Stichting “Nationaal Erfgoed Hotel De Wereld”
Onderwerp:
Wie is aansprakelijk voor VN blauwhelmen?
Inleider:
Professor Ann Pauwels van de universiteit van Brussel
Thema-avond:
Dinsdag 21 mei 2013
Ik wil eerst even duidelijk maken dat ik in de Sebrenica zaak verwijs naar het vonnis waarin Nederland in hoger beroep aansprakelijk is gesteld voor de dood van drie Bosnische moslims die hun toevlucht tot de Nederlandse bescherming hadden gezocht. Dan is duidelijk wat ik bedoel als ik spreek over de Sebrenica zaak, want er zijn nog andere zaken die lopen, maar ik verwijs naar deze. De Nederlandse militairen (Dutchbat) maakten deel uit van the United Nations Protection Force, hun doel was Sebrenica te beschermen en ze mochten voor zelfverdediging geweld gebruiken. Nu heeft Nederland besloten om in cassatie te gaan tegen de uitspraak van de rechter, omdat ze van mening is dat niet Nederland, maar de Verenigde Naties aansprakelijk is voor de dood van de drie Bosniërs. Op 6 september van dit jaar zal de Hoge Raad hier waarschijnlijk een uitspraak over doen. Ik wil graag duidelijk maken dat het niet mijn bedoeling is om een zoveelste weergave te geven van de gebeurtenissen in Sebrenica. Er zijn genoeg mensen die dat voor mij hebben gedaan, mensen die daar beter toe in staat zijn. Er zijn ook veel officiële rapporten verschenen, dus ik vind het niet nodig dit te herkauwen. Waar ik wel over zal spreken is de internationale aansprakelijkheid van de Verenigde Naties en dan vooral over de aansprakelijkheid van de VN voor de handelingen van de door de VN aangestelde militaire contingenten die deel uitmaken van de VN vredesoperaties. Wat zijn nu de regels aangaande de aansprakelijkheid van internationale organisaties. Allereerst moet duidelijk worden gemaakt dat de regels omtrent de aansprakelijkheid van internationale organisaties in het algemeen en van de VN in het bijzonder, nog volop in ontwikkeling zijn. Deze zijn dus nog niet vastgelegd in een internationaal verdrag. De rechtsafdeling van de VN is hier wel al mee bezig geweest en heeft al wel ontwerp artikelen opgesteld aangaande dit onderwerp. Deze ontwerp artikelen zijn al goedgekeurd door een internationale commissie, bestaande uit zeer gerespecteerde personen in het internationaal recht. Nu staan deze artikelen (DARIO, Draft Articles on Responsibility of International Organisations) op de agenda om opgenomen te worden in het reglement betreffende internationaal recht. Wat is de standaard voor de toerekening van handelingen? In andere woorden, wanneer is de internationale organisatie aansprakelijk en wanneer niet. Algemeen aanvaard (artikel 6 in DARIO) is dat wanneer een VN functionaris opdracht heeft gegeven tot een bepaalde actie, de VN aansprakelijk is voor deze actie. De international law commission heeft hier nu een extra artikel aan toegevoegd om de verschillende situaties van elkaar te kunnen onderscheiden.
1
Dat is het inmiddels het beruchte artikel 7 van de DARIO. Dit artikel stelt het volgende. “Handelingen van organen of entiteiten van de staat, die ter beschikking worden gesteld aan een IO (Internationale Organisatie) die zijn toe te rekenen aan de IO, onder voorwaarde dat de IO effectieve controle uitoefent op de handelingen van de betreffende organen of entiteiten”. Wat betekent dit nu concreet voor de VN vredesoperaties? En de vraag die je daarbij moet stellen is; in hoeverre de VN effectieve controle uitoefent op die militaire contigenten tijdens de vredesoperaties. Om deze vraag te kunnen beantwoorden, is het belangrijk om wat meer inzicht te krijgen in de werking van VN vredesoperaties, in de bevelstructuur, maar ook in de organisatiestructuur in het algemeen. Toen de VN in juni 1945 werd opgericht, waren de vredesoperaties niet opgenomen in het plan van de organisatie. Deze operaties zijn ontstaan, omdat de doelen van de VN niet behaald konden worden met de oorspronkelijk bedachte middelen. Dat kwam mede door de verschillen tussen Oost en West tijdens de koude oorlo, en dat was een reden voor het ontstaan van de vredesoperaties van de VN. Dit kaartje is een overzicht van de vredesoperaties die momenteel operationeel zijn. En links op de slide staat dat er tot dusver 67 VN vredesoperaties ingesteld zijn geweest. Op het moment zijn er 14 operationeel, voornamelijk in het Midden-Oosten en Afrika. In de structuur van de VN vredesoperaties zijn vier hiërarchische structuren te onderscheiden. Het hoogste niveau is de VN Veiligheidsraad, die beslist over de oprichting en het mandaat van elke vredesoperatie, dit wordt de resolutie genoemd. Dit is belangrijk, omdat hierdoor een vredesoperatie wordt beschouwd als een sub orgaan van de Veiligheidsraad en dit is nodig om de vredesoperaties over de nodige privileges en immuniteiten kunnen laten beschikken op basis van het VN handvest. Het tweede niveau is het niveau van de Secretaris Generaal van de Verenigde Naties en het secretariaat van de VN. Als de Veiligheidsraad de vredesoperatie heeft opgericht is het de taak van de Secretaris Generaal en bepaalde departementen binnen het secretariaat om de operatie verder uit te werken. Dit houdt in, dat het mandaat verder uitgewerkt wordt, er wordt gekeken hoeveel troepen er nodig zijn, wanneer ze geweld mogen gebruiken en dergelijke zaken. Hiermee bezig zijn het department of peacekeeping en het department of fieldorganisations. Zij gaan ook lidstaten benaderen om te vragen of ze troepen beschikbaar willen stellen voor deze vredesorganisatie. De Secretaris Generaal heeft formeel de leiding over de vredesorganisatie, natuurlijk binnen de grenzen van het mandaat zoals aangegeven door de Veiligheidsraad. Het derde niveau is het hoofd van de missie. Dat kan om een civiel persoon gaan, the special representative of the Secretary General, maar het kan ook gaan om een militair en dan wordt gesproken over een opperbevelhebber. Heel vaak moeten vredesoperaties ook civiele taken uitvoeren en daarom wordt de laatste tijd vaak gekozen voor een special representative. Ten slotte, in het laagste niveau, zitten de nationale contigenten. De militairen die in deze contigenten zitten staan allereerst onder (formeel) bevel van de Secretaris Generaal en (ter plaatse) de special representative. Het is belangrijk te vermelden, dat deze militairen ook nog in nationaal dienstverband blijven. Dit betekent dat de troepen leverende landen bevoegd blijven voor alle strafrechtelijke aangelegenheden, disciplinaire aangelegenheden, administratieve aangelegenheden, etc.. En de landen hebben altijd de mogelijkheid om hun troepen terug te trekken. De exacte modaliteiten van de ter beschikking stelling van de troepen aan de vredesoperatie van de VN wordt vastgelegd in een participation agreement. Dit wordt gesloten tussen de VN, het secretariaat en de troepen leverende landen. Dit agreement wordt in de praktijk niet altijd afgesloten.
2
In deze rigide organisatie structuur is de positie van de VN en daarmee wordt natuurlijk het secretariaat bedoeld, zeer duidelijk. Zij hebben de aansprakelijk aanvaard voor handelingen van de militairen in de uitoefening van hun functie tijdens vredesoperaties. Voorbeelden van deze aanvaarde aansprakelijkheid zijn Cyprus, waar zaken zijn misgelopen, maar ook tijdens de onafhankelijkheid van Congo van 1960 tot 1964, een van de zwarte bladzijden in de geschiedenis van België. Bij deze twee voorbeelden heeft de VN de aansprakelijkheid aanvaard en ook aangeboden om schadevergoedingen te betalen. De redenering van de VN achter deze aansprakelijkheid is, dat deze contigenten handelen in opdracht van en onder leiding van de VN. En als de handelingen van deze militairen tegenstrijdig zijn met het internationaal recht, dan is de VN aansprakelijk en zal zij schadevergoeding betalen. De VN gaat uit van de formele bevelstructuur en formele organisatiestructuur en past dus niet artikel 7 van de DARIO toe, waarin effectieve controle genoemd wordt. In de praktijk zullen toch wat vraagtekens geplaatst moeten worden bij deze redenering van de VN. Allereerst de duale staat van de contigenten. Die zijn aan de ene kant een orgaan van de VN en aan de andere kant een orgaan van het eigen land. De rigide commandostructuur van de VN strookt volgens mij niet met de realiteit. Ik denk dat de visie van de VN waarin ze zeggen dat de troepen onder het commando van de VN staan, niet langer houdbaar is. Dit omdat er een toenemende invloed is van de troepen leverende landen op het mandaat van de vredesoperatie. Deze invloed is toegenomen sedert 1994, 1995. Dit was het sleutelmoment vanwege fiasco’s met vredesoperaties zoals Bosnië, Somalië en Rwanda. Vanaf dat moment zijn lidstaten niet meer bereid om onvoorwaardelijk troepen ter beschikking te stellen aan de vredesoperaties van de VN. En dan heb ik het natuurlijk voornamelijk over landen die specifiek getroffen zijn zoals Nederland en België in 1995 respectievelijk 1994. Resultaat was dat lidstaten meer invloed wilden hebben op the rules of engagement, bijvoorbeeld rond het gebruik van geweld. Die worden normaliter opgesteld door het secretariaat en nu eisen de lidstaten dat ze daar invloed op hebben. Uit noodzaak heeft de VN mondjesmaat toegegeven aan deze verzoeken. Door deze toenemende invloed van de lidstaten is het niet meer dan normaal dat artikel 7 wordt ingevoerd en dat er beter gecontroleerd wordt, wie er nu eigenlijk invloed heeft en wie verantwoordelijk is voor de specifieke handelingen van de troepen. Een andere zeer belangrijke vraag die zich men ook moet stellen is of die effectieve controle misschien ook kan leiden tot dual attribution. Dit betekent dat handelingen van troepen tijdens VN vredesoperaties aan meer dan een partij kunnen worden toegekend. Dus dat meer dan een partij effectieve controle over een handeling uitoefent. Dit kan dan leiden tot gedeelde aansprakelijkheid. Als we dan kijken naar de DARIO, daarin wordt de mogelijkheid tot dual attribution niet uitgesloten, maar in artikel 7 wordt het in het midden gelaten. Het tweede deel van mijn uiteenzetting zal ik wijden aan de vraag of de Sebrenica zaak bijdraagt tot die nieuwe aanpak zoals die in het leven is geroepen door de international law commison. Ik zal zoals ik al eerder aangaf spreken vanuit de uitspraak gedaan in juli 2011 en niet van eerdere uitspraken. En dan denk ik dat we die vraag positief moeten beantwoorden, ik denk dat het vonnis zeker heeft bijgedragen aan die nieuwe aanpak. Allereerst omdat het gerechtshof van Den Haag specifiek heeft verwezen naar artikel 7, van de DARIO.
3
Het gerechtshof heeft uitdrukkelijk verwezen naar effectieve controle, wat tot dusver nooit was gedaan in internationale rechtspraak. Ten tweede is men ook overgegaan tot de interpretatie van wat effectieve controle betekent, omdat de international law commission dat heeft nagelaten. Een derde reden is dat men heeft gesproken over het aspect van dual attribution. Het hof heeft gesteld dat een antwoord op de vraag aan wie een specifiek optreden van Dutchbat moet worden toegeschreven, afhankelijk is van de vraag wie de effectieve controle heeft over dat optreden. Het hof heeft dus gesteld dat moet worden onderzocht of er specifieke instructies zijn gegeven en zo ja door wie; Door Nederland of door de VN. En als blijkt dat er geen specifieke instructie gegeven is, moet worden onderzocht of Nederland of de VN bij machte was om het specifieke optreden te voorkomen. In andere woorden; wie was effectief bij machte om ervoor te zorgen dat de drie Bosnische moslims niet van de compound werden gestuurd. In dit geval heeft het hof zich alleen uitgesproken over Nederland en het hof zegt dat Nederland wel degelijk bij machte was om dit te voorkomen. Het laatste element is dat het hof heeft gezegd dat het mogelijk is dat meer dan een partij effectieve controle heeft over een situatie. Dus dat zou in deze situatie betekenen dat zowel Nederland als de VN de effectieve controle had. We kunnen dus stellen dat de Sebrenica zaak bijdraagt aan nieuwe, mijns inzien meer rechtvaardige aanpak. Hierbij verwijs ik niet alleen naar de Sebrenica zaak, maar ook naar een gelijklopende zaak in België, over wat er in Rwanda is gebeurd, ik ga hier nu niet verder op in, maar ook hier heeft de Belgische rechter gezegd dat ook België effectieve controle had op wat er gebeurde in Rwanda. Er is dus sprake van een meer rechtvaardige aanpak, maar er is ook een zeker vorm van voorzichtigheid nodig, omdat die impact beperkt is aan de andere kant. De impact van het vonnis is niet heel groot, omdat het natuurlijk maar gaat over de aansprakelijkheid voor de dood van maar drie Bosniërs en het gaat dus niet over de volledige aansprakelijkheid van Nederland of de VN tijdens de vredesoperatie in Sebrenica. Daarnaast is in het vonnis gesteld, dat er sprake was van een bijzondere situatie, omdat er net op dat moment was besloten tot terugtrekking en evacuatie van Nederlandse blauwhelmen. En op dat moment krijgt Nederland weer het gezag over de eigen troepen terug en daardoor zaten we op dat moment in een heel specifieke overgangspositie. Datzelfde geld voor de Belgische zaak trouwens. Daarnaast is er nog een veel fundamenteler probleem, de immuniteit van jurisdictie van de Verenigde Naties. Dit betekent dat de VN niet voor een nationale rechter kan worden gedaagd. Dat geld voor alle internationale organisaties, om de onafhankelijke positie van de organisaties te kunnen waarborgen. Maar als men die problemen van dual attribution en effectieve controle verder wil uitwerken en evalueren, dan veronderstelt men dat een nationale rechter moet kunnen onderzoeken of een bepaalde handeling toerekenbaar is aan Nederland of/en aan de VN. Maar zolang de VN immuniteit van jurisdictie heeft, kan een nationale rechter zich daar niet over uitspreken, tenzij een nationale rechter gaat beslissen over opheffing van immuniteit van jurisdictie van de VN. Die kwestie heeft zich gesteld in een andere zaak; the mothers of Sebrenica zaak. Een aantal nabestaanden van mensen omgekomen in Sebrenica hebben ook een zaak aangespannen, een veel algemenere zaak, zowel tegen Nederland als tegen de VN. Maar de Nederlandse rechters blijven vasthouden aan de absolute immuniteit van jurisdictie. En nu is de zaak aangenomen bij het Europees hof voor de rechten van het mens, omdat men zegt er moeten uitzonderingen gemaakt kunnen worden op die absolute immuniteit van jurisdictie. Omdat men uitspraken moet kunnen doen over eventuele gedeelde aansprakelijkheid.
4
Dit is in een notendop het probleem van de aansprakelijkheid van de Verenigde Naties.
5
