Strategische Verkenningen

Strategische Verkenningen 2006-2010 Inhoudsopgave Voorwoord ................................................................................................................................. 2 Deel I. Het Kader....................................................................................................................... 3 Hoofdstuk 1: De schaal...................................................................................................................... 3 Hoofdstuk 2: De bevolking................................................................................................................ 6 Hoofdstuk 3: De ruimte..................................................................................................................... 9 Hoofdstuk 4: Het geld...................................................................................................................... 12

Deel II. De stad........................................................................................................................ 16 Hoofdstuk 5. Wonen ........................................................................................................................ 16 Hoofdstuk 6. Werken en toerisme .................................................................................................. 20 Hoofdstuk 7. Zorg en welzijn.......................................................................................................... 24 Hoofdstuk 8. Recreatie, sport en cultuur....................................................................................... 29

Deel III. Bestuur, Organisatie en Dienstverlening ................................................................ 32 Hoofdstuk 9: Het bestuur in ontwikkeling .................................................................................... 32 Hoofdstuk 10. Organisatie in ontwikkeling ................................................................................... 37 Hoofdstuk 11. Het loket in ontwikkeling ....................................................................................... 38

Bijlage 1. Sociaal en Cultureel Rapport 2004 ........................................................................ 41 Bijlage 2. Toekomst Verzorgingsstaat .................................................................................... 44 Naar een toekomstbestendig stelsel voor arbeidsmarkt en sociale zekerheid ............................ 44 Verschil in de verzorgingsstaat. Over schaarste in de publieke sector ....................................... 45

Bijlage 3. Bevolkingsontwikkeling Leiden 1-1-1990 – 1-1-2010........................................... 47

Strategische Verkenningen 2006-2010/CS/S&B/KP (juni 2005)

Pagina 1 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010

Voorwoord De gemeenteraadsverkiezingen van maart 2006 lijken Eerdere edities nog ver weg. De voorbereidingen zijn echter al in In 1994 kwamen de eerste Leidse volle gang. De politieke partijen in de stad beraden Strategische verkenningen uit zich de komende tijd op de kandidatenlijst en op het onder verantwoordelijkheid van de toenmalige afdeling Leiden verkiezingsprogramma. In dit kader bieden wij u de Advies. In 1998 was de afdeling Strategische verkenningen 2006-2010 aan. Communicatie verantwoordelijk De gemeente Leiden heeft in 1994 en 1998 eerder voor de redactie. De huidige afStrategische verkenningen uitgebracht. In 2002 is dit deling Strategie & Beleid heeft de eindredactie voor de Strateginiet gebeurd. Wij vinden het belangrijk deze traditie sche Verkenningen 2006-2010. weer op te pakken met als doel om na te denken over de opgaven en uitdagingen, waar Leiden voor staat. De Strategische Verkenningen verschijnen voor de zomer van 2005, zodat de politieke partijen deze kunnen gebruiken bij het opstellen van hun verkiezingsprogramma’s. Begin 2006 komt er een actualisatie van dit product, bedoeld voor de onderhandelingen ten behoeve van de vorming van een nieuw college na de verkiezingen. De Strategische verkenningen zijn een product van de ambtelijke organisatie, inclusief de griffie. Het was onvermijdelijk keuzes te maken. Volledigheid was niet het doel, net zo min als het neerleggen van verlanglijstjes of financiële claims. Wel is steeds het gemeentelijk niveau als uitgangspunt genomen, zowel voor beleid als uitvoering. In een periode waarin trends elkaar in steeds sneller tempo opvolgen is het van belang steeds te kijken waar de lokale handelingsruimte ligt en welke keuzes kunnen en moeten worden gemaakt. In de tekst zijn her en der dilemma’s en vraagpunten voor Leiden opgenomen. Deze zijn met het oog op de partijprogramma’s scherp opgesteld en dienen vooral om discussie te starten. Het is uiteindelijk aan de politiek om deze keuzes ook daadwerkelijk te maken. In deel I worden met name de maatschappelijke kaders geschetst; deel II handelt over de functies van de stad (wonen, werken, recreëren, zorg en welzijn); deel III behandelt het bestuur en de dienstverleningstaken van de gemeente. Wij hopen, dat u deze verkenningen met veel interesse en plezier leest. Mocht u nog vragen of opmerkingen hebben, neem dan contact op met één van onze beleidsstrategen: Kees Paalvast en Guido Müller: [email protected] of [email protected]. juni 2005 P.I.M. van den Wijngaart, gemeentesecretaris mw. E.H.T. van der Vlist, griffier


Pagina 2 van 47


Deel I. Het Kader De wereld verandert in hoog tempo: ze wordt kleiner en de samenleving diverser; het leven gaat sneller en de contacten worden losser. Verandering lijkt de enige constante en zekere factor te zijn in de huidige samenleving. Dat geldt ook voor de omgeving van het lokaal bestuur. In dit hoofdstuk geven we aan binnen welke kaders de lokale overheid op middellange termijn kan en moet opereren. Welke ontwikkelingen zijn hierin te herkennen en op welke manier kan de gemeente hierop anticiperen? 'Leiden, Stad van ontdekkingen' In juni 2004 heeft de Leidse gemeenteraad de Ontwikkelingsvisie voor Leiden tot 2030 vastgesteld. Deze heeft als titel 'Leiden, Stad van ontdekkingen' gekregen. Met behulp van vier toekomstscenario’s is in een brede reeks stadsgesprekken nagedacht over de toekomst van de stad.

De vier scenario’s waren: • Kennis maken en delen; • Wonen en zorgen; • Werk aan de winkel; • Kwaliteit koesteren. De uitkomst van de debatten was dat Leiden zich moet profileren op de al aanwezige sterke kanten. De belangrijkste daarvan waren de aanwezigheid van vele kennisinstellingen, een monumentale binnenstad, een prettige woonomgeving en een strategische ligging met veel mogelijkheden voor recreatie in water en groen. Dit heeft ertoe geleid, dat in de Ontwikkelingsvisie ‘Kennis’ en ‘Kwaliteit’ de twee kernbegrippen zijn. Gelijktijdig met de Ontwikkelingsvisie heeft de raad de ruimtelijke plankaarten voor Leiden tot 2030 vastgesteld. Deze kaarten geven zowel in de regio als binnen de gemeente de richting aan voor ruimtelijke ontwikkelingen. Met het vaststellen van deze documenten heeft het debat over de toekomst van de stad een duidelijke richting gekregen. Tegelijk is het pas het begin van het proces. Ze zullen nadere uitwerking krijgen, bijvoorbeeld in een woonvisie, een (regionale) structuurvisie en op diverse beleidsterreinen.

Hoofdstuk 1: De schaal De structuur van de overheid is door de tijd aanzienlijk gewijzigd en uitgebreid. De drie bestuurslagen van Thorbecke (Rijk, provincie en gemeente) staan nog als een huis, maar het is drukker geworden. Vanuit de blik van de gemeente zijn er op dit punt grofweg drie belangrijke ontwikkelingen de komende tijd, die we hierna beschrijven:


Pagina 3 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 1. de nadruk op de wijk; 2. de opkomst van de regio; en 3. de invloed van Europa. 1.1 De wijk Voor de burger is zijn directe woonomgeving van groot belang. De woonwijk is minstens zo belangrijk als de woonplaats. Dat geldt voor woningen, bewoners, openbare ruimte en aanwezige voorzieningen. De algemene ontwikkeling, dat de wereld steeds kleiner (internationalisering) en complexer wordt, gaat bij mensen gepaard met een grotere nadruk op wat zich om de hoek afspeelt. Deze ontwikkeling is zichtbaar in de media (bijvoorbeeld ‘Hart van Nederland’) en vertaalde zich politiek duidelijk bij de gemeenteraadsverkiezingen in 2002, waar lokale partijen grote winst behaalden. Om bestuur en burgers dichter bij elkaar te brengen, heeft Amsterdam bijvoorbeeld deelgemeenten ingesteld. De schaal van een middelgrote gemeente maakt zo’n structuur niet logisch. Wel zijn er steeds meer initiatieven om de wijk belangrijker te maken als eenheid binnen het gemeentelijk beleid. Voorbeelden zijn: • de wijkontwikkelingsplannen Noord en ZuidGrip op kwaliteit In het document ‘Grip op kwaliWest, waar op wijkniveau integraal beleid wordt teit’ staan de onderhoudsniveaus vastgesteld en uitgevoerd. van de stad beschreven van alle • de gemeente geeft het beheer van de stad al jaren beheerterreinen, zoals vegen, stravorm op het niveau van de wijk en in 2005 is ten, groen etc. Op basis hiervan kunnen de politiek, districtsraden gestart met districtsraden, die een grote eigen etc. zelf de netheidsgraad bepalen verantwoordelijkheid krijgen voor het beheer van delen in de stad. van de openbare ruimte in de wijk (zie 9.3). In de toekomst zou dit voor meer beleidsterreinen kunnen gaan functioneren. • de Raad- en Daadwinkels zijn juist op wijkniveau gehuisvest om laagdrempelige dienstverlening te bieden. • het welzijnswerk is voor een groot deel wijksgewijs opgezet. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) heeft in een onlangs uitgebracht rapport uitgebreid verslag gedaan van hun onderzoek over de manier waarop bewoners in kleinschalige verbanden effectief kunnen bijdragen aan de leefbaarheid van hun buurt. De WRR richt de aanbevelingen aan vooral gemeenten en sociale partners, zoals scholen, welzijnswerk, politie en corporaties. Die zouden moeten zorgen, dat er een buurtgericht beleid komt, waarbij de behoeften en wensen van de bewoners centraal staan. De WRR pleit daarnaast voor experimenten om nieuwe vormen van betrokkenheid van buurtbewoners te creëren en vast te houden (zie ook 5.5 en 9.3).1 Dilemma: Hoe creëer je nieuwe vormen van betrokkenheid onder bewoners, hoe geef je burgers meer zeggenschap over hun eigen leefomgeving en welke rollen moeten professionele organisaties daarin spelen? 1.2 De regio In toenemende mate zijn gemeenten niet in staat de (wettelijke) opdrachten en uitdagingen zelfstandig op te lossen. Soms omdat ze onvoldoende slagkracht hebben om de complexe wetgeving in te voeren (b.v. Wet Werk & Bijstand); soms omdat de doelgroep in de betreffende gemeente zo klein is, dat het inefficiënt is dit op eigen kracht op te zetten 1

‘Vertrouwen in de buurt’ Rapport van de WRR aan de Regering, nr. 72, april 2005, zie: www.wrr.nl.


Pagina 4 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 (b.v. inburgering); soms omdat een opgave niet als gemeente alleen is op te lossen (b.v. bereikbaarheid). Ook krijgen regio’s vanuit Europees perspectief een steeds belangrijkere rol. Hierdoor zijn gemeenten in het verleden gaan samenwerken op regionale schaal, met name voor uitvoerende taken: denk aan Gevulei, Bureau regionale Opvang Nieuwkomers en Milieudienst. In de toekomst zal dit op meerdere gebieden gebeuren, denk aan Brandweer en Sociale Zaken (zie ook 10.2). In 2004 hebben de Leidse regio en Duin- en Bollenstreek besloten te fuseren tot HollandRijnland. De nieuwe regio omvat zestien gemeenten2, waarvan Leiden fungeert als centrumgemeente. De speerpunten van Holland-Rijnland zijn: • offensief van Teylingen; • stedelijke as Leiden-Katwijk; • RijnGouweLijn; • verkeerscorridor A4-N206 (Rijnlandroute); • regionale woningmarkt; • strategie regionale bedrijventerreinen; • regionale sociale agenda. De regio is verlengd lokaal bestuur. Door het overdragen van tal van bevoegdheden naar de regio (op gebied van woningbouw, economie, mobiliteit, natuur en landschap) is de beïnvloeding van uit de gemeenteraad indirect en daardoor kleiner geworden. Dilemma: Als de regio meer en meer het bestuurlijk platform wordt, ambieert Leiden dan de status van Wgr+ voor Holland Rijnland?3 Dat houdt in, dat meer lokale bevoegdheden worden overdragen naar de regionale schaal, met name op het gebied van grondbeleid en ruimtelijke ordening. Wil Leiden meer of minder bevoegdheden overdragen aan HollandRijnland? Randstad en Deltametropool Het westen van Nederland is door de jaren heen steeds meer verstedelijkt. Dit heeft jaren geleden al geleid tot het concept Randstad. Grofweg het gebied tussen Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht vormde met elkaar een eenheid. De zelfstandige plaatsen binnen deze geografische eenheid zijn sterk afhankelijk van elkaar, bijvoorbeeld op het gebied van wonen, werken en recreëren. Met elkaar vormen ze een economische eenheid die zich kan meten met de grootste steden in Europa. Rond de eeuwwisseling hebben de vier grote steden van Nederland de Vereniging Deltametropool opgericht. Dit concept sluit aan op de Randstad. Ook hier gaat het om een nietformele geografische eenheid, die echter in de moderne netwerksamenleving van groot belang is. Er wonen ca. 5 miljoen mensen, het is een kenniscentrum van formaat en het is het economisch hart van Nederland. Binnen de Deltametropool wordt onderscheid gemaakt tussen de Noordvleugel (gecentreerd rond Amsterdam en Schiphol) en de Zuidvleugel (gecentreerd rond Den Haag en Rotterdam). Leiden neemt hier een opvallende sleutelpositie in (qua ligging, infrastructuur, kennis en recreatie).

1.3 Europa Zoals gemeenten op regionale schaal steeds meer samenwerken, zo werken landen in toenemende mate samen op de bestuurlijke schaal van Europa. Voor Nederland betekent dit, 2

Alkemade, Hillegom, Katwijk, Leiden, Leiderdorp, Lisse, Noordwijk, Noordwijkerhout, Oegstgeest, Rijnsburg, Sassenheim, Valkenburg, Voorhout, Voorschoten, Warmond, Zoeterwoude. Vanaf 1-1-2006 vormen Katwijk, Valkenburg en Rijnsburg de nieuwe gemeente Katwijk met ca. 60.000 inwoners. Het lijkt erop dat per diezelfde datum Sassenheim, Voorhout en Warmond samengaan in een nieuwe gemeente met de werknaam Teylingen (ca. 39.000 inwoners). 3 De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) is bedoeld om regionale samenwerking te stimuleren. Een Wgr+-regio zou een nog steviger status krijgen en een aantal bevoegdheden van de provincie kunnen overnemen. Het wetsvoorstel voor Wgr+ ligt momenteel bij de Eerste Kamer om vastgesteld te worden.


Pagina 5 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 dat de rol van Brussel groter wordt ten koste van Den Haag. Op tal van terreinen is nationale weten regelgeving gebonden aan Europese richtlijnen. Pregnante voorbeelden, waar de lokale overheid met Europa wordt geconfronteerd, zijn: • Europese aanbestedingsregels; • de Habitatrichtlijnen; en • de richtlijnen over luchtkwaliteit. De focus van de gemeente is nog beperkt gericht op ‘Brussel’, terwijl daar veel van de wettelijke kaders vandaan komen. Dit geldt voor burgers, maar ook voor ambtenaren en bestuurders. Een andere kant van Europa is de arbeidsmigratie. De EU kent vrij verkeer van arbeid. Door de uitbreiding van de EU neemt ook het potentieel van legale arbeidsmigranten toe. Gezien de landelijke afname van de beroepsbevolking kan dit een welkome ontwikkeling zijn. Vanuit het oogpunt van de verzorgingsstaat kan dit een extra last betekenen. Dit stelt eisen aan het arbeidsmarkt- en sociaal beleid van de gemeente. Dilemma: Hoe wordt de gemeente meer bewust van Europa, met name op de terreinen weten regelgeving, beleidsbeïnvloeding en Europese subsidies? Hoofdstuk 2: De bevolking De samenstelling van de bevolking verandert. Belangrijkste ontwikkelingen zijn vergrijzing, ontgroening, migratie en verkleuring. 2.1 Demografische kenmerken Uit de Ontwikkelingsvisie blijkt, dat Leiden op demografisch gebied op een aantal aspecten opvallend afwijkt van Nederland en vergelijkbare steden: • de vergrijzing en ontgroening gaat minder snel dan elders; • het aandeel westerse allochtonen is opvallend hoog; • er is een negatief saldo van binnenlandse en buitenlandse migratie (ofwel er vertrekken meer mensen naar elders dan dat er van elders naar Leiden komen); • met name gezinnen met jonge kinderen trekken uit de stad weg; • de gemiddelde woningbezetting is lager dan het gemiddelde in Nederland; • de Leidse bevolking is hoogopgeleid en kent een groot aandeel ‘creatieve klasse’4; • het inkomen van Leiden is vergelijkbaar met het landelijk beeld. 2.2 Demografische prognoses Op 1 januari 2005 had Leiden in totaal 118.598 inwoners. De verwachting is dat het aantal inwoners de komende jaren stijgt tot 126.300 in 2010.5 Dit hangt nauw samen met de ontwikkeling van de totale woningvoorraad van 57.332 op 1 januari 2005 tot 60.734 op 1 januari 2010.6 In onderstaande tabel en grafiek is de prognose van de bevolkingsontwikkeling nader te zien (zie ook bijlage 3). 4

Zie voor precieze definities en cijfermatige gegevens: ‘Atlas voor gemeenten 2003 en 2004’. Volgens de laatste editie neemt Leiden na Utrecht en Nijmegen de derde plaats in, als het gaat om aandeel creatieve klasse. 5 Ter vergelijking: in 1994 had Leiden 114.715 inwoners en in 1999 waren dat er 117.427. 6 Dit is inclusief onzelfstandige wooneenheden.


Pagina 6 van 47


stand 1 jan 1990 leeftijd tot m v aantallen 110.423 53.247 57.176 totaal 00-19 24.130 11.945 12.185 20-64 72.192 35.887 36.305 65+ 14.101 5.415 8.686 % 100,0% 100,0% 100,0% totaal 00-19 21,9% 22,4% 21,3% 20-64 65,4% 67,4% 63,5% 65+ 12,8% 10,2% 15,2%

stand 1 jan 2005 tot m v

prognose 1 jan 2010 tot m v

118.598 25.455 79.571 13.572

57.798 12.796 39.488 5.514

60.800 12.659 40.083 8.058

126.300 26.200 85.800 14.300

61.500 13.200 42.200 6.100

64.800 13.000 43.600 8.200

100,0% 21,5% 67,1% 11,4%

100,0% 22,1% 68,3% 9,5%

100,0% 20,8% 65,9% 13,3%

100,0% 20,7% 67,9% 11,3%

100,0% 21,4% 68,6% 9,9%

100,0% 20,1% 67,3% 12,6%

Bronnen: CBS (1 jan 1990), GBA (1 jan 2005) en GbPro (1 jan 2010). Op basis van woningbouwprogramma bouwscenario.

100 mannen

vrouwen

90 80

leeftijd in jaren

70 60 50 40 30 20 10 0 2.000

1.500

1.000

1990

2005

500

0

500

1.000

1.500

2.000

2010

Grafiek 1. Bevolkingsontwikkeling in Leiden 1990-2005-2010

Uit bovenstaande prognoses blijkt, dat Leiden als gevolg van de bouwproductie een flinke bevolkingsgroei krijgt: in vijf jaar tijd eenzelfde bevolkingstoename als in de afgelopen 15 jaar! Dit heeft ook gevolgen voor de bevolkingssamenstelling: • de groep 65-plussers neemt procentueel in geringe mate af, maar absoluut in geringe mate toe; • de groep 60-65 jaar is in 2010 aanzienlijk groter dan nu; • de groep 0-20 jaar neemt procentueel in geringe mate af, maar absoluut licht toe; • de groep 20-30 jaar neemt toe, met name de vrouwen. Kortom: de ontgroening en vergrijzing valt in Leiden de komende jaren mee. Wel is de


Pagina 7 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 groep, die bijna 65+ is, aanzienlijk groter dan nu. 7 Tevens heeft de toegenomen bouwproductie een gunstig effect op de balans in de bevolkingssamenstelling. Een andere ontwikkeling is de verkleuring van de bevolking. Westerse allochtonen zijn in Leiden (op 1-1-2005: 11,6%) beter vertegenwoordigd dan in vergelijkbare steden. Volgens prognoses zal deze groep tot 2010 toenemen tot circa 13%. De groep nietwesterse allochtonen (op 1-1-2005: 14,2%) neemt tot 2010 toe tot circa 16%. Met name onder jongeren (0-19 jaar) gaat deze groep een groot aandeel innemen (zie 5.6 voor de thematiek rond integratie). 2.3 Maatschappelijke ontwikkelingen Het SCP onderzoekt elke twee jaar hoe de Nederlandse bevolking over een groot aantal aspecten van de samenleving denkt. De laatste editie van het Sociaal Cultureel Rapport dateert van juni 2004. In bijlage 1 vindt u een samenvatting van dit rapport. In zijn algemeenheid blijkt hieruit, dat de Nederlandse bevolking aan de ene kant nogal somber is over de toekomst, terwijl het aan de andere kant redelijk tot zeer goed gaat met de bevolking. Daar blijkt een discrepantie tussen de veranderingen, die men op veel terreinen van het dagelijks leven verwacht en de mate waarin men die wenselijk vindt. Kort gezegd lijkt Nederland een hard-van-buiten-zacht-van-binnensamenleving te willen zijn met enerzijds strenge regels en anderzijds een grote mate van gelijkheid, veel onderlinge betrokkenheid en een hoog niveau van verdelende rechtvaardigheid. Enerzijds wordt de meerkeuzemaatschappij gekoesterd. Burgers kunnen tegenwoordig kiezen welke aanbieder ze kiezen voor telefonie en zorgverzekering net als bij televisies en supermarkten. Anderzijds levert dit een steeds complexer wordende samenleving op, waar steeds meer mensen door de bomen het bos niet meer zien. Dit vraagt om vereenvoudiging en verbetering van dienstverlening. Mede als gevolg van de individualisering zijn traditionele verbanden (zoals kerk, familie, buurt en verenigingen) niet meer zo vanzelfsprekend als vroeger. De maatschappij is door de tijd heen een netwerksamenleving geworden. Het kennen van mensen, van wegen, processen en culturen is doorslaggevend. Voor gezinnen en individuen is het leven een stuk drukker geworden, bijvoorbeeld als gevolg van toegenomen arbeidsparticipatie. Dit heeft ook gevolgen voor belangrijke pijlers van de sociale cohesie in de samenleving, zoals verenigingsleven en mantelzorg. Deze komen in toenemende mate onder druk te staan. De netwerksamenleving heeft ook andere aspecten. Met allerhande communicatiemiddelen en kanalen (gsm, pc, adsl, wifi, msn) kan de moderne mens met iedereen waar ter wereld van gedachten wisselen over welk onderwerp dan ook. Afstand en tijd worden van minder belang. Reizen wordt goedkoper en uitheemse reizen zijn niet meer voorbehouden aan de ‘happy few’. Soortgelijke uitkomsten blijken uit het grootschalige bevolkingsonderzoek via Internet: 21minuten.nl.8 Hieruit blijkt, dat de bevolking pessimistisch is over de toekomst van het land, met name op het gebied van veiligheid en criminaliteit, kosten van levensonderhoud en integratie van allochtonen. De bevolking is volgens dit onderzoek bereid een lagere welvaartsgroei te aanvaarden als daardoor waarden als solidariteit en minder druk op het milieu daarvan profiteren. Ook uit 21minuten.nl blijkt, dat de burgers kritisch staan ten opzichte van de overheid en de politiek in het algemeen. 7 8

Dit is de naoorlogse geboortegolf, waarvan de top in 2010 bijna de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt.

Dit is een groot maatschappelijk online onderzoek. Het is een onafhankelijk, belangeloos initiatief van McKinsey & Company, Planet Internet, Algemeen Dagblad, NRC Handelsblad en MSN. Voor de uitkomsten zie: www.21minuten.nl. Strategische Verkenningen 2006-2010/CS/S&B/KP (juni 2005)

Pagina 8 van 47


Hoofdstuk 3: De ruimte Leiden is bijna de dichtstbevolkte stad van Nederland.9 Dit legt een grote druk op de ontwikkeling van de stad. Want de vraag naar ruimte om te wonen en te werken is onverminderd hoog: jonge huishoudens hebben moeite een passende woning te vinden en ondernemers zoeken naarstig naar (extra) bedrijfsruimte. En ruimte voor woningen of bedrijven betekent tegelijkertijd een ruimteclaim voor maatschappelijke voorzieningen, groen en water, verkeer en vervoer. Iedere stap om de stad verder te ontwikkelen voor de toekomstige bevolking betekent wel een aantasting van de ruimte of privileges van een deel van de huidige bevolking. Het nimby-effect (not in my backyard: niet in mijn achtertuin) treedt als het ware vrijwel altijd op. Daarbij komen ook de toegenomen eisen die hogere wetgeving stelt aan stedelijke ontwikkeling, bijvoorbeeld de Europese richtlijn Luchtkwaliteit of de Flora- en faunawet. Dit alles maakt procedures rond besluitvorming complexer en langer. Ruimtelijke plankaart Tegelijk met de Ontwikkelingsvisie zijn de Ruimtelijke Plankaarten vastgesteld. Hierin staan de ruimtelijke ontwikkelingen getekend voor de stad tot 2030, zowel in regioverband als voor de gemeente Leiden. Dit laat zien, dat er binnen de gemeente Leiden nog ruimte is voor ontwikkelingen op drie plekken: • de knoop Oost (W4-project, Roomburg, Oostvlietpolder, Lammenschanspark e.o.) • de knoop West (stationsgebied, Leeuwenhoek, doorlopend naar Rijnfront en vliegveld Valkenburg) • de binnenstad (veel losse projecten in verschillende maten, waaronder EWR-plus, Groenoordhallenterrein, Zuid-West, De Waard etc.)

9

Leiden heeft de meeste inwoners per vierkante kilometer, als we kijken naar het totale oppervlak (Leiden: 5.125; Den Haag: 4.776); Den Haag als we naar oppervlakte land kijken (Den Haag: 5.673; Leiden: 5.398).


Pagina 9 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 3.1 Blik naar binnen De zijwaartse uitbreidingsruimte voor Leiden is beperkt. Voor de economische en financiële ontwikkeling van de gemeente is ruimte voor bedrijven en woningen van groot belang. Binnenstedelijke ontwikkeling biedt nieuwe kansen voor kwaliteitsverbetering, waarbij nieuwe aantrekkelijke woon- en werkmilieus kunnen ontstaan als gevolg van transformatie (verandering van bestaande ‘Leiden op de schop’ functies), herstructurering (sloop in combinatie met De komende jaren komen vernieuwbouw), verdunning (kwalitatieve opwaardering) schillende projecten in uitvoeof nieuwbouw (bebouwing braakliggend terrein). Het ring: nieuwbouw (b.v. Leiden kan echter ook verdichting betekenen, wat in een Noord; rondom Leiden Centraal), dichtbebouwde stad een lastige opgave is. aanpassing van gebouwen (Aalmarkt, Lammermarkt) en infraDe stad heeft nog veel ruimtes, waar potentie is, structuur (b.v. Willem de doordat de huidige functie op termijn plaats kan Zwijgerlaan, RijnGouweLijn). Dit maken voor een andere functie. Voorbeelden hiervan heeft grote en ingrijpende gezijn het ROC-terrein bij station Lammenschans en het volgen in de directe leefomgeving, die voor ongemak kunnen Groenoordhallenterrein. Bedrijven met een hoge zorgen. Leiden wordt als het wamilieubelasting en bedrijven, die veel vervoer re een bouwput. Dit is weliswaar aantrekken passen beter aan de rand van de stad, waar tijdelijk, maar vraagt zorgvuldige de woningdichtheid in de nabije omgeving niet zo hoog planning en communicatie. is. Omdat veel van zulke bedrijven een regionale markt hebben, zet de gemeente Leiden in op extra bedrijvenruimte in de regio. Dilemma: in hoeverre is kwaliteitsverbetering mogelijk zonder een al te grote verdichting van de ruimte? Waar biedt de stad ruimte voor verandering van functies? 3.2 Blik naar buiten Er is sprake van een wisselwerking tussen Leiden en haar omgeving. Leiden is afhankelijk van de omgeving om een aantal opgaven in de toekomst te kunnen waarmaken. De omgeving is tevens afhankelijk van Leiden, dat immers de centrumfunctie vervult. De vorming van Holland-Rijnland is een belangrijke stap om gezamenlijk problemen aan te pakken. Dit geldt met name voor de opgaven op het gebied van bereikbaarheid, wonen en economie (kantoren, bedrijven, toerisme), sport en recreatie, natuur en landschap. De ontwikkelingen die met name de komende periode zullen spelen zijn: • As Leiden-Katwijk: dit is het gebied vanaf de oostflank van Leiden tot de kust bij Katwijk. Het doel is in samenhang de vele projecten die hier spelen (o.a. RijnGouweLijn, Rijnlandroute, W4, Roomburg, Lammenschans, Oostvlietpolder, Leeuwenhoek, Valkenburg) in kaart te brengen, een gezamenlijke visie te vormen en daar verschillende programma’s voor op te zetten. Holland-Rijnland en de provincie zijn hier opdrachtgever. • Oude-Rijnzone: dit is het gebied tussen de Knoop-Oost van Leiden en Alphen aan den Rijn. Deze corridor, die het Groene Hart doorkruist (Oude Rijn, N11-Oost en de RijnGouweLijn) biedt mogelijkheden tot ontwikkelingen rond deze verkeersader. Ook hier is het doel in samenhang een gebiedsvisie te bepalen en daar programma’s voor op te zetten. Hier is de uitdaging om dit zo te doen, dat er balans blijft met het groen en water in de omgeving. Hier is de provincie opdrachtgever. • De bereikbaarheid vraagt bij uitstek om een regionale aanpak. De ontwikkeling van de RijnGouweLijn en de Rijnlandroute is hier essentieel. Zij zijn voorwaardelijk voor nieuwe ontwikkelingen in de gehele regio. Tegelijkertijd levert inpassing hiervan grote uitdagingen op als het gaat om veiligheid, leefbaarheid en milieu.


Pagina 10 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 Ruimtelijke Plankaart Regio De Stadsbouwmeester heeft ook een plankaart opgesteld, waarin de relatie tussen Leiden en de regio is weergegeven. Deze is eveneens tegelijk met de Ontwikkelingsvisie vastgesteld.

3.3 Blik naar beneden en boven Met schaarse ruimte moet Leiden creatief zijn om ruimte te winnen. Dit kan door meer de diepte en de hoogte in te gaan. Als het om de diepte gaat zijn met name parkeren en verkeer in beeld. Denk bijvoorbeeld aan Nieuw Leyden, dat deels op parkeerbakken wordt gebouwd. Dit biedt verschillende voordelen: het voorziet in de behoefte (immers het aantal auto’s per huishouden groeit nog steeds) en het maakt de leefomgeving mooier en veiliger. Denk ook aan het plan de Willem de Zwijgerlaan verdiept aan te leggen. Ook vuilinzameling of bevoorrading zullen in de toekomst vaker ondergronds komen. De mogelijkheden lijken groot, maar er is tegelijkertijd een financiële beperking, omdat ondergronds bouwen duur is en grond voor infrastructuur in de regel geen geld oplevert. Het hoogste gebouw in Leiden is de toren van Naturalis.10 Indien de stad voldoende ruimte wil vinden voor verschillende functies, zoals wonen en kantoren, zal de stad ook de blik naar boven moeten richten. In dit kader heeft de gemeente een hoogbouwvisie gemaakt11, die 70 meter als maximumhoogte voor Leiden voorstelt. Tevens geeft het de plekken aan, waar de stad de hoogte in kan zonder daarmee het authentieke karakter van de Oudhollandse stad aan te tasten. 10

Naturalis is 65 meter hoog. De geplande toren bij de Luifelbaan wordt 70 meter. Het hoogste punt in Leiden is echter de schoorsteen van Nuon: 80 meter. 11 ‘Met Leids accent. Discussienotitie Hoogbouw Leiden’, afdeling Stedenbouw en de Stadsbouwmeester (maart 2005). In mei 2005 is hierover een Stadsgesprek georganiseerd.


Pagina 11 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 Een innovatieve manier om ruimte te vinden is meervoudig of multifunctioneel ruimtegebruik of recreatief medegebruik. Dit impliceert, dat het combineren van functies in plaats van het isoleren daarvan noodzakelijk is. Voorbeelden zijn kantoren en woningen boven wegen12, wonen boven winkels en recreatief medegebruik van sport- en welzijnsvoorzieningen. De Leidse corporaties hebben in 2003 een ‘Reisgids door een vernieuwde stad Leiden’ gemaakt.13 Hierin hebben zij vele creatieve vormen van meervoudig ruimtegebruik in Leiden verkend. Grosso modo zou dit kunnen leiden tot 4.720 nieuwe woningen in Leiden. Om dergelijke initiatieven de ruimte te geven is bewustwording en mindset de eerste stap. 3.4 Balans Hoewel ruimte schaars is, is er nog zeker plaats voor ontwikkeling. Leiden staat met name voor de opgave om jonge gezinnen met kinderen, die vaak een midden- of hoger inkomen hebben, aan zich te binden. De huidige samenstelling van de woningvoorraad met een groot aandeel kleine en goedkope, vaak gestapelde huurwoningen sluit daar niet goed op aan. Ook vraagt de toenemende vergrijzing om bepaalde typen woningen. Daarvoor zijn veranderingen in de woningvoorraad noodzakelijk. In de woonvisie krijgt dit nadere uitwerking. Echter alleen woningen bouwen of aanpassen is niet genoeg. Om mensen aan de stad te binden is de leefomgeving minstens zo belangrijk. Denk aan winkels, kinderopvang, recreatievoorzieningen, scholen, groen en water, parkeervoorzieningen, wegen etc. Dat alles vraagt eveneens ruimte. Om de stad in balans te houden, zal er ruimte moeten zijn voor werken. Een goed economisch klimaat is voor de stad onontbeerlijk. Zoveel mogelijk moet ernaar gestreefd worden om de beschikbare banen aan te laten sluiten op de bevolking. Dit voorkomt grote stromen pendelaars en grote druk op de infrastructuur. Vandaar de keuze in de Ontwikkelingsvisie voor schone en hoogwaardige kennisintensieve bedrijvigheid in de stad, met name langs de RijnGouweLijn. Dit past bij het profiel van de Leidse bevolking, die grotendeels hoogopgeleid is. In de slipstream zal hoogwaardige bedrijvigheid ook banen opleveren voor mensen met een lagere opleiding. Naast het aantrekken en vasthouden van bedrijvigheid, moet er aandacht zijn voor de aanbodzijde op de arbeidsmarkt. Dat begint al in het onderwijs. Het beleid moet zich zoveel mogelijk richten om iedereen zo goed mogelijk (d.w.z. naar eigen kunnen) op te leiden. Immers uit verschillende toekomstverkenningen (ook voor Zuid-Holland) blijkt, dat de vraag op de arbeidsmarkt naar hoger opgeleiden toeneemt ten koste van lager opgeleide mensen14 (zie 6.2). Dilemma: Hoe passen we de komende periode de ruimtelijke veranderingen in? Welke functies vragen om extra ruimte en welke bijkomende ruimteclaims levert dit op? Hoofdstuk 4: Het geld In dit hoofdstuk een korte inventarisatie van landelijke financieel-economisch verkenningen, gevolgd door de Leidse financiële verkenningen en een stuk over de programmabegroting. 12

Bijvoorbeeld kantoren boven de Utrechtse Baan in Den Haag en de A10 in Amsterdam-Bos en Lommer, woningen boven een autotunnel in het project Sijtwende in Leidschendam. 13 Reisgids door een vernieuwde stad Leiden. Musea-fabriekshallen-volkstuinen-verzorgingshuizen-kerken-kantorenbedrijfsterreinen-sportkantines-rotondes-onderwatercabines-stegen-winkels. 1001 combinaties van woningen met andere functies. Gezamenlijke Leidse Corporaties, Urban Unlimited, maart 2003. 14 Zie ook ‘De arbeidsmarkt voor gekwalificeerd personeel in Zuid-Holland in 2008.’ Dit rapport is in opdracht van de provincie Zuid-Holland uitgevoerd (Leiden, maart 2005).


Pagina 12 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 4.1 Financieel-economische verkenningen Het Centraal Planbureau (CPB) maakt financieel-economische verkenningen voor de lange termijn tot 2040. Aan de hand van vier verschillende scenario’s heeft het de economische vooruitzichten onderzocht: ‘Vier vergezichten op Nederland’. In al deze vergezichten gaat het CPB uit van economische groei. De mate daarvan is mede afhankelijk van twee sleutelonzekerheden, te weten: • de omgeving van Nederland: de mate waarin landen bereid zijn hun eigen identiteit en soevereiniteit weten op te geven en internationaal samen te werken; en • de cruciale beleidskeuze tussen publieke en private verantwoordelijkheden (hoe meer privaat is geregeld hoe groter de welvaartsgroei, maar hoe kleiner de solidariteit). Met name dit tweede aspect speelt ook een rol voor de lokale overheid (zie ook deel III). Voor Nederland geldt, dat de uitgangspositie gunstig is ten opzichte van het Europese gemiddelde (uitgezonderd de nieuwe Oost-Europese lidstaten): de vergrijzing is in ons land minder dan gemiddeld en de pensioenvoorzieningen zijn beter geregeld. Er zijn geen actuele prognoses voor de middellange termijn beschikbaar. Het SCP heeft in een onderzoek de kosten en prestaties van het lokaal bestuur vergeleken en geanalyseerd.15 Hieruit blijkt, dat in de periode 1997-2002 de uitgaven van de gemeenten gemiddeld 2% per jaar stegen, terwijl de productie van de gemeentelijke dienstverlening min of meer constant bleef. Door de verzelfstandiging van een aantal gemeentelijke taken en gunstige ontwikkelingen is de groei van uitgaven en productie lager uitgevallen. De landelijke bezuinigingen zijn pas in 2004 en 2005 zichtbaar in de gemeentelijke uitgaven. Hetzelfde rapport schetst een zorgelijk toekomstperspectief als gevolg van de koppeling van de gemeentelijke uitgaven aan die van het Rijk. In combinatie met de ingeperkte mogelijkheden om zelf financiën binnen te halen door de OZB-voorstellen (zie 4.3), en het meer decentraal maken van taken (WWB, Wmo en wellicht zelfs de WW) wordt het financiële risico voor gemeenten groter. 4.2 Leidse verkenningen De meerjarige ontwikkeling van de financiële positie van Leiden ziet er als volgt uit: 2006 2007 2008 2009 Stand van zaken programmabegroting 2005 0 0 0 0 Begrotingswijzigingen 2005 neutraal neutraal neutraal neutraal Inventarisatie Perspectiefnota 2005 0,5 1,1 1,3 1,2 Inventarisatie autonome ontwikkelingen t/m p.m. p.m. p.m. p.m. juni 2005 Inventarisatie dekkingsmaatregelen p.m. p.m. p.m. p.m. Stand van zaken programmabegroting 2005 In 2004 is de gemeente een ingrijpende taken- en efficiencyoperatie gestart. Het doel hiervan was om een sluitende begroting 2005 en meerjarenraming 2006-2008 te krijgen. Dit wordt mede bereikt door een meer dan trendmatige belastingverhoging vanaf 2006, met name in de OZB. Deze hogere opbrengsten zijn echter niet gewaarborgd, gezien de voorstellen van het kabinet om de OZB in te perken. De gemeente maakt de consequenties hiervan voor het gemeentelijk belastingbeleid en voor het meerjarige budgettaire kader momenteel inzichtelijk (zie 4.3). De vastgestelde begrotingswijzigingen 2005 leiden niet tot budgettaire uitzettingen in de periode vanaf 2006. 15

‘Maten voor gemeenten 2005. Een analyse van de prestaties van de lokale overheid’ (mei 2005).


Pagina 13 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 Perspectiefnota 2005 en begroting 2006 De Perspectiefnota 2005 bevat een beperkt aantal ontwikkelingen met negatieve budgettaire consequenties. Deze lopen op van 0,5 miljoen voor 2006 tot 1,2 miljoen vanaf 2009. In deze cijfers zijn de majeure ontwikkelingen uit de jaarrekening 2004 begrepen. De begroting 2006 bevat een verdere inventarisatie van autonome ontwikkelingen met financiële consequenties voor de komende jaren, met daarbij maatregelen om de meerjarenbegroting sluitend te maken. Ruimtelijke ontwikkeling De gemeente heeft in 2005 gekozen voor een actiever grondbeleid. Dit heeft als voordeel dat de gemeentefinanciën transparanter en realistischer worden en dat het verdienend vermogen van de gemeente toeneemt. Het uitgangspunt daarbij is, dat de ruimtelijke sector hiermee geld kan genereren om de ruimtelijke opgaven, die grote financiële gevolgen hebben, op te vangen. Dit uitgangspunt krijgt de komende periode nadere uitwerking. Duidelijk is wel, dat de gemeente voor een aantal majeure fysieke ontwikkelingen staat, die grote impact hebben op alle aspecten van de stad, maar waar nog grote op te lossen financiële problemen aan hangen. Het gaat bijvoorbeeld om reeds ver uitgewerkte concrete projecten, zoals de RijnGouweLijn met alle infrastructurele aanpassingen vandien en het project Lakenhal Lammermarkt. Maar het gaat ook om toekomstige projecten, zoals de Rijnlandroute en andere infrastructurele projecten. Deze projecten brengen uiteraard ook nog financiële problemen met zich mee, die het verdienend vermogen van het grondbeleid te boven kunnen gaan. 4.3 Toekomst OZB De huidige coalitie heeft in het Regeerakkoord afspraken gemaakt over de toekomst van de OZB. Dit plan is omstreden, omdat hiermee de gemeente haar eigen gebied voor belastingheffing aanzienlijk ziet afnemen. Na overleg hebben Rijk en gemeenten gezamenlijke verkenningen gemaakt over de toekomst van een eigenstandig belastinggebied voor lokale overheden.16 Het voorstel van de onderzoekscommissie wijst in de richting van lokale opcenten op de inkomstenbelasting, zoals dit ook in België gebeurt. De verwachting is dat deze discussie in de wetsbehandeling over de OZB en in de komende kabinetsperiode een rol gaat spelen. Het regeringsplan houdt in, dat huurders van woningen niet langer OZB betalen en eigenaren van woningen alleen nog het eigenaarsdeel. Bedrijven blijven wel OZB betalen. De OZB, die blijft bestaan, wordt volgens dit plan gemaximeerd. De oorspronkelijke invoering in 2005 is verlaten. Inmiddels ligt er een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer met als doel invoering met ingang van het jaar 2006. Dit hangt ook af van de behandeling in het parlement. De gemeenten krijgen compensatie via het Gemeentefonds. In ieder geval is duidelijk, dat doorgang van de plannen verstrekkende consequenties heeft voor de Leidse ‘belastingmix’, waarbij OZB en afvalstoffenheffing/rioolrechten ineen zijn gevoegd. Dilemma: Welke uitgangspunten wil Leiden hanteren rond OZB en afvalstoffenheffing/rioolrechten? Wat is de balans tussen enerzijds het doel om de (voorgenomen) belastingopbrengst te waarborgen en anderzijds rekening te houden met draagkracht?17

16

Op basis van de Code interbestuurlijke verhoudingen (februari 2005). Dit is de werkgroep Lokaal belastinggebied onder leiding van Bas Eenhoorn. 17 Volgens de toelichting op het wetsvoorstel is Leiden volgens globale berekeningen de grootste nadeelgemeente. Dit wordt verklaard door het niet apart opleggen van OZB enerzijds en afvalstoffenheffing/rioolrechten anderzijds.


Pagina 14 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 4.4 Programmabegroting Door de jaren heen heeft het meten van beleidseffecten, achteraf en tussentijds, een grote vlucht genomen mede door de invoering van het Grotestedenbeleid. Sinds kort zijn in de Programmabegroting alle beleidsprogramma’s gekoppeld aan effecten prestatie-indicatoren.18 Veel indicatoren zijn subjectief van aard en komen uit bevolkingsenquêtes, bijvoorbeeld gevoelens van veiligheid, beoordeling dienstverlening of leefomgeving. Het adagium luidt: ‘Meten is weten’. Het inzichtelijk en zo objectief mogelijk meetbaar maken van resultaten van beleid is belangrijk. Er is echter ook een grens aan de meetbaarheid van zaken, waardoor het legitiem is de vraag te stellen of deze ontwikkeling niet te ver doorschiet. Een aantal relativeringen: • veel indicatoren zijn subjectieve waarden; bijvoorbeeld het oordeel van de burgers over de het onderhoud van de openbare ruimte: een verbetering van het rapportcijfer 7,2 in het ene jaar in een 7,4 in het volgende jaar betekent niet onomwonden, dat de dienstverlening is verbeterd. • er kan een grote discrepantie zijn tussen objectieve en subjectieve resultaten. Neem bijvoorbeeld de veiligheid: als het aantal aangiften bij de politie daalt, betekent dit niet automatisch dat de omgeving veiliger is geworden. • onderzoekers hebben steeds meer moeite met het vinden van deelnemers voor met name telefonische enquêtes. Met name onder jongeren en allochtonen neemt het aantal mensen zonder vaste telefoonaansluiting of met een geheim nummer toe. Daarnaast roept ieder onderzoeksresultaat nieuwe vragen op. Op dit punt moet de gemeente proberen te voorkomen zichzelf dat aan te doen, wat ze altijd hogere overheden heeft verweten, namelijk veel en gedetailleerde toetsingsbureaucratie en een doorgeslagen verantwoordingsbureaucratie, die uiteindelijk verlammend werkt.19 Dilemma: Hoe kies je een (liefst beperkt) aantal indicatoren, die niet multi-interpretabel zijn en tevens een goede graadmeter zijn voor de stand van zaken op een bepaald beleidsterrein met als doel dat de slagkracht en transparantie van het bestuur toeneemt als gevolg van meten.

18 De programmabegroting 2005 omvat 11 programma's, met samen 19 beleidsterreinen, 93 doelen en 441 indicatoren! Een doel wordt dus gemiddeld door 4 tot 5 indicatoren gemeten. Dit zijn ongeveer 2 effectindicatoren en 2 tot 3 prestatie-indicatoren. Per doel verschilt dit erg. Verscheidene doelen hebben geen indicatoren, en er is een doel met 34 indicatoren. In sommige gevallen is (nog) geen nulmeting aanwezig. 19 Toespraak d.d. 8-3-2004 van Erik Gerritsen, gemeentesecretaris van Amsterdam in het kader van de Andere Overheid.


Pagina 15 van 47


Deel II. De stad In deel I is het kader voor de stad geschetst. In dit deel gaan we in op de relatie met de functies van de stad en de vragen en dilemma’s die daarbij ontstaan. Het gaat daarbij zowel om de traditionele functies van de stad (wonen, werken en de daarbij horende mobiliteit), als om de relatie van deze functies met bijvoorbeeld de lerende stad, sociale infrastructuur, en recreatieve aantrekkingskracht van de stad. Al deze functies hebben onderling relaties met elkaar. Het is daarom van belang de hierna volgende hoofdstukken integraal in ogenschouw te nemen. Hoofdstuk 5. Wonen De stad Leiden biedt huisvesting aan een grote verscheidenheid van groepen. Voor ieder zijn de woonwensen echter verschillend. Daar goed op kunnen inspelen is geen gemakkelijke opgave, omdat het veel tijd kost om aanpassingen in het woningaanbod te realiseren, terwijl de wensen ondertussen opnieuw kunnen veranderen. 5.1 Demografische wijzigingen Nota Wonen, zorg, welzijn Ook al is de vergrijzing in Leiden minder dan De Leidse gemeenteraad heeft in juni landelijk, de komende decennia wordt ook de 2004 de nota ‘Wonen, zorg en welLeidse bevolking ouder: het aantal ouderen zijn’ definitief vastgesteld. Hierin neemt toe en ook de gemiddelde leeftijd stijgt. heeft de gemeente de behoeften geinventariseerd aan Leidse woningen Dit leidt tot meer vraag naar zorg. De meeste geschikt voor ouderen en mensen ouderen willen zo lang mogelijk zelfstandig met een lichte functiebeperking. wonen. Daar is het beleid ook op gericht: Hieruit blijkt, dat Leiden tot 2010 een • toename van aanbod levensloopbestendige tekort van ca. 5.000 zelfstandige ouderenwoningen heeft en op langere woningen door toevoeging aan of door termijn (2030) ongeveer 8.000 woaanpassing van de bestaande voorraad; ningen. • zorg anders organiseren: mantelzorg Hoewel de meeste ouderen zo lang stimuleren (zie 7.2) en professionele zorg zo mogelijk zelfstandig blijven wonen, zal er naar verwachting ook een tedicht mogelijk bij de zorgbehoevenden te kort aan intramurale capaciteit ontorganiseren (woonzorgzones); staan. • gebruik van domotica als zorginstrument (automatiseringstoepassingen binnen de woning). Een andere belangrijke demografische ontwikkeling is het kleiner worden van huishoudens. De verwachting is dat het aantal ‘singles’ blijft toenemen, met name onder jonge vrouwen. Zij stellen de beslissing om kinderen te krijgen bovendien steeds langer uit. Dit werkt de ontgroening in de hand en het gemiddelde aantal mensen per woning zal verder afnemen. In Leiden is dit laatste cijfer al lager dan landelijk. Dit legt extra druk op de woningvoorraad. Dilemma: Het ideaal voor de meeste burgers is een woning met een tuintje. Als Leiden hoogopgeleide huishoudens met hogere inkomens aan zich wil binden, zal het dit soort woningen moeten aanbieden. Tegelijkertijd nemen dergelijke woningen meer ruimte in dan bij gestapelde bouw. Hoe hier een goede balans in vraag en aanbod te vinden? 5.2 Maatschappelijke trends De volgende maatschappelijke ontwikkelingen zijn er op dit moment op het woningvlak (zie ook de Woonvisie):


Pagina 16 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 • • •

•

•

•

Toename woningproductie van zowel nieuwbouw als renovatie: Leiden heeft afgesproken met het Rijk 4.000 nieuwe woningen tot 2010 voor haar rekening te nemen. Het Rijk wil het beleid voor huurprijzen liberaliseren, dat wil zeggen dat de hoogte van de huur meer in overeenstemming komt met de kwaliteit van de woning. Het Rijk wil regels rond bouwen in stedelijke gebieden vereenvoudigen en versoepelen. Dat gebeurt in de 56-wijken-aanpak (Leiden doet mee met Noord en Woonvisie Als uitwerking van de Ontwikkelingsvisie Zuidwest) en is bedoeld om nieuwbouw heeft de gemeente een Woonvisie uitgeen renovatie te bevorderen. werkt. Deze komt in juni 2005 in de inDe discussie over de houdbaarheid van de spraak. Het is de bedoeling, dat dit een hypotheekrenteaftrek in zijn huidige van de bouwstenen vormt voor de Regionale Woonvisie en Structuurvisie. vorm wordt in toenemende mate vanuit De woonvisie werkt de uitgangspunten verschillende achtergronden en voor het woonbeleid nader uit. Daarbij is invalshoeken gevoerd (zie ook bijlage 2). ervoor gekozen de eenzijdigheid in het Sinds de vorming van Holland-Rijnland is Leidse woningaanbod tegen te gaan en met name te trachten (jonge) gezinnen het beleidsveld wonen letterlijk regionaal. met kinderen aan de stad te binden. Dit De regio maakt afspraken over betekent allereerst het toevoegen van woonbeleid. Dit heeft al geleid tot een kwaliteit aan woningen en woonomgenieuw regionaal systeem voor ving. Ook wordt getracht combinaties van wonen en werken te stimuleren en mogewoningtoewijzing. lijk te maken. Mensen zijn door de jaren heen verder Tot slot wordt de ambitie voor nieuwvan hun woning gaan werken. Met bouw en renovatie concreet ingevuld aan moderne technieken wordt thuiswerken de hand van de Plankaart Ruimtelijke Structuur 2030. steeds makkelijker. Opvallend is, dat in Leiden het aantal werknemers dat in Leiden of de Leidse regio woont stijgt.20

5.3 Infrastructuur en voorzieningen Om de kracht van de stad te versterken moet er kwaliteit zijn, niet alleen in de woningen, maar ook in de woon- en werkomgeving van mensen. De aanwezigheid en kwaliteit van infrastructuur21 en voorzieningen zijn daarbij doorslaggevend. Het gaat dan bijvoorbeeld om bereikbaar, schoon, heel, veilig en met allure. Met de enorm toegenomen –en nog steeds toenemende- mobiliteit is bereikbaarheid een nog belangrijker criterium geworden. Toch komt dit verder in gevaar door de toenemende congestie op de wegen en de stijgende drukte in het openbaar vervoer. De bereikbaarheid van Leiden met de auto is nu al een aanzienlijk probleem en dit zal zonder ingrijpende maatregelen in de toekomst groter worden. Het beeld dat veel mensen hebben van Leiden is dat de stad slecht bereikbaar is. Dat schrikt burgers en bedrijven af naar de stad te komen. Daarom is investeren in het ontsluiten van de stad is voor het wonen, het winkelen en het werken van groot economisch belang voor de stad. Dit probleem geldt evenzeer 20

Zie ‘Statistisch Jaarboek Leiden 2004’ (afdeling BOA), hoofdstuk 7: 52% van de mensen die in Leiden werken komt uit Leiden (was in 2000: 55%) en 26% uit de Leidse regio (was in 2000: 15%). Met name het aandeel werknemers uit Leiderdorp nam toe van 7% in 2000 tot 11% in 2004. 21 Zie het Gemeentelijk verkeers- en vervoersplan ‘Leiden, stad in beweging’ (GVVP), hoofdstuk 7. Bereikbaarheid. Hierin heeft de gemeente de kaderstellende keuzes voor de komende jaren geïnventariseerd en integraal afgewogen. Dit plan is in het voorjaar van 2005 in de inspraak geweest. De verwachting is, dat de gemeenteraad dit in het najaar van 2005 definitief vaststelt.


Pagina 17 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 voor de regio. Het aanpakken van dit probleem moet dan ook niet alleen door Leiden zelf, maar ook in regionaal verband plaatsvinden. Verplaatsingen per openbaar vervoer leggen minder druk op de infrastructuur legt, met name in de spitsuren. Door het bouwen van woningen en werkplekken in de buurt van (belangrijke) openbaarvervoershaltes (b.v. van de RijnGouweLijn) kan het gebruik van het openbaar vervoer logischer en aantrekkelijker worden. Het Nederlands wagenpark groeit nog steeds. Veel huishoudens hebben meer dan één auto.22 Hoe goed het openbaar vervoer ook is, een groot aantal burgers en bedrijven blijft aangewezen op de auto als vervoermiddel. De verkeers- en parkeerdruk zal hierdoor blijven toenemen. In verschillende wijken wordt betaald parkeren ingevoerd om parkeeroverlast tegen te gaan. In de binnenstad richt het beleid zich meer en meer op het terugdringen van de auto uit het historische straatbeeld. Toch zal de bezoeker aan de stad de mogelijkheid moeten krijgen de auto ergens te parkeren. Door dit op strategische plekken te organiseren, kan dit de leefbaarheid in de stad veel voordelen bieden. Op dit ogenblik maken Europese richtlijnen, bijvoorbeeld die op het gebied van luchtkwaliteit (zie 1.3) het bijna onmogelijk om én de stad bereikbaar te houden én ontwikkelingen in gang te zetten. De paradox is dat ontwikkelen binnen of in de directe nabijheid van de bestaande stad als het meest wenselijk wordt gezien. De extra druk die daarmee op de infrastructuur ontstaat heeft echter een verslechtering van de luchtkwaliteit tot gevolg, waardoor het niet toegestaan wordt binnen de stad te ontwikkelen. De slang bijt in de eigen staart. Bovendien is het veelal noodzakelijk forse ontwikkelingen in te zetten om voldoende financiële middelen te genereren om de nodige infrastructuur te realiseren. Dilemma: Hoe gaan we om met de noodzakelijke bereikbaarheid (inclusief parkeren) van de stad en regio gezien het feit dat dit niet meer op een simpele en goedkope wijze kan, onder andere omdat het gebied zo dichtbevolkt is en omdat de Europese richtlijnen voor luchtkwaliteit zoveel beperkingen opleggen. De aanwezigheid van voorzieningen bepaalt mede de woonkwaliteit: winkels, scholen, huisarts, speelplekken, kinderopvang, horeca, sportvoorzieningen, water en groen, buurthuis etc. (zie ook hoofdstuk 8). Kwaliteit speelt hier een belangrijke rol: naast genoemde criteria (bereikbaar, schoon, heel, veilig en met allure) is het de vraag of ze aansluiten bij de behoefte van de bevolking. Dilemma: Hoe kan de gemeente stimuleren, dat het voorzieningenaanbod in de wijken voldoende en goed is? Denk bijvoorbeeld aan buurtwinkels, die aan de ene kant dreigen te vertrekken (door concurrentie van supermarkten en het ontbreken van opvolgers), maar aan de andere kant in een belangrijke behoefte voorzien in een vergrijzende omgeving. Welke combinaties van verschillende soorten voorzieningen kunnen nieuw perspectief bieden?

22 Volgens gegevens van het CBS bleef de groei van het aantal personenauto’s in Leiden achter bij de landelijke groei. In 2004 stonden er 42.122 personenauto’s in Leiden geregistreerd. Dit zijn 355 auto’s per 1.000 inwoners (vergelijk: in Nederland waren dit er afgerond 6.908.500, oftewel 425 auto’s per 1.000 inwoners). Medio 2005 is het aantal geregistreerde personenauto’s in Nederland de grens van 7 miljoen gepasseerd!


Pagina 18 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 5.5 Leefbaarheid en veiligheid De leefbaarheid van buurten en wijken wordt door verschillende aspecten bepaald. Het gaat dan onder andere om de volgende zaken: • inrichting en beheer van openbare ruimte (b.v. wegen, plantsoenen, water); • hoe schoon is het er (b.v. hondenpoep, zwerfvuil, graffiti)?; • hoe veilig voelen bewoners zich (b.v. verkeersveiligheid, openbare verlichting, inbraken)?; • sociale cohesie (b.v. buurtverbanden, integratie, verenigingsleven, sociale controle, stadsetiquette). Op dit gebied is de verdeling van verantwoordelijkheden tussen burgers, overheid en maatschappelijke instellingen de afgelopen decennia veranderd en op sommige gebieden diffuus geworden. Neem bijvoorbeeld het schoonhouden van de stad: is dit primair de verantwoordelijkheid van de burger, die zijn eigen woonomgeving schoon dient te houden, of van de overheid, die de vuilinzameling regelt, waarvoor de burger immers belasting betaalt? Of is het de verantwoordelijkheid van bijvoorbeeld een woningcorporatie of Vereniging Van Eigenaren (VVE)? Op dit gebied is sprake van enerzijds een onduidelijke en niet altijd consequente grensafbakening van verantwoordelijkheden en anderzijds een algemene normverschuiving. Een ander voorbeeld is het tegengaan van overlast: welke verantwoordelijkheid heeft de burger zelf, waar begint die van een woningcorporatie en wanneer moet de overheid ingrijpen? Als laatste een veiligheidsvoorbeeld: wie is verantwoordelijk voor de veiligheid in een woongebouw of openbare gelegenheid? Zijn dit de mensen, die het bewonen, beheren of gebruiken? Is dit de overheid die regels stelt en moet handhaven en soms leuke dingen (die de stad aantrekkelijker maken) moet verbieden? Dilemma: Aan de ene kant moet de overheid zo helder mogelijk bepalen, welke verantwoordelijkheden zij op het gebied van leefbaarheid en veiligheid heeft en welke regels er gelden. Aan de andere kant is het de vraag of de overheid die acties moet uitvoeren, die de leefbaarheid beïnvloeden, ook als daarmee het beeld ontstaat, dat de overheid verantwoordelijk is. En in hoeverre moet de overheid als het om veiligheid gaat regels stellen en handhaven? Concreet kan de overheid de leefbaarheid en veiligheid beïnvloeden met fysieke ingrepen, denk bijvoorbeeld aan het aanleggen van goede verlichting of verkeersdrempels in woonwijken. Dit geldt ook voor beheerzaken, bijvoorbeeld vuilophaalbeleid, graffitibestrijding of plantsoenenbeheer. Er is echter ook een deel dat de overheid maar beperkt kan beïnvloeden of dat uitermate lastig is of een lange adem vergt: denk bijvoorbeeld aan handhaving rond hondenpoep of het in stand houden van sociale cohesie. Met handhavings- en welzijnsbeleid kan de gemeente positieve resultaten bereiken. Kortom, de overheid moet leefbaarheid en veiligheid tot speerpunt van beleid maken. Daarbij moet ze zich vergewissen van de volgende zaken: • korte-termijnsucces bestaat niet! Het draait hierbij om de lange adem; • nadruk op uitvoering en handhaving; toets beleid degelijk op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid; • goed voorbeeld doet goed volgen; beloon symbolisch voorbeeldgedrag en bestraf fout gedrag streng; benadruk dit veelvuldig en consequent in de openbaarheid; • wees bewust, dat maanden werk weggevaagd kan worden door één indringende gebeurtenis op (inter)nationaal niveau (b.v. moord op Theo van Gogh). Strategische Verkenningen 2006-2010/CS/S&B/KP (juni 2005)

Pagina 19 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 5.6 Integratie Leiden heeft een diverse bevolking: qua leeftijd, opleiding en etnische achtergrond. De groep allochtonen bestaat in Leiden uit een groep niet-westerse allochtonen en een bijna even grote groep westerse allochtonen. Dit is opvallend anders dan in andere grote steden. Blijkbaar heeft Leiden een grote aantrekkingskracht op mensen uit andere westerse landen. De aanwezigheid van de Universiteit en andere kennisinstellingen kan hier een verklaring voor zijn. De discussies over integratie van allochtonen komt daarmee in Leiden in een ander daglicht te staan. De thematiek rond integratie, zoals die de laatste jaren veelvuldig in de belangstelling heeft gestaan, komt echter ook in Leiden voor. Het gaat daarbij om een complex van verschillende factoren, waarvan we er een (beperkt) aantal hier noemen: • onderwijs is een belangrijke schakel om integratie te bevorderen; dat geldt voor leerplichtigen, maar ook voor volwassenen die moeten inburgeren. De scheiding in ‘witte’ en ‘zwarte’ scholen kan echter juist segregatie bevorderen. Opvallend is dat allochtone meisjes betere schoolresultaten halen dan hun broertjes. • op sociaal-economisch gebied integreren allochtonen steeds beter; echter op sociaalcultureel gebied blijkt de aparte identiteit toch een belangrijke kloof tussen allochtonen en autochtonen te zijn. • geloof maakt een opvallende comeback in de samenleving: enerzijds als dynamiek en bindmiddel in de zorgzame samenleving; anderzijds als dynamiet in de vorm van een splijtzwam, waarlangs culturele scheidslijnen in identiteit lopen (en die tot extreme incidenten kan leiden).23 • ruimtelijke segregatie: allochtonen en autochtonen leven fysiek steeds meer gescheiden van elkaar, waardoor contacten tussen verschillende bevolkingsgroepen nauwelijks voorkomen. Dilemma: Heeft de gemeente een verantwoordelijkheid om de integratie te bevorderen en welke acties kan zij daarin ondernemen? Hoofdstuk 6. Werken en toerisme Leiden heeft een industrieel verleden, maar is dankzij de aanwezigheid van grote en toonaangevende kennisinstellingen inmiddels een moderne en innoverende diensteneconomie. De meer dan 430 jaar oude universiteit bepaalt nog steeds de ontwikkeling van de stad. Niet voor niets stelt de Ontwikkelingsvisie voor 2030 de begrippen ‘Kennis’ en ‘Kwaliteit’ centraal. Dat sluit aan bij de bestaande kenmerken van de stad. Daarvoor is tegelijkertijd een verdere impuls noodzakelijk. 6.1 Kenniseconomie en onderwijs Westerse economieën moeten zich onderscheiden door middel van kennisontwikkeling en innovatie. Hier ligt ontwikkelingsrichting en -potentie. Productiebedrijven vertrekken naar landen met lage lonen, hetgeen in toenemende mate ook geldt voor ICT-activiteiten. Daarom heeft de Europese Unie in de Lissabonstrategie kennis en innovatie als leidende thema’s benoemd. Dat gebeurt ook uit noodzaak om in de Europese lidstaten de verzorgingsstaat in stand te houden in het licht van de vergrijzing.

23

In de Stadsenquête 2005 heeft de gemeente een speciaal blok over geloof en samenleving opgenomen. Autochtonen en allochtonen uit de Leidse bevolking krijgen over veel van de hier genoemde aspecten vragen voorgeschoteld. De resultaten zijn beschikbaar in het najaar van 2005.


Pagina 20 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 Leiden heeft potentie om een belangrijke speler in de kenniseconomie te worden24: de aanwezigheid van vele en diverse kennisinstellingen (onderwijs, onderzoek en ontwikkeling), de strategische ligging en de opvallende bevolkingssamenstelling. Dat is echter niet voldoende. Onder invloed van externe factoren kunnen deze troefkaarten in de toekomst aanzienlijk veranderen. Het is dan ook belangrijk te blijven investeren en hameren op het belang van kennis. De overheid kan de condities voor een bloeiende kenniseconomie mede bepalen door een uitgekiende combinatie van: • onderwijsbeleid: benutten van talenten; leren moet aanzien krijgen; prestaties gul belonen; schooluitval hard tegengaan; nadruk op arbeidsoriëntatie leggen; samenwerking tussen scholingsinstanties en Jongerenconferentie bedrijfsleven bevorderen; Op 20 mei organiseerde de gemeente een jongerenconferentie over het onderwerp ‘Kennisaantrekkelijk maken van plekken economie’. Hieraan deden 30 jongeren tussen de waar geleerd wordt (scholen, 14 en 18 jaar mee. bibliotheken etcetera); • economisch beleid: kiezen en specialiseren; bevorderen clustervorming (Leiden heeft ooit gekozen voor life sciences/ biotechnologie maar ook andere kennisintensieve clusters zijn mogelijk); scheppen natuurlijke habitat voor (startende) bedrijven; bevorderen innovatie met symbolische acties; zorgen voor een goede infrastructuur, ook op kennisgebied (bijvoorbeeld Wifi, Opvallende uitkomsten: glasvezel, debatcentrum); • meer ruimte voor individuele talenten; • cultureel beleid: benut de creatieve • meer combi’s tussen theorie en praktijk; • meer ruimte voor bedrijvigheid in de stad; kracht van de Leidse bevolking; zorg • meer uitgaansgelegenheden, o.a. een disco. dat de stad een aantrekkelijke Van de bijeenkomst is een videoverslag geverblijfplek wordt voor de kenmaakt, dat bij de gemeente op te vragen is. niswerkers van de toekomst; dan kan cultuur een belangrijke economische vestigingsfactor voor bedrijven worden; veel aandacht voor cultuur, uitgaan, sport en recreatie. Dilemma: Hoe krijgt kenniseconomie meer vorm? Welke speerpunten kiest de gemeente? Welke randvoorwaarden kan de gemeente bewerkstelligen om innovatie en creativiteit te bevorderen? En wat betekent de keus voor kenniseconomie voor de meer sociale aspecten van onderwijsbeleid: gelijke kansen, achterstanden tegengaan, opvoedingsrol van scholen? (zie ook 7.1) 6.2 Arbeidsmarktbeleid Op de arbeidsmarkt gelden de wetten van vraag en aanbod. Om de aansluiting op de arbeidsmarkt ook in de praktijk zo goed mogelijk te realiseren is een belangrijke opgave. Hiervoor is afstemming met de volgende beleidsvelden van belang: onderwijsbeleid, economisch beleid en uitkeringsbeleid. Arbeidsmarktbeleid is gericht op de reïntegratie van 24

Zie ook het rapport ‘Leiden in de kennissamenleving. Bestuurlijke voorwaarden voor succes’, dat in opdracht van de gemeente en universiteit onder leiding van professor Toonen tot stand is gekomen (oktober 2003).


Pagina 21 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 de arbeidsreserve naar werk, het zoveel mogelijk voorkomen dat mensen werkloos worden en het benutten van kansen die de lokale en regionale arbeidsmarkt biedt. In Leiden en omgeving is sprake van een relatief gunstige economische uitgangspositie: de arbeidsparticipatie ligt hoger dan gemiddeld in Nederland en ook in de afgelopen periode van economische recessie bleef het aantal werklozen relatief laag, en het aantal vacatures neemt inmiddels weer toe. Dit kan in tijden van economische voorspoed echter ook een bedreiging zijn, met name als de beroepsbevolking kleiner wordt door vergrijzing en ontgroening. Extra inspanningen zullen geleverd moeten worden om burgers die nu langdurig aan de kant staan door middel van scholing in te laten stromen op de arbeidsmarkt. Arbeidsmigratie uit andere landen kan een welkome kwantitatieve en kwalitatieve toevoeging betekenen. De gemeente Leiden heeft een lange traditie van activerend arbeidsmarktbeleid, waarbij zoveel mogelijk wordt getracht de mismatch tussen de vraag van werkgevers en het aanbod van werkzoekenden tegen te gaan. De gemeente heeft hier belang bij, doordat uitstroom uit de bijstand werd bereikt. Met de invoering van de WWB is het beleid aan de nieuwe wetgeving aangepast. Op dit moment wordt gewerkt om met hulp van sleutelfiguren uit de werkgevershoek concrete projecten en acties op te zetten. Dit vergroot voor de werkzoekende de kans op een vaste baan en het maakt gebruik van fondsen van bedrijfstakken (O+O-fondsen). Het integrale arbeidsmarktbeleid is van zichzelf sterk regionaal van karakter. Het verdient daarom aanbeveling dit regionaal op te blijven pakken, zoals in de wet Structuur Uitvoeringsorganisatie Werk & Inkomen (SUWI) is vastgelegd. Overleg op de schaal van de Leidse regiogemeenten blijft bestaan. Daarnaast participeert Leiden in het Regionaal Platform Arbeidsmarktbeleid (RPA) Rijn-Gouwe. 25 De Rijkssubsidie voor dit RPA vervalt binnenkort, waardoor het voortbestaan van het RPA onzeker is. Daarnaast wordt op gebied van arbeidsmarktbeleid samenwerking gezocht met de Regio Holland-Rijnland. 6.3 Ruimte voor bedrijven In de periode 2000-2004 is het aantal bedrijven in Leiden afgenomen, hoewel het aantal werknemers toenam. Het aantrekken van nieuwe bedrijvigheid en het herbergen van reguliere bedrijvigheid op daarvoor geschikte ruimte is in de dichtbebouwde stad geen makkelijke opgave. Denk bijvoorbeeld aan de aangepaste milieunormen en de gebrekkige bereikbaarheid in de stad. Een aantal bestaande bedrijventerreinen in de stad is inmiddels aangewezen om een andere functie te krijgen (De Waard, Groenoordhallen en Westwal). Dit moet uiteraard gepaard gaan met verplaatsing van bedrijven naar geschikte ruimte aan de rand van de stad of in de regio. Binnen de stadsgrenzen is met name de Leeuwenhoek (en aansluitend in Oegstgeest Rijnfront) in beeld voor de ontwikkeling van een hoogstaand bio/lifesciencepark. Hier is specifieke aandacht voor startende ondernemers in die sector belangrijk (bijvoorbeeld betaalbare huisvesting). De Oostvlietpolder, die meer de reguliere bedrijvigheid als beoogde bestemming heeft, loopt door juridische procedures aanzienlijk uitstel op. Buiten de stadsgrenzen is met name de Oude Rijnzone voor nieuwe bedrijventerreinen in het vizier. Ook in de regio Holland-Rijnland wordt gezocht naar geschikte ruimte voor bedrijven. De gemeente is op dit moment bezig met het opstellen van een Plan van Aanpak Herstructurering Bedrijventerreinen Leiden, dat volgens planning eind 2005 of begin 25

Voorheen Rijnstreek: dit omvat de hele regio Holland Rijnland, inclusief de regio rond Gouda en Alphen aan den Rijn.


Pagina 22 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 2006 gereed is. Hierin worden ook een financiële strategie en de gevolgen voor de werkgelegenheid meegenomen. Een apart punt in dit geheel is de kantorenmarkt. De afgelopen jaren was er in Leiden sprake van leegstand. Het is de vraag hoe deze markt zich in de komende jaren gaat ontwikkelen. De verwachting is, dat de levensduur van kantoren afneemt, omdat oudere kantoorgebouwen niet langer voldoen aan de huidige of toekomstige vereisten. In de Leeuwenhoek komt aanzienlijke ruimte voor nieuw kantooroppervlak. Investeren in kwaliteit, waaronder bereikbaarheid, van bestaande en nieuwe kantoren moet voor de kantorenmarkt het motto zijn. Steeds meer werkgelegenheid vindt plaats in woonwijken. Mensen met een kleine praktijk of eigen bedrijf thuis, of mensen die door de moderne communicatietechnieken vanuit hun eigen huis werken. Dit maakt nieuwe combinaties met zorg (voor kinderen of ouders) mogelijk. Tevens heeft het als voordeel dat het de druk op de verkeersinfrastructuur vermindert en dat het de leefbaarheid van woonwijken bevordert. In zijn algemeenheid is aandacht noodzakelijk voor de marketing, promotie en acquisitie van de zakelijke markt in Leiden. Hiervoor moet de stad en zijn imago aantrekkelijk zijn, maar ook de dienstverlening vanuit de gemeente (zie ook 6.4 en hoofdstuk 11). Dilemma: Hoe en waar creëert Leiden ruimte voor bedrijvigheid zonder daarmee de leefbaarheid in de stad aan te tasten? Focust Leiden op bepaalde kennisintensieve sectoren (en zo ja welke) met het voordeel van een scherp profiel, maar met het risico van kwetsbaarheid? 6.4 Toerisme en Citymarketing Een van de grootste stuwende krachten in de westerse economieën is de belevenissector. Mensen willen bij wijze van spreken elke dag iets nieuws bekijken, ontdekken, ondervinden, meemaken, bereiken. Leiden heeft op dit gebied veel te bieden voor mensen van buiten en voor eigen bewoners. In de stad zijn veel musea, kerken, hofjes, monumenten26, grachten, tuinen, winkels, kroegjes en restaurants. Met Rembrandt, the Pilgrims en Von Siebold heeft de stad een aantrekkingskracht tot ver buiten de landsgrenzen. Met behulp van gerichte en gezamenlijke promotie is letterlijk een wereld te winnen. Het Rembrandtjaar in 2006 tracht Leiden heel goed op de kaart te zetten en een aanzienlijk deel van de buitenlandse toeristen (die vaak naar Amsterdam en de Keukenhof gaan) te verleiden naar de Stad van Ontdekkingen te komen. Het is de kunst dit na afloop van het Rembrandtjaar een goed vervolg te geven. Daarvoor zal Leiden moeten investeren in voorwaarden om dit een succes te laten zijn. Denk bijvoorbeeld aan voldoende hotelcapaciteit, een nieuwe congresfaciliteit (zie ook 8.4), samenwerking met partners en het ontwikkelen en actief uitdragen van een sterk imago, dat verder gaat dan Rembrandt alleen. Hier heeft de Ontwikkelingsvisie een belangrijke bijdrage geboden. Om de stad beter in de kijker te brengen hebben verschillende partijen besloten een gezamenlijke stadspromotie te voeren onder de noemer ‘Stad van ontdekkingen’ en in het engels ‘Key to discovery’. Een gezamenlijke slogan, beeldmerk en stadsportal op internet heeft dit al tot gevolg ge26

Leiden heeft de meeste monumenten (Rijks- en gemeentelijke) per vierkante kilometer (Statistisch Jaarboek BOA).


Pagina 23 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 had. Dit kan de aanloop zijn naar een Leidse citymarketing. De samenwerking gaat dan nog verder, bijvoorbeeld het gezamenlijk opzetten en aantrekken van evenementen en het binnenhalen van en samenwerking met geschikte bedrijven. Dilemma: Wil de gemeente een stimulerende en stuwende rol in citymarketing spelen (bijvoorbeeld door een financiële bijdrage afhankelijk te maken van die van overige partners)? Welk belang heeft de gemeente hierin? Welke samenwerking wil de gemeente hierin aangaan? Hoofdstuk 7. Zorg en welzijn De overheid heeft een belangrijke opdracht bij het vervullen van de taken, die private partijen niet tot stand brengen. Dit geldt met name voor de ondersteuning van en zorg voor zwakke en kwetsbare groepen in de samenleving. In dit hoofdstuk bekijken we een aantal ontwikkelingen vanuit de gemeentelijke opdracht om zorg en ondersteuning te bieden aan die groepen, die niet op eigen kracht voor zichzelf kunnen zorgen. Immers op gemeentelijk niveau worden de uitkomsten van beleid het duidelijkst zichtbaar. 7.1 Maatschappelijke ontwikkelingen In ons land is een geheel aan regelingen en voorzieningen ontstaan, wat we de verzorgingsstaat noemen. Door demografische ontwikkelingen (vergrijzing, ontgroening) neemt de vraag naar zorg en ondersteuning toe en daarmee dreigt de verzorgingsstaat onbetaalbaar te worden. Over de toekomst van de verzorgingsstaat hebben het afgelopen jaar zowel de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) als het Centraal Planbureau (CPB) een interessante discussienotitie gepubliceerd.27 Hoewel ze verschillend zijn, hebben de rapporten hetzelfde uitgangspunt: de huidige verzorgingsstaat is niet of slechts ten dele in staat op een goede manier de gestelde opgaven aan te kunnen, namelijk ondersteuning bieden aan die mensen die het echt nodig hebben. Beide organisaties bepleiten een fundamentele (en daarmee ingrijpende) herziening van de verzorgingsstaat, opdat deze beter toegerust is op de opgaven van de toekomst, waaronder het ondersteunen van de kwetsbare groepen in de samenleving, maar ook de Lissabonstrategie (zie 6.1). Het CPB geeft hiervoor de meest concrete aanknopingspunten met bijhorende dilemma’s en maakt duidelijk, dat politieke keuzes onvermijdelijk zijn. In het huidige beleid van het Rijk zijn al elementen hieruit zichtbaar. Dit geldt bijvoorbeeld voor de Wet Werk & Bijstand, de Wet kinderopvang en maatregelen om prepensioen in te perken. In toekomstige wetten, zoals de Wet maatschappelijke ondersteuning en de nieuwe Zorgwet wordt dit ook nader uitgewerkt. In het overheidsbeleid geldt meer en meer het uitgangspunt, dat burgers zoveel mogelijk zelf verantwoordelijkheid op dit gebied dragen of eigen bijdragen moeten leveren. Denk bijvoorbeeld aan eigen risico in zorgarrangementen en persoonsgebonden budgetten. Dit gaat gepaard met een toenemend aantal keuzemogelijkheden. Voor veel burgers zijn deze uitgangspunten geen probleem. Zij zijn financieel en in doen en laten in staat dit zelf zo goed mogelijk te regelen. Er is echter ook een groep voor wie dit niet geldt. Denk bijvoorbeeld aan ouderen, verslaafden, minder begaafden en kinderen.28 Dit kan leiden tot ongewenste effecten, waar de gemeente direct mee geconfronteerd wordt. De trend is, dat de 27

Samenvattingen van beide rapporten staan in bijlage 2. Voorbeelden: De vereniging van directeuren van sociale diensten Divosa gaat aan de hand van de WWB ervan uit, dat de helft van de bijstandsgerechtigden uiteindelijk niet in staat is op eigen kracht naar werk uit te stromen. In de nieuwe Zorgwet zijn regels over bewust onverzekerden en wilsonbekwamen opgenomen. Denk ook aan de kwestie Savannah, waarbij de jeugdhulpverlening met louter goede bedoelingen ernstig tekortschoot om een drama te voorkomen. 28


Pagina 24 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 overheid in geval van problemen veel dwingender optreedt en de verantwoordelijken uitdrukkelijker aanspreekt. Denk bijvoorbeeld aan bemoeizorg en het beleid om ook achter de voordeur van mensen te treden (bijvoorbeeld in geval van opvoedingsproblemen). Dilemma: Hoe zorg je enerzijds, dat je de eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid van burgers zo optimaal mogelijk inzet, maar anderzijds voldoende oog blijft houden voor die groepen, die het zelf niet redden? In hoeverre mag de overheid bemoeizorg vormgeven en waar eindigt de verantwoordelijkheid van de overheid? 7.2 Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) Een van de grootste uitdagingen voor de gemeente in de komende jaren is de implementatie van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Hierin worden opgenomen de huidige Wet voorziening gehandicapten (Wvg), de Welzijnswet en delen van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ), namelijk de huishoudelijke verzorging; het is nog niet duidelijk of dit om alle huishoudelijke verzorging gaat (zoals het kabinet voorstelt) of alleen de enkelvoudige huishoudelijke hulp29 (zoals de Tweede Kamer vooralsnog wenst). Het Rijk blijft verantwoordelijk voor de AWBZ, die beperkt wordt tot zorg die niet particulier te verzekeren is; de nieuwe Zorgverzekeringswet bevat de overige te verzekeren zorg, waarbij particuliere verzekeraars een grote rol krijgen (zie 7.3). De schatting is, dat het Leidse budget op termijn in totaal € 37 miljoen bedraagt. De aanleiding voor Wmo zijn de door de jaren heen toegenomen kosten van de AWBZ door verbreding van het pakket en toename van het aantal aanvragen/toekenningen en door vergrijzing en extramuralisering. Het nevendoel van de wet is minder bureaucratie en meer samenhang in de zorg. De uitgangspunten van de Wmo zijn: • mensen zoveel mogelijk zelf verantwoordelijk; • solidariteit in de samenleving; • ondersteunen en (zo volwaardig mogelijk) deelnemen in de samenleving; • goede zorg voor mensen, die het echt nodig Besluitvorming Wmo hebben; Op dit moment ligt het wetsvoorstel bij • minder bureaucratie. het parlement. Het is de bedoeling, dat Al met al betekent dit dat het gemeentelijk de Wmo in 2006 van kracht wordt. Er is nog onduidelijkheid over de precieze beleid op de volgende gebieden een andere ininvoeringsdatum. De verwachting is nu vulling of uitvoering zal krijgen: dat de Wmo gefaseerd vanaf 1 juli • beleid op gebied van welzijn (gehandicap2006 zal worden ingevoerd. ten, ouderen, jeugd), sport, De gemeente Leiden heeft een projectmaatschappelijke dienstverlening, sociaalstructuur voor de Wmo opgezet en werkt enerzijds aan een visie voor het cultureel werk en mantelzorg en vrijwillibeleid op lange termijn (horizon: 5 gerswerk; jaar) en anderzijds aan een invoe• gehandicaptenbeleid (woningaanpassingen ringstraject voor het beleid op korte en vervoerskosten); termijn (horizon: 1-1-2006) • algemeen verstrekkingenbeleid (minimabeleid en Bijzondere Bijstand door de toevoeging van delen van de AWBZ). 29

Hieronder wordt verstaan: huishoudelijke verzorging die niet geïndiceerd is in combinatie met andere AWBZfuncties. Mensen met een indicatie voor enkelvoudige huishoudelijke verzorging hebben dus alléén een indicatie voor huishoudelijke verzorging.


Pagina 25 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 De zorgconsumptie in Leiden is lager dan gemiddeld in Nederland en de omgeving. Het feit, dat Leiden een relatief jonge stad is, draagt daartoe bij. Dat neemt niet weg, dat ook de Leidse bevolking vergrijst en er dus goede voorzieningen moeten zijn. De Wmo biedt gemeenten een grote kans om op het gebied van zorg, wonen en welzijn haar beleid op een integrale manier op maat te snijden naar de lokale omstandigheden. Het biedt een strategische kans om het bestaande beleid te herijken en vorm te geven op een manier die enerzijds past bij het sociale gezicht van de gemeente en anderzijds past bij de specifieke eigenschappen van de Leidse burger van nu en straks. Dilemma’s binnen de Wmo: • kiest de gemeente voor generieke voorzieningen op basis van zorgvraag of voor specifieke voorzieningen met eigen bijdragen afhankelijk van draagkracht? • neemt Leiden haar eigen verantwoordelijkheid en loopt ze haar eigen onafhankelijke koers (à la het minimabeleid), waarbij afwijkingen met omliggende gemeenten voor lief worden genomen? Of kiest ze voor regionale afstemming (à la de Wvg), waarbij regionale verschillen niet of zo min mogelijk voorkomen? • welk loket ambieert de gemeente: smal of breed; fysiek of virtueel; alleen frontoffice of inclusief backoffice; terughoudend of outreachend? • waar ligt de verantwoordelijkheid van de burger en waar begint de verantwoordelijkheid van de overheid (zie ook 5.5 en 7.1)? Mag de overheid ingrijpen in de privacy van burgers via bemoeizorg of houdt de verantwoordelijkheid op bij de voordeur? Hoe gaan we om met bemoeizorg en welke organisaties bemoeien zich waarmee? Hoe voorkomen we dat niemand ingrijpt voordat het te laat is? • welke vormen van vraagsturing en zelfsturing wil de gemeente in het welzijnsbeleid stimuleren (denk b.v. aan de districtsraden)? Hoe verhoudt zich dit tot efficiency en beheersbaarheid? Kiezen we voor integrale cliëntparticipatie of voor inschakeling van verschillende bestaande platforms? • Welke rol krijgen professionele organisaties op het gebied van zorg en welzijn? Hoe kan de gemeente de regierol waarmaken? Gaan we verder op de weg van ketenafspraken of richten we de keten geheel opnieuw in? Hoe mobiliseren we ketenpartners, die niet afhankelijk zijn van de gemeente, maar wel een bijdrage kunnen leveren aan de gewenste community-building (zoals bedrijven, scholen, ziekenhuizen…)? 7.3 Het nieuwe zorgstelsel Nederland krijgt, zoals het er nu naar uitziet, op 1 januari 2006 een nieuw stelsel voor de verzekering van ziektekosten. Het vertrouwde systeem van ziekenfonds en particulier verzekerd komt daarmee te vervallen. Dan ontstaat een systeem van verplichte basisverzekering voor iedereen en aanvullende verzekering voor wie dat wenst. Ieder mag zelf kiezen bij welke verzekeraar hij zich wil verzekeren. Verzekeraars zijn verplicht iedereen, die zich aanmeldt, te accepteren. De overheid stelt een wettelijk standaardpakket samen. Kinderen onder de 18 jaar betalen geen premie. Er komt een maximum aan de premie voor de basisverzekering. De vaste eigen bijdrage voor het basispakket zal naar verwachting circa € 92,00 per maand bedragen (bijna drie keer zoveel als nu voor de nominale ziekenfondspremie). Voor de huishoudens die deze kosten niet kunnen dragen, komt er een zorgtoeslag. De schatting is dat circa 6 miljoen huishoudens de zorgtoeslag bij de Belastingdienst zullen aanvragen. Er komt overigens ook een mogelijkheid om collectieve contracten af te sluiten, waarbij maximaal 10 procent korting kan worden bedongen. Strategische Verkenningen 2006-2010/CS/S&B/KP (juni 2005)

Pagina 26 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 Bovenop de basisverzekering komt een aanvullende verzekering met onder andere tandartskosten en homeopathie. Op dit moment heeft de gemeente Leiden een aanvullende ziektekostenverzekering (AV-gemeente) afgesloten met Zorg & Zekerheid. De gemeente betaalt voor minima de premie van deze verzekering. Het doel hiervan is een kwetsbare groep te verzekeren voor aanvullende ziektekosten en bovendien de uitgaven voor bijzondere bijstand aan medische kosten te verminderen. Dilemma: Wil en kan de gemeente collectieve regelingen voor minima in het nieuwe zorgstelsel voortzetten en wellicht uitbreiden naar een collectief contract voor de basisverzekering? 7.4 Bijstandsbeleid Op het gebied van Werk & Inkomen heeft de gemeente een grote inhoudelijke èn financiele verantwoordelijkheid gekregen met de invoering van de Wet Werk & Bijstand (WWB). Met een combinatie van uitgekiend poortwachtersbeleid, hoogwaardig handhaven en op maat gesneden uitstroombeleid is het mogelijk om als gemeente geld over te houden op het Inkomendeel van de WWB. Een dergelijk overschot op het inkomensdeel mag de gemeente behouden en naar eigen inzicht besteden.30 De ervaring leert, dat de wereld van de sociale zekerheid altijd in beweging is. Voor de komende periode zien we de volgende ontwikkelingen: • De mate waarin de gemeente kan ‘verdienen’ of ‘verliezen’ aan bijstand hangt nauw samen met de verdeling van gelden over gemeenten. Hiervoor bereidt het Rijk een objectief verdeelmodel voor. De inschatting op het moment van het schrijven van deze verkenningen is dat het WWB-inkomensdeel voor 2005 toereikend zal zijn, indien Leiden evenredig te maken krijgt met de landelijke ontwikkelingen en een evenredige prestatie neerzet op het gebied van instroombeperking en uitstroombevordering. Op dit moment is de verwachting dat het objectief verdeelmodel in 2006 voor de gemeente Leiden zal leiden tot een tekort op het Inkomensdeel. • De Belastingdienst krijgt een grote rol in de sociale zekerheid: van premie-inning tot het uitkeren van heffingskortingen aan uitkeringsgerechtigden. Bij de Eerste Kamer ligt een wetsvoorstel AWIR (Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen) om een aantal inkomensafhankelijke regelingen per 1 januari 2006 te laten uitvoeren door de Belastingdienst. Per 1 januari 2005 speelt deze dienst al een grote rol bij de Kinderopvang en vanaf 2006 wordt deze dienst ook verantwoordelijk voor de huurtoeslag (voorheen huursubsidie via VROM) en de zorgtoeslag. Het Rijk beoogt met deze stroomlijning meer transparantie voor de burger, een vermindering van uitvoeringskosten en een meer effectieve aanpak van de armoedeval. Deze verdere fiscalisering kan naar verwachting leiden tot een druk op de uitvoering van de dienst SOZA. De meeste bijstandsgerechtigden hebben tot op heden niet of nauwelijks te maken met de Belastingdienst. De invoering van de heffingskortingen in 2001 en de nieuwe wet Kinderopvang hebben laten zien dat veel bijstandsgerechtigden moeite hebben met de nieuwe rol van de Belastingdienst als geldverstrekker in plaats van als geldinner. • De uitgaven voor reïntegratie versus de effectiviteit daarvan liggen onder vuur. Gemeenten (en UWV) zijn op dit moment verplicht deze taak (grotendeels) uit te besteden aan de ‘markt’. Deze gewijzigde rolverdeling tussen publieke uitvoerders en (particuliere) reïntegratiebedrijven is zich nog aan het uitbalanceren. De effectiviteit van de inspanningen van reïntegratiebedrijven staat vanuit vrijwel het hele politieke 30

Dit heeft in 2004 tot een grote financiële meevaller geleid, omdat ondanks economische tegenwind het aantal bijstandsgerechtigden in Leiden opvallend stabiel bleef.


Pagina 27 van 47


•

•

•

•

spectrum in toenemende mate ter discussie. Leiden stuurt daarom meer op maatwerk, kwaliteit en resultaat. Onlangs heeft het kabinet besloten dat de hiervoor genoemde verplichting per 1 januari 2006 komt te vervallen. De Europese aanbestedingsregels blijven echter wel van toepassing. De aanpassing van de aanbestedingsregels geven gemeenten meer flexibiliteit om bijvoorbeeld op projectbasis met diverse partners samen te werken. Deze versoepeling vergemakkelijkt het voornemen om een deel van reïntegratiemiddelen uit de WWB in te zetten voor projecten waarin de gemeente Leiden in een directe samenwerking met werkgeversorganisaties duale trajecten (combinatie scholing en opdoen werkervaring) met baangarantie biedt. Het Rijk werkt aan modernisering van de Wet Sociale Werkvoorziening. Kernpunten daarin zijn een sterkere sturing door gemeenten op de WSW en meer WSW-ers werkzaam buiten de WSW organisatie, de beweging van binnen naar buiten. Een gewijzigde financieringsstructuur zou deze beweging van binnen naar buiten moeten stimuleren. Hoewel nog niet bekend is hoe dit er precies komt uit te zien, kan dit verstrekkende gevolgen hebben: voor de WSW-ers in hun dagelijks bestaan, maar ook voor de gemeenten als het gaat om financiën. Tegengaan jeugdwerkloosheid. Een integrale aanpak om jeugdwerkloosheid tegen te gaan zal meer aandacht vragen. Daarbij gaat het om de hele keten: beleid op gebied van onderwijs om voortijdige schooluitval tegen te gaan, criminaliteitsbestrijding en rond werk en inkomen de ideeën van een sociale dienstplicht of tegenprestatie voor een uitkering tijdens werkloosheid. Voor wat hoort wat. Er is een breed gedragen gevoel, dat wie een bijstandsuitkering heeft daarvoor een tegenprestatie moet leveren, ook als de kans op uitstroom naar regulier werk weinig perspectiefvol lijkt te zijn.31 Dit past in de roep om een algemene sociale dienstplicht, waarbij elke jongere na zijn school of studie een tijdlang maatschappelijke activiteiten moet uitvoeren. Dat zou enerzijds de tekorten in bijvoorbeeld de zorg kunnen opvangen en anderzijds de jongeren de gelegenheid geven de arbeidsmarkt nader te verkennen. In de moderne consumptiemaatschappij hebben veel mensen moeite hun uitgavenpatroon op hun inkomsten af te stemmen. Het aantal mensen met problematische schulden neemt hand over hand toe. Met name jongeren en allochtonen zijn volgens onderzoeken risicogroepen. Hier geldt het adagium ‘voorkomen is beter dan genezen’. Budgetvoorlichting, met name gericht op jongeren, is van groot belang. Ook de hulpverlening aan mensen die in de schulden zijn geraakt, is van groot belang en staat onder druk vanwege de grote toestroom op de hulpverlening. De gemeente is verantwoordelijk voor schuldhulpverlening, maar veel van de invloed ligt ook bij het Rijk, dat gaat over de inkomenspolitiek in Nederland en over de regelgeving omtrent het kopen op afbetaling of onverantwoorde leningsvormen. In Leiden wordt daarom de schuldhulpverlening anders en integraler vormgeven. Daartoe wordt de Stadsbank omgevormd tot een (expertise)bureau Schuldhulpverlening en de samenwerking met de partners in de stad gestroomlijnd.

31

De Raad voor Werk en Inkomen (RWI) heeft hierover een eensluidend advies uitgebracht met de titel ‘Omdat iedereen nodig is’, Het advies bepleit leerwerkplekken voor kansrijke (vaak jeugdige) werklozen, participatiebanen voor uitkeringsgerechtigden met weinig perspectief en een landelijke no-riskregeling voor ziektekosten, waar werkgevers een beroep op kunnen doen, wanneer ze jonge werklozen zonder startkwalificatie in dienst nemen. In de RWI zijn werkgevers, werknemers en gemeenten vertegenwoordigd.


Pagina 28 van 47


Hoofdstuk 8. Recreatie, sport en cultuur Dankzij toegenomen vrije tijd en welvaart leven we in een beleveniseconomie. Mensen besteden steeds meer geld aan hun vrije tijd, met name ook de groeiende groep ouderen. Leiden biedt een grote diversiteit aan recreatiemogelijkheden. Dit geldt voor natuur: wandelend, fietsend of varend is er van alles te ontdekken in de stad en omgeving. Van de kust tot het veenweidegebied, van de plassen bij de Kaag tot de landschappenroute bij Wassenaar. Ook in de stad is veel te doen en te ontdekken. Uit onderzoek blijkt bijvoorbeeld dat na winkelen, stadswandelingen de belangrijkste bezigheid is die bezoekers naar Leiden voert.32 Recreatie, sport en cultuur zijn drijvende krachten van de hedendaagse economie. 8.1 Groen en water De opgave aan de stad is om naast de zorg voor een gezonde leefomgeving ook in en om het huis ruimte te creëren voor recreatie. Het groenbeleid voor de stad is hierin duidelijk: zie het bomenbeleid en stadsnatuurbeleid. Het waterbeleid, waterplan, daarentegen is nog in ontwikkeling. Het Hoogheemraadschap Rijnland heeft bijvoorbeeld in verband met duurzaam waterbeheer hogere kwantiteitsnormen voor water in nieuwbouwgebieden vastgesteld wat grote creativiteit vergt bij de verdere ontwikkeling van de stad. Een aantal noties op het gebied van groen en water: • ontsluit zo veel mogelijk groene en blauwe gebieden in de stad en let daarbij op verbindingsroutes naar de groene en blauwe gebieden buiten de stad; • zet alles op alles om van de singels zoveel mogelijk een aaneengesloten groene en openbare route te maken; • doe aan meervoudig grondgebruik en ga op plekken de lucht in om ruimte te creëren voor groen en blauw (zie 3.3); • deel verantwoordelijkheid ten aanzien van het beheer van de stad met partners, zoals woningcorporaties en het hoogheemraadschap, maar ook met bewoners (bijvoorbeeld een Vereniging Van Eigenaren bij het beheer van plantsoenen); • zorg voor ‘water- en groeninclusieve plannen’ en houd rekening met natuurlijke en recreatieve structuren in de stad; • Leiden heeft reeds een ecologisch toetsingskader voor stedelijke projecten en een werkend Stadsnatuurmeetnet. Beide moeten worden ingezet bij de stedelijke interpretatie en uitwerking van de Flora- en faunawet; • Leiden ontleent zijn historie aan het water, van grachten en singels tot Kagerplassen en Haarlemmertrekvaart. Benut deze kwaliteiten bij het Waterplan. Dilemma: Als kwantiteit niet het sterkste punt is op gebied van groen en water, hoe zorg je dat er kwaliteit ontstaat en blijft? 8.3 Cultuur en sport In de beleveniseconomie wordt cultuur in toenemende mate een economische factor. Niet alleen is het een bedrijfstak, waar geld wordt gegenereerd. Tevens is het volgens de (inmiddels erg populaire) theorie van Richard Florida een economische vestigingsfactor van belang. Cultuur is daarmee een onmisbare kwaliteitsfactor, die in de Ontwikkelingsvisie is benoemd.

32

‘Toeristisch bezoek aan Leiden 2003. Continu Vakantie Onderzoek’ van de afdeling BOA.


Pagina 29 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 Uit onderzoek van het SCP33 blijkt aan de ene kant, dat in de periode 1983-2003 meer mensen naar cultuurvoorstellingen in de brede zin van het woord gaan, maar dat aan de andere kant steeds minder tijd aan cultuur wordt besteed. De toename van welvaart, hoger opgeleiden en het aanbod van vrijetijdsbestedingen zijn hier mede debet aan. Opvallend is, dat de interesse voor ‘traditionele cultuur’ (toneel, ballet, musea) in die periode gehandhaafd is. Leiden heeft een concept-cultuurnota opgesteld, waarin de kaders voor het toekomstige cultuurbeleid worden vormgegeven. Dilemma: Wat zijn de basisvoorzieningen en wat profielbepalende instellingen. Hoe leggen we de link tussen cultuur, onderwijs en toerisme? Hoe geeft cultuur invulling aan de Ontwikkelingsvisie: de kenniskant en economische kant van cultuur? Sport kan bijdragen aan de maatschappelijke participatie van mensen, aan de volksgezondheid, aan de integratie van bevolkingsgroepen, aan onderwijsprestaties en het tegengaan van overlast. Uit onderzoek van het SCP34 blijkt, dat de Nederlanders in zijn totaliteit sinds 1975 aanzienlijk meer tijd aan sport besteden, waarbij het hoge aantal mensen opvalt dat meer dan één sport beoefent. In vergelijking met 1995 blijkt er echter een kleine afname van sportdeelname waar te nemen. Ook blijkt, dat het aantal georganiseerde sporters afneemt. Deels verplaatst zich dit naar sportscholen, maar deels vindt het ongeorganiseerd plaats in de buitenruimte: lopen, fietsen, fitness, skeeleren, vissen, kanoen zijn populair. Uit andere onderzoeken blijkt, dat de bevolking te dik wordt en dat dit bij jongeren een groot probleem vormt. De jeugd van nu heeft minder bewegingsvrijheid dan vroeger door de verdichting van de stad en voelt zich steeds minder welkom in de buitenruimte. Een groeiende groep kinderen speelt niet of nauwelijks op straat of is alleen maar buiten onder toezicht van volwassenen. 35 Op het gebied van sportbevordering is het Nationaal Actieplan Sport en Bewegen gestart. Onderwijs speelt daarbij een belangrijke rol, maar ook de gemeente als het gaat om sportaccommodaties (ook voor medegebruik voor ongeorganiseerde sport) en de inrichting van de openbare ruimte voor sport en spel. Op dit moment is een nieuwe Sportnota in voorbereiding. Deze moet de kaders voor het toekomstige sportbeleid vastleggen. Dilemma: Wat is de relatie tussen breedtesport en topsport? Tussen overheid en particulier initiatief, tussen georganiseerde en ongeorganiseerde sport, tussen sportstimulering en sportaccommodaties, tussen ongeorganiseerde sport- en spelbeoefening en de inrichting van de openbare ruimte? 8.4 Evenementen Een goede manier om de stad te promoten is het organiseren of binnenhalen van evenementen en festivals. Dit past binnen de genoemde beleveniseconomie. Als het gaat om grootschalige en massale festijnen heeft Leiden natuurlijk de jaarlijkse 3-oktoberviering en de Lakenfeesten in juli. Verder zijn er verschillende kleinschaliger festivals met name op het gebied van cultuur, zoals het Rapenburgconcert en het Leids Cabaretfestival. Door het verdwijnen van de Groenoordhallen valt een podium voor beurzen en feesten in Leiden weg (denk bijvoorbeeld aan de succesvolle Dance Classics Party’s die in Leiden zijn begonnen). Op het gebied van landelijke sportevenementen doet Leiden nauwelijks mee (behalve de Leidse Marathon). Ook als het gaat om congressen heeft Leiden geen sterke 33

‘Cultuurminnaars en cultuurmijders. Trends in de belangstelling voor kunsten en cultureel erfgoed’ (mei 2005) ‘Trends in time. The use and organization of time in the Netherlands, 1975-2000’ (september 2004). 35 Zie ook: www.ruimtevoordejeugd.nl . 34


Pagina 30 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 aantrekkingskracht door het ontbreken van geschikte accommodatie. Er ligt inmiddels een plan om rond de Pieterskerk te komen tot een Leids Congreskwartier. Dilemma: Wil Leiden zich op het terrein van evenementen nader profileren en op welke manier kan de gemeente daar in samenwerking met partners een succesvolle alliantie aangaan (zie ook 6.4)?


Pagina 31 van 47


Deel III. Bestuur, Organisatie en Dienstverlening De relatie tussen overheid en burgers is complex van karakter en lijkt steeds complexer te worden. In formele zin is de overheid van de burgers en voor de burgers. Dat levert allerlei relaties op, waarbij de overheid verschillende, soms tegenstrijdige rollen op zich neemt: wetgevend en handhavend, beschermend en corrigerend, belasting innend en subsidie verstrekkend, vragend en gebiedend. Ook de rol van de burger is hierin niet eenduidig: de ene keer verwacht hij veel van de overheid, de andere keer wil hij zoveel mogelijk met rust worden gelaten door de overheid. Oftewel: er zit altijd spanning in deze relatie. In de technocratie en mediacratie van heden ten dage is die relatie nog meer onder druk komen te staan. De verkiezingen voor de gemeenteraad en de Tweede Kamer in 2002 hebben pijnlijk aan het licht gebracht, dat een groot deel van de burgers ontevreden is over het presteren van de overheid. De geloofwaardigheid van het (lokale) bestuur in Nederland en de kloof tussen burgers en bestuur is al langer onderwerp van studie en discussie (zie ook 2.3). Onlangs heeft de WRR in een uitvoerig rapport geanalyseerd hoe het staat met de kloof tussen bestuur en burger. Hierin pleit de WRR met klem voor meer initiatieven op het niveau van de buurt en voor een sterke cultuuromslag in het lokaal bestuur (zie ook 1.1).36 Al met al moeten de overheid en de burger op zoek naar een nieuwe balans en een nieuwe verstandhouding. Voor welke zaken kan de burger aankloppen bij de overheid en waar begint en eindigt de eigen verantwoordelijkheid van de burger? Hoe kan de overheid werken aan het overbruggen van de kloof tussen bestuur en burger? En hoe kan de overheid zijn dienstverlenende taak verbeteren en meer op de vraag van de burgers richten? Dergelijke vragen zijn niet eenvoudig te beantwoorden en zullen continu ter discussie staan. Bovendien kosten veranderingen, met name cultuurveranderingen tijd. In dit hoofdstuk gaan we in op de ontwikkelingen in het lokaal bestuur en de gemeentelijke organisatie en dienstverlening. Hoofdstuk 9: Het bestuur in ontwikkeling Bij de invoering van het dualisme in 2002 waren het verkleinen van de hierboven beschreven kloof en in het verlengde daarvan het vergroten van de geloofwaardigheid van het gemeentebestuur belangrijke doelstellingen. De afgelopen vier jaar hebben raad en College daar hard aan gewerkt, ondersteund door de ambtelijke organisatie. Veranderingen in bestuurlijke verhoudingen betekenen naast andere procedures, werkafspraken etcetera ook een cultuuromslag. Uit de quick scan Dualisme, uitgevoerd begin 2004, komt een gematigd positief beeld naar voren. Deze geeft een beeld van de opvattingen van de raad, het College en de ambtelijke organisatie. De mening van de Leidse burger is hier niet in opgenomen. Jaarlijks doet de gemeente hier onderzoek naar door middel van de Stadsenquête. Dit hoofdstuk bestaat uit drie delen, die voortkomen uit de doelstelling om de kloof tussen burgers en bestuur te overbruggen: • vergroten bestuurskracht • vergroten transparantie gemeentelijk beleid en uitvoering daarvan • nieuwe ontwikkelingen gericht op betrekken burgers bij bestuur Tot slot gaat dit hoofdstuk in op een aantal meer intern gerichte zaken voor de raad.

36

‘Vertrouwen in de buurt’ Rapport van de WRR aan de Regering, nr. 72, april 2005, zie: www.wrr.nl.


Pagina 32 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 9.1 Vergroten bestuurskracht Profiel raadsleden Met de verkiezingen van maart 2006 op komst breekt de tijd aan dat politieke partijen zich buigen over het profiel dat raadsleden dienen te hebben om hun taken goed te kunnen vervullen. Op verzoek van de fracties start Leiden in 2005 opnieuw een publiciteitscampagne om nieuwe raadsleden te werven. Dilemma: Aan welk profiel moeten volgens de politieke partijen nieuwe raadsleden voldoen? Hoe vind je daarin balans tussen enerzijds de individuele kenmerken van kandidaten en anderzijds het takenpakket van de gemeenteraad?37 Raadsprogramma of collegeprogramma Tot op heden was het gebruikelijk dat de coalitiepartijen een collegeprogramma opstelden dat het kader vormt voor de komende raadsperiode. Na de invoering van het dualisme is discussie ontstaan of dit de meest wenselijke vorm is of juist een raadsprogramma: een inhoudelijk beleidskader op hoofdlijnen voor de komende vier jaar. De raad stelt dit op na de verkiezingen. Dit is feitelijk een breed gedragen akkoord, breder dan een akkoord tussen de collegepartijen. Gelet op de verschillende politieke uitgangspunten tussen de fracties zal het raadsprogramma, naast uitgangspunten die door de hele raad ondersteund worden, met name bestaan uit een breed scala van onderwerpen waar in wisselende samenstelling van fracties een meerderheid voor is. Dilemma: Welk kader wil de nieuwe raad hanteren voor de volgende raadsperiode?38 Samenstelling College Na de onderhandelingen tussen de fracties komt er een nieuw College van Burgemeester en Wethouders. Tot op heden is het praktijk dat de Collegepartijen wethouders voordragen. Vervolgens bepalen burgemeester en wethouders onderling de verdeling van portefeuilles. Er zijn alternatieven denkbaar, te weten: • De fracties stellen eerst de portefeuilles vast en zoeken er vervolgens wethouders bij. In een openbare raadsvergadering worden de wethouders voorgedragen en kunnen zij toelichten waarom zij geschikt zijn als wethouder op de betreffende portefeuille. In 2002 heeft een aantal gemeenten deze werkwijze reeds gevolgd. • Politieke partijen werven in principe alleen maar wethouders die niet op de lijst bij de verkiezingen staan. Optie hierbij is te werven door middel van een openbare sollicitatieprocedure (voorbeeld gemeente Tiel 2003 en D66 Leiden rond opvolging Pechtold). • De burgemeester heeft rol bij collegevorming (nu niet het geval). Dit kan op meerdere manieren worden ingevuld. Denk bijvoorbeeld aan een adviserende rol bij het opstel-

37

Meer informatie is te vinden in de handreiking van de Vernieuwingsimpuls ‘profielschets voor fractie, raadslid en wethouder in een dualistisch bestel’. Zie www.vernieuwingsimpuls.nl onder het kopje handreikingen 38 Zie notitie Kaderstellen zoals opgesteld voor de bijeenkomst dualisme van 21 maart 2005. Besloten is deze notitie als input te gebruiken voor de raadsconferentie in september 2005.


Pagina 33 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 len van het raads- of collegeprogramma, bij de voor te dragen wethouders of bij te benoemen wethouders. De raad heeft in 2004 een programmabegroting vastgesteld met 11 programma’s. Daarmee is gekozen voor programmasturing. Het ligt voor de hand dat de verdeling van de portefeuilles een relatie krijgt met de vastgestelde programma’s. De raad heeft aangegeven dat zij de komende periode nadrukkelijk aandacht wil voor de verdere ontwikkeling van de programma-aanpak. In dat licht is het aan te raden bij de verdeling van de portefeuilles één wethouder per programma aan te wijzen en zo te voorkomen dat een programma meerdere wethouders heeft. Dilemma: Hoeveel wethouders krijgt Leiden? De wet schrijft een gemeente tussen de 100.000 en 150.000 inwoners minimaal 4 en maximaal 7 wethouders voor. Kiest Leiden ervoor het aantal wethouders terug te brengen (vanuit de daadkracht van het bestuur in relatie met de bestaande 11 programma’s en vanuit kostenoverwegingen)? Komen de politieke verhoudingen dan tot uiting in de portefeuilleverdeling en de zwaarte van de portefeuilles? Positie Burgemeester Bij de verkiezingen in 2006 is geen sprake van een direct gekozen burgemeester. De rol van de burgemeester kan echter wel wijzigingen als de raad dat wil. Naast een rol bij de collegevorming ligt er het vraagstuk van het voorzitten van de raadsvergaderingen. Volgens de grondwet is de burgemeester formeel voorzitter van de raadsvergaderingen. In de praktijk is dit soms lastig omdat hij ook voorzitter van het College is. Een alternatief is het overdragen van het voorzitterschap tijdens raadsvergaderingen aan een raadslid. Nadeel voor het betreffende raadslid is dat hij/zij dan niet meer namens de fractie het woord kan voeren in de raadsvergaderingen. Regionale aangelegenheden Mede naar aanleiding van de Bestuurskrachtmonitor heeft de raad de afgelopen raadsperiode sterk ingezet op het verbeteren van de relaties met de regio. Aanvankelijk heeft de raad een aparte commissie regionale aangelegenheden ingesteld, opgevolgd door de commissie Regio, Omgevingskwaliteit en Strategie (ROS). De commissie heeft de ambassadeursfunctie tot één van haar taken gemaakt. De commissie gaat regelmatig bij buurgemeenten op bezoek om te praten over gemeenschappelijke vraagstukken. Ondanks deze aanpak zijn er toch een aantal problemen. Zo worden regionale aangelegenheden vaak dubbel besproken. De vakinhoudelijke commissie behandelt het stuk dat in een vergadering van het Algemeen Bestuur (AB) van een gemeenschappelijke regeling aan de orde komt. In ROS vindt dan de afstemming plaats over de Leidse inbreng in het AB. Dit leidt wel eens tot onduidelijkheden. De commissie bespreekt de AB-vergaderingen ook na. Met de vorming van de regio Holland Rijnland (zie 1.2) zijn voor het Leidse gemeentebestuur een paar dingen van belang: • De regio bepaalt steeds meer zaken. Dit wordt versterkt als Holland Rijnland een Wgr+ status krijgt. • Het gaat om verlengd lokaal bestuur, waarbij de gemeenteraad en het college nog zoekende zijn op welke wijze zij het best invloed kunnen uitoefenen en hun controletaak naar behoren kunnen uitvoeren. Dilemma: Op welke wijze wil de raad na de verkiezingen omgaan met het onderwerp regionale aangelegenheden, afhankelijk van de toekomstige werkwijze van de raad?


Pagina 34 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 9.2 Vergroten transparantie Vorm beraadslagingen Op dit moment kent de raad een groot aantal commissies die tenminste één keer per maand vergaderen. In Nederland is de variatie in de werkwijze van gemeenteraden sinds de invoering van het dualisme sterk toegenomen. Voorbeelden zijn de politieke markt in Almere en Apeldoorn of het sterk beperken van het aantal commissies en op locatie gaan vergaderen in Enschede. Een ander aandachtspunt bij de vorm van de beraadslagingen is de relatie met de burgers. Naast vergaderen op locatie, moet de wijze van beraadslagingen onderwerp van gesprek zijn. Nu zijn de beraadslagingen vaak moeilijk te volgen voor de ‘gewone’ burger. Afspraken over de vorm (bijvoorbeeld alleen maar beraadslagingen over de echte politieke punten) en voorlichting naar de burgers (bijvoorbeeld via website, lokale media en scholen) kunnen de vergaderingen beter toegankelijk maken. Tot slot kunnen politieke partijen zelf met initiatiefvoorstellen komen. Tot op heden heeft slechts één fractie dit gedaan. Een initiatiefvoorstel vanuit een fractie kan een positieve bijdrage leveren aan het politieke debat, omdat dit bij uitstek een manier is om aan profilering te doen. Dit geldt ook voor door fracties opgestelde notities. Dilemma: Voer een discussie over de toekomstige werkwijze van de raad, waarbij de volgende vragen aan de orde kunnen komen: kiest de raad voor de huidige werkwijze of volgt ze één van de experimenten (eventueel aangepast aan Leidse wensen) uit andere gemeenten? Welke relatie is er met de programma’s uit de programmabegroting? Hoe wordt het voor de burger meer toegankelijk? Communicatie Onbekend maakt onbemind. Het is van belang, dat de raad zichzelf zichtbaar maakt voor de inwoners van Leiden en omgeving laat weten wat hij doet en wat er speelt. De Stadskrant is daar slechts één van de kanalen voor. Dilemma: Hoe positioneert de raad zich beter naar de buitenwacht? 9.3 Burgers betrekken bij bestuur Burgerparticipatie Er is veel discussie over de geloofwaardigheid van het lokale bestuur en de wijze waarop burgers betrokken kunnen worden bij het besluitvormingsproces. Sinds kort kent Leiden de mogelijkheid van burgerinitiatief waardoor inwoners de mogelijkheid krijgen om onderwerpen op de politieke agenda te zetten. Voor de zomer van 2005 is een publiciteitscampagne gehouden. Een herhaling, bijvoorbeeld na de verkiezingen van 2006, is mogelijk. Een andere vorm van burgerparticipatie zijn de districtsraden waarmee de dienst Milieu en Beheer is gestart. Deze richten zich op het beheer van de openbare ruimte. De raad kan nadenken om deze districtsraden te betrekken bij wijkontwikkeling, inrichting openbare ruimte en welzijnswerk. Een relatief nieuw idee zijn de zogeheten burgerpanels, waarbij door middel van interactieve en snelle raadpleging burgers worden geraadpleegd over actuele en belangrijke onderwerpen. Dilemma: Welke vormen van burgerparticipatie wil Leiden tot stand brengen en hoe verhoudt zich dit tot de huidige praktijk van inspraak en inspreken?


Pagina 35 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 Buurtinitiatieven en buurtbeleid In het eerder genoemde rapport heeft de WRR buurtinitiatieven en buurtbeleid in Nederland anno 2004 beschreven in 28 cases. Daarin komen onder meer aan de orde: • Deventer waar een wijkgerichte aanpak is opgezet met een wijkteam bestaande uit bewoners, een wijkambtenaar als schakel naar de ambtelijke organisatie toe, een wijkbudget voor wijkaangelegenheden en een verantwoordelijke wijkwethouder. • Delft dat wijkmarkten heeft georganiseerd met als doel meer publieke discussie en de raad meer intensief te betrekken bij de wijkgerichte aanpak. • Tilburg dat investeert in netwerken rond brede scholen en daarnaast ook buurtmail heeft opgezet. • Zaanstad dat wijkschouwen heeft ingevoerd waarbij bewoners, organisaties, wethouders, raadsleden en ambtenaren langs een vooraf vastgestelde route gaan. Na afloop wordt een plan gemaakt om de besproken punten op te pakken. Aan de hand van het rapport van de WRR kan de raad nagaan welke ideeën voor de Leidse situatie interessant zijn om buurtbeleid verder vorm te geven (zie 1.1). 9.4 Overige zaken (Dagelijkse) aansturing Op dit moment kent Leiden een agendacommissie en een fractievoorzittersoverleg. In de praktijk is er een behoorlijke mate van overlap van activiteiten. Beide houden zich bezig met de voorbereiding van de raadsvergaderingen en afstemming van activiteiten van de raad. Andere gemeenten werken met een presidium, waarin een beperkt aantal raadsleden, bijvoorbeeld de voorzitters van commissies, zitting heeft, dat deze extra taken wil uitvoeren. Zowel coalitie- als oppositiepartijen hebben daar dan zitting in. In die gemeenten komt het fractievoorzittersoverleg meestal alleen bij elkaar om zwaarwegende onderwerpen te bespreken. Openstaande punten dualismebijeenkomsten De voorzitters van de raadscommissies hebben deze periode een dubbelfunctie. Enerzijds zijn ze voorzitter, anderzijds zijn ze lid van de commissie. Op het moment dat de voorzitter het woord wil voeren over een onderwerp, neemt de vice-voorzitter het voorzitterschap over. Dit is een lastige zaak, waarover de nieuwe raad moet bepalen of dit wenselijk is voor de nieuwe raadsperiode. Alternatief is dat een raadslid alleen technisch voorzitter van een commissie is. Ook ligt er de vraag over het maximeren van het aantal duo-raadsleden. Op dit moment mogen fracties onbeperkt duo-raadsleden laten benoemen, zolang deze op de kieslijst staan. Dit is echter geen wettelijk vereiste. De te beantwoorden vraag is of duo-raadsleden in de toekomst op de kieslijst van een partij moeten staan om ‘duo’ te kunnen worden. Bij een aantal fracties is het aantal duo’s hoog en de wisselingen onder duo’s groot. Administratief zorgt dit voor veel werk. Afgesproken is dat de nieuwe raad op dit punt nog een uitspraak doet. Dilemma: Het bestaan van duo’s biedt enerzijds een opleidingsmogelijkheid om ook in de toekomst goede raadsleden te kweken. Anderzijds vormt een duo extra menskracht, wat met name bij kleine fracties van belang is gezien de hoeveelheid commissies die Leiden op dit moment kent. Mogen alle fracties evenveel duo’s hebben?


Pagina 36 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 Welke positie hebben fractieassistenten? Op dit moment kunnen zowel duo’s als fractieassistenten het woord namens hun fractie in commissievergaderingen voeren. Schep duidelijkheid over het verschil tussen duo’s en fractieassistenten. Het vervolg De raad heeft besloten om in september 2005 een raadsconferentie te houden over het toekomstige functioneren van de gemeenteraad Leiden. Veel van deze onderwerpen zullen daar ook aan de orde komen. De uitkomsten hiervan krijgen een plek in de geactualiseerde versie van de Strategische verkenningen van begin 2006. Hoofdstuk 10. Organisatie in ontwikkeling Het huidige kabinet-Balkenende is gestart met het programma ‘De Andere Overheid’. Het hoofddoel hiervan is het zodanig vormgeven van de overheid, dat ze adequaat kan inspelen op de maatschappelijke opgaven. Dat betekent allereerst een kleinere, maar ook efficientere en klantvriendelijkere overheid. Om dit tot stand te brengen heeft het Rijk doelen afgesproken met provincies en gemeenten. Belangrijke uitgangspunten van ‘De Andere Overheid’ zijn: • herbezinning op taken van de overheid • minder en eenvoudiger regels; • minder nadruk op beleid, meer op uitvoering; • betere uitvoering en handhaving van regels; • minder en slimmere vormen van toezicht; • meer samenwerking met maatschappelijke partners; • meer innovatieve (lees: elektronische) dienstverlening. In hoofdstuk 10 en 11 gaan we in op de ontwikkelingen, die hun invloed hebben op de organisatie van de gemeentelijke overheid en de dienstverleningstaak van de gemeente. 10.1 Taken- en efficiencyoperatie Als gevolg van het financiële meerjarenbeeld is de gemeente in 2003 gestart met een discussie over taken en efficiency. Dit gebeurde langs twee lijnen: enerzijds heeft het gemeentebestuur alle gemeentelijke taken heroverwogen, anderzijds heeft het Gemeentelijk managementteam (GMT) verkend hoe een efficiencyslag kan worden gemaakt. In het voorjaar van 2004 heeft de gemeenteraad een integraal voorstel hiervoor vastgesteld.39 In dit voorstel is aansluiting gezocht met de uitgangspunten van het programma ‘De Andere Overheid’. De implementatie hiervan is na besluitvorming gestart en loopt nog steeds. 10.2 Algemene ontwikkelingen In het openbaar bestuur is een aantal trends waarneembaar. Een groot deel daarvan staat in de inleiding van dit hoofdstuk te lezen onder de uitgangspunten van het programma ‘De Andere Overheid’. Hieronder een aantal specifieke, of nader uitgewerkte trends voor de Leidse situatie: • de gemeente moet de samenwerking met partners beter vormgeven. Dat bleek onder andere uit de Bestuurskrachtmonitor van 2002. In 2005 laat de gemeente door dezelfde onderzoekers een quick scan uitvoeren over de stand van zaken. Twee partners springen in het oog. Allereerst de relatie tussen gemeente en Universiteit: deze is voor de stad van wezenlijk belang (zoals ook uit Ontwikkelingsvisie en deze Strategische 39

Voorstel nr. 04.0051, behandeld in de Raadsvergadering van 20 april 2004.


Pagina 37 van 47


•

• •

verkenningen blijkt). Ten tweede is de relatie tussen gemeenten en woningcorporaties in heel het land aan herziening toe. Het gaat niet alleen om volkshuisvesting, maar ook de sociale opgave van corporaties (zie 5.5). Regionale samenwerking vindt niet alleen plaats in het verband van Holland-Rijnland. Op andere terreinen zijn de grenzen van de regionale samenwerking anders. Denk bijvoorbeeld aan brandweer, GGD, sociale werkvoorziening, Milieudienst, OV-taxi en afvalinzameling. Veelal hebben dergelijke processen eigen randvoorwaarden en een eigen dynamiek, wat stroomlijning niet altijd mogelijk of makkelijk maakt. Wel is de algemene trend, dat wat regionaal kan, zodanig geregeld wordt. Dat geldt bijvoorbeeld voor beheerstaken van de gemeente, waarvan de trend is dat deze zo mogelijk buiten de deur worden geplaatst. De invoering van de Programmabegroting legt meer nadruk op prestaties, maar ook op verantwoording. In 4.4 gaan we hier nader op in. Minder en eenvoudiger regels in combinatie met een strenge handhaving levert winst op voor de stad en haar burgers en bedrijven. Tevens is het een middel om het draagvlak voor het overheidsoptreden te vergroten. Dit geldt op alle terreinen: bouwen, bedrijven, sociale zekerheid, schoolverzuim, leefbaarheid en veiligheid op straat.

10.3 Organisatieontwikkeling De omgeving van de lokale overheid is volop in beweging. De verwachtingen en de mogelijkheden veranderen. De werkwijze, cultuur en inrichting van de gemeentelijke organisatie zijn randvoorwaarden om als gemeente de opgaven van nu en straks aan te kunnen. De huidige organisatiestructuur van de gemeente Leiden dateert uit 1993. Sindsdien zijn op punten aanpassingen aangebracht, maar de hoofdstructuur staat nog steeds. Mede als uitkomst van de taken- en efficiencyoperatie heeft het GMT een verkenning gemaakt van de opgaven voor de gemeente. Hierin komen veel van de in deze Strategische verkenningen genoemde ontwikkelingen naar voren (vergrijzing, mondigheid burger, terugtredende overheid, kenniseconomie, ruimtegebrek, schaal). Om deze opgaven als gemeente de baas te kunnen, heeft het GMT vijf onderling samenhangende principes benoemd, die in de werkwijze en cultuur van de gemeente verankering moeten krijgen: • integraliteit; • programmarealisatie; • denken vanuit de stad; • versterking van de sturing; • vergroting van het uitvoerend vermogen. Kortom: anders werken is vereist. Om een andere cultuur en werkwijze te bereiken vindt het GMT het belangrijk, dat ook de gemeentelijke organisatiestructuur een andere indeling krijgt. Voor de precieze uitwerking en invoering is -na besluitvorming in het Collegede gemeentesecretaris als hoofd van de gemeentelijke organisatie verantwoordelijk. Dilemma: Welke randvoorwaarden stelt het gemeentebestuur aan de cultuur, werkwijze en nadere inrichting van de gemeentelijke organisatie? Hoofdstuk 11. Het loket in ontwikkeling De gemeente is hèt overheidsloket bij uitstek, dat het dichtst bij de gebruikers van de stad staat. Dat geldt voor burgers, bedrijven en instanties uit de stad. De kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening bepaalt voor een groot deel hun oordeel over de overheid en het imago van de stad. In dit hoofdstuk gaan we in op de ontwikkelingen rond gemeentelijke dienstverlening. Strategische Verkenningen 2006-2010/CS/S&B/KP (juni 2005)

Pagina 38 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 11.1 Het elektronische loket De moderne mens maakt volop gebruik van moderne technologieën op het gebied van communicatie en informatie en verwacht in toenemende mate, dat partijen altijd bereikbaar zijn en dat informatie vinden of producten bestellen altijd en overal kan. Ook vanuit het Rijk liggen er allerlei doelstellingen om de elektronische dienstverlening van de overheid snel te verbeteren. De Consumentengids heeft in mei 2005 de mogelijkheden van digitale dienstverlening in gemeenten met elkaar vergeleken. In dit onderzoek kwam Leiden als één van de slechtste gemeenten uit de bus. Dit maakt duidelijk, dat Leiden op dit gebied een (virtuele) wereld te winnen heeft. Vanuit het oogpunt van verbetering van de dienstverlening (24 uur per dag vanuit huis zaken doen met de gemeente) zal de gemeente Leiden op deze ontwikkelingen moeten inspelen. Dit geldt zeker voor een stad die een serieuze speler in de kenniseconomie ambieert te zijn en waar het internetgebruik zeer hoog is. Met de introductie van de nieuwe website in 2004 heeft de gemeente een belangrijke stap voorwaarts gezet om de informatievoorziening over gemeentelijke producten en diensten te verbeteren. In 2005 zijn alle formulieren digitaal beschikbaar gesteld. De volgende stap is om interactief producten aan te bieden via internet. Eind 2005 bieden verschillende diensten al meerdere producten (bijvoorbeeld verhuizingen, uittreksels, welstandstoets, volgen status bouwaanvragen en subsidieaanvragen) digitaal aan. Tevens biedt de gemeente de mogelijkheid voor digitale identificatie (via DigiD)40 en elektronische betalingen. Overwegingen bij verdere ontwikkeling zijn: • voor de gemeente betekent het elektronisch loket een extra kanaal; dit vraagt om een reële afweging tussen investeringen en opbrengst; • afstemming van het aanbod van alle producten via de vier kanalen (balie, telefoon, post en internet) is gewenst; • veel bulkproducten zijn relatief eenvoudig digitaal aan te bieden met een grote winst voor de burger, maar niet alle producten lenen zich om geheel digitaal te gaan: bijvoorbeeld het aanvragen van een bijstandsuitkering of een paspoort; Dilemma: Wil de gemeente Leiden op het gebied van elektronische dienstverlening daadwerkelijk een hogere positie innemen en is ze bereid daarvoor voldoende menskracht en middelen uit te trekken? Zodra een goed werkend elektronisch alternatief beschikbaar is, wil de gemeente dan de dienstverlening via de andere kanalen beperken? Kiezen we vanuit het oogpunt van de klant en vanuit kostenbesparing voor gemeentebreed beleid en coördinatie op dit punt? 11.2 De fysieke loketten Ondanks de virtuele loketten van de overheid, zal de gemeente ook fysieke en telefonische loketten houden. Op dit punt zijn er verschillende ontwikkelingen: • het Centrum voor Werk & Inkomen is het loket waar mensen zich kunnen inschrijven als werkzoekende en tevens een uitkering (WW of bijstand) kunnen aanvragen; het is de bedoeling, dat er in het stationsgebied een bedrijfsverzamelgebouw komt waar in ieder geval het CWI, UWV, de gemeente Leiden en Leiderdorp intrekken; dit 40

Via dit systeem kunnen burgers met één gebruikersnaam en één wachtwoord op internet bij elektronische diensten van overheidsinstellingen terecht. DigID is ontwikkeld om te voorkomen dat verschillende overheidsinstellingen op verschillende manieren omgaan met de digitale identificatie. Naast een aantal gemeenten doen landelijke instellingen als Belastingdienst, CWI, UWV en SVB mee of gaan meedoen. In een latere fase komt DigID ook voor bedrijven beschikbaar.


Pagina 39 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 geldt voor de front- en de backoffice. De gemeente Leiden en Leiderdorp streven naar de vorming van een intergemeentelijke sociale dienst; wellicht sluiten andere regiogemeenten zich bij dit verband aan. • De gemeente heeft een aantal servicepunten rond verschillende thema’s, waar inwoners en bedrijven terecht kunnen voor informatie en verschillende producten. Je kunt hier face-to-face terecht, maar ook via telefoon en e-mail. In de wijken heeft de gemeente vijf Raad- en Daadwinkels, die laagdrempelig zijn en mensen wegwijs maken in het woud van regelingen en organisaties. De vraag is of Leiden naar wijkbureaus wil, waar verschillende organisaties op wijkniveau samenwerken en die tevens als ontmoetingspunt in de wijk kunnen gaan gelden. • Met de komst van de Wet maatschappelijke ondersteuning (zie 7.2) krijgt de gemeente de verantwoordelijkheid voor nieuwe producten, met name op sociaal gebied. Het is nog niet duidelijk achter welk (bestaand of nieuw) loket dit een plek moet krijgen. Het biedt mogelijkheden voor samenwerking en de vorming van een Servicepunt Sociaal, wellicht in gezamenlijkheid met andere organisaties. Dilemma: Wil de gemeente de 1-op-1 contacten van burgers met de gemeente bundelen of de fysieke en telefonische loketten apart laten bestaan. Kies je voor het ordeningsprincipe van de dienstverlening in totaal of voor een ordening naar vakinhoud?


Pagina 40 van 47


Bijlage 1. Sociaal en Cultureel Rapport 2004 Sinds 1974 brengt het SCP elke twee jaar een Sociaal en Cultureel Rapport uit. Daarin wordt aan de hand van uitgebreid bevolkingsonderzoek ‘een samenhangende beschrijving van de situatie van het sociaal en cultureel welzijn hier te lande en van de op dit gebied te verwachten ontwikkelingen’ gegeven. Het rapport van 2004 heeft de toekomst (in het bijzonder 2020) als perspectief. Dit gebeurt aan de hand van vijf maatschappelijke processen van lange duur (de vijf i’s): • Individualisering; • Informalisering; • Informatisering; • Internationalisering; en • Intensivering. Deze ontwikkelingen zijn al lange tijd werkzaam en zullen dat ook in de toekomst blijven. In zijn algemeenheid blijkt uit het rapport dat de bevolking aan de ene kant nogal somber is over de toekomst, terwijl het aan de andere kant redelijk tot zeer goed gaat met de bevolking. Daar blijkt een discrepantie tussen de veranderingen, die men op veel terreinen van het dagelijks leven verwacht en de mate waarin men die wenselijk vindt. Kort gezegd lijkt Nederland een hard-van-buiten-zacht-van-binnensamenleving te willen met enerzijds strenge regels en anderzijds een grote mate van gelijkheid, veel onderlinge betrokkenheid en een hoog niveau van verdelende rechtvaardigheid. De meerkeuzemaatschappij wordt enerzijds gekoesterd, anderzijds levert dit een steeds complexer wordende samenleving op, waar steeds meer mensen door de bomen het bos niet meer zien. Vereenvoudiging en verbetering van dienstverlening zouden hier leidende motto’s moeten zijn. (Vergelijk het met het motto van Philips (Sense and simplicity) en dat van de Belastingdienst (Leuker kunnen we het niet maken…). Huishoudens Het aantal huishoudens zal stijgen met één miljoen tot 7,9 miljoen in 2020. Het aandeel alleenstaanden zal toenemen tot 39% (het aantal personen per huishouden daalt licht van 2,3 tot 2,2). Vooral hoogopgeleide (autochtone) vrouwen blijven vaak kinderloos en alleenstaand. Dit neemt niet weg, dat het moderne gezinsideaal (samenwonen, trouwen, kinderen, man en vrouw werken en zorgen allebei) dominant in Nederland is en blijft. Het anderhalfverdienersmodel is in Nederland steeds dominanter (40% van de paren in 2000) geworden. De Nederlanders hebben het druk: hun leven wordt steeds intensiever door combinaties van werk, zorg en vrije tijd. De ‘meerkeuzemaatschappij’ blijkt vooral een ‘veeleisende samenleving’ met hyperactieve burgers. Toch blijken traditionele dagindelingen (ondanks bezorgde berichten over de 24uurseconomie) nog steeds stabiel en naar verwachting zal dit nauwelijks veranderen. Integratie en minderheden In 2020 bestaat de groep niet-westerse allochtonen uit ongeveer 14% van de bevolking (= 2,4 miljoen personen). Zij zijn vooral jong en wonen (bij ongewijzigd beleid) vooral in de grote(re) steden en daar hoofdzakelijk in de minst en minder welvarende wijken. Dit versterkt weer het verhuisgedrag van autochtonen en de groeiende middenklasse van allochtonen naar suburbane woongebieden (wat bij alle groepen het ideaal is, met name voor huishoudens met kinderen). Dit leidt tot een concentratie van kansarme allochtonen en deels ook autochtonen in de grote steden. Het gemiddelde opleidingsniveau van allochtonen is nu zeer aanzienlijk lager dan dat van de autochtonen. De tweede generatie allochtonen maakt echter een enorme opleidingssprong, al verlaten vooral veel Marokkanen en Turken voortijdig hun school en halen veel van hen geen startkwalificatie. Ook de arbeidsparticipatie van allochtonen is laag (met uitzondering van Surinamers en Antillianen) en komt niet boven de 50% van de 15-64 jarigen uit. Hoewel dit deels veroorzaakt wordt door de economische conjunctuur zullen de verschillen tussen autochtonen en allochtonen blijven, al nemen verschillen tussen allochtone groepen en binnen deze groepen toe. Er heerst meer optimisme over de sociaal-economische kant van de integratie (opleidingsniveau, arbeidsparticipatie en inkomen) dan over de sociaal-culturele (identiteit, onderlinge omgang, vrouwenemancipatie, westerse normen, religie etc.) Dit geldt met name bij moslims, waar de identificatie met de eigen groep (het moslim-zijn) het grootst is, ook als ze nauwelijks praktiserend zijn. Dit wordt versterkt door het feit, dat allochtonen en autochtonen steeds meer ruimtelijk van elkaar af staan. Democratie en civil society Van 1980 tot 2000 neemt de tevredenheid met de democratie sterk toe (van 52 tot 81%). Vanaf 2002 daalt


Pagina 41 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 dit. Het lidmaatschap en doen van vrijwilligerswerk voor (maatschappelijke) verenigingen etc. neemt af en dan met name onder jongeren. Dit geldt voor politieke partijen, vakbonden, kerken, (sport)verenigingen en vrijwilligerswerk in het algemeen. Als gevolg van individualisering, informatisering en informalisering veranderen traditionele organisatiestructuren in netwerken, soms met een geheel virtueel karakter. Het mobiliseren van mensen die deel uitmaken van deze ongeorganiseerde en vluchtige netwerken is de uitdaging voor maatschappelijke organisaties. Wat betreft Europa voorzien de onderzoekers een uitbreiding van de EU en een hechter verbond, maar zal de nadruk op de nationale democratieën blijven liggen. Europa wordt belangrijker met name voor nationale organisaties, maar blijft voor de burger een ver-van-mijn-bedshow. ICT en de samenleving Het pc-bezit (81%), de toegang tot internet thuis (74%) en de mobiele telefonie (13,1 Nederlanders) hebben een enorme vlucht genomen en hebben het verzadigingspunt zo goed als bereikt. De opkomst van deze nieuwe vormen van informatie en communicatie hebben hun invloed op het onderwijs, werk, sociale contacten en vrijetijdsbesteding. Wat werkgelegenheid betreft is Nederland nog steeds een diensteneconomie en nog amper een kenniseconomie (het aandeel kennisbedrijven en kenniswerkers is minder dan eenderde). Het aantal nieuwe technologische toepassingen zal de komende tijd sterk toenemen door kleinere apparatuur en grotere capaciteit van verbindingen. Innovatie in wonen en zorg (domotica) zal het mogelijk moeten maken om de toenemende vraag naar zorg in de toekomst op te kunnen vangen. Arbeidsmarkt Een dynamische en flexibele arbeidsmarkt met grote variaties in arbeidsrelaties en loopbaanpatronen. Dat beeld overheerst bij de meeste mensen over de arbeidsmarkt in de toekomst. De mensen verwachten voor de arbeidsmarkt en arbeidsverhoudingen vooral een grotere flexibiliteit, hoger gekwalificeerde en betere banen, meer mobiliteit en meer werkdruk. Kortom: hogere eisen, minder zekerheden. Op basis van ontwikkelingen in het verleden zullen deze verwachtingen deels bewaarheid worden, echter deels is het zeer de vraag of de verwachte toenemende mate van flexibiliteit, mobiliteit en ongelijkheid daadwerkelijk zal plaatsvinden. Sociale zekerheid Het Nederlandse stelsel van sociale zekerheid heeft een hybride karakter met sociaal-democratische, liberale en corporatistische karaktertrekken. Door beleidsaanpassingen in de jaren 90 zijn met name de eerste twee versterkt ten koste van het corporatisme. Maatschappelijke ontwikkelingen hebben echter ook een aparte invloed op de sociale zekerheid, bijvoorbeeld vergrijzing (de piek ligt rond 2035-2040) en internationalisering. De meerderheid van de Nederlanders denkt dat de sociale zekerheid slechter zal worden in de toekomst. Als de bevolking het voor het zeggen heeft, verandert er niets, maar tegelijkertijd beseft ze dat dit niet haalbaar zal zijn. Het ministelsel (overheid garandeert minimum met daarnaast vrijheid om je individueel bij te verzekeren) wordt het meest waarschijnlijk (30%) geacht. Er is al met al een grote kloof tussen de verwachtingen en wensen van de bevolking op dit terrein. De burgers waarderen collectieve sociale zekerheidsregelingen aanzienlijk meer dan de beleidsmakers. Meer keuzevrijheid betekent ook meer keuzes om te maken en niet iedereen doorgrondt de gevolgen van dit soort keuzes en is in staat de complexe bureaucratische procedures hieromtrent uit te voeren. Onderwijs Nederland scoort slecht als het gaat om internationale vergelijkingen rond onderwijs. Het aandeel van het bruto binnenlands product dat aan onderwijs wordt besteed is in de laatste twee decennia van de 20e eeuw afgenomen. We behoren binnen de 15 EU-lidstaten tot de landen met de relatief laagste onderwijsuitgaven. Extra investeringen zouden juist in de kwaliteit en veel minder op kwantiteit moeten liggen. De geringe belangstelling voor bèta-studies en technische beroepen baart zorgen, evenals de omvangrijke groep die zonder diploma of startkwalificatie het onderwijs verlaat. In de toekomst zal door demografische ontwikkelingen het aandeel allochtone leerlingen toenemen. Hun kansen in het onderwijs nemen enorm toe, echter hun achterstand zal blijven bestaan (o.a. omdat schoolprestaties hoger worden, naarmate de ouders hoger opgeleid zijn). Het onderwijsbeleid streeft drie moeilijk te verenigen doelstellingen na: • bevordering toegankelijkheid • verhogen van het rendement • behoud van niveau. Die hybride opstelling heeft ertoe geleid, dat laagopgeleiden in Nederland relatief goed scoren, maar dat het


Pagina 42 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 niveau van academici internationaal gezien relatief laag is. Dit weerspiegelt de egalitaire beleidsideologie van het Nederlands onderwijs: veel extra zorg voor achterblijvers, maar weinig extra aandacht voor talent. Zorgelijk in het Nederlandse schoolstelsel blijft de aansluiting tussen basis-, voortgezet- en hoger onderwijs. In tegenstelling tot beleidsdoelstellingen wordt het beslissende moment in de schoolloopbaan van jongeren eerder vervroegd dan uitgesteld. Gezondheid en zorg De 20e eeuw liet een enorme toename van de gemiddelde levensverwachting zien. Dit is nu 81 voor vrouwen en 76 voor mannen. Dit zal nog licht stijgen en het verschil tussen mannen en vrouwen zal kleiner worden. Dit heeft wel weer tot gevolg, dat de vraag naar zorg toeneemt. In alle toekomstscenario’s overtreft de vraag naar zorg het aanbod, al is daar geen rekening met innovatie gehouden. Op het gebied van informatisering loopt de zorg erg achter en valt veel (financiële) winst te halen. Er zal in de toekomst een aanzienlijk tekort aan huisartsen zijn. Belangrijke bedreigers van de volksgezondheid zijn roken en overgewicht. De bevolking vreest verschraling van de zorg en vreest een tweedeling. Veiligheid, politie en justitie De burger verlangt veiligheid als eerste van de overheid om goed te kunnen leven. Toenemende criminaliteit, met name geweldsdelicten, zorgen voor uitholling hiervan. Criminaliteit is in ons land hoofdzakelijk een zaak van jonge mannen en in toenemende mate van allochtone jonge mannen. Er is brede steun voor intensivering van het beleid op preventief en repressief gebied. Ook nieuwe technieken om criminaliteit tegen te gaan worden door de bevolking geaccepteerd, ook als die de privacy aantasten (‘wie niets te verbergen heeft, heeft ook niets te vrezen’) Wonen De gemiddelde woningbezetting is in Nederland nu 2,3 (in Leiden 2,1) en zal naar verwachting dalen tot 2,2 in 2020. Het kwantitatieve woningtekort is nog geenszins opgelost in Nederland, maar tegelijkertijd zorgt de individualisering voor een grotere behoefte naar kwaliteit, die zich met name vertaalt in ruimte. Suburbaan leven is het meest populair bij de Nederlanders met uitzondering van werkende of studerende alleenstaanden. De autochtone trek naar buiten zal gevolgd worden door de trek van de allochtone middenklasse. Het nadeel is, dat de segregatie tussen achterstandswijken en welvarende wijken in de steden alleen maar toeneemt. Het aandeel huurwoningen zal langzaam maar gestaag afnemen en sociale huurwoningen zullen de grote steden blijven domineren en steeds meer het domein van de lage inkomensgroepen worden. Vrijetijdsbesteding Mensen identificeren zich in toenemende mate met hun vrijetijdsinteresse en ontlenen daar hun identiteit aan. Vrije tijd staat hoger genoteerd dan werk. De beleving van vrijheid, zelfontplooiing, betrokkenheid bij anderen en ontspanning zijn de belangrijke waarden hiervan voor mensen. De vrijetijdsmarkt is enorm toegenomen, maar is ook voor een aanmerkelijk deel een verdringingsmarkt. Kunst en cultuur zijn bereikbaarder geworden voor een grotere verscheidenheid aan groepen, maar kent nauwelijks nog groeipotentie. Sport is en blijft heel belangrijk. Nieuwe media worden belangrijker.


Pagina 43 van 47


Bijlage 2. Toekomst Verzorgingsstaat Naar een toekomstbestendig stelsel voor arbeidsmarkt en sociale zekerheid41 Het CPB werkt momenteel aan een visie op een toekomstbestendig stelsel van sociale zekerheid en arbeidsmarktinstituties (dit verschijnt naar verwachting eind 2005). In het kader hiervan heeft het bureau een tussentijds discussiestuk gemaakt, waarover in de landelijke pers nogal schreeuwerige verslaggeving over is geweest (NRC: “CPB bepleit afschaffing van AOW”; subkop: “Ook geen hypotheekaftrek”). Wie het zeer aanbevelenswaardige rapport leest moet erkennen, dat het rapport hiermee onrecht is aangedaan. Twee politieke taboeonderwerpen worden uit het rapport gelicht om daarmee alle aandacht te krijgen. Feitelijk is het rapport een hele inzichtelijke weergave van de dilemma’s, die verschillende beleidsinstrumenten in de verzorgingsstaat en in het licht van de kenniseconomie met zich meebrengen. Het CPB herkent drie fundamentele functies van de verzorgingsstaat in de samenleving: 1. herverdelen; 2. verzekeren 3. sparen/investeren. Langs deze driedeling is het rapport opgebouwd, waarbij het streven naar maximale welvaart, inclusief maatschappelijke waardering voor gelijkheid en vrije tijd! Zoals geschreven gaat het CPB tevens uit van de vereisten van de kenniseconomie (o.a. vastgelegd in de Lissabon-agenda), dat wil zeggen een hoger en hoogwaardiger arbeidsaanbod. Hier plaatst het CPB twee kanttekeningen bij: • niets voor niets: grotere arbeidsdeelname en hogere investeringen in kennis gaan ten koste van andere activiteiten die ook bijdragen aan maatschappelijke welvaart, zoals vrijetijdsbesteding, vrijwilligerswerk of het verrichten van huishoudelijke taken; • de overheid stuit op onmiskenbare dilemma’s, die zich niet makkelijk laten oplossen; elke keuze voor een hoger en hoogwaardiger arbeidsaanbod zal offers vergen ten koste van de maatschappelijke welvaart. 1. Herverdelen Dilemma tussen gelijkheid en doelmatigheid: naarmate inkomensverschillen kleiner worden, loont het minder voor mensen zich in te spannen (b.v. door meer kennis te verwerven) en daarmee hogerop te komen. De vraag is dan: hoe kun je de herverdeling zo doelmatig mogelijk organiseren. Dat wil zeggen: hoe krijg je zo laag mogelijke kosten zonder de kwaliteit en kwantiteit van het arbeidsaanbod teveel te doen verminderen. Gerichte of generieke voorzieningen: de overheid herverdeelt via verschillende instrumenten, die soms gericht zijn (b.v. huursubsidie en hypotheekrenteaftrek) soms generiek (b.v. algemene heffingskorting of gesubsidieerde diensten). Omdat de belasting inkomensafhankelijk is, profiteren lage inkomens hier meer van. De ultieme vorm van generieke herverdeling is het basisinkomen. Het CPB is echter geen voorstander van generieke voorzieningen: ze zijn duur en verstoren veel. Maar ook bij gerichte voorzieningen zet het CPB vraagtekens, zeker als het karakteristiek waarop het herverdeelt geen goede draagkrachtindicator is (b.v. spaarloon of eigenwoningregime). Deze dragen dan onvoldoende bij als herverdelingsinstrument van de overheid (het is a.h.w. rondpompen van geld: hoge inkomens betalen meer belasting en krijgen er meer van terug). Problematiek aan de onderkant: de armoedeval ontstaat als het voor mensen met een uitkering niet of nauwelijks loont om via werk een inkomen te verdienen, omdat de inkomensafhankelijke bijdragen dan navenant afnemen. Dit is een nadeel van inkomensafhankelijke regelingen. Toch is armoedeval een onontkoombaar probleem, als we inkomensondersteuning op een minimumniveau willen handhaven en de belastingdruk niet te veel willen laten oplopen door universele regelingen. Wel kan de armoedeval worden verzacht, b.v. door een inkomensafhankelijke arbeidskorting. Tevens kan de armoedeval worden bestreden via een streng en activerend arbeidsmarktbeleid (al blijkt dat in de praktijk ook niet echt effectief). Herverdeling op grond van levensinkomen: de levensinkomens van mensen zijn minder scheef verdeeld dan jaarinkomens. Periodes met lage inkomens (b.v. door studie of zorg) worden gecompenseerd in periodes van hoge inkomens. Naar schatting is tweederde van de verzorgingsstaat een herverdeling van mensen naar zichzelf, geredeneerd vanuit levensinkomen. Slechts éénderde is daadwerkelijke herverdeling van mensen

41

Publicatie van het Centraal Planbureau (februari 2005).


Pagina 44 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 met hoge levensinkomens naar mensen met lage levensinkomens. Herverdeling op basis van levensinkomen kan de verzorgingsstaat dus aanzienlijke besparingen opleveren. 2. Verzekeren Dilemma tussen verzekering en arbeidsparticipatie: sociale verzekeringen hebben een belangrijke productieve functie, omdat het risico’s voor plotselinge inkomensdaling wegneemt en daarmee productiviteit bevordert. Het nadeel is ook dat het nalatig gedrag uitlokt. Dat dit ernstige vormen kan aannemen heeft de WAO in ons land bewezen. Verantwoordelijkheid van individuele werknemer: hoogte en duur van de uitkering verlagen uitstroom uit de uitkering en verhogen de instroom in arbeidsongeschiktheids- en werkloosheidsverzekeringen. Dit kan worden opgevangen door meer individuele spaar- of opbouwelementen in te bouwen. Dat levert maximale prikkels tot arbeidsdeelname op. Volledige vervanging van verzekeren door sparen is geen doelmatige optie. Als aanvulling is het wel realistisch, bijvoorbeeld via een eigen risico. Verantwoordelijkheid van individuele werkgever: via gezonde arbeidsomstandigheden kunnen werkgevers instroom in de sociale zekerheid voorkomen. Premiedifferentiatie is een effectief middel om te voorkomen, dat werkgevers werknemers in groten getale laten afvloeien in de sociale zekerheid. Dit heeft echter ook het nadeel, dat bedrijven risicomijdend gedrag gaan vertonen bij het aannemen van personeel (“mensen met een vlekje komen niet meer aan de bak”) Doelmatige uitvoering: Verzachting van bovengenoemde dilemma’s kan worden bereikt door een doelmatige uitvoering van de sociale verzekering. Streng en adequaat, gericht op arbeidsdeelname. Voorwaarde voor doelmatige uitvoering is volgens CPB, dat de uitvoering bij slechts één partij ligt. Activerend beleid: Je kunt een streng en activerend beleid combineren met genereuze uitkeringen (denk aan Denemarken). Uit evaluaties blijkt, dat activerend beleid weinig effectief is. Er ontstaan verdringingseffecten en uitstroompercentages zijn niet bemoedigend. Er zijn lichtpuntjes als je al in het vroegst mogelijke stadium begint met een streng activerend beleid met risico op reële sancties. 3. Sparen en investeren Bij deze functie van de welvaartsstaat gaat het vooral om individuele keuzes rond levensloop en het levensloopinkomen. Investeren in menselijk kapitaal: dit gebeurt bijvoorbeeld door in kennis te investeren, een leven lang leren etc. De overheid zou op dit gebied vooral een accommoderende rol moeten spelen, niet zozeer het verstrekken van publiek geld. Arbeidsdeelname van vrouwen over de levensloop: hier is vooral het combineren van arbeid en zorg een belangrijk probleem. De overheid heeft hier slechts beperkte invloed om de knelpunten bij jonge gezinnen te verzachten, b.v. door een goed functionerende markt voor kinderopvang. Uittreedbeslissing van ouderen: het vervroegd uittreden van ouderen verstoort de arbeidsmarkt op twee manieren: allereerst wordt menselijk kapitaal te vroeg afgeschreven; bovendien moeten uitkeringen door collectieve premies van jongere generaties worden opgehoest. Als algemene conclusie stelt het CPB dat politieke keuzes onvermijdelijk zijn om de geschetste dilemma’s te lijf te gaan en dat het daarbij zoeken is en blijft naar een welvaartsstaat op maat, zoals goed gerichte herverdeling, strenge en gerichte activering en een accommoderend beleid rond arbeidsdeelname over de levensloop.

Verschil in de verzorgingsstaat. Over schaarste in de publieke sector42 We zijn niet in staat om de publieke voorzieningen terecht te laten komen bij de mensen die het het hardst nodig hebben. Hoe kan het dat we zoveel geld besteden en dat het klaarblijkelijk niet lukt om te zorgen voor hen die daar zelfstandig niet toe in staat zijn? Deze belangrijke tekortkoming van de verzorgingsstaat staat centraal in dit advies, dat de RMO op verzoek van minister De Geus heeft opgesteld. Het antwoord op bovenstaande vraag zoekt de RMO in de dynamiek van de verzorgingsstaat. Ze analyseert dit aan de hand van drie soorten fouten: 1. fout van de 1e soort: een deel van de bevolking mist de toegang tot een basisvoorziening 2. fout van de 2e soort: om de eerste fout te herstellen verruimt de overheid het bereik van de publieke voorziening zozeer generiek, dat een deel van de rechthebbenden het relatief gemakkelijk zonder die voorziening had kunnen stellen. Hier is onderscheid in: 42

Advies van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO-advies 30), november 2004.


Pagina 45 van 47

Strategische Verkenningen 2006-2010 •

mensen die volgens de wet in aanmerking komen, maar zelf in de voorziening hadden kunnen voorzien (b.v. een miljonair met huishoudelijke hulp via AWBZ); en • mensen die de mazen van de wet opzoeken en tegen de geest van de wet gebruik maken van de voorziening (b.v. iemand die wegens een arbeidsconflict in de WAO komt). 3. fout van de 3e soort: als reactie op fouten van de 2e soort wordt er generiek gekort of wordt de eigen bijdrage verhoogd. Precies de oorspronkelijke doelgroep voor wie de voorziening vanwege een noodzakelijke behoefte in het leven is geroepen komt nu in de verdrukking. De beschreven dynamiek leidde ertoe, dat wat onder de vlag van solidariteit en rechtvaardige verdeling tot stand is gekomen in de praktijk tot overmatig gebruik leidt, dat soms grenst aan misbruik. De generieke terugtred die daarop volgde is het gevolg van hetzelfde gelijkheidsdenken als de voorafgaande uitbreiding. De fouten van de derde soort zorgen soms voor schrijnende gevallen, zoals ouderen die de thuiszorg opzeggen omdat ze de eigen bijdrage niet meer kunnen betalen. Uiteindelijk zullen de fouten van de derde soort de doelstelling van de verzorgingsstaat (het garanderen door de overheid van een aantal basisvoorzieningen) ondermijnen. De RMO wil komen tot een nieuw instrumentarium dat in ieder geval drie huidige tekortkomingen moet tegengaan of voorkomen: • generieke maatregelen maken geen onderscheid tussen wie een voorziening wel of niet nodig hebben; • het huidige systeem is in tal van opzichten afhankelijk van beoordeling, indicatiestelling en keuring; • het huidige systeem maakt door overaanbod van publieke voorzieningen en stortvloed aan regelgeving nauwelijks gebruik van eigen mogelijkheden en initiatieven van de burger. De eigen mogelijkheden van de burger wil de RMO centraal stellen als startpunt voor een oplossing. Dit vraagt een andere manier van denken die niet uitgaat van de collectieve verantwoordelijkheid maar van individuele verantwoordelijkheid. Het uitgangspunt is dat de publieke bijdrage een aanvulling is op de eigen private verantwoordelijkheid en niet andersom. Twee concrete suggesties voor een nieuw instrumentarium geeft de RMO voor de (nog uitgebreid te voeren) discussie mee: 1. Een ontschot fiscaal toeslagstelsel Het uitgangspunt is dat elk huishouden aanvankelijk zelf zijn eigen voorzieningen betaalt en pas in aanmerking komt voor een toeslag of tegemoetkoming wanneer een nader te bepalen percentage van het inkomen is overschreden. Voorbeelden in deze richting zijn al gaande, bijvoorbeeld de Wet Basisvoorziening Kinderopvang en de zorgtoeslag in het nieuwe zorgstelsel. 2. Een advocaat van de publieke zaak De RMO pleit ervoor niet de weg te kiezen van objectieve criteria om te komen tot de beoordeling wie wel of niet in aanmerking komt. De geschiedenis heeft laten zien, dat deze criteria meestal alleen schijnbaar objectief zijn (b.v. arbeidsongeschiktheid) en tot veel twijfelgevallen leidt. Daarom pleit de raad voor een ongebruikelijke weg: het eerlijk erkennen van het subjectieve aspect en dit te verdisconteren in de procedures die moeten leiden tot toekenning van een publieke bijdragen. De raad stelt voor een ‘advocaat van de publieke zaak’ in te stellen. Deze werkt nauw samen met de sociale recherche maar vervult een wezenlijk andere functie, namelijk tegendruk creëren voor indiceerders, keurders, gevalsbehandelaars en andere toekenners van voorzieningen. Hiermee moeten fouten van de 3e soort worden voorkomen. Het advies van de RMO kan leiden tot een nieuwe invulling van solidariteit. Tegelijk realiseert de raad, dat dit een radicale breuk is met de manier van werken tot nu toe en stelt daarom voor een brede discussie over dit onderwerp te houden.


Pagina 46 van 47


Bijlage 3. Bevolkingsontwikkeling Leiden 1-1-1990 – 1-1-2010 leeftijd



prognose 1 jan 2010 tot m v

aantallen 110.423 totaal 00-19 24.130 20-64 72.192 65+ 14.101

53.247 11.945 35.887 5.415

57.176 12.185 36.305 8.686

118.598 25.455 79.571 13.572

57.798 12.796 39.488 5.514

60.800 12.659 40.083 8.058

prognoseaantallen afgerond 126.300 61.500 64.800 26.200 13.200 13.000 85.800 42.200 43.600 14.300 6.100 8.200

rij% totaal 00-19 20-64 65+

100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

48,2% 49,5% 49,7% 38,4%

51,8% 50,5% 50,3% 61,6%

100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

48,7% 50,3% 49,6% 40,6%

51,3% 49,7% 50,4% 59,4%

100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

48,7% 50,3% 49,2% 42,7%

51,3% 49,7% 50,8% 57,3%

kolom% totaal 00-19 20-64 65+

100,0% 21,9% 65,4% 12,8%

100,0% 22,4% 67,4% 10,2%

100,0% 21,3% 63,5% 15,2%

100,0% 21,5% 67,1% 11,4%

100,0% 22,1% 68,3% 9,5%

100,0% 20,8% 65,9% 13,3%

100,0% 20,7% 67,9% 11,3%

100,0% 21,4% 68,6% 9,9%

100,0% 20,1% 67,3% 12,6%

totaal 00-19 20-64 65+

ontwikkeling 1990-2005 +8.175 +4.551 +3.624 +1.325 +851 +474 +7.379 +3.601 +3.778 -529 +99 -628

prognoseaantallen afgerond ontwikkeling 2005-2010 +7.700 + 3.700 + 4.000 + 700 + 400 + 300 + 6.200 + 2.700 + 3.500 + 700 + 600 + 100

totaal 00-19 20-64 65+

% ontwikkeling 1990-2005 +7,4% +8,5% +6,3% +5,5% +7,1% +3,9% +10,2% +10,0% +10,4% -3,8% +1,8% -7,2%

% ontwikkeling 2005-2010 +6,5% +6,4% +6,6% +2,9% +3,0% +2,7% +7,8% +6,8% +8,8% +5,4% +10,7% +1,8%

Bronnen: CBS (1 jan 1990), GBA (1 jan 2005) en GbPro (1 jan 2010). Op basis van woningbouwprogramma bouwscenario


Pagina 47 van 47

Strategische Verkenningen

Recommend Documents