Theorie en praktijk van een stedelijk vernieuwingsnetwerk

Habi_deel_omslag haffner

15-6-2007

16:32

Pagina 1

Vernieuwend Ruimtegebruik

Theorie en praktijk van een stedelijk vernieuwingsnetwerk

Marietta Haffner Marja Elsinga


Marietta Haffner Marja Elsinga

Gouda, mei 2007 Dit is een uitgave van Habiforum in het kader van het programma Vernieuwend Ruimtegebruik Habiforum Büchnerweg 1, 2803 GR Gouda Postbus 420, 2800 AK Gouda Telefoon (0182) 540 655 Fax (0182) 540 656 E-mail: [email protected] Auteursinformatie Marietta Haffner en Marja Elsinga zijn werkzaam bij: Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Jaffalaan 9, 2628 BX Delft Postbus 5030, 2600 GA Delft Telefoon (015) 278 30 05 Fax (015) 278 44 22 E-mail: [email protected] ©Copyright 2007 by Onderzoeksinstituut OTB No part of this report may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the copyrightholder.


> Inhoud Woningcorporaties zijn maatschappelijke ondernemers die een bijdrage leveren aan de publieke taak. Een van de opgaven voor woningcorporaties heeft betrekking op de stedelijke vernieuwing. De praktijk leert dat corporaties bij het uitvoeren van stedelijke vernieuwingstaken te maken hebben met een netwerk van betrokken organisaties. Het functioneren van dit netwerk en de perceptie van gerealiseerde prestaties door de partners in het netwerk vormen de kern van dit onderzoeksproject. Zij worden bestudeerd vanuit bestuurskundige invalshoeken over het functioneren in een netwerk en vanuit de praktijk. In dit rapport zijn de lessen samengevat uit vier voorgaande rapporten, waaronder drie rapporten over de uitgevoerde casestudies in Den Haag (stedelijk niveau), Amsterdam-Noord (drie tuindorpen) en Rotterdam-Zuid (Hordijkerveld en Pendrecht-Zuid). Uit de casestudies blijkt dat de crux van de stedelijke vernieuwing ligt in het op voorhand rekening houden met de bestuurlijke processen in het netwerk. Het is daarbij de kunst om met de netwerkpartners tot een gemeenschappelijke probleemanalyse en bepaling van gewenste prestaties te komen.

> Colofon Dit onderzoek kwam tot stand in het kader van het onderzoeksprogramma Corpovenista, waarin wordt samengewerkt door tien grote woningcorporaties (de Alliantie, Haag Wonen, de Key, het Oosten, Stadswonen, Staedion, Vestia, Woonbron, de Woonplaats en Ymere), Aedes (de vereniging van woningcorporaties), Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft en onderzoeksgroepen van de Universiteiten van Utrecht en Amsterdam (zie: www.corpovenista.nl ). Corpovenista is onderdeel van het wetenschappelijk programma binnen het Habiforum-kennisontwikkelingsprogramma 'Vernieuwend Ruimtegebruik'. Deze publicatie vindt tevens plaats in het kader van het onderzoeksspeerpunt Sustainable Urban Areas van de Technische Universiteit Delft. Dit rapport is digitaal verkrijgbaar via www.corpovenista.nl. Foto kaft: Amelia Oei, Hordijkerveld

> Habiforum Dit is een publicatie van Habiforum in het kader van het programma Vernieuwend Ruimtegebruik. Habiforum is een kennisnetwerk dat ruim 2.000 experts verbindt, die samen nieuwe vormen van duurzaam ruimtegebruik ontwikkelen én in de praktijk brengen. Het programma omvat praktijkprojecten en wetenschappelijk onderzoek. Het wordt uitgevoerd in nauwe samenwerking met InnovatieNetwerk en de universiteiten van Delft, Rotterdam, Amsterdam (VU en UvA), Utrecht en Wageningen. Door deze samenwerking ontstaat er synergie tussen wetenschap, praktijk en beleid. Habiforum wordt gefinancierd vanuit Bsik, het kenniseconomieprogramma van de rijksoverheid, en uit bijdragen van publieke en private partijen. Zie ook: www.habiforum.nl.

3


Inhoud Voorwoord 1

Inleiding

9

1.1 Aanleiding voor dit onderzoek

9

1.2 Probleemstelling

2

9

1.3 Drie cases: aanpak

10

1.4 Leeswijzer

11

Theoretisch kader

13

2.1 Inleiding

13

2.2 Kenmerken van complexe netwerken

13

2.3 Tweede generatie sturingsinstrumenten

16

2.4 Drie-stappen-model

19

2.5 Leren in complexe netwerken

21

2.5.1 Inhoudelijk

21

2.5.2 Procesmatig

22

2.5.3 Institutioneel

23

2.6 Conclusies

24

3

De cases in beeld

25

4

Den Haag

29

4.1 Probleemstelling en onderzoeksvragen

29

4.2 Netwerk

30

4.3 Prestaties

34

4.4 Instrumenten

35

4.5 Samenvatting

37

Amsterdam-Noord

39

5

6

7


39

5.2 Drie tuindorpen

40

5.3 Netwerk

41

5.4 Gerealiseerde doelen

43

5.5 Waar een wil is, is een weg

43

5.6 Is de uitkomst een goede uitkomst?

45

5.7 Lessen

46

Rotterdam-Zuid

49


49

6.2 Hordijkerveld en Pendrecht-Zuid

50

6.3 Complexe netwerken

52

6.4 Leren in de besluitvorming

53

6.4.1 Inhoudelijk

54

6.4.2 Procesmatig

55

6.4.3 Institutioneel

55

6.5 Effect van gebiedsafspraken

56

6.6 Slotbeschouwing

57

Conclusies

59

7.1 Inleiding

59

7.2 Vier bestuurskundige invalshoeken

60

7.2.1 De vier benaderingen

60

5

8

7.2.2 De benaderingen ten opzichte van elkaar

62

7.3 Samenwerking en de cases

63

7.3.1 Netwerk

64

7.3.2 Patstellingen

65

7.3.3 Doorbraken

67

7.3.4 Gemeenschappelijk belang

68

7.4 Complexe stedelijke vernieuwing in een complex netwerk

70

7.5 Slotbeschouwing

71

Literatuur

73

6


Voorwoord Dit rapport is het vijfde en laatste rapport dat voortkomt uit het onderzoek Corpovenista 4.2 dat is getiteld ‘Het stedelijke vernieuwingsnetwerk. Verkenning in theorie en praktijk’. In dit rapport presenteren we conclusies over en lessen uit het toepassen van de bestuurskundige netwerkbenadering, die is gebruikt in de casestudies in Den Haag, Amsterdam-Noord en Rotterdam-Zuid. In de casestudies waarvan we hier verslag doen, wordt het samenwerken in een herstructureringsnetwerk aan de hand van de vier kenmerken van complexe netwerken – pluriformiteit, geslotenheid, onderlinge afhankelijkheden en dynamiek – gekarakteriseerd. Ook is per case een bepaalde invalshoek gekozen om de prestaties in beeld te brengen. In Den Haag bestudeerden we het effect van sturingsinstrumenten op de voortgang in de vernieuwing op stadsniveau. In de drie tuindorpen in AmsterdamNoord stonden de percepties van de actoren over de gerealiseerde doelen centraal aan de hand van een drie-stappen-model. In twee herstructureringswijken in Rotterdam-Zuid zijn we ingegaan op de werking van de gebiedsafspraken, een instrument dat specifiek is ontworpen voor de stedelijke vernieuwing. De werking van de gebiedsafspraken is bestudeerd aan de hand van inhoudelijk, procesmatig en institutioneel leren dat plaatsvond in het desbetreffende netwerk. Om een beeld te krijgen van hoe de samenwerking in de bestudeerde lokale netwerken is verlopen en hoe het besluitvormingsproces heeft plaatsgevonden, is per casestudie met ruim twintig betrokkenen gesproken. Langs deze weg bedanken wij alle geïnterviewden nogmaals hartelijk voor hun bijdrage aan dit onderzoek. De begeleidingscommissie van het onderzoek bestond uit Anke Huntjens van Ymere, Leen Mosselman van Vestia, Peter Roelofs van Het Oosten en Wim Reedijk van Aedes vereniging van woningcorporaties. Wij danken hen voor de stimulerende inbreng bij de totstandkoming van dit rapport. Wij danken ook Amelia Oei die aan de Rotterdamse casestudie meewerkte en het slothoofdstuk van dit rapport van commentaar voorzag. Ook bedanken wij Monique Waarts van Woonstichting De Key voor haar inbreng bij de Amsterdamse casestudie. Marietta Haffner, Marja Elsinga Delft, mei 2007

7

8


1 Inleiding Dit rapport is het vijfde en laatste rapport dat voortkomt uit het onderzoek Corpovenista 4.2 dat is getiteld ‘Het stedelijke vernieuwingsnetwerk. Verkenning in theorie en praktijk’. In dit rapport vatten we de eerdere rapporten samen en presenteren we conclusies over en lessen uit het toepassen van de bestuurskundige netwerkbenadering (zie ook Haffner, Elsinga & Wolters, 2005), die is gebruikt in de casestudies: – Den Haag (Van Bortel & Elsinga, 2005); – Amsterdam (Haffner & Elsinga, 2006) en – Rotterdam (Haffner, Oei & Elsinga, 2007).

1.1 Aanleiding voor dit onderzoek Sinds de Tweede Wereldoorlog speelt de sociale huursector een belangrijke rol in de Nederlandse volkshuisvesting. In de eerste decennia na de Tweede Wereldoorlog fungeerden de woningcorporaties vooral als uitvoerders van overheidsbeleid; van zelfstandigheid was nauwelijks sprake. Vanaf de tweede helft van de jaren zestig nam de zelfstandigheid langzaam toe. De ingezette beweging werd aanzienlijk versterkt in de jaren negentig. De Nota ‘Volkshuisvesting in de jaren negentig’ uit 1989 was een belangrijke aanzet tot een aantal institutionele veranderingen. Verder ontstond in de jaren negentig het inzicht dat corporaties ondertussen over aanzienlijke eigen financiële middelen beschikten. Dit leidde, in combinatie met de brutering, tot een grote mate van financiële zelfstandigheid voor de sociale huursector. In de jaren negentig werd ook de stedelijke vernieuwing als belangrijke nieuwe taak voor een groot deel bij de woningcorporaties neergelegd. Deze ontwikkelingen hadden invloed op de organisatorische vormgeving van woningcorporaties. Onder andere vond professionalisering, schaalvergroting en uitbreiding van de activiteiten plaats. Al met al heeft dit geleid tot een relatief zelfstandige sociale huursector van veelal grote, redelijk vermogende, professionele woningcorporaties die met een groeiend takenpakket (stedelijke vernieuwing, leefbaarheid, wonen en zorg) opereren ergens tussen markt en overheid. Bij aanvang van dit onderzoeksproject stond het presteren van woningcorporaties in deze nieuwe ordening centraal: wanneer doen woningcorporaties het goed in de stedelijke vernieuwing? Na de bestudering van de bestuurskundige literatuur kwamen we tot de conclusie dat wat onder ‘goede prestatie’ wordt verstaan, bepaald wordt door het stedelijke vernieuwingsnetwerk. Sinds de financiële verzelfstandiging van de woningcorporaties is er voor gemeenten en corporaties een gezamenlijke verantwoordelijkheid ontstaan voor de stedelijke vernieuwing. Deze gezamenlijke verantwoordelijkheid komt tot uitdrukking door de participatie van actoren in een stedelijk vernieuwingsnetwerk. We hebben het functioneren van een dergelijk netwerk toen als primaire doelstelling van dit onderzoek gesteld. We bestudeerden de samenwerking in de stedelijke vernieuwing vanuit het bestuurskundige gedachtegoed, te weten (varianten van de) bestuurskundige netwerkbenadering. Centraal in deze benadering(en) staat het interactief ontwikkelen van plannen. Actoren onderhandelen met elkaar over de gewenste koers van actie. Bij het onderhandelen proberen actoren elkaar te sturen. Sturen gaat over het beïnvloeden van anderen en niet over de maakbaarheid van de uitkomsten.

1.2 Probleemstelling De bestuurskundige netwerkbenadering is gebaseerd op de situatie waarin actoren functioneren binnen een groep van actoren, waarin besluitvorming plaatsvindt. De Bruijn & Ten Heuvelhof (1991: 25) definiëren een netwerk als “een geheel van

9

actoren die publiek, semi-publiek of privaat van karakter zijn. Ieder van deze actoren heeft zijn eigen waarden, doelstellingen en belangen, die hij tracht te realiseren door instrumenten in te zetten waarmee hij andere actoren tracht te sturen”. Kenmerkend voor een netwerk is de situatie waarin de overheid niet (meer) de rol heeft van bovengeschikte actor die ‘alles’ bepaalt (zoals in de stadsvernieuwing). Daardoor biedt sturing binnen een netwerk van stedelijke vernieuwing andere mogelijkheden en kansen dan vormen van hiërarchische sturing door de overheid via bijvoorbeeld wetten of voorschriften. De wijze waarop actoren met elkaar omgaan wordt daarbij beïnvloed door de kenmerken van een (complex) netwerk: interdependenties tussen actoren, een bepaalde mate van geslotenheid van actoren, pluriformiteit van organisaties en doelen en de dynamiek van veranderende spelregels in en rondom het netwerk. De netwerkbenadering is daarmee een benadering die een beschrijving kan leveren van de wijze waarop de actoren in een netwerk met elkaar omgaan: hoe men zich gedraagt, hoe men reageert op signalen en welke instrumenten men inzet om anderen te sturen of te beïnvloeden. Ook kan met de netwerkbenadering worden bestudeerd hoe in een lokaal stedelijk vernieuwingsnetwerk prestaties worden gespecificeerd. De hoofdvraagstelling voor dit onderzoek is geworden: Welke bijdrage kan de bestuurskundige netwerkbenadering leveren aan het vergroten van het inzicht in de werking van een netwerk van stedelijke vernieuwing en aan de sturing binnen het netwerk?

1.3 Drie cases: aanpak In drie steden in Nederland – Den Haag, Amsterdam en Rotterdam – zijn casestudies uitgevoerd om deze vraagstelling te kunnen beantwoorden. Per case zijn onderzoeksvragen geformuleerd die in de respectievelijke hoofdstukken van dit rapport zijn te vinden. In de casestudies zijn semi-gestructureerde interviews gehouden en is gevraagd naar de samenwerking in het lokale netwerk van stedelijke vernieuwing. In totaal zijn er per casestudie ruim twintig betrokkenen geïnterviewd. De conclusies in dit onderzoek zijn hoofdzakelijk gebaseerd op de al dan niet verschillende beelden van de samenwerking die de geïnterviewden hebben aangedragen. Het gaat zo om een reconstructie van de samenwerking op basis van de percepties van de respondenten. Daarnaast is, waar mogelijk, gebruikgemaakt van relevante documenten. Aan de hand van de vier kenmerken van complexe netwerken is de samenwerking in de herstructureringscases geanalyseerd. Vervolgens is per case nader ingezoomd op de bereikte prestaties. Voor elke case hebben we gebruikgemaakt van een andere theoretische invalshoek uit de bestuurskunde om prestaties in beeld te brengen. In Den Haag is het effect bestudeerd van sturingsinstrumenten op de voortgang in de vernieuwing op stadsniveau (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 1991). In drie tuindorpen in Amsterdam-Noord stonden de percepties van de actoren over de gerealiseerde resultaten centraal aan de hand van het drie-stappen-model van Teisman (1998). In twee herstructureringswijken in Rotterdam-Zuid gingen we specifiek in op de gepercipieerde werking van een instrument dat is ontworpen voor de stedelijke vernieuwing, te weten de gebiedsafspraken. De werking van dat instrument in de herstructurering is bestudeerd aan de hand van inhoudelijk, procesmatig en institutioneel leren dat plaatsvond in het desbetreffende netwerk.

10


Den Haag is om verscheidene redenen gekozen als onderzoeksgebied van de eerste casestudie. Den Haag kent in de stedelijke vernieuwing een beperkte complexiteit in vergelijking met Amsterdam en Rotterdam. Er zijn geen deelgemeenten als extra laag in het beleidsproces en er zijn in Den Haag drie woningcorporaties. Daardoor konden we in Den Haag de samenwerking voor de stedelijke vernieuwing op stadsniveau analyseren. In Amsterdam is gekozen voor drie tuindorpen in het stadsdeel Amsterdam-Noord: Disteldorp, Vogeldorp en Tuindorp Oostzaan (alleen de Ring en de Mercuriusbuurt). De drie dorpen werden met sloop bedreigd en bestaan nog steeds. In Rotterdam hebben we de samenwerking voor Hordijkerveld (deelgemeente IJsselmonde; het proces vanaf het derde masterplan) en voor Pendrecht-Zuid (de Transformatiezone, deelgemeente Charlois) bestudeerd. Deze cases zijn gekozen vanwege een ‘faseverschil’. In Hordijkerveld werden afspraken gemaakt in de periode dat de fysieke aanpak van wijken in Rotterdam centraal stond. In de periode dat voor Pendrecht de afspraken werden gemaakt, was het besef toegenomen dat een integrale aanpak voor bepaalde problemen noodzakelijk is. Den Haag is overigens de enige case waarin het feitelijk gaat om één case: de samenwerking op stedelijk niveau. In Amsterdam gaat het eigenlijk om twee cases, de Ring/de Mercuriusbuurt in Tuindorp Oostzaan en Disteldorp/Vogeldorp, maar om drie dorpen. Een deel van het transformatietraject van de twee cases (of drie tuindorpen) liep gelijk op. In Rotterdam gaat het om twee casestudies – enerzijds een wijk, anderzijds een deel van een wijk – die verder niets met elkaar te maken hebben, behalve dat ze beide in Rotterdam-Zuid liggen: Hordijkerveld en PendrechtZuid (de Transformatiezone).

1.4 Leeswijzer Hoofdstuk 2 van dit rapport bevat een uiteenzetting van de theoretische invalshoeken die ten grondslag liggen aan de analyses. Hoofdstuk 3 bevat foto’s van de cases. In de hoofdstukken 4, 5 en 6 volgen de samenvattingen van de casestudies in Den Haag, Amsterdam en Rotterdam. In hoofdstuk 7 worden conclusies getrokken.

11

12


2 Theoretisch kader 2.1 Inleiding Dit hoofdstuk bevat een uiteenzetting van de theoretische invalshoeken die ten grondslag liggen aan de analyses in deze studie. Het gaat op de eerste plaats om de vier kenmerken van complexe netwerken. Op de tweede plaats volgt een uiteenzetting over tweede generatie sturingsinstrumenten die bijzonder geschikt geacht worden om sturing in netwerken te bewerkstelligen. Ten derde komt het driestappen-model aan de orde om te kunnen bepalen of actoren in een netwerk tevreden zijn met de bereikte uitkomsten. Op de laatste plaats gaat het om de inhoudelijke, procesmatige en institutionele aspecten van de samenwerking en het leren dat plaatsvindt als onzekerheden in de samenwerking worden weggenomen.

2.2 Kenmerken van complexe netwerken1 Een netwerk kan ook als volgt worden omschreven: “een dynamisch geheel van actoren, die wederzijds afhankelijk zijn, een onderlinge variëteit kennen en zich relatief gesloten ten opzichte van elkaar kunnen opstellen” (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 1999: 32). De vier kenmerken die worden genoemd in deze definitie van (complexe) netwerken hebben gevolgen voor de mogelijkheid om de actoren in een netwerk te sturen/beïnvloeden. Interdependentie Een belangrijk kenmerk van complexe netwerken is de interdependentie – de onderlinge afhankelijkheid die bestaat tussen verschillende actoren in een netwerk. Voor een afhankelijke actor wordt het zonder de medewerking van minimaal één andere actor in het netwerk moeilijk bepaalde doelen te realiseren. Dergelijke afhankelijkheden kunnen bestaan tussen hogere en lagere overheden. De gemeente is op het gebied van wonen voor de uitvoering van bijvoorbeeld een stedelijk vernieuwingsplan vaak afhankelijk van een of meer woningcorporaties. Zo hebben gemeenten vaak de grond in hun bezit, terwijl de woningcorporaties de planontwikkeling en de bouw van sociale huurwoningen voor hun rekening nemen. Het aanspreken van één afhankelijke partij binnen het netwerk is dan onvoldoende om de stedelijke vernieuwing van de grond te krijgen. Er zijn vijf belangrijke soorten afhankelijkheidsrelaties te onderscheiden. Deze relaties kunnen op de eerste plaats eenvoudig zijn (één grootheid), maar zijn in netwerken vaak meervoudig. Meervoudige relaties bestaan bijvoorbeeld als men zowel voor het geld, de grond als de goodwill van elkaar afhankelijk is. Complex wordt het ook als relaties tussen actoren niet bilateraal zijn maar multilateraal: meer dan twee partijen zijn onderling afhankelijk. Dit betekent dat bilaterale afspraken niet mogelijk zijn, maar dat twee actoren om te kunnen handelen altijd van een derde of vierde et cetera actor afhankelijk zijn. Dit geldt bijvoorbeeld voor de gebiedsafspraken die in Rotterdam getekend moeten worden door de gemeente, de betrokken deelgemeente en de betrokken ontwikkelaar (bijvoorbeeld de corporatie). Als de afhankelijkheden op verschillende tijdstippen optreden, is er sprake van asynchrone in plaats van synchrone relaties. Bij sequentiële in plaats van gelijktijdige afhankelijkheden is een handeling van A pas mogelijk als B gehandeld heeft. Afhankelijkheden in een netwerk zullen tot slot eerder dynamisch zijn dan statisch. Veranderende omstandigheden kunnen bijvoorbeeld optreden na verkiezingen, bij een verandering van wetgeving,

1 Grotendeels overgenomen uit Haffner, Oei & Elsinga (2007). Gebaseerd op De Bruijn & Ten Heuvelhof

(1991 en 1999), die het kenmerk dynamiek introduceren in hun publicatie uit 1999.

13

bij veranderende coalities enzovoort. Een opeenstapeling van verschillende soorten afhankelijkheidsrelaties leidt tot complexe onderlinge afhankelijkheidsrelaties. Wederzijdse afhankelijkheden kunnen leiden tot een onoverzichtelijk netwerk waarin het, als gevolg van onbedoelde neveneffecten, onduidelijk is hoe bepaalde effecten worden veroorzaakt. Een gevolg hiervan kan zijn dat actoren zich terughoudend opstellen, waardoor de sturingsmogelijkheden niet volledig benut kunnen worden. Ook kan een netwerk met veel onderlinge afhankelijkheden stroperige besluitvorming tot gevolg hebben. Bovendien kunnen complexe interdependenties en geslotenheid elkaar versterken. Resultaten worden dan alleen bereikt middels een proces van besluitvorming dat een lange periode beslaat en ook chaotisch kan worden. Interdependenties hoeven echter niet alleen nadelig uit te pakken bij beïnvloedingspogingen, maar kunnen ook stuurkansen bieden. Als eerste betekent de onderlinge afhankelijkheid dat actoren zich niet extreem gesloten kunnen opstellen. Extreme pluriformiteit is ook niet mogelijk. In dergelijke extreme situaties komt men immers niet tot zaken. Door de onderlinge meer of minder complexe afhankelijkheden moeten partijen met elkaar blijven communiceren. Daarnaast bieden afhankelijke relaties ook vaak ruilmogelijkheden, waardoor de kans op een patstelling kleiner wordt. Er is altijd wel een ruil te vinden waar beide/meer partijen van profiteren, is hier het idee. Kortom: het benutten van onderlinge afhankelijkheden leidt tot sturing. Of er tussen alle actoren op alle punten in het netwerk op een beleidsterrein interdependenties bestaan, mag worden betwijfeld. De term beleidsarena’s geeft een meer realistische omschrijving van een netwerk, bijvoorbeeld voor interdependenties op het terrein van wonen. Zo gaat Teisman (1998) ervan uit dat de interactie tussen de relevante actoren met hun eigen doelen en strategieën in een beleidsarena plaatsvindt. Men kan zich voorstellen dat er voor elk besluitvormingsprobleem een andere arena bestaat. Klijn (1996) spreekt van verschillende spelen binnen een netwerk. Volgens deze invalshoek participeren actoren intensiever in een spel naarmate er een groter belang voor hen op het spel staat. Klijn (1996) maakt eveneens een onderscheid naar lokale en landelijke netwerken. Hier komt ook de gedachte terug dat er niet één netwerk bestaat, maar dat, als er al uitgegaan wordt van één netwerk, dit uit verscheidene segmenten/subgroepen bestaat, afhankelijk van het probleem, het besluit of het onderwerp dat op de agenda staat. Stedelijke vernieuwing is hiervan een voorbeeld. De afspraken die ter zake doen, worden in lokale netwerken gemaakt, terwijl ook het Ministerie van VROM, dat niet in de lokale netwerken deelneemt, wensen heeft (bijvoorbeeld de herstructurering moet minder langzaam gaan) of een positie inneemt (VROM-toezicht). Pluriformiteit Pluriformiteit – verscheidenheid – in een netwerk kan op drie manieren tot uitdrukking komen. Op de eerste plaats kan er verscheidenheid tussen organisaties bestaan (interorganisatorische pluriformiteit). Op het terrein van wonen zijn bijvoorbeeld verschillende partijen te onderkennen: (deel)gemeenten, woningcorporaties en bewonersorganisaties. De belangen en doelen van deze partijen zullen onderling verschillen, evenals hun waarden en organisatorische kenmerken. Ook binnen één ‘sector’ kan er sprake zijn van pluriformiteit. Zo zijn er bijvoorbeeld in de corporatiesector rijke en arme woningcorporaties, grote en kleine woningcorporaties, lokaal gebonden en landelijk toegelaten woningcorporaties, beherende en ondernemende corporaties. Ook binnen een enkele organisatie kan pluriformiteit optreden. Veel actoren in het netwerk zijn samengesteld uit verschillende afdelingen of onderdelen (intraorganisatorische pluriformiteit). Een gemeente is een goed voorbeeld van een organisatie waar intraorganisatorische pluriformiteit optreedt. Binnen het gemeentelijke

14


beleidsterrein wonen spelen de wethouders, de gemeenteraad, de afdeling wonen, het grondbedrijf en nog meer onderdelen, bijvoorbeeld de afdelingen financiën, verkeer, welzijn en zorg, een rol. Sommige gemeenten kennen naast het gemeentelijk niveau nog een deelgemeentelijk (Rotterdam) of stadsdeelniveau (Amsterdam). Op dat niveau houden zich ook portefeuillehouders en afdelingen bezig met wonen. Als de manier van denken, de beleidsmatige rationaliteit, binnen en tussen organisaties verschilt, spreken we van beleidsmatige pluriformiteit. De invalshoek kan een juridische, economische, technische of ethische rationaliteit zijn. Soms ontstaan er verschillen in de waarden (concurrerende waarden): moet een (deel)gemeente bijvoorbeeld de openbare ruimte opknappen of het geld voor andere doeleinden gebruiken? In pluriforme netwerken kunnen drie barrières optreden bij sturing. Op de eerste plaats kunnen stuursignalen door verschillende partijen en/of onderdelen van een actor verschillend worden opgepakt, of worden genegeerd. Maatwerk kan een oplossing bieden voor de situatie waarin een (generieke) interventie niet aansluit op de pluriformiteit in het veld. In de praktijk van veel actoren en onderwerpen stuit maatwerk echter al snel op de grenzen van de beheersbaarheid van de sturing. Dit wordt als tweede barrière beschouwd bij de sturing van pluriforme netwerken. Als derde barrière wordt de vervorming en herinterpretatie van de sturing genoemd. Immers, als gevolg van onder andere de hiervoor genoemde concurrerende waarden of verschillende percepties kunnen bepaalde stuursignalen door verschillende actoren verschillend worden opgevat. Pluriformiteit hoeft niet alleen nadelig uit te pakken voor het sturen in netwerken, maar biedt ook kansen. Zo kan pluriformiteit de trefkans verhogen. De kans dat een organisatie of een deel van een organisatie gevoelig is voor een specifiek sturingssignaal, blijkt groter te zijn in een pluriforme omgeving dan in een uniforme omgeving. Zo zal bijvoorbeeld niet iedere woningcorporatie openstaan voor de bouw van een woonzorgcomplex, maar mogelijk wel in ieder geval één. Geslotenheid van actoren Actoren in een netwerk zijn niet altijd gevoelig voor stuursignalen van buiten. Deze geslotenheid kan voortkomen uit de behoefte om de onzekerheid en de complexiteit in de omgeving van de organisatie te verminderen (bounded rationality). Een organisatie kan immers niet volledig openstaan voor alle signalen uit de omgeving. Van enige bestendigheid is dan geen sprake. Het gesloten karakter van een organisatie kan ook een gevolg zijn van het referentiekader of het zogenoemde managementfilter of perceptiefilter dat een organisatie heeft. Het referentiekader wordt mede gevormd door de kernwaarden van een organisatie. Dit zijn waarden die het handelen van een organisatie grotendeels bepalen. Stuursignalen die passen binnen dit referentiekader zullen eerder opgepakt worden dan stuursignalen die er niet binnen passen. Stuursignalen die niet passen kunnen zich op twee wijzen manifesteren. Op de eerste plaats kan het stuursignaal geen betrekking hebben op het referentiekader van de betreffende actor. Negeren van het signaal is dan mogelijk. Op de tweede plaats kan het stuursignaal strijdig zijn met het referentiekader van de actor, waardoor de actor juist gestimuleerd kan worden om zich tegen het stuursignaal te verzetten. Het streven van toenmalig staatssecretaris Remkes naar de grootschalige verkoop van huurwoningen is een voorbeeld uit het woonbeleid van stuursignalen die als strijdig beschouwd kunnen worden met het referentiekader van de woningcorporaties. De geformuleerde ambities kregen geen weerklank bij woningcorporaties en werden grotendeels genegeerd.

15

Geslotenheid van te sturen actoren biedt ook kansen voor sturing. Als een krachtige autonome organisatie, die niet op willekeurig elk sturingssignaal ingaat, uiteindelijk steun verleent aan een bepaald stuursignaal, heeft de sturende actor een bondgenoot verworven. Dynamiek Omdat netwerken altijd in beweging zijn, veranderen de posities van actoren in een netwerk, hun geslotenheid en hun referentiekader voortdurend. Daardoor zijn de wederzijdse afhankelijkheden aan veranderingen onderhevig, evenals de pluriformiteit van en in het netwerk. De samenstelling van het netwerk wordt eveneens beïnvloed door toetreding en uittreding van actoren. Netwerken kunnen ook uiteenvallen. Een veranderende omgeving van het netwerk zal ook (delen van) het netwerk beïnvloeden: kansen en bedreigingen voor het netwerk zullen veranderen.

2.3 Tweede generatie sturingsinstrumenten2 Volgens De Bruijn & Ten Heuvelhof (1991) is in complexe netwerken zuiver imperatieve sturing, meestal met juridische instrumenten, niet mogelijk. Bij pluriformiteit, geslotenheid en interdependenties binnen een netwerk ontkomt men volgens hen niet aan een bepaalde mate van vrijwillige medewerking van de te sturen actoren. De Bruijn & Ten Heuvelhof (1991) duiden deze manier van sturing aan met de begrippen vrijwillige sturing of voluntaire sturing. Zij spreken ook van tweede generatie sturingsinstrumenten ter onderscheiding van eerste generatie sturingsinstrumenten die de traditionele geboden en verboden via weten regelgeving omvatten. Het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH) is het wettelijke kader voor woningcorporaties, en de eraan gekoppelde instrumenten van VROM-toezicht en toezicht van het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV) kunnen als eerste generatie sturingsinstrumenten worden beschouwd (Haffner, Elsinga & Wolters, 2005). Het BBSH bepaalt het speelveld met als doel om te sturen op rechtmatigheid en volkshuisvestelijke prestaties. De Bruijn & Ten Heuvelhof (1991) onderscheiden vijf categorieën tweede generatie sturingsinstrumenten.3 Ze worden hierna beschreven. Meerzijdige instrumenten Meerzijdige instrumenten worden meestal overeenkomsten, convenanten of herenakkoorden genoemd. Uitgangspunt is dat de verschillende gelijkwaardige en onderling van elkaar afhankelijke actoren zich na onderhandeling onderling verbinden aan bepaalde afspraken. De afspraken kunnen inhoudelijk zijn, maar ook procedureel van aard. Er kunnen ook kaders voor een afspraak geschapen worden, bijvoorbeeld als raamovereenkomst voor toekomstige samenwerking. Inspannings- of resultaatverplichtingen kunnen beide onderwerp van de afspraak zijn. De afspraken kunnen zowel privaatrechtelijk als publiekrechtelijk van aard zijn. Binnen de volkshuisvesting vallen de prestatieafspraken tussen woningcorporaties en gemeenten in de categorie van meerzijdige instrumenten. Een projectontwikkelingsovereenkomst tussen een gemeente en een projectontwikkelaar over bepaalde bouw-

2 Overgenomen uit Haffner, Elsinga & Wolters (2005), uit De Bruijn & Ten Heuvelhof (1991). 3 De Bruijn & Ten Heuvelhof (1991) gaan er veelal van uit dat de overheid de sturende actor is. In deze

teksten wordt verondersteld dat elke actor in een netwerk kan proberen te sturen, zij het dat de overheid vaak wel een bijzondere positie heeft. De overheid is immers de actor die incentives zou kunnen aanbieden, of ervoor zou kunnen kiezen om imperatieve sturing toe te passen. Deze keuzen hebben andere actoren niet of in mindere mate.

16


activiteiten binnen een bestemmingsplan valt ook onder de meerzijdige instrumenten, evenals afspraken in een zogenoemd basis- of bestuursakkoord. Als nadelen van meerzijdige afspraken kunnen beschouwd worden het mogelijk niet eenduidige ‘rechtskarakter’ van de afspraken (p.82) en de mogelijk onduidelijke rechtsgevolgen van dergelijke afspraken. Ook kan de ‘gelijke behandeling’ van actoren in gevaar komen, als het meerzijdige instrument wordt ingezet om finetuning in de sturing te bereiken. Mogelijk ontstaan er onoverzichtelijke situaties en onvoorspelbare effecten. Bij het gebruik van meerzijdige instrumenten kunnen eenzijdige instrumenten een rol spelen als stok achter de deur of als sanctie. In het bijzonder als de onderhandelingen niet willen vlotten of als de te sturen actoren zich te weinig gebonden voelen aan een meerzijdig instrument, kan een gebod of een verbod een oplossing bieden. De overheid kan dan als enige, dus niet helemaal (meer) gelijkwaardige, partij in een netwerk een eenzijdig instrument inzetten. De behartiging van het algemeen belang zou kunnen worden opgevoerd als rechtvaardiging voor een dergelijke bijzondere positie van de overheid in het netwerk. Persoonsgerichte instrumenten De persoonsgerichte instrumenten kunnen de vorm hebben van een persoon die in een organisatie wordt geplaatst om op deze manier sturing uit te oefenen. Een veiligheidsinspecteur of een regeringswaarnemer zijn voorbeelden van een persoonsgericht instrument. Deze persoon fungeert dan zelf als instrument. Ook is het mogelijk bepaalde instrumenten specifiek op een persoon in de organisatie te richten. Veelal gaat het dan om regulerende instrumenten, een sturingsinstrument van de eerste generatie, bijvoorbeeld de anti-misbruikwetgeving. In het geval dat een persoon als instrument – linking pin, verbindingsschakel of sturingsagent – wordt aangewezen (of vrijwillig deze rol vervult), verandert de samenstelling van het netwerk, vermindert de pluriformiteit in het netwerk en vermindert de geslotenheid van de actor die de linking pin inzet. Een mogelijke uitwerking op het terrein van wonen van de persoon als instrument, die thans niet is toegestaan, is de aanstelling van een overheidscommissaris in de raad van commissarissen van een woningcorporatie. Gedacht kan worden aan zowel een gemeentelijke commissaris als een rijkscommissaris. Opties die thans zijn toegestaan, zijn de twee leden in de raad van toezicht bij woningcorporaties die op voordracht van de huurders worden benoemd, en de externe toezichthouder die het Ministerie van VROM kan benoemen ingeval van problemen bij een corporatie. Als het gaat om een zogenoemde horizontale relatie, waarbij de agent de loyaliteit gelijkelijk verdeelt tussen de sturende actor en de te sturen actor, zal de sturingsagent meer aan informatie-uitwisseling en coördinatie kunnen doen dan aan sturing. Te denken valt aan activiteiten als het bouwen van bruggen door informatie aan te dragen en, zo nodig, wantrouwen weg te nemen. De informatievoorziening verbetert, omdat de informatielijnen aan weerskanten van de sturingsagent korter zijn dan in de situatie zonder sturingsagent. Bij een meer verticale relatie gaat de rol van sturingsagent meer in de richting van een controleur. Als nadeel van een persoonsgericht instrument kan het dubbele referentiekader van de sturingsagent worden beschouwd. Het gevaar bestaat dat er op termijn een ongewenst socialisatieproces optreedt, waardoor de loyaliteit verschuift van de sturende naar de te sturen actor. Incentives Met positieve incentives (subsidies) en negatieve incentives (heffingen, boetes) kan de overheid actoren prikkelen om hun gedrag aan te passen, bijvoorbeeld iets te leveren wat men zonder de incentive – de prikkel – niet zou doen. Bij de inzet van

17

prikkels gaat het om voluntaire sturing, omdat actoren er ook voor kunnen kiezen hun gedrag tegen een bepaalde prijs niet aan te passen. De zelfstandigheid komt zo niet in gevaar. Incentives bieden verder de mogelijkheid tot fine-tuning (maatwerk). Sterker nog, bij prikkels kan fine-tuning gewenst zijn, omdat per geval een bepaald gedrag gestimuleerd of ontmoedigd kan worden. Dit geldt uiteraard alleen in een situatie waarin de te sturen actor een alternatief kan kiezen. Verder kan de overheid proberen om door de inzet van prikkels de wederzijdse afhankelijkheden tussen de actoren van een complex netwerk te versterken of te verzwakken. De werking van de prikkels hangt af van de rol die de overheid (of het uitvoerende onderdeel) vervult. Bij een loketfunctie van de desbetreffende overheid zal de sturende werking minder zijn dan bij een servicefunctie. Incentives hebben daarnaast vaak een trial-anderrorkarakter, waardoor het succes versterkt kan worden als men gebruik kan maken van gunstige omstandigheden (serendipitisme). De werking van prikkels kan worden verstoord als partijen in een netwerk geen alternatieve gedragsmogelijkheden hebben. Soms kunnen prikkels ook worden afgewenteld, zoals wanneer een heffing doorberekend wordt aan de afnemers. In deze gevallen gaat er van een prikkel nauwelijks een sturende werking uit. Kengetallen Bij kengetallen deelt de overheid volgens De Bruijn & Ten Heuvelhof (1991: 129) mee – of komt de overheid overeen – de prestatie van de actor op een of enkele variabelen kwantitatief te meten. Aan het kengetal kunnen vervolgens meer of minder verstrekkende gevolgen verbonden worden: eenzijdige beloning of sanctie, of een onderhandelde variant daarvan. De overheid richt haar aandacht op de afgesproken resultaten, die zowel op het niveau van de input als op het niveau van de output afgesproken kunnen worden, en ze richt haar aandacht niet op de manier waarop de resultaten tot stand komen. De te sturen actor blijft daarmee een ‘black box’ voor de overheid die op deze manier op afstand stuurt. De te sturen actor heeft een belangrijke eigen verantwoordelijkheid gekregen. Om aan de pluriformiteit van een complex netwerk tegemoet te komen, zouden er per actor voor de eigen situatie passende kengetallen afgesproken kunnen worden. Om het “zelf-organiserend vermogen” (p.135) van een bedrijfstak aan te spreken, noemen De Bruijn & Ten Heuvelhof (1991) de mogelijkheid om een bepaald kengetal op te leggen aan de gehele bedrijfstak, die er vervolgens zelf uit zou moeten proberen te komen. Als prestatieafspraken in de sociale huursector in de vorm van kengetallen kwantitatief vorm worden gegeven, bijvoorbeeld het aantal te bouwen eenheden voor 65-plussers, is er sprake van sturing via onderhandelde kengetallen. Het concept van benchmarken dat het laatste decennium in allerlei vormen zijn intrede doet (Aedex), is een voorbeeld van het op een bepaalde manier gebruiken van kengetallen, namelijk het vergelijken van kengetallen tussen landen, branches, organisaties et cetera om te constateren hoe de actoren in verhouding tot elkaar presteren. Sturing met kengetallen blijkt op het terrein van wonen meestal niet vanuit de overheid te komen, maar meer vanuit de zelfregulering van de bedrijfstak (Haffner, Elsinga & Wolters, 2005; Van Bortel & Elsinga, 2005). Men denke aan instrumenten als het eerder genoemde benchmarken, de visitatie, de certificering en de kwaliteitszorg, de Aedescode en het Nationaal Akkoord Wonen. Communicatieve instrumenten Bij de communicatieve instrumenten staat de informatieoverdracht, het voorlichten van actoren in het netwerk, centraal. Deze voorlichting behoeft niet altijd eenzijdig te zijn, maar kan ook meerzijdig zijn. Men kan een communicatief instrument actief inzetten om de kennis die aanwezig is bij de te sturen actor te vergroten. De deskundigheidsadviezen van het Ministerie van Economische Zaken zijn hiervan een voorbeeld. Fine-tuning is mogelijk door verschillende partijen (of afdelingen van

18


actoren) te voorzien van de voor hen relevante informatie. De Belastingtelefoon is hier een voorbeeld van. Men zou communicatieve instrumenten kunnen omschrijven als ‘zachte instrumenten’, aangezien deze de actoren niet tot een bepaald gedrag dwingen, alleen uitnodigen. Een voorbeeld hiervan is het publiceren van best of worst practices. Communicatieve instrumenten zijn behept met een paradox. Enerzijds zijn zij geschikt om de geslotenheid van actoren te doorbreken. Anderzijds moet de actor openstaan voor de boodschap. Onder bepaalde voorwaarden zijn actoren beter ontvankelijk voor de informatie, onder meer als de omgeving dynamisch is, de actoren specifieke kennis nodig hebben of de actoren willen veranderen.

2.4 Drie-stappen-model4 Als het gaat om de evaluatie van het beleid en de besluitvorming formuleren Klijn & Koppenjan (2000) in navolging van Teisman (1992/1995) een aantal criteria. Uitgangspunt is daarbij dat het in een netwerksetting volgens hen niet mogelijk is om van boven af (top-down) en ex ante doelstellingen op basis van het algemeen belang – volgens de democratisch gekozen overheid – op te leggen aan de actoren (zie ook Klijn, 1996). Immers, in beginsel is er geen boven het netwerk staande actor die dat voor elkaar kan boksen. Daarnaast heeft elke actor volgens hen eigen doelstellingen, die ook nog eens kunnen veranderen in het netwerkspel als gevolg van de interactie met anderen. Zo trekt Teisman (1998) de conclusie dat een ex-antebegindoelstelling wel een functie kan hebben aan het begin van het proces in het bereiken van een gemeenschappelijk doel. Vanuit een dergelijke a-prioribegindoelstelling kunnen actoren hun eigen definitieve a-posterioridoelstelling ontwikkelen binnen een mogelijk gemeenschappelijke belang. Het geheel van oordelen over de bereikte doelen en besluitvorming vormt volgens Teisman (1998: 78) het gemeenschappelijke belang. Om de kwaliteit van het gemeenschappelijke belang te kunnen toetsen, hanteert Teisman (1998) een drie-stappen-model. Doel van dit model is te kunnen vaststellen of het beleid dat door de interactie van de actoren in een netwerk tot stand is gekomen, een voor de actoren bevredigend resultaat heeft opgeleverd. Stap één is het inventariseren van de oordelen die de betrokken actoren achteraf hebben over het beleid. In stap twee worden de oorspronkelijke doelen van de actoren gereconstrueerd om deze te vergelijken met het beleidsresultaat. Mocht zich de situatie voordoen dat de oorspronkelijke doelen niet zijn behaald, dan nog was het besluitvormingsproces “in zekere mate effectief”, meent Teisman (1998: 79), als “de resultaten van besluitvorming bevredigend zijn, ongeacht of deze verwacht en gewild, dan wel onverwacht en niet bewust nagestreefd zijn”. In stap drie wordt de rol van het besluitvormingsproces in de besluitvorming bekeken aan de hand van drie dimensies: 1 inhoudelijke dimensie: het vervlechten van doelen; 2 managementdimensie: het leggen van koppelingen tussen actoren; 3 structuurdimensie: het arrangeren van onderlinge interactie. In alle gevallen gaat het om het vermogen van de actoren om de genoemde dimensie in de praktijk om te zetten. Bij het vervlechten van doelen (ad 1) gaat het om “de vraag of de interactie meerwaarde heeft opgeleverd in de vorm van nieuwe doelen…” (p.80). Bij het leggen van koppelingen tussen actoren (ad 2) gaat het om het vermogen om contacten te leggen en te onderhouden. Uitgangspunt is dat als deze goed zijn, het management van de besluitvorming naar tevredenheid verloopt. Om doelen te 4 Grotendeels overgenomen uit Haffner & Elsinga (2006).

19

kunnen vervlechten, moeten er relaties (koppelingen) gelegd zijn tussen actoren. Deze moeten worden onderhouden. “Als verschillende onmisbare actoren koppelingen leggen met elkaar, is er sprake van adequaat management van complexe besluitvorming. … Besluitvorming vereist koppeling tussen alle actoren op meer niveaus” (p.81). De personen die de relaties leggen en onderhouden zijn de koppelaars die de geslotenheid van andere actoren weten te doorbreken en die interdependenties tussen actoren kunnen omzetten in een constructieve voortgang van de samenwerking. In de termen van Teisman (1998: 83) moet de koppelaar een soort “superman” zijn: “de grote communicator en bestrijder van slechte zaken”. Koppelaars spelen volgens Teisman altijd een dubbele rol in de besluitvorming, omdat zij moeten proberen de belangen van de eigen organisatie in overeenstemming te brengen met de belangen van de andere actoren, zodat er een samenwerking kan groeien. Willen koppelaars succesvol zijn, dan is door hun optreden de interactie veranderd, stelt Teisman (1998). Daartoe moeten koppelaars in staat zijn om taalbarrières te doorbreken en moeten de koppelaars worden geaccepteerd door de actoren. Volgens De Bruijn & Ten Heuvelhof (1999) leiden samenwerkingsverbanden als gevolg van interdependenties tussen actoren tot besluitvorming als er winwinsituaties gecreëerd worden. Dat gebeurt met package deals (p.61). Dat betekent dat het pakket van besluitvorming over het algemeen meerwaarde oplevert voor alle actoren. Echter, zij stellen dat er niet alleen win-winspelen gespeeld kunnen worden, omdat er altijd actoren zijn waarvoor geen positieve uitkomst gerealiseerd kan worden. Dit kan zowel gebeuren voor actoren in het netwerk, als voor actoren die om de een of andere reden niet (meer) deel uitmaken van het netwerk. De winnaars zullen dus ook altijd in win-losespelen moeten participeren. Dit om te voorkomen dat de verliezers alsnog de win-winstrategie gaan blokkeren. De strategie is dan om een confrontatie tussen winnaars en verliezers zo veel mogelijk te voorkomen en eventueel op andere onderwerpen of in andere beleidsarena’s compensatie te bieden. Als derde dimensie van de netwerkbesluitvorming gaat het om de structuur (het arrangement; ad 3) van de interactie. Aangezien er niet altijd spelregels en overlegorganen zijn, worden keuzen voor bepaalde arrangementen van samenwerking of tegenwerking gezien als indicatie voor de wil van actoren om structuur te geven aan de interactie. Dat betekent niet per definitie succes, maar men is bereid om het succes een handje te helpen door zich positief op te stellen voor een bepaald arrangement, bijvoorbeeld door zitting te nemen in een stuurgroep. Effectieve besluitvorming Op basis van het voorgaande moeten we concluderen dat er bezwaren te formuleren zijn tegen het gebruik van doelstellingen die zijn gebaseerd op het algemeen belang dan wel het eigen belang van actoren. Een gemeenschappelijke doelstelling is het gevolg van onderhandelingen tussen actoren in een netwerk. Bij een beleidsevaluatie wordt er nagegaan of de actoren tevreden zijn met de bereikte gemeenschappelijke doelen. Als dat zo is en als er is voldaan aan de procesvoorwaarden, dan moet het besluitvormingsproces in zekere mate effectief zijn geweest. Het al dan niet doelgericht zijn van deze besluitvorming wordt gebaseerd op de bereikte gemeenschappelijke doelen, die wel of niet in de loop van het proces zijn aangepast en ontstaan uit de doelstellingen gebaseerd op het eigen belang van de betrokken actoren of het gepercipieerde algemeen belang. Uitgegaan wordt zo van het maximaal haalbare onder bepaalde omstandigheden, zoals de gegeven onderlinge afhankelijkheden. Men kan zich afvragen of een dergelijk proces in alle gevallen leidt tot nutsmaximalisatie van de betrokkenen (hoe dan ook gemeten) of dat betrokkenen een minimaal niveau voor zichzelf vastleggen waarmee men tevreden is. Dit gedrag wordt aangeduid met satisficing behaviour (Clarkson & LeRoy Miller, 1983). Verder

20


kan men zich afvragen in hoeverre actoren beslissingen achteraf proberen te rechtvaardigen (theorie van de cognitieve dissonantie (reductie); Kotler, 1980: 166). In ieder geval levert het drie-stappen-model van Teisman een indicatie of de doelen van actoren zijn vervlochten bij het vaststellen van een algemeen belang en of er sprake is van een win-winsituatie bij het nemen van een besluit.

2.5 Leren in complexe netwerken5 Koppenjan & Klijn (2004) argumenteren dat de onzekerheid in een maatschappij groter wordt doordat de maatschappij steeds vaker opereert in netwerken. Deze onzekerheid kan aan een aantal karakteristieken van een “network society” worden ontleend (p.3). Op de eerste plaats is er door een toename van de dynamiek van kennis en producten een verdergaande specialisatie vereist. Onderlinge afhankelijkheden tussen actoren nemen toe door deze fragmentatie van kennis. Daarnaast leidt de ontwikkeling van kennis en technologieën tot nieuwe onzekerheden en risico’s in plaats van een reductie daarvan. Onzekerheden worden verder veroorzaakt doordat organisaties in turbulente omgevingen moeten opereren en niet alleen de eigen doelen kunnen nastreven. De maatschappelijke druk heeft daardoor meer grip op organisaties gekregen dan in het verleden. Verder veroorzaakt het opereren in netwerken dat “horizontal relations replace loyalties and authoritative relations” (p.5). Vormen van hiërarchische sturing worden (groten)deels verdrongen door sturing via onderhandeling en coöperatie met onzekere uitkomsten tot gevolg. Tot slot leidt ook een grotere beleidsmatige pluriformiteit tot een toename van onzekerheid. Een uniforme waardenhiërarchie en ‘het’ algemeen belang bestaan niet meer. Een toename van onder meer de fragmentatie van kennis, onderlinge afhankelijkheden en waardenpluriformiteit betekent dat consensus over ‘het’ probleem (de inhoud en de oorzaken), over de relevante beoordelingscriteria en over de oplossing niet altijd voor de hand ligt. Onzekerheden over de inhoud (substantive uncertainty), het proces (strategic uncertainty) en het institutioneel kader (institutional uncertainty) kunnen zich voordoen. Er zijn bewuste managementinspanningen nodig om oplossingen te kunnen vinden voor deze “wicked problems”, menen Koppenjan & Klijn (2004: 9). Deze oplossingen leiden tot het op een bepaalde manier reduceren van de inhoudelijke onzekerheid, de procesmatige onzekerheid en de institutionele onzekerheid van de beslissing. Als deze bewuste managementinspanning achterwege blijft, is de kans groot dat actoren verzeild raken in standaardreacties, waardoor een oplossing niet gecreëerd zal worden. Als de inspanning succesvol is, zijn cognitieve, strategische (het proces betreffend) en institutionele leereffecten opgetreden (p.125): “the sustainable increase in shared knowledge, insights and methods of working between parties”.

2.5.1 Inhoudelijk Inhoudelijke onzekerheid ontstaat als gevolg van het ontbreken van de benodigde informatie of kennis (over de toekomst), de complexiteit van de problemen, de onzekerheid over de interpretatie van de kennis (het technisch probleem) en over de beoordelingscriteria en de probleemformulering (het maatschappelijk probleem). Het verschillend interpreteren en percipiëren van de beschikbare informatie of kennis is het gevolg van verschillende frames of references van actoren. Dit zijn de op basis van eerdere ervaringen en percepties, geïnternaliseerde ideeën of feiten, interesses, normen en waarden over de realiteit en de eigen positie daarin. Referentiekaders zijn dan ook niet van de ene op de andere dag aan te passen, waardoor actoren gesloten kunnen zijn voor probleemformuleringen die niet binnen hun referentiekader passen (cognitieve fixatie). Als er geen gemeenschappelijke probleemformulering gevonden 5 Grotendeels overgenomen uit Haffner, Oei & Elsinga (2007). Gebaseerd op Koppenjan & Klijn (2004).

21

wordt, is er sprake van cognitieve impasses of stagnaties. Problemen zijn op deze wijze nooit objectief te definiëren, maar vormen zo altijd een sociale interpretatie (social construction) die bepaalde oplossingsrichtingen met zich meebrengt. Als bepaalde oplossingsrichtingen worden buitengesloten, leidt probleemformulering per definitie tot machtsposities en mogelijk conflict. Bijvoorbeeld als een corporatie wil slopen om de portefeuille te optimaliseren, worden bepaalde oplossingsrichtingen – die bewoners bijvoorbeeld prefereren – onmogelijk. Inhoudelijke onzekerheden leiden tot situaties die kunnen worden aangeduid met begrippen als kennisconflict, asymmetrisch debat of in het ergste geval “dialogue of the deaf” (p.23). Om inhoudelijke onzekerheden in de samenwerking te verminderen – het managen van inhoudelijke onzekerheden – is cognitief leren gevraagd (p.125): “the increased knowledge and insight about the nature, causes and effects of the problem, the possible solutions, and their consequences”. De mate waarin cognitief leren plaatsvindt, wordt niet afgelezen aan de hoeveelheid onderzoek dat uitgevoerd wordt om de objectief beste oplossing te vinden (die niet bestaat), maar aan de mate waarin leren plaatsvindt om tot een oplossing te komen. Leren in de vorm van joint image building (gemeenschappelijke beeldvorming) vindt plaats als er als gevolg van de interactie een beter begrip ontstaat van de problemen en de mogelijke oplossingen en als daarnaast de actoren tot overeenstemming hebben kunnen komen. Het bevorderen van goal intertwinement (doelvervlechting) is een eerste en belangrijke van zes strategieën die gebruikt kunnen worden om common ground of overeenstemming te bereiken om een gemeenschappelijk beeld te formuleren. Doelvervlechting heeft twee aspecten: er is een win-winsituatie uitonderhandeld (men is achteraf gezien tevreden) en er is een verrijkte oplossing gevonden. Als men bijvoorbeeld eerst meent woningen te moeten slopen, vervolgens in het netwerk komt tot het gezamenlijke doel ‘het verbeteren van de wijk’, heeft doelvervlechting plaatsgevonden, mits men die doelstelling als een verrijking ervaart ten opzichte van de oorspronkelijke doelstelling. Andere strategieën om tot gemeenschappelijke beeldvorming te komen, zijn: – het creëren van inhoudelijke variëteit, het parallel formuleren van problemen en oplossingen; – het doorbreken van debatten met asymmetrische machts- en/of kennisverhoudingen door bijvoorbeeld het bewustzijn over verschillende referentiekaders en probleemformuleringen te vergroten; – het voorkomen van cognitieve fixatie (vroegtijdig uitsluiten van andere probleemdefinities of oplossingen) door het opstarten van interactie tussen actoren om de condities boven tafel te krijgen waaraan de probleemformulering en –oplossingen bijvoorbeeld moeten voldoen; – het bevorderen van de cognitieve reflectie door het toevoegen van andere actoren aan het netwerk om de gedachtewisseling te verbreden; – het organiseren van de inhoudelijke selectie, het afspreken van hoe oplossingen beoordeeld zullen worden; welke criteria worden gehanteerd, wie beslist et cetera. Naast deze zes strategieën wordt gemeenschappelijke beeldvorming geholpen door de organisatie van onderzoek en expertmeningen, als daarmee het inhoudelijke leren van actoren gefaciliteerd wordt.

2.5.2 Procesmatig Koppenjan & Klijn (2004: 45, 47) beschrijven een proces van besluitvorming in een netwerkconstellatie als “strategic game in a multi-actor and multi-purpose setting”. Onderling afhankelijke actoren moeten complexe problemen formuleren en oplossen. De strategische onzekerheid, de onzekerheid in het besluitvormingsproces, ontstaat als het gedrag van actoren onvoorspelbaar en oncontroleerbaar is mede als gevolg van onderlinge afhankelijkheden in het netwerk. Strategische onzekerheid heeft

22


verschillende oorzaken, bijvoorbeeld meningsverschillen tussen actoren of een gebrek aan interactie (face-to-face) tussen actoren. Gebrek aan transparantie over hoe beslissingen tot stand komen leidt ook tot onzekerheid. Om onzekerheden in het proces te verminderen moet strategisch leren plaatsvinden als gevolg van het spelmanagement. Strategisch leren wordt gedefinieerd als (127): “the parties’ growing consciousness of each others’ involvement and their mutual dependencies”. Strategisch leren kan afgemeten worden aan de realisatie van doorbraken op zo kort mogelijke termijn, aan de mate waarin actoren regels voor de interactie en vertrouwen ontwikkelen en zich coöperatief opstellen en aan de mate waarin het proces open, transparant en democratisch gelegitimeerd is voor derde partijen. Om te kunnen beoordelen of actoren strategisch geleerd hebben, is van belang te achterhalen of en hoe coördinatie en coöperatie tussen actoren hebben plaatsgevonden, zonder dat derde partijen daar de dupe van zijn geworden. Het laten samenwerken van actoren – spelmanagement – kan twee invullingen krijgen. Op de eerste plaats gaat het om het bevorderen van het ontstaan van de regels van het spel. Er worden afspraken gemaakt, zodanig dat actoren voldoende vertrouwen hebben om met elkaar in onderhandeling te gaan en daarbij dermate flexibel zijn dat, mocht het nodig zijn, de procesafspraken gewijzigd kunnen worden. Zo kan er bijvoorbeeld een radiostilte afgesproken worden of een toezegging dat men elkaars vertrouwelijke informatie binnen de deur houdt. Een afspraak over wie participeert in de groep is een procesafspraak waarbij een afweging moet worden gemaakt tussen aantallen en toegevoegde waarde. Afspraken over de structuur en de methoden van samenwerking en besluitvorming in de interactie, bijvoorbeeld de tijdelijke opsplitsing in subarena’s of een afspraak over een deadline, vallen ook onder het management van het samenwerkingsspel. Spelmanagement opgevat als procesmanagement heeft als insteek de omgang van actoren met elkaar te faciliteren. De omgang kan gefaciliteerd worden aan de hand van het nemen van cruciale beslissingen die een spel afsluiten. Ook kunnen er belangrijke gebeurtenissen zijn waardoor de samenwerking in een stroomversnelling raakt. De rol van een facilitator is ook belangrijk. Een dergelijk persoon moet vertrouwd worden door alle participanten in een spel of beleidsarena, maar hij of zij moet ook voldoende competent zijn en gerespecteerd worden. Om een voldoende neutrale positie van de facilitator te waarborgen zou een onafhankelijke, externe voorzitter ingeschakeld kunnen worden, die contradicties, fixaties en impasses kan signaleren en doorbreken en die een level playing field kan creëren. Maar ook kan een persoon vanuit een van de actoren de rol van facilitator al dan niet als persoonsgebonden instrument op zich nemen.

2.5.3 Institutioneel De institutionele karakteristieken van netwerken omvatten de meer of minder stabiele patronen van interacties en percepties en vertrouwensrelaties tussen actoren. Netwerken maken deel uit van de institutionele context, omdat zij op termijn min of meer stabiele patronen van intensieve contacten en interactie vormen en/of een verscheidenheid aan contracten en interactie. Patronen bestaan uit interactiepatronen en patronen van percepties. Bij het bestuderen van een besluitvormingsproces kunnen institutionele variabelen op twee manieren een rol spelen. Op de eerste plaats kunnen er kenmerken zijn die op een bepaald moment relevant zijn, zoals de geslotenheid van een netwerk of beleidsarena. Als men elkaar in een beleidsarena ontmoet, kunnen er conflicterende regels bestaan, waarvan institutionele fragmentatie het gevolg kan zijn. Er zijn dan geen gemeenschappelijke regels of patronen om op terug te vallen, met als gevolg dat er onzekerheid kan ontstaan over waar welke beslissingen genomen kunnen worden. Op de tweede plaats kunnen ook de verandering in de kenmerken en de effecten daarvan op de besluitvorming onderwerp van studie zijn. Immers, actoren

23

zullen zich aanpassen aan omgevingsinvloeden. Ook kan men proberen de omgeving, in casu de institutionele context, van de gewenste besluitvorming te beïnvloeden. Institutionele onzekerheid ontstaat als gevolg van “clashes between divergent institutional regimes” (p.7) waarin actoren opereren. Om institutionele onzekerheden in de samenwerking te verminderen moet institutioneel leren plaatsvinden. Institutioneel leren wordt gedefinieerd als (p.128): “the degree to which parties in policy games are able to use or develop relations, rules, meanings, languages and trust what will support and make their interactions more predictable”. Institutioneel leren houdt in dat de bestaande netwerksituatie verandert. Veranderingen kunnen ontstaan als gevolg van nieuwe relaties of organisatorische arrangementen, gemeenschappelijke doelen, gemeenschappelijke taal en vertrouwen. Veranderingen in patronen van percepties worden reframing genoemd. Reframing kan optreden door nieuwe kennis en ervaringen, al dan niet doelbewust ingezet door actoren om andere actoren te sensibiliseren voor bepaalde ontwikkelingen, problemen of oplossingsrichtingen. Ook crisissituaties kunnen veranderingen in percepties veroorzaken. Mogen percepties nogal stabiele patronen opleveren, dat geldt zeker niet voor vertrouwen: zo gewonnen, zo geronnen! De positie die met veel geduld wordt opgebouwd, wordt door opportunistisch gedrag snel weer verloren. Conflictregulerende mechanismen zijn een voorbeeld van de institutionele context die vertrouwen bevordert. Men denke hier aan geschilleninstanties. Koppenjan & Klijn (2004) onderscheiden drie strategieën om de regels in het netwerk te beïnvloeden: strategieën om de netwerksamenstelling te beïnvloeden (bijvoorbeeld meer of minder zelfregulering toestaan); strategieën om netwerkuitkomsten te beïnvloeden (bijvoorbeeld door de evaluatiecriteria te veranderen of de beloningstructuur); strategieën om de netwerkinteracties te veranderen (bijvoorbeeld door het ontwikkelen van andere procedures voor de interactie). In alle gevallen moeten onderliggende arenaregels worden aangepast, waaronder de regels over de beloning, de positie en de identiteit van de actoren, of interactieregels, zoals toetredingsregels.

2.6 Conclusies De vier beschreven bestuurskundige benaderingen hebben alle een andere focus, maar ze overlappen elkaar meer of minder, oftewel veel van dezelfde of vergelijkbare concepten worden toegepast. Het drie-stappen-model (derde beschreven benadering) en de benadering van het verminderen van onzekerheden in netwerken (vierde benadering) kunnen we beschouwen als de meest complete benaderingen. In beide benaderingen gaat het om het vervlechten van doelen en het formuleren van een gemeenschappelijke doelstelling, oftewel het samen een beslissing nemen en verdergaan. De sturingsinstrumenten (tweede benadering) kunnen in de derde en de vierde benadering een plek vinden, bijvoorbeeld als de proceskant of de institutionele kant van de samenwerking centraal staat. De kenmerken van complexe netwerken, die hier als eerste benadering zijn beschreven, kunnen bij de analyse in de derde en vierde benadering gebruikt worden. Uitgaande van pluriformiteit van doelen als een kenmerk van een netwerk, kunnen we bijvoorbeeld analyseren op welke punten de pluriformiteit vermindert als een gemeenschappelijk beeld wordt geformuleerd. Hoewel in de verschillende benaderingen gelijke of gelijksoortige concepten bestaan, ligt de focus van de benaderingen anders: functioneren van complexe netwerken, functioneren van instrumenten, bereiken en evalueren van doelen/prestaties, wegwerken van onzekerheden door te leren. De doelstelling van het onderzoek bepaalt welke benadering het meest geschikt is.

24


3 De cases in beeld Den Haag-Zuidwest Foto: Claudia Boon

Den Haag-Zuidwest Foto: Gemeente Den Haag

Pendrecht Foto’s: Nanning Barendsz; ter beschikking gesteld door de Nieuwe Unie

25

Hordijkerveld Foto’s: Amelia Oei

26


De tuindorpen Foto’s: Axel Smits Disteldorp

Vogeldorp

27

Tuindorp Oostzaan

28


4 Den Haag Het doel van de casestudie was om de praktijk van corporaties in de stedelijke vernieuwing in beeld te brengen met behulp van de netwerkbenadering. De onderzoeksvragen hadden betrekking op de samenstelling van het netwerk, de inhoud van de prestaties en de sturingsinstrumenten die mogelijk de prestaties in de stedelijke vernieuwing waarborgen. De meerwaarde van de casestudie in Den Haag is het verschaffen van inzicht in de werking van instrumenten in de Haagse praktijk van het stedelijke vernieuwingsnetwerk. Gebleken is dat de netwerkbenadering meerwaarde oplevert voor de analyse van de stedelijke vernieuwing in Den Haag. De pluriformiteit in het Haagse stedelijke vernieuwingsnetwerk blijkt aanzienlijk te zijn, zowel beleidsmatig als organisatorisch. Verder blijkt de netwerksamenstelling de prestaties te hebben beïnvloed en omgekeerd. De formele instrumenten die de meeste invloed hebben gehad op de samenwerking in de stedelijke vernieuwing blijken de prestatieafspraken te zijn en het toezicht van het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV). Tot slot bleken de persoonlijke contacten – genen en chemie – tussen betrokkenen cruciaal te zijn in de samenwerking.

4.1 Probleemstelling en onderzoeksvragen In dit hoofdstuk staat de casestudie centraal die in Den Haag in het kader van dit onderzoeksproject is uitgevoerd.6 Er zijn met actoren in het Haagse netwerk voor wonen gestructureerde gesprekken gevoerd en er heeft een documentanalyse plaatsgevonden. De geïnterviewden waren afkomstig van de interne toezichthouders van de corporaties, van de externe toezichthouders van de corporaties, van de woningcorporaties, van de koepel van Haagse woningcorporaties, van de gemeente en van andere belanghebbenden, zoals bewonersorganisaties. Het doel van de casestudie was om de praktijk van corporaties in de stedelijke vernieuwing in Den Haag in beeld te brengen met behulp van de netwerkbenadering van De Bruijn & Ten Heuvelhof (1991, 1999). De onderzoeksvragen luidden: a)

het netwerk

– Welke partijen spelen een rol in de stedelijke vernieuwing in Den Haag? – Wat zijn hun onderlinge relaties (interdependenties)? – Wat zijn hun kenmerken (geslotenheid, pluriformiteit)? b)

de inhoud

– Wat zijn de prestaties van woningcorporaties en tegenprestaties van andere actoren van de afgelopen jaren? – Hoe worden die door de verschillende partijen beoordeeld? – Welke prestaties en tegenprestaties worden de komende periode verwacht? c)

de instrumenten

– Hoe hebben de volgende instrumenten de afgelopen jaren gefunctioneerd in de Haagse volkshuisvesting en wat zijn de mogelijkheden en verwachtingen in de toekomst:

6 De uitkomsten van deze casestudie zijn separaat gepubliceerd in het rapport van Van Bortel & Elsinga

(2005). Dit is een bewerking van het slothoofdstuk. De interviews zijn gehouden eind 2004.

29

a.

zelfregulering, zoals benchmarking, visitatie, certificering en kwaliteitszorg, accountantscontrole, stakeholders VHV-platform en de AedesCode;

b.

intern toezicht;

c.

prestatieafspraken;

d.

extern toezicht (van het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV) en het Ministerie van VROM)?

Leeswijzer In de volgende paragraaf staat de samenstelling van het Haagse netwerk centraal. Daarna volgen de prestaties in paragraaf 4.3 en de instrumenten in paragraaf 4.4. In paragraaf 4.5 wordt dit hoofdstuk samengevat.

4.2 Netwerk In deze paragraaf koppelen we de resultaten uit de Haagse casestudie aan de drie kenmerken die volgens De Bruijn & Ten Heuvelhof (1991) een netwerk karakteriseren: de mate van pluriformiteit, de mate van geslotenheid en de mate van interdependentie.7 Pluriformiteit Het aantal partijen in het Haagse netwerk is, met drie corporaties (Staedion, HaagWonen, Vestia) en één gemeente, niet erg groot. De aanzienlijke organisatorische pluriformiteit die is geconstateerd, wordt in Den Haag vooral veroorzaakt door de omvang van de betrokken organisaties. De Haagse woningcorporaties hebben een aanzienlijk woningbezit en forse werkorganisaties die zijn onderverdeeld in diverse bedrijven of afdelingen. Vestia Den Haag bestaat uit drie lokale woonbedrijven als onderdeel van een landelijke holding met in totaal achttien vestigingen en ondersteunende bedrijven. Sinds kort werkt ook HaagWonen met een holdingstructuur met twee woonbedrijven. Alle drie de corporaties hebben aparte organisaties voor de uitvoering van hun projectontwikkelingsactiviteiten. Door de omvang van de werkorganisaties en de onderverdeling van die organisaties in aparte eenheden, is pluriformiteit in waarden en gedrag van actoren onvermijdelijk. De pluriformiteit van de gemeentelijke organisatie is eveneens groot. De gemeente is verdeeld in een aantal diensten en afdelingen die elk verschillende belangen en verantwoordelijkheden hebben en ook alle, gezien de interviewresultaten, verschillend reageren op de nieuwe taakverdeling in de stedelijke vernieuwing. Bij de ontwikkeling van herstructureringsplannen in Duindorp bleek er een specifieke vorm van pluriformiteit te bestaan, namelijk een bewonersorganisatie die slechts een deel van de bewoners vertegenwoordigde. De plannen in Duindorp werden uitgewerkt in nauwe samenspraak met de plaatselijke huurdersorganisatie. De presentatie van de voornemens veroorzaakte echter onder buurtbewoners een storm van kritiek. Zij bleken het in groten getale oneens te zijn met de plannen. De betrokken huurdersorganisatie bleek slechts een deel van de bewoners te vertegenwoordigen. Op pijnlijke wijze bleek dat de pluriformiteit groter was dan werd vermoed. Een andere vorm van pluriformiteit heeft te maken met wat beleidsmatige rationaliteiten genoemd is. Hiermee wordt bedoeld dat partijen kunnen handelen op basis van uiteenlopende beleidsmatige uitgangspunten, zoals economische,

7 Het vierde kenmerk van complexe netwerken, te weten ‘dynamiek’, dat door De Bruijn & Ten

Heuvelhof (1999) is geïntroduceerd, is bij deze casestudie niet onderscheiden.

30


juridische, esthetische of technische. We illustreren de werking van deze vorm van pluriformiteit met enkele voorbeelden uit de casestudie. De gemeente Den Haag wil woningen in hogere dichtheden bouwen dan tot nu toe in Den Haag gebruikelijk is. De gemeente wil groeien tot 500.000 inwoners, maar heeft daarvoor op eigen grondgebied weinig ruimte. Een dergelijk beleidsuitgangspunt is gebaseerd op politiek-bestuurlijke en stedenbouwkundige rationaliteiten. Sommige corporatievertegenwoordigers meldden in de interviews terughoudend te zijn bij de realisatie van grote aantallen hoogbouwcomplexen, omdat zij van mening zijn dat dergelijke projecten aanzienlijk meer risico met zich meebrengen dan de realisatie van grondgebonden woningen. De houding van corporaties vertoont een meer financiële en marktrationaliteit. In de gesprekken bleek bij partijen weinig begrip voor elkaars rationaliteiten. De corporaties verwijten de gemeente een zekere starheid in het vasthouden aan het bouwen in hoge dichtheden en de gemeente vindt dat corporaties in hun projectontwikkeling onvoldoende lef tonen. De beleidsmatige pluriformiteit van de gemeentelijke organisatieonderdelen komt ook naar voren in de af en toe tegenstrijdige eisen die zij, volgens corporatievertegenwoordigers, stellen aan projecten in de stedelijke vernieuwing. Kennelijk is er ook binnen de gemeente sprake van verschillende beleidsmatige rationaliteiten. De pluriformiteit in het netwerk heeft consequenties voor de wijze waarop partijen, waaronder de overheid, elkaar kunnen beïnvloeden. Stuursignalen kunnen verstrikt raken in het web van actoren of terechtkomen bij personen die onvoldoende invloed hebben om het gedrag van hun organisatie te beïnvloeden. Stuursignalen kunnen ook stranden of afzwakken doordat zij verscheidene organisatorische barrières moeten doorkruisen, bijvoorbeeld van een lokaal woonbedrijf naar de holding. Het vastleggen van prestatieafspraken tussen gemeente en corporaties kan gezien worden als instrument om de beleidsmatige en organisatorische pluriformiteit te verminderen. In de gesprekken kwam duidelijk naar voren dat een van de doelen van prestatieafspraken en de daarin vastgelegde gezamenlijke beleidsuitgangspunten is dat men binnen corporaties en gemeente ‘de neuzen dezelfde kant op krijgt’. Door het verduidelijken van verantwoordelijkheden leveren prestatieafspraken een bijdrage aan het verminderen van de organisatorische pluriformiteit. Pluriformiteit biedt ook kansen. De kans is groot dat door pluriformiteit in het netwerk binnen een partij altijd wel een persoon of afdeling gevoelig is voor de signalen van een andere partij. Zo wordt de voortvarende aanpak van de stedelijke vernieuwing in Den Haag-Zuidwest door sommige geïnterviewden toegeschreven aan de persoonlijke chemie tussen enkele personen. Geslotenheid Corporaties en gemeente werken nauw samen bij het uitwerken van herstructureringsplannen. Zij doen dit zelfs zodanig, dat zij zich lijken af te sluiten voor externe stuursignalen. Gedurende de planontwikkeling zenden zij wel signalen over de voortgang, maar corporaties en gemeente stellen zich pas echt open om signalen van bewoners en bewonersorganisaties te ontvangen nadat zij daar onderling overeenstemming over hebben bereikt. Partijen lijken zich ook op andere momenten af te sluiten voor signalen uit het netwerk. Dit geldt voor de corporaties die kritiek van de gemeente (bijvoorbeeld de gemeentelijke aansporing om te zoeken naar matchingsmiddelen) naast zich neerleggen. Het geldt ook voor de gemeente die bijvoorbeeld stedenbouwkundige eisen stelt die leiden tot risicovergroting voor corporaties. Op basis van de interviews bestaat de indruk dat corporaties en gemeente door de vele moeizame en langdurige onderhandelingen die zij met elkaar hebben gevoerd, minder ontvankelijk zijn geworden voor elkaars stuursignalen.

31

Hier komt nog bij dat geslotenheid wordt versterkt door autonomie. Die autonomie van woningcorporaties is sinds hun verzelfstandiging aanzienlijk toegenomen. De drie Haagse corporaties zijn uitgegroeid tot grote, zelfbewuste, professionele organisaties met veelal een aanzienlijke investeringskracht. De corporaties zijn daardoor invloedrijke spelers in het netwerk van de stedelijke vernieuwing. Het is voor andere partijen in het netwerk (zoals gemeente of rijksoverheid) zeer aantrekkelijk om het gedrag van corporaties te kunnen beïnvloeden in een voor hen welgevallige richting. Echter, juist die kracht en autonomie die corporaties tot zulke aantrekkelijke partijen maken, beperken de mate waarin zij openstaan voor stuursignalen. De Bruijn & Ten Heuvelhof (1991) geven overigens aan dat organisaties een zekere mate van geslotenheid nodig hebben, omdat ontvankelijkheid voor alle stuursignalen uit de omgeving een organisatie stuurloos kan maken. Geslotenheid geeft hun de mogelijkheid om de turbulentie en complexiteit slechts gedeeltelijk in hun eigen activiteiten te verdisconteren en richting en daadkracht te geven aan hun activiteiten. Interdependentie Corporaties en gemeente hebben elkaar in de stedelijke ontwikkeling hard nodig. De corporaties bezitten namelijk het leeuwendeel van de woningen in de herstructureringsgebieden en beschikken over de investeringskracht om de stedelijke vernieuwing gerealiseerd te krijgen. De gemeente levert via de gemeenteraad de democratische verankering en daarmee de legitimiteit van de ingrijpende vernieuwingsoperatie in Den Haag. Verder zijn corporaties via een veelheid aan weten regelgeving afhankelijk van gemeentelijke toestemming en vergunningen. Deze afhankelijkheden zorgen voor spanningen in de relatie tussen beide partijen, maar bieden ook kansen. Interdependenties kunnen dienen als een breekijzer waarmee de geslotenheid van partijen kan worden opengebroken. De wijze waarop prestatieafspraken in Den Haag tot stand zijn gekomen kan dit illustreren. Doordat de grond in de stedelijke vernieuwingsgebieden van Den Haag voornamelijk in erfpacht is uitgegeven, zijn de corporaties op dit punt extra afhankelijk van de gemeente. De gemeente heeft deze afhankelijkheid gebruikt om tot een voor haar gunstige verdeling van verantwoordelijkheden en investeringsverplichtingen te komen. De corporaties hebben het onderhandelingsproces op dit punt niet prettig gevonden. Deze wijze van onderhandelen kan echter ook worden beschouwd als een regulier proces dat hoort bij een complex netwerk waarbij partijen interdependenties zo goed mogelijk ten eigen voordele gebruiken. De stedelijke vernieuwing in Den Haag heeft een moeizame start gehad door onder andere de discussie over de erfpachtmeerwaarde, de voorwaarden die de gemeente verbindt aan het afgeven van een splitsingsvergunning en de aanvangsproblemen van de herstructurering in Duindorp. Die moeizame start heeft geleid tot een periode van bezinning waarin veel aandacht is besteed aan het maken van prestatieafspraken, het uitwerken van plannen en samenwerkingsverbanden. Er is vertraging opgelopen. In de prestatieafspraken zijn afspraken gemaakt over de verdeling van verantwoordelijkheden en kosten. De gemeente bepaalt de stedenbouwkundige en de programmatische uitgangspunten. Ook stelt de gemeente geld beschikbaar voor de bovenwijkse voorzieningen en de infrastructuur. Op basis hiervan nemen de woningcorporaties de rol op zich van integrale gebiedsontwikkelaar. Dit betekent dat zij zowel de bouw- als de grondexploitatie van het plangebied voor hun rekening nemen en daarmee de financiële risico’s van het stedelijke vernieuwingsproces. In ruil hiervoor ziet de gemeente af van de afroming van de meeropbrengsten uit erfpacht (afkomstig uit heruitgifte en verkoop).

32


Interdependenties kunnen ook leiden tot een patstelling. Wanneer een groot aantal actoren van elkaar afhankelijk is en deze interdependenties erg complex zijn, kan iedere actor vastgeketend zijn aan een groot aantal andere actoren, waardoor er weinig bewegingsruimte overblijft. Dit kan leiden tot een netwerk dat niet in beweging komt. De casestudie in Den Haag heeft geen concrete aanwijzigen opgeleverd voor een dergelijke patstelling. Wel is in diverse gesprekken aan de orde gekomen dat het vastleggen van afspraken tussen gemeente en corporaties vaak moeizaam verloopt. Eveneens is sprake van interdependenties tussen de corporaties in Den Haag en de overige corporaties en gemeenten in de regio Haaglanden. Deze afhankelijkheid loopt via twee sporen. Ten eerste wil de gemeente Den Haag (én de Haagse corporaties) haar aandeel huishoudens met een laag inkomen verkleinen. Deze afname moet voor een groot deel gerealiseerd worden door een uitstroom van huishoudens naar gemeenten elders in de regio en naar woningen van collega-corporaties. Hiertoe dienen zij hun woningmarkt en woningbezit open te stellen. Ten tweede zijn Haagse corporaties deels afhankelijk van de bouwproductie in de omliggende gemeenten. Een hoge bouwproductie in de regio kan de afzet van de projecten in de stad in gevaar brengen en huishoudens met hogere inkomens uit de stad trekken. De indruk bestaat dat deze interdependenties ertoe hebben bijgedragen dat al sinds lange tijd prestatieafspraken in de regio worden gemaakt en dat deze afspraken ook goed functioneren. De interdependentie tussen corporaties en bewoners(organisaties) in de stedelijke vernieuwing van Den Haag is beperkt. De samenwerkingsovereenkomsten tussen huurdersverenigingen en woningcorporaties geven de bewonersorganisaties op dit punt in de regel slechts beperkte bevoegdheden. Bij de besluitvorming over sloop, nieuwbouw of woningverbetering hebben de huurdersorganisaties een gekwalificeerd adviesrecht. Het instemmingsrecht is beperkt tot het sociaal statuut waarin onder andere de begeleiding en compensatie van huurders bij de sloop van hun woning is geregeld. Corporaties zijn voor de democratische verankering van hun beleid ook niet afhankelijk van hun bewonersorganisaties. De vaststelling van wijkvisies en daaruit voortvloeiende gebiedsvisies gebeurt door de gemeenteraad na het doorlopen van gemeentelijke inspraakprocedures. Voor een deel zijn de (vervangende) nieuwbouwprojecten in herstructureringsgebieden bestemd voor een andere doelgroep dan de zittende huurders, waardoor ook hier corporaties maar beperkt afhankelijk zijn van hun bewoners en bewonersorganisaties. Alles overziende, is de mate van interdependentie tussen corporaties en hun bewoners(organisaties) dusdanig beperkt dat de laatstgenoemde in het netwerk van de stedelijke vernieuwing slechts een marginale rol vervullen en dat corporaties zich indien nodig kunnen afsluiten voor de stuursignalen van bewoners. Woningcorporaties en maatschappelijke organisaties, zoals zorginstellingen, werken steeds nauwer samen. Voor gecombineerde oplossingen voor wonen en zorg kunnen ze eigenlijk niet zonder elkaar. Dit geldt ook voor woonzorgprojecten in de stedelijke vernieuwing. Op het eerste gezicht is hier dus sprake van een aanzienlijke interdependentie. Echter, deze afhankelijkheden bestaan vooral op een wat hoger abstractieniveau. Anders gezegd: de corporatiesector kan niet zonder de zorgsector en andersom. Maar in beide sectoren zijn veel partijen actief, waardoor men zelden afhankelijk is van één actor. Van een ‘gedwongen winkelnering’, zoals het geval is bij de relatie tussen corporaties en de gemeente, is geen sprake. Er is voldoende ruimte om naar keuze samenwerkingsverbanden aan te gaan, hetgeen men in Den Haag ook ziet gebeuren. De interdependenties zijn ook meer in balans door duidelijk afgeba-

33

kende verantwoordelijkheden: de ene partij levert de zorg, de andere levert het vastgoed.

4.3 Prestaties Gewenste prestaties beïnvloeden de samenstelling van het netwerk In de tweede helft van de jaren negentig voorspelden woningmarktonderzoeken een aanzienlijke leegstand van goedkope gestapelde huurwoningen. Deze scenario’s hebben geleid tot een aanzienlijke tempoversnelling in de stedelijke vernieuwing, maar ook in de wijziging van het Haagse netwerk. De positie van bewonersorganisaties in de planontwikkeling van de stedelijke vernieuwing is verslechterd, waardoor zij nauwelijks als volwaardige actoren in het netwerk kunnen participeren (zie ook mate van geslotenheid en interdependentie). Bewonersorganisaties hebben vooral een rol bij de uitwerking van besluiten die reeds door corporaties en gemeente zijn genomen. Uitgedrukt in de terminologie van complexe netwerken kan men concluderen dat de constitutie van het netwerk is veranderd. De krachtigste partijen in het netwerk, de gemeente en corporaties, hebben het aantal actoren in het netwerk verkleind om de pluriformiteit te beperken en daarmee de voorwaarden voor het voortvarend slopen en bouwen van woningen te verbeteren. Hieruit blijkt dat gewenste prestaties (ingegeven door marktomstandigheden of overheidsbeleid) de samenstelling van het netwerk kunnen beïnvloeden. Een omgekeerde redenering is eveneens mogelijk en wordt ook ondersteund door de onderzoekresultaten, namelijk dat de samenstelling van het netwerk invloed heeft op de geleverde prestaties. Uit de interviews blijkt dat de werkapparaten van gemeente en corporaties en de samenwerkingsvormen tussen deze partijen vooral gericht zijn op slopen en bouwen in herstructureringsgebieden. Effectiviteit In Den Haag worden in redelijk hoog tempo woningen gesloopt en nieuwe woningen gebouwd. Corporaties en gemeente werken ook samen aan de verbetering van leefbaarheid en veiligheid. Afgezien van de – vooral door de gemeente gevoelde – noodzaak het tempo te verhogen, is men in Den Haag in het algemeen erg tevreden over de prestaties van de woningcorporaties. In de regio Haaglanden is men erin geslaagd om de ruimtelijke segregatie, op een bescheiden schaal, te doorbreken. De concentratie van lage inkomens is in Den Haag verminderd en in de omliggende gemeenten iets toegenomen. De slaagkansen van de BBSH-doelgroep zijn gestabiliseerd. Dit resultaat hebben corporaties en gemeenten gezamenlijk gerealiseerd door de herstructurering in Den Haag te combineren met de bouw van sociale huurwoningen op Vinex-locaties en duidelijke afspraken over het woningaanbod voor huishoudens met lage inkomens in de regio. Er is echter ook kritiek te horen. Het ambitieniveau van de herstructurering wordt bijvoorbeeld basaal gevonden. Er is niet alleen behoefte aan nieuwe woningen die voldoen aan functionele eisen of een woonomgeving die schoon, heel en veilig is. Er is behoefte aan mooie woningen in een mooie woonomgeving. Vertegenwoordigers van huurdersverenigingen noemen het verdwijnen van betaalbare huurwoningen en het hoge tempo van de herstructurering als een negatief effect van de stedelijke vernieuwing. De slaagkansen van woningzoekenden zonder urgentieverklaring zijn naar de mening van huurdersvertegenwoordigers te laag.

34


Efficiency Corporaties bewaken hun efficiency door hun bedrijfskosten, onderhoudskosten en rentelasten af te zetten tegen die van vergelijkbare corporaties. De corporaties gebruiken hiervoor bedrijfsvergelijkingen uit diverse bronnen, zoals de Bedrijfstakinformatie van Aedes, de IPW-trendrapportages (Inzicht Prestaties Woningcorporaties van Deloitte) en benchmarkgegevens van Aedex. De resultaten worden binnen de werkorganisaties van de corporaties gebruikt, maar zijn ook onderwerp van gesprek tussen de corporatiebestuurders en hun raad van commissarissen. De mate waarin woningcorporaties hun taken op een efficiënte wijze uitvoeren, blijft buiten het gezichtsveld van de meeste externe partijen. Alleen het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV) beschikt over gegevens waarmee het de efficiency van corporaties kan vergelijken. Bij opvallende resultaten spreekt het corporaties daarop aan. De efficiencybeoordelingen vinden allemaal plaats door de eigen resultaten te vergelijken met die van andere corporaties. Er is geen instrument in gebruik waarin normatieve uitspraken worden gedaan over de efficiency van corporaties. Presteren naar vermogen Tussen gemeente en corporaties speelt een discussie over de bijdrage van corporaties in de investeringen op het gebied van leefbaarheid, veiligheid en woonomgeving. De gemeente is van mening dat enkele Haagse corporaties hun BBSH-verantwoordelijkheden op dit vlak onvoldoende oppakken, omdat zij niet vermogend genoeg zijn. Volgens de gemeente moeten corporaties daarom op zoek naar matchingsmiddelen. Corporaties vinden zichzelf financieel gezond genoeg, en zijn van mening dat zij ook op het gebied van leefbaarheid presteren naar vermogen. De opbrengsten uit woningverkopen achten zij voldoende om de opgave te betalen, een zoektocht naar aanvullende matchingsmiddelen is in hun ogen niet nodig. Zij zijn juist van mening dat de gemeente een deel van haar verantwoordelijkheden wil afschuiven. Deze discussie is een duidelijk teken dat de taakverdeling tussen corporaties en gemeente nog niet helder is.

4.4 Instrumenten Prestatieafspraken De woningcorporaties hebben een groot aantal multilaterale en bilaterale prestatieafspraken op lokaal en regionaal niveau gemaakt. Deze afspraken lijken goed te functioneren. De prestatieafspraken bevatten behalve resultaatverplichtingen, regelingen over de verdeling van kosten en verantwoordelijkheden. De prestatieafspraken hebben verder tot doel een gezamenlijke richting uit te zetten en uit te dragen naar de buitenwereld, maar ook naar de diverse onderdelen van de betrokken organisaties. Daarmee zijn de prestatieafspraken ook een instrument om de beleidsmatige pluriformiteit van de partijen in het netwerk te verminderen. De prestatieafspraken zijn te beschouwen als een tweede generatie sturingsinstrument: het gaat om meerzijdige afspraken. In Den Haag wordt ook gebruikgemaakt van een tweede generatie sturingsstrategie. Naast stedelijke (generieke) afspraken die voor alle Haagse corporaties gelden, worden bilaterale overeenkomsten opgesteld tussen gemeente en corporatie waarbij meer specifieke afspraken worden gemaakt. Hier is dus sprake van fine-tuning. Deze bilaterale afspraken hebben een ‘harder’ karakter dan de overkoepelende prestatieovereenkomst en bevatten onder andere schadevergoedingsbepalingen.

35

Regulering: KWH, Aedex, visitatie, intern toezicht Instrumenten voor zelfregulering en/of maatschappelijke verantwoording worden door de Haagse corporaties slechts mondjesmaat gebruikt. Het KWH-label wordt (Staedion/HaagWonen) en werd (Vestia) gebruikt door alle corporaties, maar is vooral gericht op de kwaliteit van de dienstverlening en niet op prestaties in de stedelijke vernieuwing. Alleen Staedion is aangesloten bij de Aedex, maar dit instrument is meer gericht op financieel-economische en algemeen maatschappelijke prestaties. De Haagse corporaties hebben nog geen visitaties laten uitvoeren door de Stichting Raeflex en hebben niet de intentie om dit te laten doen. De AedesCode wordt door de Haagse corporaties nog niet actief gebruikt en uit de gevoerde gesprekken kan worden afgeleid dat het onwaarschijnlijk is dat deze gedragscode invloed heeft gehad op de prestaties van de corporaties. Het interne toezicht is bij de Haagse corporaties (gesproken is met vertegenwoordigers van Staedion en HaagWonen) nog volop bezig met een omslag van een interne oriëntatie op organisatie en financiën naar een meer externe, volkshuisvestelijke blik. Op basis van de interviews bestaat de indruk dat het intern toezicht op financieel gebied een belangrijke sturende werking heeft gehad op de werkorganisaties van de corporaties. Op volkshuisvestelijk gebied lijken de raden van commissarissen zich vooral volgend ten opzichte van de directeur/bestuurder op te stellen. Extern toezicht Het VROM-toezicht heeft zich in het verleden vooral toegelegd op de rechtmatigheid van corporatieactiviteiten en de afbakening van het gebied waarop corporaties actief mogen zijn. Wat betreft de volkshuisvestelijke prestaties van corporaties heeft het Ministerie van VROM vooral vertrouwd op het zelfregulerend vermogen in de sector en het publiceren van de voortgang in de stedelijke vernieuwing. Een voorbeeld van het laatste is de best-practicespublicatie getiteld De Kracht van de Stad die door het Ministerie van VROM (2004) is uitgegeven. Het voorwoord vermeldt expliciet dat de publicatie “gericht is op de voortvarende aanpak van de stedelijke vernieuwing”. Het toezicht door het CFV is, conform zijn taakopdracht, vooral gericht op het financiële beleid van de corporaties. Het toezicht door het CFV is geen sturingsinstrument in de betekenis dat het de leiding van de corporatie overneemt en ‘op de stoel van de bestuurder gaat zitten’. De activiteiten hebben, zo blijkt uit dit onderzoek, wel degelijk een effect gehad op de sturing binnen de corporaties. De wijze waarop het CFV toezicht uitoefent is ook bijzonder interessant, omdat het de kenmerken van een aantal tweede generatie sturingsinstrumenten combineert. Het CFV houdt in zijn toezicht expliciet rekening met de specifieke kenmerken van de corporaties. Er is dus geen sprake van generieke sturingsstrategie, maar van finetuning. Bij deze fine-tuning speelt de districtsadviseur van het CFV een belangrijke rol, waardoor het toezicht gedeeltelijk de vorm krijgt van een persoonsgericht instrument. Het CFV publiceert bovendien diverse kengetallen over de financiële positie van woningcorporaties, hetgeen ook beschouwd kan worden als een tweede generatie sturingsinstrument. Wanneer een corporatie, gezien haar risicoprofiel, een te laag weerstandsvermogen heeft, kan dit leiden tot het afnemen van mogelijkheden om leningen door het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) te laten borgen of tot minder aantrekkelijke leningvoorwaarden. Het toezicht van het CFV heeft daarmee een belangrijke incentive gecreëerd en maakt door de samenwerking met het WSW tegelijkertijd gebruik van een indirecte sturingsstrategie.

36


Nieuwe instrumenten De door geïnterviewden genoemde nieuwe instrumenten die de prestaties van corporaties kunnen borgen of verbeteren zijn vrijwel allemaal tweede generatie sturingsinstrumenten of sturingstrategieën. Genoemd werden: – het publiceren van gegevens over de prestaties van corporaties, afgezet tegen absolute normen of vergeleken met de prestaties van vergelijkbare organisaties (sturingsinstrument: kengetallen); – het heffen van vennootschapsbelasting en het verstrekken van subsidies gekoppeld aan prestaties (incentive-instrumenten); – het toelaten of uitnodigen van nieuwe corporaties op de Haagse woningmarkt is een sturingsstrategie gericht op het veranderen van de spelers in het netwerk (netwerkmanagement); – het streven naar een vorm van maatschappelijk aandeelhouderschap is een strategie om de invloed van bestaande partijen in het netwerk te vergroten (netwerkconstitutie); – het uitwisselen van ervaring en kennis over kostenverdeling en contractvorming in de stedelijke vernieuwing kan geclassificeerd worden als een communicatie-instrument; – een gezamenlijke verklaring van corporaties over de prestaties die zij willen leveren (zoals gedaan in de Nieuwe kaart van Haaglanden in 2025; SHV, 2004) is niet zozeer een sturingsinstrument, maar eerder een vorm van zelfregulering.

4.5 Samenvatting Met de uitkomsten van de casestudie wordt, gezien vanuit de lokale actoren, inzicht verkregen in de lokale werking van herstructureringsnetwerken, het komen tot prestatieafspraken en de effecten van de sturingsinstrumenten. Netwerk In Den Haag lijkt het erop dat er in de stedelijke vernieuwing sprake is van een complex netwerk. Er is zowel sprake van beleidsmatige als organisatorische pluriformiteit. Verder lijken de gemeente en de corporaties zich af te sluiten voor externe stuursignalen gedurende de planontwikkeling (geslotenheid). Afhankelijkheden zijn er in het Haagse netwerk met name tussen de gemeente (grond in erfpacht, democratische verankering, vergunningen) en de corporaties (woningen, investeringskracht). Bewoners vervulden hier een marginale rol. De corporaties ondervonden de afhankelijkheden van de maatschappelijke organisaties als beperkt, omdat men kon kiezen met wie men samenwerkte. Verder voelden de Haagse corporaties en de gemeente duidelijk de afhankelijkheid van de overige corporaties en gemeenten in de regio Haaglanden als het ging om de coördinatie van de bouwproductie in de regio. Regionale prestatieafspraken zijn hier een teken van. Prestaties Over het algemeen heerst er tevredenheid bij actoren in het Haagse netwerk over het op een bescheiden schaal doorbreken van de ruimtelijke segregatie in de regio Haaglanden. Er waren ook kritische geluiden te vernemen: het verdwijnen van betaalbare huurwoningen, een basaal ambitieniveau in de herstructurering, het niet gebruikmaken van matching door de corporaties om meer verantwoordelijkheden te nemen in de investeringen op het gebied van leefbaarheid, veiligheid en woonomgeving. In Den Haag lijkt het erop dat de gewenste prestaties (ingegeven door de marktomstandigheden, bijvoorbeeld de dreigende leegloop van goedkope gestapelde huurwoningen), de samenstelling van het netwerk hebben kunnen beïnvloeden. Het resultaat was een zwakkere positie van bewonersorganisaties in de stedelijke vernieuwing. Deze marginalisering werd deels veroorzaakt doordat de krachtigste

37

partijen in het netwerk (de gemeente en corporaties) vooral de nadruk wilden leggen op het in tempo bouwen en slopen van woningen en daarbij als sturingsstrategie de pluriformiteit van het netwerk hebben verkleind door het aantal actoren (met name bewonersorganisaties) te beperken. Partijen konden deze wijziging in de samenstelling van het netwerk realiseren doordat de interdependenties tussen corporaties en bewonersorganisaties beperkt waren en op het gebied van democratische verankering alternatieven voorhanden waren, zoals gemeentelijke inspraakprocedures en de gemeenteraad. Op basis van de onderzoeksresultaten ontstaat de indruk dat veel prestaties in de stedelijke vernieuwing in Den Haag in belangrijke mate hun oorsprong vinden in de maatschappelijke betrokkenheid en daadkracht van personen en de persoonlijke chemie in samenwerkingsrelaties. De beschreven samenwerking in Den HaagZuidwest, illustreert dit, evenals het zogeheten ‘mandjesoverleg’. Aan dit overleg nemen vertegenwoordigers van de diverse partijen op directie en stafniveau deel en hier worden op projectniveau onderwerpen besproken die de samenwerking in de stedelijke vernieuwing raken. Het ‘mandjesoverleg’ wordt omgeschreven als een waardevolle aanvulling op het bestuurlijk overleg tussen wethouder, ambtenaren en corporatiebestuurders. Sturingsinstrumenten Uit de resultaten van de casestudie in Den Haag komen twee instrumenten naar voren die invloed lijken te hebben op de prestaties van corporaties, namelijk de prestatieafspraken en het toezicht door het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV). CFV-toezicht blijkt invloed te hebben gehad op het handelen van de Haagse corporaties. Zoals eerder in dit hoofdstuk is besproken, maakt het CFV (bewust of onbewust) gebruik van een aantal tweede generatie sturingsinstrumenten en sturingsstrategieën. Wellicht verklaart dit waarom het CFV-toezicht door veel partijen op waarde wordt geschat. Actoren zijn positief over de werking van de prestatieafspraken. Maar er blijven op dit punt nog vragen bestaan die in het kader van dit onderzoek niet verder konden worden verkend. Wat is bijvoorbeeld de sturende werking van de prestatieafspraken in de stedelijke vernieuwing? Leveren partijen prestaties die ze anders niet zouden leveren? Werken ‘harde’ prestatieafspraken beter dan ‘zachte’? De zelfregulerende instrumenten die door de corporatiesector zijn ontwikkeld, lijken in Den Haag weinig te hebben bijgedragen aan de prestaties in de stedelijke vernieuwing. De terughoudendheid van de corporaties in het gebruik van zelfregulerende instrumenten kan wijzen op een wens zich af te sluiten voor bepaalde stuursignalen (bijvoorbeeld voor adviezen van visitatiecommissies of de invloed van andere corporaties als onderdeel van matchingsovereenkomsten). Verder kan geconstateerd worden dat in de gemeente Den Haag, los van toezicht of zelfregulering, door betrokken en enthousiaste mensen hard gewerkt wordt aan de stedelijke vernieuwing. Deze factor ‘genen en chemie’ lijkt in Den Haag een sterkere invloed te hebben op de prestaties van corporaties dan de besproken instrumenten. Samenvattend is er in het Haagse netwerk een grote leemte te constateren als het gaat om instrumenten die de prestaties van corporaties in de stedelijke vernieuwing kunnen borgen en verbeteren. Het potentieel van de bestaande sturingsinstrumenten en zelfregulerende mechanismen kan nog meer gebruikt worden.

38


5 Amsterdam-Noord Met de kennis die in Den Haag was opgedaan deed zich voor de casestudie in Amsterdam de mogelijkheid voor om nader in te gaan op een bepaald onderwerp of een bepaalde relatie in het netwerk. Deze keuze werd mede ingegeven doordat er in Amsterdam meer actoren op de woningmarkt actief zijn dan in Den Haag (meer corporaties, deelgemeenten). In de Amsterdamse casestudie stond op de eerste plaats de invloed centraal van de vier kenmerken van complexe netwerken – pluriformiteit, geslotenheid, onderlinge afhankelijkheden en dynamiek – op de samenwerking. Ten tweede werd het samenwerkingstraject beschreven in termen van de door actoren aangegeven en bereikte doelen, die al dan niet werden aangepast gedurende het traject. Gebleken is dat de pluriformiteit in het netwerk (verschillen in mening over problemen en oplossingen), de geslotenheid van de actoren (het niet tot elkaar komen), de onderlinge afhankelijkheden, met name tussen gemeente en woningcorporatie, naast de dynamiek in het netwerk en in de netwerkomgeving geleid hebben tot een patstelling in de samenwerking. Het samenwerkingsproces heeft voortgang kunnen vinden door de onderlinge afhankelijkheden te herschikken en de oorspronkelijke doelen van de actoren te herformuleren tot gemeenschappelijke doelen. Terugkijkend heerst bij de meeste actoren tevredenheid over de aanpak in de drie tuindorpen.

5.1 Probleemstelling en onderzoeksvragen In de casestudie van drie tuindorpen in Amsterdam-Noord – Disteldorp, Tuindorp Oostzaan en Vogeldorp – staat het transformatietraject centraal sinds het einde van de jaren tachtig, toen men zich opmaakte om de toekomst van de dorpen te bepalen.8 De focus van deze studie ligt op de periode vanaf ongeveer het midden van de jaren negentig. Dat is de periode van de aanloop naar de instelling van het Onderhandelingsteam Tuindorpen, het OTT. Het ging om de toekomst van Disteldorp, Vogeldorp en van de Mercuriusbuurt en de Ring in Tuindorp Oostzaan. De corporatie en de bewoners waren toen in een patstelling beland. Het OTT werd ingesteld om tot een oplossing te komen. De twee hoofdvragen die onderzocht zijn, luiden: 1)

Hoe kan de samenwerking tussen woningcorporaties, stadsdeel, gemeente (centrale stad) en bewonersorganisaties worden gekarakteriseerd met de kenmerken van een complex netwerk?

2)

Hoe worden de gerealiseerde beleidsdoelen door de relevante actoren ervaren? Voor de eerste onderzoeksvraag wordt het samenwerkingsproces beschreven aan de hand van de vier kenmerken van een complex netwerk (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 1991, 1999). Voordat de kenmerken aan de orde komen, beschrijven we eerst de relevante actoren en gaan we nader in op de beelden die actoren hebben van de andere actoren in het netwerk. Deze beelden zullen immers de wijze waarop de samenwerking vorm krijgt, beïnvloeden. De invalshoeken worden in de volgende onderzoeksvragen verwoord:

8 Dit is een bewerking van het slothoofdstuk uit Haffner & Elsinga (2006). De interviews zijn gehouden

van half december 2005 tot half maart 2006.

39

a)

Welke actoren spelen een rol in het netwerk van de gekozen casestudie?

b)

Hoe komt pluriformiteit van het netwerk of van de actoren in de samenwerking tot

c)

Hoe komt geslotenheid van actoren in de samenwerking tot uitdrukking?

d)

Hoe komen onderlinge afhankelijkheden tussen actoren in de samenwerking tot

uitdrukking?

uitdrukking? e)

Welke rol speelt dynamiek in en om het netwerk in de samenwerking? Met de tweede onderzoeksvraag brengen we de samenwerking tussen actoren in beeld aan de hand van het drie-stappen-model van Teisman (1998). Bij deze onderzoeksvraag gaat het erom vast te stellen of de doelen die door de interactie in het netwerk bereikt worden een resultaat opleveren dat voor de actoren bevredigend is, door achteraf te vragen naar de tevredenheid bij de actoren met de uitkomsten, vast te stellen wat de oorspronkelijke doelen waren en vast te stellen wat de rol was van het besluitvormingsproces:

a)

Wat is er bereikt, zijn actoren tevreden met wat er bereikt is en waarom?

b)

Wat waren de oorspronkelijke doelen?

c)

Hoe heeft de netwerkbesluitvorming zich ontwikkeld? Leeswijzer De eerste onderzoeksvraag wordt in de volgende paragraaf beantwoord. De tweede onderzoeksvraag staat centraal in paragraaf 5.3. Paragraaf 5.4 gaat in op de benodigde ingrediënten voor de stedelijke vernieuwing van de tuindorpen. In paragraaf 5.5 staan we stil bij de vraag of de uitkomst als een goede uitkomst bestempeld kan worden. Paragraaf 5.6 somt tot slot mogelijke leermomenten uit deze casestudie op.

5.2 Drie tuindorpen De tuindorpen Disteldorp (226 woningen), Vogeldorp (315 woningen) en Tuindorp Oostzaan (1.340 woningen) zijn na de Eerste Wereldoorlog gebouwd in AmsterdamNoord in de vorm van semi-permanente woningen (zie kaart) in de traditie van Ebenezer Howards tuinstadgedachtegoed. De woningen in de dorpen hadden een lage huur en waren bedoeld voor arbeidersgezinnen. Vanwege de bedoelde beperkte levensduur van de woningen, zijn de dorpen sindsdien keer op keer met sloop bedreigd, maar ze zijn toch telkens weer opgeknapt. Midden jaren tachtig zou de laatste opknapbeurt plaatshebben. De focus van deze studie ligt op de periode vanaf ongeveer het midden van de jaren negentig. Dat is de periode van de aanloop naar de instelling van het Onderhandelingsteam Tuindorpen, het OTT. Het ging om de toekomst van Disteldorp, Vogeldorp en van de Mercuriusbuurt (ruim 315 woningen) en de Ring (499 woningen) in Tuindorp Oostzaan. De overige woningen in Tuindorp Oostzaan waren al eerder gerenoveerd. Bij het tot nu toe laatste renovatietraject van de drie tuindorpen (dus alleen de Mercuriusbuurt en de Ring in Tuindorp Oostzaan) waren tal van actoren in verschillende fasen (beleidsarena’s) betrokken. Tot de actoren die in deze analyse als relevant beschouwd worden behoort op de eerste plaats het Woningbedrijf Amsterdam (WBA)9. Dat was de eigenaar van de drie tuindorpen op het moment dat over de toekomst beslist moest worden. Op de tweede plaats wordt de rol van de georganiseerde bewoners van de drie tuindorpen in de analyse betrokken. Ook het stadsdeel Amsterdam-Noord speelde een belangrijke rol in het samenwerkingstraject.

9 Thans Ymere.

40


Kaart

Ligging van de drie tuindorpen in Amsterdam-Noord. In Tuindorp Oostzaan zijn de Mercuriusbuurt (dubbel gearceerd, meest westelijke deel) en de Ring (enkel gearceerd) om het oude dorp (niet gearceerd) apart aangegeven.

Ook wordt de rol beschreven van de centrale stad zoals deze door andere actoren werd weergegeven. Tot slot was de Woonstichting De Key een nieuwe actor in het netwerk, toen deze Disteldorp en Vogeldorp overnam van het WBA om de renovatie uit te voeren onder de voorwaarden die in het OTT waren uitonderhandeld.

5.3 Netwerk De pluriformiteit van actoren, organisatie-eenheden en beleidsuitgangspunten, de geslotenheid van actoren, de interdependenties tussen actoren en de dynamiek van het proces – de vier kenmerken van complexe netwerken – hebben een rol gespeeld in de samenwerking voor de aanpak van de drie tuindorpen. De belangrijkste stopand-goinvloeden in de samenwerking kunnen met deze kenmerken (achteraf gezien) worden verklaard. De patstelling in het transformatieproces die de basis vormde voor het instellen van het Onderhandelingsteam Tuindorpen (OTT) is volgens de hier gevolgde interpretatie opgeroepen door de pluriformiteit in meningen over de aanpak van de tuindorpen. Vervolgens was de geslotenheid van de actoren van cruciaal belang: het WBA en de bewoners waren niet bereid in elkaars richting te bewegen. De oplossingen die het WBA aandroeg, waren financieel gestuurd. De bewoners daarentegen stelden de sociale samenhang in de buurt en het betaalbaar kunnen blijven wonen voorop. Verder bestond er een belangrijke afhankelijkheidsrelatie tussen het WBA en het

41

stadsdeel. Het stadsdeel steunde na aanvankelijke twijfels (dynamiek) de bewoners en zou geen sloopvergunning verstrekken. De impasse werd versterkt door de grenzen van de beleidscontext (dynamiek). Zo waren er ten tijde van het OTT geen verbetersubsidies meer beschikbaar, waren forse onrendabele investeringen nog geen gemeengoed en werd het als onmogelijk beschouwd om meer woningen te kunnen verkopen dan de zwaar onderhandelde tien procent. Daardoor moest men tekorten in de begrotingen dekken, waaraan alle actoren uiteindelijk hebben meebetaald: de bewoners, het stadsdeel, de centrale stad en de betrokken corporaties. Op termijn bleek het beleidskader te veranderen, waardoor bijvoorbeeld de corporaties meer woningen konden verkopen, waardoor tekorten konden worden verminderd of weggewerkt. Het OTT wordt in het gehanteerde analysekader geïnterpreteerd als een herschikking van de onderlinge afhankelijkheden tussen de actoren. De twee door de onafhankelijke voorzitters opgestelde randvoorwaarden droegen hieraan in belangrijke mate bij. De deelnemers moesten verklaren een compromis te willen sluiten, rekening houdend met elkaars belangen en invalshoeken. De actoren hebben inderdaad tot een compromis kunnen komen, tegen alle verwachtingen in. Toen het OTT startte, zullen er maar weinigen zijn geweest die het welslagen hadden kunnen voorspellen. Een term als ‘brandhaard’ zegt veel! Belangrijk om tot een compromis te komen, was de oplossing die gevonden werd om de vochtproblemen in de woningen te lijf te gaan (dynamiek): de installatie van een mechanische ventilatie in combinatie met een centrale verwarming om een goede vochtbalans te verkrijgen. Ook belangrijk voor het compromis was de flexibiliteit van de oplossing: niet voor alle dorpen dezelfde ingreep. De Ring zou op hoog niveau worden gerenoveerd, terwijl de Mercuriusbuurt, Disteldorp en Vogeldorp renovatie op laag niveau zouden ondergaan. Ook belangrijk om een compromis te bereiken was de oplossing die gevonden werd voor de reserves van het WBA over de toekomstwaarde van de tuindorpen, in het bijzonder na een renovatie op laag niveau: het afstoten van Disteldorp en Vogeldorp in ruil voor een toezegging om nieuwe sociale huurwoningen te mogen bouwen. In Disteldorp en Vogeldorp liep de voorbereiding van de renovatie minder soepel dan in Tuindorp Oostzaan. Onder meer werd vanuit beheersoverwegingen van de corporatie de lat voor de kwaliteit van de woningen hoger gelegd dan de OTT-lat (pluriformiteit). Toen de tekorten voor De Key onaanvaardbaar bleken op te lopen, is De Key gestopt met de voorbereiding van de renovatie. De Key maakte zo gebruik van de bestaande afhankelijkheidsrelaties met name met de lokale overheid om de geslotenheid te doorbreken en meer financiering te verkrijgen. Vanaf een bepaald moment echter wordt een punt van doorgaan bereikt. Dan zijn de voorbereidingen voor de renovatie zo ver gevorderd, dat stoppen geen realistische optie meer is (dynamiek). Het netwerk krijgt als het ware een eigen dynamiek; je moet met elkaar meegaan. Zo moesten de bewoners bijvoorbeeld ook akkoord gaan met de verkoop van meer dan tien procent van de woningen. Een van de afhankelijkheidsrelaties die na de ondertekening van het OTT-akkoord niet zo sterk bleek te zijn, was de relatie tussen het stadsdeel en De Key bij de inrichting van de openbare ruimte in Disteldorp en Vogeldorp. Aangezien het benodigde budget het beschikbare budget van het stadsdeel te boven ging, moest het stadsdeel aankloppen bij de centrale stad (multilaterale afhankelijkheid) om de financiering van de openbare ruimte rond te krijgen. Verder waren op een gegeven moment de betrokken bestuurders vertrokken. De samenwerking rondom de inrichting van de openbare ruimte verliep dan ook enigszins stroef.

42


5.4 Gerealiseerde doelen Bijna alle geïnterviewden onderschrijven het hoofddoel van het behoud van de dorpen, behalve het WBA met name voor Disteldorp en Vogeldorp. Bijna alle actoren houden een bevredigend gevoel over aan dit bereikte resultaat. In sommige gevallen gaat het om een oordeel over het bereikt hebben van de a-prioridoelen, zoals bij de bewoners: behoud van de dorpen en enigszins betaalbaar kunnen blijven wonen (terugkeren). In andere gevallen gaat het om de a-posterioridoelen die tijdens de interactie in het netwerk naar voren kwamen, zoals de bijgestelde positie van het stadsdeel. Zo beschouwd, is het besluitvormingsproces in navolging van Teisman (1998) zodanig geweest dat het resulterende beleid redelijk effectief te noemen is. Er heeft immers doelvervlechting plaatsgevonden; doelen zijn deels bijgesteld en met elkaar verzoend: men heeft een gemeenschappelijk doel in de vorm van een plan van aanpak voor de tuindorpen kunnen formuleren. Uiteindelijk zijn er winwinsituaties gecreëerd, omdat men tot overeenstemming heeft weten te komen. Verder hebben er succesvolle koppelingen plaatsgehad en zijn de spelregels – het arrangement van interacties – zodanig veranderd, bijvoorbeeld door het instellen van het OTT, dat uiteindelijk besluitvorming heeft plaatsgevonden. In het OTT zijn gemeenschappelijke doelen gecreëerd – uitonderhandeld – voor de aanpak van de tuindorpen. Bijna alle actoren, op één na, houden een bevredigend gevoel over aan dit bereikte gemeenschappelijke belang – niet noodzakelijkerwijs aan hoe het resultaat is bereikt. Men is over het algemeen van mening dat het resultaat verrijkt is en dat een goede oplossing is ‘gevonden’. Toch heeft elke actor voor zijn gevoel moeten toegeven en water bij de wijn moeten doen. Geen van de actoren heeft volledig de gestelde aprioridoelen kunnen handhaven. Gezien de intentie van het OTT – het bereiken van een compromis door te onderhandelen – mag dit niet als een verassende uitkomst gezien worden. De meeste actoren, misschien op het stadsdeel na, hebben echter ook het gevoel dat niet alle doelen maximaal zijn gerealiseerd. Het blijkt een lastig afwegingsproces om te bepalen of hetgene dat wel is bereikt, datgene compenseert dat niet is bereikt. Het WBA was over dit soort afwegingen tijdens de interviews het meest kritisch. Men vond dat er onvoldoende toekomstwaarde voor de woningmarkt gecreëerd zou worden met de geplande renovaties (in het bijzonder de renovaties op laag niveau). Daarnaast had het WBA de toegezegde vervangende nieuwbouw ten tijde van de interviews nog niet toegewezen gekregen. Voor de toekomst resteert er volgens de geïnterviewden voor de woningeigenaren een aantal onzekerheden, zoals de vochtproblemen in Disteldorp en Vogeldorp, die ten tijde van de interviews nog niet waren opgelost, de vraag of de betonplaten veilig blijven, de vraag wat er gebeurt bij een stijgende grondwaterspiegel en de vraag wat er gebeurt met de positie van de woningen als de Amsterdamse woningmarkt toch een keer verruimt. Pas op de langere termijn zal er op deze punten duidelijkheid komen.

5.5 Waar een wil is, is een weg Deze case toont aan dat als in een netwerk de onderlinge afhankelijkheden sterk zijn en de doelen van de actoren (eigen belang) niet op één lijn liggen, het streven naar gemeenschappelijke doelen – geven en nemen – het maximaal haalbare lijkt te zijn. De casestudie levert een aantal suggesties op om voortgang te boeken in het samenwerkings- en besluitvormingsproces.

43

Bij onderlinge afhankelijkheden en afwijkende doelen, lijkt het verstandig om te proberen draagvlak te creëren voor de plannen, zowel voor de problemen die men opgelost wil zien als voor de ingreep die toegepast gaat worden. Dat houdt in dat men openingen moet bieden aan andere actoren. Verdergaan met de eigen doelen in bepaalde fasen van de samenwerking leidt eerder tot een patstelling dan tot een oplossing, blijkt uit de casestudie. Achteraf gezien had men de gespannen situatie misschien kunnen voorkomen door steun te creëren bij de bewoners voor de op te lossen problemen, voorafgaande aan het OTT. Het gezamenlijk vinden van een oplossing voorkomt dat actoren negatief in het proces komen te staan en gaan tegenwerken. In sommige gevallen kan het verzekeren van alleen een draagvlak bij de lokale overheid voldoende zijn, zeker als de bewoners eerder laconiek zijn dan actief een standpunt verdedigen en gehecht zijn aan de wijk. In deze casestudie waren de bewoners niet passief, met alle gevolgen van dien. Bewoners bleken macht te hebben. Draagvlak creëren via de pers – het beïnvloeden van de publieke opinie – is voor de bewoners van de tuindorpen ook cruciaal gebleken. Achteraf gezien was de toegepaste benadering die in de tuindorpen als topdownbenadering ervaren werd, een minder geschikte keuze dan een benadering waarin rekening gehouden wordt met het aanwezige netwerk. Een aanpak van “We beslissen dit, en we beslissen dat. Dat keert zich zeker in Amsterdam tegen je”, zoals een geïnterviewde stelde. Een ‘blauwdruk’ blijkt ook niet te werken. Een renovatieopgave blijft mensenwerk. Openheid bieden (“Hoe kwetsbaar stel je je op?”), ingaan op wensen, goed uitleggen, keer op keer uitleggen en afspraken nakomen blijken ingrediënten om een vertrouwensrelatie op te bouwen. De ene koppelaar blijkt daarin succesvoller te zijn dan de andere. Een goede chemie tussen een koppelaar en de actoren van het netwerk lijkt wenselijk. Dat is met sommige manieren van met elkaar omgaan beter te bereiken dan met andere manieren, maar het lijkt niet af te dwingen. Het kan strategisch zijn om een koppelaar een mandaat te geven, bijvoorbeeld bij een taak met een hoog afbreukrisico. Het kan ook strategisch zijn om een koppelaar geen mandaat te geven, bijvoorbeeld om niet gelijk een beslissing te hoeven nemen. In deze casestudie werd een koppelaar zonder mandaat overigens in een aantal gevallen door andere actoren als procesbelemmerend ervaren. De dynamiek in de omgeving van een samenwerkingstraject en de dynamiek binnen een samenwerking blijken kansen en bedreigingen te bieden. Zo kunnen doelen veranderen in de tijd, bijvoorbeeld doordat de trein doorrijdt tot een point-of-noreturn wordt bereikt. De vertaling van een strategische beslissing naar een barre financiële werkelijkheid kan dan vasthoudendheid vereisen. Doelen kunnen ook veranderen doordat andere mensen met nieuwe inzichten bij het proces (creativiteit) betrokken worden of doordat externe factoren veranderen. Soms bieden bijvoorbeeld beleidsveranderingen kansen (meer verkoop van woningen); soms wordt daardoor de samenwerking of de besluitvorming teruggeworpen (geen verbetersubsidies meer). Uit de casestudie blijkt tot slot dat waar een wil is, een weg is. Met een breed draagvlak, bij voorkeur harmonische koppelingen en inspelend op de dynamiek in het proces en de omgeving werd het vervlechten van doelen mogelijk. Procesafspraken, zoals in het OTT, die redelijk strak vastliggen, blijken richting te kunnen geven aan het vinden van een oplossing. Door verschillende geïnterviewden werd een dergelijk arrangement gedurende het hele proces – continuïteit in de procesbegeleiding – aangedragen als oplossing voor patstellingen en voor vergeten en/of onduidelijke

44


afspraken. Verder bleek in deze casestudie dat het blijven openstaan voor en het vinden van creatieve openingen (oplossing vochtproblemen, afstoten Disteldorp en Vogeldorp) belangrijke factoren waren om te komen tot de formulering van gemeenschappelijke doelen, de renovatie van de tuindorpen.

5.6 Is de uitkomst een goede uitkomst? Bij het vernieuwen van buurten is sprake van een netwerk. Iedere actor zit met zijn eigen invalshoek en zijn eigen beeld van de wereld (percepties) in dit netwerk. Voor bewoners met een lange historie in hun dorpen is het vertrekpunt het voorbestaan van hun gemeenschap in hun gezellige buurt en van woningen die ook betaalbaar zijn zonder huursubsidie. De sociale cohesie was goed in de tuindorpen, dus waarom moest er gesloopt worden? Het WBA is een ontwikkelcorporatie met een actief portefeuillebeleid. De aanpak van de tuindorpen betekende voor het WBA een mogelijkheid om de portefeuille te optimaliseren en slechte woningen met weinig toekomstwaarde te vervangen door goede woningen met toekomstwaarde. Het WBA had daarbij volgens de OTTterminologie een zogenoemde ‘Bijenkorfkwaliteit’ voor ogen, terwijl de bewoners eerder een ‘Hemakwaliteit’ nastreefden. Het stadsdeel zag de tuindorpen als een gebied met potentie waar lang niets gebeurd was en waar corporatie en bewoners er samen niet uitkwamen. Een probleemgebied dus. Cruciaal was hier dat er iets moest gebeuren en dat het iets moest zijn waarvoor draagvlak zou bestaan. De Key zag de aankoop van de tuindorpen als een mogelijkheid om haar positie in Amsterdam-Noord te verstevigen en haar inzet te tonen op de woningmarkt. Woningcorporatie, bewoners en stadsdeel zijn van elkaar afhankelijk. De woningeigenaar is verantwoordelijk voor het beheer van het vastgoed, de bewoners hebben diverse vormen van zeggenschap en de gemeente is een belangrijke partner in de stedelijke vernieuwing en gaat bijvoorbeeld over het verstrekken van een sloopvergunning. Deze afhankelijke partijen kennen allen vormen van geslotenheid. Zij zijn tot op zekere hoogte zelfstandig en kunnen zich afsluiten voor signalen van andere partijen. Ook zijn het pluriforme actoren. Er is sprake van deelwoningbedrijven en een bestuur, er is sprake van diverse ambtelijke afdelingen en een stads- en stadsdeelbestuur met individuele bestuurders, en er is sprake van een bewonersorganisatie, maar er zijn ook subgroepen en individuele bewoners. Ten slotte is er sprake van dynamiek: de spelregels waarbinnen geopereerd moet worden, veranderen. In de beschreven periode waarin de drie tuindorpen werden aangepakt was dit zeker het geval. Corporaties werden verzelfstandigd, verbetersubsidies verdwenen, onrendabele toppen werden nodig, nieuwe renovatietechnieken werden ontwikkeld en werden gemeengoed en de verkoop van sociale huurwoningen veranderde van taboe in gemeengoed. Al deze factoren tezamen verklaren hoe aanvankelijk het netwerk vastliep en hoe uiteindelijk het besluit werd genomen dat ervoor zorgde dat de semi-permanente woningen in de drie tuindorpen een nieuwe toekomst tegemoet konden zien. Maar hoe kan het eigenlijk dat deze semi-permanente woningen die in het interbellum waren gebouwd, recentelijk werden gerenoveerd en konden rekenen op een levensduurverlenging van 25 jaar? Vastgoedportefeuilletechnisch is dit wellicht een verrassing; vanuit een financieel-economische benadering misschien ook (nieuwbouw was goedkoper geweest); en vanuit een tijd-is-geldinvalshoek wellicht ook (lange looptijd, oplopende proceskosten).

45

Bijna alle actoren hebben meer of minder kritiek op de uiteindelijke uitgevoerde oplossing. De teruggekeerde bewoners moeten zelfs met huursubsidie meer dan het dubbele aan huur betalen en hebben moeite met de hoge verkooppercentages. Voor De Key is het toekomstig beheer van de woningen in Vogeldorp en Disteldorp een punt van zorg (evenals voor de andere eigenaren): is de uitgevoerde oplossing toekomstbestendig? In de ogen van het WBA heeft er geen stedelijke vernieuwing plaatsgevonden. Toch hebben alle actoren het OTT-akkoord ondertekend. Vanuit een netwerkbenadering valt een dergelijk besluit, een uiting van gemeenschappelijk belang, echter goed te verklaren en zelfs als succesvol te bestempelen. Het stadsdeel, de bewoners en De Key laten zich in positieve bewoordingen uit over het behaalde resultaat: betaalbare woonruimte in de huur- en koopsector is beschikbaar voor Amsterdam; bewoners konden terugkeren; woningdifferentiatie is bereikt, het wooncomfort is toegenomen, een cultuurhistorisch erfgoed is behouden, de sociale cohesie in de tuindorpen is grotendeels behouden et cetera. Natuurlijk is er geen honderd procent tevredenheid; iedere partij heeft water bij de wijn moeten doen. Duidelijk wordt echter dat samenwerking in een netwerk complex is en dat een eendimensionale aanpak waarbij één doel wordt nagestreefd voorbijgaat aan vele andere invalshoeken. Samenwerken in een netwerk vergt dus een andere manier van opereren en dus ook een andere evaluatie dan de situatie waarin een actor onafhankelijk tot actie kan overgaan en op deze actie kan worden aangesproken en afgerekend.

5.7 Lessen Als een actor zich gedraagt alsof men geen deel uitmaakt van een netwerk, terwijl dat netwerk er wel is, kan de ‘samenwerking’ in het netwerk zeer snel vastlopen. Om een vroege patstelling in de samenwerking te voorkomen is het belangrijk, ook voor corporaties, om de uitgangssituatie goed te beoordelen en dan ook als volgt te handelen. – Onder ogen zien dat er sprake is van een netwerk en dat men zich dus op enigerlei wijze van draagvlak moet verzekeren voor zowel de analyse van het probleem als de oplossing van het probleem. De vraag is dan waar men strategisch gezien het beste op kan inzetten. – Onder ogen zien dat er sprake is van een netwerk, dus van onderlinge afhankelijkheden, en dat er dus op enigerlei wijze water bij de wijn moet worden gedaan. De vraag is dan waar strategisch gezien het beste kan worden toegegeven. – Onder ogen zien van de omstandigheden die de samenwerking kunnen beïnvloeden: de bewoners hebben in deze casestudie een sterke positie. Dit valt te verklaren uit de hechte gemeenschap en de goede banden met de pers en de politiek. De krapte op Amsterdamse woningmarkt en de behoefte aan betaalbare woningen gaven voor het stadsdeel de doorslag om te kiezen voor het behoud van de tuindorpen. Elk project zal zijn eigen aanpak vergen, omdat elk netwerk gekenmerkt wordt door eigen interdependenties, geslotenheid, pluriformiteit en dynamiek; een blauwdruk van gedrag in een netwerk zal niet werken. Mocht men ondanks alle voorbereidingen toch in een patstelling geraken, hoe kun je dan, ook als corporatie, omgaan met vastgelopen onderhandelingen in het stedelijke vernieuwingsnetwerk, zoals bij Disteldorp/Vogeldorp en de Ring en de Mercuriusbuurt van Tuindorp Oostzaan het geval was? Te denken valt aan de volgende aanpak.

46


– Vergroten of verkleinen van de pluriformiteit, zodat bij vergroting van het aantal actoren nieuwe inzichten kunnen toetreden tot het netwerk (bijvoorbeeld de oplossing voor de vochtproblemen in deze casestudie) en bij de verkleining van de pluriformiteit actoren kunnen uittreden die de samenwerking blokkeren (maar waarvan andere actoren niet afhankelijk zijn). – Zelf besluiten dat verdere deelname aan het netwerk ongewenst is. In deze casestudie hadden de woningen in Disteldorp en Vogeldorp wellicht in een eerdere fase verkocht kunnen worden. – Zich heroriënteren op de strategische uitgangspunten voor het project: meer prioriteit geven aan sociale cohesie en minder aan de ‘Bijenkorfkwaliteit’ in dit specifieke geval. – Uitruilen van een ongewenste situatie met iets wat de moeite waard is. Renovatie van de dorpen was wellicht ook niet de eerste keuze van De Key, maar de aankoop was een manier om de positie in Amsterdam-Noord te versterken. – Alert zijn op veranderingen in de omgeving van het netwerk en benutten van kansen die een veranderde omgeving biedt, zoals een nieuwe techniek om te renoveren. Andere voorbeelden zijn nieuw beleid voor het aanwijzen van monumenten of nieuw beleid voor de verkoop van woningen, waardoor het financieel perspectief voor de renovaties gunstiger werd. – Wachten tot er niet meer gewacht kan worden en iedereen gebaat is bij een compromis. Kortom: het deelnemen aan een netwerk vergt van een actor een benadering waarin rekening wordt gehouden met andere actoren in het netwerk. Dit geldt in het bijzonder als de doelen van de actoren verschillend zijn en de afhankelijkheden groot. Als men zich van het begin af aan instelt op het bestaan van en het opereren in een netwerk, wordt de kans op stagnatie in de stedelijke vernieuwing verminderd. Voorkomen blijft ook hier een beter alternatief dan genezen.

47

48


6 Rotterdam-Zuid Evenals voor de casestudie in Amsterdam, is voor de casestudie in Rotterdam gekozen om nader in te gaan op een bepaald onderwerp of een bepaalde relatie in het netwerk. We kozen voor het instrument gebiedsafspraken dat in het kader van de ISV2-subsidies in Rotterdam wordt ingezet om afspraken te maken over de herstructurering in wijken. Dit type afspraken is opgelegd door het Rijk om de prestaties in de herstructurering vast te leggen, zodat de betreffende gemeente in aanmerking komt voor subsidies in het kader van het tweede programma Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV2). Drie actoren tekenen de gebiedsafspraken: de gemeente (onder andere ISV2-inzet, buitenruimten, voorzieningen), de corporatie (o.a. fysieke aanpak woningen, communicatie) en de deelgemeente (sociale pakket, soms communicatie en/of buitenruimte). Gebleken is dat de door het Rijk gestelde deadline voor het tekenen van de gebiedsafspraken eind 2004 voor het verkrijgen van ISV-subsidies te laat kwam voor de planontwikkeling in Hordijkerveld en te vroeg voor de planontwikkeling in Pendrecht. Omdat gezamenlijke beeldvorming het resultaat is van ‘netwerken’, zal elk netwerk van actoren in de herstructurering – met eigen kenmerken – in het eigen tempo tot prestatiedefinities moeten komen. Deze worden bereikt als actoren inhoudelijk, procesmatig en institutioneel leren. Het belang van de gebiedsafspraak moet dan niet (alleen) gezocht worden in de sturing van de samenwerking achteraf bij de uitvoering, maar vooral in de ‘sturing’ vooraf: het komen tot gemeenschappelijke doelen.

6.1 Probleemstelling en onderzoeksvragen De gebiedsafspraken fungeren als startschot voor de herstructurering van een Rotterdamse wijk. Daarom zijn de gebiedsafspraken gekozen als onderwerp voor deze studie. De centrale vraag luidt:10 Hoe komen de gebiedsafspraken tot stand en hoe beïnvloeden zij het besluitvormingsproces van de herstructurering van de wijk? Omdat de gebiedsafspraken hand in hand bleken te gaan met een masterplan, zijn beide beleidsproducten in de analyse betrokken. De analyse vindt plaats aan de hand van twee theoretische invalshoeken. Op de eerste plaats wordt het proces van het komen tot de gebiedsafspraken geanalyseerd met de vier kenmerken van complexe netwerken (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 1991, 1999). Deze invalshoeken zijn in de volgende onderzoeksvraag verwoord: 1)

Welke rol spelen de vier kenmerken van complexe netwerken bij het maken van de gebiedsafspraken? Evenals bij de Amsterdamse casestudie worden in deze studie eerst de actoren beschreven. Vervolgens beschrijven we hoe de effecten van onderlinge afhankelijkheden tussen actoren, van geslotenheid van actoren, van de pluriformiteit in het netwerk of van de actoren en van dynamiek in en om het netwerk tot uitdrukking komen in de samenwerking in het netwerk. 10 Dit is een bewerking van het slothoofdstuk uit Haffner, Oei & Elsinga (2007). De interviews voor

Hordijkerveld zijn gehouden van half mei 2006 tot half juli 2006. De gesprekken voor Pendrecht-Zuid zijn gevoerd in juli en augustus 2006 op twee interviews na die in juni en september plaatsvonden.

49

Om de kritische succes- en faalfactoren bij het maken van de gebiedsafspraken te analyseren, maken we gebruik van de bestuurskundige benadering waarin de kwaliteit van het besluitvormingsproces bepaald wordt door de mate waarin onderling afhankelijke actoren in een netwerk inhoudelijke, procesmatige en institutionele onzekerheden weten te managen en te reduceren (Koppenjan & Klijn, 2004). De onderzoeksvraag die hierop betrekking heeft luidt: 2)

Hoe worden inhoudelijke, procesmatige en institutionele onzekerheden door de gebiedsafspraken verminderd? De uitsplitsing van de onderzoeksvraag naar de inhoudelijke, de procesmatige en institutionele kant van de besluitvorming luidde, als volgt.

– Inhoudelijk: welke gemeenschappelijke beeldvorming ontstaat en hoe ontstaat deze? – Procesmatig: hoe zijn de regels van het spel vormgegeven en wat zijn cruciale beslissingen en gebeurtenissen? – Institutioneel: vindt er institutionalisering plaats van relaties en arrangementen in de netwerksamenstelling? Nadat deze onderzoeksvragen zijn beantwoord voor het traject tot en met het ondertekenen van de gebiedsafspraken, hebben we aandacht besteed aan het navolgende besluitvormingstraject: 3)

Welke invloed gaat uit van de gebiedsafspraken op het vervolgtraject? De onderzoeksvragen worden beantwoord voor de cases Hordijkerveld (IJsselmonde) en Pendrecht-Zuid, de Transformatiezone (Charlois). Bij Hordijkerveld gaat het om het proces van samenwerking vanaf het derde masterplan. De cases zijn gekozen vanwege het faseverschil in aanpak. In Hordijkerveld werden afspraken gemaakt in de periode dat de fysieke aanpak van wijken in Rotterdam centraal stond. In de periode dat voor de Transformatiezone in Pendrecht afspraken werden gemaakt, was het besef toegenomen dat een integrale aanpak voor bepaalde problemen noodzakelijk is (programma ‘Pendrecht Zet door’). Leeswijzer In dit hoofdstuk vergelijken we de cases met elkaar. Het hoofdstuk is als volgt opgebouwd. Gestart wordt in paragraaf 6.2 met een korte beschrijving van (de samenwerking in) Hordijkerveld en de Transformatiezone in Pendrecht-Zuid. In paragraaf 6.3 geven we een beschrijving van de rol van de vier kenmerken van complexe netwerken. In paragraaf 6.4 staat het inhoudelijke, het strategische en het institutionele leren centraal dat heeft plaatsgevonden in de samenwerking. In paragraaf 6.5 gaan we specifiek in op de rol van de gebiedsafspraken in het proces van samenwerking. Paragraaf 6.6 bevat de slotbeschouwing.

6.2 Hordijkerveld en Pendrecht-Zuid Pendrecht en Hordijkveld zijn twee wijken die deel uitmaken van de Zuidelijke Tuinsteden van Rotterdam (zie kaarten). Pendrecht is in de jaren vijftig gerealiseerd en Hordijkerveld in de jaren zestig als tuinstad, met kenmerkende stedenbouwkundige stempelvormen. Met name Pendrecht, dat door Lotte Stam-Bese is ontworpen, heeft in de internationale architectenwereld furore gemaakt. In beide wijken stonden voornamelijk sociale huurwoningen in de goedkope prijsklasse. Voor beide wijken

50


Kaart Hordijkerveld in deelgemeente IJsselmonde

Bron: Gemeente Rotterdam, Rotterdam in kaart, http://appl.ir.rotterdam.nl/mijnrdam/LocatiePage.aspx

Kaart Pendrecht in deelgemeente Charlois

Bron: Gemeente Rotterdam, Rotterdam in kaart, http://appl.ir.rotterdam.nl/mijnrdam/LocatiePage.aspx

51

was het doel om met de herstructurering meer sociaal-economische diversiteit in bewoners te realiseren. Voor beide wijken geldt eveneens dat de herstructurering een ongoing proces is. Het verschil in de aanpak tussen de wijken was dat voor Hordijkerveld (2.300 woningen) twee masterplannen waren opgesteld waartegen de bewoners in opstand kwamen. De analyse in dit rapport begint met de patstelling over het tweede masterplan, in de zomer van 2001. In Pendrecht (6.000 woningen) daarentegen was in de jaren negentig begonnen met de herstructurering van de Zierikzeebuurt en de Herkingenbuurt in Pendrecht-Noord. De planvorming die in deze studie centraal staat gaat met name over de planvorming voor de Transformatiezone (van de in totaal 1.400 woningen worden er 1.200 in de aanpak meegenomen) in Pendrecht-Zuid (de Tiengemetenbuurt, Burghsluissingelbuurt en de Ossenissenbuurt). De planvorming begon in 2001. De aandacht is gericht op de periode vanaf 2003, toen de gemeente een procesleider herstructurering aanstelde. In beide wijken is een corporatie aanwezig: de Stichting de Nieuwe Unie in Pendrecht en de Vestia Groep in Hordijkerveld, naast de betrokkenen deelgemeenten respectievelijk Charlois en IJsselmonde. Verder waren de dS+V, het Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam (OBR) en het Bureau Project Management (BPM) van de gemeente Rotterdam betrokken bij de herstructurering in beide wijken. De deelgemeenten waren vooral betrokken bij het tot stand komen van het masterplan. Bij de financiële onderbouwing van de plannen en bij de gebiedsafspraken waren de gemeente en de betrokken corporaties, die in beide wijken bijna alle woningen in eigendom hadden bij aanvang van de herstructurering, de belangrijkste actoren in het netwerk.

6.3 Complexe netwerken De samenwerking in een complex netwerk wordt gekenmerkt door ontwikkelingen in en rond het netwerk (dynamiek), door onderlinge afhankelijkheden van actoren, door de geslotenheid van actoren en door de pluriformiteit van doelstellingen en actoren. Deze kenmerken bepalen hoe actoren in een netwerk elkaar kunnen beïnvloeden. Een analyse van de samenwerking op deze kenmerken vergroot het inzicht in de verklaring van hoe de samenwerking is gelopen. Onderlinge afhankelijkheid remmende factor In beide cases is de samenwerking verschillend gelopen, ook al bleek de onderlinge afhankelijkheid tussen lokale overheid en corporatie een belangrijke rol te hebben gespeeld. Zo heeft de deelgemeente in Hordijkerveld de sloopplannen (tweede masterplan) vanwege het bewonersverzet niet goedgekeurd. In Pendrecht verliep het proces stroperig en verloopt het nog steeds moeizaam, omdat de stedenbouwkundige discussie over de modernisering van het concept tuinstad telkens de kop opstak. De te handhaven stedenbouwkundige principes van de tuinstad Pendrecht zorgden keer op keer voor discussies over het woningbouwprogramma. Discussies met bewoners waren hier geen vertragende factor, omdat deze reeds gevoerd waren bij de herstructurering van Pendrecht-Noord. Geslotenheid meer (Hordijkerveld) en minder (Pendrecht) sterk doorbroken Het doorbreken van geslotenheid van actoren heeft in beide cases een meer of minder belangrijke rol gespeeld. Voor de Transformatiezone in Pendrecht-Zuid lijkt het verleden en de discussie over de stedenbouwkundige uitgangspunten eerder ad hoc te worden opgelost dan dat de lokale overheid en de corporatie zich meer permanent openstellen voor elkaars standpunten en een gemeenschappelijke permanente, open basis van opereren vinden. Voor Pendrecht-Zuid waren het de

52


ISV2-subsidies (dynamiek) die in eerste instantie de opening boden aan de lokale overheid en de corporatie om gemeenschappelijk aan de plannen te gaan werken (dynamiek) en de dan bestaande geslotenheid te doorbreken. In Hordijkerveld kwam men vanuit een patstelling tot het derde masterplan en de gebiedsafspraken. In dit proces bleek cruciaal te zijn dat de onderling afhankelijke actoren – de bewoners enerzijds en de corporatie en de deelgemeente anderzijds – zich open gingen opstellen voor elkaars standpunten en met elkaar in gesprek kwamen. In Hordijkerveld werd een grote rol toegedicht aan de dynamiek in en om het netwerk. De omslag bij de deelgemeente om aan een derde masterplan te gaan werken werd mede toegeschreven aan de opkomst van Leefbaar Rotterdam. Bij de corporatie was vooral het goede verloop van de fusie tussen verschillende corporaties (Vestia fuseerde met Estrade Wonen en de Stichting Woongoed) een belangrijke reden om aan het derde masterplan te gaan werken. Pluriformiteit van belang Pluriformiteit van de lokale overheid was in beide cases van belang. Het ingrijpen van de verantwoordelijke wethouder, terwijl men ambtelijk nog niet was uitonderhandeld, werd toegeschreven aan de prioriteit die het college dat in 2002 aantrad, gaf aan de nieuwbouwproductie (dynamiek). In Hordijkerveld maakte het basisakkoord eind 2003 de weg vrij voor de gebiedsafspraken. Voor de Transformatiezone in PendrechtZuid ging het om het mondelinge herenakkoord één dag voordat de gebiedsafspraken getekend zouden worden, waarin werd afgesproken dat weliswaar de gebiedsafspraken ondertekend zouden worden, maar dat er nog een side letter geschreven zou moeten worden waarmee de bouwplicht voor de corporatie zou komen te vervallen. Verder kunnen de procesleiders herstructurering die de gemeente Rotterdam aanstelde, genoemd worden als een poging om de gemeentelijke pluriformiteit te verminderen. De procesleiders vertegenwoordigden ook de deelgemeente en moesten de communicatie vanuit de lokale overheid bundelen bij het maken van de gebiedsafspraken. Voor Hordijkerveld is deze intentie uiteindelijk omgezet. Voor de Transformatiezone is het traject van de gebiedsafspraken schoorvoetend op gang gekomen. Deze verschillende ervaringen tonen aan dat niet de inzet van een bepaald ‘instrument an sich’ tot succes leidt, maar dat er altijd een interactie is met de context. Dynamiek: veranderende rollen, stagnatie op koopwoningenmarkt In beide cases verschoof de rol van de gemeente, van trekker van de plannen naar partner in het maken van de plannen, en werden discussies over de aanpak en het beheer van de buitenruimte tegelijkertijd gevoerd met de discussies over de aanpak van de woningen. In Hordijkerveld rolde de integrale gebiedsontwikkeling als taak voor de woningcorporatie uit de bus. In Pendrecht zal bij de herziening van de gebiedsafspraken naar verwachting ook deze keuze gemaakt worden. In beide wijken was tot slot de stagnatie voelbaar op de koopwoningenmarkt. In Rotterdam-Zuid moet men veel moeite doen om de woningen te kunnen afzetten. In Hordijkerveld staan woningen leeg. En in Pendrecht-Noord zijn koopwoningen omgezet naar huurwoningen, omdat ze niet aantrekkelijk genoeg geprijsd bleken om kopers naar de wijk te trekken.

6.4 Leren in de besluitvorming In beide cases heeft leren plaatsgevonden in het netwerk, niet alleen op inhoudelijk vlak, maar ook op het procesmatige en het institutionele vlak.

53

6.4.1 Inhoudelijk In beide wijken was het doel van de herstructurering te komen tot een meer gemengde wijk, meer grondgebonden woningen en meer koopwoningen. Het formuleren van een gemeenschappelijk beeld van de problemen en oplossingen geeft er blijk van dat in een netwerk inhoudelijk (cognitief) leren tot stand is gekomen. Gemeenschappelijke beelden zijn gevormd als er als gevolg van de interactie een beter begrip ontstaat over de problemen en de mogelijke oplossingen en als daarnaast de actoren tot overeenstemming hebben kunnen komen over de aanpak van de herstructurering. Men kon in onderhandeling blijven voor het derde masterplan voor Hordijkerveld (interactie) en men heeft overeenstemming weten te bereiken. De toen betrokken actoren hebben dus cognitief geleerd. Vestia en de deelgemeente hebben geaccepteerd dat herstructurering niet gelijkstaat aan sloop, terwijl de bewoners een beweging in omgekeerde richting gemaakt hebben. Men is gaan accepteren dat alleen het verhelpen van de gebreken aan de woning en de buitenruimte de verloedering van de wijk niet voldoende zou tegengaan. Men beschouwt de uiteindelijk uitgewerkte aanpak als verrijkte oplossing voor de aanpak van Hordijkerveld. In Hordijkerveld bleek de overeenstemming over de aanpak definitief sturend voor de uitvoering van de herstructurering. In Pendrecht bleek dat niet het geval te zijn. Cognitief leren heeft niet volledig plaatsgevonden, terwijl alle signalen op een gegeven moment op groen stonden en het leek dat men het eens was over de aanpak. Men was in overleg (interactie) gebleven en men heeft een gemeenschappelijk beeld (overeenstemming) weten te creëren van het moderne tuinstadconcept. Immers, het masterplan en de gebiedsafspraken zijn door de actoren in het netwerk (in eerste instantie en met bijzondere clausules) geaccepteerd. In het masterplan werd niet het type woning in de stempels, maar wel het format van de stempels behouden. De ondertekening van de gebiedsafspraken gebeurde op grond van een mondeling herenakkoord dat op het laatste moment is gesloten om de gebiedsafspraken na ondertekening, op bepaalde punten aan te passen. Men had overeenstemming bereikt. Omdat op termijn ook de afspraak over de grondexploitatie niet gehandhaafd kon worden, zouden er nieuwe gebiedsafspraken komen, die ten tijde van het onderzoek nog niet definitief waren opgesteld. Per saldo was men voor de Transformatiezone wel nader tot elkaar gekomen wat betreft de gemeenschappelijke beeldvorming, maar was de inhoudelijke afstemming (nog) niet volledig bereikt. Discussies over de toepassing van het tuinstadconcept steken telkens weer de kop op, zoals bij het maken van het stedenbouwkundig plan voor de Tiengemetenbuurt. We hebben in de interviews geen meningsverschillen geconstateerd over de inhoudelijke kant van ‘Pendrecht zet door’. De integrale aanpak van de verloedering werd door alle actoren als noodzakelijk beschouwd. Wat betreft het leren, moet hier wellicht geconstateerd worden dat cognitief leren in een eerdere fase heeft plaatsgevonden. Er zijn verschillende strategieën toegepast om gemeenschappelijke beelden te kunnen formuleren van de aanpak van de herstructurering. Zo zijn er voor de Transformatiezone nieuwe actoren tijdelijk tot het netwerk toegevoegd. Dit waren experts die een ontwerp maakten van de Transformatiezone (prijsvraag). Daarmee werd de cognitieve reflectie in het netwerk bevorderd. Ook in Hordijkerveld werd deze strategie toegepast, vooral door het inhuren van een nieuwe bewonersondersteuner en een nieuwe onafhankelijke projectleider. Taalbarrières werden in Hordijkerveld zo veel mogelijk doorbroken door overleg, toelichting en het kweken van begrip voor

54


elkaar op het niveau van de verschillende werkgroepen. In Pendrecht daarentegen heeft de stuurgroep vaak de knopen moeten doorhakken.

6.4.2 Procesmatig Zowel in het netwerk in Pendrecht als in Hordijkerveld heeft procesmatig/strategisch leren plaatsgevonden. We hebben dit ’leren’ geoperationaliseerd door te onderzoeken of de relevante belangen deel uitmaakten van het netwerk, of het proces als transparant en legitiem werd omschreven en of er doorbraken zijn bereikt. Zowel in Hordijkerveld als in Pendrecht-Zuid maakten de relevante actoren deel uit van het netwerk. Verder is de samenwerking als legitiem te beschouwen, omdat in beide cases een professionele projectorganisatie is opgebouwd en de actoren achter het idee van herstructurering stonden. In Hordijkerveld werd een duidelijke en open communicatie en discussie benadrukt. Er werd verder zorg besteed aan het nakomen van afspraken (transparantie). Mede daardoor ging er meer aandacht dan voorheen naar de zorg dat alle relevante belangen in de samenwerking participeerden (toegang tot netwerk). Men besteedde ook veel aandacht aan het informeren van de achterban van de bewonersvereniging. In Pendrecht stelden de corporatie en de gemeente zich coöperatief op om fouten uit het verleden te vermijden en om tot een verdeling van risico’s en verantwoordelijkheden te komen voor de aanpak van de Transformatiezone in Pendrecht-Zuid. Bewoners werden regelmatig geïnformeerd door de deelgemeente en de corporatie. Andere relevante belanghouders waren in het proces toegelaten, echter alleen voor zover het ging om het bezit van de corporatie. Plein 1953, waar het winkelcentrum ligt, bleef daarom buiten de planvorming, waardoor er twee centrumgebieden naast elkaar dreigden te ontstaan: Plein 1953 en de Burghsluissingelbuurt van de Transformatiezone. Doordat er geen rekening werd gehouden met Plein 1953 in de exploitatie voor de Transformatiezone was voor de Burghsluissingelbuurt gepland in hogere dichtheden te bouwen dan in de andere twee buurten van de Transformatiezone. Er werden voor de aanpak van de Transformatiezone verschillende doorbraken in de samenwerking genoemd. Op de eerste plaats zorgde de prijsvraag bij de bepaling van het woningbouwprogramma voor een mogelijkheid om uit de impasse te komen. Op de tweede plaats werd de verantwoordelijke portefeuillehouder als succesvolle en enthousiaste koppelaar genoemd. Ten derde werd aangegeven dat het Besluitvormingsmodel Projecten Rotterdam het proces versnelde, doordat de inhoud van de procedures helder was. Tot slot heeft de naderende deadline van 1 januari 2005 duidelijk voor het forceren van beslissingen gezorgd. Achteraf bleek deze deadline te vroeg te zijn. De samenwerkingsovereenkomst bleek niet voldoende draagvlak te hebben en is naderhand opengebroken. In het netwerk van Hordijkerveld is er gestaag doorgewerkt van het ene beslissingsmoment naar het volgende. Als doorbraken zag men, behalve het basisakkoord dat eind 2003 de weg vrijmaakte voor het uitwerken van de definitieve gebiedsafspraken, de flexibiliteit en inzet van de corporatie en de rol van de projectleider als facilitator. Ook werd de open samenwerking genoemd tussen de gemeente en de corporatie bij het opstellen van de grondexploitatie (tot het moment dat de knoop was doorgehakt dat de corporatie de gebiedsexploitatie zou voeren).

6.4.3 Institutioneel Percepties van de actoren en hun vertrouwen in elkaar zijn de aspecten van de institutionele context die we bij de analyse gebruikten om te kunnen constateren of er institutioneel leren heeft plaatsgevonden in het netwerk. De ‘institutionalisering’ van de gebiedsafspraken, die ook bij institutioneel leren wordt geanalyseerd, komt in de volgende paragraaf aan de orde.

55

In Hordijkerveld hebben de verschillende actoren hun percepties van de herstructurering aangepast: het redeneren vanuit de wijk stond in het traject naar het derde masterplan voorop. Het creëren van draagvlak voor de plannen en het creëren van vertrouwen in de samenwerking waren ook doelen in het traject naar het derde masterplan. Zo zijn bijvoorbeeld de communicatie met bewoners en de participatie van bewoners formeel verankerd in de samenwerking. Dat productieafspraken (eenmalig) kunnen werken werd als eyeopener genoemd. Zij brachten focus in het proces. Er werd echter ook geconstateerd dat niet alleen de fysieke, maar ook de sociale en economische pijlers op de lange termijn nodig zijn om wijken succesvol te herstructureren. In Pendrecht hebben de corporatie en de gemeente hun percepties van de herstructurering aangepast, maar nog geen gezamenlijk doel met stevig draagvlak geformuleerd, getuige de steeds oplaaiende discussies over de stedenbouwkundige aanpak van de wijk. De corporatie accepteert op sommige punten de stedenbouwkundige voorwaarden, zoals het stratenpatroon et cetera; dS+V gaat niet tot het uiterste in het volledig handhaven van de uitstraling van de tuinstad. Na discussie wordt er besloten dat bijvoorbeeld gevarieerd kan worden in bouwhoogtes. Men is dichter bij elkaar gekomen. Het volledige vertrouwen in en begrip van elkaars standpunten heeft echter, op organisatieniveau, niet de kans gekregen om volledig te groeien. Sterker nog, er is een bepaalde mate van wantrouwen gesignaleerd tussen beide organisaties die de samenwerking moeizaam laat verlopen. Het openbreken van de samenwerkingsovereenkomst wordt in sommige interviews toegeschreven aan dit wantrouwen tussen de organisaties.

6.5 Effect van gebiedsafspraken De gebiedsafspraken zijn door het Rijk opgelegd als voorwaarde voor een gemeente om ISV-subsidie voor de herstructurering te verkrijgen. Dit meerzijdig instrument vormt een verandering in de ordening rondom de herstructurering. In een netwerkconstellatie moet over de herstructurering worden onderhandeld. Rotterdam heeft de gebiedsafspraken geïntegreerd – dus geïnstitutionaliseerd – in het besluitvormingsproces. Toch moet geconstateerd worden dat de gebiedsafspraken en de deadline van eind 2004 (om subsidie te verkrijgen) wellicht niet zo sturend hebben gewerkt voor de uitvoering als men zou verwachten. De inzet van eenzelfde instrument heeft een verschillende uitkomst tot gevolg voor Hordijkerveld en voor de Transformatiezone in Pendrecht-Zuid. Voor Hordijkerveld werd gemeld dat het basisakkoord de weg vrijmaakte voor de gebiedsafspraken en dat het door actoren als een belangrijker besluit werd beschouwd om het proces van herstructurering vooruit te helpen dan de gebiedsafspraken zelf. Vaak werd ook de overeenstemming tussen de actoren over het masterplan als een belangrijkere mijlpaal gezien dan de gebiedsafspraken. Men vond bijvoorbeeld de gebiedsovereenkomst een enigszins eenzijdige focus hebben, omdat deze meer over de fysieke herstructurering gaat dan over iets anders, bijvoorbeeld de sociale aanpak of het beheer van de buitenruimte. Verder werd in de interviews verteld dat de uitvoering al was gestart voordat de gebiedsafspraken waren getekend. Deze meningen laten onverlet dat de belangrijke actoren onder de gebiedsovereenkomst een handtekening zetten. Men zegt op dat moment definitief toe financieel en organisatorisch achter de aanpak van de herstructurering te staan. Voor de uitvoering zijn de grondoverdrachtszaken en de financiering geregeld.

56


Voor Hordijkerveld geldt dat de uitvoering redelijk volgens de gemaakte afspraken loopt, met een beetje vertraging, vooral vanwege procedures. Het masterplan en de gebiedsovereenkomst blijken daadwerkelijk richtinggevend te zijn geweest voor de uitvoering. De deadline van 1 januari 2005 die het Rijk oplegde om de samenwerkingsovereenkomst voor Pendrecht getekend te hebben, heeft een belangrijke stempel gedrukt op de samenwerking. Men moest er zien uit te komen en afspraken zien te maken. Wat betreft de ISV-subsidie van de gemeente en een gedeelte van het woningbouwprogramma (wel aantallen, maar niet alle verkaveling) is dat ook gelukt. Maar uiteindelijk kon men een aantal zaken niet voldoende uitwerken, bijvoorbeeld de actor(en) die de grondexploitatie zou(den) doen en de bouwplicht voor de corporatie. Zo beschouwd kwam de deadline te vroeg. De samenwerkingsovereenkomst bleek, mede als gevolg van wantrouwen tussen de corporatie en de gemeente, niet houdbaar, in het bijzonder op het punt van de grondexploitatie. Daardoor moeten allerlei discussies (opnieuw) worden gevoerd, bijvoorbeeld in het kader van het Pact of Zuid, en moeten ad-hoc beslissingen genomen worden, wil de uitvoering kunnen vorderen. Mede daardoor is er vertraging ontstaan in de uitvoering en komt de deadline van 2010 om daadwerkelijk de subsidie te verkrijgen, in gevaar.

6.6 Slotbeschouwing De gebiedsafspraken zijn door het Rijk opgelegd, zodat een gemeente ISV-subsidie voor de herstructurering van wijken kan verkrijgen. Rotterdam heeft deze van rijkswege opgelegde prestatieafspraken in de herstructurering geïnstitutionaliseerd in het besluitvormingsproces. De afspraken zijn geoperationaliseerd in de vorm van een gebiedsovereenkomst in Hordijkerveld en een samenwerkingsovereenkomst voor Pendrecht. De gebiedsafspraken vormen een verandering in de ordening rondom de herstructurering. Op lokaal niveau ontstaat een netwerkconstellatie waarin over de taken en doelen in de herstructurering moet worden onderhandeld. De taken en doelen zullen in een herstructureringsnetwerk uitkristalliseren. Een bouwplicht die de gemeente Rotterdam misschien standaard in de gebiedsafspraken opneemt, kan dan bijvoorbeeld niet in alle gevallen gewenst zijn. Samenwerken in een netwerk betekent onderhandelen met andere onderling afhankelijke actoren om te komen tot een gezamenlijke probleemdefinitie en een gezamenlijke probleemoplossing. Omdat de gezamenlijke beeldvorming het resultaat is van ‘netwerken’, zal elk netwerk van actoren in de herstructurering tot eigen prestatiedefinities moeten komen, waarmee de ondertekenaars van de afspraken akkoord kunnen gaan. Lokale actoren bepalen dus welke prestaties bereikt moeten worden en wanneer men prestaties als bevredigend ervaart. Gebleken is dan ook dat de door het Rijk gestelde deadline van eind 2004 voor het verkrijgen van ISVsubsidies te laat kwam voor de planontwikkeling in Hordijkerveld en te vroeg voor de planontwikkeling in Pendrecht. Opereren in een netwerk houdt in dat men zich bewust moet zijn van zijn positie in het netwerk. ‘Netwerken’ blijkt moeilijk te zijn. Men is afhankelijk van anderen – in hoeverre moeten bewoners mogen meebeslissen bijvoorbeeld? – en soms moeten beslissingen geforceerd worden. In de beide bestudeerde cases moest de wethouder bijvoorbeeld ingrijpen, om de samenwerking niet te laten stagneren (en om de door het College gestelde productiedoelstellingen te realiseren). In beide gevallen bleek ook de dynamiek in en om het netwerk de samenwerking cruciaal te beïnvloeden. De effecten van een zwakke koopwoningenmarkt openbaren zich met name in Rotterdam-Zuid. Corporaties ervaren daar dat de verkoop van

57

woningen alleen loopt als de woningen net iets goedkoper en net iets beter zijn dan in andere wijken. Per saldo moet er heel scherp geprijsd worden, waardoor de financiering van de buitenruimte en overige extra’s in het geding komt. Corporaties zullen in een dergelijk geval de financiële kant van de plannen zo veel mogelijk willen beïnvloeden en de gemeente zal minder graag de risico’s voor de grondontwikkeling willen dragen. In beide cases is de integrale gebiedsontwikkeling (uiteindelijk) als oplossing voor de gepercipieerde onduidelijkheid in de taakverdeling overeengekomen. Leren is noodzakelijk gebleken om percepties te kunnen synchroniseren en vertrouwen te creëren in het netwerk. Gemeenschappelijke beeldvorming is het doel. Zoals de casestudie van de Transformatiezone in Pendrecht-Zuid toont, valt het formuleren van gemeenschappelijke problemen, doelen en oplossingen niet te forceren, ook niet als de stad Rotterdam een procesleider herstructurering of de plicht van het maken van gebiedsafspraken instelt en daarmee commitment toont. De gemeenschappelijke beelden moeten in elke fase van het besluitvormingsproces opnieuw, dan wel meer gedetailleerd, worden uitonderhandeld. Het verloop van de onderhandelingen wordt daarbij uiteraard mede bepaald door de context. Het belang van masterplan en gebiedsafspraken in de herstructurering moet dan ook niet (alleen) gezocht worden in de sturing van de samenwerking achteraf bij de uitvoering, maar vooral in de sturing vooraf. Er worden immers op een systematische wijze inhoudelijke, organisatorische en financiële afspraken uitonderhandeld tussen actoren over de aanpak van een herstructureringsproject. Als men slaagt, gaan de neuzen in het netwerk naar dezelfde kant en kan de uitvoering beginnen volgens de afspraken.

58


7 Conclusies 7.1 Inleiding Sinds de financiële verzelfstandiging van de woningcorporaties in het midden van de jaren negentig is er voor gemeenten en corporaties een gezamenlijke verantwoordelijkheid ontstaan voor de stedelijke vernieuwing. Deze gezamenlijke verantwoordelijkheid komt tot uitdrukking door de participatie van actoren in een stedelijk vernieuwingsnetwerk. Het bestuderen van het functioneren van een dergelijk netwerk was het primaire doel van dit onderzoek. De samenwerking in de stedelijke vernieuwing werd bestudeerd vanuit de bestuurskundige netwerkbenadering. Centraal in deze benadering staat het interactief gezamenlijk ontwikkelen van plannen en besluitvorming. Actoren onderhandelen met elkaar over de gewenste koers van actie. Bij het onderhandelen proberen actoren elkaar te sturen. Sturen betekent het beïnvloeden van anderen, maar niet noodzakelijkerwijs het kunnen bepalen van de uitkomsten van de interactie in een netwerk. De netwerkbenadering levert daarmee handvatten voor een analyse van de wijze waarop de actoren in een netwerk met elkaar omgaan: hoe men zich gedraagt, hoe men reageert op signalen en welke instrumenten men inzet om anderen te sturen of te beïnvloeden. De hoofdvraagstelling voor dit onderzoek luidt: Welke bijdrage kan de bestuurskundige netwerkbenadering leveren aan het vergroten van het inzicht in de werking van een netwerk van stedelijke vernieuwing en aan de sturing binnen het netwerk? De netwerkbenadering is in het bijzonder gebruikt om te bestuderen hoe men in lokale stedelijke vernieuwingsnetwerken tot afspraken komt over te leveren prestaties (van woningcorporaties). Cases Om een antwoord te vinden op de hoofdvraagstelling van het onderzoek zijn in Den Haag, Amsterdam en Rotterdam casestudies uitgevoerd. Per stad zijn ruim twintig betrokkenen geïnterviewd. De percepties van de geïnterviewden liggen ten grondslag aan de reconstructie van de samenwerking in de casestudies. Waar mogelijk is gebruikgemaakt van relevante documenten. Het doel van de casestudie in Den Haag was om de praktijk van corporaties in de stedelijke vernieuwing in beeld te brengen met behulp van de netwerkbenadering (Van Bortel & Elsinga, 2005). De onderzoeksvragen hadden betrekking op de samenstelling van het netwerk, de inhoud van de prestaties en de sturingsinstrumenten die mogelijk de prestaties in de stedelijke vernieuwing waarborgen. De meerwaarde van de casestudie in Den Haag lag in het verschaffen van inzicht in de werking van instrumenten in de Haagse praktijk van het stedelijke vernieuwingsnetwerk. De kennis die was opgedaan in de casestudie in Den Haag bood voor de casestudie in Amsterdam de mogelijkheid om nader in te gaan op een bepaald onderwerp. Een dergelijke keuze werd mede ingegeven doordat er in Amsterdam meer actoren op de woningmarkt actief zijn dan in Den Haag (meer corporaties, deelgemeenten). In de Amsterdamse casestudie stond op de eerste plaats de invloed centraal van de vier kenmerken van complexe netwerken – pluriformiteit, geslotenheid, onderlinge afhankelijkheden en dynamiek – op de samenwerking (Haffner & Elsinga, 2006). Op de tweede plaats beschreven we het samenwerkingstraject in termen van de door actoren aangegeven en bereikte doelen, die al dan niet werden aangepast gedurende het traject. Evenals voor de casestudie in Amsterdam, lag het voor de casestudie in Rotterdam voor de hand om nader in te gaan op een bepaald onderwerp. We hebben gekozen

59

voor het instrument gebiedsafspraken dat in het kader van het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV2-subsidies) in Rotterdam werd ingezet om afspraken te maken over de herstructurering in wijken (Haffner, Oei & Elsinga, 2007). Dit type afspraken is opgelegd door het Rijk om de prestaties in de herstructurering vast te leggen, zodat de betreffende gemeente in aanmerking komt voor ISV2-subsidies. Drie actoren tekenen de gebiedsafspraken: de gemeente (onder andere ISV2-inzet, buitenruimten, voorzieningen), de corporatie (o.a. fysieke aanpak woningen, communicatie) en de deelgemeente (sociale pakket, soms communicatie en/of buitenruimte). Behalve de gebiedsafspraken wordt in deze case het samenwerkingsproces beschreven in termen van inhoudelijke, procesmatige en institutionele context. Leeswijzer Dit hoofdstuk is als volgt ingedeeld. In paragraaf 7.2 komen de bestuurskundige benaderingen aan bod die in dit onderzoek zijn gebruikt en worden ze met elkaar vergeleken. In paragraaf 7.3 wordt de samenwerking in de cases beschreven in termen van de vier kenmerken van complexe netwerken. Aan de orde komen onder meer de patstellingen en de doorbraken. Vervolgens wordt stilgestaan bij de gemeenschappelijke beelden die zijn geformuleerd. In paragraaf 7.4 wordt ingegaan op waarom het samenwerken in een netwerk en het vaststellen van prestaties in een netwerk zo’n complexe zaak is. Paragraaf 7.5 is een slotbeschouwing.

7.2 Vier bestuurskundige invalshoeken 7.2.1 De vier benaderingen Zoals hiervoor uiteengezet zijn er in dit onderzoek vier benaderingen gebruikt om de samenwerking in de stedelijke vernieuwing op lokaal niveau te analyseren. Deze zijn nader toegelicht in hoofdstuk 2. Alle cases zijn beschreven in termen van de vier kenmerken van complexe netwerken. De vier kenmerken van complexe netwerken, zoals geïntroduceerd door De Bruijn & Ten Heuvelhof (1999) zijn in de figuur in beeld gebracht. De veronderstelling is dat de wijze waarop actoren met elkaar omgaan wordt beïnvloed door de kenmerken van een (complex) netwerk: interdependenties tussen actoren, een bepaalde mate van geslotenheid van actoren, pluriformiteit van organisaties en doelen en de dynamiek van veranderende spelregels in en rondom het netwerk. Met name het kenmerk van de onderlinge afhankelijkheden is cruciaal gebleken in het onderzoek. Als een actor niet afhankelijk is van een andere actor, zal deze onafhankelijk kunnen opereren en is er geen sprake van een netwerk. De onderlinge afhankelijkheden zijn daarmee bepalend voor het (moeten) ontstaan van een netwerk om gezamenlijk verantwoordelijkheid te nemen voor een project of probleem. Als er vervolgens sprake is van een netwerk, van verscheidene actoren, is pluriformiteit van doelen en organisaties en/of onderdelen van organisaties een gegeven, evenals de meer of minder gesloten actoren. Aangezien we niet in een statische wereld leven, speelt ook dynamiek in en om het netwerk een rol in de samenwerking in een netwerk. Hierbij kan het gaan om veranderingen in het netwerk (bijvoorbeeld toetreders tot het netwerk) of veranderingen in de context van het netwerk (bijvoorbeeld beleidsveranderingen). Elk kenmerk is gegeven in een netwerk en zal ook invloed uitoefenen op de wijze waarop andere kenmerken tot uiting komen in een netwerk. De invalshoek van instrumenten hangt nauw samen met de gedachte van invloed uitoefenen in complexe netwerken (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 1991). De gedachte is dat een type hiërarchische sturing in de vorm van weten regelgeving in

60


Figuur Kenmerken van complexe netwerken

Onderlinge afhankelijkheid

Pluriformiteit in doelen,

Netwerk

Dynamiek

organisaties en binnen organisaties Geslotenheid

Dynamiek

netwerken minder goed toe te passen is dan vrijwillige of voluntaire sturing of beïnvloeding van andere actoren in het netwerk. Kenmerk van dit laatste type sturing is een bepaalde mate van vrijwillige medewerking van de te sturen of de te beïnvloeden actor (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 1991). Voorbeelden van instrumenten voor vrijwillige sturing zijn de meerzijdige afspraak, het persoonsgerichte instrument en subsidies. Uitgangspunt bij een meerzijdige afspraak is dat de verschillende gelijkwaardige en onderling van elkaar afhankelijke partijen zich na onderhandeling onderling verbinden aan een bepaalde afspraak. In alle cases zijn meerzijdige afspraken gemaakt: het akkoord dat het OTT bereikt in Amsterdam-Noord, de prestatieafspraken in Den Haag en de gebiedsafspraken voor de cases in Rotterdam-Zuid. Persoonsgerichte instrumenten kunnen de vorm aannemen van een persoon die binnen een organisatie wordt geplaatst om op deze manier de organisatie te beïnvloeden. Deze persoon fungeert dan als linking pin, als verbindingsschakel tussen twee of meer actoren. In onze cases kwamen we dit instrument alleen in Den Haag tegen waar het toezicht van de districtsadviseur van het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV) gedeeltelijk de vorm kreeg van een persoonsgericht instrument. Met positieve incentives (subsidies) kan de overheid actoren prikkelen om hun gedrag aan te passen, bijvoorbeeld iets te leveren wat men zonder de incentive (bijvoorbeeld de ISV2-subsidies) niet zou leveren. Met het drie-stappen-model van Teisman (1998), dat in de casestudie in Amsterdam is toegepast, is bestudeerd in hoeverre actoren achteraf tevreden waren met het geformuleerde gemeenschappelijke doel (stap 1) en hoe de oorspronkelijke doelstellingen van de actoren (stap 2) op basis van het eigen belang of het gepercipieerde algemene belang in het proces van onderhandelen in het netwerk zijn bijgesteld. Als de resultaten van besluitvorming door de actoren achteraf als bevredigend beschouwd worden en als aan de procesvoorwaarden is voldaan (rol van het besluitvormingsproces an sich op het resultaat, stap 3), kan het proces van besluitvorming ‘in zekere mate’ als effectief worden omschreven. Uitgegaan wordt zo van het maximaal haalbare onder bepaalde omstandigheden, zoals de gegeven onderlinge afhankelijkheden. Men kan zich uiteraard afvragen of een dergelijk proces

61

in alle gevallen leidt tot nutsmaximalisatie van de betrokkenen (hoe dan ook gemeten) of dat betrokkenen een minimaal niveau van het eigen belang voor zichzelf vastleggen waarmee men tevreden is. Dit gedrag wordt aangeduid met satisficing behaviour (Clarkson & LeRoy Miller, 1983). Verder kan men zich afvragen in hoeverre actoren beslissingen achteraf proberen te rechtvaardigen (theorie van de cognitieve dissonantie (reductie); Kotler, 1980; p.166). In ieder geval levert het drie-stappenmodel van Teisman een indicatie of de doelen van actoren zijn vervlochten bij het komen tot een gezamenlijk doel en of er sprake is van een win-winsituatie bij het nemen van een besluit. De vierde benadering – het leren in complexe netwerken – is in de casestudie in Rotterdam toegepast. In de benadering van het leren in complexe netwerken wordt er onder meer van uitgegaan dat, omdat in complexe netwerken geopereerd moet worden in plaats van in een hiërarchische opzet, de onzekerheden enorm zijn toegenomen (Koppenjan & Klijn, 2004). Een toename van onder meer de fragmentatie van kennis, onderlinge afhankelijkheden en waardenpluriformiteit betekent dat er niet altijd consensus is over ‘het’ probleem, over de relevante beoordelingscriteria en over de oplossing. Onzekerheden over de inhoud (substantive uncertainty), het proces (strategisch; strategic uncertainty) en het institutioneel kader (institutional uncertainty) kunnen zich voordoen. Bij de inhoudelijke onzekerheid kan gedacht worden aan onzekerheid als gevolg van het ontbreken van de benodigde informatie of kennis of aan het verschillend interpreteren en percipiëren van de beschikbare informatie of kennis. Strategische onzekerheid komt voort uit het onvoorspelbare gedrag van actoren, de onverwachte strategische keuzen die gemaakt worden bij de probleemformulering en bij de formulering van de oplossingen voor het probleem. De institutionele onzekerheid ontstaat als gevolg van “clashes between divergent institutional regimes” (p.7) waarin actoren opereren. Er zijn bewuste managementinspanningen nodig, menen Koppenjan & Klijn (2004), om oplossingen te kunnen vinden voor deze onzekerheden, om deze onzekerheden te reduceren. Als de inspanning succesvol is, treden cognitieve, strategische (het proces betreffend) en institutionele leereffecten op, waardoor de onzekerheden worden gereduceerd – er is geleerd door actoren – en waardoor men in een netwerk tot samenwerking komt.

7.2.2 De benaderingen ten opzichte van elkaar De gebruikte bestuurskundige benaderingen hebben alle een andere focus, maar overlappen elkaar in meer of mindere mate, oftewel veel van dezelfde of vergelijkbare concepten worden toegepast. Het drie-stappen-model en de benadering van het verminderen van onzekerheden in netwerken kunnen als de meest complete benaderingen beschouwd worden; de inhoudelijke en procesmatige aspecten van samenwerking en besluitvorming komen in beide benaderingen aan bod, maar de focus ligt anders en concepten worden soms (iets) anders gedefinieerd. Bij het driestappen-model van Teisman staat de evaluatie van de bereikte doelen centraal en het traject waarmee de gemeenschappelijke doelen geformuleerd zijn. Bij de benadering van het verminderen van de onzekerheden ligt de nadruk op het cognitieve, strategische en institutionele leren om de onzekerheden in de besluitvorming te verminderen om leren te bereiken met besluitvorming als resultaat. Uiteindelijk gaat het er bij de inhoudelijke dimensie in beide benaderingen om dat besluitvorming plaatsvindt in een netwerk, dus dat men elkaar weet te vinden in het formuleren van een gemeenschappelijk beeld (Koppenjan & Klijn, 2004). Dat betekent dat er als gevolg van interactie een beter begrip is ontstaan over de problemen en oplossingen en dat daarnaast de actoren tot overeenstemming zijn gekomen. Met het concept gemeenschappelijk belang gaat Teisman (1998) een stap

62


verder en neemt ook de oordelen over de bereikte doelen en besluitvorming mee. Het vervlechten van doelen is een resultaat van het formuleren van het gemeenschappelijk belang en een strategie in het formuleren van een gemeenschappelijk beeld. Met het vervlechten van doelen wordt in de verschillende benaderingen het creëren van meerwaarde aangeduid, evenals het creëren van een win-winsituatie en van een verrijkte oplossing. Bij de procesmatige (management- en structuur-)dimensie gaat het in beide benaderingen onder meer om het procesmatig vormgeven van de samenwerking (structuur en proces) en de besluitvorming, het installeren van koppelaars of facilitatoren (al dan niet in de vorm van persoonsgerichte instrumenten), het formuleren van spelregels en het bereiken van cruciale beslissingen om spelrondes af te sluiten. Op de institutionele kant van de besluitvorming wordt in de benadering van het verminderen van de onzekerheden meer de nadruk gelegd dan in het drie-stappenmodel. Hier gaat het om (het ontstaan van) stabiele patronen in onder meer interacties (regels), percepties en vertrouwensrelaties in een netwerk. Voor de structuurdimensie in het drie-stappen-model, het arrangeren van de onderlinge interactie, bijvoorbeeld het vastleggen van spelregels, kan echter ook langs een institutionele lat worden uitgewerkt. De tweede generatie sturingsinstrumenten kunnen in beide benaderingen – het driestappen-model en de benadering van het leren/onzekerhedenreductie – worden ondergebracht. Immers, het gaat om de instrumenten waarmee actoren kunnen (proberen te) sturen. Het zijn de instrumenten waarin de samenwerking wordt gestructureerd. In feite is voor de casestudies in Rotterdam deze keuze gemaakt om de werking van de gebiedsafspraken aan de hand van de benadering van het leren te analyseren. De kenmerken van complexe netwerken worden ook in beide benaderingen gebruikt. Uitgaande van pluriformiteit van doelen als een kenmerk van een netwerk, kan bijvoorbeeld geanalyseerd worden op welke punten de pluriformiteit vermindert als een gemeenschappelijk beeld wordt geformuleerd. De kenmerken van geslotenheid en interdependentie kunnen bijvoorbeeld in de analyse van het proces worden gebruikt. Hoewel de focus in de verschillende benaderingen anders ligt – functioneren van complexe netwerken, functioneren van instrumenten, bereiken en evalueren van doelen/prestaties en het wegwerken van onzekerheden door te leren – blijken toch (deels) gelijke of gelijksoortige concepten toegepast te worden.

7.3 Samenwerking en de cases In deze paragraaf komt de manier van samenwerken aan de orde in de netwerken voor de stedelijke vernieuwing van de hier bestudeerde casestudies in Den Haag, Amsterdam-Noord en Rotterdam-Zuid. Daartoe maken we gebruik van het begrippenkader dat is gedestilleerd uit de benaderingen die in de vorige paragraaf zijn aangereikt. We lenen concepten uit alle benaderingen. Allereerst beschrijven we de netwerksamenstelling in de cases (paragraaf 7.3.1). Daarbij besteden we aandacht aan de pluriformiteit in de bestudeerde netwerken. Vervolgens stellen we ‘gelijksoortige’ effecten aan de orde die zich in verscheidene cases al dan niet in verschillende varianten voordeden. We beginnen met de invloed van de vier kenmerken van complexe netwerken op de patstellingen die optraden tijdens de samenwerking (paragraaf 7.3.2) en de doorbraken die zijn bereikt (paragraaf 7.3.3). Het bereiken van doorbraken wordt ook met de benadering van

63

het leren geanalyseerd. Tot slot staan de geformuleerde prestaties (het gemeenschappelijke beeld) en de evaluatie daarvan – het gemeenschappelijke belang – centraal en de bestuurskundige aspecten/concepten die daarin een rol speelden (paragraaf 7.3.4).

7.3.1 Netwerk Het doel van de casestudie in Den Haag was om de praktijk van de stedelijke vernieuwing in 2004 in beeld te brengen. Betrokkenen in het netwerk waren de drie Haagse corporaties (Vestia, Staedion en HaagWonen), de gemeente en andere belanghebbenden, zoals bewonersorganisaties. De samenwerking had een langzame start, maar eindigde in de vorming van gemeenschappelijke beelden die de gemeente en de corporaties vastlegden in de prestatieafspraken. In de casestudie van drie tuindorpen uit het begin van de vorige eeuw in AmsterdamNoord – de cases Disteldorp en Vogeldorp en de case Tuindorp Oostzaan (alleen de Mercuriusbuurt en de Ring) – staat het transformatietraject centraal sinds ongeveer het midden van de jaren negentig. Dat is de periode van de aanloop naar de instelling van het Onderhandelingsteam Tuindorpen, het OTT. Voor die tijd worden Disteldorp en Vogeldorp als aparte case beschouwd van de Mercuriusbuurt en de Ring. Voor het OTT liepen de trajecten van beide cases tijdelijk gelijk op. Netwerkpartner was op de eerste plaats het Woningbedrijf Amsterdam (WBA), de eigenaar van de drie tuindorpen op het moment dat over de toekomst besloten moest worden. In elk van de drie tuindorpen waren de bewoners georganiseerd. Een volgende actor was het stadsdeel Amsterdam-Noord. Tot slot trad de Woonstichting De Key toe tot ‘het netwerk’ dat de renovatie van Disteldorp en Vogeldorp ging uitvoeren. De Key ‘trad toe’ toen De Key Disteldorp en Vogeldorp overnam van het WBA om de renovatie uit te voeren onder de voorwaarden die waren uitonderhandeld in het Onderhandelingsteam Tuindorpen (OTT), waaraan De Key niet had deelgenomen. In de casestudie in Rotterdam-Zuid staan twee aparte cases centraal, de case Pendrecht (alleen de Transformatiezone in Pendrecht-Zuid) en de case Hordijkerveld. Dit zijn twee wijken die deel uitmaken van de Zuidelijke Tuinsteden in Rotterdam. In beide wijken maakten de betrokken corporaties deel uit van de respectievelijke netwerken: de Stichting de Nieuwe Unie in Pendrecht en de Vestia Groep in Hordijkerveld. De betrokken deelgemeenten waren Charlois en IJsselmonde. Verder waren de dS+V, het Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam (OBR) en het Bureau Project Management (BPM; onderdeel van de dS+V) van de gemeente Rotterdam deelnemers in het netwerk. De aanpak van de wijken was verschillend. Voor Hordijkerveld waren twee masterplannen opgesteld waartegen de bewoners in opstand kwamen. De analyse in deze studie begint met de patstelling bij het tweede masterplan, in de zomer van 2001. In Pendrecht was in de jaren negentig begonnen met de herstructurering van de Zierikzeebuurt en de Herkingenbuurt in Pendrecht-Noord. De planvorming die in deze studie centraal staat, gaat over de Transformatiezone in Pendrecht-Zuid (de Tiengemetenbuurt, Burghsluissingelbuurt en de Ossenissebuurt). De planvorming begon in 2001. De focus ligt op de periode vanaf 2003 toen de gemeente een procesleider herstructurering aanstelde. In alle cases bleken de meer of minder pluriforme woningcorporaties en de pluriforme lokale overheid (stadsdeel/deelgemeente en stad/gemeente) van elkaar afhankelijk te zijn. De corporatie als woningeigenaar is verantwoordelijk voor het beheer van het vastgoed en de lokale overheid is een belangrijke partner in de stedelijke vernieuwing en gaat bijvoorbeeld over de visie op een wijk, zoals dat in de

64


casestudies in Rotterdam gebeurde, en over het verstrekken van een sloopvergunning, zoals in de casestudies in Amsterdam en Rotterdam relevant was. In Rotterdam moesten corporatie, deelgemeente en gemeente daarnaast gezamenlijk de gebiedsafspraken tekenen. Ook voor Rotterdam geldt dat de respectievelijke deelgemeenten vooral betrokken waren bij het tot stand komen van het masterplan (het programma), maar dat bij de financiële onderbouwing van de plannen en bij de gebiedsafspraken de gemeente en de betrokken corporaties, de relevante actoren waren. In Amsterdam daarentegen was het stadsdeel betrokken in het netwerk en werd alleen aangeklopt bij de stad om extra financiering te organiseren. Bewoners hebben diverse vormen van zeggenschap. In de casestudies bleek dat de bewonersorganisaties deze in de Amsterdamse en Rotterdamse (alleen Hordijkerveld) casestudies wisten om te zetten in macht in en invloed op de samenwerking in het netwerk door sloopplannen (Hordijkerveld) en plannen waarin weinig bewoners konden terugkeren na de transformatie (tuindorpen in Amsterdam-Noord) tegen te houden en om te buigen in andere plannen. In Den Haag daarentegen werden de bewonersorganisaties buiten boord gehouden bij het maken van de plannen op stedelijk niveau. In de casestudies bleek ook dat niet alleen lokale overheden en woningcorporaties pluriform kunnen zijn, maar ook de bewoners als groep. Bij de ontwikkeling van herstructureringsplannen in Duindorp (Den Haag) bleek bijvoorbeeld een bewonersorganisatie slechts een deel van de bewoners te vertegenwoordigen. In de Mercuriusbuurt (Amsterdam-Noord) en Hordijkerveld (Rotterdam-Zuid) ontstonden actiegroepen gaande het proces. Ook in Disteldorp kwam een groep bewoners in actie die in eerste instantie niet gelieerd was aan de bewonersvertegenwoordiging.

7.3.2 Patstellingen Er zijn vergelijkbare ontwikkelingen in de cases te onderkennen die tot impasses leidden. Zo kan er een impasse ontstaan als onvoldoende draagvlak voor de plannen is gecreëerd onder de bewoners. Bewoners komen dan in opstand. Dit gebeurde bij de drie tuindorpen in Amsterdam-Noord en bij het tweede masterplan voor Hordijkerveld (Rotterdam). Ook in Den Haag liep de planontwikkeling van Duindorp in beginsel vast op bewonersprotesten. Met name de tuindorpen in Amsterdam-Noord hadden de veranderende beleidskaders invloed op de samenwerking. In de samenwerkingsperiode was van belang dat corporaties verzelfstandigd werden, dat verbetersubsidies verdwenen en dat onrendabele toppen nodig werden om de financiering rond te krijgen. Dit betekende een nieuwe situatie voor de betrokken corporaties. Het onvoldoende draagvlak waardoor in het transformatieproces de patstelling veroorzaakt werd die de basis vormde voor het instellen van het Onderhandelingsteam Tuindorpen (OTT) in Amsterdam-Noord kan concreet worden toegeschreven aan de pluriformiteit in de meningen over de aanpak van de tuindorpen. Vervolgens was de geslotenheid van de actoren van cruciaal belang: het WBA en de bewoners waren niet bereid nader tot elkaar te komen. De oplossingen die het WBA aandroeg, waren financieel gestuurd. De bewoners daarentegen stelden de sociale samenhang in de buurt, het kunnen terugkeren in het eigen dorp en het betaalbaar kunnen blijven wonen voorop. Verder bestond er een belangrijke afhankelijkheidsrelatie tussen het WBA en het stadsdeel. Het stadsdeel steunde na aanvankelijke twijfels (dynamiek) de bewoners en zou geen sloopvergunning verstrekken, omdat het een nieuwe functie zag van de tuindorpen op de Amsterdamse woningmarkt. De impasse werd versterkt door de grenzen van het beleid (dynamiek). Zo waren er ten tijde van het OTT geen verbetersubsidies meer beschikbaar, waren forse onrendabele investeringen nog geen gemeengoed en werd het als onmogelijk gepercipieerd om meer woningen te kunnen verkopen dan de zwaar onderhandelde tien procent.

65

Ook in Hordijkerveld hebben de actoren zich gesloten opgesteld ten aanzien van het tweede masterplan dat door de deelgemeente en de Vestia Groep was opgesteld. De bewoners kwamen in opstand; er ontstond een impasse. De deelgemeente IJsselmonde verstrekte vervolgens geen sloopvergunning aan de Vestia Groep wegens het ontbreken van draagvlak voor de plannen. Het gaat hier om twee onderlinge afhankelijkheidsrelaties, waarvan de tweede politiek is. Op weg naar het derde masterplan ontstond er voor het tekenen van het basisakkoord een vertraging in de samenwerking over de vraag wie de gebiedsexploitatie op zich zou nemen, OBR of de Vestia Groep. De onduidelijkheid over de financiering van de herinrichting van de buitenruimte bleek in drie cases tot vertraging te leiden in de samenwerking. Deze onduidelijkheid is mede het gevolg van een verschuiving van rollen tussen de lokale overheid en ‘projectontwikkelaars’ (dynamiek). Deze verschuiving houdt in dat corporaties vanuit hun portefeuilleverantwoordelijkheid meer belang gaan hechten aan een buitenruimte die goed op orde is en die goed op orde gehouden wordt. Er ontstaan discussies over het beheer van de ruimte tussen corporaties en de lokale overheid. Met name in Rotterdam-Zuid is immers gebleken dat nieuwe koopwoningen niet als warme broodjes over de toonbank gaan. De verkoopopbrengsten als instrument om de financiering rond te krijgen, komen daarmee onder druk te staan. De discussie over de inrichting van de buitenruimte beïnvloedt dan ook in toenemende mate de discussie over de aanpak van een bepaalde wijk in de stedelijke vernieuwing. In de tuindorpen in Amsterdam-Noord was de financiering van de aanpak van de buitenruimte niet goed geregeld in het OTT-akkoord en bleef de kwestie slepen (onderlinge afhankelijkheid), mede ook door wisselingen van de wacht in de stadsdeelpolitiek (dynamiek). In Rotterdam is uiteindelijk zowel voor Hordijkerveld als voor de Transformatiezone in Pendrecht-Zuid gekozen voor integrale gebiedsontwikkeling door de corporatie. Als groot voordeel hiervan zien de geïnterviewde corporaties dat men verantwoordelijk is voor alle te maken kosten, deze kosten kan beheersen, maar ook de vrijheid heeft om een beslissing te nemen om bijvoorbeeld een onrendabele investering alsnog te verhogen bijvoorbeeld om de kwaliteit van de buitenruimte te verhogen. Het samenwerken voor de Transformatiezone in Pendrecht-Zuid bleek in de bestudeerde cases op een bijzondere wijze beïnvloed en vertraagd te worden.11 De discussie over het handhaven van de stedenbouwkundige uitgangspunten, de modernisering van het concept tuinstad en het programma (het aantal terug te bouwen woningen) moest telkens weer opnieuw gevoerd worden. Het ging hier om een bepaalde mate van geslotenheid van de actoren. Discussies werden doorgeschoven en in het masterplan werd als gevolg daarvan geen verkaveling opgenomen voor een deel van de Transformatiezone. Echter, omdat men ook van elkaar afhankelijk was, kwamen de uitgestelde discussies uiteindelijk toch weer terug op de agenda. De casestudie in Den Haag heeft geen concrete aanwijzingen opgeleverd voor een patstelling vergelijkbaar met de andere casestudies. Bij het onderzoek ging het dan ook niet om de samenwerking in individuele projecten,12 maar om de samenwerking op stedelijke niveau. Wel is in de interviews aangegeven dat het vastleggen van afspraken tussen de corporaties en de stad vaak moeizaam verliep, mede vanwege 11 Bewonersweerstanden waren in de aanpak van Pendrecht-Noord overwonnen. Voor Pendrecht-Zuid

was er draagvlak voor de aanpak, ook onder de bewoners. 12 De start van de stedelijke vernieuwing in Duindorp was overigens vanwege bewonersprotesten niet

voorspoedig te noemen.

66


de onderlinge afhankelijkheden en de pluriformiteit in doelen. Op de eerste plaats gingen de discussies om het afromen van de erfpachtmeerwaarde door de gemeente. Op de tweede plaats ging het om de afhankelijkheid van Den Haag van de omliggende gemeenten om huishoudens met lage inkomens uit Den Haag in de omliggende gemeenten te vestigen en ook om daar voor deze groep nieuwbouw te plegen.

7.3.3 Doorbraken In de casestudies zijn de (bijna-)impasses op verschillende manieren doorbroken. Echter, ook hier zijn vergelijkbare situaties te onderkennen, zoals het forceren van beslissingen. Zo heeft in Hordijkerveld de verantwoordelijke wethouder ingegrepen om het basisakkoord getekend te krijgen, terwijl men op ambtelijk niveau nog niet was uitonderhandeld. Hetzelfde type pluriformiteit, binnen de gemeentelijke organisatie, deed zich voor om de gebiedsafspraken voor Pendrecht op tijd getekend te krijgen. In de casestudies heeft cognitief leren plaats gevonden. De zogenoemde cognitieve reflectie (gedachte-uitwisseling) is vergroot om te komen tot een oplossing van de impasse, doordat actoren (tijdelijk) aan het netwerk zijn toegevoegd (vergroten van pluriformiteit). Nieuwe ideeën kregen een kans. Zo was het om tot een compromis te komen voor de tuindorpen in Amsterdam-Noord belangrijk dat een oplossing gevonden werd voor de vochtproblemen in de woningen (dynamiek): de installatie van een mechanische ventilatie in combinatie met een centrale verwarming om een goede vochtbalans te verkrijgen. De actoren die voor de Transformatiezone (Pendrecht-Zuid) tijdelijk tot het netwerk werden toegevoegd, waren experts die ontwerpen maakten van de Transformatiezone (prijsvraag). Ook in Hordijkerveld werd de cognitieve reflectie bevorderd door het mogelijk maken van het inhuren van een nieuwe bewonersondersteuner en een nieuwe onafhankelijke projectleider. In de tuindorpen in Amsterdam-Noord werden de onafhankelijke voorzitters van het OTT aan het netwerk toegevoegd. Deze voorzitters zorgden ervoor dat de onderlinge afhankelijkheden tussen de actoren werden herschikt door randvoorwaarden voor de onderhandelingen te formuleren. De deelnemers moesten verklaren een compromis te willen sluiten, rekening houdend met elkaars belangen en invalshoeken. Strategisch leren vond plaats in de casestudies waar bewonersweerstand een grote rol speelde. Door koppelaars – de projectleiders, de onafhankelijke OTT-voorzitters en ook bewonersondersteuners – werd hard gewerkt aan het bouwen van bruggen om begrip voor de pluriforme standpunten van de actoren te kweken. Zo werd in Hordijkerveld en in de tuindorpen in Amsterdam-Noord veel aandacht besteed aan het doorbreken van taalbarrières. Er is veel overlegd, veel toelichting gegeven en er is nadruk gelegd op het nakomen van afspraken. Ook de moeizame start van de stedelijke vernieuwing in Den Haag door onder andere de discussie over de erfpachtmeerwaarde en de aanvangsproblemen van de herstructurering in Duindorp heeft geleid tot een periode van bezinning waarin veel aandacht is besteed aan het communiceren: het maken van prestatieafspraken, het uitwerken van plannen en samenwerkingsverbanden. De gemeente en de corporaties leken zich in de fase van planvorming af te sluiten voor externe stuursignalen. De georganiseerde bewoners mochten weliswaar meepraten, maar maatschappelijke organisaties hadden weinig invloed op het proces. Men was niet van elkaar afhankelijk. Tenslotte is ook het institutionele kader, de spelregels waarbinnen geopereerd moest worden, veranderd in de cases (dynamiek). In Hordijkerveld bijvoorbeeld fuseerde Vestia met Estrade Wonen en de Stichting Woongoed. Daardoor waren er geen

67

medewerkers meer ter plekke die wisten wat er in de wijk speelde en werd Vestia volledig verrast door het verzet van de bewoners. Omdat Vestia aanvankelijk meer intern gericht was dan extern en eerst weer orde op zaken wilde stellen na de fusie, koos men al vrij snel voor het traject van het derde masterplan. In Hordijkerveld speelde ook nog de opkomst van Leefbaar Rotterdam. De ommezwaai van de deelgemeente om aan het derde masterplan te gaan werken zou mede hierdoor zijn veroorzaakt. Veranderende beleidskaders bleken mogelijkheden te scheppen voor de Amsterdamse corporaties, die deze kans benutten. De verkoop van sociale huurwoningen veranderde van taboe in gemeengoed, zodat de corporaties meer woningen konden verkopen, waardoor de tekorten als gevolg van de transformatie konden worden verminderd of weggewerkt. De verkoop van woningen in de cases van Rotterdam-Zuid bleek daarentegen een punt van zorg. Geplande verkopen waren lastig te realiseren. In Hordijkerveld stonden woningen leeg. En in Pendrecht-Noord zijn woningen omgezet naar huurwoningen, omdat ze niet aantrekkelijk genoeg geprijsd bleken om kopers naar de wijk te trekken. De financiering van de plannen wordt zonder deze opbrengsten een stuk moeilijker. ISV2-subsidies (incentive) bleken voor de stedelijke vernieuwing van de Transformatiezone in Pendrecht-Zuid een nieuw beleidskader te bieden, een nieuwe kans. De gemeente en de Nieuwe Unie werden gestimuleerd om het verleden – de ervaringen in Pendrecht-Noord – achter zich te laten en serieus te praten over het delen van risico’s en verantwoordelijkheden (incentive) in de samenwerking voor de stedelijke vernieuwing in de Transformatiezone. Uiteindelijk is de samenwerkingsbijeenkomst ondertekend (maar later weer opengebroken). Vanuit deze kenmerken van complexe netwerken en vanuit het leren dat heeft plaats gevonden in het netwerk kan worden verklaard, hoe na aanvankelijk (bijna) vastlopen van het netwerk in de cases, uiteindelijk het besluit werd genomen om de stedelijke herstructurering in de meeste hier onderzochte wijken aan te pakken.

7.3.4 Gemeenschappelijk belang Uiteindelijk is men in de cases, behalve nog niet definitief in Pendrecht-Zuid, gekomen tot een gemeenschappelijke beeld. Dit gemeenschappelijke beeld is in meerzijdige afspraken vastgelegd: het akkoord dat het OTT bereikte in AmsterdamNoord, de prestatieafspraken in Den Haag en de gebiedsafspraken voor de cases in Rotterdam-Zuid. Aan de gebiedsafspraken in Hordijkerveld en voor de Transformatiezone ging een masterplan vooraf waaraan de partners van het netwerk zich verbonden. Gemeenschappelijke beeldvorming betekent dat er als gevolg van interactie een beter inzicht is ontstaan over de wederzijdse problemen en de mogelijke oplossingen en dat de actoren tot overeenstemming zijn gekomen over de probleemformulering en de oplossing. Men heeft de doelen kunnen vervlechten, waardoor er winwinuitkomsten zijn ontstaan, met meerwaarde (nieuwe doelen) of met verrijkte oplossingen. Het uitonderhandelen en dus het weten te creëren van een winwinsituatie is in alle casestudies van belang geweest. Ook al is men onderling afhankelijk, een actor zal niet met een deal akkoord gaan als er niet ook voordelen voor deze actor aan de deal verbonden zijn. Zo bleek voor het akkoord over de tuindorpen in Amsterdam-Noord de flexibiliteit van de oplossing – niet voor alle dorpen dezelfde ingreep – heel belangrijk. De Ring zou op hoog niveau worden gerenoveerd (wens van het WBA), terwijl de Mercuriusbuurt, Disteldorp en Vogeldorp op laag niveau gerenoveerd zouden worden (wens van de bewoners). Ook belangrijk om een compromis te bereiken was de oplossing die gevonden werd voor de reserves van het WBA over de toekomstwaarde

68


van de tuindorpen, vooral na renovatie op laag niveau: het afstoten van Disteldorp en Vogeldorp in ruil voor een toezegging om nieuwe sociale huurwoningen te mogen bouwen. Het stadsdeel, de bewoners en De Key laten zich in positieve bewoordingen uit over het behaalde resultaat; er is een verrijkte oplossing bereikt: betaalbare woonruimte in de huur- en koopsector is beschikbaar voor Amsterdam, bewoners konden terugkeren, woningdifferentiatie is bereikt, het wooncomfort is toegenomen, een cultuurhistorisch erfgoed is behouden en de sociale cohesie in de tuindorpen is grotendeels behouden. Natuurlijk is er geen honderd procent tevredenheid; iedere partij heeft water bij de wijn moeten doen. De teruggekeerde bewoners moeten, met huursubsidie, meer dan het dubbele aan huur betalen en zij hebben moeite met de grote aantallen woningen die worden verkocht. Voor De Key is het toekomstig beheer van de woningen in Vogeldorp en Disteldorp een punt van zorg. In de ogen van het WBA heeft er geen stedelijke vernieuwing plaatsgevonden. Ook in Den Haag hebben de actoren een win-winovereenkomst weten te sluiten. In de prestatieafspraken zijn afspraken gemaakt over de verdeling van verantwoordelijkheden en kosten. De gemeente ging de stedenbouwkundige en de programmatische uitgangspunten bepalen. Ook ging de gemeente geld beschikbaar stellen voor de bovenwijkse voorzieningen en de infrastructuur. De woningcorporaties gingen de integrale gebiedsontwikkeling doen. In ruil hiervoor zag de gemeente af van de afroming van de meeropbrengsten uit erfpacht. In de regio Haaglanden is men erin geslaagd om op bescheiden schaal de ruimtelijke segregatie te doorbreken. De concentratie van lage inkomens in Den Haag is verminderd en in de omliggende gemeenten iets toegenomen. De slaagkansen van de doelgroep volgens het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH) zijn gestabiliseerd. Corporaties en gemeenten hebben dit resultaat gezamenlijk gerealiseerd door de herstructurering in Den Haag te combineren met de bouw van sociale huurwoningen op Vinex-locaties en duidelijke afspraken te maken over het woningaanbod voor huishoudens met lage inkomens in de regio. Uiteindelijk is men in de cases, behalve in Pendrecht-Zuid, gekomen tot een definitieve gemeenschappelijke beeldvorming, een gemeenschappelijk plan dat in sommige cases inmiddels (grotendeels) is uitgevoerd (Den Haag, Amsterdamse tuindorpen, Hordijkerveld). Voor de aanpak van de Transformatiezone is steeds interactie geweest tussen de gemeente en de Nieuwe Unie, waardoor men uiteindelijk gezamenlijk een masterplan en een samenwerkingsovereenkomst kon tekenen. Dit ging gepaard met clausules (geen bouwplicht voor de Nieuwe Unie) of het doorschuiven van beslissingen (geen verkaveling in het masterplan voor een deel van de Transformatiezone). Uiteindelijk bleek het ontstane gemeenschappelijke beeld niet op alle punten houdbaar. De samenwerkingsovereenkomst werd opengebroken op het punt van de grondexploitatie. Bij de stedelijke inrichtingsplannen barstten de discussies weer los (twee plannen). Inmiddels is wel gestart met de uitvoering van een project. Voor de Transformatiezone in Pendrecht-Zuid kan men over een jaar of tien misschien toch eenzelfde conclusie trekken als voor de andere bestudeerde cases: men heeft gemeenschappelijke beelden weten te formuleren. Thans moet de conclusie luiden dat de corporatie en de gemeente in Pendrecht zich weliswaar lijken te committeren aan de stedelijke vernieuwing in de Transformatiezone, zich lijken open te stellen voor elkaars wensen, maar dat keer op keer blijkt dat de verschillende inzichten over de stedenbouwkundige principes van de wijk blijven bestaan. Zo zijn de gebiedsafspraken bij gebrek aan voldoende draagvlak opengebroken, worden beslissingen vooralsnog ad hoc genomen en blijft het proces van samenwerking

69

stroperig, zodanig dat de ISV2-deadline van 2010 in gevaar komt. Aan het institutionele vertrouwen tussen de beide partners lijkt het nodige te schorten.

7.4 Complexe stedelijke vernieuwing in een complex netwerk Stedelijke vernieuwing is een complexe opgave De complexiteit van de stedelijke vernieuwing blijkt uit de opvattingen van actoren over wat stedelijke vernieuwing eigenlijk is. Is stedelijke vernieuwing portefeuillebeleid en/of is stedelijke vernieuwing de vernieuwing van wijken die per se een verandering van de woningvoorraad inhoudt? Of anders geformuleerd: hoe zwaar wegen bijvoorbeeld argumenten van sociale cohesie en van toekomstwaarde van het vastgoed? In Amsterdam verkocht de corporatie twee tuindorpen, omdat stedelijke vernieuwing volgens de verkopende woningcorporatie een verandering van de woningvoorraad betekende. De kopende corporatie zag dat anders, evenals de corporatie in Hordijkerveld (Rotterdam) die haar mening bijstelde: stedelijke vernieuwing hoeft geen sloop te betekenen. De complexe opgave van de stedelijke vernieuwing komt tot uitdrukking in de complexiteit van doelen en afhankelijkheden. Het gaat om de toekomst van wijken en de toekomst van steden, het gaat om het thuis van bewoners en om de portefeuille van woningcorporaties en andere vastgoedeigenaren. Investeringen in de stedelijke vernieuwing zijn kostbare investeringen voor de lange termijn. Het bijzondere van het stedelijke vernieuwingsnetwerk is dat er bij de vernieuwingsopgave geen sprake kan zijn van afstel, zoals bij andere complexe besluitvorming wellicht nog het geval kan zijn. In die zin zitten de partners in het netwerk opgesloten: de partners kunnen vertragen en uitstellen en eventueel uit het netwerk stappen (verkoop), maar de opgave blijft en vroeg of laat moet er iets gebeuren. Men blijft dus van elkaar afhankelijk. Er is sprake van een soort gedwongen winkelnering. Als men er op een bepaald moment niet uitkomt, doet men er verstandig aan af te wachten totdat er gunstiger winden waaien, alert te zijn op de omgeving en klaar te staan om nieuwe kansen te benutten als deze zich voordoen. De complexiteit van de stedelijke vernieuwing vergt ook kwaliteit bij de managers – de koppelaars – van de netwerkpartners. Kwaliteit en mandaat om geslotenheid te doorbreken en gebruik te maken van onderlinge afhankelijkheden zijn cruciaal. Top-down doelen formuleren en controleren levert de grootste kans op een impasse op. Als corporaties besluiten tot sloopnieuwbouw zonder dat de bewoners van een wijk bij de planvorming gekend zijn, lijkt een cognitieve impasse (op inhoudelijke gronden) geprogrammeerd als een Pavlovreactie. De kans hierop neemt toe, als de sociale cohesie in een wijk groot is. Rekening houden met de partners in het netwerk betekent een probleemgestuurde aanpak van een wijk. Partners in een netwerk maken gezamenlijk een probleemanalyse. Als er draagvlak is voor de probleemanalyse, is de volgende stap om gezamenlijk te werken aan een door de actoren gedragen probleemoplossing. Juist vanwege de complexiteit in de stedelijke vernieuwing, is helderheid over de spelregels van cruciaal belang. Wanneer we kijken naar de verhouding tussen corporatie en lokale overheid, moet geconstateerd worden dat deze veranderd is. De cases in Rotterdam laten zien dat de gemeente veranderde van trekker in partner in de planontwikkelingsfase. Het stadsdeel Amsterdam-Noord stelde zich in beginsel afwachtend op, omdat de stedelijke vernieuwing een taak was geworden voor de woningcorporaties. Toen er een patstelling ontstond, werd het stadsdeel actief in het netwerk. Voor alle partners in het netwerk is het zoeken naar de nieuwe rollen. Ook wanneer we kijken naar de kosten van verbetering van de woonomgeving, zien we dat onduidelijke spelregels in diverse cases tot frustratie hebben geleid. In de

70


tuindorpen in Amsterdam-Noord was de financiering van de aanpak van de buitenruimte niet goed geregeld en bleef de kwestie slepen, mede ook door wisselingen van de wacht in de stadsdeelpolitiek. In Rotterdam is uiteindelijk na veel heen en weer gepraat zowel voor Hordijkerveld als voor de Transformatiezone in Pendrecht-Zuid gekozen voor integrale gebiedsontwikkeling door de corporatie. Ook in Den Haag kwam deze oplossing uit de bus. Netwerk en prestaties Als men in een netwerk opereert, betekent deelname aan het netwerk dat rekening gehouden moet worden met andere actoren in het netwerk. Te behalen prestaties moeten in deze lokale netwerken worden uitonderhandeld. Opereren in een netwerk betekent dat de afgesproken of uitonderhandelde prestaties van netwerk tot netwerk kunnen verschillen. De netwerkbenadering laat zo zien dat de definitie van goede prestaties niet op voorhand bekend is, maar een uitkomst moet zijn van het onderhandelen in het netwerk. Het niets doen van een corporatie kan dan ook een goede prestatie zijn. Er is in dit opzicht sprake van een tegenstrijdigheid met de prestatiemeetlat van de minister (VROM-toezicht en het Nationale Akkoord). Volgens die meetlat moeten aantallen sloop/nieuwbouw gehaald worden en hoe hoger de aantallen hoe beter de prestatie. De netwerkbenadering laat zien dat sloop niet per definitie een goede prestatie is. Het lokale netwerk bepaalt de gewenste prestatie. Daarover moet worden onderhandeld. De vraag die zich dan voor elke actor in het netwerk voordoet is: Tot welke prijs doe ik iets? Voordat een actor door de bodem van de eigen kwaliteitseisen valt bij het sluiten van een compromis, moet deze eigenlijk nee kunnen zeggen. Om deze afweging te maken is het allereerst zaak om te onderkennen dat een compromis de enige mogelijkheid is om in een netwerk tot besluitvorming te komen. Dat betekent dat er vaak water bij de wijn gedaan zal moeten worden. Het is dan van belang op voorhand het krachtenspel binnen het netwerk in beschouwing te nemen. Het is de kunst om met de netwerkpartners tot een gemeenschappelijke probleemanalyse te komen en het doel op het juiste niveau te formuleren. Dus niet “er moet gesloopt worden”, maar “de wijk moet worden verbeterd”. Dit vraagt om een afweging die verder gaat dan een kostencriterium alleen. Echter, het is ook zaak om nee te kunnen zeggen als het compromis onacceptabel is. In dat geval is vaak uitstel mogelijk, zeker als het de naoorlogse woningvoorraad betreft, waarvan de woningen normaal gesproken niet op instorten staan.

7.5 Slotbeschouwing In dit onderzoek hebben we (varianten van) de bestuurskundige netwerkbenadering gebruikt om een beschrijving te geven van een aantal lokale netwerken/ samenwerkingsverbanden voor de stedelijke vernieuwing in Den Haag, Amsterdam en Rotterdam. Er is een analyse gemaakt van de wijze waarop de actoren in een netwerk met elkaar omgaan: hoe men reageert op signalen en welke instrumenten men inzet om anderen te sturen of te beïnvloeden. We hebben de netwerkbenadering ook gebruikt om te bestuderen hoe men in lokale stedelijke vernieuwingsnetwerken tot afspraken komt over te leveren prestaties (van woningcorporaties). Daarmee is duidelijk gemaakt dat de bestuurskundige netwerkbenadering een bijdrage kan leveren aan het vergroten van het inzicht in de werking van een netwerk van stedelijke vernieuwing en aan de sturing binnen het netwerk. De verschillende hier gebruikte varianten van de netwerkbenadering kunnen als gereedschapskist worden gezien, waaruit al naar gelang de doelstelling van het onderzoek geput kan worden.

71

Het opereren in een netwerk houdt in dat men zich samen organiseert in de situatie waarin andere sturingsinstrumenten er niet zijn of niet (voldoende) werken. In deze situatie moet het in een netwerk gebeuren, actoren moeten anderen zien te ‘verleiden’. Belangrijk is verder draagvlak te vinden voor een probleemanalyse en een probleemoplossing; het formuleren van gemeenschappelijke prestaties. Verder zijn goede communicatie en timing vereist. Soms blijkt dat de situatie eerst slechter moet worden, voordat een gezamenlijke aanpak ontwikkeld kan worden in netwerkverband. Elke actor moet echter tijdig de balans opmaken met het eigen gewenste eindbeeld in het achterhoofd. Men moet niet willen overstappen van het eigen gewenste eindbeeld op een slecht product, alleen vanwege het te bereiken compromis dat op het spel staat. Men moet opties openhouden: als een gezamenlijke beslissing nu niet mogelijk is, dan later misschien wel. Kortom: de kunst van de stedelijke vernieuwing is: ook rekening houden met de bestuurlijke processen in het netwerk van de partners die de stedelijke vernieuwing gaan realiseren. Deze processen vinden sowieso plaats. Als men dat niet vergeet en, beter nog, er gebruik van maakt, verhoogt men de kans op succes in de samenwerking in een netwerk in de stedelijke vernieuwing.

72


8 Literatuur Bortel, Gerard, van & Marja Elsinga (2005). Prestaties van corporaties in de stedelijke vernieuwing. Casestudie Den Haag, Delft: Onderzoeksrapport OTB, Corpovenistaproject, http://www.kei-centrum.nl/files/kei2003/documentatie/ corpovenista_-_onderzoek/corpovenista-casestudiedenhaag-apr2005.pdf. Bruijn, J.A., de & E.F. ten Heuvelhof (1991). Sturingsinstrumenten voor de overheid; over complexe netwerken en een tweede generatie sturingsinstrumenten, Leiden: Stenfert Kroese. Bruijn, J.A., de & E.F. ten Heuvelhof (1999). Management in Netwerken, Utrecht: Uitgeverij LEMMA BV. Clarkson, Kenneth W. & Roger LeRoy Miller (1983). Industrial Organization. Theory, Evidence, and Public Policy, Auckland: McGRAW-HILL INTERNATIONAL BOOK COMPANY. Haffner, Marietta & Marja Elsinga (2006). Dorpspolitiek. Samenwerking renovatie Disteldorp, Tuindorp Oostzaan en Vogeldorp, Gouda: Habiforum. Haffner, Marietta, Marja Elsinga & Arjen Wolters (2005). Het stedelijke vernieuwingsnetwerk. Verkenning in theorie en praktijk, Gouda: Habiforum. Haffner, Marietta, Amelia Oei & Marja Elsinga (2007). Gebiedsafspraken. Opereren in een herstructureringsnetwerk in Hordijkerveld en de Transformatiezone in Pendrecht, Gouda: Habiforum. Klijn, Erik-Hans (1996). Regels en sturing in netwerken. De invloed van netwerkregels op de herstructurering van naoorlogse wijken, Delft: Uitgeverij Eburon B.V., dissertatie. Klijn, Erik-Hans & Joop F.M. Koppenjan (2000). Public Management and Policy Networks: The Theoretical Foundation of the Network Approach to Governance, Public Management Review, 2, no. 2, pp. 135-158. Koppenjan, Joop, & Erik-Hans Klijn (2004). Managing uncertainties in networks, London: Routlegde. Kotler, Philip (1980). Marketing Management, Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice-Hall, Inc. Ministerie van VROM (2004). De Kracht van de Stad. Praktijkboek IPSV en 56 wijken 2004-2005, Den Haag. Teisman, G.R. (1992/1995). Complexe besluitvorming; een pluricentrisch perspectief op besluitvorming over ruimtelijke investeringen, ’s-Gravenhage: Elsevier bedrijfsinformatie bv, eerste/tweede druk. Teisman, Geert R. (1998). Complexe besluitvorming. Een pluricentrisch perspectief op besluitvorming over ruimtelijke investeringen, ’s-Gravenhage: Elsevier bedrijfsinformatie bv, derde druk.

73


74

Habi_deel_omslag haffner

15-6-2007

16:32

Pagina 2

Inhoud Woningcorporaties zijn maatschappelijke ondernemers die een bijdrage leveren aan de publieke taak. Een van de opgaven voor woningcorporaties heeft betrekking op de stedelijke vernieuwing. De praktijk leert dat corporaties bij het uitvoeren van stedelijke vernieuwingstaken te maken hebben met een netwerk van betrokken organisaties. Het functioneren van dit netwerk en de perceptie van gerealiseerde prestaties door de partners in het netwerk vormen de kern van dit onderzoeksproject. Zij worden bestudeerd vanuit bestuurskundige invalshoeken over het functioneren in een netwerk en vanuit de praktijk. In dit rapport zijn de lessen samengevat uit vier voorgaande rapporten, waaronder drie rapporten over de uitgevoerde casestudies in Den Haag (stedelijk niveau), AmsterdamNoord (drie tuindorpen) en Rotterdam-Zuid (Hordijkerveld en Pendrecht-Zuid). Uit de casestudies blijkt dat de crux van de stedelijke vernieuwing ligt in het op voorhand rekening houden met de bestuurlijke processen in het netwerk. Het is daarbij de kunst om met de netwerkpartners tot een gemeenschappelijke probleemanalyse en bepaling van gewenste prestaties te komen.

Colofon Dit onderzoek kwam tot stand in het kader van het onderzoeksprogramma Corpovenista, waarin wordt samengewerkt door tien grote woningcorporaties (de Alliantie, Haag Wonen, de Key, het Oosten, Stadswonen, Staedion, Vestia, Woonbron, de Woonplaats en Ymere), Aedes (de vereniging van woningcorporaties), Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft en onderzoeksgroepen van de Universiteiten van Utrecht en Amsterdam (zie: www.corpovenista.nl). Corpovenista is onderdeel van het wetenschappelijk programma binnen het Habiforum-kennisontwikkelingsprogramma ’Vernieuwend Ruimtegebruik’. Deze publicatie vindt tevens plaats in het kader van het onderzoeksspeerpunt Sustainable Urban Areas van de Technische Universiteit Delft. Dit rapport is digitaal verkrijgbaar via www.corpovenista.nl (foto kaft: Amelia Oei, Hordijkerveld).

Habiforum Dit is een publicatie van Habiforum in het kader van het programma Vernieuwend Ruimtegebruik. Habiforum is een kennisnetwerk dat ruim 2.000 experts verbindt, die samen nieuwe vormen van duurzaam ruimtegebruik ontwikkelen én in de praktijk brengen. Het programma omvat praktijkprojecten en wetenschappelijk onderzoek. Het wordt uitgevoerd in nauwe samenwerking met InnovatieNetwerk en de universiteiten van Delft, Rotterdam, Amsterdam (VU en UvA), Utrecht en Wageningen. Door deze samenwerking ontstaat er synergie tussen wetenschap, praktijk en beleid. Habiforum wordt gefinancierd vanuit Bsik, het kenniseconomieprogramma van de rijksoverheid, en uit bijdragen van publieke en private partijen. Zie ook: www.habiforum.nl

Theorie en praktijk van een stedelijk vernieuwingsnetwerk

Recommend Documents