Terugblik bijeenkomst over de nieuwe Omgevingswet: uitvoering, toezicht en handhaving
Terugblik Bijeenkomst Omgevingswet 17 januari 2012 Op 17 januari 2012 organiseerde het Ministerie van Infrastructuur en Milieu voor de uitvoeringspraktijk een bijeenkomst over de nieuwe Omgevingswet, waarbij uitvoering, toezicht en handhaving centraal stonden. In deze notitie wordt op de bijeenkomst teruggeblikt. Daarbij komen achtereenvolgens aan bod: 1. 2. 3. 4. 5.
Opzet en doelen van de bijeenkomst Impressie van de discussie op hoofdlijnen Overzicht van belangrijkste opmerkingen per thema Achtergrondinformatie programma en workshops Deelnemerslijst
1.
Opzet en doelen van de bijeenkomst
Tijdens de bijeenkomst werd ingezoomd op de volgende onderwerpen: hoe verhoudt de Omgevingswet zich tot de Wabo en voorgenomen wijzigingen daarvan en lopende initiatieven zoals de RUD-vorming in het programma PUmA? wat zou in de Omgevingswet moeten worden geregeld over toezicht en handhaving en over de kwaliteitsborging van de uitvoering in het licht van wat er nu/straks in de Wabo is/wordt geregeld? hoe kan de Omgevingswet een kader bieden voor het anders inrichten van toezicht en handhaving? welke gevolgen zal de Omgevingswet kunnen hebben voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) in de praktijk?; hoe zorgen we ervoor dat de Omgevingswet uitvoerbaar en handhaafbaar is? wat is nodig voor een goede uitvoering van de Omgevingswet? Doel van de bijeenkomst was om elkaar te informeren over ontwikkelingen in regelgeving, beleid en uitvoering en inzichten en wensen te inventariseren met betrekking tot de op te stellen Omgevingswet en de uitvoering daarvan in de praktijk. De uitkomsten van de dag zullen worden betrokken bij het verdere proces van opstellen van de Omgevingswet en de organisatie van de invoeringsbegeleiding. Aan de bijeenkomst namen circa 45 deskundigen op persoonlijke titel deel, afkomstig uit de volgende domeinen: water, natuur, mijnbouw, milieu, ruimtelijke ordening, bouwen, kwaliteitsregie, cultureel erfgoed, veiligheidsregio/brandweer en politie. 2.
Impressie van de discussies op hoofdlijnen
Over het algemeen stonden deelnemers aan de bijeenkomst positief tegenover een nieuwe Omgevingswet. In navolging van Wabo en Waterwet kan een Omgevingswet nieuwe kansen bieden voor verdere integratie en stroomlijning van procedures. De verbrokkeling in de wetgeving (bv. de Wabo met de vele verwijzingen op verwijzingen, ook naar andere wetten) zou wel moeten worden aangepakt. Men waardeerde het dat in een vroegtijdig stadium de uitvoeringspraktijk betrokken wordt en stelde het op prijs dat verschillende ontwikkelingen in onderling verband gepresenteerd werden. Er wordt veel belang gehecht aan het aansluiten op al in gang gezette trajecten (Wabo en PUmA). Er zijn zorgen over het tempo en frequentie van elkaar opvolgende wetswijzigingen en twijfels bij hoeveel rek er nog is om verdere stappen te zetten naar meer algemene regels en zorgplichten. Aandacht werd gevraagd voor het gegeven dat toezicht en handhaving bij algemene regels zo zijn eigen uitdagingen met zich brengt. Hoe alert zijn we als het gaat om de controle op de
naleving ervan? En hoeveel capaciteit en deskundigheid willen we hiervoor vrijmaken? Wie maakt de noodzakelijke keuzes? Wat moet in dit verband de bemoeienis zijn van de bestuurders? Hoe ver moet die van de uitvoeringsdiensten reiken? Moet niet voor bepaalde risicovolle activiteiten landelijk een minimum aan toezicht worden afgesproken? De overheid heeft per definitie beperkte middelen en kan ook niet als enige en zelfs niet als eerste verantwoordelijk worden gehouden voor een goede naleving van regels. Het toedelen van toezichtstaken aan private partijen kan op bepaalde terreinen worden overwogen, maar dan moet wel eerst helder ieders belangen, verantwoordelijkheden en rollen in kaart gebracht zijn. Breed werd gedragen dat verder geïnvesteerd moet worden in professionalisering van vergunningverlening en handhaving en dat dit proces moet worden ondersteund. Wetgeving is niet genoeg. Het horizontale toezicht van gemeenteraad en GS op de uitvoering door B&W respectievelijk provinciale staten moet nadrukkelijk worden gefaciliteerd. Vraagtekens werden gezet bij de effectiviteit van het huidige strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhavinginstrumentarium als het gaat om het aanpakken van notoire overtreders. Van verschillende kanten werd erop gewezen dat de huidige regelgeving (medebetrokkenheid van verschillende instanties; gecompliceerde bevoegdheidsverdeling en onlogisch overgaan van bevoegdheden) en gemaakte afspraken (beperkt takenpakket RUD’s, achterblijvende taken bij gemeenten ) tot veel bestuurlijke drukte leiden achter het loket. De vraag werd dan ook gesteld of hier niet nieuwe stappen gezet moeten worden. Een soepele uitvoering van de Omgevingswet is bij een veelheid van bevoegde instanties erg afhankelijk van een goede samenwerking en uitwisseling van gegevens tussen die instanties. Op dit terrein zullen zowel organisatorisch als ict-matig als qua uitbouw van bestaande voorzieningen (OLO) nog substantiële stappen moeten worden gezet. 3.
Overzicht van belangrijkste opmerkingen per thema
Vergunningverlening en verklaring van geen bedenkingen (vvgb) Stap af van bureaucratische vvgb’s en beperk je tot het vragen/geven van advies; heb als overheden vertrouwen in elkaar. Vereenvoudig de regeling van het betrekken van anderen overheden bij de vergunningverlening uit de Wabo (verplicht/facultatief advies; vvgb); is het mogelijk om een knip te maken tussen beleid en uitvoering (provincies maken b.v. natuurbeleid; gemeenten voeren het uit) ? Laat B&W i.p.v. de gemeenteraad voortaan vvgb’s afgeven voor buitenplanse afwijkingen. Bij afschaffen van vvgb, wel kennis borgen. Zorgplichten, algemene regels, doelvoorschriften Hoe algemener de zorgplicht, hoe lastiger het is om deze te handhaven. Niettemin kunnen zorgplichten bij het toezicht op goedwillende bedrijven wel degelijk een vangnetfunctie vervullen voor het tegengaan van ongewenste, niet nader gereguleerde activiteiten. Er zijn terreinen, zoals brandveiligheid, waarbij zorgplichten niet werken. Er moeten gewoon preventief voorzieningen voorgeschreven kunnen worden. Regeldruk: de rijksoverheid moet spaarzamer zijn met algemene regels en zich bewuster de vraag stellen welke belangen het zich wil aantrekken en welke overgelaten kunnen worden aan de markt of aan de lokale overheid (regionale differentiatie). Op sommige terreinen kan voor een effectief toezicht de vergunningfiguur niet worden gemist; voorbeeld kleine opslag vuurwerk. Toezicht op de naleving van doelvoorschriften vraagt om meer deskundigheid dan bij middelvoorschriften. Activiteiten blijven onopgemerkt als geen melding is voorgeschreven; verplicht burgers/bedrijven altijd om elektronische de toepasselijkheid van algemene regels te checken en geef overheden toegang tot de resultaten daarvan. Met het verder introduceren van vergunningvrij bouwen komen er nog minder leges binnen en daarmee minder middelen voor toezicht. Algemene regels werken prima, maar de handhavingcapaciteit is vaak ontoereikend; er is vaak ook weinig bestuurlijk draagvlak voor handhaving van algemene regels. Dit laatste geldt met name voor regels waarvoor geen meldingsplicht geldt. Vraag is dan of we zulke regels überhaupt nog moeten stellen.
Toezicht & Handhaving Regel helder in Omgevingswet wie waarop toezicht kan houden en wie bevoegd is tot handhaving; voorkom bestuurlijke drukte. Een gezamenlijke prioriteitstelling voor het toezicht is lastig met zo veel verschillende overheden. Moet niet een minimum inzet voor toezicht worden vastgelegd om te voorkomen dat bij verder krimpende budgetten het toezicht “door de bodem zakt”? Overweeg om met kengetallen te gaan werken. Hoe kan het dat gemeenten zo verschillend te werk gaan bij het stellen van toezichtprioriteiten? Vereisen sommige zaken niet altijd een bepaalde minimum hoeveelheid aandacht? Er moeten afdwingbare nationale toezichtprioriteiten gesteld kunnen worden. Moedig het afsluiten tussen verschillende overheden van bedrijfsgerichte of locatiegerichte toezichtsconvenanten aan, gebaseerd op een gezamenlijke risicoanalyse en met een gezamenlijk afgesproken interventie/handhavingsstrategie. Zorg dat planningen en prioriteiten tussen RUD en Veiligheidsregio’s worden afgestemd; Je moet bij alle toezicht en handhavingstaken programmatisch willen werken en dus ook willen organiseren als partners. Het wordt er niet overzichtelijker op met achterblijvende taken bij gemeenten, RUD’s, veiligheidsregio’s enz. Moet hier niet een volgende integratieslag gemaakt worden? Kan ook voor bouwen méér bij de RUD’s worden ondergebracht? Kan natuur bij de RUD’s worden ondergebracht? Een goede handhavings/sanctiestrategie is onontbeerlijk voor een efficiënte/effectieve handhavingsinzet. Handhaving is sowieso tijdrovend, want vraagt om een consequente aanpak waarbij gelijke gevallen gelijk worden behandeld, anders sneuvelen al gauw zaken voor de rechter. Notoire overtreders zijn moeilijk aan te pakken: het bestuursrechtelijke handhavingtraject is stroperig en biedt de overtreder te veel waarborgen/vertragingsmogelijkheden. Het strafrechtelijke spoor is ofwel onvoldoende afschrikwekkend (boete staat niet in verhouding tot geldelijk gewin) of komt niet van de grond omdat OM niet meewerkt (OM pakt bv. geen kleinere overtredingen op, ook al is er sprake van hardnekkige recidive). Wellicht biedt bestuurlijke strafbeschikking hier uitkomst. Echte professionalisering in de RUD’s en bij andere instanties betekent ook aandacht voor goede informatie/data analisten. Zo kunnen verbindingen tussen beschikbare gegevens worden gelegd. Inzet certificering bij toezicht /borgen van naleving van voorschriften door private partijen Wees helder over taken en verantwoordelijkheden van onder toezichtgestelde, toezichthouder en certificatie-instelling. Bouw waarborgen in zodat ondertoezicht gestelde (opdrachtgever) certificatieinstelling (opdrachtnemer) niet kan beïnvloeden. Zorg voor financiële onafhankelijkheid als toezicht naar marktpartijen gaat (oa CI’s).Voorkom monopolies bij certificering (v.b. KIWA). Belangen van private partijen, zoals verzekeraars, lopen niet altijd gelijk op met die van de overheid. Afdekken van risico/schade is vaak wel een belang van private partijen, duurzaamheid vaak niet. Er moet wel deskundigheid zijn bij private partijen om aan hen de borging te kunnen overlaten. Hoe regelen we dat private partijen belast met nalevingstoezicht ook informatie delen met andere private en publieke partijen? Kwaliteit van de uitvoering en samenwerking Verdere integratie van vergunningen en algemene regels: hoe borg je dat specifieke expertise op een (deelterrein) bij vergunningverlening en toezicht beschikbaar blijven voor en ook benut worden door het bevoegd gezag? Maar ook: hoe borg je dat daadwerkelijk een integrale afweging wordt gemaakt waarbij alle verschillende aspecten/belangen naar behoren worden meegenomen? Nu al worden bij de verlening van omgevingsvergunningen soms aspecten (bv natuur) over het hoofd gezien; met de Omgevingswet wordt dat risico alleen maar groter. Natuur lijkt bij gemeenten nog niet verinnerlijkt… Regierol van provincies is voorlopig nodig om kwaliteit van de uitvoering op gewenst niveau te brengen. Daarna staat horizontaal toezicht op kwaliteit voorop. Dat behoeft wel een gedegen implementatietraject. IBT vult hierop aan.
Is horizontaal toezicht (op de uitvoering van medebewindstaken) door de gemeenteraad verenigbaar met het feit dat die zelfde gemeenteraad besluit over de budgetten voor de uitvoering? Gaat IBT door provincies op gemeenten een goede aanvulling op horizontaal toezicht bieden? Faciliteer horizontaal toezicht van de gemeenteraad op de uitvoering door B&W van vth-taken met instrumenten zodat de raad deze taak goed kan uitvoeren. De “gemeentelijke” Rekenkamer kan de Raad ondersteunen bij het doorlichten van toezichtsplannen en verslagen. Organiseer benchmarking van gemeenten om kwaliteit te toetsen of bijvoorbeeld door benchmarking van (bedrijf)plannen van de te op te richten RUD’s. Communiceer breed het gedachtegoed achter de voor de uitvoering van vth-taken ontwikkelde kwaliteitscriteria zodat B&W en raad daarop kunnen sturen. Pas overal dezelfde kwaliteits- en informatiesystemen toe. Veiligheidsregio maakt zich zorgen over de brandveiligheidscriteria in de kwaliteitscriteria voor uitvoering. Faciliteren van de uitvoeringspraktijk/Invoeringsbegeleiding Investeer in een nationale kennisinfrastructuur waar alle overheden aan verbonden zijn. Besteed ook aandacht aan voorlichting en faciliteren van bedrijven. Zij lopen nog te vaak achter de feiten aan/ hebben hun zaken niet op orde. Maak het uitwisselen van delen van een vergunningdossier door verschillende overheden makkelijker door uniforme regels op te leggen aan software ontwikkelaars. Maak een goed werkend Omgevingsloket-online dat ook flexibel is voor wat betreft het doorvoeren van wijzigingen in wet en regelgeving. De doorlooptijd van releases is nu veel te lang (kwaliteit en actualiteit). Gebruik het OLO voor de informatie uitwisseling tussen partijen in het proces. Kijk bij het opzetten van opleidingen/cursussen/handboeken nadrukkelijk naar ervaringen met implementatietrajecten van andere wetswijzigingen. Integraliteit vraagt ook om andere houding en gedrag. Dat heeft veelal met een cultuurverandering te maken. Attitude van bestuurders zal ook moeten veranderen. Zet “verticale leerprocessen”op. Rijkswaterstaat heeft daar goede ervaringen mee. Breng de mensen uit alle stappen van vergunningverlening, handhaving en toezicht vanuit de verschillende domeinen bij elkaar in een leerproces. Betrek daar ook de bestuurders bij. Hiermee kun je de verschillen in cultuur en werkwijze overbruggen. Maak testproducten/dummy’s. Maak competentieprofielen op basis van de eisen die we in wet stellen aan andere overheden. In een wet kunnen we van alles vastleggen en vragen van andere overheden maar andere overheden moeten dat wel waar kunnen maken. In een tijd waarin alleen maar bezuinigd moet worden is het lastig om tegelijkertijd een kwaliteitslag te maken. Overheden moeten zorgen voor een goede kennisborging, het verloop onder ambtenaren en bestuurders is hoog. 4.
Achtergrondinformatie programma en workshops
De dag werd gestart met een inleidende presentatie over de Omgevingswet door Arjan Nijenhuis en een presentatie met de titel “Uitvoering, toezicht en handhaving in het omgevingsrecht, overzicht van lopende en toekomstige ontwikkelingen” verzorgd door Patricia Palmen (Wabo), Marieke Fuijkschot, (PUmA) en Jan Teekens (Omgevingswet). Daarna waren er twee rondes van vier parallelle workshops en aansluitend een plenaire terugkoppeling. Workshop 1. De Omgevingswet en kansen en gevolgen voor de uitvoering Achtergrond: De Omgevingswet voorziet, zo is de bedoeling, in een integratie van verschillende wetten op het terrein van het omgevingsrecht, zoals bv. de Wabo, Wro, Wm, Waterwet en mogelijk delen van de natuurwetgeving. Met de komst van de Omgevingswet vindt bovendien een verdere verschuiving plaats naar zorgplichten en algemene regels, krijgt de programmatische aanpak een bredere toepassing en wordt er bij de vergunningverlening meer ruimte geboden voor een integrale afweging met de mogelijkheid tot afwijking van normen.
Discussieonderwerpen: Welke impact heeft de komst van de Omgevingswet op de uitvoering (vergunningverlening, toezicht en handhaving)? Wordt straks de uitvoering anders? Biedt de Omgevingswet kansen voor een meer slagvaardige uitvoering? Zijn er uitvoeringrisico’s? Weke eisen stelt de Omgevingswet aan een goede uitvoering? En andersom, hoe waarborgen we een uitvoerbare en handhaafbare Omgevingswet? Hoe kunnen we de uitvoering van de Omgevingswet tot een succes maken en wat hebben we daarvoor nodig? Welke lessen voor de Omgevingswet kunnen we trekken uit de ervaringen die zijn opgedaan met de invoering en toepassing van de Wabo, de Waterwet, de nieuwe Wro, het Activiteitenbesluit enz. Wat zou de Omgevingswet moeten regelen over de onderwerpen toezicht en handhaving? Wanneer is de strafrechtelijke handhaving voldoende geregeld? Wat zal de rol zijn van de bestuurlijke strafbeschikking en de bestuurlijke boete? Workshop 2. Veranderingen in het toezicht Achtergrond: De controle op de naleving van regels verandert. Er is een tendens om niet meer vooraf te toetsen via een toestemmings- of meldingsvereiste, maar alleen achteraf. Het nalevingstoezicht lijkt ook steeds meer te worden opgepakt door private partijen. Denk aan certificering en andere wijzen van het borgen van de naleving door bij voorbeeld erkende bedrijven. Ook vind er een verschuiving plaats van integrale (milieu)inspecties naar inspecties welke meer gericht zijn op milieuzorg-, veiligheids en kwaliteitssystemen van onder toezicht gestelden. Er worden stappen gezet om toezichtsconvenanten af te speken met bedrijven en bedrijfstakken. Daarbij veranderen rollen en werkzaamheden van toezichthouder en onder toezicht gestelde. Discussieonderwerpen: Zal de Omgevingswet door de beoogde integratie van wetten en nadruk op algemene regels nieuwe toezichtvormen makkelijker maken? Moet de Omgevingswet voorzieningen bevatten die deze ontwikkelingen verder stimuleren? Vragen deze ontwikkelingen om een andere wettelijke regeling van het toezicht? Workshop 3. Kwaliteitsborging van de uitvoering en Interbestuurlijk toezicht (IBT) Achtergrond: In de Wabo (en het Bor en Mor) zijn een aantal kwaliteits(proces)criteria geborgd. Het voornemen is om deze met het wetsvoorstel VTH-taken te verbreden naar alle VTH-uitvoeringstaken binnen de Wabo en aan te vullen met andere kwaliteitscriteria (o.a. de inputcriteria over kritische massa, ondergrenzen voor de uitvoering en output/outcome criteria). Daarnaast gaat ook het IBT veranderen; uitgaande van vertrouwen, soberder, meer op afstand en alleen nog met het generiek instrumentarium van vernietiging en indeplaatsstelling. De lagere overheden moeten zelf meer verantwoordelijkheid nemen en bijvoorbeeld zelf de eigen kwaliteit borgen en monitoren. Discussieonderwerpen: Hoe zou straks de kwaliteitsborging van de uitvoering onder de Omgevingswet georganiseerd moeten worden. Met de verdergaande integratie “achter het loket” komen de verschillende overheden voor nieuwe uitdagingen te staan. Wat is nodig om er voor te zorgen dat zij voldoende kwaliteit kunnen leveren? Hoe kan de Omgevingswet daarin ondersteunen? Hoe zullen IBT en Omgevingswet op elkaar kunnen inspelen? Workshop 4. Samenwerking in de uitvoering Achtergrond: Er moet straks nog meer bij vergunningverlening achter het loket worden samengewerkt (advisering, bindend advies, vvgb). Daarnaast zullen vaak meerdere bestuursorganen kunnen toezicht houden en handhaven. Dit vraagt om afstemming en waar nodig een gemeenschappelijke prioritering en aanpak. Samenwerking tussen straf- en bestuursrecht vraagt eveneens aandacht. Nieuwe spelers treden aan: de uitvoering van VTHtaken zal deels worden overgenomen door RUD’s. In die context is het van belang dat de juiste (digitale)informatie gedeeld kan worden. Discussieonderwerpen: Hoe kunnen de verschillende overheden door wederzijdse ondersteuning, afstemming, samenwerking en uitwisseling. tot een efficiënte uitvoering komen. Hoe kan de Omgevingswet hierin ondersteunend zijn? Hoe kan de Omgevingswet zo
worden ingericht dat helder is wie wat wanneer moet doen en ook eventuele complicaties voor de gezamenlijke uitvoering worden vermeden. 5.
Deelnemerslijst
Sussanne Strolenberg (RWS) Koen Ladrak (OZHZ) Jan Willem Kooistra ((ELenI) Henk Beekhuis (Arnhem) Ronald Kraakman (Hoorn) Jack van 't Ende (Apeldoorn) Esther Fennema (Zandvoort) Hans Hazenbosch (provincie Utrecht) Marnix Duinkerken (Delft) Cas Lankveld (RMB) Wim Vlieger (Den Haag) Sylvia Rondhuis (DCMR) Hans Koops (provincie Utrecht) Hans van de Biggelaar (gemeente Groningen) Jeffrey Kruis (Westland) Brigitte van Noortwijk (DCMR) Wendy Opperman (IenM) Inge Sievers (IenM) Suzanne Hoes (ELenI) Prisca Meesters (BZK WWI) Arko van Helden (IenM) Bianca van den Berg (Erfgoedinspectie) Diederik van Asbeck (Erfgoedinspectie) Sierd de Jong (NVWA) Maarten Steeghs (NVWA) Michiel Rhoen (veiligheidsregio Utrecht) Charles Meijer (Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant) Jan-Willem van Veenendaal (Politieacademie) collega van Ipol (IPOL) Marieke Fuijkschot (PUmA) Jetty Kolff (PUmA) Ben Verleg (PUmA) Anneke van Leeuwen (PUmA) Patricia Palmen (IenM) Christian Buhler (IenM) Jan Teekens (IenM) Marc du Maine (InfoMil) Jolanda Verwegen (IenM) Hans Potter (Den Haag) Anke Willemsteijn (IenM) Marja Boll (IenM) Thomas van den Berg (Rijksdienst cultureel erfgoed) Huub van Zwam (IenM) Arjan Nijenhuis (IenM)
