Het streven naar een snelle afhandeling van strafzaken

Hoofdstuk 1

Het streven naar een snelle afhandeling van strafzaken

Strafrechtelijk ingrijpen is effectiever naarmate sneller wordt gestraft. Wetsovertreders vallen minder in herhaling en burgers houden zich in het algemeen beter aan wetten en regels, als zij ervaren dat politie en justitie snel reageren op overtreding daarvan. De overtuiging dat sneller straffen in preventief opzicht effectiever is, wordt zo breed gedragen dat wordt vergeten dat het slechts om een veronderstelling gaat. Empirisch is weinig over de relatie tussen de effectiviteit van het strafrecht en de snelheid van straffen bekend. In dit onderzoek staat de vraag centraal of sneller straffen door toepassing van snelrecht in het strafrecht effectiever is. De feitelijke snelheid van het Nederlandse strafproces staat in schril contrast met het belang dat in het algemeen aan de snelheid van straffen wordt toegekend. Capaciteitsproblemen bij politie en justitie zijn een reden voor de traagheid in het strafproces. In dit hoofdstuk worden eerst de belangrijkste capaciteitsproblemen besproken. Daarna wordt ingegaan op de oorzaak van de capaciteitsproblemen. Vervolgens wordt besproken wat de gevolgen hiervan zijn voor de effectiviteit van het strafrecht. Tot slot worden diverse maatregelen besproken die sinds de invoering van het Wetboek van Strafrecht zijn genomen om de capaciteitsproblemen op te lossen en de snelheid van het strafproces te vergroten. Het op grote schaal afhandelen van zaken door middel van snelrecht is één van de recente maatregelen.

1.1 Capaciteitsproblemen Met het strafrecht probeert de overheid ervoor te zorgen dat wetten en regels in de samenleving op een aanvaardbaar niveau worden nageleefd. De mogelijkheden tot rechtshandhaving worden beperkt door capaciteitsproblemen. Capaciteitsproblemen komen in alle fasen van het strafproces voor, dat wil zeggen: bij de opsporing, de vervolging en de tenuitvoerlegging van de straffen. In de opsporingsfase blijkt het capaciteits-

1

1


probleem vooral uit het lage ophelderingspercentage van misdrijven. Een ander probleem waar veel aandacht voor bestaat, is dat er te weinig ‘blauw op straat’ is. In de vervolgingsfase, bij het openbaar ministerie (OM) en de rechtbank, treedt het capaciteitsprobleem vooral aan het licht door de traagheid waarmee de strafzaken worden afgehandeld. Soms gaan verdachten door de traagheid zelfs vrijuit wegens overschrijding van de redelijke termijn, waarbinnen moet worden vervolgd. De officier van justitie is dan genoodzaakt om zaken te seponeren. Ook in hoger beroep gaan in eerste aanleg veroordeelden soms vrijuit, omdat hun zaken niet binnen redelijke termijn worden vervolgd (NJB, 1992, p. 599). De beperkte (zittings)capaciteit bij rechtbanken en hoven is hiervan een belangrijke oorzaak. Het aantal zaken dat de gerechten kunnen verwerken is beperkt, waardoor het lang kan duren voordat een zaak ter zitting wordt behandeld. Bij de tenuitvoerlegging van straffen is het cellentekort het meest bekende capaciteitsprobleem. Een gevolg van het cellentekort is dat het gemiddeld genomen lang duurt voordat iemand zijn straf moet uitzitten. Verder worden straffen niet altijd volledig uitgezeten, doordat gedetineerden wegens plaatsgebrek vroegtijdig in vrijheid worden gesteld. Het vonnis van de rechter en de begeleiding van de gedetineerde worden door deze ‘heenzendingen aan de achterkant’ gefrustreerd (Fiselier, 1996). Een ander gevolg van het cellentekort is dat voorlopige hechtenis niet altijd mogelijk is en verdachten, soms zelfs van zware misdrijven, worden heengezonden. Al deze capaciteitsproblemen kunnen consequenties hebben voor de effectiviteit van het strafrecht. Maar voordat deze worden besproken, wordt eerst ingegaan op de oorzaken van de capaciteitsproblemen.

1.2 Oorzaken van de capaciteitsproblemen Capaciteitsproblemen in het strafproces zijn ontstaan, doordat de verwerkingscapaciteit in de verschillende fasen van het strafproces niet in voldoende mate is meegegroeid met het toenemende aanbod van strafzaken. De belangrijkste oorzaak is de (nog) steeds verder uitdijende hoeveelheid regelgeving op allerlei terreinen. Om die regels te kunnen handhaven, worden straffen op overtreding van die regels gesteld. Het strafrecht is hierdoor niet meer ‘ultimum remedium’1, maar wordt te pas en te onpas ingezet als instrument om het aantal wetsovertredingen hanteerbaar te houden (Steenhuis, 1990). Als maatschappelijke veranderingen, waardoor een extra aanbod van strafzaken is ontstaan, noemt de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR): ontzuiling, individualisering en een toenemend opleidingspeil waardoor een grotere mondigheid is ontstaan en minder respect voor autoriteiten het gevolg is. De WRR noemt voorts als redenen voor de groei van het aantal strafzaken: de toename van het aantal (drugs)verslaafden in de jaren zestig, het ontstaan van een grote werkloosheid in de jaren zeventig en een toename van de hoeveel-

1.

2

Dat het strafrecht ultimum remedium moet zijn, betekent dat pas strafrechtelijk wordt ingegrepen indien alle andere methoden van rechtshandhaving onvoldoende resultaat opleveren.

1


heid diefstalgevoelige goederen door de stijgende welvaart. Bovendien veranderde de leeftijdsopbouw van de bevolking: het aandeel van de jongeren (die meer criminaliteit plegen dan ouderen) werd groter (WRR, 1988; Recht in beweging, 1990). Naast deze algemene oorzaken zijn nog een aantal specifieke oorzaken aan te wijzen voor de capaciteitsproblemen en de daaruit voortvloeiende traagheid in het strafproces. Een veranderde opstelling van de verdachte in het strafproces — zijn proceshouding — is een oorzaak van het grotere aantal zaken dat door de strafrechter moet worden behandeld. Veel verdachten wenden rechtsmiddelen aan met louter de gedachte uitstel te verkrijgen van de tenuitvoerlegging van de straf (Van der Werff, 1995; Samenleving en Criminaliteit; 19852). Het strafrechtsysteem moedigt het gebruik van rechtsmiddelen bovendien aan, omdat het voor de veroordeelde vaak voordelig is om in hoger beroep te gaan, terwijl het slechts zelden nadelig voor hem uitpakt3 (Van der Werff, 1995). Zeker in grote fraudezaken is dat het geval (Nelen, 1994). Illustratief voor de vaak matigende werking van hoger beroep op de straf is, dat het Hof in Arnhem wel het ‘Hof van Barmhartigheid’ wordt genoemd. Het personeelsbestand en de organisatie van de parketten en de griffies zijn niet voldoende meegegroeid om het toegenomen aanbod van strafzaken vlot te kunnen verwerken (Steenhuis, 1990). De verschillende partijen in de justitiële keten houden te weinig rekening met de gevolgen van hun werk voor de andere partijen (Steenhuis, 1990; Samenleving en criminaliteit, 1985). Hier komt bij dat bij de ontwikkeling van het justitiebeleid niet altijd de consequenties van beleidsdoelstellingen voor de strafrechtelijke keten goed in het oog worden gehouden. Nu het verhogen van de strafkans tot beleidsdoel is gemaakt (OM, 1996), leidt dat tot een groter aantal zaken dat door het OM en de rechtbank moet worden afgehandeld en bijgevolg tot een groter aantal straffen dat tenuitvoer moet worden gelegd. Bij gelijkblijvende capaciteit zal dit leiden tot vertraging in de afhandeling van strafzaken en bij de tenuitvoerlegging van straffen. In de executiefase is de oorzaak van het capaciteitsprobleem dat het aantal beschikbare cellen niet in dezelfde mate is gegroeid als de vraag naar celruimte.

1.3 Consequenties van de capaciteitsproblemen voor de effectiviteit van het strafrecht Met de effectiviteit van het strafrecht wordt bedoeld de mate waarin het strafrecht erin slaagt om de wetten en regels te handhaven. Traditioneel wordt aangenomen dat de effectiviteit van het strafrecht afhankelijk is van de zekerheid dat een straf volgt, van de

2. 3.

Bijl. hand. II 1984-1985, 18995, nr. 2. Bij de tussen 1993 en 1995 tot een vrijheidsstraf veroordeelden viel in hoger beroep in 38 procent van de gevallen de straf lager uit en in vijf procent van de gevallen leidde hoger beroep tot strafverhoging (CBS, 1997).

3

1


zwaarte van de straf en van de snelheid waarmee de straf wordt toegediend: de bekende trias van Jeramy Bentham. Voor een effectief strafrecht is het niet nodig dat de drie aspecten afzonderlijk worden gemaximaliseerd. Er dient een ‘optimale mix’ tussen de aspecten te worden gevonden (Steenhuis, 1992; Strafrecht met beleid, 1990; WRR, 1988). Zo is het in theorie mogelijk dat eenzelfde mate van effectiviteit met een minder zware straf kan worden bereikt, indien deze sneller wordt toegediend. Bij het vinden van een optimale mix van zwaarte, zekerheid en snelheid dient rekening te worden gehouden met de doelgroepen van de strafrechtelijke rechtshandhaving. In het justitiële beleid is het gebruikelijk om een onderscheid te maken tussen drie doelgroepen: daders, potentiële daders en conformisten4 (Strafrecht met beleid, 1990). Een probleem bij het vinden van een optimale mix is dat een optimale straf voor de ene doelgroep wel, maar voor een andere doelgroep niet optimaal hoeft te zijn, of zelfs tot een verslechtering kan leiden. Een leerstraf kan bijvoorbeeld bij een dader effectief zijn, maar zijn vrienden (potentiële daders) het idee geven dat een delict licht wordt bestraft. Complicerende factoren zijn verder dat een optimale mix niet voor alle leden van een doelgroep dezelfde hoeft te zijn en per type delict kan verschillen. Een belangrijke vraag is welke kennis beschikbaar is om van de aspecten zwaarte, zekerheid en snelheid een optimale strafmix samen te stellen. In hoofdstuk 3 wordt beschreven wat daarover in de criminologie bekend is. Hoofdstuk 4 behandelt de psychologische kennis over de effectiviteit van straffen. In deze hoofdstukken ligt de nadruk op de snelheid van straffen. Eerst zal worden nagegaan welke gevolgen de capaciteitsproblemen in de strafrechtelijke keten hebben voor de zwaarte, de zekerheid en de snelheid van straffen. In het algemeen is het moeilijk te zeggen wat de gevolgen van capaciteitsproblemen zijn voor de strafzwaarte. Voor de zwaarte van straffen als boetes, taakstraffen en ontzeggingen van de rijbevoegdheid zullen capaciteitsproblemen over het algemeen weinig gevolgen hebben. Voor de zwaarte van de gevangenisstraffen kunnen capaciteitsproblemen wel gevolgen hebben. Hetzelfde geldt voor maatregelen, zoals tbs. Vermeld is al dat gevangenen niet altijd hun straf uitzitten en dat voorarrest niet altijd mogelijk is. Mogelijk heeft het cellentekort ook invloed op de hoogte van de door de rechter opgelegde gevangenisstraf. De beschikbare capaciteit kan van invloed zijn op het strafvorderingsbeleid van het OM en daarmee op de straftoemeting (Steenhuis et al., 1981). Zekerheid dat een dader na het plegen van een misdrijf door de politie wordt gepakt, is er niet. De pakkans is over het algemeen gering en bedraagt maximaal twee procent.5 Capaciteitsproblemen bij de politie zijn hiervan een oorzaak. De laatste jaren is het percentage aang-

4.

5.

4

Hierbij moet de kanttekening worden gemaakt dat het mogelijk is om op verschillende wijzen doelgroepen te definiëren. Alle indelingen zijn echter arbitrair en hebben hun voor- en nadelen. Vaak wordt ook volstaan met twee doelgroepen: daders en niet-daders. Zie hiervoor hoofdstuk 5.

1


ehouden verdachten dat wordt gestraft wel enigszins gestegen: het percentage sepots is afgenomen en het percentage transacties is toegenomen. De kans dat in Nederland op het plegen van een delict een straf volgt, blijft evenwel laag en steekt ongunstig af bij het buitenland (WRR, 1988). In dit verband wordt gesproken van een “immens handhavingstekort” (Ministerie van Justitie, 1996). Door capaciteitsproblemen is de snelheid waarmee strafzaken worden afgehandeld laag. Zo dadelijk wordt hier uitvoerig op ingegaan. Samenvattend kan worden gezegd dat slechts een fractie van de gepleegde misdrijven wordt opgespoord en vervolgd. Indien het tot vervolging komt, duurt het lang voordat de zaak door het OM of de rechtbank is afgehandeld en de straf tenuitvoer wordt gelegd. Verondersteld wordt dat de effectiviteit van het strafrecht zal verbeteren als de zwaarte, de zekerheid en de snelheid worden vergroot. De zwaarte van de straf kan in theorie bij de meeste strafsoorten eenvoudig worden vergroot. Alleen bij gevangenisstraffen en maatregelen zoals tbs, zal deze optie door capaciteitsprobleem niet goed mogelijk zijn. De onafhankelijke positie van de rechter strookt echter niet met de mogelijkheid om beleidsmatig invloed op de hoogte van de straffen uit te oefenen. Het verhogen van de zekerheid zal in de praktijk echter slechts tot stand kunnen komen door middel van grote investeringen. De pakkans is namelijk zo gering dat zelfs met de inzet van veel extra politiepersoneel de pakkans nauwelijks zal toenemen (Tulder, 1994). De snelheid daarentegen kan vrij gemakkelijk worden vergroot. Het op grote schaal toepassen van snelrecht maakt het mogelijk om zonder grote investeringen de snelheid in het strafproces op te voeren. In het volgende hoofdstuk wordt besproken hoe dat in zijn werk gaat. Nu wordt eerst beschreven hoe traag het strafproces, mede als gevolg van de hier geschetste capaciteitsproblemen, feitelijk verloopt.

1.4 De snelheid in het strafproces6 De politie heeft na het afsluitende verhoor ongeveer anderhalve maand nodig om het proces-verbaal bij het OM aan te leveren. De officier van justitie heeft daarna ruim twee maanden nodig om op grond van het proces-verbaal een beslissing over de vervolging te nemen. Het duurt dus ongeveer drieënhalve maand voordat de verdachte te maken krijgt met een sepot, transactie-aanbod of dagvaarding door het OM. Transacties worden gemiddeld na twee maanden betaald. Indien de verdachte wordt gedagvaard, duurt het

6.

In deze paragraaf wordt de snelheid in het strafproces beschreven aan de hand van cijfermateriaal dat, tenzij anders aangegeven, afkomstig is van het Ministerie van Justitie (1996). Ze zijn berekend vanaf het afsluitende verhoor door de politie. Weergegeven is de mediaan. Dit betekent dat de gemiddelde waarden hoger zijn. Dit komt doordat zaken waarbij de afhandeling extreem lang duurt, grote invloed hebben op het gemiddelde. De tijdsduur is, anders gezegd, rechtsscheef verdeeld.

5

1


vervolgens ongeveer drieënhalve maand tot de terechtzitting. Het duurt in totaal dus ongeveer zeven maanden voordat in een strafzaak in eerste aanleg een einduitspraak wordt gegeven. Indien hoger beroep wordt ingesteld, verstrijkt tot de einduitspraak zelfs ruim twee jaar. Door het indienen van een cassatieberoep of een gratieverzoek, duurt het nog weer langer voordat een zaak is afgehandeld. Een voorwaarde voor de tenuitvoerlegging van een straf is dat het vonnis onherroepelijk is. Bij verstekzaken kan het lange tijd duren voordat het vonnis onherroepelijk is geworden. Binnen een half jaar is tachtig procent van de strafvonnissen onherroepelijk geworden en in één op de twaalf vonnissen duurt dat langer dan een jaar. De snelheid waarmee straffen tenuitvoer worden gelegd, verschilt per soort straf. Bij gevangenisstraffen betreft het doorgaans een ‘lopend vonnis’. Daarmee wordt bedoeld dat de veroordeelde op een zeker moment wordt opgeroepen om zich bij een strafinrichting te melden voor het uitzitten van de straf. Deze veroordeelden worden ‘zelfmelders’ genoemd. Nadat het vonnis onherroepelijk is geworden, heeft het gevangeniswezen gemiddeld ongeveer negen maanden nodig om het vonnis ‘in te plannen’. Van de zelfmelders komt slechts een kwart bij de inrichting op de aangegeven dag opdagen (Commissie heroverweging instrumentarium rechtshandhaving, 1995). Tegen degenen die zich niet hebben gemeld, wordt een arrestatiebevel uitgevaardigd, waarna het vaak weer lang duurt voordat daadwerkelijke arrestatie volgt. Bij boetevonnissen betaalt zestig procent van de veroordeelden binnen drie maanden. Als de boete niet wordt betaald, wordt de deurwaarder ingeschakeld. Indien dit niet tot betaling leidt, wordt een arrestatiebevel tot het uitzitten van de vervangende hechtenis uitgevaardigd. Bij taakstraffen verloopt de tenuitvoerlegging relatief vlot. Deze gegevens laten maar één conclusie toe: het strafproces verloopt over het algemeen traag. Dit geldt zowel voor zaken die het OM afdoet, als voor zaken waarin de rechtbank vonnis wijst. Bovendien duurt het vaak lang voordat een straf tenuitvoer wordt gelegd.

1.5 Maatregelen om de snelheid in de rechtsgang te verhogen Het probleem dat de snelheid in de rechtsgang laag is, is niet nieuw. Al vanaf de invoering van het Wetboek van Strafrecht in 1886 heeft justitie te kampen met capaciteitsproblemen (zie figuur 1), en steeds opnieuw worden maatregelen getroffen waarmee wordt geprobeerd om de capaciteitsproblemen te verlichten en daardoor de snelheid in het strafproces te vergroten. Globaal zijn er drie soorten maatregelen te onderscheiden: ten eerste is het mogelijk om minder zaken via de strafrechter af te doen, ten tweede is het mogelijk om het aantal handelingen per zaak te verminderen en ten derde is het mogelijk om zaken efficiënter af te handelen. Van deze drie soorten maatregelen worden enkele belangrijke beschreven.

6

1


Figuur 1: Cartoon uit 1884 over de traagheid in het strafproces

7

1


1.5.1 Minder zaken via de strafrechter afdoen Reeds aan het eind van de negentiende eeuw werd sneller straffen nodig geacht om de effectiviteit van het strafrecht te verbeteren (Van Hamel, 1912). Aangenomen werd dat de snelheid in het strafproces zou kunnen worden verhoogd door een aantal minder ernstige delicten af te doen buiten de rechter om. Dit heeft in 1921 geleid tot de invoering van de transactie voor overtredingen. De officier van justitie kreeg de bevoegdheid om een transactieaanbod te doen. Na het betalen van de transactie hoefde de verdachte niet meer voor de rechter te verschijnen. In theorie zou het strafrechtelijke apparaat door de invoering van de transactie moeten worden ontlast. In de praktijk bleek dit echter niet het geval te zijn. Te weinig verdachten maakten gebruik van de mogelijkheid om te transigeren, omdat het hen te weinig voordeel opleverde. De hoogte van het transactiebedrag moest toen namelijk gelijk zijn aan de maximale boete. Om meer verdachten op het transactieaanbod in te laten gaan, werd voorgesteld om het transactiebedrag nominaal lager te maken dan de te verwachten boete. Er zou een soort korting bij contante betaling moeten worden gegeven (s' Jacob, 1936). Door het verlagen van het transactiebedrag bleken inderdaad meer verdachten op het transactieaanbod in te gaan (s' Jacob, 1936).7 Omdat de capaciteitsproblemen groot bleven, werd de mogelijkheid om zaken te transigeren verder uitgebreid. In 1958 (Stb. 7) werd de politietransactie ingevoerd voor overtredingen (74c Sr). In de Memorie van Toelichting8 werd gesteld dat het jaarlijks groeiende aantal verkeersovertredingen in toenemende mate een belasting op de politie, het OM en de kantonrechter legt, waardoor het steeds moeilijker wordt om de noodzakelijke aandacht te geven aan belangrijkere zaken en om zaken snel af te handelen, terwijl een snelle reactie van justitie juist belangrijk is voor de effectiviteit. Transacties konden tot 1983 alleen bij overtredingen worden aangeboden. Maar de reikwijdte van de transactie is sindsdien verder uitgebreid door de inwerkingtreding van de Wet Vermogenssancties9, die de officier van justitie de bevoegdheid geeft om ook een transactie aan te bieden bij misdrijven waarop een maximumstraf van zes jaar of minder staat. De reden voor de uitbreiding is puur pragmatisch: de zittende magistratuur is overbelast en zal door de mogelijkheid om misdrijven te transigeren, worden ontlast (Remmelink, 1994). Door wijziging van 74c Sr in 1993 kreeg ook de politie de bevoegdheid

7.

8. 9.

8

De hoogte van het transactiebedrag is ook nu nog lager dan de hoogte van de boete die de officier ter zitting zal eisen. In de Richtlijnen voor transactie en strafvorderingsbeleid van het OM (Stcrt. 28 april 1983) wordt hierover geschreven: “Ter bevordering van een vlotte afdoening van zaken is het transactiebedrag ongeveer 20% lager [...] gesteld dan het bedrag dat doorgaans ter zitting zal worden geëist. Het verdient aanbeveling bij transactie voor niet opgenomen misdrijven eenzelfde marge aan te houden, teneinde de verdachte ook in deze gevallen te bewegen de zaak in een zo vroeg mogelijk stadium te doen eindigen.” Bijl. hand. II 1956, 4415, nr. 3. Wet van 31 maart 1983, Stb. 153.

1


om zelfstandig enkele misdrijven — winkeldiefstal en rijden onder invloed10 — te transigeren.11 Het belangrijkste motief om de politietransactie voor deze misdrijven toe te staan, was opnieuw de verwachting dat daarmee de efficiëntie en de effectiviteit van de handhaving zouden toenemen.12 In de Memorie van Toelichting wordt de verwachting uitgesproken dat de belasting voor OM en rechtbank evenredig afneemt met het toenemende aantal transacties. Het justitiebeleid in de jaren negentig is erop gericht om nog meer zaken te transigeren. Het was een beleidsdoel om in 1995 tenminste een derde van alle vervolgbare zaken via transactie af te doen (Strafrecht met beleid, 1990). Dit percentage wordt inmiddels gehaald (OM, 1996). Het ligt in de lijn der verwachting dat de mogelijkheid tot (politie)transactie verder zal worden verruimd. Het wordt zelfs mogelijk geacht dat in de nabije toekomst 75 procent van de zaken door een transactie zal worden afgedaan (Steenhuis, 1990).13 Een andere mogelijkheid om het strafrecht te ontlasten, is het toepassen van het administratieve of het bestuursstrafrecht in plaats van het strafrecht.14 In het bestuursstrafrecht kan een bestuursorgaan sancties opleggen, zonder dat daar een rechter aan te pas hoeft te komen. Meestal gaat het hier om de bestuurlijke boete.15 Bij de sociale wetgeving en bij de belastingen is de bestuurlijke boete een bekend fenomeen, maar het meest toonaangevende voorbeeld is de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften, bekender onder de naam ‘Wet Mulder’. Door de invoering van deze wet is een groot aantal verkeersovertredingen uit het strafrecht gehaald. De Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten (Commissie Kortmann, 1992), en in navolging ook de

10. Deze bevoegdheid wordt gegeven in het transactiebesluit 1994 (Stb., 1994, 390). Het transactiebesluit 1994 somt de delicten op die voor politietransactie in aanmerking komen. Voor wat betreft de misdrijven: politietransactie mag bij winkeldiefstal tot 250 gulden en rijden onder niet al te zware invloed. 11. Wet van 16 september 1993, Stb. 516. 12. Bijl. hand. II 1991-1992, 22523, nr. 3. 13. Een recente ontwikkeling is dat het kabinet in navolging van de Commissie heroverweging instrumentarium rechtshandhaving van mening is dat voor alle transacties tot een bepaald bedrag (bijvoorbeeld 1500 gulden) na verloop van tijd een afdwingbare betalingsplicht zou moeten gelden, tenzij de verdachte te kennen geeft dat hij de zaak door de strafrechter wil laten beoordelen. Het automatisme dat de zaak voor de rechter komt als de transactie niet wordt betaald, is daarmee verdwenen. Uit het hoge aantal verstekzaken wordt afgeleid dat veel verdachten die de transactie niet betalen geen behoefte hebben om hun zaak principieel door een rechter te laten beoordelen. De strafrechter zal door deze wetswijziging worden ontlast (In juiste verhouding, 1996). 14. Ook wordt gepleit voor een terugtreding van het strafrecht op gebieden waar handhaving door het civielrecht meer voor de hand ligt (Commissie heroverweging instrumentarium rechtshandhaving, 1995). Als voorbeeld wordt zwart rijden in het openbaar vervoer genoemd. Dit is volgens de commissie te vergelijken met een bioscoop bezoeken zonder kaartje. De bioscoopexploitant moet er zelf voor zorgen dat bezoekers een kaartje kopen. 15. Het bestuur heeft natuurlijk meer dwangmiddelen tot zijn beschikking; bijvoorbeeld de dwangsom en het intrekken van vergunning of ontheffing.

9

1


regering16, ziet onder andere als voordelen van de bestuurlijke boete dat de sanctie snel, eenvoudig en met relatief weinig kosten door het bestuur kan worden opgelegd en dat het een efficiëntie-verbetering voor de strafrechtelijke keten betekent.17 Het valt te verwachten dat het gebruik van het bestuursstrafrecht in plaats van het strafrecht de komende jaren in omvang zal groeien. Het is een ontwikkeling die het mogelijk maakt om de afhandeling sneller, efficiënter en goedkoper uit te voeren. Het principe dat het strafrecht ultimum remedium moet zijn, speelt hierbij geen rol (Hartmann en Van Russen Groen, 1994; WRR, 1988). Een andere mogelijkheid om zaken buiten de strafrechter om af te doen, die momenteel in de belangstelling staat, is dading. Dading betekent dat een (schade)regeling tussen verdachte en slachtoffer wordt getroffen. Komt de verdachte de regeling na, dan wordt hij niet vervolgd (Ingelse, 1991). Dading herstelt de gedachte van het strafrecht als ultimum remedium. Het strafrecht wordt immers pas toegepast, indien de dading is mislukt. Een argument voor de invoering van dading is dat de afhandeling sneller zou gaan (Wemers en van Hecke, 1992). Voor een zaak waarin de dading slaagt, zal dat wellicht het geval zijn, maar of dat ook geldt voor het strafproces in zijn totaliteit valt ernstig te betwijfelen. Het tot stand brengen van een dadingsovereenkomst kost veel capaciteit van de politie en zaken waarbij de dading mislukt, moeten alsnog worden vervolgd. Het afdoen van zaken buiten de strafrechter om is één van de mogelijkheden om de capaciteitsproblemen te verminderen. Transactie, bestuursstrafrecht en dading zijn hier besproken. Een andere mogelijkheid om de capaciteitsproblemen te verlichten is het gemiddeld aantal handelingen per zaak te verminderen. Ook hiervan zal een aantal voorbeelden worden gegeven.

1.5.2 Minder rechterlijke handelingen per zaak Een drastische maatregel om de werklast bij justitie te verlichten, is het beperken van het aantal rechtsmiddelen per zaak. Het meest bekende voorbeeld is de Bezuinigingswet van 1935 (Stb. 383), waardoor de verdachte maximaal twee keer een feitelijke behandeling van zijn zaak door een rechter werd toegestaan. Voor de wetswijziging kon in verstekzaken naast hoger beroep een verzetprocedure worden gestart. Vervolgens was tegen het verzetvonnis hoger beroep mogelijk. De verdachte kon dus in totaal vier maal een behandeling van de feiten door de rechter krijgen. Aanleiding tot deze wet was volgens de Memorie van Toelichting (p. 195) dat veel verdachten — met name ‘gewoonte-overtreders’ in kantongerechtszaken — het rechtsmiddel verzet instelden met louter de bedoe-

16. Bijl. hand. II, 1993-1994, 23400. 17. Zie voor een overzicht van de mogelijkheden van de bestuurlijke boete Hazewindus en Jansen (1995).

10

1


ling het strafproces zo lang mogelijk te traineren. Diverse andere, voor de verdachte gunstige, bepalingen zijn in de loop van de tijd verdwenen of ingeperkt om de snelheid in het strafproces te vergroten. Zo was het indienen van een bezwaarschrift tegen de dagvaarding of tegen de kennisgeving van verdere vervolging een veel gebruikte mogelijkheid om het strafproces te vertragen (Samenleving en criminaliteit).18 Daarom is in 1988 een wetswijziging doorgevoerd (Stb. 474) waarin de mogelijkheden om het proces te vertragen zijn verminderd, met als resultaat dat het aantal bezwaarschriftprocedures sindsdien aanzienlijk is gedaald (Nelen e.a., 1994). Een andere mogelijkheid om het gemiddelde aantal handelingen per zaak terug te brengen, is het opwerpen van (hogere) drempels voor het mogen instellen van rechtsmiddelen. Door het opwerpen van drempels wordt bij een aantal zaken de mogelijkheid uitgesloten om een rechtsmiddel in te stellen. Dit is recentelijk bijvoorbeeld bij de gratieverzoeken gebeurd. Bij boetevonnissen tot 500 gulden is het niet meer mogelijk om een gratieverzoek in te dienen (558 lid 1 Sv).19 Een belangrijk argument om het gratierecht in te perken was dat de kosten van de gratieprocedure niet opwegen tegen de voordelen die een veroordeelde heeft bij kwijtschelding van (een gedeelte van) een kleine geldboete.20 Volgens de Memorie van Toelichting werden gratieverzoeken vaak louter ingediend met het doel de strafexecutie op te schorten.21 Een gratieverzoek vergt veel capaciteit van politie en justitie. Er kan pas over een gratieverzoek worden beslist nadat de rechterlijke macht en het OM een advies hebben uitgebracht, en in de regel is eerst nog een onderzoek van de politie nodig om na te gaan of de bijzondere omstandigheden die door de veroordeelde zijn aangevoerd feitelijke grondslag hebben. Omdat het in ruim zeventig procent van de gratieverzoeken geldboetes tot 500 gulden betreft, is het capaciteitsprobleem aanzienlijk verminderd door deze drempel op te werpen (Vos, 1996). In de toekomst wordt de mogelijkheid tot het instellen van hoger beroep waarschijnlijk beperkt door hogere drempels op te werpen (Van de Werff, 1995). Ook voor behandeling van strafzaken in cassatie bestaan plannen om drempels op te werpen. Zo heeft de commissie Haak voorstellen gedaan om ‘bagatelzaken’ uit te sluiten van cassatie door geen cassatie toe te staan bij zaken waarbij minder dan honderd gulden boete is opgelegd (Leijten, 1997). Recentelijk zijn ook vergaande voorstellen gedaan om het aantal handelingen per zaak terug te dringen door een bijzondere procedure in te voeren voor bekennende verdachten (Commissie Moons, 1992). In deze bijzondere procedure kan de rechter zich beperken tot de strafmaat. In appel kan de rechter zich andermaal beperken tot de strafmaat. Cassatie zal vaak niet mogelijk zijn. Schending van procesrechtelijke regels zal bij bekennende

18. 19. 20. 21.

Bijl. hand. II 1984-1985, 18995, nr. 2. Wet van 18 januari 1996, Stb. 39. Bijl. hand. II 1994-1995, 23960, nr. 3. Bijl. hand. II 1994-1995, 23960, nr. 3.

11

1


verdachten niet snel aan de orde zijn en een cassatieberoep op grond van de strafmaat lijkt eveneens weinig effect te kunnen sorteren, vanwege het feitelijke karakter van het vaststellen van de strafmaat. De verwachting van de commissie Moons is dat met de invoering van dit voorstel in de rechtspleging tijdwinst zou worden behaald en dat de efficiëntie zal worden vergroot. Zaken met een bekennende verdachte lenen zich bij uitstek voor behandeling door de politierechter. Er zou vooral winst kunnen worden behaald, indien naast het openstellen van deze bijzondere procedure tevens het strafplafond voor de politierechter wordt verhoogd (Tak, 1993). De Minister heeft inmiddels echter besloten geen wetsvoorstel voor een bijzondere procedure voor de bekennende verdachte in te dienen.22

1.5.3 Efficiënter afhandelen van zaken De derde mogelijkheid om de capaciteitsproblemen te verminderen, is het efficiënter afhandelen van de zaken. Een van de manieren om efficiënter te werken is alleen nog die werkzaamheden te verrichten die strikt noodzakelijk zijn. Dit gebeurt bijvoorbeeld door vonnissen slechts geheel uit te werken indien dat nodig is, omdat de verdachte bijvoorbeeld een rechtsmiddel instelt. Deze in de praktijk gegroeide mogelijkheid tot verkorte vonnissen is inmiddels gelegaliseerd.23 Een vergelijkbare werkwijze wordt bij cassatieberoepen gehanteerd. Om iets aan de hoge werkdruk van de Hoge Raad te doen, is het in 1988 mogelijk gemaakt om in bepaalde gevallen een ‘verkorte’ beslissing te geven door artikel 101a toe te voegen aan de Wet op de Rechterlijke Organisatie (Von Brucken Fock en Van Dorst, 1993). Een ander aspect is dat door mandatering van bevoegdheden officieren van justitie en rechters efficiënter kunnen worden ondersteund. In de bulk van de zaken neemt de officier van justitie zelf niet de vervolgingsbeslissing, maar laat hij dat over aan de parketsecretaris. De Hoge Raad heeft deze mandatering onder voorwaarden toegestaan (HR: 17-97 no 106.566). Iets vergelijkbaars doet zich voor bij het maken van vonnissen. Meestal maakt de griffier de vonnissen. Dit gebeurt onder verantwoordelijkheid van de rechter, die er zijn handtekening onder plaatst indien het vonnis gereed is. Het werk van de officier van justitie en de rechter is door de mandatering van bevoegdheden sterk veranderd. De efficiëntie kan voorts worden verhoogd door het werk te laten doen door minder mensen. De introductie van de politierechter is hiervan het beste voorbeeld. In plaats van een college van drie rechters spreekt de politierechter alleen recht. De aanleiding om de politierechter in te voeren was de grote achterstand in de behandeling van strafzaken en

22. Bijl. hand. II 1994-1995, 23989, B. 23. Wet van 26 september 1996, Stb. 487.

12

1


het belang van snel recht (Bemmelen, 1957). De politierechter is bevoegd om te oordelen over de rechtbankzaken, die eenvoudig van aard zijn (369 Sv). De politierechter mag maximaal een gevangenisstraf van zes maanden opleggen, al dan niet gedeeltelijk voorwaardelijk. De gevangenisstraf kan meestal in (maximaal 240 uur) dienstverlening omgezet worden. Er wordt op grond van efficiëntie-overwegingen gepleit om de bevoegdheid van de politierechter te vergroten (Weenink, 1996; Van der Horst, 1993). Sinds 1987 is bij een aantal delicten ook in hoger beroep behandeling door een alleensprekende rechter mogelijk (424a Sv).24 Een voorwaarde hierbij is ook dat de zaak eenvoudig van aard is (426b lid 2 Sv). De reden voor deze wetswijziging is de hogere efficiëntie van de alleensprekende rechter ten opzichte van de collegiale rechtspraak.25 Om dezelfde reden mag de Hoge Raad nu met drie in plaats van met vijf raadsheren over een cassatieberoep beslissen. De laatste decennia is een aantal organisatorische maatregelen getroffen, waardoor zaken efficiënter en dus sneller kunnen worden afgehandeld. Voor het verhogen van de efficientie in het strafproces is het belangrijk dat de betrokken partijen intensiever samenwerken. In het beleidsplan Samenleving en Criminaliteit26 staat dat de activiteiten van de verschillende onderdelen van het strafrechtelijke apparaat zoveel mogelijk op elkaar afgestemd dienen te worden, om te voorkomen dat ‘halffabrikaten’ worden geproduceerd waar later niets mee wordt gedaan. De politie moet bijvoorbeeld geen grootschalige projecten opzetten als het verdere vervolg bij OM en rechtbank niet is geregeld. De organisatie moet, anders gezegd, meer ‘ketenbreed’ zijn in plaats van ‘modulair’. Ketenbrede organisatie vereist dat politie, OM, rechtbank, advocatuur en reclassering er samen van doordrongen zijn dat ze hetzelfde doel nastreven en dat ze daar bij de planning van hun werkzaamheden rekening mee houden. Modulaire organisatie wil zeggen dat iedere schakel zijn werk doet en het tussenproduct daarna doorschuift naar de volgende schakel, zonder er rekening mee te houden dat ze uiteindelijk hetzelfde doel dienen. De ‘filterprojecten’ zijn een voorbeeld van efficiëntieverbetering door een betere organisatie van het werk. Het OM neemt bij de filterprojecten in een vroeg stadium de lopende zaken met de politie door en beoordeelt of ze door het OM zullen worden vervolgd. Zaken die niet zullen worden vervolgd, worden direct aan de kant geschoven. De politie hoeft hieraan geen tijd meer te besteden en kan zich met andere zaken gaan bezighouden. Een ander voorbeeld van efficiëntieverbetering door een betere organisatie is het invoeren van snelrecht. Met name van de AU-werkwijze (Aanhouding en Uitreiking) wordt veel verwacht, omdat deze op grote schaal kan worden toegepast. In de AU-werkwijze wordt optimaal gebruik gemaakt van de aanwezigheid van de verdachte bij de politie. De verdachte verlaat het politiebureau niet zonder een dagvaarding, eventueel met daarbij een transactieaanbod.

24. Wet van 1 april 1987, Stb. 162. 25. Bijl. hand. II 1984-1985, 23960, nr. 3. 26. Bijl. hand. II 1984-1985, 18995, nr. 2.

13

1


Vonnissen worden hierdoor eerder onherroepelijk en kunnen eerder tenuitvoer worden gelegd. In het volgende hoofdstuk wordt uitgebreid op de AU-werkwijze ingegaan.

1.6 Samenvatting In het algemeen wordt aangenomen dat sneller straffen effectiever is. Het strafproces verloopt in de praktijk echter traag. Capaciteitsproblemen zijn de belangrijkste oorzaak van deze traagheid. Dit is geen nieuw probleem. Al vanaf de invoering van het Wetboek van Strafrecht worden maatregelen getroffen, waarmee wordt geprobeerd om de capaciteitsproblemen te verminderen en daardoor de snelheid in het strafproces te vergroten. Drie soorten maatregelen zijn mogelijk, namelijk: minder zaken door de strafrechter te laten afhandelen, minder rechterlijke handelingen per zaak te verrichten en zaken efficiënter af te handelen. Omdat het aanbod van strafzaken steeds groter is geworden, zijn de capaciteitsproblemen door deze maatregelen niet opgelost en is de snelheid in het strafproces laag gebleven. Als deze maatregelen niet waren genomen zouden de capaciteitsproblemen ongetwijfeld nog groter zijn geweest. Een van de maatregelen waarmee recentelijk wordt geprobeerd om de efficiëntie te vergroten, is het invoeren van snelrecht. In het volgende hoofdstuk wordt uitgebreid beschreven wat snelrecht is en wat het betekent voor de effectiviteit van het strafrecht.

14

Het streven naar een snelle afhandeling van strafzaken

Recommend Documents