Universiteit Gent Academiejaar 2012 - 2013
Streven naar een Latijns-Amerikaanse status quo De Amerikaanse landhervormingspolitiek tijdens de Alliance for Progress in Latijns-Amerika (1961-1973)
______________________ Scriptie Voorgelegd aan de Faculteit Letteren en Wijsbegeerte tot het behalen van de graad van Master in de Geschiedenis
Korneel Vandamme
Promotor:
Prof. Dr. Eric Vanhaute
Comissarissen:
Hanne Cottyn Sven Van Melkebeke
~0~
Universiteit Gent Examencommissie Geschiedenis Academiejaar 2012-2013
Verklaring in verband met de toegankelijkheid van de scriptie
Ondergetekende, Korneel Vandamme
afgestudeerd als master in de Geschiedenis aan Universiteit Gent in het academiejaar 2012-2013 en auteur van de scriptie met als titel: Op zoek naar een Latijns-Amerikaanse status quo. De Amerikaanse landhervormingspolitiek tijdens de Alliance for Progress in Latijns-Amerika (1961-1973). verklaart hierbij dat zij/hij geopteerd heeft voor de hierna aangestipte mogelijkheid in verband met de consultatie van haar/zijn scriptie:
de scriptie mag steeds ter beschikking worden gesteld van elke aanvrager;
o
de scriptie mag enkel ter beschikking worden gesteld met uitdrukkelijke, schriftelijke goedkeuring van de auteur (maximumduur van deze beperking: 10 jaar);
o
de scriptie mag ter beschikking worden gesteld van een aanvrager na een wachttijd van … . . jaar (maximum 10 jaar);
o
de scriptie mag nooit ter beschikking worden gesteld van een aanvrager (maximumduur van het verbod: 10 jaar).
Elke gebruiker is te allen tijde verplicht om, wanneer van deze scriptie gebruik wordt gemaakt in het kader van wetenschappelijke en andere publicaties, een correcte en volledige bronverwijzing in de tekst op te nemen.
Gent, 25 mei 2013 Korneel Vandamme
~1~
“It is madness for one nation to expect disinterested help from another.”1 (George Washington)
1
G. Frank, Latin America: underdevelopment or revolution : essays on the development of underdevelopment and the immediate enemy, New York, N.Y., Monthly Review Press, 1969, p. 162.
~2~
Inhoud Inhoud ......................................................................................................................................... 3 Inleiding ....................................................................................................................................... 5 0.
Thema en onderzoeksvragen ...................................................................................................... 5
1.
Status quaestionis ....................................................................................................................... 7
2.
Werkwijze en opbouw ................................................................................................................. 8
I.
Een mondiale wereld .......................................................................................................... 12 1.
Latijns-Amerika .......................................................................................................................... 15
2.
Een ontwikkelingskloof.............................................................................................................. 20
3.
De inter-Amerikaanse relaties. .................................................................................................. 22
4.
Een nieuwe tijd .......................................................................................................................... 27 4.1
Cuba ................................................................................................................................... 28
4.2
De economische afhankelijkheid....................................................................................... 32
4.3
Het moderniseringdenken................................................................................................. 34
5.
Een nieuwe tijd? ........................................................................................................................ 39
6.
Ontwikkelingshulp ..................................................................................................................... 39
7.
Een nieuw Mastersplan? ........................................................................................................... 42
8.
Landhervormingen .................................................................................................................... 45
II.
De Alliance for Progress ...................................................................................................... 54 1.
Een democratische revolutie ..................................................................................................... 57
2.
Punta del Este ............................................................................................................................ 60
3.
Een stuurloos schip.................................................................................................................... 63
4.
Na Kennedy ............................................................................................................................... 65
5.
Tegenvallende resultaten .......................................................................................................... 67
6.
De waarde van de Alliance ........................................................................................................ 69
III. De Amerikaanse landhervormingspolitiek............................................................................ 71 1.
Landhervormingen in de Koude Oorlog .................................................................................... 74
~3~
1.1
Een Aziatische focus .......................................................................................................... 74
1.2
Latijns-Amerika .................................................................................................................. 79
IV. De Amerikaanse landhervormingspolitiek tijdens de Alliance for Progress ......................... 85 1.
Kennedy’s nieuwe strategie? .................................................................................................... 87
2.
Het mechanisme van de Alliance .............................................................................................. 94
3.
De post-Kennedy periode .......................................................................................................... 99
4.
Tegenvallende resultaten ........................................................................................................ 101
V.
Besluit ...............................................................................................................................108
VI. Epiloog ..............................................................................................................................114 VII. Afkortingen .......................................................................................................................115 VIII. Bibliografie ........................................................................................................................116 1.
Gebruikte bronnenreeksen ..................................................................................................... 116
2.
Literatuur ................................................................................................................................. 117
~4~
Inleiding 0. THEMA EN ONDERZOEKSVRAGEN In 2012 maakte de Verenigde Staten in totaal zevenenveertig miljard dollar vrij voor buitenlandse hulp. Voor 2013 werd dit bedrag verder opgetrokken tot een totaal van zesenvijftig miljard dollar.2 Uiteindelijk vonden en vinden deze dollars hun weg naar tal van landen in de wereld en niet verwonderlijk, vooral naar het Midden-Oosten. In 2012 ging de meeste ondersteuning naar Afghanistan (4.7 miljard), Pakistan (1.9 miljard) en Irak (1.1 miljard). Daarnaast krijgen ook Israël en Egypte nog steeds een groot deel van de koek, ook al zien beide landen het bedrag slinken sinds het einde van de jaren negentig.3 De Amerikaanse steun voor deze landen doet uiteraard vragen stellen naar de achterliggende motieven van de Amerikaanse buitenlandse ontwikkelingshulp. Armoedebestrijding stond altijd al hoog op de agenda van de Verenigde Staten. Sommige armoede lijkt echter wel belangrijker dan andere.4 Een studie van de United States Agency for International Development (USAID) (AID Study: Foreign Assistance in National interest, 2002) legt uit waarom deze ontwikkelingshulp zo essentieel is in het buitenlands beleid van de Verenigde Staten. Armoede en slecht opererende overheden zijn meestal indicators van instabiliteit en kunnen een prognose zijn voor nieuwe conflicten die de Verenigde Staten en vooral hun buitenlandse belangen zouden kunnen bedreigen. De uitroeiing van armoede zou voor de eliminatie van die instabiliteit kunnen zorgen en voor een verminderde kans op terroristische aanslagen. Het belang van buitenlandse hulp is echter niet nieuw en was ook tijdens de Koude Oorlog een belangrijk onderdeel van het buitenlandse beleid van de Verenigde Staten. Na de Tweede Wereldoorlog zorgde het Marshallplan voor de eerste successen op dat vlak en legde het de weg open voor nieuw grootschalige ontwikkelingsinitiatieven. Deze drijfveer werd tenslotte nog versterkt door de zogenaamde Amerikaanse judeo-christelijke ideeën die sterk aanwezig waren en zijn in de Verenigde Staten. Ontwikkelingshulp diende zo niet enkel om de macht van de Verenigde Staten te etaleren, het toonde evenzeer aan dat het land opereerde met een hoger doel.5 Een blik op de budgettering geeft duidelijk weer dat Latijns-Amerika momenteel geen prioriteit is voor de Verenigde Staten in het kader van buitenlandse steun. Dit was echter ooit anders. Bij de aanvang van de jaren 1960 was de Alliance for Progress, ofwel het grootschalig 2
U.S. Agency for International Development, “Detailed Foreign Assistance Data.” In: Foreign Assistance Database, in: ˂http://gbk.eads.uaidallnet.gov˃, geraadpleegd op 20.03.2013. 3 J.F. Taffet, Foreign aid as foreign policy: the Alliance for Progress in Latin America, New York, N.Y., Routledge, 2007, p. 1. Beide landen kregen tussen 1995 en 2004 in totaal 17.1 miljard dollar. 4 J.F. Taffet, Foreign aid as foreign policy: the Alliance for Progress in Latin America, pp. 1-2. 5 J.F. Taffet, Foreign aid as foreign policy: the Alliance for Progress in Latin America, p. 2.
~5~
ontwikkelingsprogramma voor Latijns-Amerika, één van de topprioriteiten van het State Department van de Verenigde Staten. In maart 1961 had de kersvers verkozen Amerikaanse president John F. Kennedy dit nieuw grootscheeps ontwikkelingsprogramma voor Latijns-Amerika aangekondigd. De doelstellingen van Kennedy waren alvast niet min. Binnen de tien jaar moesten grootschalige en structurele politieke, sociale en economische hervormingen plaatsvinden in Latijns-Amerika waardoor de Amerikaanse republieken zouden worden omgevormd tot moderne naties. In totaal zou tien miljard dollar ter beschikking van Kennedy’s plan worden gesteld, ongeveer één miljard per jaar. Vijf maanden later, in augustus 1961, ondertekenden tweeëntwintig Latijn-Amerikaanse republieken en de Verenigde Staten een lijst van ambitieuze doelstellingen in Punta del Este in Uruguay. Een van de belangrijkste doelstellingen van Kennedy’s Alliance was het opnemen van een engagement tot grootschalige landhervormingen in Latijns-Amerika. De landbouwsector ten zuiden van de Rio Grande was de belangrijkste economische sector. Niet enkel in het aandeel van het Bruto Nationaal Product, maar zeker ook wat werkgelegenheid betreft. Latijns-Amerika kende en kent nog steeds een van de meest ongelijke agrarische structuren in de wereld.6 Traditioneel werd er gesproken over een polair systeem met enerzijds de minifundios van kleine subsistentieboeren en anderzijds de grootschalige latifundios. Een hervorming van deze landstructuur moest het noodzakelijke startschot zijn van de Alliance for Progress en dus van de Latijns-Amerikaanse economische ontwikkeling. De Latijns-Amerikaanse landhervormingen werden zo een van de speerpunten van Kennedy’s buitenlande politiek en van zijn Alliance for Progress. Hoewel Washington zich in de jaren voor de Alliance
zeker
niet
altijd
welwillig
getoond
had
tegenover
deze
Latijns-Amerikaanse
landhervormingen, wilde de nieuwe ambitieuze president nu een herziening van dit beleid. Wat deze herziening precies inhield en veroorzaakte is het vertrekpunt van deze masterscripite. Met andere woorden wil ik nagaan wat de Verenigde Staten van Amerika wilden bereiken met het (laten) uitvoeren en begeleiden van landhervormingen in Latijns-Amerika via de Alliance for Progress vanaf het ontstaan in 1961 tot de beëindiging in 1973. Deze algemene vraag splits ik op in enkele concrete onderzoeksvragen. Ten eerste wat de relatie is tussen de landhervormingsstrategie van de Verenigde Staten en het algemeen buitenlandse ontwikkelingsproces. Dit zal ik vervolgens toepassen op specifieke context van de Kennedy’s Alliance for Progress in Latijns-Amerika. Ten tweede of de Amerikaanse houding, wat landhervormingen in Latijns-Amerika betreft, wel degelijk veranderde en wat die veranderingen dan inhielden. Het opnemen van grootschalige landhervormingen in de doelstellingen van het Charter van Punta del Este was op zich gemakkelijk, het vertalen van deze doelstellingen in concrete daden was dat zeker
6
Cfr. Deel III: De Amerikaanse landhervormingspolitiek, hoofdstuk 1.2: Latijns-Amerika.
~6~
niet. Ten derde beantwoord ik daarom de vraag wat de Amerikaanse beleidmakers van de Alliance for Progress werkelijk gedaan hebben om deze idealistische en ambitieuze doelstellingen in de praktijk te brengen. Op basis hiervan kan ik tenslotte besluiten wat die landhervormingspolitiek van de Alliance for Progress nu uiteindelijk heeft opgebracht en heeft betekend in Latijns-Amerika, maar hoofdzakelijk in de Verenigde Staten.
1. STATUS QUAESTIONIS Sinds het stopzetten van de Alliance in 1973 is er precies veertig jaar verstreken en sindsdien is er veel onderzoek verricht naar dit omstreden ontwikkelingsplan. Dit is evenzeer het geval wat betreft de Latijns-Amerikaanse landhervormingspolitiek van de jaren 1960 en begin de jaren 1970. De focus van deze masterscriptie ligt op de relatie tussen deze twee onderzoeksonderwerpen. In welke mate de Alliance for Progress heeft bijgedragen tot structurele landhervormingen in de diverse Amerikaanse republieken, is terug te vinden in tal van studies en rapporten zoals deze van Solon L. Barraclough (Land Reform in Developing Countries: the role of the state and other actors, 1999) en William C. Thiesenhusen (Broken promises: agrarian reform and the Latin American campesino, 1995). Deze en vele andere studies richten zich echter vooral op Latijns-Amerikaanse nationale casussen. In deze scriptie wordt vertrokken vanuit de context van de Verenigde Staten in plaats vanuit de Latijns-Amerikaanse casussen. Hoewel de Alliance for Progress bedoeld was als een multilateraal samenwerkingsinitiatief, was van het begin duidelijk wie de ware locomotief van de Alliance for Progress trein was. De bestaande literatuur over dit onderwerp is erg uitgebreid. Over zowel de Alliance for Progress, als over de Latijns-Amerikaanse landhervormingen vind je heel wat uitstekende literatuur terug. Een opsomming van deze literatuur zou deze inleiding onnodig lang maken en is in alfabetische volgorde terug te vinden op het einde van deze scriptie. Toch zou ik graag de aandacht vestigen op een aantal standaardwerken die van groot belang waren geweest in het schrijven van deze masterscriptie. Zo bleek het recente werk van J.F. Taffet (Foreign aid as foreign policy: the Alliance for Progress in Latin America, 2007) een handig standaardwerk te zijn over de Alliance for Progress. Verschillende studies van onder meer S. L. Barraclough, A. De Janvry en C. Kay hebben mij dan weer kennis gegeven over de Latijns-Amerikaanse agrarische structuur en haar lange strijd richting agrarische hervormingen. De link met het Amerikaanse buitenlandse beleid werd vooral duidelijk via het werk van O. Gary (US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, 1975), dat misschien wel het belangrijkste naslagwerk was voor deze masterscriptie.
~7~
Na een uitgebreide zoektocht in verschillende catalogi werd duidelijk dat het onderwerp van deze scriptie erg onderbelicht is in de bestaande literatuur. Hoewel er heel wat studies over de Alliance for Progress zijn geschreven, richtten weinigen zich specifiek op de landhervormingspolitiek die er mee gepaard ging. Hoewel deze problematiek weliswaar vaak kort aan bod komt, ontbreekt er doorgaans een uitgebreide achterliggende context. Daarnaast wordt vooral ook aandacht besteed aan de resultaten van deze politiek in Latijns-Amerika en veel minder aan de Amerikaanse drijfveren die achter deze hervormingen zaten. Zoals uit deze scriptie zal blijken was de landhervormingsfocus van de Alliance for Progress niet nieuw voor de Verenigde Staten en had deze in de jaren 1940 en 1950 al voor verscheidenen successen gezorgd. Daarnaast had ook Latijns-Amerika reeds een lange strijd voor Landshervormingen achter de rug tegen het aanvangen van de Alliance. Dat deze strijd niet altijd even succesvol was, is tot op de dag van vandaag nog steeds te zien op het Latijns-Amerikaanse platteland. De bedoeling van deze scriptie is om de Amerikaanse landhervormingspolitiek van de Alliance te onderzoeken. Enerzijds omdat dit tot op heden slechts sporadisch aan bod komt in de aanwezige literatuur en anderzijds omdat deze boeiende materie nieuwe inzichten kan geven over de buitenlandse politiek van de Verenigde Staten en de waarden en het belang van haar ontwikkelingsinitiatieven.
2. WERKWIJZE EN OPBOUW Onderzoek voeren over de Verenigde Staten en Latijns-Amerika ligt niet voor de hand. Ten eerste bevindt het meeste materiaal uiteraard in de Verenigde Staten waar het verspreid is over de National Archives en Records Administrations in Washington, de Kennedy Library in Boston, Massachusetts, de Johnson Library in Austin, Texas, en de Nixon Library in Yorba Linda, Californië.7 Gelukkig bood het rijkelijk gedocumenteerd Amerikaans studiecentrum in Middelburg hier een uitweg. Dit archief beschikt over bronbestanden uit de periode van de presidenten Kennedy, Johnson en Nixon. Daarnaast heb je er ook de toegang tot de Declassified Documents Reference System en de New York Times die als online archiefsystemen heel wat materiaal over de Amerikaanse Koude Oorlog politiek bevatten. Wat betreft het Amerikaanse buitenlandse beleid heb je er ook toegang tot de door de State Department uitgegeven serie: Foreign Relations of the United States. Deze bronbestanden werden verder aangevuld met informatie uit de rapporten van verschillende internationale organisaties (Verenigde Naties, Inter-American Committee for Agricultural Development (ICAD), Organisation of American States (OAS), Wereldbank, et cetera). Uiteraard werd naast de analyse van deze primaire bronnen ook werk gemaakt van een uitgebreide literatuurstudie. Oorspronkelijk heb ik 7
G. Boels, Tussen Droom en daad : De Alliance for Progress, Modernisering, Social Engineering en Manifest Destiny in de Verenigde Staten & Chili, 1961-1973. Gent (onuitgegeven licentiaatsverhandeling Universiteit Gent), 2006, 223, p. 13.
~8~
mij eerst gericht op de bestaande literatuur die verschenen is over de Alliance for Progress. Een overzicht van deze literatuur die dateert van voor 1988 is terug te vinden in de retrospectief van Ronald Scheman (The Alliance for Progress: A Retrospective, 1988). Dergelijk bibliografisch werk voor de periode na 1988 bestaat nog niet. Een zoektocht in de catalogi van de openbare en universitaire bibliotheken bracht weliswaar een grote verzameling nieuwere literatuur samen. Daarnaast bood ook de bibliotheek van het Roosevelt Study Center een ruime collectie aan met literatuur over deze thematiek en ook het Internationaal Instituut voor Sociale Geschiedenis in Amsterdam bleek een belangrijke vindplaats van informatie. Op dezelfde manier ben ik te werk gegaan om de nodige literatuur
te
verzamelen
betreffende
de
Latijns-Amerikaanse
rurale
situatie
en
haar
landhervormingsgeschiedenis na de Tweede Wereldoorlog en de landhervormingspolitiek van de Verenigde Staten voor diezelfde periode. Dankzij de bronbestanden van het Roosevelt Study Center kreeg ik de kans om aan uitgebreid bronnenonderzoek te doen. Uiteraard is het onmogelijk om op deze manier de volledige werking van de Alliance for Progress onder loep te nemen. Enerzijds om het bronbestand immens is en onmogelijk kan worden doorgenomen in het tijdsbestek van deze masterscriptie. Anderzijds bevinden er zich ook heel wat bronnen in de Verenigde Staten waardoor ik wegens logistieke redenen alleen al geen toegang tot had. Een handig redmiddel waren alvast enkele digitale archieftoegangen via het Roosevelt Study Center. De focus van deze masterscriptie ligt op de studie van een omvangrijk beleid die zich vertakte in verschillende overheidsdepartementen en agentschappen, maar ook via grootschalige inmenging van private ondernemingen en internationale organisaties. Daarom was het noodzakelijk om mij naast dit bronnenonderzoek ook te focussen op de besluitvorming van de reeds bestaande literatuur. Deze combinatie tussen primaire en secundaire literatuur heb ik er vervolgens geprobeerd te koppelen met elkaar door ze te toetsen aan de inhoud van verschillende interviews van Alliance for Progress betrokkenen en aan de inhoud van verschillende krantenartikels uit de jaren 1950, 1960 en 1970 om een zo’n genuanceerd beeld mogelijk te schetsen. Ten tweede is er zonder meer ook sprake van een taalbarrière. Hoewel het vertrekpunt van deze masterscripite ligt bij de Verenigde Staten zelf, is er ook heel wat Spaanstalige literatuur verschenen over de Alianza para el Progreso. Hoewel ik zelf wel een kleine notie heb van het Spaans, is deze zeker niet van dat niveau om mij in staat te stellen de academische literatuur grondig te bestuderen. Gelukkig blijft het Engels nog steeds de academische taal bij uitstek, waardoor de meerderheid van de bestaande literatuur (geschreven door zowel Noord- als Zuid-Amerikanen) in het Engels is geschreven.
~9~
Ten derde is het moeilijk om te spreken over een Amerikaanse buitenlandse politiek over LatijnsAmerika. In het algemeen, en ook in deze scriptie, wordt met Latijns-Amerika verwezen naar Zuid- en Midden-Amerika, een geheel van meer dan twintig landen. Het speekt voor zich dat er op deze manier weinig ruimte bestaat om in te gaan op de verschillende nationale verschillen en nuances die er uiteraard wel zijn. Dit is echter ook niet de belangrijkste doelstelling. Wanneer Kennedy op 13 maart 1961 de Alliance for Progress officieel voorstelde in het Witte Huis streefde hij naar een herziening van het Amerikaanse beleid met betrekking tot Latijns-Amerika in zijn geheel. In de praktijk werd het onderscheid in aanpak tussen de verschillende Latijns-Amerikaanse landen uiteraard wel duidelijk. Zo ontving Colombia, in verhouding met de andere landen, meer steun om op die manier de showcase te worden voor de rest van het continent. De bedoeling van deze scriptie is echter
veel
meer
gericht
op
het
schetsen
van
het
globale
kader
van
Amerika’s
landhervormingspolitiek naar Latijns-Amerika. Hoewel de Alliance ontstond als een multilateraal ontwikkelingsprogramma van tweeëntwintig landen ligt de focus hier vooral op de spelverdeler van het geheel: de Verenigde Staten van Amerika. Haar landhervormingsbeleid ten opzichte van Latijns-Amerika en de drijfreden van dit beleid vormen de rode draad doorheen deze scriptie. Een uitgebreide analyse wat deze Amerikaanse landhervormingspolitiek nu uiteindelijk heeft opgebracht voor de verschillende Latijns-Amerikaanse republieken behoort daarom niet meer tot deze inhoud. Dit is eveneens het geval voor de manier waarop en de reden waarom de verschillende landhervormingen al dan niet hebben plaatsgevonden in de verschillende nationale casussen. De opbouw van mijn betoog gebeurt in een viertal hoofdstukken. Ik begin met een algemene contextuele schets van de mondiale naoorlogse situatie. Deze is vooral bedoeld als achtergrond om enerzijds de drijfveren voor de oprichting van Kennedy’s Alliance for Progress te verklaren en anderzijds om de specifieke landstructuur van Latijns-Amerika toe te lichten die de oorzaak was voor het opnemen van landherverdelingsdoelen in het Charter van Punta del Este. Uiteindelijk moet deze contextuele uiteenzetting dienen als kapstok om in de twee volgende hoofdstukken in te gaan op de twee
basispijlers
van
deze
scriptie:
de
Alliance
for
Progress
en
het
belang
van
landhervormingspolitiek. In het eerste van deze twee hoofdstukken wordt dus de aandacht gevestigd op de organisatie en de werking van Kennedy’s ambitieuze Alliance for Progress. Aansluitend wordt verder ingegaan op de specifieke casus van landhervormingen als politiek, economisch en sociaal doel en op welke manier deze landhervormingen een rol kunnen spelen in het ontwikkelingsproces van ontwikkelingslanden. Na een korte mondiale aanzet wordt hier vooral de nadruk gelegd op de Latijns-Amerikaanse regio.
~ 10 ~
In het vierde en laatste hoofdstuk staat de Amerikaanse landhervormingspolitiek in het kader van de Alliance for Progress centraal. In dit hoofdstuk ligt de focus op de relatie tussen landhervormingen en de Latijns-Amerikaanse buitenlandse politiek van de Verenigde Staten. Dit vierde en laatste hoofdstuk vormt zo dus een soort symbiose van de vorige twee hoofdstukken om zo uiteindelijk een antwoord te formuleren op de centrale onderzoeksvragen van deze masterscriptie in een algemeen besluit.
~ 11 ~
I.
Een mondiale wereld
Het einde van de Tweede Wereldoorlog leidde niet alleen de start in van de Koude Oorlog, maar betekende ook een versnelling van de alsmaar toenemende mondialisering. De voorbije oorlog had een spoor van dood en vernieling achtergelaten op een nooit geziene schaal en de lancering van de Amerikaanse atoombom op Japan betekende het toppunt van deze vernietigende oorlog. Militaire leiders over de hele wereld besloten dat dergelijke oorlog nooit meer zou mogen plaatsvinden. De as van de oorlog rookte echter nog steeds, toen er opnieuw wrijving ontstond, ditmaal tussen de bondgenoten en overwinnaars van de voorbije oorlog. Met de Verenigde Staten en Groot-Brittannië aan de ene kant en de Sovjet-Unie aan de andere kant, streefden beide kampen naar een uitbreiding van hun invloedssfeer waardoor de hard bevochtten vrede weer op het spel werd gezet. Het Amerikaanse, westerse systeem werd gekenmerkt door een vrije markteconomie en een democratische, pluralistische maatschappij met ruime individuele vrijheden en rechten. De grote ongelijkheid was echter inherent aan dit liberale systeem. De Sovjet Unie bevond zich aan de andere kant van dit spectrum. Het was een eenpartijstaat die via het collectivisme streefde naar gelijkheid, maar door het staatdirigisme en dictatuur geen ruimte liet voor individuele vrijheid. De naoorlogse wrijving tussen deze de twee grote overwinnaars van de Tweede Wereldoorlog verscherpte en ging over naar een politieke Koude Oorlog. Een nieuwe militaire confrontatie die werd getypeerd door wantrouwen, achterdocht en vijandigheid. Na de Tweede Wereldoorlog zou deze Koude Oorlog de rode draad worden in de internationale politiek voor meer dan vijfenveertig jaar. De twee grootmachten vormden allianties die de wereld verdeelde in twee vijandige kampen die meegesleept werden in een ideologisch conflict dat bijna en halve eeuw zou duren. De ideologische tegenstellingen vormden echter een uitstekend alibi voor een onbeperkte uitbreiding van de invloedssfeer van beide grootmachten.8 De Koude Oorlog vormde de rode draad in het buitenlands beleid van de Verenigde Staten, maar bepaalde evenzeer het binnenlandse beleid. De Russische confrontatie, de Chinese burgeroorlog en de Koreaans oorlog waren de aanleiding geweest voor een nieuwe Red Scare in de Verenigde Staten. De Republikeinse Senator Joseph McCarthy zag zichzelf als de grootste voortrekker in de heksenjacht op zoek naar communisten en communistische groeperingen in de Verenigde Staten. Het anticommunistische discours nam zo een belangrijke plaats in de naoorlogse Amerikaanse politiek in. Presidentskandidaat John F. Kennedy was zich tijdens zijn verkiezingscampagne in 1960 hier duidelijk van bewust. Eenmaal verkozen, liet ook hij in zijn State of the Union opnieuw duidelijke Koude8
M. Van den Wijngaert en H. De Prins, Oost tegen West, Noord tegen Zuid : de wereldgeschiedenis vanaf 1950, Antwerpen, Garant, 2008, p. 23.
~ 12 ~
Oorlogstaal horen. Het duurde echter niet lang voor ook Latijns-Amerika werd betrokken in dat Koude-Oorlogsverhaal. Communistische groeperingen hadden het licht gezien in vele LatijnsAmerikaanse landen, zelfs al voor de uitbraak van de Tweede Wereldoorlog. De Amerikaanse houding tegenover deze groeperingen verscherpte na de oorlog. Oproer en opstanden - zoals in Guatemala9 - werden dan ook al snel aanzien als communistische manoeuvres. Latijns-Amerika werd zo een als maar belangrijkere regio in de Koude Oorlog. Daarnaast had ook de Sovjet Unie haar interesse getoond in de Latijns-Amerikaanse regio toen de Sovjet Premier Nikolai Bulganin aankondigde dat: “his country was prepared to expand economic and commercial ties with Latin American countries.”10 De New York Times interpreteerde deze statement als: “the strongest bid to date to win an economic and commercial tie with Latin America”.11 De statement van de Sovjetpremier Bulganin was belangrijk om twee redenen. Het signaleerde enerzijds de Russische interesse in Latijns-Amerika, anderzijds maakte het de Amerikanen bewust dat Latijns-Amerika van groot belang kon zijn in de Koude Oorlog. In Washington had men dan ook nood aan een herziening van het Latijns-Amerikaanse beleid. Een nieuw beleid dat uiteindelijk zou uitmonden in de lancering van Kennedy’s Alliance for Progress.12 De Koude Oorlog verdeelde de wereld in twee grote machtsblokken. De Latijns-Amerikaanse republieken waren echter allemaal derdewereldlanden, een term die voor het eerst werd gebruikt in de jaren vijftig. De term derdewereldlanden werd gegeven aan die landen die zich niet schaarden achter één van de twee grootmachten. Dit impliceerde dat deze landen geen partij kozen in de Koude Oorlog.13 In praktijk kozen velen landen toch openlijk partij voor ofwel het kapitalistische Amerika of voor de communistische Sovjet Unie. Deze derdewereldlanden speelden daarom een belangrijke rol en vormden in feite vaak het werkelijke strijdperk van deze ideologische oorlog. Het belang van deze derdewereldlanden zorgde daarom voor het begin van grootschalige ontwikkelingshulp. Een strategie die voor het eerst op grote schaal werd toegepast door de Verenigde Staten.14 Washington besloot om de derdewereldlanden die loyaal waren geweest aan de Verenigde Staten, te voorzien van financiële en technologische bijstand om hen zo voor eens en altijd aan zich te binden. Anderzijds moest deze ontwikkelingshulp ook dienen om andere landen over de 9
Cfr. Deel III: De Amerikaanse landhervormingspolitiek, hoofdstuk 1.2.1: Landhervormingen in Bolivia en Guatemala. 10 R.S. Leeds, The origins of the Alliance For Progress : continuity and change in U.S. policy toward Latin America, (doctoraatswerk Johns Hopkins Universiteit), 1976, p. 46. 11 R.S. Leeds, The origins of the Alliance For Progress : continuity and change in U.S. policy toward Latin America, p. 46. 12 Amercian Presidency Project, John F. Kennedy, Annual Message to the Congress on the State of the Union. January 30, 1961, in: ˂http://www.presidency.ucsb.edu˃, geraadpleegd op 04.02.2013. 13 Deze derderwereldlanden mogen niet verward worden met de Vereniging van Niet Gebonden Landen die zich bewust buiten deze twee kampen wilden positioneren. 14 R.R. Palmer, J. Colton en L. Kramer, A history of the modern world, Boston, McGraw-Hill, 2007, p. 990.
~ 13 ~
streep te halen. Later besloten ook andere (West-Europese) industrielanden om een deel van hun Bruto Binnenlands product te voorzien voor ontwikkelingshulp. De ontwikkelingslanden mochten zo hoopvol uitkijken naar een toekomst van modernisering, economische groei en sociale vooruitgang, zolang men maar trouw bleef aan het westerse, kapitalistische gedachtengoed. Belangrijk voor Washington was dat deze modernisering zou kunnen leiden tot nieuwe exportmogelijkheden voor de Amerikaanse bedrijven en voor zekerheden wat betreft de invoer van de levensbelangrijke grondstoffen. De Verenigde Staten kregen echter al snel concurrentie uit Russische hoek. Vele leiders geloofden namelijk dat een planneneconomie, genationaliseerde economieën en een sterke overheidscontrole tot een snellere ontwikkeling zou leiden.15 De ontwikkeling van de derde wereld landen werd hierdoor dus een alsmaar belangrijker onderwerp op de agenda van het buitenlands beleid van de Verenigde Staten. Latijns-Amerika was omwille van haar lange gemeenschappelijke geschiedenis en nauwe Noord-Amerikaanse band van groot belang. Een communistische machtsovername in een van de zuidelijke Amerikaanse republieken zou er namelijk de NoordAmerikaanse belangen op de heling kunnen zetten. Toen de Cubaanse Revolutie in 1959 een feit werd, was het voor de Verenigde Staten duidelijk dat er moest worden overgegaan tot actie. Senator George Aiken verwoordde het later als volgt in de Senaat: “But why shouldn’t we concentrate our (aid) effort on the Western Hemisphere and certain other areas where we have mutual interests ?... But why should we pay for economic aid to the Congo where we have practically no investment? Why should we, in effect, guarantee their (The Belgian and the British) investment?”16 Senator Aiken verwoorde waar het beleidsteam rond president Kennedy al geruime tijd zat op te broeden. De aandacht van Washington moest eerst en vooral gericht worden op de regio’s waar de Amerikaanse belangen het grootst waren. De eigen westelijke hemisfeer werd zo opnieuw de topprioriteit voor Washington.
15 16
R.R. Palmer, J. Colton en L. Kramer, A history of the modern world, p. 990. “Land-lease plan for Latins urged.” In: Pro Quest Historical Newspapers: New York Times (1851-2009), 09.11.1963 en D. Horowitz, “The Alliance for Progress”, In: The Socialist Register, Vol. 1, (1964), p. 130.
~ 14 ~
1. LATIJNS-AMERIKA Latijns-Amerika werd vanaf het einde van de jaren vijftig een sleutelregio in de Koude Oorlog. De Verenigde Staten wilden absoluut voorkomen dat er nieuwe communistische regeringen aan de macht zouden komen in hun eigen achtertuin. Dit zou niet enkel de economische en politieke belangen die de Verenigde Staten in Latijns-Amerika hadden op het spel zetten, maar zou evenzeer een grote aantasting van hun eergevoel betekenen. Na vier eeuwen onder het koloniale juk was Latijns-Amerika getransformeerd in een continent van onafhankelijke republieken waar de Europese invloed tanend was. Met grote bewondering werd er gekeken naar de noordelijke buur die er in geslaagd was zich te ontwikkelen tot een machtige natie. De Noord-Amerikaanse successen golden voor vele Latijns-Amerikanen als voorbeeld en werden aanzien als een hoopvolle blik op hun eigen toekomst. Ook al waren de Latijns-Amerikaanse landen er in geslaagd zich onafhankelijk te verklaren, toch nam de economische en culturele afhankelijkheid verder toe doorheen de negentiende eeuw. Het wegvallen van het koloniale economische stelsel gaf vrije baan voor Europese en NoordAmerikaanse kooplieden die nu hun handelswaar in Midden- en Zuid-Amerika aan de man konden brengen. De vraag naar de grondstoffen en landbouw producten uit Latijn-Amerika groeide sterk en de binnenlandse markt bleek een belangrijke afzetmarkt te worden voor Europese en NoordAmerikaanse industriële producten.17 Latijns-Amerika werd zo alsmaar meer een geïntegreerd bestandsdeel van de wereldeconomie. Aan het begin van de twintigste eeuw kende Latijns-Amerika een reeks diepgaande veranderingen die een grote invloed kende op het dagelijks leven. Als maar meer Buitenlands kapitaal vond haar weg naar Nieuwe Wereld, vergezeld met miljoenen immigranten. Met behulp van technologische vernieuwingen uit Europa en de Verenigde Staten werd Latijns-Amerika voor goed een deel van de moderne economie. De positie van Latijns-Amerika in de wereldhandel veranderde echter niet. Ze bleef hoofdzakelijk een leverancier van grondstoffen, net als tijdens de koloniale periode en de macht was er hoofdzakelijk in handen van oligarchische regimes. Met het motto Orden y Progreso drukten zijn nadrukkelijk hun stempel op het bestuur van de Latijns-Amerikaanse landen. Rond de jaren dertig maakten veel van deze oligarchische regimes noodgedwongen plaats voor nieuwe populistische regeringen die vaak ijverden voor een derde weg, een weg tussen het kapitalisme en het socialisme. Grootschalige landhervormingen werden dikwijls een belangrijk streefdoel van deze nieuwe regeringen. Zo kende Mexico in 1910 de start van haar revolutie onder leiding van Francisco Madero die een einde wilde stellen aan het Porfiriaat. In ruil voor de steun van Pascual Orozco, Emiliano Zapata en de Mexicaanse boeren, beloofde hij grootschalige landhervormingen door te
17
H. Vogel, Geschiedenis van Latijns-Amerika, Utrecht, Spectrum, 2002, pp. 99-100.
~ 15 ~
voeren eenmaal hij aan de macht was.18 Ook in Peru kwam de socialistische partij van Jose Mariategui aan de macht na beloftes van grootschalige landhervormingen in het land.19 Tenslotte herleefde ook het leger opnieuw en benadrukte haar rol als traditionele kracht in de LatijnsAmerikaanse politiek.20 De Tweede Wereldoorlog schudde de kaarten opnieuw waardoor in vele landen democratische regeringen aan de macht kwamen die al snel veel instabieler bleken. De jaren 1960 en 1970 zorgden opnieuw voor een breuk. De democratische instituties ruimden een voor een plaats in het voordeel van militaire leiders. Met uitzondering van Chili en Brazilië, waren deze militaire regeringen geen grote voorstander van een grootschalig ontwikkelingsbeleid.21 Dit was alvast een scherp contrast met andere autoritaire regimes in Zuid-Korea, Tawain, Singapore, Maleisië, Indonesië en andere delen van Zuidoost Azië. De economische crisis die vanaf de jaren dertig overwaaide naar Latijns-Amerika had ook hier zware gevolgen. De Latijns-Amerikaanse leiders hadden twee opties om deze crisis te lijf te gaan. Een eerste bestond eruit om de banden met de geïndustrialiseerde naties verder te versterken. Argentinië koos voor deze eerste mogelijkheid. Een tweede optie was om te kiezen voor een eigen industrialisatie proces om zo een grotere economische onafhankelijkheid te verwerven.22 De meest plausibele vorm van industrialisering was om zich te spiegelen aan de Noord-Amerikaanse en Europese voorbeelden. Latijns-Amerika begon daarom met de productie van goederen die ze vroeger zelf importeerden uit Europa of uit de Verenigde Staten. Dit type van ontwikkeling kreeg dan ook de naam ‘importsubstitutie industrialisering’ (ISI) en leverde in de meeste Latijns-Amerikaanse landen op korte termijn relatieve successen op tussen 1930 en 1960.23 Latijns-Amerika probeerde haar ‘kinderlijke’ industrieën te beschermen via de promotie van snelle industrialisering en hoge handelstarieven.24 Op lange termijn was deze keuze echter minder gunstig omdat deze import-substitutie industrialisering net opnieuw leidde tot een grotere afhankelijkheid. De Latijns-Amerikaanse industrie was namelijk grotendeels afhankelijk van de import van kapitaalgoederen uit Europa, de Verenigde Staten en later ook van Japan. De continue daling van de marktprijzen van de belangrijkste Latijns-Amerikaanse exportgoederen (koffie, graan, koper) leidde tot een alsmaar groter handelsdeficiet en dus voor een 18
W.C. Thiesenhusen, Broken promises : agrarian reform and the Latin American campesino, Boulder, Westview Press, 1995, pp. 32-34. 19 W.C. Thiesenhusen, Broken promises : agrarian reform and the Latin American campesino, p. 35. 20 T.E. Skidmore en P.H. Smith, Modern Latin America, Sixth Edition, New York, Oxford, Oxford University Press, 2005, p. 52. 21 F. Fukuyama, Falling behind : explaining the development gap between Latin America and the United States, Oxford, New York, Oxford University Press, 2008, p. 274. 22 E.V.K. Fitzgerald en R. Thorp, Economic Doctrines in Latin America: Origins, Embedding and Evolution, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2005, p. 147. 23 T.E. Skidmore en P.H. Smith, Modern Latin America, Sixth Edition, p. 54. 24 F. Fukuyama, Falling behind : explaining the development gap between Latin America and the United States, p. 272.
~ 16 ~
dalende koopkracht. De Latijns-Amerikaanse landen konden alsmaar minder kapitaalgoederen kopen en dit had uiteraard grote gevolgen op hun industriële groei.25 Daarnaast bleef de overheid vaak ook deze nieuwe oncompetitieve sector steunen uit politieke overwegingen waardoor het deficit enkel maar groter werd.26 De modernisering van de Latijns-Amerikaanse economieën bracht vergaande maatschappelijke veranderingen met zich mee. De industriële ontwikkeling zorgde voor de creatie van een nieuwe industriële bourgeoisie en een stedelijke midden- en arbeidersklasse die zich hoofdzakelijk in de grote steden manifesteerde. Deze arbeidersklasse, die zich organiseerde in vakbonden, was echter groeiende en werd een nieuwe belangrijke sociale actor in de Latijns-Amerikaanse maatschappij.27 Tijdens de periode de Latijns-Amerikaanse import-substitutie industrialisering kreeg de landbouw steeds meer een ondergeschikte rol toegewezen.28 Het platteland was in de meeste LatijnsAmerikaanse landen scherp gescheiden van de stedelijke wereld, maar was voor vele LatijnsAmerikanen nog steeds de eigenlijke kern van de samenleving en de belangrijkste bron van levensonderhoud. De grote meerderheid van Latijns-Amerikanen had dan ook haar wortels op het platteland. De stad was van oudsher, en zeker onder de koloniale heerschappij, de woonplaats geweest van de bevoorrechten in de samenleving. De meerderheid van de bevolking was gebonden aan het land en kon vaak niet zomaar uit zijn, vaak armzalige, hut vertrekken omdat hij of zij ofwel niet het noodzakelijke geld bezat, of omdat de schuld aan de pachtheer de boer aan zijn grond bond. Daarnaast verschenen er doorheen de twintigste eeuw ook steeds meer Europeanen op het Amerikaanse platteland waardoor de druk op het landbezit verder toenam. Uiteraard werden eerst de beste stukken land in bezit genomen, maar geleidelijk aan breidde het gekoloniseerde gebied zich steeds verder uit. De plaatselijke bewoners werden vaak verdrongen en verdreven waardoor ze zich noodgedwongen moesten wenden tot tweederangs gronden. In vrijwel alle streken waar de boerenbevolking werd verdrukt, was er sprake van grote opstanden en boerenprotest. Dit terugkerend massaal boerenprotest is misschien wel een van de duidelijke constanten in de LatijnsAmerikaanse geschiedenis. Deze spanningen leidden onvermijdelijk tot enkele opstanden en revoluties waar uiting werd gegeven aan deze belangrijke interne problemen zoals in 1899 in Bolivia. Het zou echter nog tot 1952 duren eer de boeren in Bolivia hun schrijnend onrecht enigszins ongedaan konden maken. Ook in Brazilië waren boerenonlusten er kenmerkend. De bekendste is
25
T.E. Skidmore en P.H. Smith, Modern Latin America, Sixth Edition, p. 54. F. Fukuyama, Falling behind : explaining the development gap between Latin America and the United States, p. 272. 27 T.E. Skidmore en P.H. Smith, Modern Latin America, Sixth Edition, p. 54. 28 L. Bethell, ed., Latin America Politics and Society since 1930, New York, Cambridge University Press, 1998, p. 314. 26
~ 17 ~
zonder meer deze van Atônio Conselheiro op het einde van de negentiende eeuw.29 Ook de Mexicaanse revolutie van 1910 werd grotendeels uitgevochten op het platteland. Net als in Bolivia waren de rurale dorpsgemeenschappen in Mexico langzaam ontdaan van hun grondbezit en was veel grond in handen van buitenlandse investeerders gekomen. In 1910 stelde de boerenleider Emiliano Zapata de proclamatie van Ayala op (plan de Ayala) die voorzag in een eerlijke verdeling van de landbouwgrond en in een grotere politieke invloed voor de rurale bevolking. Het duurde echter tot de jaren twintig voor de landhervormingen een feit waren. Het waren de eerste grootschalige structurele landhervormingen in Latijns-Amerika in de twintigste eeuw. Deze voorbeelden tonen aan dat de roep om hervormingen op het platteland een lange geschiedenis kent. Zo geeft het boek van Arij Ouweneel (Campesinos, kleine boeren in Latijns-Amerika vanaf 1520, 1994) een gestructureerd overzicht van deze bewogen periode van boerenprotesten terug. Ook in het ondertussen gedateerde, maar erg waardevolle werk van Gerrit Huizer (Peasant Rebellion in Latin America, The Origins, Forms of Expression, and Potential of Latin American Peasant Unrest, 1973) en Rodolfo Stavenhagen (Agrarian Problems and Peasant Movements in Latin America, 1970) wordt deze problematiek verder belicht. Grootgrondbezitters hadden in de loop van de negentiende en twintigste eeuw in toenemende mate de oorspronkelijke landbouwgebieden in bezit genomen en zo de plaatselijke boeren beroofd van hun bron van bestaan. De eigenaren van het land controleerden in grote mate de rurale populatie. Ze zetelden vaak in de nationale overheid waar ze het beleid naar hun hand konden zetten ten voordele van hun eigen belangen. De grootgrondbezitters werden zo belangrijke pionnen die zowel op economisch, als op politiek vlak vergaande invloed hadden en zo een landelijke oligarchie vormden.30 Tot de Eerste Wereldoorlog waren de grootgrondbezitters er in geslaagd om hun positie te consolideren. Zij maakten gebruik van hun controle over het land en monopoliseerden de export gerichte productie in hun haciendas en plantages. Het hacienda stelsel betekende een landbouwkundige achteruitgang, omdat het was gebaseerd op de exploitatie van menselijke arbeid zonder aandacht te besteden aan technologische verbeteringen. Productieverhogingen vonden vooral plaats door middel van de uitbreiding van het bebouwde areaal en door het inhuren van meer arbeidskrachten. Tevens konden ook de arbeidseisen gemakkelijk worden opgeschroefd mocht dit nodig zijn. In alle gevallen was de kleine boer het kind van de rekening. Als de boer zich verzette, stuurde de hacendado enkele handlangers om duidelijk te maken wie er aan het langste eind trok.
29 30
H. Vogel, Geschiedenis van Latijns-Amerika, pp. 219-220 en 222-223. V. Bulmer-Thomas, J.H. Coatsworth en R. Cortés Conde, The Cambridge economic history of Latin-America, Volume II, The long twentieth century, New York, Cambridge University Press, 2006, p. 494.
~ 18 ~
Wanneer de kleine boeren niet wilde luisteren, dan stond tenslotte ook nog het leger vaak ter beschikking van de hacendado.31 Tegen uitbreken van de Eerste Wereldoorlog had de landelijke oligarchie haar hoogtepunt bereikt. In de jaren na de oorlog werd de landelijke elite echter steeds meer bedreigd door de groeiende stedelijke middenklasse. De economische crisis van de jaren dertig was een nieuwe klap voor de rurale elite die de prijzen op de landbouwmarkt zag kelderen. Hoewel de agrarische sector na de Tweede Wereldoorlog weer de positieve richting uitging, gingen de meeste landen zich steeds meer focussen op hun stedelijke sector en op de tactiek van import-substitutie industrialisering. Hoge handelstarieven werden opgetrokken om de kwetsbare nieuwe industrie te beschermen. De nieuwe Latijns-Amerikaanse industrie was op internationaal vlak echter lang niet competitief genoeg, waardoor men verplicht was om zich opnieuw tot de landbouwsector te richten. Deze zou instaan voor de productie van een surplus dat het nodige fonds zou creëren om de industrie te voorzien van voldoende kapitaalgoederen en ruwe grondstoffen. De nieuwe industrieën waren op hun beurt dan weer niet in staat om de rurale sector te voorzien van de nodige chemische bemesting en machines om de landbouw te moderniseren. Het uiteindelijke verdikt was een trage groei in zowel de stedelijke, als rurale sector.32 De Koude Oorlog werd tenslotte door de Verenigde Staten in Latijns-Amerika voorgesteld als een strijd tussen licht en donker, tussen leven en dood, een strijd tussen het vrije kapitalistische westen en het socialistische dictatoriale oosten, een strijd tussen de Verenigde Staten en haar bondgenoten en de Sovjet-Unie. Deze strijd zou in Latijns-Amerika vooral worden intern gevoerd. Linkse nationale bevrijdingsbewegingen, zoals die van Castro in Cuba, werden gesteund en bewapend door de communistische wereld. Zij moesten de burgerlijke regeringen ten val brengen en het land voorbereiden op een socialistische overname. In vele Latijns-Amerikaanse landen vonden daarom machtsovernames plaats in het voordeel van militaire groeperingen waar er junta’s werden gevormd van hoge officieren. Zij zouden de beste bescherming bieden tegen deze communistische dreiging. Daar stond echter wel een prijs tegenover. De persvrijheid werd op veel plaatsen beperkt, mensen werden verbannen of ondergingen een nog erger lot en de economische ontwikkeling moest gebeuren door de import van buitenlands kapitaal. In Brazilië (1964), Peru (1968), Chili (1973), Uruguay (1976) en Argentinië (1976) kwamen er telkens een militaire regering aan de macht en elk van hen kon rekenen op steun en erkenning van Washington. Dit leidde tot heel wat kritiek in de Verenigde Staten, vooral wanneer er onder het motto van Amerikaanse steun feiten van 31 32
H. Vogel, Geschiedenis van Latijns-Amerika, pp. 216-219. V. Bulmer-Thomas, J.H. Coatsworth en R. Cortés Conde, The Cambridge economic history of Latin-America, Volume II, The long twentieth century, p. 496.
~ 19 ~
mensenrechtenschending aan het licht kwamen. De Latijns-Amerikaanse republieken wisten maar al te goed dat hen van groot belang was hoe men in Washington over hen dacht. De Verenigde Staten waren het machtigste land ter wereld en het was ondenkbaar dat zijn hun invloed niet zouden laten gelden ten zuiden van de Rio Grande. In Midden-Amerika en het Caraïbisch gebied gebeurde er politiek weinig zonder de goedkeuring van de Verenigde Staten. Dat was het onder meer het geval met de Sandinisten in Nicaragua, de militaire interventie in Grenada en de onrusten in Panama. De Amerikaanse wil was er duidelijk wet. Dat dit niet altijd negatief was bewees de Amerikaanse inmenging in het vredesproces van het door burgeroorlog geteisterde El Salvador. 33
2. EEN ONTWIKKELINGSKLOOF Zowel Noord als Latijns-Amerika zijn beide regio’s met een Europees koloniaal verleden. Desondanks is het verschil in BBP tussen beide regio’s momenteel enorm. In 1700 lag het inkomen per Capita in Latijns-Amerika nog op 521 dollar, een klein verschil met de 527 dollar van de Engelse kolonie in Noord-Amerika. Tegen het begin van de twintigste eeuw was dit onderscheid opgelopen in het noorden tot het vijfvoudige.34 De kloof tussen de beide Amerikaanse regio’s was vooral gevormd in de negentiende eeuw, hoofdzakelijk tussen 1820 en 1870.35 De onafhankelijkheidsoorlogen waren voor het zuiden dan ook een zware kost. Hoewel Latijns-Amerika tussen 1870 en 1970 bezig was met een bescheiden inhaalbeweging, groeide deze kloof weer aan in de laatste drie decennia van de 20ste eeuw door onder andere de grote verspreiding van autoritaire regimes in de regio en de twee olieschokken
van
de
jaren
1970.36
Waar
de
Verenigde
Staten
volop
inzette
op
productiviteitsstijgingen via grote investeringen in de informaticasector, bleef Latijns-Amerika ter plaatse trappelen met een enorme inflatie en een groot betalingsdeficit. In tegenstelling tot LatijnsAmerika slaagden heel wat Aziatische landen er wel in om hun ontwikkelingskloof met NoordAmerika te verkleinen. Landen als Korea, Japan en Taiwan kozen na de Tweede Wereldoorlog, net als de Verenigde Staten, voor een economische strategie die streefde naar internationaal systeem voor de liberalisering van de handel.37 Terwijl deze landen de noodzakelijke hervormingen uitvaardigden ten voordele van de vrije handel, kozen de Latijns-Amerikaanse landen dit niet te doen. Een ander groot verschil tussen beide regio’s was deze van de agrarische hervormingen. Grootschalige
33
H. Vogel, Geschiedenis van Latijns-Amerika, pp. 311-315. F. Fukuyama, Falling behind : explaining the development gap between Latin America and the United States, p. 3. 35 M. Carmagnani en R. M. G. Frongia, The Other West: Latin America from Invasion to Globalization, University of California, 2011, p. 12. 36 F. Fukuyama, Falling behind : explaining the development gap between Latin America and the United States, p. 6. 37 F. Fukuyama, Falling behind : explaining the development gap between Latin America and the United States, p. 82 34
~ 20 ~
agrarische hervormingen in Japan en haar voormalige kolonie Zuid-Korea werden er door de Verenigde Staten gesteund.38 Het werkte op die manier de oude eigendomsrechten weg en zorgde zo voor een grotere sociale gelijkheid. Het resultaat is een kleinere inkomensongelijkheid in Zuid-Korea en Japan in vergelijking met Latijns-Amerika en zelfs de Verenigde Staten tot op de dag van vandaag.39 De verklaringen voor deze ontwikkelingskloof zijn talrijk. Auteurs als Carolina Curvale, Francis Fukuyama, Fransisco E. González, Adam Przeworski, James A. Robinson, Riordan Roett, et cetera schuiven slechte instituties naar voor als hoofdreden voor deze Develoment Gap zoals Francis Fukuyama deze verwoord in zijn boek: Falling behind: explaining the development gap between Latin America and the United States. Europese kolonisators in Noord-Amerika brachten bepaalde instituties zoals eigendomsrechten en een juridisch common law systeem mee. Latijns-Amerika werd daarentegen gekenmerkt door een grote onzekerheid van eigendom wat zorgde voor minder investeringen en een grotere kapitaalvlucht op lange termijn. Daarnaast leggen zij ook de verantwoordelijkheid bij de aanwezige instituties om de politieke Noord-Amerikaanse orde te verklaren. Buiten de burgeroorlog van 1861 kende de Verenigde Staten geen grote binnenlandse conflicten. Het Amerikaanse systeem heeft binnenlandse spanningen namelijk altijd een plaats kunnen geven, terwijl ze de nieuwe sociale actoren met relatief succes kon opnemen in de maatschappij. In tegenstelling daarvan kende geen enkel Latijns-Amerikaans land een continuïteit van haar regime sinds de onafhankelijkheidsoorlogen. Ook de nieuwe sociale actoren, zoals de groei van de industriële arbeidersklasse in de vroege twintigste eeuw, werden niet altijd even goed geïncorporeerd in de maatschappij. Hetzelfde geldt voor de radicale populistische en communistische groeperingen die eveneens in de loop van de twintigste eeuw het licht zagen. De aanwezige instituties hebben wel degelijk bijgedragen tot het ontwikkelingsverschil tussen Noord- en Latijns-Amerika. Vooral de beperkte juridische bescherming, de eigendomsrechten, maar ook de fysische bescherming, speelde hier een belangrijke rol. Eveneens als de vaak beperkte toegang tot het rechtssysteem dat in Latijns-Amerika sterk doordrongen was van corruptie.40 Naast deze institutionele verschillen, leggen heel wat auteurs, zoals de eerder vermelde James Robinson, Adam Przeworski en Carolina Curvale ook de nadruk op het verschil in sociale gelijkheid. Deze sociale
38
Cfr. Deel III: De Amerikaanse landehervormingspolitiek, hoofdstuk 1.1: De naoorlogse periode. World Bank, World Development Indicators 2004, Washington DC World Bank, 2004. Gini Coëfficiënt (VS = 100), Argentinië (128), Brazilië (145), Chili (140), Colombia (141), Japan (61) Mexico, (134) en Zuid-Korea (77). 40 F. Fukuyama, Falling behind : explaining the development gap between Latin America and the United States, pp. 276-279. 39
~ 21 ~
ongelijkheid beïnvloedde niet enkel de economische ontwikkeling, onder meer door een tekort aan geschoolde arbeiders, het zorgde eveneens voor opstanden en sociaal conflict.41 Wanneer de Verenigde Staten onafhankelijk werden, vond een eerste schending van de eigendomsrechten plaats, waar eigendom zonder compensaties werd verdeeld. Een tweede schending van deze eigendomsrechten gebeurde tijdens de burgeroorlog in de jaren 1860. Een zelfde verhaal is terug te vinden in Zuid-Korea waar de majoor-generaal Park Chung-hee de macht naar zich toe trok en begon met de gevangen name van verschillende bedrijfsleiders om zo hun eigendommen aan te slaan.42 Eigendomsrechten werden telkens geschonden in tijde voor oorlog of opstand. In vredestijd daarentegen werden deze rechten in West-Europa, Noord-Amerika en Oost-Azië wel beschermd, een groot verschil met Latijns-Amerika. Deze schending van eigendomsrechten is een typisch kenmerk van Latijns-Amerika, zelfs in de afwezigheid van internationale- of burgeroorlogen. Het zorgde, tot op de dag van vandaag, voor een permanente onveiligheid van eigendom. De meeste Latijns-Amerikaanse landen ontbreken instituties die zorgen voor een soort zekerheid van wetgeving die lange termijn investeringen verzekeren en dus op hun beurt zorgen voor economische groei.
3. DE INTER-AMERIKAANSE RELATIES. De Verenigde Staten waren een grote inspiratiebron voor vele Latijns-Amerikaanse vrijheidsstrijders in de 19de eeuw en de handelsrelaties tussen beide delen van het Amerikaanse continent werden sindsdien alsmaar intenser. De Verenigde Staten vonden er hun noodzakelijke industriële grondstoffen (suiker, koffie, tabak, ijzer, tin, et cetera) en de Latijns-Amerikanen kochten de industrieproducten uit het noorden. Weinig Latijns-Amerikanen beseften dat dat de Verenigde Staten al vroeg in de 19de eeuw belangstelling hadden voor de opbouw van een soort koloniaal rijk in Cuba en Midden-Amerika. De verovering van de helft van het Mexicaanse nationale grondgebied (1846-1848) zette deze ambitie echter nadrukkelijker in de verf. De Verenigde Staten zagen het westelijk halfrond alsmaar meer als haar eigen grondgebied waar Europese mogendheden niets te zoeken hadden. In 1823 probeerde de Verenigde Staten deze claim al rechtsgeldig te maken door ze te formuleren in de Monroedoctrine die de steun genoot van Groot-Brittannië.43 Met een gemakkelijke overwinning op Spanje in 1898 zette Washington haar ambities kracht bij en kon ze zich 41
F. Fukuyama, Falling behind : explaining the development gap between Latin America and the United States, p. 280. 42 F. Fukuyama, Falling behind : explaining the development gap between Latin America and the United States, p. 86. 43 James Monroe verklaarde dat elke Europese inmenging op het Westelijk halfrond onwettig was. Hiermee wilde hij de Europese machten beletten om zich te gaan mengen in de nieuwe onafhankelijke naties in Latijns-Amerika. Als tegenprestatie beloofde Monroe dat de Verenigde Staten de bestaande Europese kolonies eveneens zou respecteren.
~ 22 ~
steeds meer als sterke mogendheid in de Nieuwe Wereld manifesteren en was ze eveneens in staat om steeds meer haar belangen in het zuidelijk deel van het continent te vrijwaren. Theodore Roosevelt baseerde zich na de eeuwwisseling daarom op het Engelse spreekwoord: Speak softly and carry a big stick. Roosevelts Big Stick Policy was gebaseerd op een politiek van kalmte en vastberadenheid. De Verenigde Staten moesten echter wel te allen tijde bereid zijn erop los te slaan om hun belangen te beschermen. De Noord-Amerikaanse politici en intellectuelen waren er steeds meer van overtuigd dat hun land voorbestemd was voor een grote toekomst. Men sprak daarom in termen van een soort Manifest Destiny. Een term die het uitgangspunt zou worden van Amerika’s buitenlandse politiek. In de loop van de 19de eeuw groeide daarom ook de ambitie om in het Caraïbisch gebied een beslissende politieke en economische rol te spelen. De ambitie van vergaande samenwerking kwam met de Monroedoctrine en later met de Eerste Internationale Conferentie van Amerikaanse Staten in 18891890 echter enkel tot uiting in een ineffectief collectief.44 De vooropgestelde doelen werden niet gehaald en leidden enkel tot gewelddadige vormen van imperialisme en interventionisme. De Eerste Wereldoorlog en de depressie van de jaren dertig maakte de Latijns-Amerikaanse landen bewust van hun economische afhankelijkheid. Dit leidde tot menige initiatieven voor een grotere zelfvoorzienigheid. Het resultaat was een reeks van ongecoördineerde acties die de LatijnsAmerikaanse leiders lieten inzien dat hun landen niet meer op dergelijke mate afhankelijk mochten zijn van de export van basisproducten.45 Het was noodzakelijk om te in investeren in de landbouwproductiviteit en industrialisering om zo nieuw banen te creëren.46 De jaren dertig brachten echter ook vergaande politieke veranderingen met zich mee. Het presidentschap van Franklin Delano Roosevelt was een keerpunt in de Latijns-Amerikaanse relaties. Washington wilde maar al te graag opnieuw haar goede wil tonen. Meer en meer begon men in het noorden namelijk te beseffen dat dat hun Latijns-Amerikaanse politiek, gebaseerd op geweld, intimidatie en chantage, afgewisseld met perioden van vergaand paternalisme niet de beste tactiek was. De LatijnsAmerikaanse landen hadden zich op een Pan-Amerikaanse conferentie in Havana in 1928 al uitgesproken tegen deze traditionele imperiale politiek van de Verenigde Staten. Washington wenste echter tot elke prijs haar profijtrijke handelscontacten en investeringen op het westelijk halfrond veilig te stellen. Een nieuwe politiek tegenover Latijns-Amerika was daarom gewenst. In 1933
44
H. Vogel, Geschiedenis van Latijns-Amerika, p. 251. M. Carmagnani en R. M. G. Frongia, The Other West: Latin America from Invasion to Globalization, University of California, 2011, p. 43. 46 H. Vogel, Geschiedenis van Latijns-Amerika, pp. 251-265. 45
~ 23 ~
kondigde de Verenigde Staten officieel aan dat hun politiek tegenover Latijns-Amerika die zou zijn van een goede buurman.47 Het was het startschot van de zogenaamde Good Neighbor Policy: “By treaties, interventionism was discarded. Accepted was the policy of mutual respect, juridical equality of States, and settlement of disputes by negotiation. Offensive economic protectionism was replaced by a program of mutually beneficial tariff adjustment.”48 Een nieuw beleid dat gebaseerd was op gemeenschappelijk respect moest de basis zijn van de nieuwe Inter-Amerikaanse relatie.49 De belangrijkste documenten die deze nieuwe Good Neighbor Policy kracht moesten bijzetten waren deze die het principe van non-interventie inhielden, opgenomen in het Charter van de Organisatie van Amerikaanse Staten in 1948, en het principe van collectieve veiligheid, dat werd vastgelegd in 1947 tijdens het Inter-Amerikaanse verdrag van Wederzijdse Bijstand (het Rio Verdrag).50 Een aanval op een Amerikaanse staat zou worden ervaren als een aanval op elk land die het verdrag had ondertekend. Deze ommezwaai bleek een verstandige keuze en zorgde onder meer voor Latijns-Amerikaanse steun tijdens de Tweede Wereldoorlog. Alle Latijns-Amerikaanse landen, met uitzondering van Argentinië, verklaarden daarom de oorlog aan de As-mogendheden. De Tweede Wereldoorlog en de economische crisis misten hun effect niet in Latijns-Amerika. De meeste landen werden meer dan ooit volledig afhankelijk van de export van één of meer producten terwijl democratische of semidemocratische regeringen één voor één moesten plaatsmaken voor militaire dictaturen die hun inspiratie haalden uit de politieke voorbeelden van Zuid-Europa. Het veroorzaakte een mentaliteitsverandering in Latijns-Amerika en het nationalisme begon opnieuw aan succes te winnen.51 Voor de Verenigde Staten was stabiliteit het centrale wachtwoord in de naoorlogse periode tegenover Latijns-Amerika, en de rest van de wereld.52 President Truman probeerde de Latijns-Amerikaanse republieken na de oorlog ervan te overtuigen om geen contacten
47
M. Eisenhower, “The Alliance for Progress: Historic Roots”, in: J. C. Dreier (ed.), The Alliance for Progress: Problems and Perspectives, Baltimore, Johns Hopkins Press, 1962, pp. 6-7. 48 R.S. Sáez, “The Nine wise Men and the Alliance”, in: International Organization, World Peace Foundation, 22 (1968), pp. 244. 49 R.R. Fagen en J. Cotler, Latin America and the United States : the changing political realities, Stanford, Stanford University Press, 1974, p. 298. 50 T.E. Skidmore en P.H. Smith, Modern Latin America, Sixth Edition, p. 410. 51 H. Vogel, Geschiedenis van Latijns-Amerika, pp. 266-267 en 278-283 en R. S. Sáez, The Nine wise Men and the Alliance, p. 246. 52 T.A. Meade, A history of modern Latin America: 1800 to the present, Chichester, West Sussex, U.K., Malden, Wiley-Blackwell, 2010, p. 219.
~ 24 ~
met de Sovjets te onderhouden. Dit lukte wonderwel en maakte duidelijk dat de meerderheid van de Latijns-Amerikaanse politieke elite nog steeds gunstige tegenover de Verenigde Staten stond.53 Na de oorlog kende Latijns-Amerika een achteruitgang van haar positie op economisch vlak. Vele landen hadden het moeilijk en ook op sociaal vlak werd de druk steeds acuter. Omdat de meeste Latijns-Amerikaanse landen sterk afhankelijk werden van één of twee producten, waren hun economieën een speelbal van de wereldhandel. Een algemene prijsdaling van één van deze goederen had vergaande economische, maar ook sociale en politieke gevolgen voor deze landen wanneer ook de binnenlandse onrust toenam. Daarnaast bleek ook de Latijns-Amerikaanse tactiek van importsubstitutie geen oplossing te bieden. Het confronteerde het Latijns-Amerikaanse continent met nog meer problemen. De Verenigde Staten probeerden via de Export-Import Bank de Amerikaanse export te financieren. Deze financiering, hoewel die stijgende was, bleek echter totaal onvoldoende. Vanaf 1950 werden deze plannen daarom aangevuld met plannen voor technische ondersteuning. Tegelijkertijd probeerde de Verenigde Staten de financiering en de handel naar en van Latijns-Amerika te vergemakkelijken. Toch was het noch tijdens de negende Internationale Conferentie van Amerikaanse Staten in Bogotá in 1948, noch tijdens de Meeting van Ministers van Financiën en Economie van de Amerikaanse Republieken in 1954 in Quitandinha, Brazilië en noch tijdens de bijeenkomst in 1957 van de Inter-Amerikaanse Economische conferentie in Buenos Aires mogelijk om de Verenigde Staten te overtuigen te investeren in een groot ontwikkelingsprogramma voor Latijns-Amerika. Het was waarschijnlijk mede door de geringe Noord-Amerikaanse interesse in de naoorlogse economische en sociale problemen van Latijns-Amerika, dat dit opnieuw zorgde voor een opleving van de nationalistische gevoelens.54 De Economische Commissie voor Latijns-Amerika (ECLA) die werd gecreëerd in 1948 speelde een leidende rol om opnieuw de aandacht te vestigen op het belang van de sociaaleconomische problemen van Latijns-Amerika.55 De Commissie uitte haar bezorgdheid over de noodzaak van een planmatige ontwikkeling van binnenuit. De Amerikaanse landen moesten nauwer met elkaar samenwerken om zo de markten uit te breiden en de beschikbaarheid van de natuurlijke grondstoffen te vergroten. Mede dankzij de inspanningen van de ECLA werd in 1960 in Managua, Nicaragua een nieuw akkoord gesloten die de start van de Latijns-Amerikaanse vrijhandelszone inluidde: de LAFTA of Latin American Free Trade Association. Het belang van deze initiatieven lag vooral in het proces van stijgende integratie. De erkenning van simultane coöperatie was al sinds de laten jaren 1950 van start gegaan en begon steeds meer de Latijns-Amerikaanse beweging te 53
T.E. Skidmore en P.H. Smith, Modern Latin America, Sixth Edition, p. 410. R.S. Sáez, The Nine wise Men and the Alliance, p. 246. 55 T.E. Skidmore en P.H. Smith, Modern Latin America, Sixth Edition, p. 414. 54
~ 25 ~
karakteriseren. De creatie van de een Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank (IADB) in 1959 was eveneens een nieuwe stap in dit proces, maar met één groot verschil. Deze nieuwe organisatie bestond voor het eerst uit alle leden van het Inter-Amerikaans systeem, inclusief de Verenigde Staten die jarenlang weigerachtig stond tegenover de oprichting van deze ontwikkelingsbank. Het belang van deze ontwikkelingsbank mag niet worden onderschat. De Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank zorgde namelijk voor een nieuwe vergaande multilaterale samenwerking die een antwoord moest bieden op de Latijns-Amerikaanse nood aan ontwikkeling. Het zou deze nieuwe multilaterale samenwerking zijn die de basis zou vormen van de Alliance for Progress.56 De Cubaanse Revolutie bracht een zware schok in de Verenigde Staten teweeg. Washington realiseerde zich plotseling dat er misschien wel een sociaaleconomische en politieke verklaring was voor het welsalgen van de Cubaanse Revolutie. Om te voorkomen dat zich iets dergelijks zou herhalen in andere landen, besloot president Kennedy over te gaan met de organisatie van zijn Alliance for Progress. De Latijns-Amerikaanse republieken zouden grote leningen tegen gunstige voorwaarden kunnen sluiten ter financiering van grootscheepse ontwikkelingsprojecten. Daarnaast zouden de Latijns-Amerikaanse landen een beroep kunnen doen op tienduizend jonge vrijwilligers uit de Verenigde Staten. Deze jongelui, velen van hen idealistische studenten, werden speciaal opgeleid voor het onderrichten van bepaalde elementaire vaardigheden. De vrijwilligers moesten onder meer de nodige goodwill kweken onder de Latijns-Amerikaanse bevolking. Aanvankelijk opereerde dit Peace Corps met veel elan en enthousiasme. Na enkele jaren verwaterde de operatie echter, ook al omdat de Amerikaanse jeugd steeds meer gedesillusioneerd raakte door de buitenlandse politiek van hun land. Op het Latijns-Amerikaanse platteland werden de vrijwilligers vaak met de nodige argwaan en soms met vijandschap aanzien.57 De band tussen Latijns-Amerika en de Verenigde Staten kende dus zonder meer een lange en bewogen geschiedenis. De machtsovername in Cuba zou echter voor een nieuwe dynamiek zorgen in Latijns-Amerika. Fidel Castro ging alsmaar verder in zijn streven naar een volledige onafhankelijkheid van de Verenigde Staten. In 1959 waren al enkele wetten uitgevaardigd in Cuba die moesten zorgden voor vergaande landhervormingen waarbij grootgrondbezitters (onder wie talrijke Amerikaanse burgers) het moesten ontgelden. Een jaar later sloot Cuba een overeenkomst voor economische samenwerking met de Sovjet Unie. Het jaar erop werden de diplomatieke betrekkingen tussen Washington en Havana landen op initiatief van de VS verbroken. Tegelijkertijd ondernam Washington een politiek offensief in Latijns-Amerika en begon men druk uit te oefenen op regeringen om hun relaties met het opstandige eiland te verbreken. Vele landen deden dat ook 56 57
R. S. Sáez, The Nine wise Men and the Alliance, pp. 246-247. H. Vogel, Geschiedenis van Latijns-Amerika, p. 311.
~ 26 ~
doen. Tot iedere prijs wensten de Verenigde Staten en de Latijns-Amerikaanse leiders te voorkomen dat een herhaling van de Cubaanse gebeurtenissen ook in hun land zou plaatsvinden. Het was duidelijk dat Washington alles in het werk stelde om te voorkomen dat er nog een revolutionaire regering ergens in Latijns-Amerika in het zadel zou komen. Zelf trachtte Cuba de revolutie te exporteren naar andere Latijns-Amerikaanse landen. Vooral Castro’s Argentijnse metgezel en wapenbroeder Ernesto (Che) Guevara was voorstander van deze actieve aanpak. Cuba steunde daarom een aantal guerrillabewegingen in Colombia, Venezuela, Brazilië en Bolivia. De Verenigde Staten gebruikte de Cubaanse situatie dan weer als schrikbeeld van hoe een revolutie een einde kan maken aan een heersende klasse. In Latijns-Amerika hadden ze de boodschap duidelijk begrepen.58
4. EEN NIEUWE TIJD De Alliance for Progress was een ontwikkelingsprogramma dat ontstond in de jaren zestig van de vorige eeuw. Dergelijk immens opgezet ontwikkelingsprogramma kwam uiteraard niet uit de lucht vallen en haar ontstaan is dan ook stevig verankerd in de tijdsgeest van dat moment zoals in de vorige paragraaf werd geschetst. Het begin van de jaren zestig was zonder meer een dynamische periode voor de Verenigde Staten, maar ook in de rest van de wereld. De ‘consensusmood’ uit de jaren vijftig, met president Eisenhower als een soort grootvader van het Amerikaanse volk, was voorbij. In januari 1961 betrok de democratische senator uit Boston Massachusetts het Witte Huis. De nieuwe president John Fitzgerald Kennedy was jong, rijk, charismatische, ambitieus en straalde glamour uit. De Verenigde Staten stonden op de drempel van een nieuw tijdperk. Kennedy vormde een glamoureus koppel met Jacqueline Bouvier en samen zorgden ze voor een soort mystieke verademing na de saaie jaren vijftig. Naar aanleiding van Roosevelts Brain Trust koos de jonge president om zich te laten omringen door een groep intellectuelen en adviseurs die door de journalisten al snel the best and the brightest werden genoemd. De nieuwe president beschikte over het nodige enthousiasme en overtuigingskracht om de Amerikanen aan te zetten zich in te zetten voor hun eigen land en de vrijheid elders in de wereld. Zijn idealistisch programma kreeg de naam the New Frontier waarin hij Amerika wou inzetten voor nieuwe verwezenlijkingen: de binnenlandse raciale discriminatie, een ruimtevaarprogramma om als eerste een man op de maan te landen, federale steun voor het onderwijs, et cetera. Ook het buitenlandse beleid stond voor een aantal grote uitdagingen. De Koude Oorlog evolueerde naar een nieuw conflict nu de vijand zich slechts driehonderd kilometer van de Amerikaanse kust bevond. In 1961 was men in Europa begonnen met de bouw van de Berlijnse Muur om de stroom vluchtelingen van oost naar west tegen te gaan en de overwinning in Vietnam bleef maar op zich wachten. 58
H. Vogel, Geschiedenis van Latijns-Amerika, pp. 272-277.
~ 27 ~
President Kennedy sprak over het hijsen van een “banner of hope” voor de armen en de hongerigen in de wereld.59 De jaren zestig zouden aanzien worden als een ontwikkelingsdecennium. Stuwdammen en waterputten, grootschalige irrigatie en hydro-elektrische projecten, fabrieken en onderwijs waren deel van grote ontwikkelingsplannen. Industrialisering zou het einde moeten betekenen van de grote import afhankelijkheid van de derdewereldlanden. In de belangrijke landbouwsector vond er een groene revolutie plaats waar nieuwe productietechnieken moesten leiden tot een hogere opbrengsten. In het verlengde van Kennedy’s ‘banner of hope’ was de tijd gekomen om te spreken over “a revolution of rising expectations”.60 Deze nieuwe drive kwam misschien nog het best tot uiting in het buitenlandse beleid van Kennedy en diens grote interesse voor Latijns-Amerika. De motivatie voor deze vernieuwde interesse is te herleiden naar een drietal hoofdoorzaken. Enerzijds had de Cubaanse Revolutie Washington wakker geschud en moest de Alliance for Progress weerwoord bieden op de revolutionaire dreiging in Latijns-Amerika. Een Latijns-Amerikaanse communistisch continent zou niet alleen gevaarlijk zijn in de context van de Koude Oorlog, het zou evenzeer de Amerikaanse economische en politieke belangen ten zuiden van de Rio Grande op het spel zetten. Vervolgens hadden heel wat Amerikaanse ondernemingen doorheen de twintigste eeuw zwaar geïnvesteerd in Latijns-Amerika. Het Cubaanse voorbeeld had deze investeerders alvast gewaarschuwd wat er kon gebeuren als men niet besloot om tussen te komen. Ten slotte waren deze eerder pragmatische drijfveren ook vergezeld door een waar geloof in Amerika’s ‘manifest destiny’ die een heropleving kende in de jaren zestig. Heel wat Amerikanen, waaronder ook president Kennedy zelf, vonden het Amerika’s plicht om achtergestelde gebieden te helpen in hun ontwikkeling omdat dit volgens hen gewoon weg ‘the right thing to do’ was. 4.1 Cuba De rol van Cuba was van groot belang in de ontwikkeling van de Alliance for Progress. In 1959 werd Cuba nog geregeerd door een revolutionaire coalitie, die naast revolutionairen ook een aantal gematigde conservatieven kende. Fulgencio Batista verliet op één januari 1959 definitief Havana. Een dag later trokken de troepen van Fidel Castro de hoofdstad binnen. Een week later deed de revolutionaire leider dit evenzeer, waarna hij zou worden aangesteld als premier. Nu was de tijd gekomen om zijn macht te consolideren. In april 1959 reisde Castro naar de Verenigde Staten om er zijn revolutie toe te lichten. Cuba had toen nog geen relaties aangeknoopt met de Sovjet Unie en Castro bleef alle Sovjetsteun publiekelijk weigeren. Tijdens zijn bezoek aan Washington zei dan ook heel duidelijk: "I know what the world thinks of us, we are Communists, and of course I have said very 59 60
R.R. Palmer, J. Colton en L. Kramer, A history of the modern world, p. 990. R.R. Palmer, J. Colton en L. Kramer, A history of the modern world, p. 990.
~ 28 ~
clearly that we are not Communists; very clearly”.61 Voor president Eisenhower was het echter duidelijk. Enkel en alleen als Castro en Cuba in de invloedssfeer van de Verenigde Staten zouden blijven, zouden de Verenigde Staten het nieuwe regime van Castro erkennen. Cuba kende op dit moment echter een zware economische depressie. Zijn bezoek aan Washington gebruikte Castro dan ook om te lobbyen bij de Amerikaanse overheid om een ontwikkelingslening te verkrijgen voor het nieuwe Cuba. Die kon hij enkel krijgen als hij toestemde met een ‘stabilisatieprogramma’. In Argentinië was enkele maanden eerder dergelijk programma geïnstalleerd en leidde dit daar tot een dramatische val van de consumptie, stijgende werkloosheid en dalende lonen. Er waren tal van stakingen en het gevaar voor een staatsgreep werd er alsmaar groter. Castro was hiervan op de hoogte en was dus niet gewillig dergelijk stabilisatie programma uit te voeren als hij daarmee het risico liep om zijn pas bevrijd Cuba opnieuw kwijt te spelen.62 Na zijn bezoek aan Washington sprak Castro op 2 mei 1959 de Economische raad voor de Organisatie van
Amerikaanse
Staten
in
Buenos
Aires
toe
waar
hij
de
nood
voor
radicale
ontwikkelingsprogramma’s in Latijns-Amerika aanbracht. Hij waarschuwde voor het gevaar van dictators van zowel de linker als de rechterzijde. Ook sprak hij kort over het tekort aan de uitgifte van leningen die zouden zorgen voor ‘echte’ ontwikkelingen en vroeg er de Verenigde Staten voor nieuwe initiatieven voor ontwikkeling. Castro verzocht onder meer dertig miljard dollar in lange termijnleningen voor de komende tien jaar. Het was door het weigeren van deze verzoeken dat de Cubaanse Revolutie uiteindelijk meer en meer naar links begon te verschuiven. De relatie tussen de Verenigde Staten en Cuba werd hierdoor alsmaar killer tot die in juli 1960 een nieuw dieptepunt bereikte. De Verenigde Staten hadden een verlaging van de suiker quota uitgevaardigd waardoor Cuba nu minder suiker kon exporteren naar de VS. Enige tijd later zou er zelfs een volledig verbod komen op de import van Cubaans suiker. De Cubaanse reactie bleef niet uit. Castro begon met de inname van Amerikaans grondgebied op Cuba en met de nationalisering van heel wat buitenlandse en vooral Amerikaanse bedrijven. Op de koop toe besloot Moskou het geplaagde Cuba een reddingsboei toe te werpen en besloot het de 700.000 ton suiker die richting Amerika verscheept moest worden op te kopen. Cuba en de Sovjet-Unie leken elkaar gevonden te hebben in hun antiAmerikaans beleid. De lang gevreesde Sovjetpenetratie in de hemisfeer werd een feit.63 Deze linkse wending van Cuba zorgde zonder meer voor een stijgende Noord-Amerikaanse interesse in de benarde economische toestand van Latijns-Amerika.
61
1959 year in review, Cuban Revolution, in: ˂http://www.upi.com/Audio/Year_in_Review/Events-of1959/Cuban-Revolution˃, geraadpleegd op 12 december 2012. 62 D. Horowitz, The Alliance for Progress, pp. 127-128. 63 T.E. Skidmore en P.H. Smith, Modern Latin America, Sixth Edition, p. 417.
~ 29 ~
President Eisenhower was terecht bang dat Cubaanse revolutionaire acties ook de rest van het Latijns-Amerikaanse continent zouden kunnen beïnvloeden. Eisenhowers Under Secretary of State, Douglas Dillon stelde namelijk dat “unrest with violent political consequences is likely in a number of Latin American countries”.64 De president wilde daarom een soort ontwikkelingsprogramma oprichten voor Latijns-Amerika. De voorloper van de Alliance for Progress. De Amerikaanse president maakte wel direct duidelijk dat deze hulp niet voor Cuba bestemd zou zijn. Senator Mike Mansfield verwoordde Eisenhowers plan als: “a callous attempt to purchase favor in Latin America at a time when we are especially desirous of obtaining it”.65 Het cynisme in Latijns-Amerika was groot. In de vijftien jaren na de oorlog was er meer Amerikaanse steun naar Spanje gegaan dan naar het hele Latijns-Amerikaanse continent. Terwijl Franco eigenlijk geen echte economische bijdrage leverde voor de Verenigde Staten was het aandeel van Latijns-Amerika in de kapitaaluitstroom, als resultaat van Amerikaanse private investeringen, al meer dan vierhonderd miljoen dollar per jaar voor de periode 1950-1960.66 De Latijn-Amerikanen noemden het vijfhonderdmiljoendollar plan van president Eisenhower dan ook snel het Fidel Castro plan en verwelkomden het Amerikaanse geld met een vermakelijke “Gracias Fidel”.67 Het communistische Cuba was een doorn in het oog van de Amerikaanse overheid. Nog nooit was de vijand er in geslaagd zo dicht bij de Amerikaanse grenzen te begeven. Wat echter nog verontrustender was, was dat Fidel Castro aan populariteit won in de rest van Latijns-Amerika. In heel wat landen ontstonden er revolutionaire bewegingen die zich gingen spiegelen aan Castro’s Movimiento 26 de Julio.68 Deze communistische dreiging moest gecounterd worden op twee manieren. Enerzijds moest er nieuwe militaire bijstand komen voor de overheden in Latijns-Amerika om de lokale krachten te professionaliseren. Anderzijds moest er worden ingezet op economische bijstand en dat moest gebeuren via een nieuw ontwikkelingsplan: de Alliance for Progress.69 Tijdens de conferentie van Punta del Este, waar het verdrag van de Alliance for Progress officieel werd ondertekend, werd er volgens geprobeerd om Cuba af te zonderen. Via intensief lobbywerk slaagde de Verenigde Staten er in om heel wat Latijns-Amerikaanse landen te overtuigen zich tegen Cuba af te zetten.70 Voor vele landen was dit een loutere pragmatische beslissing. Steun aan Cuba
64
RSC, Foreign Relations, 1958-1960, Vol. V, Doc. 41. D. Horowitz, The Alliance for Progress, p. 127. 66 A. Toynbee, The economy of the western hemisphere, Londen, Oxford University Press, 1962, p. 63 67 D. Horowitz, The Alliance for Progress, pp. 127-128. 68 S. Edwards, Forty years of Latin Amercia’s economic develoment: from the Alliance for Progress to the Washington consensus, Stanford, National Bureau of Economic Research, Working paper series, nr. 15190, 2009, p. 3. 69 RSC, Foreign Relations, 1961-63, Vol. VIII, Doc. 70. 70 RSC, Foreign Relations, 1961-63, Vol. VIII, Doc. 69. 65
~ 30 ~
woog lang niet op tegen de vele miljoenen Amerikaanse dollars die de Latijns-Amerikaanse leiders hun richting uit zagen komen. Twintig van de éénentwintig lidstaten verklaarden daarom de Cubaanse overheid inconsistent met de resoluties van de OAS. Zeventien landen beloofden geen wapens meer te verhandelen met Cuba, terwijl veertien landen toestemden om Cuba zelf volledig te verwijderen uit de OAS.71 Ook al hadden de Verenigde Staten de nodige meerderheid, slaagden ze er niet in om een collectieve overeenkomst uit te brand te slepen met vergaande en concrete sancties tegen het Castroregime. Zelf met de hulp van de Alliance waren niet alle Latijns-Amerikaanse landen bereid de Verenigde Staten te volgen in wat minister van buitenlandse zaken Dean Rusk noemde: “a powerful adversary who seek to destroy the framework of freedom we are laboriously constructing”.72 De revolutionaire wending van Cuba was zonder meer een van de belangrijkste redenen voor de oprichting van de Alliance. Zo ziet ook Professor Howard J. Wiarda de oprichting van de Alliance for Progress als “a direct response and outgrowth of the Cuban revolution”.73 Hoewel de Cubaanse dreiging zeker en vast een van de Kennedy’s drijfveren vormde voor zijn nieuw Latijns-Amerikaans beleid, mag dit nieuwe buitenlands beleid niet worden bestempeld als louter pragmatisch anticommunisme. Met de Alliance wilde Kennedy inzetten op wat hij de ‘democratische revolutie’ noemde.74 De Cubaanse Revolutie had de Verenigde Staten namelijk een waardevolle les geleerd. De arme stedelijke en rurale bevolking bleken erg vatbaar voor de nieuwe revolutionaire idealen, zoals die van Castro. Via de Alliance for Progress hoopte Kennedy te kunnen overgaan tot de creatie van een uitgebouwde middenklasse. Een middenklasse die in vele Latijns-Amerikaanse landen ontbrak of van geringe betekenis was. De Amerikaanse beleidsmakers hoopten namelijk dat de marxistische steun zou afbrokkelen eenmaal er meer en meer mensen werkelijk iets te verliezen zouden hebben bij een grote revolutie.75 Daarom werd al snel gekeken naar mogelijkheid voor grootschalige landhervormingen. Wanneer men in het bezit zou zijn van persoonlijke landrechten, zouden de boeren minder geneigd zijn om hun verworven landrechten ten grabbel te gooien van een nieuwe revolutie.
71
72
73
74 75
M.E. Latham, “Ideology, Social Science, and Destiny: Modernization and the Kennedy-Era Alliance for Progress”, in: Diplomatic History, 22 (1998), Vol. 22, p. 216. M.E. Latham, “Ideology, Social Science, and Destiny: Modernization and the Kennedy-Era Alliance for Progress”, p. 216. H.J. Wiarda, “Did the Alliance ‘lose its way,’ or were its assumptions all wrong from the beginning and are those assumptions still with us?”, in: L.R. Scheman, The Alliance for Progress: a retrospective, New York, Praeger, 1988, p. 99. Cfr. Deel II: De Alliance for Progress, hoofdstuk 1: Een democratische revolutie. G. Grandin, G.M. Joseph, E.S. Rosenberg, F. Katz, en J. Olcott, A Century of Revolution: Insurgent and Counterinsurgent Violence During Latin America’s Long Cold War. Duke University Press, 2010, p. 214.
~ 31 ~
4.2 De economische afhankelijkheid De revolutie in Cuba schudde niet enkel de politici in Washington in Washington wakker, ook de Amerikaanse private sector sloeg aan de alarmbel. De Verenigde Staten was een industriële natie die in grote mate afhankelijk was van de import van grondstoffen. Latijns-Amerika speelde een essentiële rol in de economie van de Verenigde Staten als leverancier van deze primaire goederen. Daartegenover was Latijns-Amerika echter even afhankelijk van de Verenigde Staten wat de aankoop van kapitaalgoederen en gebruiksgoederen betrof. Azië en Afrika ontbraken in het algemeen aan de nodige koopkracht om als levensvatbare markt te dienen, terwijl Europa de neiging had haar handelstarieven op te trekken en voorkeur te geven aan haar eigen ex-kolonies en daarmee dus Latijns-Amerika uitschakelde. Meer dan veertig procent van de Latijns-Amerikaanse exportgoederen vond haar weg naar de Verenigde Staten in 1956. Tegen de start van de Alliance was dit verder toegenomen tot bijna vijftig procent.76 Total export van Latijns-Amerika (in miljoen dollar) 1956
1960
8.640
8.570
Totale export van Latijns-Amerika naar de Verenigde Staten (in miljoen dollar) 1955
1960
3.607
3.961
Procentueel aandeel van de Latijns-Amerikaanse export naar de Verenigde Staten 42 %
46 %
Dat heel wat Latijns-Amerikaanse goederen hun weg vonden naar de Verenigde Staten was op geen noodzakelijk nadeel. Een veel groter probleem was het feit dat de Latijns-Amerikaanse economie grotendeels werd gecontroleerd door holdings uit de Verenigde Staten. Het aandeel NoordAmerikaanse private investeringen in Zuid-Amerika was groot en groeide verder aan doorheen het Alliance for Progress tijdperk en zorgde verder voor de onderwerping van de Latijns-Amerikaanse economie. Deze private investeringen waren van groot belang voor het welslagen van de Alliance. President Kennedy had namelijk altijd al gehamerd op de noodzakelijke steun die de Alliance moest krijgen uit de private sector, want enkel dan zouden successen mogelijk zijn.77 Na de Cubaanse revolutie daalde de totale waarde van de Amerikaanse investeringen lichtjes. De Cubaanse onteigeningen hadden namelijk veel Amerikaanse investeerders doen twijfelen omdat men niet het risico van een nieuw Cubaans avontuur wilde lopen. Toen de grootste revolutionaire dreiging 76
M. Mion, “The Alliance for Progress: Policy Continuation or Actual Reform?”, in: Honor Theses, 926 (1967), p. 35. 77 RSC, Foreign Relations, 1961-63, Vol. XII, Doc. 35.
~ 32 ~
opnieuw achter de rug was namen de investeringen wel toe. In 1963 werd in totaal meer dan achtenhalf miljard dollar geïnvesteerd in Latijns-Amerika. Een jaar later zou dat bijna negen miljard zijn. 78 De controle van de Amerikaanse holdings zorgde er voor dat Latijns-Amerika vaak geen andere keuze had dan haar producten te exporteren naar de Verenigde Staten. Daarbij kwam nog eens de LatijnsAmerikaanse landen hoofdzakelijk leveranciers waren van ruwe grondstoffen en dat de export zich vooral beperkte tot één of twee exportproducten. Prijsschommelingen in deze sectoren konden gigantische gevolgen hebben voor de nationale economie. Zo was de export van koffie goed voor 68 % van de totale Colombiaanse export. Voor Bolivia was tin het exportproduct bij uitstek (73 %) terwijl Venezuela dan weer voor 92% afhankelijk was van de export van petroleum.79
Amerikaanse
bedrijven waren in Venezuela verantwoordelijk voor 74% van de olie operaties waarvan de Creole Petroleum Corporation alleen al goed was voor 42% en deze was dan weer voor 93% eigendom was van de grote Amerikaanse Standard Oil Company.80 Bovenstaand voorbeeld toont dus aan hoe Venezuela, maar ook de meeste andere Latijns-Amerikaanse landen, met handen en voeten waren gebonden aan de beslissingen uit de Verenigde Staten. Terwijl heel wat grondstoffen hun weg vonden naar de Verenigde Staten, maakte heel wat gebruiksgoederen de omgekeerde weg. Net als bij de export, kwam ongeveer veertig procent van de Latijns-Amerikaanse importgoederen uit de Verenigde Staten en groeide dit naar een aandeel van vijfenveertig procent in 1960.81 Dit zorgde voor een nog grotere afhankelijkheid van de LatijnsAmerikaanse economie vanwege het dubbele belang, zowel als leverancier als ook als afzetmarkt. Total import van Latijns-Amerika (in miljoen dollar) 1955
1960
3.146
3.769
Totale export van de Verenigde Staten naar Latijns-Amerika (in miljoen dollar) 1956
1960
7.930
8.350
Procentueel aandeel van de Latijns-Amerikaanse export naar de Verenigde Staten 40 %
45 %
78
M. Mion, “The Alliance for Progress: Policy Continuation or Actual Reform?”, p. 88. M. Mion, “The Alliance for Progress: Policy Continuation or Actual Reform?”, p. 27. 80 J. Gerassi, The great fear in Latin America, New York, Collier, 1973, p. 369. 81 M. Mion, “The Alliance for Progress: Policy Continuation or Actual Reform?”, p. 88 naar US Bureau of the Census, Statistical Abstract of the United States. 1965. p. 880. 79
~ 33 ~
De grote buitenlandse inbedding in de Latijns-Amerikaanse economieën zorgde voor een consequente vlucht van kapitaal, grotendeels naar de Verenigde Staten. De totale waarden van het kapitaal dat wegstroomde uit Latijns-Amerika is moeilijk te bepalen. Gunther Frank maakte in zijn boek, Latin America: Underdevelopment or Revolution, toch een schatting van dit bedrag. Voor de periode 1951-1960 zou volgens Frank in totaal bijna drie miljard dollar geïnvesteerd zijn in LatijnAmerika, via zowel de publieke als de private sector. Het totale bedrag aan winsten en verdiende intresten schatte hij dan weer op bijna zeven miljard dollar, wat betekent dat er van de drie miljard geïnvesteerde dollars ongeveer vier miljard terug naar de Verenigde Staten stroomde in deze periode.82 De economische integratie van beide regio’s dreef niet enkel het kapitaal weg van de armen naar de rijken in Latijns-Amerika zelf, het zorgde er ook voor dat de Latijns-Amerikanen armer werden en de Noord-Amerikanen rijker.83 De Noord-Amerikaanse economische belangen gingen dus hand in hand met deze van LatijnsAmerika en waren dus van levensbelang voor veel bedrijven in de private sector van de Verenigde Staten. Het Cubaanse debacle had aangetoond wat er op het spel stond. Tal van buitenlandse en vooral Amerikaanse bedrijven werden er onteigend en genationaliseerd. Een nieuw Cuba moest dan ook zonder meer vermeden worden. De hamvraag was natuurlijk op welke manier dit zou moeten gebeuren. Landhervormingen zoals deze werden doorgevoerd door Castro in Cuba zou betekenen dat men zou raken aan de bananen, koffie en suikerplantages waar vele Amerikaanse bedrijven aandelen in hadden. Daarbij zou de nationalisering ook nog eens zorgen voor hogere prijzen wat dan weer de Amerikaanse consumenten zou raken. 4.3 Het moderniseringdenken De tijd was aangekomen om actie te ondernemen. Een nieuw ontwikkelingsinitiatief zou de zuidelijke Amerikaanse republieken helpen te moderniseren om op die manier een einde te brengen aan de sociale onrust. Hoe men dit nieuw ontwikkelingsinitiatief zou organiseren was echter nog een vraagteken. Een oplossing kwam uit de hoek van de social science die vorm had gegeven aan een nieuwe moderniseringsgedachte. Dat moderniseringdenken was ontstaan als een product van de Koude Oorlog en kwam in de late jaren vijftig en vroege jaren zestig voor het eerst tot uiting in de Verenigde Staten. Oorspronkelijk geloofde men dat de welvaart zou toenemen wanneer men er in zou slagen de nationale productie te laten stijgen. Vanaf de jaren zestig streefde men echter naar een meer holistische ondersteuning. Modernisering moest meer inhouden dan enkel een toename 82
G. Frank, Latin America: underdevelopment or revolution : essays on the development of underdevelopment and the immediate enemy, pp. 150-152. 83 G. Frank, Latin America: underdevelopment or revolution : essays on the development of underdevelopment and the immediate enemy, p. 177 en M. Mion, “The Alliance for Progress: Policy Continuation or Actual Reform?”, p. 41.
~ 34 ~
van de gehele productie.84 Men moest streven naar veranderingen in de economische organisatie, de politieke structuren en de sociale waarden. Alvast geen voor de hand liggende opdracht. Ook al vormt deze nieuwe moderniseringsideologie niet het uitganspunt van deze scriptie,85 het is noodzakelijk om dit ideologisch keerpunt kort toe te lichten omdat ze een van de essentiële ontstaansredenen is van de Alliance for Progress. Nadat de grote oorlogsinspanningen stilaan waren verteerd, was er tegen het einde van de jaren vijftig een algemeen geloof ontstaan dat het Amerika’s missie was om de derdewereldlanden de weg naar ontwikkeling te tonen. In de Verenigde Staten sprake men over Amerika als een city upon a hill, een lichtend voorbeeld voor de rest van de wereld. Er moest worden afgestapt van de traditionele bilaterale aanpak om zo plaats te maken voor een nieuw ontwikkelingsmodel. De Alliance for Progress moest het stokpaardje worden van deze nieuwe Amerikaanse buitenlandse politiek. Belangrijk waren onder andere de wetenschappelijke stellingen van Walt Whitman Rostow, wiens theorie van modernisering in de jaren vijftig erg populair werd in de academische kringen. Hij was een economisch historicus die sinds de publicatie van zijn bestseller (The stages of economic growth, a non-communist manifesto, 1960) een plaats kreeg in het team van de president en zou later een van de Kennedy’s belangrijkste pionnen worden in de ontwikkeling van de Alliance. Volgens Rostows theorie maakt ieder land dezelfde ontwikkeling door, die uiteindelijk zou uitmonden in een economische ‘take off’. De enige vereiste was dat het land in kwestie trouw bleef aan het westers ontwikkelingsmodel.86 De Alliance for Progress was gebaseerd op deze principes. De wending naar het communisme daarentegen zou voor grote economische en sociale problemen zorgen waardoor ontwikkeling onmogelijk zou worden. De invloed van de Rostows moderniseringstheorie, was dan ook niet te onderschatten. Zo stelde Michael Latham terecht dat: “The ideology of modernization shaped and legitimated” de Alliance.87 Rostow geloofde dat meer dan tachtig procent van de Latijns-Amerikaanse onderontwikkelde bevolking in korte termijn zou kunnen overgaan naar een situatie van ‘westerse ontwikkeling’.88 Dit klonk uiteraard als muziek in de oren van de ambitieuze nieuwe president. De ‘ontwikkelingsgids’ van Rostow zou de leidraad vormen voor de naties in de derde wereld die in deze moeilijk tijden 84
M.E. Latham, “Ideology, Social Science, and Destiny: Modernization and the Kennedy-Era Alliance for Progress”, p. 200. 85 Dit aspect, samen de algemene ideologische inbedding van Amerika’s grote ontwikkelingsplan, is reeds uitgebreid beschreven in de masterscriptie van Geert Boels (Tussen Droom & Daad, De Alliance for Progress, Modernisering, Social Engineering en Manifest Destiny in de Verenigde Staten en Chili, 1961-1973, 2006). 86 Waarbij men streeft naar de verwezenlijking van democratie en vrijhandel. 87 M.E. Latham, Modernization as Ideology: American Social Science and "Nation Building" in the Kennedy Era, Chapel Hill, University of North Carolina Press, 2000, p. 72. 88 RSC, President’s Office Files, President Kennedy, 1961-1963, Part 2: Staff Memoranda File, Reel 5, Doc. 0652.
~ 35 ~
kwetsbaar waren voor Marxistische invloeden. Een deel van het succes van zowel de Sovjet Unie als China bestond er namelijk in dat beide landen erin waren geslaagd om hun revolutionaire doctrine overtuigend te publiceren. Dit zorgde ervoor dat de Marxistische principes verleidelijk bleken voor veel Latijns-Amerikaanse landen als vertrekpunt om de armoede en sociale ongelijkheid weg te werken. De Verenigde Staten hadden daar tegenover geen duidelijke eigen filosofie. De adviseurs van Kennedy drongen daarom aan op de creatie van een nieuw beleidsontwerp en nog belangrijker, de creatie van een nieuwe aantrekkelijke ideologie die er mee samengaat. Het concept van ‘modernisering’ ging in op beide behoeften.89 Het geloof in het welslagen van Kennedy’s missie was groot. Zijn nieuw samengestelde task force moest het nieuw buitenlands beleid stroomlijnen.90 Een van de belangrijkste figuren daarin was Lincoln Gordon. Een professor uit Harvard die zijn strepen reeds had verdiend als een van de architecten van het Masterplan en tijdens zijn ambassadeurschap in Brazilië de nodige kennis had opgedaan over Latijns-Amerika. Hij was ervan overtuigd dat de ontwikkeling van Latijns-Amerika een prioriteit moest worden omdat deze vooral voordelig zou blijken voor de welvaart van de Verenigde Staten zelf. Net zoals Noord-Amerika voordeel had gehaald uit de heropleving van de Japanse en Europese economieën na de oorlog, zou dit ook het geval zijn bij de modernisering van LatijnsAmerika. Verwijzend naar Rostow stelde hij dan ook samen met heel wat van Kennedy’s adviseurs dat: “the larger countries of South-America and Mexico, were on the threshold of a Rostovian takeoff”.91 Latijns-Amerika had een groeiende middenklasse, een industriële basis en democratische aspiraties. Het was nu aan de Verenigde Staten om het zuidelijk deel van het continent definitief over de streep te trekken. Ook het belang van een effectief militair apparaat werd onderstreept door de Rostow en co. Washington zag zichzelf als de beschermer van de vrije wereld. Daarbij vereenzelvigde het militaire aspect zich ook met sprekend gemak met de civiele doeleinden van de modernisering. De soldaten waren tenslotte net als de burgers allen toegewijd aan hetzelfde doel. Net als tijdens het Marshallplan in Europa was er in Latijns-Amerika een vorm van militaire verzekering nodig. Niet alleen om de communistische oproer te onderdrukken, maar vooral om de natuurlijke ontwikkeling van de moderne kapitalistische naties te beschermen en te begeleiden. Het leger moest zich daarom volgens Rostow aanpassen aan de nieuwe aanpak van de regering. Het was belangrijk om de
89
M.E. Latham, “Ideology, Social Science, and Destiny: Modernization and the Kennedy-Era Alliance for Progress”, p. 207. 90 RSC, President’s Office Files, President Kennedy, 1961-1963, Part 2: Staff Memoranda File, Part 2, Reel 5, Doc. 0189. 91 M.E. Latham, “Ideology, Social Science, and Destiny: Modernization and the Kennedy-Era Alliance for Progress”, p. 209.
~ 36 ~
rekruten, die hoogstwaarschijnlijk de typische militaire afkeer van het eindeloze politieke palaver deelden, te overtuigen van het belang van burgerlijke normen in militaire operaties. De effectiviteit van community development in de strijd tegen de guerrillero’s moest prioriteit krijgen.92 Hoewel Latijns-Amerika sinds haar onafhankelijkheidsoorlogen geen enkel groot militair conflict kende, bleef de Noord-Amerikaanse militaire steun toenemen. Dit gebeurde door de organisatie van een specifieke militaire training in het Amerikaanse Fort Davis in Panama. Op 2 juli 1962 startte de eerste opleiding met 63 deelnemers uit vijftien verschillende Latijns-Amerikaanse landen.93 In de ogen van Rostow was het een doel op zich om het leger verder te integreren in het kader van de natiestaat. Al sinds de dagen van de eerste natiestaten was de controle over het leger één van de sleutelkwesties in de strijd tussen de centraliserende krachten en de particularisten die zich tegen de centralisering verzetten. Het nieuwe leger zou ten dienste van de centrale natiestaat staan en van haar centrale doel, namelijk economische groei en algemene welvaart. Sommigen van Kennedy’s adviseurs zoals Arthur Schlesinger en Adolf Berle waren echter gekant tegen de militaire doeleinden van de Alliance omdat het contradicties opwerkte binnen het beleid.94 Het is duidelijk dat de Alliance op zich lofwaardig was tot een bepaalde graad. Toch moesten de mooie idealen vaak plaats ruimen voor meer pragmatischere veiligheidszaken.95 De New Frontiers men van Kennedy waren overtuigd van de noodzakelijke stabilisering van het Amerikaans economisch imperium. Volgens Rostow was het westers imperialisme iets van het verleden. Door bepaalde factoren van de westerse economische penetratie te negeren, was hij in staat enkele serieuze problemen in zijn economisch model te vermijden. Zo moest hij niet uitleggen hoe een derdewereldland aan zijn take off kon beginnen wanneer de belangrijkste industrieën en grondstoffen in handen waren van buitenlandse bedrijven. Het effect van de westerse exploitatie kwam dan ook helemaal niet aan bod in Rostows werk. Daarom was en is het gewoon onjuist om zijn boek te gebruiken als economische theorie of als economische geschiedenis. Toch kan Rostow misschien wel beschouwd worden als de belangrijkste intellectueel van zijn tijd in het gebied van ontwikkelingshulp. Zijn ideeën, die een halve eeuw later wel erg simplistisch lijken, werden de leidraad van het buitenlandse beleid wat ontwikkelingshulp betreft. Voor de liberale administratie die het wilde gebruiken als middel voor economisch interventionisme in de derde wereld was het 92
G. Boels, Tussen Droom en daad : De Alliance for Progress, Modernisering, Social Engineering en Manifest Destiny in de Verenigde Staten & Chili, 1961-1973, pp. 80-88 en RSC, Foreign Relations, 1961-63, Vol. VIII, Doc. 238. 93 RSC, Foreign Relations, 1961-63, Vol. VIII, Doc. 102 en RSC, President’s Office Files, President Kennedy, 19611963, Part 2: Staff Memoranda File, Reel 7, Doc. 0100. 94 RSC, President’s Office Files, President Kennedy, 1961-1963, Part 2: Staff Memoranda File, Reel 4, Doc. 0069. 95 G. Boels, Tussen Droom en daad : De Alliance for Progress, Modernisering, Social Engineering en Manifest Destiny in de Verenigde Staten & Chili, 1961-1973, pp. 80-88.
~ 37 ~
alvast een zeer verleidelijke ideologie. De economische realiteit van Latijns-Amerika had echter weinig gemeen met Rostows theorie. De Verenigde Staten hadden hun economische expansie namelijk altijd al op Latijns-Amerika gericht. Een groot deel van de agrarische en minerale rijkdom stond dan ook al sinds de 19de eeuw onder Amerikaanse controle. Sinds 1930 hadden de Amerikaanse investeerders zich vervolgens ook nog eens ingewerkt in het industrialiseringsproces van Latijns-Amerika en ook daar waren ze er in geslaagd om een machtige positie op te eisen. Naast een heel aantal pragmatische beweegredenen voor de oprichting van de Alliance, zagen ook heel wat moderniseringstheoretici en Amerikanen Kennedy’s Latijns-Amerikaanse ontwikkelingsplan simpelweg echt als the right thing to do. Dit was evenzeer het geval voor president Kennedy die wel degelijk een soort New Frontier wilde bewerkstellingen in de ontwikkelingshulp. Niet alleen uit pragmatische en strategische overwegingen, maar evenzeer ook uit idealiserende overwegingen. Voor Kennedy en zijn team moesten de Verenigde Staten een voorbeeldrol aannemen tegenover de ontwikkelingslanden op weg naar hun modernisering. De theorieën van de moderniseringstheoretici, zoals Rostow, gaven mee vorm aan de idealisering van dit project. Zo stelde ook Lincoln Gordon: “Alongside these negative motivations [in reference to counter communism motivations] was the positive side –the hopes for a major advance in social and economic development in a region of long standing special interest to the United States. For me and for most North Americans initiators of the Alliance, these positive expectations were the dominant force behind our actions. It can be understood only against the background of the Kennedy Administration’s wider policies of aid for the world’s underdeveloped regions – in part ideological, but also, in the famous phrase of the inaugural address, because it is right.”96 Deze getuigenis van Lincoln Gordon, een van Kennedy’s nauwste medewerkers, verwoord de rol die de Verenigde Staten voor zich zelf zagen weggelegd in de wereld perfect. Met de metafoor als city upon a hill moesten de Verenigde Staten als verlicht voorbeeld dienen op de weg naar de modernisering van allen landen die zich wilden spiegelen aan het westers model. Het nieuwe positivisme was een onderdeel van die nieuwe tijdsgeest en van het modernisering denken. Deze gedachte probeerde Kennedy onder de vorm van de Alliance for Progress waar te maken in de eigen hemisfeer.
96
L. Gordon, “The Alliance at Birth: Hopes and Fears”, In: Scheman (L.R.). The Alliance for Progress: a retrospective. New York, Praeger, 1988, p. 74.
~ 38 ~
5. EEN NIEUWE TIJD? De start van de jaren zestig stond zeker en vast niet gelijk met de start van een nieuw tijdperk. Toch was er wel degelijk sprake van verandering, zowel in de hoofden als in de daden van de mensen. Na de grote oorlogsspanningen was de rust in de jaren veertig en vijftig eindelijk teruggekeerd. De welvaart en de koopkracht stegen waardoor steeds meer Amerikanen onderdeel werden van de Amerikaanse middenklasse. Deze positieve situatie vertaalde zich in een immense babyboom in de naoorlogse jaren die dan weer zorgde voor een grote economische stimulans. Er heerste in de Verenigde Staten dan ook een algemeen gevoel van tevredenheid. De (blanke) Amerikanen wilden geen veranderingen en werden alsmaar meer gehecht aan de zogenaamde consensus mood. Dit gevoel van welzijn zorgde echter ook voor nieuwe idealen in de Verenigde Staten. Het moderniseringsdenken vond ingang in de sociale wetenschappen en werd een belangrijk middel in de nieuwe buitenlandse politiek van de Verenigde Staten. Nu de woelige oorlogs- en naoorlogse jaren achter de rug waren, kon de Washington weer aansprak maken op haar titel als city upon a hill. Amerika als voorbeeld in de wereld. Het idee dat de Verenigde Staten wel degelijk een echte manifest destiny hadden in de wereld, herleefde opnieuw sterk onder vele Amerikanen. Men zag het als een soort vaderlandse plicht om nu ook andere landen de weg naar de modernisering te tonen en uiteraard mochten hun Amerikaanse lotgenoten uit het zuiden niet worden vergeten. De communistische dreiging die werkelijkheid werd met de Cubaanse revolutie en de stijgende vraag voor nieuwe afzetmarkten en grondstoffen zorgden er voor dat de Alliance een pluralistisch ontwikkelingsplan werd. De Koude Oorlog was al een tijd bezig en had de Verenigde Staten al meerdere malen voor moeilijke keuzes gezet tijdens de Koreaanse en Vietnamese oorlog. Nu was de vijand genaderd tot minder dan 300 kilometer van de Amerikaanse grenzen. De Noord-Amerikaanse economische belangen in Latijns-Amerika waren toegenomen waardoor beide economieën nauw met elkaar waren verweven waardoor de één niet meer zonder de ander kon. Bij het aanbreken van de jaren zestig kan men niet spreken van het ontstaan van een ‘nieuwe wereld’. Toch hadden bepaalde factoren er voor gezorgd dat die consensusmood van de jaren vijftig naar de achtergrond verdween. Zowel op binnenlandse als buitenlandse vlak kwamen onderhuidse spanningen alsmaar meer naar boven. Op binnenlands vlak had de overheid haar handen vol met de oprukkende civil right movement die streefde naar gelijke rechten. Op buitenlands vlak zette de Koude Oorlog de Verenigde Staten voor moeilijke keuzes.
6. ONTWIKKELINGSHULP Het concept van ontwikkelingshulp zoals we die nu kennen is in feite een overblijfsel en een instrument van de Koude Oorlog diplomatie. Zonder de Koude Oorlog zou ontwikkelingshulp
~ 39 ~
waarschijnlijk niet bestaan vandaag, en als het dat wel deed, zou het hoogstwaarschijnlijk minder zijn dan de ongeveer honderdtwintig miljard dollar die nu wereldwijd wordt gespendeerd.97 Ontwikkelingshulp was ontstaan als een tijdelijk diplomatisch hulpmiddel, maar werd al snel een permanent element in de relatie tussen landen. De directe noodzakelijke steun in de periode na de Tweede Wereldoorlog maakte al snel plaats voor meer structurele hulpinitiatieven. Dit leidde onder meer tot de creatie van de Bank for Reconstruction and Development (IBRD) die al snel omgevormd werd tot de Wereldbank.98 Deze moest de heropbouw na de oorlog financieren en de stroom van privaat kapitaal naar ontwikkelingslanden vereenvoudigen door garanties uit te vaardigen voor private investeringen. Het socialistische blok bleef echter niet achter. Zowel de Sovjet Unie als China begonnen met een eigen ontwikkelingshulpprogramma, eveneens gedreven door diplomatische overwegingen in de Koude Oorlog. Stalin had vooral oog voor de bondgenoten van Moskou: NoordKorea, Vietnam en China. Na zijn dood werd deze focus verlegd door Khrushchev en Bulganin. Na een bezoek aan India, Afghanistan en Burma boden zij elk land hulp en technische assistentie aan. Khrushchev sprak tegen de Indiërs dat: “we are so near that if ever you call us from the mountain tops we will appear at your side”. Het spreekt voor zich dat deze statement menig alarmbellen deed rinkelen in Washington.99 Hoewel de heropbouw van Europa en Japan cruciaal waren in de exportgerichte economie van de Verenigde Staten, beseften ze dat ze hun aandacht evenzeer moesten richten op de rest van de wereld. Ontwikkelingshulp zou worden gebruikt als een offensief wapen in de Koude Oorlog en de indamming van de communistische invloedsfeer moest de belangrijkste prioriteit worden van de State Department.100 De heroriëntering van de Amerikaanse ontwikkelingshulp begon zich vooral door te zetten vanaf de late jaren vijftig. In 1958 ontstond de International Development Association (IDA), als onderdeel van de Wereldbank, als een leverancier van ontwikkelingsleningen. Vervolgens zag ook de Inter-American Development Bank (IADB) het licht die als regionale ontwikkelingsbank leningen moest voorzien aan de Latijns-Amerikaanse landen.101 Deze bank stond al lang op het verzoeklijstje van de LatijnsAmerikaanse landen, maar het duurde tot na vicepresident Nixons bewogen reis door LatijnsAmerika en Fidel Castro’s politieke en militaire overwinning vooraleer de Verenigde Staten definitief
97
OESO International Development Statistics, in: ˂http://www.oecd.org/dac/stats/international-developmentstatistics.htm˃, geraadpleegd op 18.01.2013, cijfers van 2008. 98 C. Lancaster, Foreign aid : diplomacy, development, domestic politics, Chicago, University of Chicago press, 2007, p. 30. 99 British Broadcasting Corporation, Indian and Russia’s Common Past, in: ˂http://www.bbc.co.uk/news/world/asia/˃, BBC News, World Edition, 04.12.00, geraadpleegd op 10.02.13. 100 C. Lancaster, Foreign aid : diplomacy, development, domestic politics, pp. 32, 65 en RSC, President’s Office Files, President Kennedy, 1961-1963, Part 3: Departments and Agencies File, Reel 1, Doc. 0425. 101 RSC, Foreign Relations, 1958-1960, Vol. 5, Doc. 41.
~ 40 ~
hun fiat gaven voor de oprichting ervan.102 Uiteindelijk zorgde dit er voor dat de fondsen voor buitenlandse ontwikkeling lichtjes stegen tegen het einde van de Eisenhower administratie. De nadruk kwam nu steeds meer te liggen op structurele en lange termijn ontwikkeling. De IADB werd een permanent werktuig van de Verenigde Staten in het kader van hun Koude Oorlogsdoelstellingen. Met de komst van de Alliance for Progress werd Latijns-Amerika één van de speerpunten van het Amerikaanse ontwikkelingsbeleid. Tussen 1960 en 1964 steeg het budget voor buitenlandse hulp richting Latijns-Amerika van 157 miljoen dollar (slechts 5% van het volledige Amerikaanse ontwikkelingsbudget) naar 989 miljoen dollar (goed voor nu ongeveer 25% van dat budget).103 Deze financiële steun werd vergezeld door de creatie van het Amerikaanse Peace Corps die duizenden Amerikanen uitzond naar de ontwikkelingslanden voor de technische ondersteuning van talloze kleine hulpprojecten. In 1960 werd er net geen drie miljard dollar vrijgemaakt voor wereldwijde ontwikkelingshulp. Tegen 1964 was dit al meer dan vier miljard. Daarnaast zette de Kennedy administratie ook andere overheden, vooral de Duitse en Japanse, aan om evenzeer werk te maken van eigen ontwikkelingsinitiatieven. Hoewel de initiatieven van Kennedy zorgden voor een uitbreiding van het totale ontwikkelingsbudget, was de bereidheid van het Congres om deze stijging te ondersteunen slechts van korte termijn. De geboekte vooruitgang was te traag en toonde te weinig resultaat, vooral in Latijns-Amerika. De kritiek op Kennedy’s decade of development groeide hierdoor verder aan: “We are trying to do too much for too many too soon, that we are overextended in resources and under-compensated in results and that no end of foreign aid is either in sight or in mind.”104 Het enthousiasme daalde zienderogen en leidde uiteindelijk tot een daling van het budget voor het tweede deel van de jaren zestig.105 Het vrijmaken van dollars was echter niet voldoende. Er was nood aan een herziening van het Amerikaanse beleid omtrent deze ontwikkelingshulp. President Kennedy begon daarom met de noodzakelijke unificatie van de twee belangrijkste ontwikkelingsinstanties, de Development Loan Fund en de International Cooperation Agency (ICA, die onderdeel was van de Department of State en verantwoordelijk was voor de technische assistentie) in één nieuwe: de United States Agency for International Development (USAID). Deze zou semi onafhankelijk zijn van de State Department en 102
C. Lancaster, Foreign aid : diplomacy, development, domestic politics, Chicago, University of Chicago press, 2007, pp. 62-69. 103 C. Lancaster, Foreign aid : diplomacy, development, domestic politics, Chicago, University of Chicago press, 2007, pp. 70-71. 104 C. Lancaster, Foreign aid : diplomacy, development, domestic politics, Chicago, University of Chicago press, 2007, p. 245 naar Committee to Strengthen the Security of the Free World, US Department of State, “The Scope and Distribution of United States Military and Economic Assistance Programs; Report to the President of the United States,” Washington DC: Government Printing Office, 1963. 105 C. Lancaster, Foreign aid : diplomacy, development, domestic politics, Chicago, University of Chicago press, 2007, pp. 70-71.
~ 41 ~
een sleutelrol in de Amerikaanse ontwikkelingshulp toebedeeld worden. Ook de focus op multilaterale instanties groeide. Op deze manier zou ontwikkelingshulp niet enkel meer worden gezien als een instrument van de Koude Oorlog maar als een algemene internationale verantwoordelijkheid.106 Het nadeel was dat Washington echter dat er minder druk kon worden gezet op de afgevaardigden van deze internationale instanties, wat ook de snelheid van uitvoering verminderde.107 Het aandeel van de totale Amerikaanse bijstand die via de USAID werd georganiseerd
nam
toe
in
het
voordeel
van
multilaterale
acties.
De
internationale
ontwikkelingsorganisaties begonnen een hoofdrol te spelen in de financiering en ondersteuning van de verschillende ontwikkelingsinitiatieven. Als het State Department van de Verenigde Staten het internationaal ontwikkelingsbeleid mee vorm wilde geven was het van cruciaal belang om in deze internationale organisaties inspraak te verkrijgen. Dit gebeurde via National Advisory Council (NAC). Het voornaamste doel van de NAC was om die multilaterale instanties te overtuigen om acties te ondernemen die consistent waren met de basis ontwikkelingsdoelen van de Verenigde Staten. 108 Daarbij was het van groot belang dat men werk maakte van de creatie van een vrije doorgang om privaat kapitaal naar minder ontwikkelde landen te laten stromen. De instanties die eerder twijfelachtig stonden tegenover het belang van privaat kapitaal probeerde het NAC, via haar invloed en stemrecht in de multilaterale instanties, toch te overtuigen.109 Hoewel de kritiek tegen dit dure ontwikkelingsbeleid reeds onder Kennedy was losgebarsten, nam deze verder toe onder de Johnson administratie. Zowel de hulp voor Latijns-Amerika, door de verminderde communistische dreiging, als die voor Afrika verminderde, nadat bleek dat daar de installatie van democratische regimes daar een verloren veldslag geworden was. De prioriteiten van het Amerikaanse State Department lagen tijdens de Johnson administratie dan ook anders. Door de steeds grotere Amerikaanse inmenging in Indochina stegen de budgeten voor Vietnam, Cambodja en Laos. Latijns-Amerika en dus ook de Alliance for Progress werd steeds minder prioritair.
7. EEN NIEUW MASTERSPLAN? Nog voor de Alliance for Progress officieel van start ging, werd reeds de link gelegd naar het vorige grote ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Staten: het Marshallplan. De successen die werden
106
O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, New York, Praeger, 1974, p. 129 en C. Lancaster, Foreign aid : diplomacy, development, domestic politics, Chicago, University of Chicago press, 2007, pp. 73-75. 107 RSC, President’s Office Files, President Kennedy, 1961-1963, Part 3: Departments and Agencies File, Reel 1, Doc. 0425. 108 National Advisory Council on International Monetary and Financial Policies, Annual Report to the President and Congress, Washington, D.C., 1 juli 1970 – 30 juni 1971, pp. 5-6. 109 O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, p. 129.
~ 42 ~
geboekt in Europa waren volgens vele Amerikanen evenzeer mogelijk in Latijns-Amerika. Tijdens de zitting van het Amerikaanse Congres op twaalf maart 1947 hield president Harry Truman zijn historische rede die het startsein was van zijn zogenaamde containment politiek. De Verenigde Staten zouden alle landen bijstaan die zich door de communistische expansie bedreigd voelden. Zijn rede wordt door velen beschouwd als het begin van de Koude Oorlog. Drie maanden later ontvouwde de Truman administratie het Marshallplan, genoemd na generaal George Marshall, Trumans minister van buitenlandse zaken. Het programma was bedoeld om Europa bij te staan in de economische heropbouw na de oorlog. De achterliggende motieven waren veelvoudig. De Verenigde Staten hadden de leiding genomen in het economische systeem van de internationale vrije markt. In dit systeem was het voor de Verenigde Staten van immens belang om toegang te hebben tot de Europese markt. Dit betekende echter ook de nood aan een sterk en welvarend Europa zodat het in staat was de Amerikaanse goederen te kopen. Daarnaast was het Marshallplan ook complementair met de Truman Doctrine als politiek wapen in de strijd tegen het communisme. In de periode na de Tweede Wereldoorlog was de interesse van de Verenigde Staten voor LatijnsAmerika eerder beperkt. Tijdens de oorlog hadden zo goed als alle landen de kant van de Verenigde Staten gekozen. Deze bijna unanieme steun werd in het noorden gezien als een resultaat van Roosevelts Good Neighbour politiek, dat afgestapt was van interventionisme en militaire machtsontplooiing. Deze ‘eenheid’ op de westelijke hemisfeer zorgde voor grote efficiëntie in de geallieerde economie tijdens de oorlog en zorgde voor een verminderde angst dat een van deze landen een lanceerplatform zou worden voor de Nazi’s. Het noorden zag deze Latijns-Amerikaanse steun stilaan als een soort zekerheid waardoor de interesse in de Latijn-Amerikaanse economische onderontwikkeling zienderogen daalde. Het gebrek aan aandacht na de oorlog krenkte heel wat Latijns-Amerikaanse leiders. In ruil voor de steun tijdens de oorlog hoopten de Latijns-Amerikaanse landen namelijk op een wederdienst. Ze zagen de Amerikaanse dollars echter richting Europa stromen onder de vorm van het Marshallplan. De oorlogsjaren waren goede jaren voor de LatijnsAmerikaanse economieën en deze groei bleef zich min of meer aanhouden doorheen de vroege jaren vijftig. De Latijns-Amerikaanse leiders wilden uiteraard dat dit succes bleef duren. Het tegengestelde was echter het geval. Verdere urbanisatie, werkloosheid, ongeletterdheid, de import-substitutieindustrialisering, slechte onderwijsmogelijkheden, slechte infrastructuur, weinig mogelijkheden tot kredietverschaffing, slechte belastingheffing, et cetera brachten allen grootschalige problemen met zich mee. De prioriteiten van de Verenigde Staten lagen echter duidelijk elders. De heropbouw van Europa en Japan waren de voornaamste doelen. Kennedy’s minister van buitenlandse economische zaken Douglas Dillon, die eerder onder Eisenhower actief was, had het inderdaad correct wanneer hij
~ 43 ~
stelde dat deze onverschilligheid tegenover Latijns-Amerika “the cause of considerable resentment throughout Latin America was.”110 De Alliance for Progress moest nu het parade paardje worden van de Kennedy administratie, net als dat ongeveer vijftien jaar geleden het geval was voor het Marshallplan van president Truman.111 De ambitieuze nieuwe president probeerde dan ook, vaak tegen de adviezen van zijn adviseurs in, zijn Alliance geregeld te vergelijken met haar voorganger.112 Ook al waren de verschillen tussen LatijnsAmerika en het naoorlogse Europa immens. Michel Hogan (één van de leidende historici van het Marshallplan) beschouwde het Marshallplan als ”one of the most successful peacetime foreign policies launched by the United States.”113 De perceptie dat het Marshallplan voor een oponthoud van de Sovjet-Unie had gezorgd, schiep alvast het geloof dat nieuwe Marshallplannen ook elders zouden werken. Daarnaast zou dit ook de nodige geloofwaardigheid aan de Alliance geven. Deze geloofwaardigheid was echter gebaseerd op onrealistische verwachtingen. De medewerkers van de Alliance deden er alles aan om de notie dat de het nieuwe hulpprogramma een ‘quick fix’ zou zijn te minimaliseren. Het Marshallplan was bedoeld als steun voor de heropbouw van ontwikkelde economieën in Europa. Met de Alliance for Progress moest men in feite streven naar de volledige transformatie van een oude, stagnerende en diep verdeelde samenleving naar een nieuwe verenigde en dynamische.114 De kritiek op Kennedy’s plannen liet dan ook niet snel op zich wachten. Velen zagen het als een economische dwaas en ideologisch arrogant programma. Arthur Schlesinger noemde het project “oversold”, terwijl Kennedy’s eigen adviseur Theordore Sorenson stelde dat de realiteit verre van overeenkwam met de retoriek die voortvloeide uit de Alliance.115 Adolf Berle was als één van de verantwoordelijken van de Alliance, één van de personen die deze keerbeweging aan het Noord-Amerikaanse volk verkocht moest zien te krijgen. Hij stelde de Alliance daarom voor als: a newer form of Marshall Plan to all Latin America.116 Ook al probeerde ook hij de duidelijke verschillen tussen beide plannen aan te tonen en verkondigde hij dat de vooruitgang in Latijns-Amerika veel trager zou zijn dan deze in Europa, had hij hiermee te grote verwachtingen geschept. Ook Lincoln Gordon probeerde deze verwachtingen te temperen door te stellen dat “the effort will take much
110
C. Hickman, “The Kennedy Administration’s Alliance for Progress and the Burdens of the Marshall Plan”, in: Federal History, 5 (2013), p. 82. 111 RSC, Foreign Relations, 1961-63, Vol. XII, Doc. 34 . 112 RSC, Foreign Relations, 1961-63, Vol. XII, Doc. 5. 113 M.J. Hogan, The Marshall Plan : America, Britain, and the reconstruction of Western Europe, 1947-1952, New York, Cambridge University Press, 1987, p. 433. 114 C. Hickman, “The Kennedy Administration’s Alliance for Progress and the Burdens of the Marshall Plan”, pp. 76-81 en 88-89 en D. Horowitz, The Alliance for Progress, p. 138. 115 T.C. Sorensen, Decision making in the White House: the Olive Branch or the arrows, New York, Columbia University Press, 1968, p. 37. 116 A. Berle, “Our Role in Latin America.” In: The Reporter, 23.11.1961.
~ 44 ~
longer”.117 Het werd echter al snel duidelijk dat de Alliance nooit het langverwachte succesvolle vervolg zou worden van het Marshallplan. Een jaar na de lancering van de Alliance stelde Kennedy dan ook dat “the problem in the Marshall Plan was rebuilding. Here it’s a case of building, in many cases.”118 De verschillen tussen beide plannen waren gewoonweg te groot. Tussen 1945 en 1951 stroomde er ongeveer 24 miljard dollar richting Europa, waarvan 10.3 miljard als onderdeel van het Marshallplan, ongeveer vier miljard dollar per jaar. Ook voor de Alliance for Progress zou tien miljard dollar vrijgemaakt worden, ongeveer een miljard dollar per jaar. Daarnaast was ongeveer negentig procent van het geïnvesteerde kapitaal in het Marshall Plan in de vorm van schenkingen, terwijl het percentage leningen slechts tien procent vormde. In de Alliance for Progress waren schenkingen slechts goed voor dertig procent, terwijl leningen de overige zeventig procent vormden.119
8. LANDHERVORMINGEN Voor er in de volgende hoofdstukken de nadruk gelegd wordt op de Alliance for Progress en de Amerikaanse landhervormingspolitiek is het tenslotte noodzakelijk om eerst even in te gaan op wat deze landhervormingen precies inhouden. Hoewel er nu de meerderheid van de bevolking wereldwijd woont in stedelijke gebieden, leven ongeveer drie vierde van de 1.2 miljard armen in de wereld in rurale gebieden.120 Het gebrek aan of geen volledige toegang tot de controle van land en watervoorraden is de belangrijkste oorzaak van hun economische armoede, sociale en politieke uitsluiting en culturele marginalisatie. Als men armoede fundamenteel en wereldwijd wil bestrijden dan moeten deze campagnes zich focussen op de structurele oorzaken van armoede in de rurale wereld. Landhervormingen werden lange tijd gezien als een machtig wapen tegen deze rurale armoede. Ze liggen namelijk aan de basis van tal van doelstellingen zoals waardigheid, rechtvaardigheid en soevereiniteit, maar ook op een breder platform richting nationale bevrijding en democratie. Deze focus verschoof echter vanaf het midden van de jaren zestig richting rurale technologische moderniseringen en betere marktparticipatie waardoor landhervormingen hun plaats op de politieke agenda verloren.121 Kapitaal en niet land werd de belangrijkste factor in de productie. Ook al waren landhervormingen nooit echt verdwenen op de beleidsagenda van de internationale
117
RSC, Records of the U.S. Information Agency, Part 1: Cold War Era Special Reports, Series A: 1953-1963, Series, Series 5, Box 290. 118 C. Hickman, “The Kennedy Administration’s Alliance for Progress and the Burdens of the Marshall Plan”, pp. 81-89. 119 D. Horowitz, The Alliance for Progress, p. 138. 120 P. Rosset, P. Raj en M. Courville, Promised land competing visions of agrarian reform, Oakland, Food First Books, 2006, p. 3. 121 P. Rosset, P. Raj en M. Courville, Promised land competing visions of agrarian reform, p. 6.
~ 45 ~
ontwikkelingsinstanties en landen, is deze problematiek opnieuw heel aanwezig in het internationale debat.122 Een analyse van de Amerikaanse landhervormingspolitiek is onmogelijk zonder eerst duidelijk te stellen wat precies met landhervormingen bedoeld wordt. Landhervormingen gaan om te beginnen hand in hand met landrechten. Deze landrechten kunnen verwijzen naar de juridische, traditionele of gebruikelijke manier van het houden van land en daaruit voortvloeiende verbintenissen: de verhuur, de
(deel)pacht,
de
rechten
van
de
vruchtgebruiker,
het
onvoorwaardelijk
eigendom,
gemeenschappelijk eigendom met open of beperkte toegang et cetera. Landhervormingen zorgen daarom in feite voor een wijzing van de bestaande rechten van een bepaald stuk land.123 Landhervormingen krijgen vaak ook andere betekenissen voor andere mensen in andere omstandigheden. Voor sommigen is de privatisering van publieke of staatsgronden voor commercieel gebruik evenzeer een onderdeel van een landhervorming. De definitie is echter veel omvattender dan dat. Landhervormingen komen neer op de herverdeling van de rechten van een bezittende groep (meestal de landelijke elite of grootgrondbezitters) ten voordele van een minder tot niets bezittende groep (meestal boeren zonder land of met een onzekere toegang tot het land). Het doel achter deze politiek is dat de opbrengsten van de landbouwgronden op deze manier beter verdeeld zouden zijn dan tevoren. Wanneer de productie op de grote landerijen niet efficiënt wordt georganiseerd, kan de herverdeling van (een deel van) die gronden een verhoging van de productie met zich meebrengen. Men gaat er vanuit dat deze hervormingen daarom zorgen voor een stimulans van de economische ontwikkeling. Door een verhoging van de productie, stijgt ook de kapitaalaccumulatie die vervolgens kan geïnvesteerd worden in de industrie en andere economische sectoren.124 In de praktijk leiden landhervormingen echter niet steeds tot een groei van de productiviteit. Zo werden een groot aantal Peruviaanse efficiënte boerderijen in de jaren zestig opgedeeld in minder efficiënte coöperatieven wat zorgde voor een daling van de agrarische productie in het land.125 Naast de herverdeling van rijkdom probeert men via landhervormingen ook werk te maken van de democratische participatie van de boeren en de boerenorganisaties. Dit is echter veel moeilijker te realiseren waardoor de landhervormingen vaak moeilijk voor langere
122
H. Bernstein, “Land Reform: Taking a Long(er) view. Journal of Agrarian Change”, in: Journal of Agrarian Change, 2 (4), 2002, pp. 433-434. 123 W.C. Thiesenhusen, Broken promises : agrarian reform and the Latin American campesino, p. 14. 124 V. Bulmer-Thomas, J.H. Coatsworth en R. Cortés Conde, The Cambridge economic history of Latin-America, Volume II, The long twentieth century, p. 498. 125 V. Bulmer-Thomas, J.H. Coatsworth en R. Cortés Conde, The Cambridge economic history of Latin-America, Volume II, The long twentieth century, p. 498.
~ 46 ~
termijn te handhaven zijn. Voor de boeren blijkt het eveneens een moeilijke opdracht te zijn om verenigd te blijven nadat er effectief land ter beschikking gesteld werd.126 Vervolgens moet er ook een onderscheid worden gemaakt tussen land- en agrarische hervormingen. Agrarische hervormingen doelen op algemene veranderingen in het agrarisch systeem. Irrigatiewerken, financiële bijstand, technische assistentie en andere socio-economische en politieke en publieke instanties die den dienste staan van de rurale bevolking vallen hieronder. Het agrarische systeem is dus in feite het bredere institutionele framework waar agrarische en gerelateerde rurale activiteiten in plaatsvinden.127 Landbezit is de basis van deze agrarische structuur en is tevens de duidelijkste en belangrijkste indicator van de rurale machtsrelaties. Landhervormingen leggen een grotere nadruk op de herverdeling van landeigendom en zijn daarom dus veel fundamenteler dan agrarische hervormingen.128 Het is namelijk enkel via grootschalige landherverdelingen dat men een poging kan doen om de aanwezige machtsstructuren in een land te beïnvloeden en om zo politieke macht van de grootgrondbezitters onder druk te zetten. Dit is uiteraard niet voldoende om grootschalige ontwikkeling te garanderen, maar evenwel noodzakelijk om tot nieuwe ontwikkelingskansen te komen. Ook al kunnen landhervormingen op korte termijn leiden tot een dalende productie, was dit op lange termijn meestal niet het geval.129 De herverdeling van grond is een fundamenteel begin, maar is uiteraard niet voldoende. Het is van groot belang dat er ook na de effectieve landherverdeling technische assistentie en kredietmogelijkheden voorzien worden voor de boeren. Slechts dan kunnen landhervormingen een kans tot slagen hebben. Landhervormingen zijn dus slechts een schakel in het kader van grootschalige agrarische hervormingen, maar wel de meest fundamentele. Dat de grootste weerstand voor deze hervormingen uit de hoek van de landelijke elite komt is tenslotte niet verwonderlijk. De herverdeling van grond gaat dan ook zo goed als altijd ten koste van deze vermogende groep die de nadruk legt op de schending van hun basisrechten. Landherverdelingen zien zij als een schending van hun privé eigendom en van hun rurale investeringen.130 In plaats van te opteren voor landhervormingen schuiven zij daarom veeleer het principe van kolonisatie naar voor. Dit houdt in dat men in plaats van landbouwgrond te herverdelen, kiest voor de ontginning van nieuw landbouwland. Deze projecten moesten de landloze boeren aan grond helpen, zonder dat er elders grond onteigend moest worden. Dit biedt echter geen oplossing 126
S.L. Barraclough, Land reform in developing countries: The Role of the State and other Actors, Geneva, United Nations Research Institute for Social Development, Discussion Paper No. 101, June 1999, p. 36. 127 W.C. Thiesenhusen, Broken promises : agrarian reform and the Latin American campesino, p. 15. 128 O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, pp. 5-9 en S. L. Barraclough, Land reform in developing countries: The Role of the State and other Actors, p. 4. 129 R.F. Kennedy, The Alliance for Progress: symbol and substance. Speech in the Senate of the United States, May 9 and 10, 1966, Washington, U.S. Government Printing Office, 1966, p. 9. 130 O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, pp. 5-9 en S. L. Barraclough, Land reform in developing countries: The Role of the State and other Actors, p. 4.
~ 47 ~
en maakte de situatie vaak nog erger, met vaak grote ecologische schade als gevolg. De inname van nieuw land houdt dan ook geen herverdeling van de rijkdom in en brengt op die manier weinig bij tot het sociale gelijkheidsideaal.131 Landbouw is op zich de meest belangrijke menselijke economische activiteit. Zonder voedsel is leven dan ook niet mogelijk. Paradoxaal genoeg vermindert het economisch belang van de landbouw als landen zich beginnen te ontwikkelen.132 Eenmaal de meerderheid van de bevolking voldoet aan de basisbehoeften, gaat de aandacht uit naar de bevrediging van nieuwe verwachtingen. Het is echter onjuist om te concluderen dat een hoog aandeel van landbouw in het BBP zorgt voor een lage ontwikkelingsgraad, want een moderne landbouw kan net ook de motor zijn van een economie.133 Weinig landen hebben zich ontwikkeld zonder eerst te beschikken over een sterke agrarische basis. Ondanks het grote belang van de landbouw in de meeste Latijns-Amerikaanse landen, was deze niet in staat geweest om de economische ontwikkeling en van andere sectoren te structureel te ondersteunen. Een belangrijke oorzaak hiervoor was dat de concentratie van land in de handen was van een kleine landelijke elite sinds de start van de twintigste eeuw.134 De grote kloof tussen de geprivilegieerde klasse, in de vorm van een oligarchie, en de onderdrukte lagere klassen was en is nog steeds het best te zien in het patroon van de landeigendommen. Nergens in de wereld was de ongelijkheid in landeigendommen zo groot.135 Traditioneel wordt er gesproken over een polair systeem met enerzijds de minifundios van kleine subsistentieboeren en anderzijds zijn er de grootschalige latifundios. Deze laatste worden soms ook hacienda, fundo of estancia genoemd, maar hebben allemaal dezelfde kenmerken.136 Rond 1960 controleerden slechts vijf procent van de latifundios vier vijfde van het totale landbouwareaal terwijl het aandeel minifundios vier vijfde was van het totaal aantal landbouwbedrijven en ze toch maar vijf procent van het land in hun bezit hadden.137 Deze latinfundio-minifundio of commerciële boerderijen versus microboerderijen zijn een typisch gegeven in de Latijns-Amerikaanse landbouwstructuur, net zoals de
131
S.L. Barraclough, “The Agricultural policy and strategies of land reform”, in: Studies in comparative international development, 4 (1969), p. 174. 132 V. Bulmer-Thomas, J.H. Coatsworth en R. Cortés Conde, The Cambridge economic history of Latin-America, Volume II, The long twentieth century, p. 484. 133 S.L. Barraclough, “The Agricultural policy and strategies of land reform”, in: Studies in comparative international development, 4 (1969), p. 171. 134 V. Bulmer-Thomas, J.H. Coatsworth en R. Cortés Conde, The Cambridge economic history of Latin-America, Volume II, The long twentieth century, p. 484. 135 R.L. Prosterman, “Land reform in Latin-America: how to have a revolution without a revolution”, in: Washington Law Review, 42 (1966), p. 191. 136 V. Bulmer-Thomas, J.H. Coatsworth en R. Cortés Conde, The Cambridge economic history of Latin-America, Volume II, The long twentieth century, p. 484. 137 C. Kay, “Reflexiones sobre la contribución de Solon L. Barraclough a los estudios rurales”, in: Cadernos de Desarrollo Rural, 56 (2006), p. 16.
~ 48 ~
zogenaamde ‘familie boerderij’ dat is in de Verenigde Staten. Deze ongelijke landverdeling, was een koloniale erfenis uit de 19de eeuw en was een typisch kenmerk van de regio.138 Zoals eerder al aangegeven, was de strijd om landhervormingen in Latijns-Amerika een constante in haar geschiedenis. Latijns-Amerika heeft namelijk nog steeds een van de meest ongelijke landbezitstructuren in de wereld. Een blik op het landbezit ten zuiden van Rio Grande maakt direct duidelijk hoe dit komt. Voor heel Latijns-Amerika werd geschat dat, begin de jaren 1960 ongeveer negentig procent van het totale landbouwland toebehoorde aan slechts tien procent van de boeren.139 Daarnaast schat men dat de grote landbouwholdings van meer dan duizend hectaren groot, goed zijn voor slechts anderhalf procent van het totale aantal boerderijen in Latijns-Amerika, terwijl ze echter wel beschikken over vierenzestig procent van het landbouwland. 140 Naast deze twee uitersten heb je nog een aantal middelgrote bedrijven. Deze zijn echter minder voorkomend zodat ze niet echt als significant kunnen worden gezien. Toch moet dit bimodaal model met enige voorzichtigheid gehanteerd worden. Zo hebben een aantal studies al aangetoond dat bepaalde huurders een significante graad van controle hadden over de grondstoffen binnen de grote landerijen en dat vele middelgrote landbouwers zelf toegang hadden tot beter land en beschikten over meer kapitaal.141 Ondanks dit bewijs van grotere heterogeniteit was en blijft Latijns-Amerika een van de meeste gepolariseerde, inefficiënte en onjuiste agrarische systemen in de wereld. Op de grote latifundios werd vooral aan extensieve landbouw gedaan waardoor een significant deel van het land ongecultiveerd bleef. De kleine minifundios verspilden daarentegen heel wat arbeid door te veel mensen in te zetten op een te klein gebied. De arbeidsproductiviteit was daarom veel hoger op de latifundios dan op de minifundios. Het omgekeerde was waar voor de landproductiviteit. De gemiddelde productie per landbouwer was ongeveer vijf tot tien keer hoger bij latifundios, terwijl de productie per hectare drie tot vijf keer hoger lag bij de minifundios.142 De economische basis van landhervormingen lag daarom dus net op dat feit dat grote boerderijen het land niet volledig benutten terwijl kleine boerderijen eerder verspillend waren wat arbeid betrof. Dit resulteerde in een laag niveau van land- en arbeidsproductiviteit wat dan weer de oorzaak vormde van grootschalige landelijke armoede. Vanuit een economisch standpunt is het alvast logischer om eerst de landproductiviteit te laten stijgen en dan de arbeidsproductiviteit, zeker als eerste stap. Dit was dan ook het belangrijkste argument in de strijd voor landherverdelingen. Het latinfundia-minifundia 138
V. Bulmer-Thomas, J.H. Coatsworth en R. Cortés Conde, The Cambridge economic history of Latin-America, Volume II, The long twentieth century, p. 484. 139 S.L. Barraclough, Agrarian Structure in Latin America: A Resume of The CIDA Land Tenure Studies, Lexington, Lexington Book, 1973, p. 8. 140 S.L. Barraclough, Agrarian Structure in Latin America: A Resume of The CIDA Land Tenure Studies, p. 9. 141 C. Kay, “Reflexiones sobre la contribución de Solon L. Barraclough a los estudios rurales”, p. 16. 142 C. Kay, “Reflexiones sobre la contribución de Solon L. Barraclough a los estudios rurales”, p. 16 en P. Rosset, P. Raj en M. Courville, Promised land competing visions of agrarian reform, p. 2.
~ 49 ~
stelsel was zonder meer een groot obstakel in de economische, maar ook sociale ontwikkeling van de Latijns-Amerikaanse landen. De verzamelde data over de extreem lage leefomstandigheden voor de meerderheid van de rurale bevolking, zet dit argument verder kracht bij.143 Voor een verklaring voor deze ongelijke machtsstructuren op het Latijns-Amerikaanse platteland moet teruggegaan worden naar de koloniale periode. Na de Amerikaanse revolutie in de Verenigde Staten werden de landtoelagen van de Britse kroon gewoon vernietigd en werd ongebruikt land publiek bezit. In Latijns-Amerika bleef het land, als basiseenheid van productie, in handen van een kleine minderheid na de onafhankelijkheid van de Spaanse heerschappij. Landbezit in Latijns-Amerika betekende namelijk sociale prestige en de controle over de economische reserves, maar misschien nog het meest van al politieke macht. En net door te besparen in ontwikkelingsprogramma’s voor de vele boeren, hadden de grootgrondbezitters een stevige controle over de landloze campesinos. Hun gedrag werd gevormd door “the desire to maintain their acquired economic, political and social power, which is based on their ownership of land.”144 Daarnaast hadden vele grootgrondbezitters ook heel wat commerciële en financiële belangen in de grote steden. De return die ze kregen uit hun agrarische investeringen was namelijk veel kleiner dan deze die ze konden krijgen in de industriële stedelijke sector.145 Dit verklaart dus de eerder geringe interesse van de aristocratische elite voor grote investeringen in hun rurale gronden en de daarop levende boeren. Het platteland was en bleef een echter een integraal deel van de nationale bourgeoisie. Land was namelijk vooral belangrijk als statussymbool, meer dan dat het een belangrijke bron van opbrengsten was. Tijdens de periode van grootschalig importsubstitutie ontstond er een nieuw partnerschap met de nieuwe industriëlen, dat zich gingen richtten op de wereldmarkt en haar grote vraag naar ruwe grondstoffen. Hierdoor kende ook de landbouwsector een stijgende industrialisering waardoor de landelijke elite stilaan één werd met die nieuwe industriële bourgeoisie. Landhervormingen kregen daarom steeds meer een internationaal elan doordat er een complexe relatie ontstaan was tussen de nationale bourgeoisie en de Amerikaanse investeerders die actief waren in zowel de industriële, als agrarische sector.146 De Latijns-Amerikaanse economieën die zich veelal focusten op de productie van één of twee grondstoffen zorgden niet voor een verbetering van de levensstandaard. De latifundioproductie was namelijk gemaakt voor de export van producten zoals koffie, suiker en bananen en stond veel minder in voor de productie van voedsel voor de binnenlandse markt. De Latijns-Amerikaanse landen waren
143
C. Kay, “Reflexiones sobre la contribución de Solon L. Barraclough a los estudios rurales”, p. 16 en P. Rosset, P. Raj en M. Courville, Promised land competing visions of agrarian reform, p. 2. 144 O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, p. 115. 145 S.L. Barraclough, “The Agricultural policy and strategies of land reform”, in: Studies in comparative international development, 4 (1969), p. 179. 146 O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, pp. 115-117.
~ 50 ~
daarom verplicht om zwaar te investeren in de import van voedsel om de stijgende bevolking te kunnen voeden. De Latijns-Amerikaanse bevolking was niet in staat om de vele ingevoerde goederen uit de Verenigde Staten op te kopen en de stedelijke industrie kon de vele migrerende boeren niet blijven opvangen. Men was het erover eens dat een expansie van de binnenlandse markt noodzakelijk was. De meest voor de hand liggende manier om dit te doen was om de vele bezitloze boeren van een inkomen te voorzien. Zonder grootschalige landhervormingen zou dit onmogelijk zijn. Toch was het voor de rurale elite ondenkbaar om dergelijke hervormingen te steunen. Deze zouden niet enkel hun eigen situatie in gevaar brengen, het zou eveneens de hele economische structuur van de westelijke hemisfeer op de helling zetten.147 Door hervormingen toe te staan zouden nieuwe sociale krachten kunnen ontstaan die een bedreiging konden zijn voor de maatschappelijke orde en de huidige status quopositie. De Verenigde Staten wilden daarentegen ook geen hervormingen steunen die voor hen moeilijk te controleren zouden zijn. Wanneer de Amerikaanse investeerders en hun Latijns-Amerikaanse tegenhangers daarom spraken over agrarische hervorming, doelden ze vooral op het tegengaan van de obstakels die de stijging van de productiviteit belemmerden.148 Een stagnerende rurale sector in Latijns-Amerika was namelijk ook voor hen verre van ideaal omdat een grotere binnenlandse markt een stijgende Latijns-Amerikaanse vraag naar Amerikaanse gebruiksgoederen betekent. Hoewel er bij landhervormingen veelal sprake is van een conflict tussen de ‘kleine’ boeren en grootgrondbezitters, spelen er naast deze twee protagonisten nog andere actoren een belangrijke rol. Zo is er zonder meer een cruciale rol weggelegd voor de staat. Landhervormingen zonder de participatie van de staat is in feite contradictio in terminis.149 De houding van de staat verschilde naar gelang de situatie. Soms promootte het dergelijke hervormingen, maar soms slaagde ze er net in deze te voorkomen. In het algemeen was de primaire missie van de staat het handhaven van de de status quo positie van dat moment. Dit kwam uiteraard vooral omdat de staatsmacht hoofdzakelijk rustte op de schouders van de meest vermogende klasse. Een klasse die geen baat had in de herverdeling van hun gronden en van hun politieke invloed. Een veranderende houding tegenover landhervormingen kon er enkel komen door een grotere inmenging van nieuwe invloedrijke sociale actoren, zoals gegroepeerde boeren en arbeiders samen met andere machtige bondgenoten uit andere sectoren van de maatschappij. De manier waarom de staat haar invloed kon laten gelden was echter wel erg verschillend. In Latijns-Amerika was de electorale politiek belangrijk in het bereiken van landhervormingen in Guatemala, Puerto Rico, Venezuela en Chili. Autoritaire regimes zorgden dan weer voor hervormingen in Peru en El Salvador. De belangrijkste conclusie is dat 147
W.C. Thiesenhusen, Broken promises : agrarian reform and the Latin American campesino, pp. 6-10, 13. W.C. Thiesenhusen, Broken promises : agrarian reform and the Latin American campesino, p. 13. 149 S.L. Barraclough, Land reform in developing countries: The Role of the State and other Actors, pp. 33-34. 148
~ 51 ~
landhervormingen in Latijns-Amerika enkel voorkwamen wanneer de dominante groepen in de samenleving er een politieke noodzaak in zagen.150 De strijd voor Latijns-Amerikaanse landhervormingen was echter geen uitsluitend LatijnsAmerikaanse aangelegenheid. Ook heel wat internationale organisaties, die vaak verbonden worden met de Verenigde Naties, hadden meer dan een stevige vinger in de pap. De internationale organisaties waren afhankelijk van de fondsen die de verschillende landen ter beschikking stelden. De Verenigde Naties bleef de organisatie bij uitstek die de Latijns-Amerikaanse landen kon wijzen op de negatieve effecten van een ongelijke landstructuur. Hun internationale autoriteit kon de agrarische aangelegenheden in een breder historisch en vergelijkend perspectief plaatsen. Daarnaast beschikte ze ook nog eens over een soort morele autoriteit om landhervormingen hoog op de nationale en internationale ontwikkelingsagenda te plaatsen. Doordat de Verenigde Naties nog steeds opereert ten behoeve van haar lidstaten kende haar autoriteit, mede door het vetosysteem, ook haar grenzen. Als een van de zeven permanente leden weigerde bepaalde hervormingen goed te keuren, bleef deze internationale organisatie machteloos. Desondanks heeft het charter van de Verklaring van de Rechten van de Mens en van de Economische en Sociale rechten geholpen met de legitimering van landhervormingen in internationale fora. Ook de OAS, onder andere via het Charter van Punta del Este, zorgde er voor dat landhervormingen een belangrijk discussiepunt werden gedurende de jaren zestig. Tegen het einde van de jaren vijftig voorzagen de Food and Agriculture Organisation (FAO), de International Labour Organisation (ILO) en de UNESCO, samen met tal van andere internationale instanties, technische assistentie voor de verschillende overheden om hun bij te staan in hun landhervormingsprogramma’s. Washington geloofde dat de Alliance for Progress en haar landhervormingsdoelstellingen namelijk meer kans op slagen had wanneer de ondersteuning gebeurde via kanalen die niet verbonden waar aan een bepaalde overheid.151 De internationale organisaties, net zoals de betrokken NGO’s, waren echter erg gevoelig voor de politieke context waarin ze werkten. Wanneer de overheid niet langer geïnteresseerd was in het doorvoeren van hun agrarische hervorming, begonnen vele organisaties hun steun stop te zetten aan de boerenorganisaties die gestreefd hadden naar landhervormingen. Internationale instanties spiegel(d)en de kans van hun succes of mislukking hoofdzakelijk aan datgene wat de overheid die dag wilde.152 Vele van de huidige economische problemen in Latijns-Amerika komen hoe dan ook voort uit deze ongelijkheid van landeigendom. Het verspillen van land door de latifundios was een van de 150
S.L. Barraclough, Land reform in developing countries: The Role of the State and other Actors, pp. 35-36. RSC, President’s Office Files, President Kennedy, 1961-1963, Part 3: Departments and Agencies File, Reel 1, Doc. 0425. 152 S.L. Barraclough, Land reform in developing countries: The Role of the State and other Actors, pp. 43-44. 151
~ 52 ~
belangrijkste oorzaken voor het falen van de Latijns-Amerika landbouw om de volledige bevolking van voedsel te voorzien. Hierdoor moest Latijns-Amerika steeds meer voedsel importeren om haar groeiende bevolking te voeden en de hoge kost van die import had een slecht effect op de economieën van de regio. De slechte staat van de landbouw en de verarming van de rurale bevolking hield de industriële ontwikkeling tegen omdat de meerderheid van de bevolking gewoonweg te arm was de gefabriceerde producten af te nemen. De modernisering en industrialisering van LatijnsAmerika is dan ook bijna onmogelijk aan te pakken zonder eerst komaf te maken met de fundamentele rurale ongelijkheid die zo eigen is aan het Latijns-Amerikaanse continent. President Kennedy en de beleidmakers van de Alliance for Progress waren zich ook in de jaren zestig hier sterk van bewust. Kennedy profileerde zich daarom als een grote voorstander van deze landhervormingsvoorstellen.153 Agrarische hervormingen kwamen stonde bovenaan op de politieke agenda in vele Latijns-Amerikaanse landen. Doorheen de jaren zestig hadden twaalf landen zich geëngageerd voor het doorvoeren van landhervormingen, als antwoord op de Cubaanse Revolutie van 1959 en het Charter van Punta del Este van 1969.154 Het herverdelende effect van deze landhervormingen was echter relatief klein. Tegen 1969 hadden Mexico, Bolivia (die hun landhervormingen kenden voor de Alliance for Progress) en Venezuela meer landrechten herverdeeld naar haar boeren dan alle andere landen samen.155
153
S. Moyo en P. Yeros, eds. Reclaiming the land: the resurgence of rural movements in Africa, Asia, and Latin 4 America, London, Zed Books, 2005, pp. 287-290. 154 W.C. McWilliams en H. Piotrowski, The world since 1945 : a history of international relations. Boulder, Lynne Rienner Publishers, 1997, p. 310. 155 L. Bethell, ed. Latin America Economy and Society since 1930. New York, Cambridge University Press, 1998, pp. 348-350.
~ 53 ~
II.
De Alliance for Progress
Tijdens de presidentiële campagne van Kennedy in 1960 riep de senator op voor een nieuwe Amerikaanse aanpak voor het westers halfrond.156 Zittend in de campagne bus die door Texas reed was Kennedy’s adviseur Richard Goodwin op zoek naar een zin die het idee van Kennedy’s nieuw ontwikkelingsplan voor Latijns-Amerika kon verwoorden, net als de Good Neighbor Policy dat deed voor Franklin Roosevelt. Goodwins oog viel op het Spaanstalig tijdschrift Alianza dat iemand achtergelaten had op de bus. Kennedy was akkoord dat het woord Alliance deel moest uitmaken van de nieuwe slogan. Er werd overlegd met Ernesto Betancourt die twee voorstellen voor ogen had: Alliance para el desarollo (de Alliantie voor ontwikkeling) of Alianza para el Progreso (de Alliantie voor vooruitgang). De Alliance for Progress was geboren.157 Op 13 maart 1961 werd vervolgens het Alliance for Progress programma officieel gelanceerd door president Kennedy in het Witte Huis voor tal van Latijns-Amerikaanse diplomaten en leden van het Amerikaanse Congres. Hij sprak er over de Amerikaanse doelstelling om Latijns-Amerika op weg te zetten naar een revolutionaire verandering. “Let us transform the American continents into a vast crucible of revolutionary ideas and efforts. An example to all the world that liberty and progress walk hand-in-hand. Let us once again awaken our American Revolution until it guides the struggles of people everywhere – not with an imperialism of force or fear- but with the rule of courage and freedom and hope for the future of man.”158 De Alliance for Progress was een langetermijnverbintenis waar sociale en economische hervormingen uiteindelijk zou moeten leiden tot de democratisering van Latijns-Amerika. De ontwerpers van het nieuwe plan waren zich maar al te goed bewust van de grote van hun taak en hun grote lijst obstakels. Democratie was meer de uitzondering dan regel in de honderdvijftig jaar lange onafhankelijkheid van Latijns-Amerika. Daarnaast tonen de historische bronnen aan dat sociale gelijkheid verre van een prioriteit was in die honderdvijftig jaar. De traditionele sociale en culturele instituties van de regio waren gebouwd op de fundamenten van centraliserende en statische politiek die ontwikkeld was door generaties van Spaanse heerschappij, de autoritaire houding van de kerk en het leger. President Kennedy hoopte om via zijn Alliance in staat te zijn de democratie in LatijnsAmerika te promoten, wat volgens Washington de beste zet was om zich tegen het communisme te
156
RSC, Foreign Relations, 1961-63, Vol. XII, Doc. 1. Organization of American States. General Secretariat: Inter-American Economic and Social Council, Latin America's development and the Alliance for progress, Washington, 1973, pp. 67, 73. 158 D. Horowitz, The Alliance for Progress, p. 127. 157
~ 54 ~
beschermen. Daarnaast moest het nieuwe ontwikkelingsplan ook opnieuw de eenheid van de westelijke hemisfeer benadrukken.159 De Alliance veranderde de dynamiek van de relatie tussen het noorden en zuiden van het Amerikaanse continent. Waar Latijns-Amerika lange tijd aanzien werd als een veilige en stabiele regio, werd het nu plots een topprioriteit in het buitenlands beleid van de Verenigde Staten.160 Het resultaat was een tienjarig plan dat twintig miljard dollar beloofde over een termijn van tien jaar om economische groei te promoten en politieke en sociale hervormingen in Latijns-Amerika na te streven. Met andere woorden een grootschalig en ambitieus nieuw ontwikkelingsprogramma. Het programma werd echter geen succes. De economische ontwikkeling was traag of zelf onbestaande in de zuidelijke Republieken en ook het streven naar democratie werd al snel overboord gegooid. De grootste oorzaak voor het falen van de Alliance ligt misschien wel in het feit dat Kennedy’s ontwikkelingsplan te kampen had met een inherent conflict tussen waardige humanitaire doelen enerzijds en de noodzaak tot strijd in het Koude Oorlog front anderzijds. Twee doelen die moeilijk met elkaar te verzoenen waren zo bleek. Zoals het vorige hoofdstuk reeds aantoonde mag De Alliance for Progress niet aanschouwd worden het startschot van de Latijns-Amerikaanse ontwikkeling.161 Ook Kennedy’s voorganger Eisenhower had ingestaan voor de economische ontwikkeling van Latijns-Amerika. Het zwaartepunt van zijn beleid lag echter bij het belang van private banken en internationale organisaties wat betreft de financiering van deze steun. In tegenstelling tot Kennedy, waren de zuidelijke Amerikaanse Republieken geen prioriteit in zijn beleid. Na de dood van Jozef Stalin in 1953, had de Sovjet Unie het geweer van schouder veranderd. Moskou distantieerde zich meer en meer van de militaire interveniërende politiek van haar grote leider en was begonnen met af afsluiten van handelsverdragen en ontwikkelingssamenwerkingen in Afrika, Azië en Latijns-Amerika. Washington kon uiteraard niet achterblijven. In de periode tussen 1953 en 1958 voorzagen de Verenigde Staten 12.6 miljard dollar voor ontwikkelingswerk wereldwijd. Slechts 783 miljoen (minder dan 7%) ging daarvan naar Latijns-Amerika.162 Dit werd in de ogen van de Eisenhoweradministratie echter als voldoende beschouwd om te kunnen rekenen op de Latijn-Amerikaanse steun in de Verenigde Naties, om de westelijke hemisfeer te beschermen tegen communistische dreigingen en om de weg naar de levensbelangrijke Latijns-Amerikaanse grondstoffen open te houden. 159
T. Szulc, “Latin land take a new direction: strive for national solutions to problems”, in: Pro Quest Historical Newspapers: New York Times (1851-2009), 14.2.1963. 160 W.J. Sedwiz, Latin America’s development and the Alliance for Progress, Washington, General Secretariat Organisation of American States, 1973, p. 204. 161 Cfr. Deel I: Een mondiale wereld, hoofdstuk 2: Een ontwikkelingskloof. 162 RSC, Records of the U.S. Information Agency, Part 1: Cold War Era Special Reports, Series A: 1953-1963, Series, NSC 144/1.
~ 55 ~
Tegen het eind van de jaren vijftig veranderde de Noord-Amerikaanse houding tegenover LatijnsAmerika. In 1958 ondernam Eisenhowers vicepresident Robert Nixon een reis grote reis door LatijnsAmerika en werd het Latijnse ongenoegen steeds duidelijker.163 Tijdens verschillende haltes kreeg Nixon te maken met hevige protesten waar men de vicepresident uitjoelden met slogans als “muera Nixon!”164 Nixons trip naar Latijns-Amerika luidde de alarmbel voor het grote ongenoegen die in de regio aanwezig was. De relatie tussen beide Amerika’s waren flink bekoeld omdat Latijns-Amerika vond dat de Verenigde Staten te weinig deden voor hun Amerikaanse lotgenoten. Het werd alsmaar duidelijker dat de goodwill, gecreëerd door Franklins Roosevelts Good Neighbor policy en de collaboratie tijdens de Tweede Wereldoorlog, al enkele jaren taande was in het voordeel van Europa, Japan en Korea. Dergelijk Amerikaanse onvrede in Latijns-Amerika kon echter leiden tot communistische successen of tot nationalistisch populisme, zoals het Peronisme in Argentinië. Deze konden dan weer een voorbode zijn van economische stagnatie en politieke instabiliteit. Ook Washington besefte dit. De Braziliaanse president Juscelino Kubitschek beweerde dat meer economische hulp de interAmerikaanse relatie zou verbeteren en stelde daarom voor om over te gaan naar de oprichting van Operation Pan America.165 Op die manier wilde Latijns-Amerika een grotere rol toebedeeld krijgen in het strategische en politieke beleid van het westen en wilde ze werk maken van vergaande economische ontwikkeling. President Eisenhower had alvast wel oren naar dergelijk plan, maar weigerde nog steeds de ontwikkeling van een breed multilateraal ontwikkelingsprogramma.166 Ook al kreeg het Braziliaanse programma niet genoeg steun in 1958, stierf het idee niet uit. De trend was gezet voor vergaande samenwerking tussen de Amerikaanse republieken en het had Eisenhower overtuigd om zich meer in te zetten voor Latijns-Amerika. In juli 1960 zond de president een verzoek naar het Congres voor de creatie van een Social Progress Trust Fund. Deze werd binnen de State Department ook wel het Operation Pan America (non-Brazilian) of The President’s New Positive Program for Latin America genoemd. Hierbij werd eveneens een verzoek ingediend voor het vrijmaken van vijfhonderd miljoen dollar voor ontwikkelingshulp in Latijns-Amerika. Eisenhower legde zijn plan voor tijdens de OAS bijeenkomst in Bogotá Colombia. Operation Pan America zou als model dienen om economische ontwikkeling binnen de regio aan te moedigen. Dit economisch ontwikkelingsplan voor Latijns-Amerika, die de geschiedenis zou ingaan als de Act van Bogotá, was de voorloper van de latere Alliance for Progress en kende heel wat gemeenschappelijke 163
RSC, President’s Office Files, John F. Kennedy, 1961-1963: Part 1: Special Correspondence, Speech Legislative, and Press Conference Files, Reel 3, doc. 0884. 164 “Dood aan Nixon!” 165 RSC, Foreign Relations, 1958-1960, Vol. V, Doc. 261. 166 T. Szulc, “No it is up to Latin America”, in: Pro Quest Historical Newspapers: New York Times (1851-2009), 13.08.1961.
~ 56 ~
doelstellingen met Kennedy’s plan, waaronder ook deze voor landhervormingen. De Act van Bogotá bevatte echter niet de noodzakelijke omkadering om het beleid ook effectief uit te voeren. Toch waren de Act van Bogotá en de Social Progress Trust Fund fundamentele initiatieven in de toenadering tot de Latijns-Amerikaanse ontwikkeling. Het hoogtepunt van deze toenadering zou een jaar later bereikt worden met de ondertekening van het charter van Punta del Este in 1961 waar de Alliance for Progress haar formele geboorte kende.167
1. EEN DEMOCRATISCHE REVOLUTIE Net als Eisenhower wilde ook president Kennedy zich profileren als een Koude Oorlogsstrijder. Ditmaal echter met een andere tactiek. Kennedy was er rotsvast van overtuigd dat de manier om de Koude Oorlog te winnen in de ontwikkelingswereld, moest gebeuren via een grootschalig ontwikkelingsprogramma. Hij ging er namelijk vanuit dat hoe meer mensen iets te verliezen hadden bij een communistische staatsgreep, hoe geringer de kans was dat dit ook werkelijk zou gebeuren. President Kennedy aanzag dit als een dubbele opdracht. Enerzijds moest er worden gewerkt aan het behoud van de huidige status quopositie. Dit hield in feite niets anders in dan Amerikaanse steun aan de huidige oligarchische elite. De basis van dit ontwikkelingsplan moest de creatie van een (stedelijke) middenklasse worden.168 Deze middenklasse, hoewel soms beperkt aanwezig, ontbrak nu hoofdzakelijk in het Latijns-Amerikaanse continent. De democratische revolutie waar president Kennedy in augustus 1961 voor zou pleiten tijdens de conferentie van Punta del Este,169 was echter niet gericht aan het adres van de vele arme boeren en arbeiders. Deze groep, met haar groot revolutionair potentieel, mocht geen te groot onderdeel van het democratisch systeem worden. Kennedy ijverde daarom voor een revolutie van de top van de samenleving naar beneden. De president richtte zich daarom tot de aristocratische elite in Latijns-Amerika die hij een belangrijke rol toe achtte. De Latijns-Amerikaanse oligarchen die aan het bewind stonden werden het hof gemaakt met talrijke beloftes ter bescherming van hun belangen. Hoewel de grootgrondbezitters niet langer meer het politieke systeem domineerden in de naoorlogse periode, hadden ze in vele Latijns-Amerikaanse landen nog steeds enorm veel invloed op het overheidsbeleid en waren ze in staat om de overheidsbesluiten mee te sturen in hun voordeel in relatie met de kleine boeren. Pachters moesten hoge rentes betalen (in geld of in arbeidsdiensten) en de agrarische loonarbeiders werden lage lonen betaald en moesten werken in slechte omstandigheden. De rurale arbeid was hoofdzakelijk ongeorganiseerd en moest vaak opboksen tegen wettelijke obstakels tegen
167
J.F. Taffet, Foreign aid as foreign policy: the Alliance for Progress in Latin America, pp. 15-19. RSC, Foreign Relations, 1961-63, Vol. XII, Doc. 7. 169 Cfr. Deel II: De Alliance for Progress, hoofdstuk 2: Punta del Este. 168
~ 57 ~
vakbondsvorming. De arbeidsomstandigheden in zowat alle Latijns-Amerika landen waren exploitatiegericht en repressief.170 Hoewel de steun van deze landelijke elite noodzakelijk was in de handhaving
van
de
huidige
status
quopositie,
probeerde
president
Kennedy
deze
grootgrondbezitters ook op hun verantwoordelijkheden te wijzen. Tijdens een toespraak van Kennedy in Bogotá in 1961 stelde hij dan ook dat: “Those who possess wealth and power in poor nations must accept their own responsibilities. They must lead the fight for those basic reforms which alone can preserve the fabric of their societies. Those who make peaceful revolution impossible will make violent revolution inevitable.”171 Als de bezittende klasse van Latijns-Amerika een middenklasse revolutie onmogelijk zou maken, zou een boeren- en arbeidersrevolutie onvermijdelijk worden. Als men zich zou verzetten tegen iemand als (Amerikaans aanhanger) Betancourt, zou dit gegarandeerd een Peron of Castro opleveren stelde Kennedy.172 De toon was gezet. Om de status quopositie in Latijns-Amerika te handhaven waren volgens de president veranderingen noodzakelijk. Hoewel de Latijns-Amerikaanse oligarchen een belangrijke rol toe bedeeld kregen, was de hoofdrol echter niet voor hen weggelegd. Kennedy streefde namelijk naar een ‘democratische revolutie’ die moest groeien uit de progressieve sectoren van de Latijn-Amerikaanse middenklasse en die hij aanduidde als de democratic left.173 Deze progressieve bourgeoisie moest de uitgelezen bondgenoot worden van president Kennedy en de Alliance for Progress. Volgens zijn adviseur Arthur Schlesinger Jr. was de grote malaise in LatijnsAmerika namelijk te wijten aan de onbuigzame houding van de oude landadel, een sociale groepering die in ieder geval al weinig affiniteit had met de basiswaarden van de moderniteit. Hij stelde dan ook heel duidelijk dat: “Latin America is irrevocably committed to the quest for modernization. This process of modernization cannot take place without a drastic revision of the semi-feudal agrarian structure of society which still prevails through much of the subcontinent. That revision can come about in two ways – through a middle class revolution or through a ‘workers-andpeasant’ (i.e. Communist or Peronista) revolution.
170
C. Kay, The Complex Legacy of Latin America’s Agrarian Reform, The Hague, Publications Office Institute of Social Studies, 1998, p. 17. 171 RSC, President’s Office Files, John F. Kennedy, 1961-1963: Part 1: Special Correspondence, Speech Legislative, and Press Conference Files, Reel 14, Doc. 0573. 172 RSC, President’s Office Files, John F. Kennedy, 1961-1963: Part 2: Staff Memoranda File, Reel 5, Doc 0314. 173 RSC, Foreign Relations, 1961-63, Vol. XII, Doc. 7.
~ 58 ~
Unfortunately the Latin America's landed oligarchy does not understand the gravity of its own situation. It constitutes the chief barrier to the middle-class revolution and, by thwarting the middle-class revolution, may well bring about the proletarian revolution.”174 De macht van de middenklasse moest volgens Schlesinger worden uitgebreid om de verstikkende greep, die de oude landadel nog steeds had op de politiek in Zuid-Amerika, tegen te gaan. Er waren twee manieren om de macht van deze landelijke elite te breken. Enerzijds via een communistische revolutie en anderzijds via de democratische revolutie van Kennedy’s democratic left. Het spreekt voor zich dat Washington uiteraard deze laatste op het oog had. De meeste leden van die middenklasse speelden echter helemaal niet de rol die ze werden toebedeeld. De authentieke nationalisten en radicalen zagen de Alliance als iets verdachts en als een nieuw middel van Yankee imperialisme. De Latijns-Amerikaanse bourgeoisie stond dus duidelijk niet gelijk met de progressieve democraten die Rostow en de andere moderniseringstheoretici in hen zagen.175 Met grote frustraties van Kennedy als gevolg, weigerden de Latijn-Amerikaanse oligarchen een stap opzij te zetten. In feite waren ze nooit echt onder de indruk geweest van Kennedy’s beloftes en dreigementen. De meeste van hen waren veel minder bezorgd over de aanwezige revolutionaire dreiging, dan over het mogelijke verlies van hun privileges door de hervormingen van de Alliance. Het beeld dat Washington hen voorhield van een aankomende grootschalige revolutie leek overdreven, terwijl de komst van hervormingen hun werkelijk beangstigde.176 De oligarchen slaagden er hierdoor in om de meeste land- en belastinghervormingen tegen te houden die schade zou berokkenen aan hun belangen. Ze beseften dan ook maar al te goed dat Washington hun nodig had in de strijd tegen de revolutionaire dreiging. Van Kennedy’s democratic left kwam uiteindelijk niet veel van in huis. Een conservatieve bourgeoisie, aarzelende liberale politici en een diep gewortelde oligarchie waren uiteindelijk de ware leiders van Kennedy’s democratische revolutie. De grote massa van Latijns-Amerikaanse armen vormden in tegenstelling tot Kennedy’s democratic left dus geen onderdeel van zijn plan. De geschiedenis had namelijk aangetoond dat zo’n grote massa net de motor van revolutionaire verandering kon zijn. Vandaar dat de Alliance for Progress die grote Latijns-Amerikaanse massa weg wilde houden van het spelen van een significantie politieke rol omdat Washington zich maar al te goed bewust was van hun revolutionair potentieel. De angst voor het ontstaan van guerrillabewegingen zorgde dan weer voor een nauwere band tussen Kennedy (en
174
RSC, Foreign Relations, 1961-63, Vol. XII, Doc. 7. J.F. Taffet, Foreign aid as foreign policy: the Alliance for Progress in Latin America, pp. 122-123 en G. Boels, Tussen Droom en daad : De Alliance for Progress, Modernisering, Social Engineering en Manifest Destiny in de Verenigde Staten & Chili, 1961-1973, pp. 74-75. 176 J.F. Taffet, Foreign aid as foreign policy: the Alliance for Progress in Latin America, pp. 122-123. 175
~ 59 ~
zijn opvolgers) en het leger.177 Het leger werd aanzien als het ultieme bolwerk tegen de radicale revolutie waardoor de Verenigde Stagen zich verplicht voelden om dit te steunen. In vergelijking met de jaren vijftig, steeg het budget voor militaire ondersteuning met 50% per jaar sinds 1960.178 Zo werden de banden tussen Washington en het Haïti van Papa Doc Duvalier, een van de wreedste dictators in Latijns-Amerika, zelfs sterker in ruil voor de Haïtiaanse anti-Cubaanse steun. De steun aan de militaire junta’s en dictators was dan ook vaak koren op de molen van de vele critici van de Alliance die deze militaire steun als contradictorisch zagen met de idealen van de ‘democratische revolutie’. De Alliance for Progress had tenslotte niet enkel een revolutie van boven naar beneden op het oog, maar ook een van buiten naar binnen. Moskou en Peking hadden al geslaagde revoluties ontketend in Laos, Zuid-Vietnam en Congo. Washington zag het daarom als gerechtvaardigd om evenzeer een revolutie te ontketenen in Latijns-Amerika.179 Een revolutie van buiten af bleek echter al even onmogelijk als een revolutie van boven naar beneden en dat vaak voor dezelfde redenen. Vele Latijns-Amerikanen gingen zich afzetten tegen de Amerikaanse manipulatie. Het was dan ook idealistisch van de Verenigde Staten om te denken dat het revolutionaire enthousiasme opgewerkt kon worden in een samenleving van buitenaf. Zeker omdat het net voor de Verenigde Staten van belang was dat het sociale kader in Latijns-Amerika in tact bleef.
2. PUNTA DEL ESTE In augustus 1961 vond een nieuwe conferentie van de Inter-Amerikaanse Sociaal-Economische Raad (IA-ECOSOC) plaats in het Uruguayaanse Punta del Este. Deze conferentie betekende de formele start van de Alliance en resulteerde uiteindelijk in de oprichting van het Charter van Punta del Este waarin de doelstellingen van de Alliance werden opgenomen. Het Charter erkende dat, omwille van LatijnsAmerika’s beperkte middelen, er een grote nood was aan buitenlandse middelen om het binnenlands beleid van de Amerikaanse republieken te ondersteunen. De Verenigde Staten namen zich voor een groot deel van deze financiële bijdrage te leveren. Het charter van Punta del Este is kort samen te vatten uit de tekst van een van haar paragrafen: “It is the purpose of the Alliance for Progress to enlist the full energies of the peoples and governments of the American republics in a great cooperative effort to accelerate the economic and social development of the participating countries of Latin America, so that they
177
B. Miroff, Pragmatic illusions : the Presidential politics of John F. Kennedy, New York, McKay, 1976, pp. 126127. 178 B. Miroff, Pragmatic illusions : the Presidential politics of John F. Kennedy, pp. 132-134. 179 B. Miroff, Pragmatic illusions : the Presidential politics of John F. Kennedy, pp. 127-128.
~ 60 ~
may achieve maximum levels of well-being, with equal opportunities for all, in de democratic societies adapted to their own needs and desire.”180 Het grote doel was om een jaarlijkse groei van 2.5 % per jaar per capita te bereiken voor alle LatijnsAmerikaanse landen. Om dit minimum doel te bereiken zou elk land een krachtinspanning moeten doen op verschillende vlakken: politiek, economisch, sociaal, technologische en institutioneel. De Alliance ging er dan ook van uit dat de modernisering van Latijns-Amerika niet mogelijk was via enkel en alleen een aantal kapitaalinjecties en technische hulpverlening. De impasse van de economische ontwikkeling zou moeten worden doorbroken door de reorganisatie van de politieke en sociale structuur. Dit zou moeten leiden tot een reeks verbeteringen op tal van vlakken: inkomensverdeling, diversificatie van de productiestructuur en buitenlandse handel, het industrialiseringsproces, een verhoging van de agrarische en industriële productiviteit, de bewerkstelling van landhervormingen, de uitbreiding van de gezondheidszorg en de onderwijsvoorzieningen, verbeteringen in de huisvestingsproblematiek,
verbeteringen
de
urbanisatieproblematiek,
de
stabilisatie
van
binnenlandse prijzen en de ontwikkeling van regionale economische akkoorden, et cetera. Deze doelstellingen konden echter enkel kans tot slagen hebben als ze vergezeld werden met vergaande sociale veranderingen. Ook Che Guevara was op de Uruguayaanse conferentie aanwezig en pleitte er met gladde tong voor de concurrerende revolutie. Che Guevara probeerde de Latijns-Amerikaanse delegaties namelijk uit te leggen dat men dit aanbod voor grootscheeps hulp van de Verenigde Staten aan Castro te wijten had.181 Hij merkte op dat Cuba een groot aantal doelstellingen van de Alliance kon onderschrijven, maar dat de Alliance – als werktuig van het imperialisme – gedoemd was te mislukken. Cuba zou zich daarom afzijdig houden, ook al waren er wel degelijk enkele Zuid-Amerikanen die ook Cuba bij de Alliance wilden betrekken. Een keuze die door de Amerikaanse druk meer als een opgelegde keuze bleek te zijn, dan een autonome Cubaanse beslissing. Uiteindelijk werden de twintig Amerikaanse republieken het eens dat ze zich zouden inzetten voor een reeks verbluffende doelstellingen. De onderhandelaars van de Verenigde Staten maakten zich echter geen illusies over de verscheidenheid van motieven bij de ondertekening van dit document. Net als men wist dat de ondertekening van een stuk perkament lang geen magisch effect zou teweegbrengen. Ongetwijfeld sloten vele zich alleen aan bij de Alliance omdat ze de Amerikaanse hulp wel een handtekening waard achtten. Anderen zoals president Alberto Lleras Camargo van Colombia formuleerde het dan weer omdat: “de
180
Organization of American States. General Secretariat: Inter-American Economic and Social Council, Latin America's development and the Alliance for progress, p. 9. 181 W.J. Sedwiz, Latin America’s development and the Alliance for Progress, p. 84.
~ 61 ~
politieke leiders in Latijns-Amerika, misschien meer dan waar ook ter wereld, gewoon zijn om in hun revolutionaire verklaringen verder te gaan dan waartoe ze in de praktijk toe bereid zijn.”182 Washington stond voor de zware uitdaging om Latijns-Amerika te overtuigen dat de Alliance for Progress geen nieuwe uiting was van Noord-Amerikaans imperialisme, maar in feit een LatijnAmerikaans programma was. Dit was essentieel voor de aanvaarding van de Alliance in de zuidelijke Amerikaanse republieken. De Verenigde Staten wilde Latijns-Amerika overtuigen van hun goede ontwikkelingsdoelen, maar wilden uiteraard nog steeds bepalen welke actie ondernomen zou worden. De Verenigde Staten kon Latijns-Amerika om deze reden natuurlijk geen carte blanche geven omdat het nog altijd zij waren die de belangrijkste financiers waren van de Alliance. Men probeerde daarom de Alliance voor te stellen als een verlengstuk van Kubitschek’s Operation Pan America en als een product van de Inter-Amerikaanse overlegmomenten in Bogotá. Daarnaast begonnen de Verenigde Staten ook met de opzet van een grootschalige propagandacampagne rond de Alliance for Progress. De United States Information Agency (USIA) werd opgericht om via tal van verschillende media (radio, televisie, films, pamfletten, gastsprekers, boeken, strips, et cetera) de Alliance te promoten in Latijns-Amerika. Dit zou uiteraard niet volstaan. Om Latijns-Amerika aan boord te krijgen moest men met geld over de brug komen en liefst op een lange termijn basis. Douglas Dillon, de Treasury Secretary van Kennedy, ijverde to press forward with a broad program for Latin America en stelde daarom in Punta del Este, dat er in het volgende decennium ten minste twintig miljard dollar zou gaan naar Latijns-Amerika.183 Dit was echter verre van een belofte en de Verenigde Staten hadden zich zeker ook niet geëngageerd dit bedrag alleen te betalen. Toch was al deze moeite niet voldoende om Latijns-Amerika te overtuigen van de goede bedoelingen in de Verenigde Staten. Tijdens een bezoek van de Panamese president in juni 1962 in Washington verklaarde hij tegen Kennedy dat: “Being here in Washington (allows me) to wish you success in your program.” De boodschap was duidelijk. De Alliance for Progress werd niet alleen in Panama, maar ook in de rest van Latijns-Amerika nog steeds gezien als iets Noord-Amerikaans, als iets dat door Latijns-Amerika geïmporteerd was, maar nog steeds duidelijk ‘Made in the USA’ was.184 De LatijnsAmerikaanse bevolking refereerde dan ook meestal niet naar Kennedy’s ontwikkelingsprogramma als “the Alliance for Progress” maar veel meer als het “Kennedy Plan”.185
182
Vertaald uit: A. M. Jr. Schlesinger, A thousand days : John F. Kennedy in the White House, Boston, Houghton Mifflin, 1965, pp. 859-861. 183 RSC, Foreign Relations, 1961-63, Vol. V, Doc. 41. 184 J.F. Taffet, Foreign aid as foreign policy: the Alliance for Progress in Latin America, pp. 29-31, 43. 185 RSC, Foreign Relations, 1961-63, Vol. XII, Doc. 34.
~ 62 ~
3. EEN STUURLOOS SCHIP Het Charter van Punta del Este was een opsomming van tal van idealistische doelstellingen, maar was weinig specifiek. Zo valt er onder andere te lezen dat men moest streven naar een stijging van: “the level of agricultural productivity and output and to improve related storage, transportation, and marketing services”.186 Er werd echter geen woord gerept over de manier hoe dit zou moeten gebeuren en ook specifieke kwantitatieve doelen werden er niet gesteld. Elk land kon voorstellen uitwerken die strookten met de doelen van het Charter. Deze voorstellen moest men vervolgens voorleggen aan een negenkoppig panel die men al snel de nine wise men noemde. Hierin zaten afgevaardigden van de Inter-Amerikaans Ontwikkelingsbank, de Economische Commissie voor Latijns-Amerika van de Verenigde Staten (CEPAL187) en de OAS. Het panel zou worden ondergebracht onder de vleugels van de Inter-American Economic and Social Council en zou oordelen als de voorgestelde plannen in overeenstemming waren met het Charter en met de regels van het Bogotá verdrag. Deze commissie moest zowat het hart van de Alliance vormen. Hun bevindingen werden dan doorgestuurd naar de IADB en andere overheidsinstanties (vooral die van de Verenigde Staten) die dan zouden instaan voor de financiële en technische steun van de afzonderlijke projecten.188 Maar ook andere rijke internationale financiële organisaties konden worden ingeschakeld zoals het IMF en de Wereldbank. Elk land dat lid was van de Alliance for Progress kon dus voorstellen formuleren en laten goedkeuren, zolang die maar conform waren aan de doelstellingen van het Charter van Punta del Este. Het leeuwenaandeel van de fondsen voor de Alliance werd beheerd door de IADB, terwijl de Inter-American Committee on the Alliance for Progress (CIAP) een speciaal en permanent comité werd van de IA-ECOSOC die moest instaan voor de multilaterale werking van de Alliance en er eveneens voor moest waken dat de doelen van het Charter van Punta del Este werden gewaarborgd.189 Presidenten Kubitschek en Camargo wilden dit nieuw comité in het leven roepen omdat deze meer macht zou geven aan de nine wise men.190 Washington stond hier weigerachtig tegenover. Hoewel men in Washington maar al te graag de indruk wilde wekken dat de Alliance een Latijns-Amerikaans programma was, kon dit in de realiteit nooit het geval zijn. Het Charter van Punta del Este voorzag de Alliance in doelen en in een soort basisstructuur, maar een effectieve organisatie om het programma te controleren en te sturen ontbrak echter. Het falen van het op poten zetten van een effectieve bureaucratie was dan ook een van de grootste 186
The Charter of Punta del Este establishing an Alliance for Progress within the framework of Operation Pan America. Madison Land Tenure Center, University of Wisconsin, 1966, p. 18. 187 Comisión Económica para América Latina. 188 RSC, Foreign Relations, 1961-63, Vol. XII, Doc. 35. 189 J.F. Taffet, Foreign aid as foreign policy: the Alliance for Progress in Latin America, pp. 34-36. 190 The Alliance for progress : an American partnership, Washington, Agency for International Development, Dept. of State, 1965, p. 11.
~ 63 ~
problemen van Kennedy’s Alliance for Progress. Hoewel de Alliance werd voorgesteld als een multilateraal ontwikkelingsprogramma, gebeurde de organisatie er van grotendeels in Washington. Binnen de Verenigde Staten werd er nooit een apart programma opgericht die ‘Alliance for Progress’ heette waardoor het bestuur van Kennedy’s programma ondergebracht werd onder de USAID dat dan weer gedeeltelijk onderdeel was van de Department of State. De algemene leiding van de Alliance werd in handen gelegd van een vertrouweling van president Kennedy: Teodoro Moscoso. Hij werd in november 1961 benoemd als coördinator van de Alliance en als Assistent Administrator van de USAID.191 Hij was Kennedy’s dichtste medewerker wat de Alliance for Progress betrof, maar kreeg nooit de echte autoriteit die nodig was om het ontwikkelingsprogramma efficiënt te runnen. Hij was ondergeschikt aan de Director van de USAID en de Assistant Secretary of State for Inter-American Affairs.192 Daarbij kwam nog eens dat vele landen hun ontwikkelingsplannen al snel rechtstreeks begonnen door te sturen naar de Department of State waardoor men dus aan de goedkeuring van de nine wise men voorbij ging. Als men leningen voor ontwikkelingsprojecten wou, kon men zich beter direct wenden tot de Verenigde Staten die deze leningen of giften uiteindelijk grotendeels financierden. In realiteit was er gewoonweg te weinig samenwerking tussen de verschillende ontwikkelingsprogramma’s en de Alliance for Progress structuur waardoor de nine wise men vooral een symbolische functie hadden. De inefficiënte bureaucratie waar de Alliance mee te kampen had was echter zeker niet het enige probleem. In de Verenigde Staten was het nog steeds het Congres die bevoegd was om de budgeten voor buitenlandse ontwikkeling goed te keuren. Dillon kon miljarden dollars beloven aan de LatijnsAmerikaanse landen, de uiteindelijke beslissing nog lag steeds bij het Congres en die was niet altijd even happig om veel geld vrij te maken voor de Alliance. Met de Cubaanse nationaliseringen in het achterhoofd was het Congres namelijk niet zo snel bereid om het belastinggeld van de Amerikaanse burgers te investeren in projecten waarvan men niet zeker van wist dat deze ook zouden opbrengen. Omwille van deze reden werd beslist om te starten met een Investment Guarantee Program die de investeringen van Amerikaanse burgers en bedrijven moest verzekeren tegen verliezen wegens nationaliseringen. Dit zou uiteindelijk leiden tot het tekenen van de Foreign Assistance Act in 1963 dat landen verplichte een verdrag te tekenen met de Verenigde Staten waar ze de Amerikaanse investeringen in hun land garandeerden.193 Elk land dat dit verdrag weigerde te ondertekenen zou vanaf 31 december 1965 geen Amerikaanse steun meer ontvangen. Deze nieuwe wet werd later, 191
RSC, President Office files, John F. Kennedy, 1961-1963: Part 3: Departments and Agencies File, Reel 23, Doc. 0545. 192 The Alliance for progress : an American partnership, Washington, Agency for International Development, Dept. of State, 1965, p. 11. 193 RSC, President Office files, John F. Kennedy, 1961-1963: Part 3: Departments and Agencies File, Reel 8, Doc. 0247.
~ 64 ~
tegen de zin van president Kennedy, verder aangevuld met het Hickenlooper amendement.194 Die stelde dat de steun uit de Verenigde Staten weerhouden zou worden voor elk land dat besloot te nationaliseren of om hoge belastingen uit te vaardigen op bedrijven die Amerikaans eigendom waren. Enkel wanneer er sprake was van correcte compensatie of een vermindering van de belastingen zou de hulp weer hervat kunnen worden. Dit limiteerde zonder meer de LatijnAmerikaanse ontwikkelingsalternatieven, maar was zondermeer goed en conservatief bankieren van de Verenigde Staten.195 De problemen van de Alliance waren dus veelvuldig. Kennedy slaagde er niet in Moscoso met voldoende autoriteit te voorzien waardoor de bureaucratie van de Alliance gekenmerkt werd door inefficiëntie. Vervolgens waren er heel war (Republikeinse) leden van het Congres gekant tegen de grootschalige buitenlandse ontwikkelingsinitiatieven waardoor de financiering er van vaak spaak liep. Tenslotte was het, ondanks de goede wil, ook erg moeilijk voor de Verenigde Staten om LatijnsAmerika te overtuigen dat het Alliance for Progress een programma was voor en met hen. Uiteindelijk kwamen de orders toch vooral uit Washington waardoor de Alliance for Progress voor vele Latijns-Amerikaanse leiders aanzien werd als een nieuw verwaande imperialistische poging van hun noorderburen.
4. NA KENNEDY De moordaanslag op president Kennedy van 22 november 1963 was een zware klap voor de Alliance die hierdoor niet alleen haar geestesvader verloor, maar eveneens haar meest toegewijde aanhanger. Zijn opvolger, president Lyndon Johnson, beloofde weliswaar al snel dezelfde toewijding tegenover de Alliance als zijn voorganger.196 “This hemisphere is our home. This is where we live. These are our neighbors. If we can't get along with our neighbors, with whom can we get along?” Ook hij gaf Latijns-Amerika tijd, aandacht en – in de mate dat het Congres hem dat toeliet – ook middelen.197 Toch zorgde de dood van Kennedy voor een keerpunt in het beleid van de Alliance. De Verenigde Staten besloten zich meer te focussen op economische ontwikkeling en zouden zo de sociale ontwikkeling hoofdzakelijk aan hun zuiderburen overlaten. Vervolgens zouden er ook bijkomende maatregelen worden genomen om de Amerikaanse bedrijven in Latijns-Amerika te beschermen. Democratische regeringen zouden geen voorkeursbehandeling krijgen op autoritaire 194
RSC, President Office files, John F. Kennedy, 1961-1963: Part 1: Special Correspondence, Speech Legislative, and Press Conference Files, Reel 23, Doc. 0879. 195 B. Miroff, Pragmatic illusions : the Presidential politics of John F. Kennedy, p. 137. 196 RSC, Foreign Relations, 1964-68, Vol. XXXI, Doc. 1 en Oral History: The Foreign Affairs Oral History Collection of the Association for Diplomatic Studies and Training: Dean Rusk. 197 Oral History: The Foreign Affairs Oral History Collection of the Association for Diplomatic Studies and Training: Dean Rusk.
~ 65 ~
regeringen en de focus van de Verenigde Staten moest opnieuw liggen op de strijd tegen het communisme. President Johnson benoemde daarvoor Thomas Mann, een ex-medewerker ten tijde van president Eisenhower, als Undersecreatry of State for Inter-American Affairs en werd zo de link tussen Johnson en de Alliance.198 De nieuwe Mann doctrine betekende in feite een totaal andere aanpak voor de Latijn-Amerikaanse communistische dreiging. Kennedy wilde economische ontwikkeling teweegbrengen die volgens hem zou zorgden voor politieke stabiliteit waardoor er minder kan was op communistische revoluties. Johnson en Mann gingen daarentegen nu volop inzetten op politieke stabiliteit die volgens hen zou zorgen voor economische ontwikkeling en dus op een geringere kans op communistische revoluties.199 Om het met de woorden van Murat Williams, ex ambassadeur uit El Salvador en jarenlang Foreign Service officer, te zeggen: Stability at all costs? Yes stability and security.200 Johnson gaf bij zijn intrede in het Witte Huis aan dat Latijns-Amerika nog steeds een prioriteit was voor hem.201 In realiteit werden de meeste idealistische doelstellingen van de Alliance samen met president Kennedy in 1963 begraven. De aandacht voor de Alliance verslapte hierdoor doorheen in de tweede helft van de jaren zestig. De communistische dreiging in Latijns-Amerika was dan ook niet meer van dat niveau dan wanneer president Kennedy startte met de Alliance. Daarnaast kende de Amerikaanse overheid ook steeds meer budgettaire problemen. Johnson voelde zich opgezadeld met een dure erfenis terwijl hij zelf elke dollar moest omdraaien voor zijn Great Society Plan en zijn buitenlandse prioriteit: Vietnam. De Alliance for Progress was niet langer een prioriteit. In 1966 was men het er al over eens dat de Alliance gefaald had. Daarbij kwam nog eens dat de nine wise men, na jarenlang een symbolische functie uitgeoefend te hebben, allen ontslag namen in datzelfde jaar.202 De economische ondersteuning voor Latijns-Amerika gebeurde als maar meer via andere kanalen dan via de structuur van de Alliance. In 1965 werden er voor verschillende leningen goedgekeurd voor Brazilië (170 miljoen dollar), Chili (75 miljoen dollar) en Colombia (65 miljoen dollar). Er werd bij deze aanvragen geen enkele keer meer notie gemaakt van de Alliance for Progress. De Amerikaanse steun was er nog steeds en deze was nog steeds significant, enkel het gebruik van de Alliance als terminologie werd zeldzaam. Deze problemen namen nog toe tegen het eind van de jaren zestig. Dit
198
RSC, Foreign Relations, 1964-68, Vol. XXXI, Doc. 10. B. Miroff, Pragmatic illusions : the Presidential politics of John F. Kennedy, p. 137. 200 Oral History: The Foreign Affairs Oral History Collection of the Association for Diplomatic Studies and Training: Murat Williams. 201 RSC, President Office files, Lyndon B. Johnson, Minutes and Documents of the Cabinet Meetings of President Johnson, Reel 8, Doc. 0247. 202 J.F. Taffet, Foreign aid as foreign policy: the Alliance for Progress in Latin America, pp. 34-36. 199
~ 66 ~
was niet bepaald te wijten een groeiende desinteresse in Latijns-Amerika, maar door de kostelijke oorlog in Vietnam lag de buitenlandse prioritiet van Washington nu elders.203 De Alliance for Progress hield uiteindelijk helemaal op met bestaan onder het presidentschap van Robert Nixon. Nixon maakte duidelijk dat het noodzakelijk was om een nieuwe koers te varen in zake buitenlands beleid.204 De sleutelwoorden order en progress moesten in dit nieuwe buitenlandse beleid wijken voor: order! Nixon zou niet tornen aan het Monroe-idee. De Verenigde Staten en Latijns-Amerika bleven een onafhankelijke eenheid in de wereld waar de interventie van andere naties in de westerse hemisfeer niet zou worden aanvaard. Door die verbondenheid tussen de Verenigde Staten en Latijns-Amerika was de hemisferische bescherming (en interventie) dus nog steeds een logisch recht van de Verenigde Staten mocht één van de landen van het inter-Amerikaans systeem dat nodig achtten. Respect voor de nationale identiteit werd het nieuwe sleutelbegrip in de inter-Amerikaanse relaties. Hoewel Nixon voortging met de retoriek van zijn voorgangers wat betreft de ondersteuning van de democratie en de sociale hervormingen, was zijn hart – en dat van zijn adviseurs – meer traditioneel republikeins en liet hij de economische ontwikkeling meer over aan de private sector.205 Ontwikkelingshulp zou nog blijven bestaan, echter enkel als bijstand van LatijnsAmerikaanse initiatieven. Nixon begroef de Alliance for Progress, althans in de vorm waarin ze acht jaar eerder begonnen was. Als een burgerlijke revolutie die via de principes van landhervorming en versnelde industriële ontwikkeling de motoren van vooruitgang in Latijns-Amerika moest worden. De Alliance was nu enkel nog een kwestie van naamgeving terwijl de oorspronkelijke doelen van het project nu volledig verdwenen waren uit het beeld van de Amerikaanse regering. Het zou echter duren tot 1973 alvorens Nixon ook de naam Alliance for Progress officieel zou laten vallen.206
5. TEGENVALLENDE RESULTATEN Uiteindelijk startten alle Latijns-Amerikaanse landen met de creatie van een soort Alliance for Progress programma, al was dit vaak wel niet zo drastisch als de Verenigde Staten hadden gehoopt. Tegen 1962 had elke Latijn-Amerikaans land zich met een sociaal, economisch of politiek hervormingsprogramma gerapporteerd bij de IA-ECOSOC. Sommige van deze programma’s zorgden voor concrete resultaten, andere waren slechts schijn zonder dat er effectief actie ondernomen werd. In 1960 stroomde er ongeveer 189 miljoen dollar naar Latijns-Amerika. In 1961, met de start van de Alliance werd het budget daarom opgeschroefd naar ongeveer 700 miljoen dollar (wat nog 203
J.F. Taffet, Foreign aid as foreign policy: the Alliance for Progress in Latin America, pp. 34-36. RSC, President Office files, Richard M. Nixon, 1969-1974: President's Personal Files, Fiche 185. 205 T.E. Skidmore en P.H. Smith, Modern Latin America, Sixth Edition, New York, Oxford, Oxford University Press, 2005, p. 423. 206 G. Boels, Tussen Droom en daad : De Alliance for Progress, Modernisering, Social Engineering en Manifest Destiny in de Verenigde Staten & Chili, 1961-1973, pp. 194-195, 198. 204
~ 67 ~
steeds minder was dan eerst voorzien).207 Toch zorgde deze fikse stijging voor relatief weinig resultaten. Het was duidelijk dat het ‘decade of development’ op weg was naar een pijnvolle trage start. De groeicijfers lagen veel lager dan de voorziene 2.5%. De gemiddelde groeicijfers in de jaren 1960 waren zelfs lager dan deze in het decennium ervoor. Dit was onder meer te wijten aan de grote bevolkingsgroei waar Latijns-Amerika mee te kampen had. President Kennedy weigerde hier echter maatregelen tegen te nemen en het een onderdeel te maken van de Alliance. Land- en belastinghervormingen werden opgehouden in een bureaucratisch kluwen en ook de promotie van de democratie liep vertraging op of erger. In 1962 kwamen er militaire regeringen in Argentinië en Peru aan de macht. Het jaar erop gebeurde dit eveneens in Guatemala, Ecuador, de Dominicaanse Republiek en Honduras. Ook op het vlak van huisvesting, gezondheidszorg en nutsvoorzieningen was het grootste deel van de Latijns-Amerikaanse bevolking eveneens niet veel beter af in 1970 dan aan de start van het idealistische decennium. Dit was zo wat het geval voor al de sociale doelstellingen van de Alliance.208 De oorzaken voor deze tegenvallende resultaten zijn enorm en erg verschillend. Negentig procent van de Amerikaanse bijdragen voor de Alliance kwam er via private investeringen en verklaard op zich al een groot deel waarom de progressieve veranderingen faalden.209 Daarnaast was de revolutionaire dreiging tegen het midden van de jaren 1960 al flink verminderd in Latijns-Amerika waardoor het Amerikaanse Congres niet meer zo geneigd was om veel publieke middelen vrij te maken. Ook de ingewikkelde bureaucratische structuur zorgde er voor dat de ondersteuning van de projecten veel vertraging opliepen of slecht gecoördineerd werden.210 In vele landen had de Alliance echter gewoon te kampen met een gebrek aan vertrouwen. Het nieuwe ontwikkelingsplan werd door vele Latijn-Amerikanen nog steeds gezien als het verlengde van de State Department en daarom niet te vertrouwen. Dit was ook de Latijns-Amerikaanse leiders niet ontgaan. De Braziliaanse president Kubtitchek “found an absolute lack of faith in the Alliance and its results among the popular classes”, terwijl de Chileense president de Alliance “simply inoperative” vond. Tenslotte kreeg de Alliance zelf tegenwind van een van haar grootste aanhangers, Colombia. President Lleras Camargo stelde dat “one cannot see anywhere in Latin America the spirit of enthusiasm that the Alliance requires.”211 207
United States. Bureau of the Census, Statistical abstract of the United States. 1965, Washington, U.S. Department of Commerce, 1965, p. 863. 208 B. Miroff, Pragmatic illusions : the Presidential politics of John F. Kennedy, p. 118. 209 F. Fukuyama, Falling behind : explaining the development gap between Latin America and the United States, p. 39. 210 RSC, President Office files, John F. Kennedy, 1961-1963: Part 3: Departments and Agencies File, Reel 1, Doc. 0425. 211 M. Mion, “The Alliance for Progress: Policy Continuation or Actual Reform?”, p. 24.
~ 68 ~
Daarentegen wil dat niet zeggen dat de Latijns-Amerikaanse leiders zelf wel allemaal stonden te springen voor de Alliance. Velen waren wel voorstander van nieuwe hervormingen, maar wilden liever niet refereren naar de Alliance wegens een nationale trots die gebaseerd was op nationalisme en onfhankelijkheidsdrang.212
6. DE WAARDE VAN DE ALLIANCE Wanneer men uiteindelijk zoekt voor een verklaring waarom de Alliance zo een mislukking was, moet men eerst stilstaan bij wat nu precies de oorspronkelijke intentie was van Kennedy’s programma. Hierbij maakt men vaak een onderscheid tussen de liberale aanhangers die de Alliance zagen als een ware poging tot het brengen van materiële vooruitgang en sociale rechtvaardigheid in LatijnsAmerika en de radicale critici die de Alliance beschouwden als een nieuw middel om de Amerikaanse economische belangen te beschermen en de komst van een nieuwe revolutie uit te stellen. Kennedy’s grootschalig ontwikkelingsinitiatief was een grote mislukking wat betreft de stimulering van economische ontwikkeling en sociale rechtvaardigheid in Latijns-Amerika, maar op het vlak van de bescherming van de Amerikaanse (private) belangen in Latijns-Amerika kan eerder spreken over een groot succes. Kort na de start van de Alliance was er nog sprake van een daling van de Amerikaanse investeringen in Latijns-Amerika wegens de aanwezige revolutionaire dreiging. Na het bekoelen van de Cubaanse racketcrisis en de stabilisering van Brazilië in 1964 begonnen de investeringen in Latijns-Amerika weer toe te nemen. Als een markt voor Amerikaanse goederen en diensten werd de Latijn-Amerikaanse regio zo de tweede grootste wereldwijd, na Canada.213 Wat de Alliance for Progress nu uiteindelijk heeft opgebracht in haar dertienjarig bestaan is moeilijk meetbaar. Het was echter duidelijk dat president Kennedy al vanaf de start van de Alliance for Progress de nationale belangen van de Verenigde Staten centraal had gezet. Daarmee doelde hij eerst en vooral op het belang van de nationale veiligheid van de Verenigde Staten, maar ook op de grootschalige Amerikaanse belangen in Latijns-Amerika. In Punta del Este onderschreven alle LatijnsAmerikaanse landen (met uitzondering van Cuba) en de Verenigde Staten het befaamde charter die de doelstellingen van de Alliance officieel vastlegden. Het multilateraal ontwikkelingsplan moest dienen als basisstructuur die de Amerikaanse republieken op weg zou helpen naar economische ontwikkeling en politieke en sociale hervormingen. Al snel bleek het merendeel van de opgenomen doelstellingen van het Charter echter onhaalbaar, wat zorgde voor een algemeen gebrek aan vertrouwen in het programma. Iets wat nog versterkt werd doordat vele Latijns-Amerikanen de 212
T. Szulc, “Latin land take a new direction: strive for national solutions to problems”, in: Pro Quest Historical Newspapers: New York Times (1851-2009), 14.2.1963. 213 B. Miroff, Pragmatic illusions : the Presidential politics of John F. Kennedy, pp. 119-120.
~ 69 ~
Alliance hoofdzakelijk gingen beschouwen als een nieuwe uiting van het Amerikaans imperialisme in plaats van als de multilaterale samenwerking waarmee de Verenigde Staten de Alliance mee hoopten te verkopen. Dit wantrouwen vertaalde zich dan ook, mede door onder andere de slechte organisatorische uitwerking van het programma, slechts zelden tot succesvolle resultaten. Na de dood van Kennedy en de machtsovername van Johnson bleven er nog maar weinig oorspronkelijke oprichters en aanhangers van de Alliance over in Washington. Door een tekort aan steun van binnenuit en door de tegenvallende resultaten in Latijns-Amerika zelf, doofde het vuur doorheen de jaren 1960 steeds verder uit. Uiteindelijk trok president Nixon uiteindelijk ook officieel de stekker uit Kennedy’s Latijns-Amerikaans ontwikkelingsprogramma in 1973. De lijst van doelstellingen van het Charter van Punta del Este was lang, te lang. Sommige doelen waren echter belangrijker dan andere. Zo was het sinds de oprichting van de Alliance duidelijk dat de landhervormingspolitiek in Latijns-Amerika een van de prioriteiten moest worden. De polaire en extreem ongelijke grondbezit structuur in Latijns-Amerika die in het vorige hoofdstuk reeds geschetst werd, was een grote rem op de mogelijke economische ontwikkeling en op de politieke stabiliteit. Kennedy stelde daarom dat er enkel via grootschalige landhervormingen modernisering mogelijk was, omdat deze zorgde voor de noodzakelijke transformatie van de belangrijke Latijns-Amerikaanse agrarische structuur. De keuze voor landhervormingen als ontwikkelingsstrategie was niet nieuw. De manier waarop Amerika’s landhervormingspolitiek een rol speelde in haar ontwikkelingsstrategie wordt daarom aangesneden in het volgende hoofdstuk, vooraleer ze uiteindelijk gelinkt zal worden aan de context van de Alliance for Progress.
~ 70 ~
III.
De Amerikaanse landhervormingspolitiek
Na de Tweede Wereldoorlog hadden de Verenigde Staten zich geëngageerd voor een ontwikkelingsmissie in tal van derdewereldlanden. Het is dan ook niet verwonderlijk dat deze ontwikkelingssteun vooral ging naar landen met grote Amerikaanse belangen. In het naoorlogse Koude Oorlog klimaat kwam de strijd tussen Washington en Moskou vooral tot uiting in deze derde wereldlanden. Een snelle modernisering van een aantal betwiste landen, uiteraard naar westers model, was dan ook een van de prioriteiten van de internationale politiek van Washington. De economische groei, die in de meeste landen eerst en vooral in de agrarische sector moest plaatsvinden, stuitte er echter vaak op een structureel ongelijke landstructuur. Het wegwerken van deze
ongelijke
agrarische
structuur
vereiste
dan
weer
fundamentele
en
drastische
landhervormingen. Dergelijke hervormingen betekenden vaak ook om komaf maken met de huidige politieke machtsstructuur doordat grondbezit in vele landen nog steeds de belangrijkste indicator was voor de politieke en socio-economische macht. De wijze en schaal waarop landhervormingen doorgevoerd werden waren twee van de belangrijkste graadmeters in het moderniseringsproces van een land, zo gaf ook Moore Barrington aan:214 “The distribution of land and the relation of the landholders to the political power structure are crucial determinants of both the rate at which a nation modernizes and the political system through which modernization occurs.”215 Het buitenlandse agrarische beleid van de Verenigde Staten werd al snel aanschouwd als machtig en doelgericht. Kenneth Parsons, een vroegere professor Agrarische economie en medewerker van het agrarische luik van het Marshallplan, stelde in 1961 dan ook terecht dat: “agricultural policy and the issues of land tenure policy and reform must now be reckoned with as necessary and integral parts of our foreign policy.216 De agrarische strategie van de Verenigde Staten was een belangrijk onderdeel geworden van het buitenlands beleid omdat het de Amerikaanse overheid in staat stelde om politieke controle uit te oefenen op het binnenlandse bestuur van landen en om mee de richting te bepalen van hun ontwikkeling. Zoals al aangegeven in de inleiding van deze scriptie, was het tegengaan van armoede van groot belang in het buitenlandse beleid. Het kon namelijk dienen om bepaalde landen te domineren, pacifiëren, beschermen, versterken of veranderen. De hervorming 214
O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, pp. 1-2. Moore (B.), Social origins of dictatorship and democracy : lord and peasant in the making of the modern world. Boston, Beacon Press, 1966, p. 158. 216 K. Parsons, “Significance of Land Tenure Problems of Asia for United States Policy”, in: Froehlich (W.), ed. Land Tenure, Industrialization and Social Stability, experience and prospects in Asia, Milwaukee, Marquette University Press, 1961, p. 289. 215
~ 71 ~
van het landbezit was een van de belangrijkst tactieken om de armoede op het platteland, maar ook in het algemeen terug te dringen. Toch was dat zeker ook niet de enige. Zo kan er onder andere ook worden ingezet op productiviteitsverhogingen bij boeren door ze meer toegang te bieden tot kredieten, technologieën, educatie en gezondheidszorg. Het spreekt voor zich dat dit enkel opgaat voor die boeren die reeds in het bezit zijn van een eigen stuk land. Er kan vervolgens ook gestreefd worden naar een verbetering van de werkgelegenheid, op of weg van de boerderij, en via de subsidiëring van de armen via voedselrantsoenen of voedselbonnen kan wat gedaan worden aan de voedselonzekerheid. Daarnaast kan er dus ook worden ingezet op landmarkten, agrarische hervormingen en landherverdelingen. Het spreekt voor zich dat er moet worden uitgegaan van een en-enverhaal. Toch ligt dit niet altijd voor de hand. Mechanisatie kan leiden tot hogere output cijfers maar leidt eveneens meestal tot een grotere werkloosheid. Ook het inzetten op stedelijke of industriële werkgelegenheid, los van het platteland, is niet altijd zonder gevolgen. Naar het voorbeeld van Europese landen en de Verenigde Staten gingen ook hun industriële revoluties telkens gepaard met een stijging van de absolute en relatieve armoede. Momenteel is vooral de informele sector met haar lage grenzen in de steden een minder duur alternatief voor industriële arbeid. Marginale of kleinzielige ondernemingen stellen steeds meer en meer mensen te werk, inclusief een heel aantal migranten uit de landbouwsector. Desondanks de werkgelegenheidskansen schenkt de informele sector weinig aandacht aan de gezondheid en werkomstandigheden van haar werknemers. Daarbij zorgt ze ook nog eens voor valse concurrentie met de legale handel door hun lage kosten en dus voor minder belastingen voor de staat. Ook het werken met voedselrantsoenen of voedselbonnen heeft zijn nadelen omdat het kan leiden tot economisch populisme en inflatie. Daarnaast zijn deze initiatieven ook meestal erg kostelijk en heel fragiel. Hierdoor ligt de focus van de strijd tegen rurale armoede dus hoofdzakelijk op de strategie van agrarische hervormingen. Toch is ook deze zelden effectief, tenzij ze een combinatie is van verschillende strategieën. Als boeren erin slagen hun inkomen te vergroten, zorgt dit voor een expansie van de marktgerichte economie doordat dit zorgt voor een toename van de vraag naar simpele gebruiksgoederen. Net als Roy Prosterman kunnen landhervormingen daarom inderdaad zorgen voor een nieuwe dynamiek en tot economische ontwikkeling: “Land reform can generate increased overall economic activity including the creation on nonagricultural jobs. As a broad base of agricultural families benefiting from land reform receive higher incomes, they enter the marketplace for a range of locally produced goods and services, from improved housing to schoolbooks, from bicycles to sewing machines.
~ 72 ~
Development theory has rediscovered agriculture, recognizing that a dynamic agriculture has significant forward and backward linages to broader societal development.”217 Hoewel landhervormingen vaak op de nodige weerstand stoten, worden deze echter soms ook als noodzakelijk geacht. Vooral wanneer de landbouwsector het slecht doet en wanneer de voedselprijzen beginnen te stijgen. Ondernemingen moeten namelijk hun lonen laten stijgen zodat hun werknemers nog in staat zijn om voldoende voedsel te kopen wat dan weer mogelijke herinvesteringen op de helling zet. Veel grootgrondbezitters bezitten echter land dat niet of niet volledig efficiënt wordt beheerd, waardoor de staat deze grond probeert te herverdelen naar kleinere boeren om zo een groter netto-inkomen per landeenheid te bekomen. Kleinere boerderijen maken namelijk meer gebruik van onbetaalde familiearbeid terwijl grote landbouwbedrijven genoodzaakt zijn om arbeidskrachten in te huren. De hervorming van het landbezit vormt daarom een belangrijke tactiek in de strijd tegen de rurale armoede. Dat heeft ze in het verleden dan ook meermaals bewezen.218 Het terugdringen van deze rurale armoede is dan ook nog steeds belangrijk voor het socio-economische groeiproces van vele derdewereldlanden. Deze hervormingen kunnen de hoeksteen vormen van een, in de woorden van Walt Rostow, economische take-off, maar zorgt anderzijds ook voor de noodzakelijke stabiliteit van een land. Hoe minder mensen er in armoede leven, hoe kleiner de kans is op sociale onrust. De Amerikaanse beleidsmakers uit Washington waren zich hier maar al te goed van bewust. In een tijd waar niet alleen Moskou, maar nu ook Peking zich inzette voor de verspreiding van de socialistische revolutie, was nationale stabiliteit van groot belang. In verschillende conflictgebieden (Korea, Taiwan, Japan, Filipijnen, Latijns-Amerika, et cetera) begonnen de Verenigde Staten daarom in te zetten op landhervormingen. De herverdeling van landrechten zou deze landen de mogelijkheid geven zich economisch te ontwikkelen en om de armoede tegen te gaan. Daarnaast zagen de Amerikaanse beleidmakers in deze rurale bevolking ook tal van nieuwe consumenten. Met Amerikaanse steun hoopte Washington tal van derdewereldlanden voor eens en altijd in het westers kamp te lokken. Het optimisme in de Amerikaanse landhervormingspolitiek was groot in Washington. Het geloof was er dat deze strategie in vele landen de beste bescherming zou bieden voor de nationale en internationale Amerikaanse belangen.
217
R.L. Prosterman, M.N. Temple en T.M. Hanstad, Agrarian reform and grassroots development : ten case studies, Boulder, L. Rienner, 1990, p. 312. 218 Cfr. Deel III: De Amerikaanse landhervormingspolitiek, hoofdstuk 1.1: Een Aziatische focus.
~ 73 ~
1. LANDHERVORMINGEN IN DE KOUDE OORLOG Het zou overdreven zijn om te stellen dat landhervormingen vorm gaven aan de Koude Oorlog. Er kan echter wel gesteld worden dat de Koude Oorlog de naoorlogse landhervormingen sterk beïnvloedde, ofwel direct, via endogene conflicten tussen kapitalisme en communisme, of via de waargenomen communistische dreiging in de landen aan de ‘frontlijn’. Na de Tweede Wereldoorlog was het van groot belang voor de Verenigde Staten dat men zich kon omringen door geallieerde naties op de plaatsen waar de communistische dreiging het grootst was. In Azië kwamen de Verenigde Staten daarom tussen beide in onder andere Japan, Zuid-Korea en Taiwan. De successen die daar in de jaren veertig en vijftig waren geboekt, zouden als voorbeeld dienen voor de LatijnsAmerikaanse casus in de jaren 1960 onder de Alliance for Progress. 1.1 Een Aziatische focus De
Amerikaanse
belofte
om
de
Latijns-Amerikaanse
naties
te
ondersteunen
in
het
landhervormingspolitiek via de Alliance for Progress was zeker niet verassend. In de jaren na de Tweede Wereldoorlog hadden de Verenigde Staten deze kaart namelijk al getrokken in Azië. Zo kwam Washington onder meer tussenin Japan, Korea, Taiwan en later ook in de Filipijnen, en met succes. Zoals onder meer Samuel Huntington aangeeft, zorgde de landhervorming in Japan, maar ook in de andere Aziatische landen, er voor dat de Japanse boeren de “strongest and most loyal supporters” werden van de “conservative parties” en zo het socialisme als maatschappij afzworen.219 Een stabiel Japan was van levensbelang voor de Verenigde Staten in de wereldhandel en als stabiliserende factor in Azië en in de Koude Oorlog. Zelfs voor de oorlog waren er verschillende rapporten verschenen die de nadruk legden op Japanse landhervormingen, die voor een verzwakking van de militaire dominantie en socialistische aanwezigheid en voor een stimulans richting democratische hervormingen zouden zorgen.220 Na de oorlog kwam de macht in Japan in handen van de Supreme Command Allied Powers (SCAP) die de controle hadden over het grondbezit en dus ook over de boeren. Dit was belangrijk om te voorkomen dat deze Japanse boeren een politiek wapen zouden worden van de Japanse linkse bewegingen. Met de steun van de SCAP en vooral het State Department van de Verenigde Staten vonden er uiteindelijk op het einde van de jaren 1940 grootschalige landhervormingen plaats die tal van landloze boeren een stuk grond bezorgde en tevens ook politieke inspraak. Zonder de significante steun van de rurale sector was het namelijk voor geen enkele Japanse partij mogelijk om aan de macht te komen, en vooral te blijven. Hoe dan ook waren de SCAP, en Washington in het bijzonder, erin geslaagd om via deze landhervormingen
219 220
O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, p. 25. O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, p. 26.
~ 74 ~
politieke en economische stabiliteit te brengen.221 Ongeveer één derde van de Japanse landbouwers had landbezit voor de oorlog. Na de hervormingen bezat Tweeënnegentig procent van de boeren nu een eigen boerderij en stond de Japanse landbouwproductie op het hoogste pijl ooit.222 Daarbij waren deze boeren nog eens uitstekende klanten voor de Amerikaanse en Japanse producten die werden gefabriceerd. Deze hervormingen waren van fundamenteel belang geweest in het economisch groeiproces van Japan.223 Japan was van groot belang voor de Verenigde Staten. De doorgevoerde landhervormingen waren een belangrijke schakel in hun strategie om te verhinderen dat Japan een speelbal zou zijn voor de linkse nationale en Chinese krachten. Voor Korea lag het verhaal helemaal anders. In tegenstelling tot Japan, waar de Amerikaanse naoorlogse politiek al tijdens de oorlog uitgedokterd werd, kwam er aan de Koreaanse casus zo goed als geen voorbereiding en planning aan te pas.224 Duidelijk was wel dat de dominante aanwezigheid van de Verenigde Staten, net als in Japan, noodzakelijk was om een drastische wending naar links te voorkomen. Hoewel de Verenigde Staten tijdens het Verdrag van Caïro in 1945 hadden gepleit voor een ‘vrij en onafhankelijk Korea’ kon de Amerikaans overheid niet toelaten dat Korea een volledig socialistisch of communistisch bastion zou worden. Net als in Japan hoopte Washington om de goede wil van de Koreaanse boeren voor zich te winnen door hun een herverdeling van de landrechten te beloven. Toch waren niet alle Amerikaanse beleidsmakers gewonnen voor dit plan. Sommigen zagen deze landhervormingen als de meest effectieve strategie om het communisme te verslaan, andere, zoals de conservatieve militaire gouverneur Archer L. Lech, vonden dat deze landhervormingen dan net weer een communistische strategie die niet door de Verenigde Staten mocht worden gebruikt. Daarbij was het hun overtuiging dat dergelijke hervormingen een uitsluitend Koreaanse aangelegenheid was. Daarnaast zouden grootschalige landhervormingen ook de rechtse conservatieve krachten in het land kunnen ondermijnen wat kon leiden tot politieke onzekerheid. Voor de State Department waren landhervormingen een “longrange problem that the Koreans will have to work out for themselves.”225 Deze strategie getuigde echter van een algemene onderschatting van de strikte relatie tussen landbezit en de linkse populariteit in Korea. In januari 1946 zond het State Department een onderzoekscomité uit onder
221
222
223
224 225
T. Kawagoe, Agricultural land reform in postwar Japan: experiences and issues, World Bank Policy Research Working Paper 2111, Washington D.C., World Bank, Development Research Group, Rural Development, 1999, pp. 32-33. De Japanse landhervorming zorgde er zelfs voor de hoogste opbrengst per hectare ter wereld: O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, p. 27. T. Moscoso, The Alliance for Progress: its program and goals, Washington D.C., Agency for International Development, Dept. of State, 1963, p. 10. O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, p. 38. United States Dept. of State, Office of Public Communication, Department of State bulletin, Vol. V. 14, JanMar 1946, 27 January 1946, p. 109.
~ 75 ~
leiding van Arthur C. Bunce. Deze moest de situatie omtrent de landhervormingspolitiek verder onderzoeken en richtte daarom het Land Reform Drafting Committee op.226 Die kreeg echter al snel te maken met heel wat oppositie van de Koreaanse grootgrondbezitters die zetelden in de binnenlandse wetgevende vergadering die de Amerikanen hadden opgericht in oktober 1946. De helft van de negentig leden werd er aangewezen, de andere helft verkozen. Het was echter duidelijk dat linkervleugel zo goed als alle zetels zou binnenhalen bij de aankomende verkiezingen waardoor de Verenigde Staten de Koreaanse rechtervleugel toestemming gaf om de resultaten te manipuleren. Slechts twee linkse vertegenwoordigers werden verkozen, maar deze weigerden hun zetels in de wetgevende vergadering op te nemen als teken van protest. Het werd voor de Verenigde Staten duidelijk dat ook zij zich niet alles konden veroorloven. Washington moest dan ook met het rood op de kaken tussenkomen om de gemoederen in Korea te bedaren. De Amerikaanse generaal John Reed Hodge duidde uiteindelijk dertig gematigde en linkse vertegenwoordigers aan om zo op zijn minst een blijk van rechtvaardigheid te tonen.227 Uiteindelijk bleef de controle van de wetgevende vergadering nog steeds in de handen van de grond bezittende klasse. De Verenigde Staten geraakten stilaan verstrikt in haar eigen politiek gemanoeuvreer en dit leidde uiteindelijk tot een herziening van de strategie van de State Department. “Land reforms which will reflect the wishes of the Koreans and their desire to replace widespread tenancy with full ownership of the land by the individual farmer. The delay in uniting the country has made it essential that we proceed in South Korea with the solution of urgent social and economic problems along lines which embody the will of Korean people.”228 De Verenigde Staten zouden hun medewerking verlenen om werk te maken van landhervormingen in Korea. Washington stond er wel op dat de grootgrondbezitters een correcte compensatie zouden krijgen voor de onteigeningen. Op deze manier konden deze zich namelijk inzetten voor de financiering van de Koreaanse industriële ontwikkelingen. Voor de Verenigde Staten was het van belang dat deze machtige en conservatieve klasse haar macht kon behouden in het land. Desalniettemin waren landhervormingen volgens de Verenigde Staten, zowel psychologische als politiek, wenselijk. Uiteindelijk zou het duren tot 22 maart 1948 voor de uiteindelijke hervormingen werden doorgevoerd. Samen met deze landhervormingen, verdween ook de laatste hoop bij de Koreaanse linkervleugel om voldoende steun te verzamelen op het platteland. Hoewel de nieuwe landpolitiek zorgde voor veranderingen op het platteland, blokkeerde ze eveneens ook de meer fundamentelere veranderingen. Door de aanvaarding van deze landhervormingen vergaten de 226
O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, p. 38. O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, pp. 41-45. 228 United States Dept. of State, Office of Public Communication, Department of State bulletin, Vol. V. 15, JulSep 1946, 08 September 1946, p. 482. 227
~ 76 ~
boeren om te streven naar meer radicale veranderingen. Korea evolueerde zo, via de steun van Washington, in een rechtse politie staat die besloot hard op te treden tegen elke oppositie in het platteland.229 Voor de Verenigde Staten was de Koreaanse missie geslaagd. Korea was, alvast voorlopig, gevrijwaard van de linkse invloeden en het land werd in gereedheid gebracht om zich verder te gaan industrialiseren. De inval van de Noord-Koreaanse troepen van vijfentwintig juni 1950 zetten deze plannen echter tijdelijk op pauze. Hoewel de Koreaanse casus gelijkaardig is met deze van Japan, verschilt ze alvast op een essentieel punt. De rurale politiek die Washington in Japan promootte was er één die een lange voorbereiding kende. Japan moest de nieuwe belangrijkste Aziatische Amerikaanse bondgenoot worden na de oorlog en haar economie zou worden afgestemd op deze van Amerika. In Korea was het beleid van Washington grotendeels gebaseerd op de richtlijnen die kwamen van de mensen ter plaatse, terwijl de beleidmakers van de State Department zelf slechts een beperkte invloed hadden in het land zelf. Het belang van Korea was in de ogen van Washington dan ook niet te vergelijken met dat van Japan. Maar net als in Japan lag ook daar de nadruk op twee hoofddoelen: de ondermijning van de linkse belangen en het behoud van de status quo positie van de landelijke elite.230 Voor Washington was het van groot belang om nooit de steun van de landelijke oligarchie te verliezen door de onteigeningen of door de betaling van te lage compensaties. Zowel in Japan als in Korea waren ze namelijk van groot belang in de ontwikkeling van de industriële sector en voor de politieke stabiliteit terwijl de doorgevoerde landhervormingen werden aanzien als een handig middel om het boerenprotest te stillen zonder de geallieerde rechter vleugel te ondermijnen. Dezelfde succesvolle strategie die werd gebruikt in Japan en Korea, werd na de oorlog eveneens toegepast in Taiwan. Net als in de voorgaande casussen, was de Amerikaanse landhervormingssteun ook daar noodzakelijk om zeker te zijn van de steun van de Taiwanese boeren en om een communistische overname van het land te vermijden. Velen waren er dan ook van overtuigd dat als China eerder gekozen zou hebben voor een tactiek van landhervormingen, de communistische overwinning onder Mao Tse-tung er nooit zou hebben plaatsgevonden. Deze communistische overwinning was dan ook grotendeels gebaseerd op de uitzichtloze situatie van de Chinese boeren. Gedurende de jaren vijftig streefde de Verenigde Staten daarom ook in Taiwan naar economische en sociale stabilisatie. Dat was noodzakelijk omdat de Republiek China als een cruciale bondgenoot werd beschouwd in het gevest tegen de ‘communistische agressor’.231 Hierdoor was het noodzakelijk om de Taiwanese bevolking tegemoet te komen in hun strijd tegen de (rurale) armoede. 229
O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, pp. 41-45. T. Kawagoe, Agricultural land reform in postwar Japan: experiences and issues, pp. 32-33 en 36. 231 O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, p. 58. 230
~ 77 ~
Grootschalige bijstand zou vanuit Washington worden voorzien voor de gigantische militaire Chinese instanties en een tevreden platteland zou het militaire regime met belangrijke steun voorzien. Zoals Samuel Huntington schreef: “if the countryside supports the political system and the government, the system itself is secure against rebellion”.232 Hij had gelijk. Door steun te voorzien aan de lokale (rurale) sector werd de sociale en politieke stabiliteit verstevigd. De economische ontwikkeling in Taiwan was geen hoofddoel voor de Amerikaanse beleidsmakers, alvast zeker niet in de vroege jaren vijftig. De steun aan de Taiwanese bevolking moet aanzien worden als een strategische initiatief. Enkel via landhervormingen kon de Chinese leider Chiang Kai-Check namelijk rekenen op de steun van het platteland. Deze steun was voor de verdreven Chinese troepen noodzakelijk om zich te kunnen voorbereiden op de, volgens Chiang Kai-Check terechte, herovering van het communistische China. 233 De bedoeling van de bovenstaande Aziatische casussen is niet om specifiek in te gaan op de wijze hoe de verschillende landhervormingen er telkens precies tot stand zijn gekomen. Wat wel belangrijk is, is dat deze landhevormingsstrategie geen nieuwigheid of specifiek kenmerk was van de jaren 1960 of van de Alliance for Progress. De Verenigde Staten hadden voor, maar vooral na de Tweede Wereldoorlog werk gemaakt van ontwikkelingsbeleid waar landhervormingen een belangrijke rol in konden spelen. Een strategie die tijdens de Koude Oorlog erg belangrijk en nuttig zou zijn. Niet enkel als middel tegen mogelijke communistische dreigingen, maar evenzeer als middel voor economische groei en ontwikkeling. De successen die in Azië waren geboekt tijdens de jaren 1940 en 1950, gaven de beleidsmakers van Washington alvast goede hoop dat deze ook in Latijns-Amerika voor de gewenste resultaten zouden zorgen. Op welke manier deze geschiedenis van belang was voor de Alliance for Progress is niet geheel duidelijk. Wat vast stond, is dat president Kennedy zeker en vast op de hoogte was van deze Aziatische successen, net als ook heel wat medewerkers van het State Department.234 Toch waren er weinigen van hen die effectief betrokken waren geweest in de planning en uitvoering van deze hervormingen. Met uitzondering van Japan, vond deze planning vooral in het land ter plaatse plaats en werd het State Department er maar nauwelijks bij betrokken. Washington stelde de grote richtlijnen op, de uitwerking ervan was hoofdzakelijk voor de mensen ter plaatse. Dit zorgde er dan ook voor dat weinige medewerkers van de Alliance for Progress ervaring hadden op het vlak van landhervormingen.
232
S.P. Huntington, Political Order in Changing Societies, New Haven, Yale University Press, 1968, p. 292. O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, p. 58. 234 RSC, Foreign Relations, 1961-63, Vol. XII, Doc. 7. 233
~ 78 ~
1.2 Latijns-Amerika Hoewel de import-substitutie industrialisering gezorgd had voor economische groei, alvast op korte termijn, zorgde deze uiteindelijk ook voor de verzadiging van de binnenlandse markten door de verkoop van dure inheemse goederen. Het gevolg was dat de Latijns-Amerikaanse economie stagneerde in de jaren 1950 en 1960.235 De bedrijven kregen te maken kregen met stijgende productiekosten waardoor de economie nooit echt op lange termijn kon groeien. De markt was daarnaast ook begrensd door de aanwezigheid van een extreme ongelijke inkomensverdeling wat leidde tot een beperkte participatie in de geldeconomie van een klein deel van de bevolking. Pogingen om de markten te vergroten konden enkel gebeuren als men zich zou toeleggen op programma’s die gericht waren op herverdeling: effectieve landhervorming en toenemende publieke besparingen (progressieve belastingen).236 Acties die haaks stonden op datgene wat de heersende elite wilde.237 Toch mogen agrarische hervormingen niet als een soort wondermiddel gezien worden voor alle rurale problemen, zeker wanner Latijns-Amerikaanse overheden het nalieten hun beloftes na te komen door veel minder land te herverdelen dan oorspronkelijk beloofd. Agrarische hervormingen zorgden daarom vaak ook voor net nieuwe aanleidingen tot geweld wegens de toenemende frustraties waarmee vele landhervormingen vorderden. De agrarische structuur in Latijns-Amerika, de beperkte agrarische hervormingen en het ruraal geweld tussen de grootgrondbezitters en boeren waren diep geworteld in het ongelijk agrarisch systeem. Landen met een meer egalitair systeem kenden dan ook minder ruraal geweld in vergelijking met de landen die een veel gepolariseerder landsysteem hadden. Boerenopstanden (zoals in Mexico, Bolivia, Cuba, Venezuela en Nicaragua) zijn nog steeds een voorkomend in LatijnsAmerika. Dergelijke opstanden waren dikwijls een soort katalysator geweest voor agrarische hervormingen, maar dienden evenzeer ook als een soort waarschuwingssignaal voor de overheid. De rol van de Verenigde Staten in de geschiedenis van Latijns-Amerikaanse landhervormingen was bijzonder groot. Het al dan niet toekennen van een Amerikaans fiat was dan ook vaak van levensbelang voor het slagen van deze hervormingen. In Puerto Rico gingen de landhervormingen hand in hand met de volledige integratie van de Puerto Ricaanse economie in deze van de Verenigde Staten. De historisch belangrijke suikerimport verloor er aan belang, terwijl de voedselimport sterk toenam. Ook Chili, Bolivia en El Salvador kregen net als Puerto Rico steun in hun hervormingsplannen terwijl de landhervormingsplannen van Guatemala en Nicaragua dan weer niet moesten rekenen op dit Amerikaanse fiat, integendeel.238 Landhervormingen zouden er namelijk te veel schade 235
L. Bethell, ed., Latin America Economy and Society since 1930, p. 150. RSC, Foreign Relations, 1961-63, Vol. XII, Doc. 32. 237 W.C. Thiesenhusen, Broken promises : agrarian reform and the Latin American campesino, pp. 13-15. 238 S. Eckstein, et. al., Land reform in Latin-America : Bolivia, Chile, Mexico, Peru and Venezuela, Washington 236
~ 79 ~
berokkenen aan de Amerikaanse belangen in deze landen. Daarnaast wilden ze ook de rurale elite, die de traditionele beschermers waren van de maatschappelijke orde, niet in het harnas jagen.239 Een stabiele maatschappelijke orde was in de jaren 1960 meer dan ooit vereist. De Mexicaanse econoom Edmundo Flores had het misschien wel bij het recht eind, wanneer hij de Latijns-Amerikaanse landhervormingen koppelt aan en vergelijkt met een stukje Amerikaanse nationale geschiedenis. Het herverdelen van Latijns-Amerikaanse landrechten was volgens hem te vergelijken met het idee dat Abraham Lincoln tijdens de Amerikaanse burgeroorlog, de zuiderse slaveneigenaars zou vragen zichtzelf te onteigenen.240 Iets wat uiteraard ondenkbaar was. De herverdeling van de rijkdom in ontwikkelingslanden is zonder meer een moeilijke opdracht. In vele westerse landen gebeurt dit hoofdzakelijk via een systeem van progressieve belastingen. Dit ligt stukken moeilijker wanneer het nationale belastingsysteem niet of slecht in een beperkte mate werkt, een structureel probleem in vele ontwikkelingslanden. De landelijke elite is vaak geen voorstander van deze belastingen omdat deze hoofdzakelijk gebaseerd zijn op basis van grondbezit. Doordat deze belasting op het land zo beperkt is, stroomde er hierdoor nog meer kapitaal richting het land, wat zorgde voor waardevermeerderingen en dus nog hogere landprijzen. De armen kregen zo nog minder kans om land te kopen. In het geval van onteigeningen namen ook de compensaties toe wat dan weer een zware last op de nationale schatkist legde.241 Vervolgens zorgde ook de aanwezige corruptie voor aanhoudende problemen. Corruptie is een overheersend kenmerk bij vele Latijns-Amerikaanse overheden die bestaan uit een kleine rijke minderheid. Politieke oppositie, administratieve corruptie en een tekort aan geschoold personeel vormen er zo een vicieuze cirkel die enkel op lange termijn oplosbaar lijkt. Buiten Argentinië, Brazilië, Chili, Costa Rica, Mexico en Uruguay was er weinig sprake van een deftige middenklasse in de Latijns-Amerikaanse waardoor er een algemeen gebrek aan getraind en geschoold personeel was in de lagere niveaus van de samenleving.242 Slechte herverdelingen in de geschiedenis van Latijns-Amerika waren vaak ook de fundamentele oorzaak voor oorlogen.243 Dit was onder meer het geval in Guatemala, El Salvador en Nicaragua
D.C., World bank, 1978, p. 8. A. De Janvry en L. Ground, “Types and Consequences of Land Reform in Latin America”, in: Latin American Perspectives, 5 (1978), p. 95. 240 E. Flores, “Land Reform and the Alliance for Progress. Princeton”, in: Princeton University, Center of International Studies, Policy memorandum, no. 27, Center of International Studies, Woodrow Wilson School of Public and International Affairs, Princeton University, p. 7 en C. Kay, “Reflections on rural violence in Latin America”, in: Third world quarterly : journal of emerging areas, 22 (2001), 5, p. 765. 241 S.M. Borras, Competing views and strategies on agrarian reform, Quezon City, Ateneo de Manila University Press, 2008, p. 120. 242 E. Flores, “Land Reform and the Alliance for Progress”, p. 4. 243 S.L. Barraclough, “The Legacy of Latin American Land Reform”, in: NACLA Report on the Americas, 28 (3), 239
~ 80 ~
gedurende de jaren 1980 en 1990.244 In Chili en Guatemala waar oude landhervormingen werden teruggeschroefd en de begunstigden van deze hervormingen werden onderdrukt is er nog steeds grote bezorgdheid over het feit dat de kleine boeren of campesinos nog altijd weinig tot niets bijdragen tot de economie van deze landen. Ondertussen zijn ook heel wat nieuwe problemen de kop op komen steken. Het stijgend aandeel landlozen in combinatie met een algemene stijging van de bevolking zorgt voor een groot migratieprobleem naar de steden, de grensgebieden en andere landen. Hoe groter de relatieve autonomie van de staat, hoe makkelijker het is om het probleem van landproblemen aan te kaarten. Terwijl de autonomie van de staat varieerde doorheen de LatijnsAmerikaanse landen, was deze zeer klein in vergelijking met bijvoorbeeld Zuid-Korea en Taiwan die in staat waren geweest grootschalige en structurele landhervormingen door te voeren.245 In LatijnsAmerika was de staat daar in tegen van oudsher onder invloed van verschillende sociale krachten die het resultaat van de hervormingen gingen beïnvloeden.246 Het resultaat van landhervormingen in Latijns-Amerika varieerde van land tot land. Succesvolle pogingen werden ondernomen in Mexico, Cuba, Guatemala en Bolivia.247 Deze voorbeelden vallen allemaal binnen de eerste golf van landhervormingen die startte vanaf de jaren 1920 tot en met de jaren 1950. Een tweede golf kwam er vanaf de jaren 1960 en viel samen met de politiek van de Alliance for Progress. In Venezuela, Peru en Chili werden op dit vlak de grootste resultaten geboekt, ook al, zoals in het geval van Chili, werden ook hier veel van de doorgevoerde hervormingen achteraf teruggedraaid. De manier hoe Latijns-Amerikaanse landen hebben afgerekend met de vraag naar landhervormingen is eveneens sterk verschillend. Van revolutionaire situaties in Mexico, Bolivia, Nicaragua en Guatemala tot de wettelijke hervormingen van Chili tot de quasi militaire autoritaire hervormingen van El Salvador. Mexico kende al vroeg in de twintigste eeuw haar agrarische revolutie, waar landhervormingen een belangrijk deel van uitmaakten, terwijl El Salvador en Nicaragua moesten wachten tot de jaren 1980 vooraleer er enige vooruitgang geboekt werd. Belangrijke landhervormingen vonden ook plaats in Peru tussen 1958 en 1974, in Brazilië tussen 1962 en 1964 in Chili tussen 1966 en 1973, in Ecuador tussen 1964 en 1967, in El Salvador tussen 1980 en 1985, in Guatemala tussen 1952 en 1954 (en opnieuw na de burgeroorlog), in Honduras in 1973 en in
1994, pp. 16-17. C. Kay, “Reflections on rural violence in Latin America”, p. 766. 245 O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, p. 62. 246 C. Kay, “Reflections on rural violence in Latin America”, p. 766. 247 Sommige landhervormingen waren enkel succesvol voor een bepaalde periode. Zo kwam in Guatemala, enkele jaren na het afvaardigen van de hervormingen, het merendeel van de grond terug in de handen van de toenmalige eigenaars en werden de doorgevoerde landhervormingen teruggedraaid. 244
~ 81 ~
Nicaragua tussen 1979 en 1986.248 Het aantal hectare landbouwgrond dat uiteindelijk effectief werd herverdeeld, was uiteindelijk over heel Latijns-Amerika beperkt. De Aziatische successen die werden behaald op het vlak van landhervormingen waren geen aanleiding tot de creatie van de Alliance for Progress. Die ontstond autonoom en los van de Aziatische gebeurtenissen.249 De geslaagde resultaten in Azië, had Washington, en Kennedy in het bijzonder, echter wel laten inzien dat landhervormingen ook in de Alliance for Progress beter een belangrijke plaats zouden krijgen. President Kennedy was daarom dan ook grote voorstander om landhervormingen op te nemen in de lijst met doelstellingen van zijn Alliance. Wat deze landhervormingspolitiek tijdens de Alliance for Progress nu precies inhield, komt uitgebreid aan bod in het volgende hoofdstuk. Het is echter eerst noodzakelijk om achterom te kijken. Een korte analyse van de landhervormingen in Bolivia en Guatemala geven alvast een kijk op Amerika’s landhervormingspolitiek in het decennium voor de start van de Alliance for Progress. 1.2.1
Landhervormingen in Bolivia en Guatemala
Hoewel de landhervormingen die tussen 1952 en 1953 in Bolivia plaatsvonden de steun genoten van de Eisenhoweradministratie, vielen de Verenigde Staten het jaar er op Guatemala binnen. Het nieuw afgekondigde landhervormingsdecreet door president Jacobo Arbenz(Decreet 900) had namelijk onder andere als doel de onteigening van honderdzestigduizend onontgonnen hectaren die eigendom waren van de Amerikaanse United Fruit Company.250 Washington sprak over een communistische aanval, terwijl de communistische dreiging in werkelijkheid nog veraf was in Guatemala.251 Wat volgde was een counterrevolutie met Amerikaanse steun waar anderhalf miljoen hectare
herverdeeld
landbouwgrond
onder
Decreet
900,
teruggegeven
werd
aan
de
grootgrondbezitters.252 Guatemala werd zo het eerste voorbeeld in Latijns-Amerika waar een grote landherverdeling zo goed als volledig werd teruggeschroefd. Na 1954 bestond het agrarische beleid in Guatemala vooral uit resettlement projects die door de Verenigde Staten werden gesponsord, wat vooral de kolonisering van publiek land inhield en politiek redelijk onschadelijk was. Dergelijke koloniseringsprojecten
vormen
echter
geen
oplossing
voor
de
basisproblemen
van
landrechtensysteem, maar leidde wel de aandacht weg van de Amerikaanse privé eigendommen en werkelijke herverdelingen. Guatemala bleef zo achter met een van de meest ongelijke landstructuren 248
S.M. Borras, Competing views and strategies on agrarian reform, pp. 1-2 en W.C. Thiesenhusen, Broken promises : agrarian reform and the Latin American campesino, pp. 3-4. 249 Cfr. Deel I: Een mondiale wereld, hoofdstuk 4: Een nieuwe tijd, voor ontstaansredenen van de Alliance for Progress. 250 RSC, Foreign Relations, 1952-54, Guatemala, Doc. 169. 251 RSC, Foreign Relations, 1952-54, Vol. IV., Doc. 599 en RSC, Foreign Relations, 1952-54, Guatemala, Doc. 27 en M. Grow, U.S. Presidents and Latin American Interventions, Pursuing Regime Change in the Cold War, University Press of Kansas, p. 142. 252 RSC, Foreign Relations, 1952-54, Guatemala, Doc. 48.
~ 82 ~
in Latijns-Amerika. Tussen 1961 en 1967, tijdens de periode van de Alliance for Progress, kreeg slechts 0.7 % van de bevolking grond toegewezen terwijl in diezelfde periode de bevolking steeg met 3.3 % per jaar.253 In Bolivia was de situatie anders. Na een populaire revolutie kwam op negen april 1952 de National Revolutionary Movement (MNR254) er aan de macht. De Verenigde Staten weigerden eerst deze nieuwe regering te erkennen, maar na zes maand besloot men om toch over te gaan tot de erkenning. Meer zelf, de Verenigde Staten beloofden om grootschalige steun te voorzien voor het regime dat net besloten had om ook hier grootschalige landhervormingen door te voeren. De vraag is uiteraard hoe deze plotse Amerikaanse koerswijziging tussen de Boliviaanse situatie en de Guatemalaanse situatie (en later ook Cuba) kan worden verklaard. Waarom gingen de Verenigde Staten uiteindelijk openlijk de Boliviaanse revolutie steunen? Om te beginnen was Bolivia’s geïsoleerde ligging een mogelijke factor. Belangrijker was echter dat de Amerikaanse belangen er door de Boliviaanse revolutie niet direct bedreigd werden omdat de investeringen van Verenigde Staten in Bolivia slechts miniem waren. Het aanbieden van buitenlandse steun aan Bolivia om zich zo te verzekeren van hun loyaliteit tegenover Washington was onderdeel van een veel gebruikte strategie. De Amerikaanse financiële en technische steun diende dus om de relatie tussen de Verenigde Staten en Bolivia gaaf te houden. Tussen 1953 en 1959 werd Bolivia op die manier zelfs een van de meest gesubsidieerde landen ter wereld.255 Doordat kersverse president Víctor Paz Estenssoro dit hulpaanbod aannam, zorgde dit eveneens voor een eerste stap in de erosie van Bolivia’s revolutionaire kracht. Daarnaast konden vervolgens ook de Boliviaanse landherverdelingen op de steun rekenen van de Verenigde Staten. Eens men in het bezit van land zou zijn, ging men er van uit dat boeren veeleer het nieuwe systeem in stand zouden willen houden dan dat ze opnieuw zouden streven naar nieuwe en verregaandere veranderingen. Op deze manier wilde men opnieuw proberen om het Boliviaanse revolutionaire elan te breken. De Boliviaanse landherverdeling gebeurde hoofdzakelijk via de inname van grond door boeren tijdens de revolutie in plaats dat de hervormingen georganiseerd werden door de MNR.256 In zowel Guatemala als Bolivia waren de landhervormingen reeds een feit voordat de Amerikaanse beleidmakers hun invloed konden uitoefenen op de plaatselijke politieke situatie. Maar omdat geen van beide landen de mogelijkheden had om hun hervormingen verder door te duwen, verloren ze
253
O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, pp. 103-104. National Revolutionary Movement for Development of Mouvement Révolutionaire National pour le Développement. 255 In totaal kreeg Bolivia 124 miljoen dollar steun uit de Verenigde Staten. Daarnaast werd ook nog eens 30 miljoen voorzien vanuit de Verenigde Staten in de vorm van leningen. 256 O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, p. 105. 254
~ 83 ~
aan belang in het ontwikkelingsproces. Als een resultaat van het Amerikaanse beleid in Guatemala keerde het landrechtensysteem terug naar haar vroegere status quo positie. Verdere landhervormingspogingen in Guatemala werden ontmoedigd doordat Washington enkel steun voorzag voor de uitvoering van onschadelijke hervestigingsprojecten die in feite geen ware oplossing vormde voor de rurale problemen.257 Wegens een aantal specifieke omstandigheden besliste de Verenigde Staten tenslotte om niet tussen te komen in de Boliviaanse revolutie. Maar via een voorzichtig aangepast beleid slaagde Washington er wel in om de MNR weg te leiden van haar oorspronkelijke revolutionaire doelen. De ervaring die Washington had opgedaan in deze twee landen zou nu gebruikt worden in de rest van Latijns-Amerika en voor de Alliance for Progress.
257
W.C. Thiesenhusen, Broken promises : agrarian reform and the Latin American campesino, p. 68.
~ 84 ~
IV.
De Amerikaanse landhervormingspolitiek tijdens de Alliance for Progress
De Alliance for Progress pretendeerde een volledige herziening van het buitenlandse agrarische beleid van de Verenigde Staten. De Amerikaanse president was er dan ook zelf rotsvast van overtuigd dat landhervormingen een essentieel onderdeel moesten vormen in het ontwikkelingsproces van de Latijns-Amerikaanse landen. Ook tijdens zijn toespraak van maart 1961 waar hij de officiële start van de Alliance for Progress afkondigde, was deze landhervormingsrethoriek te horen: “For unless necessary social reforms, including land and taks reform, are freely made – unless we broaden the opportunity for all our people – unless the great mass of Americans share in increasing prosperity, then our Alliance, our revolution our dream will have failed.”258 Soms ging de president nog verder door te stellen dat: “in Latin America, agrarian reform is the necessary starting-point for political, economic, and social change alike”.259 De herverdeling van land en daardoor ook van de plaatselijke machtsstructuren, was essentieel voor het welslagen van Kennedy’s democratische revolutie en voor Latijns-Amerikaanse ontwikkelingskansen. Het plan was duidelijk. Op korte termijn zouden Latijns-Amerikaanse landhervormingen het revolutionaire potentieel bij de landloze boeren onschadelijk maken en de groei van de linkse bewegingen moeten tegenhouden. Voor generaties hadden vele boeren de Latijns-Amerikaanse structuur van landbezit gezien als een soort natuurwet. Tegen het einde van de jaren 1950 en het begin van de jaren 1960 was er een stijgend aantal mensen die zich hiertegen begon te verzeten.260 De Verenigde Staten moesten de Latijns-Amerikaanse boeren wegleiden van het geweld en van de radicale verwachtingen die daarmee gepaard gingen. Men wilde een bepaalde visie van ruraal leven projecteren dat veel superieurder was dan de werkelijke grimme realiteit van het Latijns-Amerikaanse platteland. In Peru begaven zich heel wat boeren naar de grote landerijen om deze gronden te gaan bezetten. Ook in het noordoosten van Brazilië mobiliseerde de Liga Camponeses van Francisco Juliao boeren, en zette deze organisatie hen aan om hun rechten te laten gelden. Zowel in Brazilië, Venezuela, Peru - maar ook in andere landen - stroomden grote groepen mensen weg van het platteland om zich te vestigen in sloppenwijken, zoals in Rio, Caracas en Lima. Washington was zich ervan bewust dat deze sloppenwijken gevaarlijke centra van politieke onrust konden worden.261 Landhervormingen, die
258
Amercian Presidency Project, John F. Kennedy, Annual Message to the Congress on the State of the Union. January 30, 1961, in: ˂http://www.presidency.ucsb.edu˃, geraadpleegd op 04.02.2013. 259 D. Horowitz, The Alliance for Progress, p. 121. 260 RSC, Foreign Relations, 1961-63, Vol. XII., Doc. 7. 261 RSC, Foreign Relations, 1961-63, Vol. XII., Doc. 7.
~ 85 ~
eveneens een herverdeling van de politieke macht inhielden, stonden haaks op de belangen van de binnenlandse nationale bourgeoisie. Hun strategische positie ondermijnen zou ook de belangen van de Verenigde Staten in het gevaar brengen. Deze nationale bourgeoisie trad namelijk op ter bescherming van de huidige status quo. Voor de Verenigde Staten bestond deze status quo uit de vrije toegangen tot ruwe grondstoffen en markten en uit de mogelijkheid tot de realisatie van grote winstmarges. Hierdoor droeg de agrarische politiek van de Verenigde Staten in realiteit misschien wel eerder bij tot de vertraging van rurale veranderingen, dan tot de realisatie van grootschalige landhervormingen in Latijns-Amerika.262 De Cubaanse situatie zorgde niet enkel voor de oprichting van de Alliance for Progress in zijn geheel, het bracht de landherverdelingspolitiek opnieuw onder de aandacht. Tijdens de Tweede Verklaring van Havana van 4 februari 1962 nam Ernesto Che Guevara het woord om zich te richten tegen de Latijns-Amerikaanse naties: “In our countries two circumstances are joined: underdeveloped industry and an agrarian regime of a feudal character. That is why no matter how hard the living conditions of the urban workers are, the rural population lives under even more horrible conditions of oppression and exploitation. But, with few exceptions, it also constitutes the absolute majority, sometimes more than 70 per cent of Latin American populations. Not counting the landlords who often live in the cities, the rest of this great mass earns its livelihood by working as peons on the plantations for the most miserable wages, or they work the soil under conditions of exploitation indistinguishable from those of the middle Ages. These are the circumstances which determine that the poor population of the countryside constitutes a tremendous potential revolutionary force.”263 Washington worstelde met de vraag hoe ze moest omgaan met die ‘revolutie van stijgende verwachtingen’. Net als de titel van Roy Postermans artikel over landhervormingen in Latijns-Amerika (Land Reform in Latin America: How to have a revolution without a revolution, 1966) wilde Kennedy eveneens een ‘revolutie zonder een revolutie’. Castro was ervan overtuigd dat de sociale hervormingen van zijn revolutie nooit hadden kunnen plaatsvinden binnen een Cubaanse representatieve democratie. De uitspraken van Guevara werden warm onthaald door miljoenen
262 263
O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, pp. 102-103. F. Castro, M. Kenner en J.F. Petras, Fidel Castro speaks, New York, Grove Press, 1969, p. 17. The Second Declaration of Havana, in: ˂http://www.walterlippmann.com/fc-02-04-1962.pdfCastro˃, p. 17 in: F. Castro, M. Kenner en J. F. Petras, Fidel Castro speaks, New York, Grove Press, 1969.
~ 86 ~
ongeduldige Latijn-Amerikanen. De meeste Latijns-Amerikaanse landen hadden namelijk niet eens de kleinste stappen gezet richting dergelijke sociale hervormingen. Voorstellen werden afgeschoten door de parlementsleden en werden tegengewerkt door de gevestigde waarden. De Braziliaanse ex minister van Economie Furtado schreef dat: “unless a land reform is begun, the danger of ‘MarxistLeninist’ revolution based, china-like, on the peasant masses has to be reckoned with.”264 De Cubaanse revolutie werd niet alleen aanzien als een communistische revolutie, maar was evenzeer een agrarische revolutie waar boeren een belangrijke rol in speelden. Washington was daarom bezorgd dat het Cubaanse voorbeeld ook in andere Latijns-Amerikaanse landen voor nieuwe guerrillabewegingen en boerenopstanden zou zorgen. De beleidmakers van de Alliance for Progress geloofden dat er via landherverdelingen een transformatie in de maak was om de revolutionaire gedachtegoed van de boeren om te buigen tot een conservatieve, stabiliserende sociale kracht op het platteland. Een Alliance for Progress die er eveneens voor moest zorgen dat er bij deze stabiliserende kracht een stijging van de levensstandaard kwam, zodat ook zij konden ‘genieten’ van de vele Amerikaanse producten.
1. KENNEDY’S NIEUWE STRATEGIE? President Kennedy beloofde tijdens de conferentie van Punta del Este een nieuw Amerikaans beleid in Latijns-Amerika wat landhervormingen betrof. In zijn strijd voor de verwezenlijking van economische groei in de Latijns-Amerikaanse republieken (behalve Cuba) moest landhervorming een van de belangrijkste wapens worden. Deze hervormingen waren niet enkel belangrijk, ze waren volgens hem de basis, een eerst stap op weg naar ontwikkeling. Vandaar dat ze ook een prominente plaats kregen binnen het Charter van Punta del Este: “Programs of comprehensive agrarian reform leading to the effective transformation, where required, of unjust structures and systems of land tenure use, with a view toward replacing latifundia and dwarf holdings by an equitable system of land tenure so that with the help of timely and adequate credit, technical assistance, and facilities for the marketing and redistribution of products, the land will become for the man who works it the basis of his economic stability, the foundation of his increasing welfare and the guarantee of his freedom and dignity.”265
264 265
R.L. Prosterman, “Land reform in Latin-America: how to have a revolution without a revolution”, p. 190. B. Sklar en V.M. Hagen, The Charter of Punta del Este, Establishing an Alliance for Progress Within the Framework of Operation Pan America; August 17, 1961, in: ˂http://avalon.law.yale.edu/20th_century/intam16.asp#1˃, Inter-American relations; collection of documents, legislation, descriptions of inter-American organizations, and other material pertaining to inter-
~ 87 ~
Kennedy en zijn beleidmakers waren ervan overtuigd dat wanneer de bestaande ongelijkheden niet werden rechtgetrokken van boven uit, de herstructurering van onderuit zou komen via opstand en revolutie. Ze beseften maar al te goed dat deze herstructureringen dan waarschijnlijk niet zou stoppen bij enkel en alleen landherverdelingen. Kennedy en een enkele van zijn adviseurs waren onder de indruk van de politieke modernisering die er gekomen was in Mexico en Bolivia. De doorgevoerde Landhervormingen hadden in beide landen voor een toename van de agrarische productie en van het BBP gezorgd. Dit patroon moest worden overgenomen door de rest van LatijnAmerika en zou eveneens dienen als schild om de Amerikaanse belangen te beschermen tegen het Cubaanse gevaar.266 Wat echter werd vergeten, was dat de landhervormingen in Bolivia en Mexico onderdeel waren van een grotere revolutie. Kennedy hoopte stilletjes dat nieuwe landhervormingen zouden kunnen dienen als substituut van die grotere revolutie.267 Dit zou een verkeerde inschatting blijken.
Kennedy
stond
echter
niet
alleen
in
zijn
enthousiasme.
Ook
heel
wat
ontwikkelingsorganisaties binnen de Verenigde Naties zagen eveneens de noodzaak van landhervormingen in: “In such instances, while community development programmes may make a start in educating and organizing the tenants to bring economic improvements until the underlying social structure is changed.”268 Wat vast stond is dat de president erg geïnteresseerd was in landhervormingen, ook al besefte hij waarschijnlijk niet welk effect grootschalige landhervormingen in Latijns-Amerika teweeg zouden brengen.269 Het valt dan ook te betwijfelen als landhervormingen een even prominente rol ingenomen zou hebben zonder deze interesse van Kennedy. Met uitzondering van de president was het landhervormingsbeleid van de Alliance namelijk, in de woorden van Moscoso: “much rethoric and little support.”270 Het was hoofdzakelijk de president zelf die, tijdens zijn publieke optredens over de Alliance, sprak over landherverdeling zonder te refereren naar de toename van productie en modernisering in de rurale sector zoals traditioneel het geval was. Hoewel zijn enthousiasme en
American affairs, Compiled by Barry Sklar and Virginia M. Hagen, Washington, U.S. Govt. Print. Off., 1972, Title I, Section 6. 266 R.L. Prosterman, “Land reform in Latin-America: how to have a revolution without a revolution”, p. 190. 267 O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, p. 110. 268 United Nations Department of Economic and Social Affaris, Progress in Land Refom, Third Report, New York, Food and Agricultural Organization-International Labor Office, 1962, p. 7. 269 RSC, President’s Office Files, President Kennedy, 1961-1963, Part 2: Staff Memoranda File, Reel 4, Doc. 0207 270 RSC, President’s Office Files, President Kennedy, 1961-1963, Part 2: Staff Memoranda File, Reel 4, Doc. 0348.
~ 88 ~
interesse groot was, was Kennedy geen expert in deze problematiek. Ook de meeste van zijn beleidsmakers die lid waren van zijn Alliance for Progress task force waren dat zeker niet.271 De formulering van de doelen en strategieën van de Alliance liet de president over aan zijn task force verantwoordelijke Adolph Berle.272 Als een veteraan van de Franklin Roosevelts New Deal en Good Neighbour Policy was Berle in feite een slechte keuze. In zijn verklaringen refereerde Berle vaak naar de landbouwprogramma’s uit de New Deal van de jaren dertig. Daarnaast hield hij te weinig rekening met nieuw onderzoek en voorzag hij hierdoor te weinig realistische oplossingen voor de LatijnsAmerika’s agrarische problemen.273 Berle was als veteraan van Amerika’s traditionele agrarische politiek in feite een totale miscasting van de ambitieuze en vooruitstrevende nieuwe president. De dynamiek die Kennedy wilde teweegbrengen werd dan ook hoogstwaarschijnlijk niet volledig begrepen binnen de kring van het Latijns-Amerikaanse task force.274 Vele van deze beleidmakers hadden al meegewerkt aan vorige ontwikkelingsplannen zoals het Marshallplan die namelijk veeleer het handhaven van de status quo voor ogen hadden. Onderstaand citaat van een lid van het bureau voor de Latijns-Amerikaanse ontwikkeling kan representatief zijn voor de bureaucratische weerstand en desinteresse die er was tegenover Kennedy’s programma: “We were particulary shocked by Kennedy’s endorsement of land reform and the implication that we would push it. None of us had the slightest intension of doing so in our capacities.”275 Daarnaast had het team van Kennedy ook weinig vertrouwen in deze strategie. Poging tot landhervormingen in het verleden hadden in Latijns-Amerika weinig resultaten geboekt. Het geloof dat een nieuwe poging onder de Alliance zou zorgen voor de grote economische groei die president Kennedy voor ogen had, kon op weinig welwillendheid rekenen. Murat Wiliams, een lid van de State Department, verwoorde het als volgt: “We didn't emphasis too much land reform in my time because I found from reading about it in other countries, that unless there is a judicial system to back up a man's title to his property, unless there is education so a man can know what to do with his property, unless there is capital available for buying seeds and technical know-how, land reform usually doesn't work. There have been land reforms in the past, but they usually end with the
271
O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, p. 110. RSC, President’s Office Files, President Kennedy, 1961-1963, Part 3: Departments and Agencies File, Reel 5, Doc. 0317. 273 O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, p. 111. 274 RSC, Foreign Relations, 1961-63, Vol. XII., Doc. 2. 275 O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, p. 111 en interview No. 2 U.S. Aid, January 11, 1972 Washington D.C. 272
~ 89 ~
originally people owning it all again because if the poor peasant can't read or write he doesn't know what a title is and can't protect himself.”276 Ook de Latijns-Amerikaanse democratische revolutie die president Kennedy wilde nastreven via zijn democratic left moest een rol spelen in de Amerikaanse landhervormingspolitiek.277 Daar was ook Kennedy’s adviseur Arthur M. Schlesinger jr. van overtuigd. Deze democratische revolutie zou namelijk vorm geven aan een nieuwe stedelijke middenklasse. Deze zou vervolgens de macht naar zich toe kunnen trekken en de noodzakelijke hervormingen, waaronder landhervormingen doorvoeren. Als deze zouden falen in hun missie geloofde de president dat het initiatief zou overgaan naar meer drastische en gewelddadige radicale groeperingen waar de Verenigde Staten veel minder vat op zouden hebben.278 “What are the means of breaking the agrarian system? The most favorable means from the US viewpoint would be the middle-class revolution where the processes of economic modernization carry the new urban middle class into power and produce, along with it, such necessities of modern technical society as constitutional government, honest public administration, a responsible party system, a rational land system, an efficient system of taxation, mass education, social mobility, et cetera.”279 Enkel via deze (stedelijke) middenklasse zou de agrarische structuur worden doorbroken. Het feit dat deze zich in Latijns-Amerika niet voordeed zoals president Kennedy gehoopt had, was in zijn ogen een van de belangrijkste reden voor het oponthoud van de landhervormingspolitiek van de Alliance for Progress.280 Dit was echter verre van de enige reden. Er werd reeds aangehaald dat de hervormingsvoorstellen van de Alliance for Progress moesten komen van de afzonderlijke landen zelf.281 Ook al waren landhervormingen een onderdeel van het Charter van Punta del Este, moest president Kennedy dus nog steeds rekenen op de goodwill van de Latijns-Amerikaanse leiders om effectief werk te maken van deze hervormingsdoelstellingen. Deze lieten hem met menige frustraties zitten.282 Tot zijn groot ongenoegen waren deze weliswaar erg happig geweest om het charter van Punta del Este te ondertekenen. Weinigen hadden echter aanstalte gemaakt om effectief werk te
276
en Oral History: The Foreign Affairs Oral History Collection of the Association for Diplomatic Studies and Training: Murat Williams. 277 Cfr. Deel II: De Alliance for Progress, hoofdstuk 1: Een democratische revolutie. 278 RSC, Foreign Relations, 1961-63, Vol. XII., Doc. 7. 279 RSC, Foreign Relations, 1961-63, Vol. XII., Doc. 7. 280 RSC, President’s Office Files, President Kennedy, 1961-1963, Part 3: Departments and Agencies File, Reel 2, Doc. 0088. 281 Cfr. Deel II: De Alliance for Progress, hoofdstuk 3: Een stuurloos schip 282 RSC, President’s Office Files, President Kennedy, 1961-1963, Part 3: Departments and Agencies File, Reel 2, Doc. 0088.
~ 90 ~
maken van de herverdeling van landeigendommen en dus ook van de politieke en economische privileges.283 Aan de Latijns-Amerikaanse zijde was men vooral welwillend om de goodwill van de Amerikaanse investeerders terug te winnen in hun regio. Deze was namelijk door de Cubaanse revolutie sterk afgenomen. Hoewel landhervormingen in vele landen geen prioriteit was, had men wel nood aan een stabiele economische en politieke situatie om de Amerikaanse investeringen te garanderen. Om het revolutionaire enthousiasme op het platteland te breken was er daarom nood aan materiële verbeteringen voor de rurale bevolking. Dat dit moest gebeuren via landhervormingsprogramma’s was echter geen uitgemaakte zaak. Toch hadden heel wat historische voorbeelden reeds aangetoond dat het aandeel landloze boeren in een land een belangrijke indicator was van het revolutionaire potentieel die in een land aanwezig was. Zo had bijvoorbeeld Thailand minder dan twintig procent landloze boeren. Het land werd dan ook gekenmerkt door een trage en eerder beperkte binnenlandse revolutionaire beweging.284 Het post-hervormingstijdperk van Bolivia kende na 1953 nog slechts ongeveer vijf procent landloze boeren. Che Guevara klaagde dan ook over de “stolid indifference” van deze boeren tegenover zijn revolutionaire idealen.285 Het feit dat president Kennedy zo de nadruk legde op de terugdringing van de rurale armoede in Latijns-Amerika in het kader van de vrijwaring van de Amerikaanse investeringen werd op het thuisfront niet op de zelfde manier ervaren.286 De Latijns-Amerikaanse regeringen die nauwe banden had met hun landelijke elite wilde uiteraard niets liever dan een behoud van de huidige status quo positie. Steun kregen ze hiervoor uit Amerikaanse hoek. De vele Amerikaanse stakeholders in LatijnsAmerika kozen er voor om de grote landeigenaren te steunen in hun behoud van de huidige status quo. Deze Latijns-Amerikaanse elite had namelijk de Amerikaanse investeerders al lang duidelijk gemaakt dat ze net als zij veel te verliezen hadden bij nieuwe landhervormingen: “If the gringos force us to divide the land, we will answer by expropriating their mining companies.”287 De boodschap was aangekomen en de Amerikaanse en andere buitenlandse investeerders waren alvast niet van plan om vrijwillig hun belangen op te geven. De grote Amerikaanse multinationals die tal van plantages en mijnen in bezit hadden in vaak verschillende Latijns-Amerikaanse landen waren er namelijk in geslaagd om in de loop der jaren hun grote investeringen te verzilveren. Grootschalige 283
RSC, President’s Office Files, President Kennedy, 1961-1963, Part 3: Departments and Agencies File, Reel 2, Doc. 0088. 284 R.L. Prosterman, “Land reform as foreign aid”, in: Foreign policy, 6 (1972), p. 135. 285 R.L. Prosterman, “Land reform as foreign aid”, in: Foreign policy, 6 (1972), p. 135. 286 RSC, President’s Office Files, President Kennedy, 1961-1963, Part 3: Departments and Agencies File, Reel 2, Doc. 0102. 287 C. Fuentes, “The Argument of Latin America: Words for the North Americans”, in: M. Sweezy en L. Huberman, Whither Latin America? New York, Monthly Review Press, 1963, p. 14.
~ 91 ~
hervormingen zouden deze winsten kunnen bedreigen waardoor vele Amerikaanse investeerders eerder wantrouwig stonden tegen deze hervormingen en dus ook tegenover de financiering van deze Alliance projecten.288 Nog voor de officiële start van de Alliance had president Kennedy een oproep gedaan naar de Amerikaanse private ondernemingen.289 Enkel met hun steun zou hij en de Alliance for Progress er in slagen de ambitieuze doelstellingen van het Charter van Punta del Este te realiseren. Kennedy stelde dan ook dat: “there is a close tie between our objective of increasing the amounts of U.S. private investment going to Latin America and the efficient use of United States aid.”290 Doordat de revolutionaire dreiging ook een bedreiging kon worden voor de persoonlijke belangen van de Amerikaanse private sector, was deze dan ook bereid om de president bij te staan in zijn idealistische missie. De revolutionaire dreiging was uiteindelijk minder groot dan gedacht en tegen het einde van Kennedy’s eerste ambtstermijn was deze duidelijk over haar hoogtepunt heen. Dit is dan ook een van de belangrijkste redenen waarom de Alliance for Progress met de komst van president Johnson haar prioritair belang verloor. Zowel het Amerikaanse Congres, als de private sector achtten het steeds minder noodzakelijk om door te gaan met het pompen van vele miljoenen dollars richting de Latijns-Amerikaanse regio.291 John Cabot, een medewerker van de State Department heeft het misschien wel bij het rechte eind wanneer hij stelde dat: “Whereas our policy seeks to promote reform and social justice in Latin America, the need to protect our large economic stake inevitably injects a conservative note into our policies.”292 Deze uitspraak werd later ook door Patrick F. Morris, een staflid van de US Foreign Service in LatijnAmerika tijdens de Alliance for Progress, bevestigd.293 Hoewel de Verenigde Staten zich hadden geëngageerd in de landhervormingspolitiek van Tawain en Japan, stelde hij dat er in de Verenigde Staten een “very, very strong lobby” aanwezig was om te voorkomen dat dit ook in Latijns-Amerika zou gebeuren. De Amerikaanse belangen werden namelijk elders steeds meer bedreigd. Onder de regeringen van Kennedy en Johnson werd de Amerikaanse hulp richting Vietnam gevoelig opgevoerd. Ook de Latijns-Amerikaanse bevolking besefte dit steeds meer. Vele zagen de Alliance niet voor wat het claimde te zijn maar als een nieuw middel uit Washington die, zoals de Mexicaan Edmundo Flores aangeeft, niet diende “to realize effective, structural, irreversible reforms. Its purpose was exactly the 288
M. Mion, “The Alliance for Progress: Policy Continuation or Actual Reform?”, p. 42. RSC, President’s Office Files, President Kennedy, 1961-1963: Part 1: Special Correspondence, Speech Legislative, and Press Conference Files, Reel 1, Doc. 0477. 290 RSC, President’s Office Files, President Kennedy, 1961-1963, Part 3: Departments and Agencies File, Reel 6, Doc. 0821. 291 O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, p. 114. 292 Statement by Ambassador John M. Cabot quoted by Simon G. Hanson, "The Alliance for Progress: The Second Year," Inter American Economic Affairs. XVII (November, 1963), 75p 293 Oral History: The Foreign Affairs Oral History Collection of the Association for Diplomatic Studies and Training: Patrick F. Morris. 289
~ 92 ~
contrary that is to introduce technological and administrative improvements to avoid fundamental changes.”294 Bij de start van de Alliance verklaarde Kennedy nog dat: “no society is free until its people have an equal opportunity to share the fruits of their own land.”295 Tegen de tijd van zijn dood was deze toewijding bijna helemaal verdwenen uit de retoriek van de Alliance. Een mogelijke interpretatie van deze achteruitgang is dat president Kennedy in werkelijkheid nooit die ware voorstander was van landhervormingen waarvoor hij zichzelf uitgaf. Het is mogelijk dat hij, samen met zijn adviseurs, toch gekozen had voor het spelen van die landhervormingskaart omdat dit zou bijbrengen tot een stijging van de algemene verwachtingen van de Alliance. Als men er in zou slagen om de rurale bevolking van Latijns-Amerika te enthousiasmeren via de belofte van structurele landhervormingen, dan zou dit kunnen leiden tot grootschalige steun aan het programma van de Alliance. Tegelijkertijd zou dat betekenen dat deze hoge verwachtingen konden dienen als alternatief tegenover de aanlokkelijke ideeën van Castro. Net als men vroeger in de Filipijnen had gedaan, zouden deze mooie vooruitzichten de Amerikaanse overheid ook de kans geven om een nieuw anti reformistisch militair programma te ontwikkelen en te lanceren.296 Dit Amerikaans counterrevolutie programma moest de Latijns-Amerikaanse overheden namelijk leren hoe ze guerrilla bewegingen moesten bevechten. Dit militaire programma vond onderdak onder de US Agency for International Development onder het eufemistische label ‘Public Saftey’.297 Er is echter geen bewijs in hoever deze stelling overeenstemt met de realiteit, terwijl er ook weinig argumenten zijn om te twijfelen aan Kennedy’s ware bezorgdheid tegenover de sociale hervormingen. Het is goed mogelijk dat de dalende interesse voor landhervormingen na 1963, vooral te wijten is aan het sterven van de president. Zoals eerder al werd aangegeven hadden weinig van Kennedy’s medewerkers ervaring of voeling met deze problematiek.298 Ook in de briefwisseling over de Alliance tussen Thomas Mann en president Johnson komt deze problematiek, in vergelijking met de Kennedy periode, veel minder aan bod.299 Dit versterkt het vermoeden dat de Amerikaanse interesse in landhervormingen voor een groot deel terug te brengen is aan het enthousiasme van
294
The Alliance for Progress: Policy continuation or Actual Reform 48 -89 naar ". Edmundo Flores, "La alianza para la reaccion," Cuadernos Americanos. CVL (Mar-Abr,1966), 7. (Trans. Mario R. MionTT 295 O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, p. 111. 296 US Foreign Policy and the third world peasant: Land reform in Asia and Latin America 113-114 Filipijnen 297 T.E. Skidmore en P.H. Smith, Modern Latin America, Sixth Edition, p. 417 en RSC, Foreign Relations, 1961-63, Vol. VIII, Doc. 18. 298 US Agency for International Development Interview Questions & Reviews, Interview No. 2 U.S. Aid, January 11, 1972 Washington D.C. 299 RSC, President Office files, Lyndon B. Johnson, Minutes and Documents of the Cabinet Meetings of President Johnson.
~ 93 ~
president Kennedy. Die zag deze hervormingen als een uitgelezen strategie voor de revolutionaire dreiging van het begin van de jaren 1960.
2. HET MECHANISME VAN DE ALLIANCE Het framework van de Alliance was dan wel afgeleid via het Charter van Punta Del Este, de uitvoering ervan was helemaal geen vast gegeven en eerder een allegaartje van tal van acties van verschillende internationale instituties zoals de IADB, de OAS en de USAID. De nine wise men hadden vooral een symbolische functie die niet veel verder ging dan het geven van advies. Toch probeerde de beleidmakers van de Alliance, eerst informeel en later meer systematisch om bijstand te geven aan de Latijns-Amerikaanse landen. Dit gebeurde vooral via de ECLA, de Inter-American Development Bank en de OAS. Deze instanties werkten vervolgens samen met tal van nevenorganisaties die zich gingen focussen op specifieke thema’s, zoals ook het Inter-American Committee for Agricultural Development die vanaf 1962 verantwoordelijk was voor de ondersteuning van initiatieven in de landbouwsector. Deze laatste ontstond, net als de Alliance, tijdens de conferentie in Punta del Este in 1961 en bestond uit de OAS, ECLA, FAO en de Inter-American Institute of Agricultural Sciences.300 Ook het Inter-American Agrarian Reform Center (IICA) speelde haar rol in het domein van agrarische hervormingen. Als onderdeel van de OAS was deze instantie verantwoordelijk voor Project 206: rural development
and
agrarian
reform
en 301
landhervormingsinitiatieven in Latijns-Amerika.
moest
ze
ondersteuning
bieden
voor
Hoewel deze organisaties de Latijns-Amerikaanse
landen moesten bijstaan in het hervormingsproces, bleef de creatie van het hervormingsplannen nog steeds een zaak van de landen zelf en dat zorgde uiteraard voor problemen. Geen enkele instantie of beleidsmaker uit de Alliance for Progressstructuur kon daarom haar stempel drukken op landhervormingen, zolang de nationale overheden zelf besloten deze boot af te houden. De hervormingsvoorstellen moesten van de nationale overheden zelf komen, waarna de Alliance for Progress, na de goedkeuring van de plannen, zou instaan voor de financiering ervan. De vage verwoording in het Charter van Punta del Este zorgde daarnaast voor een gebrek aan gelijkgezindheid wat er nu precies bedoeld werd met ‘landhervormingen’ en ‘good planning’ binnen de Alliance for Progress en wat de rol van beide was in de algemene agrarische en economische ontwikkeling. Er heerste namelijk nog steeds een groot geloof dat de technieken van landkolonisering, kredietverschaffing en toenames van de productie door betere management technieken of irrigatiewerken onderdelen waren van de landhervormingspolitiek.302 Vele Latijns-
300
R. Coto, IICA and the OAS, San Jose, Inter-American Institute of Agricultural Sciences of the OAS, 1967, p. 43. R. Coto, IICA and the OAS, p. 23. 302 E. Feder, “Land Reform under the Alliance for Progrss”, in: Journal of Farm Economics, 47 (1965), 3, p. 663 en RSC, Foreign Relations, 1961-63, Vol. XII., Doc. 9. 301
~ 94 ~
Amerikaanse overheden dachten dan ook dat landhervormingen konden worden geïmplementeerd zonder de onteigening van grote landerijen. Anderen dachten dan weer dat het voldoende was om hervormingsplannen uit te vaardigen die productiedoelen stelden voor het jaar 1975 en dat deze doelen zouden worden behaald door een soort deus ex machinaeffect.303 Het gemis aan consensus zou blijven vreten aan de overtuiging en de geloofwaardigheid van de Alliance en dus ook aan die van de Latijns-Amerikaanse overheden en van de waarden van het Charter van Punta del Este.304 Ook over hoe de onteigeningen uiteindelijk zouden moeten worden doorgevoerd was er discussie. Een van de belangrijkste discussiepunten was het belang van compensaties. Deze discussie focuste zich op de vraag of grondbezitters al dan niet gecompenseerd moesten worden wanneer deze hun land verloren in het kader van landhervormingspolitiek. Een herhaling van Foreign Relation Law van de Verenigde Staten maakte de positie van Washington duidelijk in dit debat. Wanneer eigendom onteigend zou worden was het noodzakelijk dat men daarvoor een ‘just compensation’ zou betalen.305 Daarmee werd bedoeld dat het bedrag in verhouding moest staan met de waarde van de grond dat onteigend werd. Meerdere Latijns-Amerikaanse naties stelden deze verplichte compensatie echter in vraag. Vreemdelingen zouden geen betere behandeling moeten krijgen dan de eigen bevolking en daarnaast was er een specifieke regel binnen het internationaal recht die stelde dat er geen compensatie betaald moest worden wanneer de onteigeningen plaatsvonden binnen een algemeen programma van sociale en economische hervormingen.306 Compensaties voor onteigeningen vroegen uiteraard een grote hap uit het budget. Wanneer men echter hervormingen zou willen doorvoeren zonder deze compensaties liep men echter risico dat dit zou leiden tot bloedige conflicten. De grootgrondbezitters hadden via hun politieke invloed namelijk goede connecties met het leger. Ze wilden dan ook uiteraard boter bij de vis wanneer de hervormingen uiteindelijk onafwendbaar waren geworden. Het gevaar van deze compensaties was dan weer dat men hierdoor voorbij ging aan de fundamentele doelstelling van de landhervormingen: de herverdeling van rijkdom. Hoe minder men aan compensaties betaalden, hoe meer herverdelend de hervorming zou zijn. De grootgrondbezitters waren in staat om hun veto recht te gebruiken tegen deze hervormingen en wanneer dit niet volstond konden ze dus nog steeds het leger in zetten tegen eventuele revolutionaire krachten. Landhervormingen konden daarom veelal enkel slagen wanneer men eerst streefde naar veranderingen in de politieke structuur. Het probleem was echter dat deze
303
E. Feder, “Land Reform under the Alliance for Progrss”, p. 663. E. Feder, “Land Reform under the Alliance for Progrss”, p. 663. 305 RSC, Foreign Relations, 1961-63, Vol. XII., Doc. 9. 306 E. Feder, “Land Reform under the Alliance for Progrss”, p. 664. 304
~ 95 ~
politieke structuur enkel gewijzigd kon worden wanneer men ook de landbezitstructuur veranderde.307 Het mechanisme van de Alliance veranderde drastisch tussen 1963 en 1964 met de organisatie van het Inter-Amerikaans comité van de Alliance for Progress. Gedurende de eerste maanden van haar bestaan onderzocht de CIAP hoeveel elk land aan steun diende te ontvangen. In deze reviews werd ook sterk de nadruk gelegd op landhervormingen. Later zouden ze de basis vormen voor de herhaling en herbevestiging van de doelen van het Charter.308 Deze stelde dat er een duidelijke relatie is tussen de grondbezitstructuur en de slechte prestatie van de landbouw en dat significante landhervormingen op grote schaal een oplossing kunnen bieden voor dit probleem. Het CIAP legde ook de nadruk op andere maatregelen zoals kredietverstrekking, technische bijstand en landkolonisering, maar deze mochten niet dienen als substituut voor de landhervormingen. Zelf na de komst van CIAP veranderde er weinig. Het waren nog steeds de nationale overheden die werk moesten maken van landhervormingswetten. De principes van de Alliance kwamen niet overeen met de realiteit van de socio-economische en politieke machtsstructuur in Latijns-Amerika. De Alliance bedreigde niet enkel de grote latifundia uitbaters, maar iedereen die belang had in het behoud van de huidige structuur van de Latijns-Amerikaanse samenleving in haar huidige vorm. Ook al stonden landhervormingen hoog op de agenda bij verschillende ontwikkelingsorganisaties (the Agency for International Development, the World Bank en de Inter-American Development Bank), er werd weinig gedaan om de herverdeling van landrechten effectief aan te moedigen. Het tegendeel was zelf waar. Onderzoek van het AID toonde een daling van het aantal ontwikkelingsleningen aan die hiervoor moesten dienen.309 In de periode tussen de late jaren 1950 en 1968 gaven de AID en haar voorganger in totaal zeventig miljoen dollar uit aan colonization and land reform in LatijnsAmerika. Daarvan ging er dertig miljoen naar de aanleg van nieuwe wegen in gekoloniseerd gebied, twintig miljoen naar effectieve landkolonisatie, dertig miljoen werd vrijgemaakt voor kredietverschaffing (wat ook hoofdzakelijk diende voor kolonisatie- en verkavelingsactiviteiten) en twintig miljoen ging tenslotte naar het in kaart brengen van land en het uitvaardigen van landtitels. Van die zeventig miljoen ging dus minder dan dertig miljoen naar programma’s die landhervormingen effectief als doel hadden.310 Een gelijkaardige conclusie blijkt uit het cijfer van de
307
R.L. Prosterman, “Land reform in Latin-America: how to have a revolution without a revolution”, pp. 193194. 308 D.W. Adams, “Aid Agencies and Land Reform in Latin America: A Suggested Change in Policy”, in: Land Economics, 46 (1970), 4, p. 424. 309 D.W. Adams, “Aid Agencies and Land Reform in Latin America: A Suggested Change in Policy”, p. 423. 310 D.W. Adams, “Aid Agencies and Land Reform in Latin America: A Suggested Change in Policy”, p. 424.
~ 96 ~
IADB en de Wereldbank.311 Verschillende medewerkers binnen deze ontwikkelingsinstanties zagen de private grootgrondbezitters als ‘onaantastbaar’ wat leidde tot een soort self fulfilling prophecy effect in verband met de landhervormingen. Daarnaast waren er ook gewoon ook veel andere LatijnsAmerikaanse investeringsinitiatieven die veel makkelijker uit te voeren waren in vergelijking met de complexe en grootschalige Landhervormingen. Tenslotte zouden landhervormingsinitiatieven leiden tot langdurige en delicate onderhandelingen tussen de nationale overheden en tal van andere sociale actoren die er betrokken bij waren. Vele ontwikkelingsinstanties zagen dit daarom niet meer als een onderdeel van hun werking. Zij waren verantwoordelijk voor de coördinatie van de financiële steun en indien mogelijks ook voor verdere technische assistentie. Tenslotte hadden de medewerkers van deze ontwikkelingsinstanties gewoonweg te weinig tegengewicht om de Latijns-Amerikaanse landen te overtuigen of te verplichten om dergelijke landhervormingen door te voeren.312 Belangrijk was natuurlijk ook de houding van de National Advisory Council omdat die uiteindelijk functioneerde als spreekbuis van de Amerikaanse belangen binnen de internationale ontwikkelingsorganisaties. Hoewel de NAC zich altijd al als een grote voorstander van socioeconomische ontwikkelingsplannen had getoond, waren landhervormingen echter geen onderdeel van hun doelstellingen.313 Ook al was er hard empirisch bewijs in het voordeel van landhervormingen in het kader van de Latijns-Amerikaanse economische ontwikkeling, liet de politieke onzekerheid die er mee gepaard de weegschaal in de kosten-baten analyse overslaan ten nadele van deze landhervormingen.314 Naast de NAC speelde natuurlijk ook de IADB, de financiële arm van de Alliance, een belangrijke rol in het landhervormingsdebat. Het domein van sociale ontwikkeling werd echter ondergebracht bij de Social Progress Trust Fund (SPTF) en vanaf 1965, bij het Fund for Special Operations (FSO) die onder meer verantwoordelijk was voor het ondersteunen van projecten ten voordele van de Latijns-Amerikaanse boeren. Ook hier kwamen landhervormingen echter zo goed als nooit aan bod. Dit zorgde er onder meer voor dat NAC een agrarische lening toestond aan Paraguay, via de FSO van 14.8 miljoen dollar, zonder dat er voorwaarden gesteld rond de noodzakelijke hervorming van de Paraguyaanse landeigendommen. Hierdoor bleef het landrechtensysteem in 311
D.W. Adams, “Aid Agencies and Land Reform in Latin America: A Suggested Change in Policy”, p. 424. D.W. Adams, “Aid Agencies and Land Reform in Latin America: A Suggested Change in Policy”, p. 424. 313 National Advisory Council on International Monetary and Financial Policies, Annual Report to the President and to the Congress, July 1, 1970-june 30, 1971, Washington D.C., U.S. Government Printing Office, 1972, p. 101. 314 National Advisory Council on International Monetary and Financial Policies, Annual Report to the President and to the Congress, July 1, 1970-june 30, 1971, p. 112. Voor het jaar 1970-1971 was er geen sprake van landhervormingsdoelen in de uitgifte van leningen door de Internationale Bank voor Reconstructie en ontwikkeling, de Internationale Ontwikkeling Associatie en de Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank. Geld werd vooral voorzien ter sponsoring van de huidige status quopositie: Comlombia, 8.1 miljoen dollar voor ‘Resettlement and road construction’, Guatemala, 4.0 miljoen dollar voor ‘Modernisze existing raches and beef production’, Uruguay, 4.0 miljoen dollar voor ‘Assistance to existing ranches’ en Brazilië 8.0 miljoen dollar voor ‘New port construction’. 312
~ 97 ~
Paraguay nog steeds een van de meest ongelijke in Latijns-Amerika en stroomde het overgrote deel van dat geld in de zaken van de rurale elite.315 In totaal besteedde de IABD in totaal ongeveer 834 miljoen dollar aan de Latijns-Amerikaanse landbouw gedurende de periode 1961-1969.316 Het Amerikaanse Congres was de hofleverancier van deze fondsen. Voor het SPTF kwam de ongeveer 525 miljoen dollar voor de volle honderd procent van het Congres. Bij het FSO stond datzelfde Congres in voor ongeveer tachtig procent van de totale financiële middelen (1.8 miljard dollar). Doordat de financiële middelen vooral afkomstig waren uit Washington, hadden de Verenigde Staten dan ook vergaande invloed in het bestuur van deze organisaties. Zo hadden de Verenigde Staten er tweeënveertig procent van de stemmen in handen en omdat het uitkeren van lange termijn leningen tegen een lage interest een twee derde meerderheid nodig had, bezat de Verenigde Staten in feite een veto macht. Sinds de opstart van het SPTF weigerden de Verenigde Staten echter dat men de vrijgemaakte (Amerikaanse) fondsen zou gebruiken voor landonteigeningen. De IABD was en bleef nog steeds een bank en was dus op zich vrij sceptisch tegenover deze sociale projecten. Landhervormingen waren volgens de IABD een van de moeilijkste projecten om te verwezenlijken in Latijns-Amerika. Het waren hervormingen die moeilijk te contoleren waren en daarom dus maar op weinig steun kon rekenen binnen de bank.317 Het gedrag van de Verenigde Staten in beide banken was consistent met hun wens om de huidige condities die gunstig waren voor de Amerikaanse belangen in Latijns-Amerika te behouden. De Verenigde Staten onthielden zich dan ook om deze banken te gebruiken voor de landhervormingsdoelstellingen van de Alliance for Progress. Men kan dus niet echt zeggen dat de landhervormingen in Latijns-Amerika echt gefaald zijn, ze zijn nooit doorgevoerd op een manier waar ze kans op slagen zouden hebben. Men wilde kost wat kost vermijden dat de positie van de LatijnsAmerikaanse landelijke elite op losse schroeven kwam te staan. Deze was namelijk altijd al Amerika’s meest betrouwbare partner geweest. Landhervormingen verdwenen daarom van de ontwerptafel en moesten plaats ruimen voor een agrarisch beleid dat veeleer streefde naar de modernisering van de bestaande grote bedrijven en dus van naar het handhaven van de status quopositie.318
315
De boerderijen tussen de nul en vijf hectaren (45.8% van de boerderijen) hadden slechts 1.9% van het totale landbouwland in Paraguay in hun bezit. De boerderijen van meer dan vijfhonderd hectaren (1.3%) hadden in totaal 89.1% van het totale landbouwland onder controle. Deze structurele ongelijkheid zorgde echter niet voor een weigering van hun vraag naar een nieuwe rurale ontwikkelingslening. (O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, p. 132). 316 Inter-American Development Bank, Annual Report, Washington D.C., IDB, 1971, p. 64. 317 O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, pp. 132-133. 318 O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, pp. 133-134.
~ 98 ~
Gedurende de late jaren 1950 en vroege jaren 1960 legde de Verenigde Staten vooral de nadruk op koloniseringsinitiatieven van publiek of vaak ‘vrij’ land.319 Later volgde ook de IADB deze politiek. Het opstellen van nieuwe gronden in marginale gebieden of ongebruikte publieke gronden was namelijk uiterst voordelig. Dergelijke plannen konden rekenen op de steun van de Latijns-Amerikaanse elite om dat dit enerzijds geen schade berokkende aan hun eigen belangen en anderzijds zou dit kunnen zorgen voor een indamming van het boerenprotest. Ook de Verenigde Staten waren een aanhanger geweest van dergelijke politiek, veelal voor dezelfde redenen. Voor de Latijns-Amerikaanse boeren was het echter verre van een ideale oplossing. De koloniseringsprojecten brachten boeren onder op marginale gronden die gekenmerkt werden door slechte gezondheidsomstandigheden en transportmogelijkheden. De vaak slechte bodemkwaliteit en klimatologische omstandigheden, samen met de aanwezigheid van ziektes eisten hun tol wat betreft de omvang van de agrarische productie. Daarnaast bracht deze kolonisering ook ernstige ecologische problemen met zich mee omdat men steeds meer land vrijmaakte om aan landbouw te doen.320 Ook de basisinfrastructuur (scholen, markten, wegen, et cetera) ontbraken in deze gebieden en op administratief vlak bleven deze regio’s vaak een blinde vlek. Deze koloniseringsinitiatieven hadden dus duidelijk opnieuw het behoud van de status quo positie in de Latijns-Amerikaanse maatschappij op het oog, in de strijd tegen de rurale armoede werd er echter weinig vooruitgang geboekt op deze manier.
3. DE POST-KENNEDY PERIODE President Kennedy beloofde in zijn ambtstermijn een herziening van het landhervormingsbeleid ten opzichte van Latijns-Amerika. Hoewel zijn opvolger Lyndon Johnson dezelfde inzet verzekerde voor de Alliance for Progress, verdween de landhervormingspolitiek grotendeels uit zijn retoriek. In december 1963 stelde de nieuwe president Thomas Mann aan als nieuwe verantwoordelijke voor de Latijns-Amerikaanse zaken. De dood van Kennedy en de komst van Thomas Mann betekende het einde van de strijd naar landhervormingen in Latijns-Amerika.321 Als Assistant Secretary of State voor Latijns-Amerika was Thomas Mann voorstander van een nieuw en pragmatischer beleid. Waar Kennedy de communistische dreiging hoofdzakelijk het hoofd wilde bieden door werkt te maken van economische ontwikkelingsinitiatieven en de democratische revolutie van zijn ‘democratic left’, streefden Johnson en Mann hoofdzakelijk naar politieke stabiliteit. Deze was volgens hen noodzakelijk vooraleer er sprake zou kunnen zijn van economische ontwikkeling. De sociale hervormingen van de Alliance verdwenen daardoor meer en meer naar de achtergrond ten voordele 319
T. Szulc, “No it is up to Latin America”, in: In: Pro Quest Historical Newspapers: New York Times (1851-2009), 13.08.1961. 320 V. Bulmer-Thomas, J.H. Coatsworth en R. Cortés Conde, The Cambridge economic history of Latin-America, Volume II, The long twentieth century, pp. 355-368. 321 O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, pp. 111-112.
~ 99 ~
van een eerder pragmatische houding tegenover Latijns-Amerikaanse dictators en legerleiders. De president was er namelijk van overtuigd dat deze veranderingen positief onthaald zouden worden door de Amerikaanse investeerders die altijd al gekant waren tegen de ijverige pogingen van Kennedy en de Alliance om revolutionaire veranderingen door te voeren. Deze nieuwe trend in het beleid werd goed samengevat door de senator Frank Curch: “However much we may have wanted reform and development, we wanted ‘stability’, anticommunism, and a favorable climate for investment more.”322 De belangrijkste instantie die een rol speelde bij de Latijns-Amerikaanse landbouwsector was ook na Kennedy nog steeds de USAID. Meer en meer moest de landhervormingspolitiek plaatsmaken voor een nieuwe focus die gericht was op de toename van de agrarische productie. Een staff assistant van het Foreign Relations Committee stelde dat: The record of land reform in Latin-America had convinced many members on Foreign Relation that the aid program had not produced the intended changes. … Most of the members believe that change will only occur if we get the hell out of the way.323 Het was tijd om het Amerikaanse buitenlandse agrarische beleid over een andere schouder te gooien. Washington moest zich minder op de voorgrond wagen en voelde dat ze een stap terug moest zetten. Door de beperkte resultaten van landhervormingen in de Latijns-Amerikaanse republieken werd de focus verlegd naar nieuwe doelstellingen. De nadruk kwam te liggen op de toename van de productie. Het streven naar de toename van de landbouwproductie was niet alleen een meer haalbare doelstelling dan de complexe landhervormingen, het was eveneens een initiatief die kon rekenen op de steun van de grootgrondbezitters in Latijns-Amerika. Deze investeringen moesten leiden tot een stijging van de Latijns-Amerikaanse agrarische productiviteit en dat was uiteraard vooral in het voordeel van diegene die al land in bezit hadden. De beleidmakers van de AID deden gewoonweg liever iets dan niets:324 “In terms of politics it is simply much easier to work with production than with land reform. We’d rather do something than nothing. Perhaps production grains will eventually trickle down to the people. We think it will do some good.”325
322
O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, p. 123. US Agency for International Development Interview Questions & Reviews, Interview no.16, Staff Assistant to Foreign Relations Committe, U.S. Senate, January 6, 1972, Washington D.C. 324 O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, pp. 126-128. 325 US Agency for International Development Interview Questions & Reviews, Interview no 18 U.S. AID, January 11, 1972, Washington D.C. 323
~ 100 ~
Een stijgende efficiëntie in de landbouwsector was een comfortabele rationalisatie om landhervormingen te vermijden. Niet iedereen binnen de AID zag deze koerswijziging even positief in. Velen bleven hameren op het belang van privaat eigendom en op het feit dat de focus op de productie haar oorspronkelijk doel voorbij schoot. Van de Amerikaanse steun tussen 1962 en 1968 die, via de AID, naar de Latijns-Amerikaanse landbouw ging, kwam zo ongeveer vijftig procent bij grote landbouwbedrijven terecht. Vijfendertig procent werd gespendeerd aan algemene verbeteringen terwijl slechts vijftien procent bestemd was voor landhervormingen.326 De LatijnsAmerikaanse
ontwikkelingsprogramma’s
werden
op
die
manier
voor
een
groot
deel
gemonopoliseerd door de rurale elite die nu nog grotere winsten opstreek dankzij deze ‘hervormingen’. De nadruk op de agrarische productiviteit zorgde niet voor een herverdeling van de rijkdom, integendeel. De grootgrondbezitters kregen extra financiële en technische ondersteuning ter beschikking waardoor ze hun productie en productiviteit verder konden verhogen. De modernisering van de bestaande grote boerderijen zorgde voor grotere inkomsten voor de rurale elite, terwijl op die manier ook hun politieke invloed weer toenam. De invloed van de landelijke oligarchie die sinds de periode van de import-substitutie industrialisering tanende was herleefde deels op die manier opnieuw. Van de sociale hervormingen waar de Alliance for Progress voor zou zorgen in Latijns-Amerika kwam weinig van terecht. De Koerswijziging, van de Alliance en de ontwikkelingsorganisaties vanaf het Johnson tijdperk, richtte zich vooral op de modernisering van de bestaande boerderijen.327 Dit was, in tegenstelling met de doelstellingen van het Charter van Punta del Este, nooit een geloofwaardige oplossing geweest om welvaartskloof tussen de rijke elite en de arme boeren op het Latijns-Amerikaanse platteland weg te werken. De focus op productie kan daarom moeilijk als een wel doordachte politiek op zich beschouwd worden op dat vlak. Anderzijds versterkte het uiteraard wel de aanwezige status quo in Latijns-Amerika.328 Vele Amerikanen spraken daarom toch over een geslaagde missie.
4. TEGENVALLENDE RESULTATEN Een rapport uit 1970 van de AID stelde terecht dat de geplande landhervormingen voor LatijnsAmerika via de Alliance for Progress faliekant mislukt waren.329 Een belangrijke verklaring voor deze tegenvallende resultaten was dus onder meer te vinden in het feit dat de beleidmakers van de Alliance alsmaar meer prioriteit gaven aan de modernisering van de grote boerderijen om zo de 326
L.H. Davis, United States assistance to agriculture in Latin America through the agency for international development, Madison, Wisconsin University, 1970, p. 35. 327 A. De Janvry en L. Ground, “Types and Consequences of Land Reform in Latin America”, in: Latin American Perspectives, 5 (1978), p. 99. 328 O. Gary, US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America, pp. 126-128. 329 U.S. Department of State, 1970 Year- end Review of the Alliance for Progress, 52 p.
~ 101 ~
agrarische output te laten stijgen.330 Deze strategie zorgde inderdaad voor een stijging van de opbrengsten op korte termijn, maar veranderde niets fundamenteel aan de ongelijke bezit structuur. Overheden begonnen met de subsidiëring van leningen die gebruikt konden worden om landbouwmachines en materiaal mee te kopen, om de kwaliteit van het vee te bevorderen, om zich te voorzien van kunstmest en tal van andere initiatieven die moesten dienen voor de technologische modernisering van de grote landerijen. Het was dan ook bitter voor de Latijns-Amerikaanse campesinos om te zien dat de agrarische hervormingen in Latijns-Amerika vooral resulteerden in de modernisering van het hacienda systeem en haar transformatie naar kapitalistische boerderijen. De hoop dat deze boeren koesterden dat de hervormingen zouden zorgen voor de verdwijning van deze haciendas van onderen uit door de herverdeling van land naar de boeren verdween. De meeste agrarische hervormingen zorgden namelijk eerder voor een acceleratie van de transformatie richting kapitalistische landbouw in plaats dat het bijdroeg tot de ontwikkeling van de landbouw van de kleine boeren.331 Daarbij vergrote deze moderniseringsstrategie natuurlijk ook nog eens de politieke macht van de landelijke elite waardoor die zich nog beter kon verzetten tegen mogelijke onteigeningen. De grotere agrarische opbrengsten zorgden er op hun beurt dan ook weer voor dat de onteigeningen zonder compensatie niet langer economische wenselijk waren omdat de grote landbouwbedrijven aan economisch belang wonnen. Daarnaast werden de dreigementen tot onteigening wel serieus genomen door de grootgrondbezitters die hun nieuwe investeringen uiteraard wilde beschermen. Dit leidde tot nieuwe defensieve strategieën die herverdelende maatregelen moest tegenhouden.332 De Alliance for Progress, de Verenigde Staten en de betrokken ondersteuningsinstanties hadden in feite gewoon weg te weinig invloed in het beleid van de Latijns-Amerikaanse landen. Hoewel de macht van de grootgrondbezitters in het nationale bestuur al geruime tijd tanende was, was deze meestal nog sterk genoeg om de boot van landhervormingen te kunnen afhouden. Doorheen de jaren 1960 leverde de CIDA333, het Inter-Amerikaans Comité voor Agrarische ontwikkeling, rapporten over zeven verschillende landen.334 Deze CIDA studies brachten het bimodale model van het LatijnsAmerikaanse landsysteem in beeld en moesten het noodzakelijke wetenschappelijke gewicht geven
330
L. Bethell, ed., Latin America Economy and Society since 1930, p. 361. C. Kay, The Complex Legacy of Latin America’s Agrarian Reform, p. 5. 332 C. Kay, The Complex Legacy of Latin America’s Agrarian Reform, p. 6. 333 CIDA werd opgericht in 1961 door vijf internationale organisaties. de Organization of American States (OAS), de Inter-American Development Bank (IDB), het Inter-American Institute of Agricultural Sciences (vandaag bekend als de Inter-American Institute for Cooperation on Agriculture (IICA), de Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) en de United Nations Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC). 334 Argentinië (1965), Brazilië (1966), Colombia (1966), Chili (1966), Ecuador (1965), Guatemala (1965) en Peru (1966). 331
~ 102 ~
aan de landhervormingswetgeving in de verschillende landen. De eindverantwoordelijkheid lag echter nog steeds bij de nationale overheden die zich dus hoofdzakelijk keerde tegen deze hervormingen. Ondanks het expliciete engagement voor landhervormingen, voorzag de grote meerderheid van de Latijns-Amerikaanse overheden slecht in timide hervormingen. William Thiesenhusen vatte deze loze belofte mooi samen in de titel van zijn boek: ‘Broken Promises: Agrarian Reform and Latin American Campesino.’335 Vele overheden waren echter gewoonweg te zwak om fundamentele hervormingen door te drukken. Daarnaast waren landhervormingen een delicaat onderwerp voor de Verenigde Staten, waardoor de Amerikaanse medewerkers van de Alliance veeleer de opdracht kregen om werk te maken van het voorzien van landbouwleningen voor de boeren, dan met de werkelijke ondersteuning van landhervormingsinitiatieven.336 Het is dus duidelijk dat de Latijns-Amerikaanse landhervormingen tijdens de periode van de Alliance for Progress hadden gefaald om de polariteit van het Latijns-Amerikaanse systeem te doorbreken. Een schattig van de IADB stelde dat deze hervormingen slechts vijftien procent van het potentiële gebied beïnvloed had.337 Toch was nog niet alle hoop verloren. In een Azië waren de landhervormingspogingen ook niet allemaal van een leien dakje gelopen, maar hadden deze uiteindelijk wel meestal voor resultaat gezorgd.338 Uit deze voorbeelden bleek dat de creatie van familiebedrijven uit de opdeling van grotere landbouwbedrijven inderdaad zorgden voor een toename van de productie en dus wel degelijk economisch voordeel brachten. Er mag daarnaast ook niet worden vergeten dat sommige Latijns-Amerikaanse landen, zoals Chili, er wel in geslaagd waren om hervormingen te laten plaatsvinden. Deze waren voor een bepaalde tijd erg succesvol, mede omdat de grote landbouwbedrijven onder druk kwam te staan doordat deze dreigden onteigend te worden zonder compensatie als ze niet mee werkten met de hervormingen.339 De dreiging voor grootschalige onteigeningen die in de jaren 1960 sterk aanwezig was, doofde uiteindelijk uit in de vroege jaren zeventig terwijl de creatie van nieuwe familieboerderijen via landherverdelingen minimaal was. Het grondbezit systeem was er zelfs misschien wel nog meer gepolariseerd dan in 1961 en dat terwijl de druk op de voedselprijzen en de rurale armoede verre van verdwenen was. 340
335
C. Kay, The Complex Legacy of Latin America’s Agrarian Reform, p. 8. Oral History: The Foreign Affairs Oral History Collection of the Association for Diplomatic Studies and Training: Patrick F. Morris. 337 J.F. Taffet, Foreign aid as foreign policy: the Alliance for Progress in Latin America, p. 89. 338 Cfr. Deel III: De Amerikaanse landhervormingspolitiek, hoofdstuk 1.1: Een Aziatische focus. 339 A. De Janvry en L. Ground, “Types and Consequences of Land Reform in Latin America”, in: Latin American Perspectives, 5 (1978), p. 102. 340 A. De Janvry, “A study in resistance to institutional change: The lost game of Latin American land reform”, in: Word Development, 17 (1989), 9, p. 1398. 336
~ 103 ~
In de landen waar hervormingen toch min of meer van de grond gekomen waren, verschilde het resultaat van land tot land. In Colombia kwam er een politieke overeenkomst tussen de liberale en conservatieve partijen in 1972 die zorgde voor een einde aan de landhervormingen. De Amerikaanse senator J. Williams Fumbright concludeerde nadien dan ook dat “far too few of the alliance aims (were) accomplished in this ‘showcase’ country.”341 Het vrijgekomen budget ging in de plaats naar nieuwe ambitieuze pogingen van rurale ontwikkeling om de bestaande boerderijen verder te moderniseren zonder landherverdelingen. In Chili zorgde het militaire regime, die na de coup op Salvador Allende aan de macht kwam in 1973, niet enkel voor het stopzetten van de onteigeningspolitiek, het draaide uiteindelijk het merendeel van de onteigeningen terug waarna de focus ook hier op agrarische modernisering kwam te liggen. Ook de militaire regering van Honduras zette zich af tegen landhervormingen waarna het land werd gekenmerkt door een toenemende repressie tegenover opstandige boeren. In Ecuador kwam er een nieuwe wetgeving die de landrechten waarborgde van de grote boeren en die eveneens steun beloofde aan nieuwe agrarische ontwikkelingsinitiatieven. Ook Peru kende een gelijkaardig verhaal. De landonteigeningen werden er gestopt door het nieuwe neoliberale militaire regime dat vanaf 1975 aan de macht kwam. De nadruk op herverdelingen verdween ten voordele van een vernieuwde aandacht voor de productiviteit van de grote boerenbedrijven. In Brazilië ging tenslotte zo goed als het volledige budget voor onteigeningen naar de realisatie van nieuwe wegen en huisvestingsprojecten.342 In andere landen zoals in Nicaragua en El Salvador werden evenzeer landhervormingswetten afgevaardigd. Deze hadden echter nooit ware herverdelingen van landbezit op het oog. In Nicaragua dreigde de Somoza dynastie met wrede repressie op tegen de plaatselijke campesinos. Gedurende de Alliance for Progress periode wijzigde de Somoza’s hun tactiek echter lichtjes. Er werden pogingen ondernemen om campesinos te plaatsen op verlaten boerderijen. Dergelijke initiatieven werden uiteraard uitermate sterk in de verf gezet en werden door de regering voorgesteld als daden van barmhartigheid voor de arme landbouwers. Steun uit de Verenigde Staten zou namelijk enkel maar verkregen worden als men de hervormingen van president Kennedy zou doorvoeren. Daarnaast zouden enkele onbeduidende hervormingen ook het internationaal protest tegen Nicaragua afnemen.343 Een gelijkaardig verhaal speelde zich af in El Salvador. In de jaren 1960 kende ook El Salvador steeds meer arbeidsproblemen op het platteland. Dit weerhield de Alliance for Progress officials niet om het kleine Salvadoraanse agrarische hervormingsprogramma te labelen als de ‘showcase’ van haar tijd. 341
T.E. Skidmore en P.H. Smith, Modern Latin America, Sixth Edition, p. 421. A. De Janvry, “A study in resistance to institutional change: The lost game of Latin American land reform”, pp. 1402-1404. 343 W.C. Thiesenhusen, Broken promises : agrarian reform and the Latin American campesino, p. 123. 342
~ 104 ~
De realiteit was echter anders. De landhervormingen in El Salvador hielden niet meer in dan een onderverdeling van en paar grote en relatief onproductieve landerijen dat de overheid al in eigendom had of in staat was om te kopen van gewillige eigenaars. Net als in Nicaragua werden deze onbenullige hervormingen op dergelijke manier voorgesteld zodat de Salvadoraanse overheid zeker was van verdere steun uit de VS. De boodschap van Washington was namelijk duidelijk: “You have to reform or we’ll give you nothing”.344 In realiteit zorgden deze hervormingen voor bitter weinig verbeteringen. Het hielp daarnaast wel mee om ook het internationaal protest en dat van de binnenlandse reformisten af te laten nemen. Het aantal boeren dat voordeel haalden uit de hervormingen via landtoewijzing waren heel beperkt.345 Toch vielen zelf deze minimale hervormingsinitiatieven niet in goede aarde bij de grootgrondbezitters. In 1961 sponsorde de landoligarchie de nationale media om de Alliance for Progress voor te stellen als een communistisch duivelsplan.346 Daarnaast richtte de overheid ook de speciale Democratische Nationalistische Organisatie op (de orden of orde). Een paramilitair genootschap dat optrad tegen de boeren die actie voerde voor hervormingen. Een verdeel en heer tactiek die mensen aanmaande om opstandelingen aan te geven, hield ontevreden boeren in het gelid en loyaal tegenover de grootgrondbezitters.347 De beperkte agrarische hervormingen die uiteindelijk werden uitgevoerd, werden hoofdzakelijk van bovenaf uitgevoerd. Van een democratische revolutie, zoals Kennedy deze ooit voor zich zag, was in El Salvador en de overgrote meerderheid van de andere Latijns-Amerikaanse landen, geen sprake. Eenmaal de onteigening waren begonnen, zorgde dit overal in Latijns-Amerika vaak voor de escalatie van conflicten op het platteland. De boeren eisten een bredere en diepere hervorming terwijl de grootgrondbezitters zich deze eisen gingen verzetten en besloten de overheid, en soms zelf ook het leger, onder druk te zetten om in te gaan tegen deze boerenacties.348 In elk geval eindigden de meeste landhervormingsprogramma’s door de groeiende invloed van de middelgrote en grote boeren. Hoewel de grootgrondbezitters een dominante rol gespeeld hadden gedurende de koloniale en liberale periode, was hun macht sterk achteruitgegaan gedurende het beleid van de importsubstitutie in de jaren 1930. Tegen 1960 zag de stedelijke klasse en de vele landloze
boeren
daarom
kansen
om
te
streven
naar
landherverdelingsinitiatieven.
Grootgrondbezitters begonnen door deze toegenomen dreiging echter met grootschalige moderniseringsinitiatieven die gesteund worden door de Verenigde Staten. De toename van hun politieke macht vanaf het einde van de jaren 1960 en 1970 was grotendeels gebaseerd op die 344
T. Moscoso, “Progress Report on the Alliance for Progress: Progress Report”, in: Pro Quest Historical Newspapers: New York Times (1851-2009), 12.08.1962. 345 W.C. Thiesenhusen, Broken promises : agrarian reform and the Latin American campesino, p. 144. 346 C. Kay, The Complex Legacy of Latin America’s Agrarian Reform, p. 12. 347 W.C. Thiesenhusen, Broken promises : agrarian reform and the Latin American campesino, p. 144. 348 C. Kay, The Complex Legacy of Latin America’s Agrarian Reform, p. 12.
~ 105 ~
succesvolle modernisering. Dit was mogelijk omdat de toegenomen angst voor een rurale revolutie (vooral in de vroege jaren 1960 na het welslagen van de Cubaanse revolutie) traag maar zeker verdween en omdat het politieke belang van de boerenklasse werd ondermijnd door deze van de stedelijke klasse. Terwijl zorgden ook de aan de macht gekomen neoliberale autoritaire regimes voor een vermindering van de politieke druk wat landherverdelingen betrof.349 Men bespaarde tenslotte niet enkel in de budgeten die moesten dienen voor landherverdelingen. Ook het budget voor rurale ontwikkelingsactiviteiten ging uiteindelijk sterk naar beneden. Deze steun voor infrastructuurwerken, technische assistentie, krediet verstrekking en dergelijk waren nauw gekoppeld met deze van de landherverdelingen. Door te besparen in rurale ontwikkeling brachten landhervormingen dus niet automatische meer een stijging van de productiviteit met zich mee, waardoor deze dus ook niet meer altijd economisch wenselijk waren. De rurale ontwikkelingssteun die overbleef, kwam te vaak opnieuw in de zakken van de landelijke elite terecht. In Colombia kreeg op die manier één procent van de grootste boerderijnen in totaal vijftig procent van deze steun terwijl de kleinste 50% slechts 4.2% kreeg.350 De landhervormingen faalden op deze manier dus grotendeels om het Latijns-Amerikaanse platteland te moderniseren. Er werd veeleer ingezet op de modernisering van de bestaande grote en middelgrote bedrijven wat een veel effectievere manier bleek om hogere productiviteitscijfers te behalen, alvast op korte termijn. Washington was alvast gelukkig met de resultaten. Het kon pronken met (absolute) economische groeicijfers, terwijl de landelijke elite nog steeds rotsvast in het zadel zat. De succesvolle modernisering zorgde opnieuw voor een stijging van de economische en politieke macht van de grootgrondbezitters. Het behoud van de status quo positie, dat in het begin van de jaren 1960 op losse schroeven dreigde te staan, was bewerkstelligd. Hoewel de Alliance for Progress gefaald had in het volbrengen van haar ambitieuze doelstellingen van het Charter van Punta del Este, was ze erg handig gebleken in de bescherming van de Amerikaanse belangen ten zuiden van de Rio Grande. De situatie in Latijns-Amerika was gewoon weg te complex om opgelost te worden met twintig miljard dollar. Van de tien landen waar landhervormingen plaats hadden gevonden, hadden vijf van deze landen al een geschiedenis van gefaalde landhervormingen achter de rug. (Mexico, 1917, Bolivia en Guatemala 1592, Colombia 1961, Venezuela 1954). De ervaring van deze landen maakte duidelijk dat landhervormingen onder de Alliance for Progress gedoemd waren om te mislukken omdat het plan gewoon weg geen intentie had om zich op een directe wijze te bemoeien met deze complexe Latijns-Amerikaanse politiek. 349
A. De Janvry, “A study in resistance to institutional change: The lost game of Latin American land reform”, pp. 1405. 350 A. De Janvry, “A study in resistance to institutional change: The lost game of Latin American land reform”, pp. 1406.
~ 106 ~
Marxistische critici, zoals Huberman en Sweezy (Alliance for Progress, wrong place, wrong time) hadden gelijk wanneer ze reeds vanaf het begin van de Alliance stelden dat dit ontwikkelingsprogramma nooit kans op slagen had omdat de rurale elite nooit haar positie zou opgeven. De landhervormingspolitiek van de Alliance focuste zich daarbij hoofdzakelijk op koloniseringsinitiatieven waardoor men niet intervenieerde in de sociale structuur van LatijnsAmerika. Als men resultaten wilde behalen moest men streven naar een volledige herziening van het buitenlandse beleid richting Latijns-Amerika. Met Kennedy’s ‘vredevolle’ revolutie was de kans dat er effectief iets zou veranderen alvast zeer klein. Uiteindelijk werd deze voorspelling ook werkelijkheid.351 Het is echter onjuist om te stellen dat de Verenigde Staten uiteindelijk niet gedaan hebben om landhervormingen in Latijns-Amerika te promoten. De Alliance for Progress was een log apparaat dat weinig druk kon uitoefenen op de Latijns-Amerikaanse politieke leiders. Als zij weigerden om effectief werk te maken van deze landhervormingen stond Washington en de Alliance met hun rug tegen de muur. Landen die toch trachtten om werk te maken van deze landhervormingen konden soms wel op steun rekenen. Zo werd de Venezolaanse hervormingen, dat reeds voor de Alliance van start was gegaan, en het Colombiaanse landhervormingsprogramma ondersteund door de Verenigde Staten.352 Andere landhervormingsprogramma’s die – omwille van verschillende redenen – niet voldeden aan de verwachtingen van de State Department, zoals in Chili, werden dan weer tegengehouden. Een politiek die in feite weinig verschilde met de periode van voor de Alliance. Leonard J. Saccio, een medewerker van de Amerikaanse ambassade in Argentinië slaat misschien wel de nagel op de kop wanneer hij stelde dat: “The Kennedy Administration came in with land reform, and it never got started.”353
351
T. Escobar, Alliance for Progress: Wrong Place, Wrong Time, Rice University, p. 8. Oral History: The Foreign Affairs Oral History Collection of the Association for Diplomatic Studies and Training: Patrick F. Morris. 353 Oral History: The Foreign Affairs Oral History Collection of the Association for Diplomatic Studies and Training: Leonardo Saccio. 352
~ 107 ~
V.
Besluit
De nieuwe, ambitieuze president Kennedy wilde de Latijns-Amerikaanse bevolking via de Alliance for Progress tegemoet komen in hun ontwikkelingsproces. In een periode van tien jaar zouden de Amerikaanse republieken een inhaalmanoeuvre maken om zo de bestaande ontwikkelingskloof met de geïndustrialiseerde landen te dichten. President Kennedy stelde tijdens zijn lanceringstoespraak in het Witte Huis dat landhervormingen een eerste noodzakelijke stap waren in dat proces. Deze strategie was niet nieuw voor de Verenigde Staten en had in het verleden al voor verscheidene successen gezorgd. Hoewel vele wetenschappers het er over eens zijn dat fundamentele landhervormingen een noodzakelijke eerste stap is richting ontwikkeling, werden de gevolgen van dergelijke hervormingen vaak aanzien als gevaarlijk voor het Amerikaanse buitenlandse beleid. Revolutionair potentieel dat zou voortkomen uit de bestaande landongelijkheid kon zorgen voor de mobilisatie van de boerenklasse die vaak vijandig stond tegen over de Verenigde Staten. Omdat het moeilijk in te schatten was in welke richting de verdere nationale ontwikkeling zou plaatsvinden na deze landhervormingen, waren de Verenigde Staten hoofdzakelijk gekant tegen deze hervormingen. Waar die echter gerechtvaardigd, noodzakelijk of onafwendbaar waren, wilde Washington die uiteindelijk uitdrukkelijk controleren of kanaliseren. Het hoofddoel was steeds de stabilisering van de relatie tussen de landelijke elite en de boerenklasse. Dit was belangrijk voor de binnenlandse stabiliteit, maar zorgde er ook voor dat de eventuele Amerikaanse belangen onaangeroerd bleven. Met andere woorden streefde Washington hoofdzakelijk naar het behoud van hun status quopositie. Landhervormingen begonnen voor het State Department van de Verenigde Staten vooral na de Tweede Wereldoorlog een belangrijke rol te spelen in het buitenlands ontwikkelingsbeleid. Dit werd voor het eerst duidelijk in Azië. Mao Tse-tung had reeds voor de oorlog gebruik gemaakt van de uitzichtloze situatie van de Chinese boeren om zich van hun steun te voorzien. Ook na de oorlog was de steun van het Chinese platteland van cruciaal belang geweest in de overwinning van de Communistische Partij van China. De Verenigde Staten wilden kost wat kost vermijden dat ook de rest van Azië een speelbal zou worden van eventuele linkse nationale en Chinese krachten. De Amerikaanse interventie in Japan en later ook in Korea en Taiwan paste in deze strategie. Men was er van overtuigd dat wanneer er onvoldoende steun op het platteland kon verzameld worden, de laatste hoop bij deze linkse bewegingen zou verdwijnen. De State Department vond het daarom noodzakelijk om de rurale bevolking tegemoet te komen in hun strijd tegen de rurale armoede. Voor de Verenigde Staten was het vooral van groot belang dat de machtige en conservatieve klasse haar macht kon behouden in het land. De compensaties die zij kregen voor het verloren grondgebied, zouden namelijk kunnen worden aangewend voor de industriële ontwikkeling. Zo werd Japan een
~ 108 ~
van de belangrijkste naoorlogse economieën en een eveneens een trouwe klant van de Amerikaanse producten. De meerderheid van de boeren bezat er een eigen stuk grond waardoor de Japanse landbouwproductie naar een ongeëvenaard niveau groeide en Japan zich voor eens en altijd verbond met het kapitalistisch systeem. Het welslagen van de landhervormingen in Japan, Korea en Taiwan hadden de waarde en bruikbaarheid van deze strategie aangetoond. Hoewel de Aziatische successen niet de aanleiding waren van de Alliance for Progress, sterkte het hoogstwaarschijnlijk wel de overtuiging van president Kennedy dat landhervormingen een belangrijke plaats moesten krijgen in zijn ontwikkelingsprogramma voor Latijns-Amerika. Toch is de link tussen beide regio’s, wat landhervormingen betreft, nog onvoldoende onderzocht. In deze masterscripite was het onmogelijk om dit volledig en structureel uit te spitten. Een interessante pist voor verder onderzoek is het zeker en vast. In vergelijking met Azië, was Latijns-Amerika van nog groter strategisch belang. Japan had zich reeds voor en vooral tijdens de oorlog weten te industrialiseren en was hun economische groeispurt was, na de Amerikaanse inmenging, een nieuw stap in een reeds aanwezig groeiproces. In Latijns-Amerika stond dit industrialiseringsproces nog in haar kinderschoenen en leverde de import-substitutie industrialisering niet de gewenste resultaten. Daarnaast was ook de communistische vijand, die zich genesteld had in Cuba, veel dichter aanwezig dan dit in Azië het geval was. Ook de economisch belangen van de Verenigde Staten in Latijns-Amerika waren niet te vergelijken met deze in Azië. De economieën waren zo sterk op elkaar afgestemd dat beide regio’s afhankelijk waren van elkaar. Het zuiden hoofdzakelijk als leverancier van ruwe grondstoffen en het noorden als leverancier van industriële gebruiksgoederen. Met de komst van de Alliance for Progress beloofde de Verenigde Staten de Latijns-Amerikaanse republieken te ondersteunen in hun landhervormingsbeleid. De ongelijke landbezitstructuur was namelijk een rem op de economische ontwikkeling. De hervorming ervan werd daarom met stip opgenomen in de lijst met doelstellingen van het Charter van Punta del Este. Hoewel president Kennedy meermaals hamerde op het belang van deze landhervormingen was het resultaat na dertien jaar Alliance bedroevend. Enkel in Chili, Peru en Venezuela werden er enkele succesvolle initiatieven gelanceerd. In het geval van Chili werden deze, met de steun van de Verenigde Staten, al snel weer teruggedraaid omdat deze onder het beleid van de socialistisch geïnspireerde president Allende niet meer strookten met de Amerikaanse ideologie. De centrale vraag van deze masterscriptie was om na te gaan wat de Verenigde Staten wilden bereiken met het (laten)uitvoeren en begeleiden van landhervormingen in Latijns-Amerika via de Alliance for Progress. In de idealistische retoriek van de Alliance werd gesproken over het dichten van de bestaande ontwikkelingskloof tussen beide regio’s en dat binnen een periode van tien jaar. Latijns-Amerika stond, volgens moderniseringsdenkers als Walt Whitman Rostow, aan de start van
~ 109 ~
haar economische ‘take off’. Een noodzakelijke voorwaarde om dit groeiproces te laten starten, was om werk te maken van de ongelijke landbezitstructuur die kenmerkend was voor de regio. Daarbij hoopte de Verenigde Staten vooral om op die manier ook de Latijns-Amerikaanse bevolking te overtuigen van hun goede bedoelingen. Door hun landrechten in het vooruitzicht te plaatsen, hoopte Washington om zo de aanwezige revolutionaire gedachtengoed te doorbreken. In werkelijkheid strookte deze retoriek helemaal niet met de ware doelstellingen van de Verenigde Staten. De Cubaanse Revolutie had Washington wakker geschud. Kost wat kost moest vermeden worden dat ook andere Latijns-Amerikaanse landen overstag zouden gaan voor de aanlokkelijke socialistische en communistische ideologieën. Na de Tweede Wereldoorlog was de relatie tussen Noord- en ZuidAmerika verwaterd. Iets waar de Verenigde Staten, vooral tijdens Vicepresident Nixons rondreis in Latijns-Amerika, pijnlijk bewust van werden. De banden tussen beide regio’s in de hemisfeer moesten opnieuw worden verstevigd, of de Verenigde Staten dreigden de zuidelijke republieken te verliezen aan hun grote concurrent in de Koude Oorlog. Uiteindelijk was de werkelijke dreiging nooit van die aard. Desondanks leidde deze vrees tot de lancering van de Alliance for Progress. Een ontwikkelingsprogramma waarvoor Washington haar opperste best deed om het te verkopen als een gemeenschappelijk multilateraal samenwerkingsprogramma. Hoewel de retoriek die uit de Alliance voortvloeide ander doet vermoeden, was de centrale doelstelling van de Verenigde Staten wel degelijk het behoud van de huidige status quopositie die de beste vooruitzichten bood ter bescherming van de Amerikaanse private en staatsbelangen. Van een totale hervorming van het landhervormingsbeleid waar president Kennedy over sprak, was er duidelijk geen sprake. Verschillende case studies over verschillende Latijns-Amerikaanse landen hebben aangetoond dat er in werkelijkheid weinig landrechten effectief herverdeeld werd onder de boeren in de periode tussen 1961 en 1973 onder de Alliance for Progress. De oorzaken hiervoor zijn meervoudig. De intentie van het multilateraal ontwikkelingsprogramma was om de LatijnsAmerikaanse overheden bij te staan, zowel financieel als technisch, in de ontwikkeling van hun hervormingsprogramma’s. De geringe interesse van de Latijns-Amerikaanse overheden voor de landhervormingspolitiek was daarom een grote rem op de realisatie van deze structurele hervormingen. De machtspositie van de rurale oligarchie was dan wel verminderd sinds het begin van de twintigste eeuw, hun politiek invloed was nog steeds niet te onderschatten. Zolang de nationale overheden zich niet engageerden tot de realisatie van deze hervormingen, stond de Alliance machteloos. Sommige landen, zoals El Salvador en Nicaragua, voerden onbeduidende landhervormingen door, enkel en alleen om zeker te zijn van continue stroom van Amerikaanse dollars. Dat deze hervormingen uiteindelijk weinig tot niets bijdragen tot het herverdeling van de nationale rijkdom werd al snel over het hoofd gezien. Ook de Amerikaanse private sector, die optrad
~ 110 ~
als financier van de Alliance was nooit een voorstander geweest van deze landhervormingspolitiek. Deze hervormingen waren namelijk een gevaar voor hun eigen belangen in de Latijns-Amerikaanse regio. Hun nauwe band met de Latijns-Amerikaanse politieke elite was altijd al van groot belang geweest voor de verzekering van hun buitenlandse investeringen. Het laatste wat men wilde was om zich tegen deze belangrijke groep te keren. Daarnaast was de structuur van de Alliance ook gewoonweg nooit in staat geweest om dergelijke hervormingen goed te kunnen ondersteunen. De financiering van deze projecten moest al te vaak komen van de (Amerikaanse) private sector die niet zo geneigd was om hier in te investeren. Ook het Amerikaans Congres was niet geneigd om deze projecten te blijven financieren. Daarnaast werd ook door de medewerkers van de Alliance zelf weinig actie ondernomen. Enerzijds waren velen van hen niet vertrouwd met deze problematiek en anderzijds konden deze hervormingen gewoonweg op weinig interesse rekenen in het Amerikaanse kamp. Steeds meer werd er gekozen voor een politiek die streefde naar koloniseringsinitiatieven en naar de modernisering van de bestaande bedrijven. Deze strategieën waren niet enkel makkelijker te realiseren, ze zorgden ook sneller voor de broodnodige resultaten. De positie van president Kennedy tegenover deze landhervormingsplannen is niet geheel duidelijk. Toch lijkt het aannemelijk dat de president wel degelijk geloofde in de waarde van deze hervormingen en er dus een grote voorstander van was. Enerzijds omdat het een oplossing kon bieden voor mogelijke revolutionaire oproer op het plattenland die tijdens zijn ambtstermijn alsmaar toenam en anderzijds omdat deze landherverdelingen wel degelijk voor economische groei konden zorgen. Iets wat uiteindelijk, door de nauwe economische banden, ook de economie van de Verenigde Staten ten goede kon komen. Deze economische groei was volgens de president vooral ook noodzakelijk voor de politieke stabiliteit in een regio. Daarbij komt nog eens dat de president deze hervormingen steunde door het feit dat hij er werkelijk in geloofde dat deze hervormingen rechtvaardig waren. Deze stelling wordt verder versterkt door het feit dat de interesse in landhervormingen als maar verminderde in de periode na president Kennedy. Ook al beloofde zijn opvolger president Johnson dezelfde toewijding tegenover deze problematiek, kwam deze materie steeds minder aan bod in de rapporten over de Alliance. Dit is deels te wijten aan de verminderde revolutionaire dreiging vanaf het midden van de jaren 1960 en anderzijds ook door de verminderde interesse in deze problematiek van zowel president Johnson als zijn Alliance for Progress verantwoordelijke Thomas Mann. De voornaamste doelstelling van president Kennedy was om werk te maken van de realisatie van een Latijns-Amerikaanse middenklasse via een ‘democratische revolutie’. Deze nieuwe middenklasse zou de drijvende kracht worden achter de nationale hervormingen. Daarnaast moest zij eveneens dienen als nieuwe stabiliserende factor tegenover de grote rurale massa. Tenslotte zou de uitbreiding van de middenklasse ook een toename betekent van
~ 111 ~
het aantal consumenten van de Amerikaanse goederen. Het uitblijven van deze democratische revolutie was hoe dan ook een harde klap voor de ambitieuze president en was in zijn ogen een van de verklaringen waarom de landhervormingen in vele landen niet van de grond kwamen. Het uiteindelijke resultaat van de landhervormingen onder de Alliance for Progress was dus beperkt. Van een krachtig landhervormingsbeleid was er duidelijk geen sprake. Kan er daarom gesproken worden van een nieuw beleid? Net als in Azië was de Amerikaanse houding tegenover LatijnsAmerika hoofdzakelijk pragmatisch geweest. In de jaren 1950 besloot de Eisenhower administratie de landhervormingsinitiatieven in Bolivia te ondersteunen, terwijl deze in Guatemala werden bestempeld als een communistisch initiatief. De grote belangen van de Amerikaanse United Fruit Company
speelden
een
hoofdrol
in
de
afwijzing
van
deze
hervormingen.
Verdere
landhervormingspogingen in Guatemala werden ontmoedigd doordat Washington enkel steun voorzag voor de uitvoering van onschadelijke hervestigingsprojecten die in feite geen oplossing vormde voor de rurale problemen. Door steun te verlenen aan Bolivia was Washington er dan weer in geslaagd om de MNR weg te leiden van haar oorspronkelijke revolutionaire doelen. Het buitenlands beleid van de Verenigde Staten ging dus zonder meer nauw samen met hun eigen binnenlandse belangen en paste ook perfect in de algemene internationale tijdsgeest die in de jaren 1960 vorm kreeg door de Koude Oorlog. In feite was er dus nauwelijks sprake van een echte beleidsherziening. Net als in de periode voor de Alliance for Progress waren de Verenigde Staten vooral waakzaam voor de bescherming van haar eigen belangen. Zowel voor deze van de Amerikaanse private sector, zoals die van de United Fruit Company, maar ook op internationaal politiek en diplomatiek vlak, zoals in Chili of in Japan. Wanneer de revolutionaire dreiging in Latijns-Amerika tijdens het ambtstermijn van president Johnson afnam, verminderde ook de interesse in de Alliance for Progress en haar landhervormingspolitiek. Het gevaar voor de Amerikaanse belangen kwam namelijk van enkele duizenden kilometers verderop. De oorlog in Vietnam werd de nieuwe prioriteit voor de State Department. De voormalige Secretary of State van president Eisenhower, John Foster Dulles, verwoordde het in de jaren 1950 als volgt: “The United States does not have friends; it has interests.”354 Deze stelling was ook in de daaropvolgende jaren van toepassing tijdens de Alliance for Progress. Financiële en technische ondersteuning voor landhervormingen zou door de Verenigde Staten worden voorzien ter bescherming van hun eigen belangen in Latijns-Amerika. Toen de revolutionaire dreiging afnam en die Amerikaanse belangen steeds minder onder druk stonden, nam ook de steun voor de Latijns-Amerikaanse landhervormingen zienderogen af. 354
G. Frank, Latin America: underdevelopment or revolution : essays on the development of underdevelopment and the immediate enemy, p. 162.
~ 112 ~
Deze masterscriptie is hoe dan ook slechts een eerste kleine aanzet ter beantwoording van deze onderzoeksvragen. Hoe dan ook biedt dit onderwerp nog veel mogelijkheden tot verder onderzoek die in mijn ogen niet enkel nuttig zou zijn, maar ook heel interessant. Op nationaal vlak kan verder onderzocht worden wat nu uiteindelijk de rol van Amerikaanse beleidsmakers was in het slagen of falen van de landhervormingsinitiatieven en eveneens wat de invloed van Washington en het State Department was in deze zaak. Ook de Amerikaanse landhervormingspolitiek kan als onderwerp op zich staan. In deze scriptie heb ik mij gefocust op de korte periode van de Alliance for Progress en enkele casussen uit de twee voorgaande decennia. Het belang van deze landhervormingen is echter nog steeds actueel en kent ook een veel langere geschiedenis. Daarbij is het ook nog niet volledig duidelijk op welke manier deze landhervormingsinitiatieven elkaar beïnvloed hadden en hebben. Uiteraard is deze lijst van mogelijkheden verre van volledig. Hopelijk kan deze masterscriptie alvast een rol van betekenis spelen in dit verder onderzoek.
~ 113 ~
VI.
Epiloog
Een masterscripite gaat traditioneel gepaard met enkele bedankingen. Eerst en vooral zou ik mijn promotor Professor Eric Vanhaute willen bedanken die mij tijdens het schrijfproces van deze scriptie bijstond met goede raad en begeleiding. Hetzelfde geldt voor Hanne Cottyn die mij doorheen het jaar eveneens bijstond met tal van suggesties en interessante literatuurtips. Ook een woord van dank aan de mensen van het Roosevelt Study Center in Middelburg die het mij door het uitreiken van een studiebeurs mogelijk maakten om een week te logeren in het gezellige Nederlandse stadje. Hierdoor kon ik mij in ideale omstandigheden een volledige week focussen op de aanwezige collecties voor mijn onderzoek. Ook mijn vrienden en medestudenten verdienen een bedanking voor hun ondersteuning en aanmoedigingen tijdens het schrijven van deze masterscriptie. Ook mijn ouders verdienen een vermelding. Niet alleen omwille van hun aanmoedigingen, maar evenzeer ook voor hun financiële bijdrage in de talloze IBL-aanvragen. In het bijzonder bedank ik tenslotte ook graag mijn vriendin Sofie. Niet enkel voor haar steun tijdens het schrijfproces, maar eveneens omdat ze steeds bereid was een deel van haar vrije tijd op te offeren om de vele taalfouten op te sporen en te verbeteren.
~ 114 ~
VII. Afkortingen CEPAL:
Comisión Económica para América Latina
CIAP:
Inter-American Committee on the Alliance for Progress
ECLA:
Economic Commission for Latin America and the Caribbean
FAO:
Food and Agriculture Organization
FSO:
Fund for Special Operations
IADB:
Inter-American Development Bank
IA-ECOSOC:
Inter-American Economic and Social Council
IBRD:
Bank for Reconstruction and Development
ICA:
Development Loan Fund en de International Cooperation Agency
ICAD:
Inter-American Committee for Agricultural Development
IDA:
International Development Association
IICA:
Inter-American Agrarian Reform Center
ILO:
International Labor Organization
ISI:
Import substitution industrialization
LAFTA:
Latin American Free Trade Association
MNR:
Movement Révolutionaire National pour le Développement
NAC:
National Advisory Council
OAS:
Organization of American States
SCAP:
Supreme Command Allied Powers
SPTF:
Social Progress Trust Fund
USAID:
United States Agency for International Development
USIA:
United States Information Agency
~ 115 ~
VIII. Bibliografie 1. GEBRUIKTE BRONNENREEKSEN Roosevelt Study Center, Microfilm -
PRESIDENT’S OFFICE FILES o John F. Kennedy 1961-1963: Part 1: Special Correspondence, Speech Legislative, and Press Conference Files 1961-1963: Part 2: Staff Memoranda File 1961-1963: Part 3: Departments and Agencies File o Lyndon B. Johnson Minutes and Documents of the Cabinet Meetings of President Johnson o Richard M. Nixon 1969-1974: President's Personal Files
Roosevelt Study Center, Digitale Archieven -
FOREIGN RELATIONS OF THE UNITED STATES o 1952-1954 Guatemala Volume IV, The American Republics o 1958–1960 Volume V, American Republics o 1961-1963 Volume VIII, National Security Policy Volume XII, American Republics o 1964-1968 Volume XXXI, South and Central America; Mexico.
-
RECORDS OF THE U.S. INFORMATION AGENCY o Part 1: Cold War Era Special Reports, Series A: 1953-1963.
-
NEW YORK TIMES o Szulc (T.). “Latin land take a new direction: strive for national solutions to problems.” In: Pro Quest Historical Newspapers: New York Times (1851-2009), 14.2.1963. o Szulc (T.). “No it is up to Latin America.” In: Pro Quest Historical Newspapers: New York Times (1851-2009), 13.08.1961. o Szulc (T.). “Land-lease plan for Latins urged.” In: Pro Quest Historical Newspapers: New York Times (1851-2009), 09.11.1963. o Moscoso (T.). “Progress Report on the Alliance for Progress: Progress Report.” In: Pro Quest Historical Newspapers: New York Times (1851-2009), 12.08.1962.
~ 116 ~
-
ORAL HISTORY: THE FOREIGN AFFAIRS ORAL HISTORY COLLECTION OF THE ASSOCIATION FOR DIPLOMATIC STUDIES AND TRAINING o Dean Rusk (July 28, 1969) o
Murat Williams (December 5, 1990)
o
Patrick F. Morris (February 12, 2007)
o
Leonardo Saccio (September 30, 1990)
2. LITERATUUR 1959 year in review, Cuban Revolution, in: ˂http://www.upi.com/Audio/Year_in_Review/Events-of1959/Cuban-Revolution˃, geraadpleegd op 12 december 2012. ADAMS (D.W.). “Aid Agencies and Land Reform in Latin America: A Suggested Change in Policy.” In: Land Economics, 46 (1970), 4, pp. 423-434. AID STUDY, Foreign Assistance in National interest, 2002 AMERICAN PRESIDENCY PROJECT. John F. Kennedy, Annual Message to the Congress on the State of the Union. January 30, 1961, in: ˂http://www.presidency.ucsb.edu˃, geraadpleegd op 04.02.2013. BARRACLOUGH (S.L.). “The Agricultural policy and strategies of land reform.” In: Studies in comparative international development, 4 (1969), pp. 167-197. BARRACLOUGH (S.L.). Agrarian Structure in Latin America: A Resume of The CIDA Land Tenure Studies. Lexington, Lexington Book, 1973, 351 p. BARRACLOUGH (S.L.). Land reform in developing countries: The Role of the State and other Actors. Geneva, United Nations Research Institute for Social Development, Discussion Paper No. 101, June 1999, 52 p. BARRACLOUGH (S.L.). “The Legacy of Latin American Land Reform.” In: NACLA Report on the Americas, 28 (3), 1994, pp. 16-21. BETHELL (L.), ed. Latin America Economy and Society since 1930. New York, Cambridge University Press, 1998, 534 p. BETHELL (L.), ed. Latin America Politics and Society since 1930. New York, Cambridge University Press, 1998, 501 p. BERNSTEIN (H.). “Land Reform: Taking a Long(er) view. Journal of Agrarian Change.” In: Journal of Agrarian Change, 2 (4), 2002, pp. 433-463.
~ 117 ~
BERLE (A.). “Our Role in Latin America.” In: The Reporter, 23.11.1961. BOELS (G.). Tussen Droom en daad : De Alliance for Progress, Modernisering, Social Engineering en Manifest
Destiny
in
de
Verenigde
Staten
&
Chili,
1961-1973.
Gent
(onuitgegeven
licentiaatsverhandeling Universiteit Gent), 2006, 223 p. (promotor L. François). BORRAS (S.M.). Competing views and strategies on agrarian reform. Quezon City, Ateneo de Manila University Press, 2008, 250 p. BULMER-THOMAS (V.), COATSWORTH (J.H.) en CORTÉS CONDE (R.). The Cambridge economic history of Latin-America, Volume II, The long twentieth century. New York, Cambridge University Press, 2006, 755 p. BRITISH
BROADCASTING
CORPORATION.
Indian
and
Russia’s
Common
Past,
in:
˂http://www.bbc.co.uk/news/world/asia/˃, BBC News, World Edition, 04.12.00, geraadpleegd op 10.02.13. CARMAGNANI (M.) en FRONGIA (R.M.G.). The Other West: Latin America from Invasion to Globalization. University of California, 2011, 316 p. COTO (R.). IICA and the OAS, San Jose, Inter-American Institute of Agricultural Sciences of the OAS, 1967, 46 p. DAVIS (L.H.). United States assistance to agriculture in Latin America through the agency for international development. Madison, Wisconsin University, 1970. DE JANVRY (A.). “A study in resistance to institutional change: The lost game of Latin American land reform.” In: Word Development, 17 (1989), 9, pp. 1397-1407. DE JANVRY (A.) en GROUND (L.). “Types and Consequences of Land Reform in Latin America.” In: Latin American Perspectives, 5 (1978), pp. 90-112. ECKSTEIN (S.). et. al. Land reform in Latin-America : Bolivia, Chile, Mexico, Peru and Venezuela. Washington D.C., World bank, 1978, 139 p. EDWARDS (S.). Forty years of Latin Amercia’s economic develoment: from the Alliance for Progress to the Washington consensus. Stanford, National Bureau of Economic Research, Working paper series, nr. 15190, 2009, 32 p. ESCOBAR (T.). Alliance for Progress: Wrong Place, Wrong Time, Rice University, 14 p.
~ 118 ~
FAGEN (R.R.) en COTLER (J.). Latin America and the United States : the changing political realities. Stanford, Stanford University Press, 1974, 417 p. FEDER (E.). “Land Reform under the Alliance for Progress.” In: Journal of Farm Economics, 47 (1965), 3, pp. 652-668. FITZGERALD (E.V.K.) en THORP (R.). Economic Doctrines in Latin America: Origins, Embedding and Evolution. Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2005, 275 p. FLORES (E.). “Land Reform and the Alliance for Progress.” In: Princeton University, Center of International Studies, Policy memorandum, no. 27, Center of International Studies, Woodrow Wilson School of Public and International Affairs, Princeton University, 14 p. FUENTES (C.) “The Argument of Latin America: Words for the North Americans.” In: SWEEZY (M.) en HUBERMAN (L.). Whither Latin America? New York, Monthly Review Press, 1963, 144 p. FRANK (G.). Latin America: underdevelopment or revolution : essays on the development of underdevelopment and the immediate enemy. New York, N.Y., Monthly Review Press, 1969, 409 p. FUKUYAMA (F.). Falling behind : explaining the development gap between Latin America and the United States. Oxford, New York, Oxford University Press, 2008, 312 p. EISENHOWER (M.). “The Alliance for Progress: Historic Roots.” In: DREIER (J. C.), (ed.). The Alliance for Progress: Problems and Perspectives, Baltimore, Johns Hopkins Press, 1962, 146 p. GARY (O.). US Foreign Policy and the Third World Peasant: Land Reform in Asia and Latin America. New York, Praeger, 1974, 153 p. GERASSI (J.). The great fear in Latin America. New York, Collier, 1973, 457 p. GORDON (L.). “The Alliance at Birth: Hopes and Fears.” In: SCHEMAN (L. R.). The Alliance for Progress: a retrospective. New York, Praeger, 1988, 272 p. GRANDIN (G.), JOSEPH (G.M.), ROSENBERG (E.S.), KATZ (F.) en OLCOTT (J.). A Century of Revolution: Insurgent and Counterinsurgent Violence During Latin America’s Long Cold War. Duke University Press, 2010, 443 p. GROW (M.). U.S. Presidents and Latin American Interventions, Pursuing Regime Change in the Cold War. University Press of Kansas, 266 p.
~ 119 ~
HICKMAN (C.). “The Kennedy Administration’s Alliance for Progress and the Burdens of the Marshall Plan.” In: Federal History, 5 (2013), pp. 75-98. HOGAN (M.J.). The Marshall Plan : America, Britain, and the reconstruction of Western Europe, 19471952. New York, Cambridge University Press, 1987, 482 p. HOROWITZ (D.). “The Alliance for Progress.” In: The Socialist Register, 1 (1964), Vol. 1, pp. 127-145. HUBERMAN (L.) en SWEEZY (P.M.). The Alliance for Progress: Wrong Place, Wrong Time, Tito Escobar, 13 p. HUNTINGTON (S.P.). Political Order in Changing Societies. New Haven, Yale University Press, 1968, 488 p. Inter-American Development Bank, Annual Report, Washington D.C., IDB, 1971, 128 p. KAWAGOE (T.). Agricultural land reform in postwar Japan: experiences and issues. World Bank Policy Research Working Paper 2111, Washington D.C., World Bank, Development Research Group, Rural Development, 1999, 54 p. KAY (C.). “Reflections on rural violence in Latin America.” In: Third world quarterly : journal of emerging areas, 22 (2001), 5, pp. 741-775. KAY (C.). “Reflexiones sobre la contribución de Solon L. Barraclough a los estudios rurales.” In: Cadernos de Desarrollo Rural, 56 (2006), pp. 9-28. KAY (C.). The Complex Legacy of Latin America’s Agrarian Reform. The Hague, Publications Office Institute of Social Studies, 1998, 30 p. KENNEDY (R.F.). The Alliance for Progress: symbol and substance. Speech in the Senate of the United States, May 9 and 10, 1966. Washington, U.S. Government Printing Office, 1966, 20 p. LANCASTER (C.). Foreign aid : diplomacy, development, domestic politics. Chicago, University of Chicago press, 2007, 284 p. LATHAM (M.E.). “Ideology, Social Science, and Destiny: Modernization and the Kennedy-Era Alliance for Progress.” In: Diplomatic History, 22 (1998), Vol. 22, pp. 199-229. LATHAM (M.E.). Modernization as Ideology: American Social Science and "Nation Building" in the Kennedy Era. Chapel Hill, University of North Carolina Press, 2000, 288 p.
~ 120 ~
LEEDS (R.S.). The origins of the Alliance For Progress : continuity and change in U.S. policy toward Latin America. (doctoraatswerk Johns Hopkins Universiteit), 1976, 365 p. LIPTON (M.). Land Reform in Developing Countries : Property Rights and Property Wrongs. New York: Routledge, 2009, 456 p. MCWILLIAMS (W.C.) en PIOTROWSKI (H.). The world since 1945 : a history of international relations. Boulder, Lynne Rienner Publishers, 1997, 619 p. MEADE (T.A.). A history of modern Latin America: 1800 to the present. Chichester, West Sussex, U.K., Malden, MA : Wiley-Blackwell, 2010, 389 p. MION (M.). “The Alliance for Progress: Policy Continuation or Actual Reform?” In: Honor Theses, 926 (1967), 97 p. MIROFF (B.). Pragmatic illusions : the Presidential politics of John F. Kennedy. New York, McKay, 1976, 334 p. MOORE (B.). Social origins of dictatorship and democracy : lord and peasant in the making of the modern world. Boston, Beacon Press, 1966, 599 p. MOSCOSO (T.). The Alliance for Progress: its program and goals. Washington D.C., Agency for International Development, Dept. of State, 1963, 16 p. MOYO (S.) en YEROS (P.), eds. Reclaiming the land: the resurgence of rural movements in Africa, Asia, and Latin America. London, Zed Books, 2005, 426 p. NATIONAL ADVISORY COUNCIL ON INTERNATIONAL MONETARY AND FINANCIAL POLICIES. Annual Report to the President and to the Congress, July 1, 1970-june 30, 1971, Washington D.C., U.S. Government Printing Office, 1972, pp. 98-157. OESO International Development Statistics. In: ˂http://www.oecd.org/dac/stats/internationaldevelopment-statistics.htm˃, geraadpleegd op 18.01.2013. OUWENEEL (A.) en BAUD (M.). Campesinos : kleine boeren in Latijns-Amerika, vanaf 1520. Amsterdam, Thela Publishers, 1993, 483 p. ORGANIZATION OF AMERICAN STATES. GENERAL SECRETARIAT: Inter-American Economic and Social Council. Latin America's development and the Alliance for progress. Washington, 1973, 498 p.
~ 121 ~
PALMER (R.R.), COLTON (J.) en KRAMER (L.). A history of the modern world, Boston, McGraw-Hill, 2007, 1211 p. PARSONS (K.). “Significance of Land Tenure Problems of Asia for United States Policy.” In: FROEHLICH (W.), ed. Land Tenure, Industrialization and Social Stability, experience and prospects in Asia, Milwaukee, Marquette University Press, 1961, 301 p. PROSTERMAN (R.L.). “Land reform as foreign aid.” In: Foreign policy, 6 (1972), pp. 128-141. PROSTERMAN (R.L.). “Land reform in Latin-America: how to have a revolution without a revolution.” In: Washington Law Review, 42 (1966), pp. 189-211. PROSTERMAN (R. L.), TEMPLE (M. N.) en HANSTAD (T. M.). Agrarian reform and grassroots development : ten case studies, Boulder, 1990, 339 p. ROSSET (P.), RAJ (P.) en COURVILLE (M.). Promised land competing visions of agrarian reform. Oakland, Food First Books, 2006, 380 p. ROSTOW (W.W.). The stages of economic growth : a non-communist manifesto. Cambridge, Cambridge University Press, 1990, 272 p. SÁEZ (R.S.). “The Nine wise Men and the Alliance.” In: International Organization, World Peace Foundation, 22 (1968), pp. 244-269. SCHLESINGER (A.M.Jr.). A thousand days : John F. Kennedy in the White House. Boston, Houghton Mifflin, 1965, 1087 p. SEDWIZ (W.J.). Latin America’s development and the Alliance for Progress. Washington, General secretariat Organisation of American States, 1973, 498 p. SKIDMORE (T.E.) en SMITH (P.H.). Modern Latin America, Sixth Edition. New York, Oxford, Oxford University Press, 2005, 529 p. SKLAR (B.) en HAGEN (V.M.). The Charter of Punta del Este, Establishing an Alliance for Progress Within the
Framework
of
Operation
Pan
America;
August
17,
1961,
in:
˂http://avalon.law.yale.edu/20th_century/intam16.asp#1˃, Inter-American relations; collection of documents, legislation, descriptions of inter-American organizations, and other material pertaining to inter-American affairs, Compiled by Barry Sklar and Virginia M. Hagen, Washington, U.S. Govt. Print. Off., 1972.
~ 122 ~
SORENSEN (T.C.). Decision making in the White House: the Olive Branch or the arrows. New York, Columbia University Press, 1968, 94 p. TAFFET (J.F.). Foreign aid as foreign policy: the Alliance for Progress in Latin America, New York, N.Y., Routledge, 2007, 323 p. The Alliance for progress: an American partnership. Washington, Agency for International Development, Dept. of State, 1965, 30 p. The Charter of Punta del Este establishing an Alliance for Progress within the framework of Operation Pan America. Madison Land Tenure Center, University of Wisconsin, 1966, 21 p. The Second Declaration of Havana, in: ˂http://www.walterlippmann.com/fc-02-04-1962.pdfCastro˃ in: (F.) KENNER (M.) en PETRAS (J. F.). Fidel Castro speaks. New York, Grove Press, 1969, 332 p. THIESENHUSEN (W.C.). Broken promises : agrarian reform and the Latin American campesino. Boulder, Westview Press, 1995, 226 p. TOYNBEE (A.). The economy of the western hemisphere. London, Oxford University Press, 1962, 74 p. UNITED NATIONS DEPARTMENT OF ECONOMIC AND SOCIAL AFFAIRS. Progress in Land Refom, Third Report. New York, Food and Agricultural Organization-International Labor Office, 1962. UNITED STATES BUREAU OF THE CENSUS. Statistical abstract of the United States, 1965. Washington, U.S. Department of Commerce, 1965, 1047 p. UNITED STATES PRESIDENTS (1961-1963 : Kennedy). “Alianza para el progreso. Alliance for progress: address delivered at the White House, March 13, 1961.” In: Department of State publication. Department of State publication, 7164, Inter-Amercian series, 65, Washington, Office of Public Services, Bureau of Public Affairs, 1961, pp. 1-12. UNITED STATES DEPT. OF STATE, OFFICE OF PUBLIC COMMUNICATION. Department of State bulletin, Vol. V. 14, Jan-Mar 1946. UNITED STATES DEPT. OF STATE, OFFICE OF PUBLIC COMMUNICATION. Department of State bulletin, Vol. V. 15, Jul-Sep 1946. U.S. AGENCY FOR INTERNATIONAL DEVELOPMENT INTERVIEW QUESTIONS & REVIEWS. Interview No. 2 U.S. Aid, January 11, 1972 Washington D.C. U.S. DEPARTMENT OF STATE. 1970 Year- end Review of the Alliance for Progress, 52 p.
~ 123 ~
U.S. AGENCY FOR INTERNATIONAL DEVELOPMENT. “Detailed Foreign Assistance Data.” In: Foreign Assistance Database, in: ˂http://gbk.eads.uaidallnet.gov˃, geraadpleegd op 20.03.2013. U.S. AGENCY FOR INTERNATIONAL DEVELOPMENT. Foreign Aid In The National Interest : Promoting Freedom, Security, And Opportunity. Washington D.C., United States Agency for International Development, 2002, 169 p. VAN DEN WIJNGAERT (M.) en DE PRINS (H.). Oost tegen West, Noord tegen Zuid : de wereldgeschiedenis vanaf 1950. Antwerpen, Garant, 2008, 293 p. VOGEL (H.). Geschiedenis van Latijns-Amerika. Utrecht, Spectrum, 2002, 348 p. WIARDA (H. J.). “Did the Alliance ‘lose its way,’ or were its assumptions all wrong from the beginning and are those assumptions still with us?” In: SCHEMAN (L.R.). The Alliance for Progress: a retrospective. New York, Praeger, 1988, 272 p. WORLD BANK. World Development Indicators 2004. Washington DC World Bank, 2004.
~ 124 ~
~ 125 ~
