na 1990 1 mln woningen in W.Nederland (Gebundeld?) - Hoge subsidiekosten -

- Hoge subsidiekosten

- Hoge subsidiekosten

Grootschalige monofunctionele ontwikkelingen aan de stadsranden (universiteiten, ziekenhuizen, kantoren, commerc. diensten)

3. Bedrijfstak- en marktontwikkelingen

Tot 1970

1970 - 1980

Na 1980

I

1

Bedrijven - Industriële ontwikke-

ling

i !

- Herstructurering.

- Snelle opkomst comAfbraak van grootmerciele dienstverschalige activiteiten lening (scheepsbouw, textiel, zware metaal, chemie) - Internationalisering - Optimalisatie van locatie, aanbod en service - Concentratie - Specialisatie - Stadsrandzones - Stadsrandzones - Intermediaire zone - Zichtlocaties - Regionale locaties - Mobiliteit

Wonen - Trek naar suburbs Gebrek aan goede ste- - Gebrek aan goede woonkwaliteit in steden delijke woonkwaliteit - Trek naar middelgrote - bevolking trekt naar - Trek naar suburbs en groeikernen steden in intermedisuburbs aire zone - Balans in deze markten Onbalans in groot- Onbelans in grootstedelijke woningstedelijke woningmarkt markt - Mobiliteit --

I 1

1

~

Arbeidsmarkt -

Lage werkloosheid

-

Hoge werkloosheid in grote steden (onbalans in de arbeidsmarkt)

- Hoge werkloosheid in

grote steden (onbalans in de arbeidsmarkt) - Hoge toegevoegde waarde activiteiten in de intermediaire zone - Mobiliteit

4. Feitelijke ruimtelijke en economische ontwikkelingen

Tot 1970

1970 - 1980

Na 1980

- Gebrek aan stedelijke - Gebrek aan stedelijke woonkwaliteit woonkwaliteit woonkwaliteit - Stadsrandzones groot- - Stadsrandzones groot- - Stadsrandzones grootschalig en monoschalig en monofuncschalig en monofunctioneel functioneel - Kleinschalige in- Kleinschalige invullingen vullingen - Binnenstedelijke - Binnenstedelijke - Binnenstedelijke erosie erosie resp. stilstand - Nieuwe herstructureringsinitiatieven in binnensteden

- Gebrek aan stedelijke

Onbalans: Wij missen grootstedelijke centra van een hoger schaalniveau (alleen cultuur als voorbeeld) Restfunctie-museaal (Lambooy) - Hoge werkloosheid - Overaanbod aan locaties - Lage prijzen resp. huren van kantoren op zgn. toplocaties - Lage omzetten per eenheid in grote steden - Achterblijven van investeringen in infrastructuur (50% daling sinds 197 1) en toponderwijs -

- Hoge werkloosheid

l

4. Feitelijke ruimtelijke en economische ontwikkelingen (vervolg)

Tot 1970

Na 1980

1970 - 1980

- Proces van snelle Californizering - Groei van de stads-

randzones - Groei van de zicht-

locaties Groei van de intermediaire zone en middelgrote steden - Hogere inkomensgroepen - Hogere woonkwaliteit - Multifunctioneel, kleinschalig, herkenbaar - Kwaliteit - Veel voorzieningen - Hoge toegevoegde waarde - Grote mobiliteit - Mobiliteit als produktief actor - Groot accent op commerciële diensten - Oriëntatie van de intermediaire zone buitenwaarts - Achterlaten van de problemen in de Randstad .-

5. Bestuurlijke aspecten

Gebieden in onbalans -

Niet ondernemende overheid

- Niet resultaat georiënteerd

(bureaucratie = begrotingsgeoriënteerd) - Veel mensen in bureaucratie -

Hoge subsidiekosten

- Overheid speelt ondersteunende rol - Gebrek aan politieke keuzes - Gebrek aan verantwoordelijkheids-

stelling - Naast elkaar bestaan van aanmoe-

digend en ontmoedigend beleid Onbalans in alle markten (wonen, arbeid, bestuur, locaties) - Overaanbod - Concurrentie tussen steden -

Gebieden in balans Ondernemende rol van de overheid (bv. Nederland in West-Europa) - Resultaat georiënteerd -

- Debureaucratisering - Minder mensen - Delegatie ' -

Lage subsidiekosten

- Meer en meer speelt de private

sector de ondersteunende rol Keuzes - Nationale overheid verantwoordelijk voor nationale beleidsopties - Neuzen in dezelfde richting -

-

Balans in markten is doelstelling

- Strategisch aanbod - Rol van de steden ondergeschikt

aan nationaallregionaal doel - Lage prijs en kwaliteit - Geen investeringsklimaat

- Hoge prijslkwaliteit - Goed investeringsklimaat - Innovatief overleg met

- Traditioneel

- Publiek-privaat georiënteerd - Innovatief - De markt maken

financiële sector - Niet marktgeoriënteerd

Opmerking: De politiek moet dit WILLEN! vgl. een turnaround operatie in een bedrijf.