Stedelijke ontwikkeling en infrastructuur Dilemma’s in Nederland en lessen uit het buitenland
Stedelijke ontwikkeling en infrastructuur
Het auteursrecht voor de inhoud berust geheel bij de Stichting Economisch Instituut voor de Bouw. Overnemen van de inhoud (of delen daarvan) is uitsluitend toegestaan met schriftelijke toestemming van het EIB. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld. Juni 2012
Stedelijke ontwikkeling en infrastructuur Dilemma’s in Nederland en lessen uit het buitenland drs. M. Mulder M.J. van der Schaaf MSc
Inhoudsopgave 1 Inleiding
7
2
Analyse van grondexploitaties en infrastructurele kosten
9
3
Van Vinex-beleid tot post-crisis tijdperk
13
4
Lessen uit het buitenland
17
5
Dilemma’s bij stedelijke en infrastructurele ontwikkeling
23
6
Themaverslag expertmeeting marktpartijen
27
7
Themaverslag expertmeeting overheden
29
8
Conclusies en aanbevelingen
33
2.1 Inleiding 2.2 Grondexploitaties 2.3 Grootschalige infrastructuur: kosten en financiering
3.1 Inleiding 3.2 Subsidies voor woningbouw 3.3 Rijkssturing op locatie en vervoer: Vinex-beleid 3.4 Woningbouw en infrastructuur na de Vinex: beleidsvrijheid en decentralisatie 3.5 De crisis 3.6 Na de crisis
4.1 Inleiding 4.2 Publiek-private samenwerking en financiering 4.2.1 Het Angelsaksische model 4.2.2 Het Franse model 4.3 Bestuurlijke en institutionele aanpak 4.3.1 Grondverwerving en bestemming 4.3.2 Gebiedsontwikkeling rond infrastructuur 4.4 Planning en fasering
9 9 10
13 13 13 14 15 15
17 17 17 19 19 19 21 22
6.1 Introductie 27 6.2 Sturingsmodellen 27 6.3 Rolverdeling en afstemming 28 6.4 Maatschappelijke kosten en baten: aansluiting consumentenwens en binnenstedelijk bouwen 28
7.1 Inleiding 7.2 Rolverdeling en afstemming 7.3 Sturingsmodellen 7.4 Ambities en consumentenwens
8.1 Inleiding 8.2 Ambities versus geldstromen 8.3 Sturingsmodellen 8.4 Rolverdeling en afstemming 8.5 Maatschappelijke kosten en baten 8.6 Aanbevelingen
29 29 30 31
33 33 34 34 34 35
Bijlagen
37
Literatuur
47
EIB-publicaties 49
5
6
1 Inleiding
In de komende jaren staat binnenstedelijk bouwen bij veel overheden en marktpartijen op de agenda. In 2011 is op verzoek van de Rijksbouwmeester door het EIB in beeld gebracht welke opties tot optimalisering bij binnenstedelijk bouwen kansrijk zijn en wat de maatschappelijke kosten en baten zijn van binnenstedelijk bouwen. Deze zijn beschreven in het EIB-rapport ‘Succesvol binnenstedelijk bouwen’ (EIB, 2009). Na de afronding van dit onderzoek is vanuit de Rijksadviseur voor de Infrastructuur de vraag ontstaan op welke manier deze de lokale overheden kan bijstaan in de keuzes rond stedelijke ontwikkeling en infrastructuur. Keuzes met betrekking tot stedelijke ontwikkeling en infrastructuur zijn immers vaak nauw met elkaar verbonden. Uit ‘Succesvol binnenstedelijk bouwen’ bleek dat op uitleglocaties de infrastructurele kosten een potentieel positief exploitatieresultaat sterk kunnen belasten en dat infrastructurele kosten sterk afhangen van de gekozen locatietypen en beleidskeuzes met betrekking tot ontsluiting. De wisselwerking tussen infrastructuur en stedelijke ontwikkeling komt ook tot uiting in de ontwikkeling van (multimodale) vervoersknooppunten en keuzes in te bouwen dichtheden. Hierbij speelt zowel de bestaande als nieuwe infrastructuur een rol. Complexiteit wordt ook veroorzaakt door de timing en de fasering van de verschillende facetten van een plan. Wat is de optimale planning om enerzijds aan te sluiten bij de vervoersbehoefte op woningbouwlocaties en anderzijds een efficiënte exploitatie van (bestaande) vervoerswegen te benutten? Of is het helemaal niet nodig om woningbouw en infrastructuur nader op elkaar af te stemmen? Kortom, genoeg vragen die om opheldering vragen. Als eerste stap is een gespreksnotitie opgesteld, die besproken is in twee afzonderlijke expertmeetings: met marktpartijen en met lokale overheden. Deze notitie geeft inzicht in de achtergronden van de Nederlandse situatie rond stedelijke ontwikkeling en infrastructuur en gaat in op de wijze waarop in het buitenland dit thema wordt aangepakt. Daarbij bekijken we welke lessen hieruit te leren zijn voor de Nederlandse situatie. De opbouw van dit rapport is als volgt. Als eerste komen de onderwerpen uit de gespreksnotitie aan de orde: een analyse van grondexploitaties en infrastructurele kosten (hoofdstuk 2), een historisch overzicht van beleidsontwikkelingen (hoofdstuk 3) en een beschrijving van de lessen uit het buitenland die te trekken zijn (hoofdstuk 4). Daarna volgt een schets van de dilemma’s die spelen rond stedelijke ontwikkeling en infrastructuur (hoofdstuk 5). De twee verslagen van de gehouden expertmeetings zijn als themaverslag opgenomen (hoofdstuk 6 en 7). Tot slot volgende conclusies en aanbevelingen (hoofdstuk 8). Wij danken Friso de Zeeuw, praktijkhoogleraar gebiedsontwikkeling te Delft, voor zijn commentaar op een eerdere versie van de gespreksnotitie en voor de ter beschikking gestelde Bouwfonds NAW dossiers. De deelnemers aan de expertmeetings (zie bijlage D) danken wij voor hun tijd en energie, alsmede het enthousiasme. Verder danken wij Marcel van Heck, Ton Venhoeven en Frits van Dongen van het atelier Rijksbouwmeester voor hun geleverde feedback en inbreng.
7
8
2
Analyse van grondexploitaties en infrastructurele kosten
2.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de financiële aspecten van stedelijke ontwikkeling en infrastructuur. Hiertoe wordt ingegaan op de kosten zoals verantwoord in grondexploitaties en specifieke informatie van projecten. Hierbij is gebruik gemaakt van de EIB-database van 140 grondexploitaties. 2.2 Grondexploitaties De kosten van woningbouwontwikkeling kunnen zeer sterk uiteenlopen op verschillende locaties. Deze kosten slaan uiteindelijk neer in grondexploitaties. De grondexploitatie is de resultante van de vastgoedexploitaties. Het woningbouwprogramma op een bepaalde locatie wordt over het algemeen door een ontwikkelaar gerealiseerd. De kosten van vastgoedrealisatie worden van de VON-prijs afgetrokken: wat overblijft is beschikbaar als grondprijs. Als de kosten van
Tabel 2.1
Verschillen in grondexploitaties tussen binnenstedelijke locaties en uitleggebieden, exclusief bijzondere infrastructurele kosten, euro per woning
Uitleg Binnenstedelijk
Totaal kosten Verwervingskosten waarvan sanering Bouw- en woonrijp maken Overige kosten waarvan plankosten
50.400 58.100 11.900 20.500 300 1.200 25.700 24.100 12.800 13.500 6.800 7.100
Totaal opbrengsten Grondopbrengsten woningbouw Bijdragen van derden Overige opbrengsten Binnenplanse verevening
58.600 53.100 500 700 4.200
49.600 35.300 700 5.100 8.500
Exploitatiesaldo Subsidies waarvan Rijk en Provincie waarvan Gemeente
8.400 - 3.300 2.100 - 5.400
- 9.600 9.400 5.400 3.900
5.100
- 400
Exploitatiesaldo inclusief subsidies Bron: EIB
9
Exploitaties en rol infrastructuur • • • • •
Verschil saldo uitleg en binnenstedelijk € 18.000 Exclusies bijzondere infrastructurele kosten Grote spreiding Bijzondere infrastructurele kosten € 7.000 (Vathorst) tot € 23.000 (IJburg) Niet-geprijsde maatschappelijke baten binnenstedelijk hoger dan op uitleg
locatieontwikkeling voor de gemeente (bouw- en woonrijp maken) hoger zijn dan deze grondprijs, resteert een tekort. De hoogste tekorten zijn zichtbaar op binnenstedelijke locaties. Op uitleggebieden kan in de meeste gevallen nog een positief exploitatieresultaat geboekt worden als we kijken naar de directe kosten in grondexploitaties (tabel 2.1). Dit is echter gerekend zonder bijzondere kosten aan infrastructuur. Deze kosten hebben bijvoorbeeld betrekking op de aanleg van een nieuwe metrolijn of het realiseren van een aansluiting op de snelweg. Deze kosten voor infrastructuur kunnen op uitleglocaties flink oplopen, tot € 10.000 of € 20.000 per woning. Ter illustratie zijn in bijlage A de cases Amersfoort Vathorst en IJburg in Amsterdam opgenomen. Veel van deze kosten van locatieontwikkeling zijn echter het gevolg van specifieke beleidskeuzes. Een dilemma dat zich daarbij voordoet is dat deze beleidskeuzes voor stedelijke ontwikkeling en infrastructuur zelden integraal worden afgewogen. Er vindt geen totaalanalyse plaats van (maatschappelijke) kosten en baten van de ontwikkeling van de ene locatie in vergelijking met andere locaties. Zo’n integrale afweging lijkt geen overbodige luxe als we zien dat de spreiding in exploitatiesaldi over de verschillende grondexploitaties zeer groot is. Het grootste gedeelte van de binnenstedelijke locaties kent een negatief saldo en het grootste gedeelte van de uitleggebieden heeft echter een positief saldo. Een aanmerkelijk deel van de uitleggebieden heeft een positief saldo dicht bij nul, terwijl een behoorlijk deel van de binnenstedelijke locaties een fors negatief saldo heeft van € 20.000 tot € 40.000 per woning. Met name functieveranderingslocaties met transformatie van overlastgevende functies zoals oude fabrieksterreinen en spoorwegemplacementen (zogeheten brownfields) kennen hoge tekorten. Dit zijn echter ook de locaties waarop de externe effecten in de vorm van niet-geprijsde maatschappelijke baten hoog kunnen zijn, doordat bijvoorbeeld stankoverlast bij aanpalende buurten vermindert. Tegelijkertijd zijn er ook kosten van binnenstedelijk ontwikkeling die niet volledig in beeld zijn in grondexploitaties. Ook bij binnenstedelijke woningbouwontwikkeling wordt er namelijk meer druk gelegd op het wegennet en het openbaarvervoersnet, hetgeen in de toekomst kan leiden tot capaciteitsknelpunten. Ook dan zullen wegen of OV-lijnen moeten worden aangelegd, waarvan de kosten op het moment van locatieontwikkeling niet in beeld zijn gebracht. 2.3 Grootschalige infrastructuur: kosten en financiering Met het bouwen op binnenstedelijke en uitleglocaties zijn investeringen in de infrastructuur gemoeid. Het gaat zowel om investeringen om de locatie in de bestaande bebouwing in te passen als om investeringen in de ontsluiting van de locatie. Bij inpassingen gaat het om aanpassingen van de bestaande infrastructuur om de locatie te kunnen ontwikkelen, zoals geluidschermen, tunnels, bruggen of omleggingen van wegen. Op grootschalige binnenstedelijke locaties moeten in de regel meer inpassingsmaatregelen worden getroffen dan op kleinschalige locaties of op uitleglocaties. Echter, ook uitleglocaties die direct aan de snelwegen zijn gelegen vragen om bijvoorbeeld extra geluidwerende voorzieningen. Dus ook hier zijn inpassingsmaatregelen nodig. Bij ontsluiting gaat het om investeringen in wegen, spoor en openbaar vervoer om de locatie te ontsluiten. Bij binnenstedelijke locaties kan vaak eenvoudig worden aangesloten op het wijdvertakte bestaande onderliggende wegennet en het openbaar vervoersnetwerk, terwijl bij uitleglocaties nieuwe infrastructuur moet worden aangelegd om te kunnen aantakken op het hoofdwegennet en het openbaar vervoersnetwerk.
10
De investeringen kunnen zowel voordeel opleveren voor de bewoners of gebruikers van de nieuwe locatie als voor gebruikers van de bestaande infrastructuur. Snellere reistijden of hogere frequenties van het openbaar vervoer leveren ook voordeel op voor reizigers met een andere herkomst en bestemming dan de te ontwikkelen woningbouwlocaties. Aantakkingen kunnen echter ook reistijdverliezen opleveren voor andere weg- of openbaar vervoersgebruikers, bijvoorbeeld door een tussenstop op een extra treinstation of doorstromingsproblemen door een extra toe- of afrit van de snelweg. In algemene zin zouden ook deze externe effecten in een integrale afweging moeten worden meegenomen. De investeringskosten moeten daarbij naar rato van de voordelen aan de nieuwbouwlocatie en aan de bestaande gebruikers worden toegeschreven. Het ontsluiten van grootschalige uitleglocaties op een kwalitatief hoogwaardige wijze is een gevolg van beleidskeuzes. Er worden immers vaak hoge eisen gesteld aan de ontsluiting van zowel de weg als het openbaar vervoer. In de Vinex-convenanten van de jaren negentig van de vorige eeuw zijn afspraken gemaakt over de ontsluiting van de grote bouwlocaties per openbaar vervoer om de groei van het autogebruik terug te dringen (zie volgende hoofdstuk). Om hoge exploitatieverliezen te voorkomen worden treinstations, lightrailverbindingen en vrije busbanen echter vaak pas aangelegd als de locatie al voor een groot deel is gerealiseerd. Tot die tijd zorgt regulier busvervoer voor de ontsluiting. Een vraagstuk wat hier speelt is de optimale timing van woningbouwontwikkeling en infrastructurele ontwikkeling. Enerzijds zijn er onderzoeken die stellen dat met een vroegtijdige aanleg van openbaar vervoersverbindingen het mobiliteitsgedrag van nieuwe bewoners van een wijk kan worden gestuurd. Anderzijds zijn er onderzoeken die stellen dat de mobiliteitsbehoefte op een locatie afhankelijk is van het type woonconsument dat deze locatie aantrekt. Hierop wordt in het volgende hoofdstuk nader ingegaan. Als bijdrage in de benodigde investeringen kregen grootschalige bouwlocaties in het kader van de Vinex rechtstreeks een doeluitkering van het Rijk. Het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport (MIT) speelde aanvankelijk een grote rol in de financiering van de doeluitkering, maar door de verhoging van de grenzen1 van de Gebundelde Doeluitkering (GDU) besluiten de lagere overheden vanaf 2004 voortaan over de aanwending van de GDU-middelen voor ontsluitingsinvesteringen. Vanaf 2005 is de GDU met andere subsidies samengenomen in de Brede doeluitkering verkeer en vervoer (BDU). Slechts enkele grootschalige projecten als de NoordZuidlijn, Randstadrail, de Rijn-Gouwelijn en de HOV verbinding Heerhugowaard-Alkmaar-Langedijk zijn nog opgenomen in de latere MIRT’s (opvolger van het MIT). De budgetten in de BDU zijn doorgaans te krap om zowel de investeringskosten als de exploitatieverliezen van hoogwaardig openbaar vervoer projecten te kunnen realiseren. Met de ombuigingen op de BDU wordt deze spanning nog groter, waardoor er nu een scherpere afweging van de projecten moet plaatsvinden en vaker zal worden gekozen voor een minder hoogwaardige vorm van ontsluiting.
1 Vanaf 2004 liggen de grenzen op € 225 miljoen voor de drie grootste kaderwetgebieden (Amsterdam, Rotterdam en Den Haag) en € 112,5 miljoen in de overige stedelijke gebieden. Voor 2004 lag de grens op € 11,34 miljoen.
11
12
3
Van Vinex-beleid tot post-crisis tijdperk
3.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt stilgestaan bij de ontwikkeling die het beleid rond woningbouw en infrastructurele ontwikkeling in de afgelopen decennia heeft doorlopen. Vanuit een situatie van ruime maar gescheiden subsidies, zowel voor woningbouw als voor infrastructuur, werd er aanvankelijk een ontwikkeling ingezet om bekostiging van infrastructuur af te stemmen op de woningbouwontwikkeling in het Vinex-tijdperk. Uiteindelijk zijn wij in een situatie aanbeland waar over de hele linie budgetten onder druk staan, hetgeen de vraag oproept of de ruimtelijke ambities nog haalbaar zijn en welke keuzes daarbij dan gemaakt kunnen worden. 3.2 Subsidies voor woningbouw Tot in de jaren tachtig heeft de rijksoverheid zeer actief gestuurd op locatieontwikkeling. Er waren ruime budgetten van het rijk beschikbaar voor ‘locatietekorten’. De woningbouwontwikkeling werd op deze wijze langs twee lijnen gesubsidieerd. De woningbouw zelf werd gesubsidieerd door de forse rijkssubsidies voor sociale woningbouw. Bijdragen vonden genormeerd plaats: het tekort op de ontwikkeling van sociale huurwoningen werd berekend en op basis daarvan werd de subsidie toegekend. Daarnaast werd de locatieontwikkeling zelf gesubsidieerd. Hiervoor was er het Besluit Locatiegebonden Subsidies. Ook hier werd op basis van berekeningen van tekorten subsidie toegekend. Locaties met de hoogste tekorten kregen de meeste subsidie. Daarnaast waren er diverse soorten subsidies voor stadsvernieuwing. Naast deze objectsubsidies werd ook het ‘subject’ gesubsidieerd: zowel huurders als kopers kregen subsidie in de vorm van huursubsidie en premiewoningen. In de loop van de jaren tachtig en begin jaren negentig zijn deze subsidies langzaam afgebouwd. Corporaties gingen met de 'bruteringsoperatie' op eigen benen staan. Naast deze subsidies was er een ‘groeikernenbeleid’ waarin de overheid actief stuurde op ontwikkeling van steden, in combinatie met infrastructuur. Dit was bijvoorbeeld het geval bij het ‘plannen’ van steden als Almere en Zoetermeer. 3.3 Rijkssturing op locatie en vervoer: Vinex-beleid In de jaren negentig is het 'Vinex-beleid' ontwikkeld. In de 'Vierde Nota Extra' werden van rijkswege locaties aangewezen waar grootschalige nieuwbouw van woningen plaats kon vinden. Bij het Vinex-beleid was het de bedoeling dat de infrastructuur zo werd ontwikkeld dat de grote woningbouwlocaties buiten de stad goed ontsloten waren met hoogwaardig openbaar vervoer. Hier werden ook rijkssubsidies voor beschikbaar gesteld. Uit het voorgaande bleek reeds dat infrastructurele kosten behoorlijk op het budget konden drukken in de vorm van excessieve kosten voor locatieontwikkeling. Tegelijkertijd kwam het voor dat locaties die op zich beschouwd rendabel te ontwikkelen waren, toch gesubsidieerd werden door de rijksoverheid. Beleidsontwikkelingen in historisch perspectief • • • • • •
Sturing via groeikernenbeleid Sturing met (locatie)subsidies Vinex-beleid: hoogwaardige infrastructuur als voorwaarde Woningbouwafspraken: lokale beleidsvrijheid Elverding: meer invloed regio op infrastructuur, stroomlijnen procedures Crisis: Tijdelijke Stimuleringsregeling Woningbouwprojecten
De vraag is of en in welke mate dit beleid heeft gewerkt. Enige cijfermatige illustraties hiervan zijn te vinden in de bijlage B. Uit een vergelijking tussen Vinex inbreiding 1971, dat wil zeggen, Vinex-locaties binnen het gebied dat in 1971 reeds bebouwd was, en de Vinex-uitleglocaties
13
blijkt een groot verschil in afstanden tot de voorzieningen tussen binnenstedelijke locaties en uitleglocaties. Binnenstedelijke locaties (binnen de grenzen van 1971) kenmerken zich door kortere afstanden naar voorzieningen dan de Vinex-uitleglocaties. Dit heeft effect op de vervoersbehoefte. Verder valt op dat de afstand tot de snelweg bij uitleglocaties het kortst is. Uitleglocaties worden vaak gekozen langs snelwegen om ontsluiting via het hoofdwegennet mogelijk te maken. Dit maakt deze locaties wel kwetsbaar voor congestie, omdat hier onvoldoende mogelijkheden zijn om via het onderliggende wegennet de congestie te ontwijken. Anderzijds blijkt uit het regionaal vervoersmodel dat gebruikt is bij het interdepartementaal beleidsonderzoek naar verstedelijking dat juist in sommige steden de knelpunten heel groot zijn en een kleine toename van het aantal vervoersbewegingen sneller leidt tot congestie. Daarnaast zijn er onderzoeken dat de verplaatsingsbehoefte minder eenduidig is. De oude gedachten dat mensen in de centrumstad werken en in satellietsteden wonen gaat al lang niet meer op, vervoersbewegingen kennen een veel meer divers patroon. Tevens is in bijlage B een analyse weergegeven van de extra kilometers per persoon, per dag en per vervoerswijze van de verschillende locatietypen ten opzichte van die van de totale woningvoorraad (gecorrigeerd voor bevolkingsamenstelling (tabel 8.4, bijlage). Hieruit blijkt dat nieuwbouw in stedelijk gebied tot kleinere verplaatsingsafstanden leidt dan nieuwbouw elders en ten opzichte van de totale woningvoorraad. Een kleiner aantal kilometers leidt ceteris paribus tot minder druk op het wegennet. De enige uitzondering hierop wordt gevormd door het gebruik van het openbaar vervoer. Dit ligt juist hoger op binnenstedelijke locaties vanwege de hogere dichtheid en het frequentieaanbod van het openbaar vervoersnetwerk. Bij het Vinex-beleid was één van de uitgangspunten dat de automobiliteit teruggedrongen moest worden, door middel van de juiste locatiekeuze en door de juiste inrichting van woninglocaties. Daarbij werd veel aandacht geschonken aan goede openbaar vervoersmogelijkheden. Zo woonde 43% van de bewoners van Vinex-uitleglocaties op loopafstand van een busverbinding die vier keer per uur reed. Op andere uitbreidingslocaties (niet-Vinex) was dit slechts voor 9% van de bewoners het geval. Ook metro- en tramverbindingen kwamen meer voor bij Vinex-locaties dan op andere locaties. Slechts 13% van de Vinex-uitleglocaties kende géén openbaar vervoersverbinding op loopafstand, tegen maar liefst 42% op niet-Vinex uitbreidingslocaties (RPB, 2005). Toch kende het Vinex-beleid niet het succes met betrekking tot de mobiliteit dat er van werd verwacht. Het blijkt dat de uitleggebieden aantrekkingskracht hadden op een bepaalde bevolkingsgroep die sowieso meer mobiel is, namelijk relatief veel werkenden, middelbaar en hoger opgeleiden, veel kinderen en nauwelijks senioren. Bovendien lagen de uitleggebieden vaak dicht bij snelwegen (RPB, 2005). Ook bleek veel ov-infrastructuur bij woningbouwlocaties later te worden opgeleverd dan oorspronkelijk gepland. Veel bewoners waren toen al op de auto aangewezen. Achtergrond van deze mismatch zijn ook de soms bescheiden besluitvormings- en procedurele trajecten van woningbouw en infrastructuur (EIB, 2002). 3.4 Woningbouw en infrastructuur na de Vinex: beleidsvrijheid en decentralisatie Na het actief aanwijzen van te ontwikkelen woningbouwlocaties door de rijksoverheid, kwam een periode waarbij de rijksoverheid meer op output ging sturen. Subsidies werden niet meer toegekend op basis van daadwerkelijke exploitaties van vastgoedontwikkeling of infrastructuur, maar toegekend aan stedelijke regio’s. Deze toekenning van wat is gaan heten ‘BLS-subsidies’ (de oude ‘locatiegebonden’ subsidies) vindt plaats op basis van de daadwerkelijk gerealiseerde woningbouwaantallen in een bepaalde stedelijke regio. Achteraf dus en ongeacht hoe de woningbouw is gerealiseerd. In deze opzet zijn de keuzes voor woningbouwontwikkeling dus losgekoppeld van besluiten over (rijks-)middelen voor infrastructuur en vervoer. De woningbouwafspraken liepen tot en met 2009. Intussen liepen rijksbudgetten voor stedelijke vernieuwing en herstructurering van woonwijken door, hoewel wel in gereduceerde vorm en gebundeld in het ‘Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing’ (ISV). Tegelijkertijd zijn bij de realisatie van de infrastructuur de verantwoordelijkheden meer richting de regionale overheden gegaan. Deze ontwikkeling was met de BDU al eerder ingezet. Financiering van de benodigde infrastructuur op stadsgewestelijk niveau is daardoor meer een zaak van de regio’s geworden. Bij de infrastructuur is daarnaast een traject ingezet waarbij besluitvorming en procedures worden gestroomlijnd en de realisatie kan worden versneld. Basis hiervoor was het advies van de commissie Elverding (Elverding, 2008).
14
3.5 De crisis Terwijl de woningbouwafspraken op hun eind liepen zette de wereldwijde recessie zich in, met grote gevolgen voor de woningmarkt en de bouwproductie. Het Rijk heeft toen besloten budgetten die op de rol stonden voor de jaren daarna naar voren te halen, om op deze wijze de gevolgen van de crisis voor de woningbouw te verzachten. In de ‘Tijdelijke Stimuleringsregeling Woningbouwprojecten’ (TSW) is voor in totaal € 350 miljoen subsidie verleend voor woningbouwprojecten. Deze gelden zijn in drie tranches tot besteding gekomen, waarbij de gemeenten onder bepaalde voorwaarden vrij waren het budget te besteden. De crisis heeft de reserves van marktpartijen flink aangetast. Daarnaast zijn projecten die in de planning zaten stil komen te liggen of uitgesteld, vaak omdat de voorverkooppercentages niet werden gehaald. Door inkomens- en baanonzekerheid stellen consumenten grote aankopen uit. Dit geldt zowel voor wasmachines, auto’s als een nieuwe woning. De transacties op de woningmarkt zijn zo’n 40% gedaald. Van zowel nieuwbouwwoningen als woningen in de bestaande voorraad is de verkoop gestokt. Ook woningcorporaties merken de dalende verkopen in de bestaande voorraad in hun financiële positie. Door bestaande huurwoningen te verkopen kon men voorheen nog flink winst maken, waarmee nieuwbouwprojecten konden worden gefinancierd. Deze dekkingbron is door de crisis aanmerkelijk verminderd. Te verwachten ontwikkelingen • • • •
Post-crisis beleid – Verdere decentralisatie ruimtelijk beleid – Verdere afbouw subsidies – Verschuiving binnen rijksbudgetten infrastructuur, kortingen BDU Overheidsbudgetten onder druk Door demografie – Ruimere markten – Meer consumentenmacht Relatieve verschuiving preferenties door inkomensstijging
De gemeenten zien door de crisis hun inkomsten uit bouwgrondexploitatie flink afnemen. Ook de algemene middelen voor de lagere overheden, zowel in het gemeentefonds als het provinciefonds, zijn door de crisis sterk onder druk komen te staan. De financiering van veel beleidswensen is daardoor minder gemakkelijk geworden. 3.6 Na de crisis Na de crisis moeten er scherpere keuzes gemaakt worden. Voor binnenstedelijke ontwikkeling geldt dit eens temeer, omdat de tekorten hier niet alleen traditioneel hoger liggen (zie eerdere cijfers) maar ook naar verwachting in de toekomst zullen toenemen. De relatief eenvoudig te ontwikkelen locaties zijn inmiddels ontwikkeld, zodat nu steeds moeilijker locaties aan de beurt zijn (Ecorys, 2005). Daarnaast zijn de rijkssubsidies voor woningbouw opgedroogd. Er komen niet opnieuw gelden voor de woningbouwafspraken beschikbaar en ook het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) wordt verder afgebouwd. Er resteert dus alleen nog budget in het kader van de bodemsanering. Totaal was er op deze wijze tot 2010 bijna een half miljard euro beschikbaar voor woningbouwontwikkeling vanuit het Rijk, hetgeen nu voor het grootste gedeelte wegvalt (zie bijlage C). Na de crisis is er sprake van een verdergaande decentralisatie van het ruimtelijk beleid. Dit was een tendens die al eerder was ingezet met de woningbouwafspraken die op regionaal niveau maximale beleidsvrijheid mogelijk maakten als het gaat om de wijze waarop de afspraken werden gerealiseerd. Op de BDU-gelden (Brede doeluitkering) wordt nu bezuinigd door het Rijk. De budgetten die voor infrastructuur beschikbaar zijn vanuit het Rijk blijven vooralsnog overeind. Bij elkaar ging het in 2010 om € 8,4 miljard, waarvan € 3 miljard voor het hoofdwegennet en € 2,7 miljard voor spoor-
15
wegen. Binnen dit budget vindt een verschuiving plaats. Er komt de komende jaren minder beschikbaar voor spoorwegen en meer voor autowegen. Hoe de marktpartijen uit de crisis zullen komen is onzeker. Hun reserves zijn aangetast, maar woningbouwprojecten die nog in trek zijn bij consumenten kunnen in principe nog steeds gefinancierd blijven. Woningcorporaties kennen veel onzekerheid over financiën door verschillende rijksmaatregelen die voor individuele corporaties op diverse manieren kunnen uitwerken. Tot slot is er een demografische ontwikkeling waardoor de vraag naar woningbouw in absolute zin minder wordt. Tussen verschillende regio’s van het land loopt dit wel uiteen, met enerzijds krimpgebieden, anderzijds gebieden waar nog groei plaats vindt. Op middellange termijn zijn er ook kansen: de crisis duurt niet eeuwig en de demografische ontwikkelingen scheppen ook ruimte voor marktmacht bij de woonconsument. Dit is zeker het geval als men zich bedenkt dat de welvaart nog steeds stijgt, terwijl de woning- en kantorenmarkt steeds ruimer wordt. De consument heeft dus steeds meer te kiezen. Met de groei van de relatieve inkomens verandert ook de consumentenwens: de woonconsument kan steeds kritischer worden en hecht meer waarde aan zaken als landschap en natuur. In de toekomst zullen dus overheidsbudgetten relatief beperkt zijn. De ruimere woning- en kantorenmarkt geeft de consument meer keuzevrijheid en wanneer deze consumenten ook nog rijker worden zullen zij ook hogere eisen aan kwaliteit en milieu stellen.
16
4
Lessen uit het buitenland
4.1 Inleiding Zoals in de vorige hoofdstukken geschetst werd, is er door de jaren heen veel veranderd rond stedelijke ontwikkeling en infrastructuur in Nederland. We hebben gezien dat ruimtelijke ontwikkeling niet altijd kostendekkend is, sturing van projecten is veranderd van nationaal naar meer regionaal en de financiering steeds moeilijker wordt. In deze context is de praktijk van de ruimtelijke ordening momenteel dat locatiekeuze voor woningbouw over het algemeen los is gekoppeld van besluiten rond infrastructurele ontwikkeling. De wijze waarop woningbouwlocaties ontwikkeld kunnen worden hangt sterk af van de beleidswensen van overheden en de mogelijkheden die marktpartijen zien voor realisatie. De wijze waarop deze rollen zijn verdeeld en hoe deze worden georganiseerd hangt sterk af van het grondbezit. Ligt dit bij marktpartijen, dan staan zij op basis van het realisatieprincipe vrij sterk in onderhandelingen met de gemeente zodat vaak gekozen wordt voor een vorm van samenwerking in een bouwclaim-model. Heeft de gemeente de grond, dan wordt vaak gekozen voor onderhandse gunning of een vorm van een concessiemodel, waarbij de gemeente vooraf haar wensen en eisen kenbaar maakt voor de ontwikkeling die door marktpartijen wordt gerealiseerd. Maar hoe pakt men dergelijke vraagstukken in het buitenland aan? In dit hoofdstuk worden enkele voorbeelden uit het buitenland behandeld. Daarbij onderscheiden we vier dimensies die de uitwerking van de ruimtelijke ontwikkeling in de praktijk bepalen: • rolverdeling tussen overheid en marktpartijen; • bestuurlijke en institutionele aanpak; • gebiedsontwikkeling in relatie tot infrastructuur; • planning en fasering. Elk van deze dimensies werken we hierna aan de hand van concrete voorbeelden uit het buitenland uit in de paragrafen 4.2 tot en met 4.4. 4.2 Publiek-private samenwerking en financiering Samenwerking en financiering van projecten is een van de thema’s die steeds meer gaan spelen in stedelijke ontwikkeling en infrastructuur. Publiek-private samenwerking is niet een nieuw fenomeen voor Nederland. Er zijn echter veel verschillende vormen, van zeer beperkte publiekprivate samenwerking tot het concessiemodel. De gekozen vorm van samenwerking is in Nederland zoals gesteld sterk afhankelijk van de grondeigenaar. Was de financiering van projecten vroeger vaak traditioneel verdeeld, waarbij de gemeente bouw- en woonrijpmaken voor haar rekening nam en de private partijen de vastgoedontwikkeling, de laatste jaren is er een tendens waar te nemen dat met name de kleinere gemeenten vaak ook de grondexploitatie en de bijbehorende risico's bij private partijen neerleggen, zeker als daar ook het grondbezit ligt. De crisis zet deze taakverdeling weer onder druk, doordat marktpartijen terughoudend zijn geworden in het nemen van extra risico's. In het buitenland worden verschillende vormen van publiek-private samenwerking toegepast. Deze verschillende vormen van samenwerking kunnen worden onderverdeeld in wat wij hier noemen het Angelsaksische en het Franse model. Deze worden in de paragrafen 4.2.1 en 4.2.2 verder uiteengezet. 4.2.1
Het Angelsaksische model
Het Angelsaksische model kenmerkt zich door gescheiden opdrachtgever- en opdrachtnemerschap, waarin de publieke partij bepaalt wat er moet gebeuren (de opdrachtgever) en de private partij voornamelijk uitvoert (de opdrachtnemer). Deze manier van publiek-private samenwerking kan zowel worden gevonden in het veelgebruikte concessiemodel in het Verenigd Koninkrijk en verschillende vormen in de Verenigde Staten, een zeer concreet voorbeeld van de Oresundlink en de Spaanse ‘urbanizing agent’.
17
Verenigd Koninkrijk Publiek-private samenwerking is in het Verenigd Koninkrijk sinds de jaren tachtig zeer gebruikelijk. Hierin wordt voornamelijk gebruik gemaakt van het traditionele concessiemodel, waarin standaarden en criteria worden gezet door de overheid en de financiering en uitvoering wordt overgelaten aan een private partij. In het Verenigd Koninkrijk wordt het meest gebruik gemaakt van Private Finance Initiative. Hierin wordt de grondexploitatie en opbouw gefinancierd en uitgevoerd door een private partij. De overheid heeft voornamelijk invloed op de planvorming, maar wanneer de concessie is gesloten heeft zij geen inspraak meer. De risico’s worden geheel of gedeeltelijk ondergebracht bij de private partij die het project toegewezen krijgt. Dit alles volgens de Design-build-finance-operate benadering. Verenigde Staten In de Verenigde Staten gaat publiek-private samenwerking al heel lang mee, bij binnenstedelijke ontwikkeling is het eerder regel dan uitzondering. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de herontwikkeling van Charles Center van Baltimore, waar de verantwoordelijkheid van planning en implementatie verdeeld werd. Ook wordt er bij regionale ontwikkeling gebruik gemaakt van leasecontracten. Private partijen kunnen ontwikkelingsrechten leasen van de overheid om bijvoorbeeld kantoren of infrastructuur te bouwen. Het geld dat de overheid binnenkrijgt, kan gebruikt worden voor onderhoud of uitbreiding. Bij infrastructurele projecten wordt veel gebruik gemaakt van private partijen. Hierin pusht de overheid projecten door directe financiering, maar worden andere projecten geheel gefinancierd en geïmplementeerd door private partijen. Hierbij zijn de private partijen dus betrokken bij zowel projectfinanciering als aanleg en management. Publiek-private samenwerking: Angelsaksisch model • • •
Verenigd Koninkrijk & Verenigde Staten: – overheid stelt eisen in concessie – private partij voert uit inclusief grondexploitatie & financiering Zweden en Denemarken: – Öresundlink voor auto en trein – Consortium van bedrijven uit beide landen Valenciaans model: – Initiatief bij private partijen: regionaal ontwikkelingsplan incl. infrastructuur – Gemeente besluit, variant herverkavelingsmodel
Zweden en Denemarken In 1991 werd een pact gesloten tussen de Zweedse en Deense regering om samen de Öresundlink te bouwen. Hierdoor zouden zowel auto als trein een verbinding hebben tussen Malmö en Kopenhagen. Beide steden hadden ieder met een eigen probleem te kampen, respectievelijk veel werkloosheid en te weinig betaalbare woningen. Bedrijven uit beide landen vormden een consortium en deze werd door de nationale overheden volledig verantwoordelijk gesteld voor de uitvoering van de link. Het consortium financierde hiertoe het project voor 100% op de internationale financiële markten. Het consortium was daarnaast verantwoordelijk voor het design en de bouw van de verbinding. Het project moest terugverdiend worden door tolheffing. Spanje De kritiek op de oude gang van zaken rond het aanleggen van publieke infrastructuur en grondbezit in de regio Valencia resulteerde in het ontstaan van gecombineerde ontwikkelingsprogramma’s. Hierin moest zowel de regionale ontwikkeling als de daarbij behorende infrastructurele planning worden geschetst door de hiertoe aan te wijzen ‘urbanizing agent’, die dit vervolgens voorlegde aan de gemeente. In dit plan staan ook details over de planning en financiering van infrastructuur binnen het project. In dit model ligt dus het initiatief duidelijk bij private partijen, maar moet de gemeente akkoord gaan met de wijze waarop aan alle belangen, zowel de woningbouw als de vervoersbehoefte, wordt voldaan bij de beoogde ruimtelijke ontwikkeling.
18
4.2.2 Het Franse model Frankrijk In het Franse model staan opdrachtgever en opdrachtnemer niet zo direct tegenover elkaar. Belangen van beide partijen worden vooraf geïntegreerd in bijvoorbeeld een gezamenlijke exploitatiemaatschappij. In tegenstelling tot het Angelsaksische model wordt dus niet vooraf vastgelegd om de publieke belangen te waarborgen, maar worden deze belangen geïncorporeerd in de samenwerkingsvorm. In deze vorm van samenwerking komen overheden en private partijen samen in een joint venture en is er sprake van korte lijnen tussen de verschillende actoren. Financiering vindt hier dan ook plaats binnen de joint venture en daardoor wordt dit een verantwoordelijkheid van zowel publieke als private partijen. Straatsburg In Straatsburg komt dit model duidelijk naar voren. De overheden in en rond Straatsburg werken samen in een Communauté Urbaine, waarbij ook marktpartijen worden betrokken. Deze Communauté zorgt samen met de marktpartijen voor de realisatie en financiering van gecombineerde stedelijke en infrastructurele ontwikkeling. Publiek-private samenwerking: Frans model • • •
Overheid en private partijen in Joint Venture Straatsburg: Communauté Urbaine & marktpartijen samen realisatie & financiering gecombineerde stedelijke en infrastructurele ontwikkeling Sterke rol en positie centrale overheid
Gekeken naar de voorbeelden hierboven komen meerdere vragen naar boven. Vinden we vormen van het Angelsaksische of Franse model ook terug in Nederland? Wat zijn de succesvolle voorbeelden en waar is het niet goed gegaan? Kunnen deze voorbeelden gebruikt worden voor de optimalisatie van stedelijke ontwikkeling en infrastructuur in Nederland? 4.3 Bestuurlijke en institutionele aanpak Naast samenwerking en financiering speelt ook de sturing op ruimtelijke en infrastructurele ontwikkeling door verschillende overheidsniveaus een rol. Gemeenten, rijk en provincies hebben ieder een taak en bevoegdheid en stellen beleid vast rond gebiedsontwikkeling, grondverwerving en bestemmingsplannen. Binnen en buiten Europa zijn vele voorbeelden te geven van een bestuurlijke en institutionele aanpak die afwijkt van de Nederlandse situatie. 4.3.1 Grondverwerving en bestemming Frankrijk Rond gebiedsontwikkeling en bestemmingen liggen in het buitenland voorbeelden die een andere kijk op bestaand beleid laten zien. In Frankrijk wordt bijvoorbeeld voorkomen dat verwerving van grond gepaard gaat met een eindeloze juridische strijd zoals dat in Nederland voorkomt. Een aparte staatsdienst is verantwoordelijk voor de verwerving en deze heeft voldoende (financiële) armslag om in minnelijk overleg eruit te komen met bijvoorbeeld de boeren over een heel traject van de TGV. Bovendien zit de jurisprudentie in Frankrijk iets anders in elkaar dan in Nederland. In Nederland kent de rechter relatief meer belang toe aan het individuele belang van een burger, dan aan het algemeen belang. In Frankrijk krijgt de Franse staat vrijwel altijd gelijk van de rechter. Dit weten burgers ook, dus ze zorgen er wel voor dat ze er met de speciale staatsdienst uitkomen, omdat ze mogelijk bij de rechter slechter af zijn. Is er ook in Nederland een andere weging nodig tussen het individuele belang en het algemeen belang als het gaat om ruimtelijke ontwikkelingen?
19
Duitsland In Duitsland is vooral het herverkavelingsmodel heel interessant als het gaat om de omgang met bestaande (eigendoms-)rechten. Van der Krabben van de Radboud Universiteit in Nijmegen pleit voor ‘verzelfstandiging’ van de grondexploitatie door als gemeente niet meer zelf grond te verwerven, maar dit over te laten aan de bestaande marktpartijen, geïnspireerd op het Duitse model. Met een aankomende stagnatie in economische groei of in sommige gebieden zelfs krimp is het volgens hem voornamelijk van belang dat stedelijke vernieuwing plaatsvindt in plaats van uitbouw van de bestaande stad in uitleggebieden. De manier van herverkaveling zoals die in Duitsland wordt toegepast is hiervoor een goede optie. Het grondbeleid in Nederland is volgens Van der Krabben verouderd en een aantal gemeenten zullen volgens hem steeds meer in overleg moeten met ontwikkelaars en eigenaren (Cobouw, 7 september 2011). Het vasthouden aan het Nederlandse grondbeleid dreigt volgens hem een molensteen te worden.
Grondverwerving en bestemming • Frankrijk – Rechter: staat groter belang dan individu – Aparte staatsdienst voor verwerving •
Duitsland: herverkavelingsmodel – Grond in gebiedsontwikkelingsmaatschappij – Wettelijke afdwingbaarheid mee te doen – Waarde terug, gecompenseerd voor verlies
•
Japan: bestemmingsplannen – Floor area ratio/building coverage ratio – Commercial/residential district – Toyama: hoger bij infra knooppunten, subsidies – Verhandelbare luchtrechten
Het Duitse herverkavelingsmodel is eerder bestudeerd (Bregman en de Wolff, 2011). Bij deze herverkaveling worden door alle eigenaren in een bepaald gebied de eigendomsrechten overgedragen aan een gebiedsontwikkelingsmaatschappij. Wanneer eigenaren weigeren mee te werken zou de transformatie wettelijk kunnen worden afgedwongen. Vervolgens herontwikkelt de ontwikkelingsmaatschappij het gebied en na eventuele sloop en herverkaveling krijgen de oorspronkelijke eigenaren weer eigendomsrechten toegewezen. Deze eigendomsrechten zijn in omvang of waarde gelijk aan hun oorspronkelijke eigendomsrechten. In geval van verlies worden de grondeigenaren gecompenseerd. Deze methode zorgt voor meer mogelijkheden van gebiedsontwikkeling. Eenzelfde model is te vinden in Valencia, zoals eerder geschetst. De ‘urbanizing agent’ presenteert een gezamenlijk plan waarin een nieuwe verkaveling wordt voorgesteld. Is het mogelijk om binnen de bestaande eigendomsrechten van Nederlandse grondeigenaren op deze manier om te gaan met kavels? Wat zouden hier de voor- en nadelen van kunnen zijn? Japan In Japan is een zeer duidelijk beleid rond ruimtelijke ontwikkeling, waarin bestemmingsplannen een grote rol spelen. De regionale planning in Japan wordt uitgevoerd op drie niveaus: nationaal, regionaal en lokaal. Hierin wordt zoveel mogelijk overgelaten aan de lokale overheden, maar is de stadsplanningswet leidend. Het planningsysteem bestaat zowel uit wettelijke planning, planning van grondgebruik en bestemmingsplannen als planning van de populatie dichtheden. Vanuit de National Land Development Act (1950) is een aantal nationale ontwikkelingsplannen ontstaan die de basis vormen van de regionale en lokale ontwikkeling van Japan. Op lokaal niveau wordt onderscheid gemaakt tussen Urban Promotion Areas en Urban Control Areas en op basis van dit onderscheid is bepaalde regelgeving van toepassing. Binnen de Urban Promotion Areas valt de verordening bestemmingsplannen waarin drie categorieën worden onderscheidden: wonen, commercieel en industrieel gebruik. In totaal worden twaalf types bestemmingen onderscheiden waarvoor het type gebouw, het aantal verdiepingen en de
20
dekkingsgraad zijn vastgelegd in de verordening. In commercial districts zijn de zogeheten floor area ratio en de building coverage ratio met respectievelijk 600 en 80 veel hoger dan in de residential areas met respectievelijk 100 en 60. Er is echter ook enige flexibiliteit als we kijken naar de strategie die veel steden sinds 2000 hebben aangenomen, namelijk in de vorm van de compacte stad. Hierin moet worden gezorgd voor hogere aandelen voor infrastructuur en kortere reisafstanden voor de inwoners. De stad Toyama bijvoorbeeld heeft als strategie Public Transport Oriented Compact City Development waarin zoveel mogelijk wordt gestimuleerd rond bestaand openbaar vervoer te bouwen. Hiervoor wordt zelfs een subsidie afgegeven. Het Residential Area High-level Use Area Plan geeft hierbij een uitzondering op de zone-indeling. Onder dit districtsplan mogen volume en hoogte van gebouwen afwijken van de in het zonesysteem genoemde restricties wanneer er voor adequate infrastructurele en publieke voorzieningen wordt gezorgd. Tevens bestaat er in Japan de mogelijkheid deze ‘luchtrechten’, die de mogelijkheid bieden hoog te bouwen, onderling door te verkopen. Zo voorkomt men dat specifieke eigenschappen van de locaties belemmerend werken op de exploitatie. Ook in Nederland wordt gewerkt met bestemmingsplannen. Zou een normering zoals in Japan mogelijkheden geven voor stedelijke ontwikkeling in Nederland? 4.3.2 Gebiedsontwikkeling rond infrastructuur Als het gaat om ruimtelijke ontwikkeling wordt in een aantal landen de verstedelijking zoveel mogelijk gesitueerd rond bestaande infrastructuur. Ook in Nederland zijn er (lokale) overheden die dit wenselijk achten en hiertoe pogingen ondernemen, zoals de ruimtelijke afweging rond de Bollenstreek, de Bloemendalerpolder bij Weesp en de ambities voor de Stedenbaan in de zuidvleugel van de Randstad. Deze pogingen zijn echter vaak incidenteel en gaan gepaard met veel bestuurlijke rompslomp met verschillende betrokken overheden. In het buitenland zijn hiervan wel een aantal succesvoorbeelden. Denemarken Het Finger plan van Kopenhagen is een van de duidelijkste voorbeelden uit het buitenland waarbij vanuit de rijksoverheid sturing plaatsvindt op het realiseren van woningbouw rond bestaande infrastructuur. Verdere uitbreiding van de stad Kopenhagen wordt gepland vanuit het zogenaamde finger plan, waarin verstedelijking vooral plaatsvindt langs treinrails en andere infrastructuur (als vingers aan een hand). Dit moet ervoor zorgen dat iedere bewoner binnen bereik van zowel goede infrastructuur als groenvoorzieningen woont. Eventuele verbreding van de gebieden wordt alleen bewerkstelligd wanneer hetzelfde niveau van infrastructuur wordt behouden. Infrastructuur als basis voor gebiedsontwikkeling • Denemarken: Finger Plan – Stadsuitbreiding langs infrastructuur • Duitsland: gebiedsautoriteit – Stuttgart: ontwikkeling langs knooppunten en assen • Duitsland: planning en fasering – Stuttgart: eerst nieuwe metro, dan woningen – Freiburg: eerst nieuwe metro, dan woningen • Denemarken – Örestad: eerst (onbemande) metro, daarna langs deze lijn woningen en bedrijven
Duitsland In Duitsland wordt een grote rol toegekend aan de gebiedsautoriteit ('Verkehr Verbunden'). Deze is belast met alle vormen van openbaar vervoer in een bepaalde regio, zowel bus, metro als trein. In Stuttgart vinden we een situatie vergelijkbaar met Kopenhagen, waar stedelijke ontwikkeling plaatsvindt rond bestaande knooppunten en langs de stedelijke ontwikkelingsassen. Deze assen worden bediend door trein en lightrail. Er wordt onderscheid gemaakt in hiërarchie van de
21
knooppunten, maar alle knooppunten bedienen bestaande en nieuwe woon/werkgebieden. Voorbeelden zijn de locaties Ellental en Sillenbuch. Ellental is in de hiërarchie van knooppunten een knooppunt op het tweede niveau en is gebouwd rond een bestaande spoorlijn, waar een extra station is gebouwd om het gebied aan te sluiten. In Sillenbuch werd de oude tramlijn vervangen door een metro en werd de omliggende omgeving vanuit deze ontwikkeling opgewaardeerd. Wanneer we bovenstaande voorbeelden vergelijken met de situatie in Nederland, waar liggen dan de overeenkomsten en wat doet men in het buitenland anders? Zijn meer sturing door bijvoorbeeld de in Japan gekozen normering van bestemmingsplannen of via het Finger plan in Kopenhagen een optie voor Nederland. Of leent de situatie in Nederland zich beter voor andere vormen van sturing? Of moeten we in Nederland juist meer open laten? 4.4 Planning en fasering Rond gebiedsontwikkeling en mobiliteit liggen vraagstukken rond planning en fasering. In Nederland werd in het Vinex-beleid van de jaren negentig vastgelegd dat, wanneer tweederde van de woningen gebouwd was, hoogwaardige infrastructuur beschikbaar zou moeten zijn. Echter, in veel gevallen is dit niet gehaald. Hieronder besteden we aandacht aan enkele succesvolle voorbeelden uit Duitsland en Denemarken met betrekking tot planning en fasering. Duitsland Een van de Duitse voorbeelden kan worden gevonden in de wijk Ostfildern van Stuttgart, waar eerst een nieuwe metro werd gebouwd, en alvorens de gebiedsontwikkeling klaar was, in gebruik werd genomen. Dit was ook het geval in de Freiburgse wijk Rieselfeld. De nieuwe tramlijn is in een vroeg stadium geopend, toen de woningbouw nog in volle gang was. Een ander voorbeeld uit Stuttgart is de wijk Sillenbuch waar, naar aanleiding van het vervangen van de tramlijn door een metrolijn, de aangrenzende voorzieningen en het publieke domein werden verbeterd. Denemarken De aanleg van de Öresundlink tussen de twee stedelijke gebieden van Kopenhagen en Malmö vormde een aaneensluitende Öresund regio. Nabij de nieuwe brug aan de zijde van Kopenhagen startte het Örestad project. Het Örestad project werd geïntegreerd in een masterplan voor infrastructurele ontwikkeling voor de stad Kopenhagen. De Örestad Ontwikkelingsmaatschappij begon hierbij met het aanleggen van een (onbemande) metrolijn, om vervolgens langs deze lijn een stedelijke wijk te bouwen met zowel bedrijfsgebouwen als woningen. Hierbij is dus eerst de infrastructuur uitgebreid, uiteindelijk is de bedoeling met de opbrengsten uit het gebied de rest van het infrastructurele masterplan rond de metro te bekostigen. Beide voorbeelden laten zien dat infrastructuur de basis kan vormen voor gebiedsontwikkeling. De infrastructuur is eerder gerealiseerd en operationeel dan de woningen en gebouwen er omheen. Is dit essentieel voor het slagen van een gebied? Wat is er van belang in het bepalen van de planning van infrastructuur in stedelijke projecten? Is het bijvoorbeeld altijd nodig om hoogwaardig openbaar vervoer te realiseren en zo ja, wanneer? Als we kijken naar de minder wordende budgetten, hoe kan dit dan worden gefinancierd? En leidt het eerder aanleggen van infrastructuur niet tot een groter beslag op (overheids)budgetten?
22
5
Dilemma’s bij stedelijke en infrastructurele ontwikkeling
Naar aanleiding van de hiervoor geschetste ontwikkelingen in Nederland en voorbeelden uit het buitenland, worden hieronder kort vier dilemma's beschreven die aan de orde zijn in Nederland. Deze dienden als basis voor een discussie in expertmeetings met marktpartijen en overheden. Bij deze dilemma’s moet rekening worden gehouden met de veranderde situatie waarin woonconsumenten zich begeven in de samenleving. Uit het voorgaande blijken drie centrale trends: • overheidsbudgetten staan onder druk; • op veel plekken is sprake van ruimere woning- en kantorenmarkten als gevolg van demografische ontwikkelingen. • Met de groei van de relatieve inkomens verandert de consumentenwens: de woonconsument kan steeds kritischer worden en hecht meer waarde aan zaken als landschap en natuur. Ambities Is het nodig dat de overheid met onder druk staande budgetten en een steeds mondiger woonconsument sturing geeft aan onze stedelijke ontwikkeling en infrastructurele planning? Wanneer we kijken naar de ontwikkelingen rond woningbouw en infrastructuur, de demografische en de economische ontwikkeling, welke manier van sturing kan hier dan nog worden toegepast? De rijksoverheid bezuinigt om het financieringstekort terug te dringen. De subsidies voor woningbouwprojecten die er in het verleden waren (ISV, BLS, Tijdelijke Stimuleringsregeling Woningbouwprojecten) nemen af of vervallen. Gemeenten kampen met bezuinigingen op het Gemeentefonds en ook andere inkomsten zoals de toeristenbelasting zijn in de crisistijd teruggelopen. Ook de inkomsten uit woningbouw staan onder druk, evenals de inkomsten uit bouwexploitaties voor bovenwijkse voorzieningen, waar tot op heden veel lokale infrastructuur mee werd gefinancierd. Daarnaast maken lokale overheden vaak geen weloverwogen keuzes op basis van een kosten-batenafweging met betrekking tot eigen beleidsdoelstellingen en bijbehorende eisen. Dit leidt ertoe dat allerlei impliciete eisen en beleidswensen op projectbudgetten voor woningbouw drukken. Maar niet alleen bij overheden staan budgetten onder druk. Zowel commerciële marktpartijen als woningcorporaties zien hun financiën verslechteren. Dilemma’s stedelijke ontwikkeling en infrastructuur • • • •
Is het nodig dat overheid sturing geeft? – Mondiger en sterkere woonconsument – Budgetten onder druk Welke sturingsmodellen zijn van toepassing op de Nederlandse situatie? Hoe kunnen budgetten en verantwoordelijkheden beter op elkaar worden afgestemd? Welke ruimtelijke doelen en hoe naar optimale mix van maatschappelijke kosten en baten?
De rijksbudgetten voor wegenbouw lijken intussen vooralsnog overeind te blijven. Wel wordt bezuinigd op de budgetten voor spoorwegen en wordt er gekort op de BDU, de brede doeluitkering voor lokale overheden, waarvan traditioneel zo’n 20-25% naar investeringen gaat. Tegelijkertijd is de woonconsument steeds meer in staat zijn wensen op de woningmarkt kenbaar te maken. De welvaart zal in de toekomst verder stijgen, de crisis duurt niet permanent. Mede door de demografische ontwikkelingen zijn er steeds meer gebieden waar de woonconsument het voor het uitkiezen heeft. Welke noodzaak is er dat er sturing vanuit de overheid plaatsvindt op de locaties en de wijze waarop de woonconsument zijn woonwens uitoefent? Krappere budgetten dwingen de overheid ertoe keuzes te maken. De vraag is welke belangen er in de toekomst leidend zijn voor stedelijke ontwikkeling en infrastructuur. Kunnen de (lokale) overheden actief blijven sturen op waar wel of niet ontwikkeld wordt of krijgt de woonbehoefte van de consument een grotere invloed? Moet er daarom meer gebouwd worden naar deze behoefte en welke behoeftes zijn dat? Ligt de consumentenwens meer bij binnenstedelijke
23
gebieden, dicht bij bestaande voorzieningen of wil de consument juist meer spreiding en wat betekent dit voor de infrastructuur? Als we de consumentenwens volgen, leidt dit dan tot keuzes die voornamelijk een betere benutting van bestaande infrastructuur inhouden of wil de consument graag een uitbreiding naar hoogwaardig openbaar vervoer? Welke behoefte hebben consumenten rond openbaar vervoer? En, hoe sturend moet infrastructuur zijn voor woningbouw? Leiden de verminderde overheidsbudgetten tot meer druk om exploitaties van OV-lijnen rendabeler te maken, waardoor binnenstedelijke woningbouw langs deze weg aantrekkelijker wordt? Of zijn het juist andere locaties die hierdoor eerder aan de orde komen, omdat de tekorten op binnenstedelijke locaties niet meer door de (lokale) overheid te financieren zijn? Kortom, welke rol is in de toekomst weggelegd voor lokale overheden en marktpartijen in stedelijke ontwikkeling en infrastructuur? Sturingsmodellen Welke sturingsmodellen zijn van toepassing op de Nederlandse situatie met betrekking tot stedelijke ontwikkeling en infrastructuur? Na het denken over de rol van stedelijke bouw en infrastructuur kan worden ingegaan op de manier waarop invulling gegeven kan worden aan deze rol. Gezien de buitenlandse voorbeelden zijn er veel mogelijkheden om de sturing van stedelijke ontwikkeling en infrastructuur op een andere manier aan te pakken dan het nu in Nederland gaat. Zowel het Angelsaksische als het Franse model geven voorbeelden hoe er meer marktgericht gewerkt kan worden, zij het op verschillende wijze. De eerste meer vanuit een hiërarchische opdrachtgever en opdrachtnemer structuur, waar in het Franse model overleg en samenwerking juist centraal staan. Hierdoor zou de kosteneffectiviteit en de efficiëntie kunnen worden verhoogd. Zouden deze modellen ook mogelijkheden bieden in Nederland? En zo ja, wat zijn voor- en nadelen van de beide modellen en hoe zou dit kunnen worden toegepast? Zoals ook uit de buitenlandse voorbeelden te zien, worden gebruikers van infrastructuur vaak betrokken bij de financiering van stedenbouw en infrastructuur, bijvoorbeeld door herverkaveling of tolheffing. Is het in Nederland mogelijk om kosten meer gebruiksgebonden te maken? Welke institutionele vormgeving – zoals de starre bestemmingsplannormen in Japan – past het beste bij de Nederlandse situatie? Rolverdeling en afstemming Hoe kunnen de budgetten en verantwoordelijkheden voor woningbouw en infrastructuur beter op elkaar afgestemd worden? Budgetten en verantwoordelijkheden voor de projecten rond infrastructurele en stedelijke ontwikkeling zijn vaak gescheiden. De ontwikkeling van infrastructuur wordt veelal vanuit de infrastructurele afdelingen van de verschillende overheden gefinancierd, terwijl de woningbouw ofwel zichzelf moet bedruipen ofwel vanuit andere geldstromen wordt gefinancierd. Door deze gescheiden budgetten is er ook sprake van gescheiden belangen voor beide aspecten. Probleem hiervan is ook dat de planning van het ene budget geen rekening houdt met die van het andere. Zo kunnen er openbaar vervoerlijnen zijn waarvan de capaciteit onderbenut is. Toename van woningbouw langs een dergelijke lijn kan tot exploitatieverbeteringen leiden, die niet meegenomen worden in de budgetten voor woningbouw. De grote budgetten rond infrastructuur zijn rijksbudgetten, terwijl de meeste besluiten over woningbouwlocaties tegenwoordig lokaal worden genomen. Zoals al eerder genoemd zijn niet alleen de budgetten gescheiden, dit geldt ook voor de bestuurlijke organisaties. Het zijn veelal de gemeentes die gaan over woningbouwontwikkeling. Besluiten over rijkswegen en afslagen liggen op rijksniveau. De aanleg van spoor en de exploitatie hiervan liggen bij Prorail en de Nederlandse Spoorwegen. Lokaal is er wel beleidsvrijheid als het gaat om de besteding van de BDU, maar bovenregionale besluiten liggen in veel stadsagglomeraties weer bij het stadsgewest/stadsregio in plaats van bij de gemeente. Daarnaast speelt de provincie een rol. Soms worden er pogingen genomen tot coördinatie tussen overheden, zoals bij de Randstadrail en bij de Stedenbaan in de zuidvleugel van de Randstad. Dit blijken in de praktijk zeer stroperige projecten die moeilijk van de grond te krijgen zijn.
24
Maatschappelijke kosten en baten Welke ruimtelijke doelen moeten we nastreven en hoe komen we tot een optimale mix van maatschappelijke kosten en baten bij stedelijke en infrastructurele planning? Bovengenoemde dilemma’s geven aan dat budgettaire beperkingen en afstemming lastige punten zijn binnen stedelijke ontwikkeling en infrastructuur. Om met deze dilemma’s om te gaan in een tijd van crisis, beperking van budgetten en steeds hogere eisen rond infrastructuur, milieu en leefbaarheid is het van belang om in beeld te brengen waar de doelen van de verschillende actoren liggen. Wat zijn de beleidsdoelen van regio’s in regionale ontwikkeling en welke behoeften liggen er rond infrastructuur? Wat is haalbaar en moeten doelen eventueel worden bijgesteld? Is het naast financiële haalbaarheid niet ook belangrijk te kijken naar maatschappelijke kosten en baten van stedelijke ontwikkeling en infrastructuur en hoe incorporeren we deze in het besluitvormingsproces? Om een voorbeeld te geven kunnen we kijken naar het transformeren van oude bedrijventerreinen in steden. Is het zo dat de kosten voor herontwikkelen opwegen tegen baten als leefbaarheid, veiligheid, minder overlast? Kortom, hoe stemmen we de ruimtelijke doelen af op de financiële mogelijkheden? Hoe zorgen we daarbij dat die keuzes een optimale mix vormen van maatschappelijke kosten en baten?
25
26
6
Themaverslag expertmeeting marktpartijen
6.1 Introductie Om een beeld te krijgen van hoe verschillende actoren denken over stedelijke en infrastructurele planning en de dilemma’s die hierbij een rol spelen zijn twee expertmeetings georganiseerd. De eerste meeting was met marktpartijen en woningcorporaties en de tweede met provincies en gemeenten. In de bijeenkomsten stonden de dilemma’s centraal zoals geschetst in hoofdstuk 5. Deze worden hier niet uitputtend besproken per dilemma, maar de zaken die het meest aan bod kwamen bij de expertmeetings. Daarna volgt een recapitulatie per dilemma. In de volgende paragrafen wordt beschreven hoe over de verschillende onderwerpen wordt gedacht, wat de knelpunten zijn en op welke manier hiermee om kan worden gegaan. Dit is geen woordelijk verslag, maar een thematisch gegroepeerd verslag. In dit hoofdstuk staat de mening van marktpartijen centraal, zoals geventileerd op 22 september 2011. Dit hoofdstuk is dus geschreven vanuit het perspectief van de marktpartijen. In het volgende hoofdstuk volgt de mening van overheden en tot slot in hoofdstuk 8 een synthese van de visie van de marktpartijen en de overheden. 6.2 Sturingsmodellen De huidige manier van sturing van overheden houdt weinig rekening met de consumentenwens. Vaak worden op binnenstedelijke locaties hoge dichtheden met veel appartementen gepland, in grootschalige projecten. Gemeentebesturen kiezen op basis van hun eigen prioriteiten en maken soms andere keuzes dan bewoners. Terwijl het wel mogelijk is om eengezinswoningen ook binnenstedelijk te bouwen, zoals in Strijp R te Eindhoven. Daarnaast sturen provincie via de regionale infrastructuur, waarin niet altijd rekening wordt gehouden met belangen van gemeenten. Provincies willen bijvoorbeeld een ringweg, terwijl gemeenten dit niet zien zitten. Voorbeelden zijn Heerlen, de centrale as Friesland en Waddinxveen. De provincie besluit uiteindelijk over een ringweg in deze gevallen en houdt hierbij geen rekening met woningbouw. In Twente zijn ervaringen dat, als zo’n rondweg er eenmaal ligt, het gebied tussen het dorp en de rondweg vaak wordt bebouwd. Sturing zou dus meer gekoppeld moeten worden aan de wensen van de consument. Een methode daarvoor is een PPS-constructie, maar deze heeft het risico dat er te veel tijd mee wordt verspild. Zo’n constructie kan zeker nuttig zijn bij brownfields (de moeilijkste locaties met vaak een saneringsopgave). Van belang is dan wel dat er niet te zware contracten worden opgesteld. Toch zien markpartijen wel een grote rol weggelegd voor de overheid. Langlopende afspraken zijn lastig met marktpartijen, er is toch een overheid nodig die voorinvesteringen pleegt. Bij binnenstedelijke ontwikkelingen is dit nog meer het geval dan daarbuiten. Het in paragraaf 4.2.1 besproken Angelsaksische model met gescheiden opdrachtgever- en opdrachtnemerschap, waarin de publieke partij in theorie bepaalt wat er moet gebeuren (de opdrachtgever) en de private partij voornamelijk uitvoert (de opdrachtnemer), geeft in de praktijk veel macht aan marktpartijen. Het in paragraaf 4.2.2 geschetste Franse model geeft in de praktijk juist veel macht aan de staat, in Frankrijk is de macht en invloed van de centrale regering groot. Dit zien marktpartijen als iets positiefs: er worden tenminste echte besluiten genomen waar je dan weer mee verder kan. Dit raakt beter aan het besef dat wat nu gebouwd wordt nog 300 jaar moet staan en dus het niveau van de individuele gemeente overstijgt. Het Duitse verkavelingsmodel zou een uitkomst kunnen zijn voor dilemma´s rond grondposities bij binnenstedelijke herstructurering. Marktpartijen zien echter wel beperkingen als het gaat om grotere aantallen betrokkenen. Meer partijen zou het ingewikkelder maken om tot goede afspraken te komen. Winstdeling is een goede manier om partijen te binden. Dit kan op verschillende manieren. In de Perkpolder in Zeeland zeiden ontwikkelaars tegen de grondeigenaren: wij behandelen elke grondeigenaar hetzelfde ongeacht of ze een goede locatie hebben. In Madrid kregen partijen in een variant van het herverkavelingsmodel een aandeel in de ontwikkeling op basis van hun grondpositie.
27
Door de bank genomen zijn marktpartijen van mening dat het de voorkeur heeft dat het Rijk de regie voert en bij heel moeilijke situaties kan het Duitse herverkavelingsmodel uitkomst bieden. Het nadeel van het huidige Nederlandse systeem is dat de positie van de grondbezitter ijzersterk is en dat baatbelasting en kostenverhaal in de praktijk vaak niet goed werken om marktpartijen mee te laten betalen aan de te realiseren publieke doelen. Baatbelasting blijkt meestal niet stand te houden bij de rechter en bij kostenverhaal kan het voorkomen dat de overheid geld moet toeleggen voor publieke doelen, in plaats van marktpartijen daaraan te laten meebetalen. 6.3 Rolverdeling en afstemming De marktpartijen zien een belangrijke meerwaarde in het sturen en afstemmen van stedelijke ontwikkeling en infrastructurele planning. Het Rijk zien zij als de beste partij om te sturen op stedelijke ontwikkeling en infrastructurele planning. Het Rijk moet een visie ontwikkelen per gebied en hierop sturen. De ervaringen met de crisis- en herstelwet waarbij het Rijk de regie in eigen hand nam zijn positief. De rol die de provincies nu wordt toebedeeld zien marktpartijen niet als positief. Bij provincies is op ambtelijk niveau geen historie van de praktijk van woningbouw en bijvoorbeeld de Amsterdamse woningmarkt speelt zich af op de schaal van drie provincies: Amsterdam in NoordHolland, Almere in Flevoland en Abcoude in Utrecht. De manier van sturen en omgaan met regels moet gebiedsafhankelijk zijn. Er moet een checklist komen om te kijken welk sturingsmodel bruikbaar is in welk gebied. Als het gaat om (combinatie van) financiën is het belangrijkste dat keuzes worden gemaakt. Niet in alle gebieden tegelijk investeren en opbrengsten uit woningbouw en grote potjes infrastructuur bijeen leggen om projecten te financieren. Een interessant voorbeeld van afstemming is de grote uitleglocatie Nesselande (Rotterdam). Deze is ontwikkeld samen met vervoersbedrijf RET, aan de voorkant van het proces. De structuur van een wijk heeft veel invloed op de infrastructuur. In de afstemming is de timing van belang, maar deze is ook niet alles. In Almere was de ontsluiting op tijd, maar is dat voldoende om tot succes in de gewenste modal split te leiden? 6.4 Maatschappelijke kosten en baten: aansluiting consumentenwens en binnenstedelijk bouwen Marktpartijen geven aan veel potentie te zien in zowel binnenstedelijke locaties als kleinschalige verspreide uitleglocaties. Binnenstedelijk verkopen de woningen vaak goed, een teken dat het goed aansluit bij de consumentenwens. Het is een goed voorbeeld van het juiste product op de juiste plek. Grote uitleglocaties zoals de Bloemendalerpolder zijn niet meer haalbaar, de Bloemendaler polder kent een groot tekort. Een alternatief zoals in Heerlen met meer stapsgewijze ontwikkeling geeft in economisch mindere tijden de mogelijkheid om te stoppen als dat nodig is. Binnenstedelijk bouwen geeft meer flexibiliteit en is bedrijfseconomisch gezien beter. Voor kleinschalige verspreide uitleglocaties is wel een markt, zeker dicht bij dorpskernen. Aandachtspunten bij binnenstedelijk bouwen hierin zijn echter wel dat we moeten wennen aan kleinschaliger werken en dat de consument meer macht heeft gekregen. Dit betekent luisteren naar de wensen van de consument en niet domweg appartementen bouwen. Steden moeten vitaal zijn en dat betekent groen en open. Daarnaast moet rekening worden gehouden met bestaande infrastructuur en maatschappelijke baten moeten mee gaan tellen in de afweging van locatiekeuze. Mening marktpartijen • • • • • • • •
28
Door sturing nu te weinig oog consumentenwens Liever Frans model dan Angelsaksisch Voorstander sterke rol rijksoverheid, niet lagere overheden Duits herverkavelingsmodel goede optie bij binnenstedelijke herstructurering Rol grondbezitter knelpunt Optimale sturingsmodel gebiedsafhankelijk Maak keuzes, niet alles kan meer Liever binnenstedelijk en kleine uitleglocaties dicht bij dorpskern in plaats van grote nieuwe uitleggebieden
7
Themaverslag expertmeeting overheden
7.1 Inleiding De tweede expertmeeting vond plaats met lokale overheden: gemeenten en provincies. Bij deze expertmeeting kwamen onderstaande thema’s aan de orde. Deze paragraaf geeft de mening van de overheden weer op de onderscheiden dilemma’s. 7.2 Rolverdeling en afstemming De overheden zien een belangrijke invloed van de geldstromen op de rolverdeling en afstemming van stedelijke ontwikkeling en infrastructuur. De rol van infrastructuur is wegens de grote rijksbudgetten dominant en deze wordt alleen nog maar dominanter aangezien andere budgetten afnemen. Het is duidelijk dat budgetten over de hele linie flink zijn gekrompen en dat er in veel gevallen geen financiële middelen meer beschikbaar zijn. Vragen die rijzen zijn: wat moeten we doen en laten en meer specifiek: waar gaan de infragelden heen? Het infrastructurele budget is namelijk behoorlijk op peil gebleven, hoewel hierbinnen een verschuiving plaatsvindt van openbaar vervoer naar wegen (zie bijlage C ). De beschikbare financiële middelen zouden bij elkaar gebracht moeten worden en de besteding ervan zou toegespitst moeten worden op ontwikkelingsgebieden. Bundeling van geldstromen moet ertoe leiden dat er nog infrastructurele bestedingen gerealiseerd kunnen worden. Provincies hebben met de Essent-gelden een sturingsmiddel. Deze kunnen zij gebruiken om te coördineren en extra in te zetten in de mobiliteitssystemen. De provincie Utrecht maakt gebruik van planstudies waarin stedelijke ontwikkeling en infrastructurele planning worden gecombineerd. Er is afstemming, er wordt over nagedacht, maar de uitvoering in de praktijk is vaak niet optimaal. Er zijn genoeg plannen, echter het oplossen van lokale knooppunten krijgt dikwijls voorrang. De huidige focus ligt vooral op binnenstedelijk bouwen, maar door de druk op de financiële middelen en de hoge grondexploitatietekorten die gepaard gaan met binnenstedelijk bouwen, is de feitelijke realisatie dikwijls lastig. Mening gemeenten en provincies • • • • • • •
Infrastructuurbudgetten Rijk en provincie zijn vaak leidend voor gebiedsontwikkeling In Randstad wil men graag binnenstedelijk bouwen, maar systematiek infrabudgetten sluit niet aan Samenwerking lokale overheden in bv. Stedenbaan verloopt moeizaam In Brabant coördineert provincie economische en thematische ontwikkeling van steden en infrastructuur Herverkaveling en afroming baten oplossing voor grondposities Rol Rijk duidelijk aangaande infrastructuur, onduidelijk bij brede ruimtelijke afweging In toekomst scherper kiezen, vaker ‘nee’ zeggen
Spanning regionale ontwikkeling en mobiliteit De spanning tussen stedelijke ontwikkeling en infrastructuur zit veelal in de beschikbare budgetten. Aangezien voor infrastructurele bestedingen nog financiële middelen beschikbaar zijn, is dit vaak leidend. Daar zitten echter problemen, bijvoorbeeld buiten de stad bij knooppunten en verkeer van en naar stad en de structuur van infrastructuur binnen de stad. Alle deelnemers aan de expertmeeting afkomstig uit de Randstad willen inzetten op binnenstedelijk bouwen. Zij maken zich zorgen dat het mobiliteitsbeleid achter blijft. Het mobiliteitsbeleid is echter meer gefocust op het oplossen van problemen en effecten uit het verleden. Een slecht voorbeeld is de Vinex, hierbij was ontwikkeling in woningbouw leidend en kwam dus vóór de infra. Binnen het stedenbaanconcept in Zuid-Holland heeft wel afstemming tussen stedelijke ontwikkeling en infrastructuur plaatsgevonden. Toch blijkt dit erg moeilijk te zijn. Vragen die
29
hier spelen zijn: wie zijn de betrokken partijen als het gaat om samenwerking binnen de stedenb Volgens de provincies en gemeenten hanteert het Rijk vaak een ander perspectief dan het lokale of regionale bestuur. Ook wordt vaak op verschillende vlakken een rollenspel gespeeld. Het spel tussen ruimtelijke ordening en mobiliteit is niet de enige. Ook de hiërarchie tussen lokaal, regionaal en bovenregionaal bestuur en een verschil in culturen speelt een rol. Vroegtijdig met elkaar optrekken helpt zeker bij het creëren van wederzijds begrip. Duidelijkheid van het Rijk rond exploitatiekosten helpt om marktpartijen mee te krijgen. Wanneer risico’s duidelijk zijn, is de bijdrage van marktpartijen duidelijk, ook al zijn de risico’s hoog. 7.4 Ambities en consumentenwens In het verleden werd teveel subsidiegedreven ontwikkeld. De crisis biedt in deze ook een kans. In andere landen heeft de crisis geleid tot verandering van instrumentarium in de ruimtelijke ordening. Ook in Nederland zou de crisis kunnen resulteren in verbetering en verandering van het instrumentarium. Daarnaast is het niet verkeerd om in de crisis wat meer ‘nee’ te zeggen. De ambities moeten aangepast worden aan de realiteit. Enerzijds zijn er aanwezigen die vinden dat men meer rekening moet houden met wensen van de consument. Anderszijds stelt de provincie Utrecht dat, hoewel uit onderzoek blijkt dat de woonwens van Nederlanders nog steeds groen en dorps wonen is, de provincie Utrecht niet van plan is dit uitgebreid uit te voeren. Alle aanwezigen uit Randstedelijke gemeenten en provincies spreken de ambitie uit van binnenstedelijk bouwen. Het dilemma zit bij de kosten. De locaties die er zijn om te ontwikkelen zijn vaak brownfields en deze zijn erg duur. Daarnaast speelt nu dat meer corporaties door gebrek aan financiële middelen voorlopig afzien van investeringen in sommige binnenstedelijke locaties. Buiten de Randstad is dat anders, bijvoorbeeld de provincie Noord-Brabant ziet binnenstedelijk bouwen niet persé als criterium. Partijen constateren dat de rijksfinanciering niet goed is toegesneden op de ambitie binnenstedelijk te bouwen. Het Rijk kent een verdeelsleutel van specifieke financiering voor lokale projecten, juist de kleinere projecten komen ten laste van de brede doeluitkering van gemeenten. Terwijl ook bij de binnenstedelijke ambitie investeringen in infrastructuur nodig zijn. In Rotterdam maakt men zich grote zorgen. De woningmarkt zit geheel op slot. Alleen kleinschalig bouwen is nog mogelijk, maar hoe gaat dat over een paar jaar? Over het algemeen ziet men de volgende ontwikkelingen naar de toekomst toe. De groei van de bevolking stagneert. In Nederland blijf je een fietscultuur houden, maar de mobiliteitsbehoefte groeit, ook bij stagnerende bevolkingsgroei. Door de welvaartsontwikkeling ontstaat een vraag naar grotere huizen, hiertoe moet verdund worden om in te spelen op deze consumentenwens.
30
31
32
8
Conclusies en aanbevelingen
8.1 Inleiding In het voorgaande is ingegaan op de problematiek van stedelijke ontwikkeling en infrastructuur. Wat zijn de kosten en baten van locatie ontwikkeling, welke beleidsontwikkelingen zijn er de afgelopen decennia geweest en welke lessen zijn er te trekken uit het buitenland? Rond de volgende thema’s en dilemma’s geschetst: • Ambities: is het nodig dat de overheid met onder druk staande budgetten en een steeds mondiger woonconsument sturing geeft aan onze stedelijke ontwikkeling en infrastructurele planning? • Sturingsmodellen: welke sturingsmodellen zijn van toepassing op de Nederlandse situatie met betrekking tot stedelijke ontwikkeling en infrastructuur? • Rolverdeling en afstemming: hoe kunnen de budgetten en verantwoordelijkheden voor woningbouw en infrastructuur beter op elkaar afgestemd worden? • Maatschappelijke kosten en baten: welke ruimtelijke doelen moeten we nastreven en hoe komen we tot een optimale mix van maatschappelijke kosten en baten bij stedelijke en infrastructurele planning? Deze dilemma’s zijn besproken in twee expertmeetings, met marktpartijen en lokale overheden. De weerslag hiervan vindt men in de voorgaande paragrafen. In deze paragraaf staan we stil bij de rode draad die hieruit te destilleren is. Hierbij leggen we ook een link met de succesvoorbeelden uit het buitenland. Tevens doen wij enkele aanbevelingen voor interessante opties die nader kunnen worden verkend. 8.2 Ambities versus geldstromen Onmiskenbaar zetten de slinkende budgetten op dit moment veel partijen aan het denken, zowel over hun ambities als over de sturingsmodellen die gehanteerd worden. Breed gedragen is de opvatting dat de infrastructurele budgetten bij afwegingen rond stedelijke ontwikkeling te dominant zijn en dat deze dominantie nog zou kunnen toenemen aangezien deze budgetten beschikbaar blijven, terwijl de budgetten voor woningbouw opdrogen. Tevens constateert men dat de manier van ontwikkeling niet zo door kan gaan als voor de crisis het geval was. Het overal uitbreiden van steden door het aanleggen van Vinex-wijken, industriegebieden en bedrijvenparken is geen optie meer. De aanwezige marktpartijen geven aan dat zij potentie zien voor ontwikkeling van binnenstedelijke locaties en kleine uitleglocaties in het groen. Gemeenten en provincies in de Randstad hebben een voorkeur voor de ontwikkeling van binnenstedelijke locaties. Tegelijkertijd gaat het hier om hoge grondexploitatietekorten. Marktpartijen hebben vraagtekens of binnenstedelijk bouwen altijd op de meest optimale manier gebeurt. Het programma zou ook binnenstedelijk
Rode draad mening marktpartijen en lokale overheden • • • • • • • •
Infrastructuurbudgetten te dominant Kansen voor binnenstedelijk bouwen (Randstad) en kleinschalige uitleg Beter toesnijden op woonconsument Scherpe keuzes noodzakelijk Huidige beleidscoördinatie niet bevredigend Grotere rol Rijk noodzakelijk Afweging locatiekeuze o.b.v. maatschappelijke kosten en baten Juiste sturingsmodel gebiedsafhankelijk
33
beter toegesneden kunnen worden op de wensen van de woonconsument en de maatschappelijke baten van binnenstedelijk bouwen zouden meer geïnternaliseerd kunnen worden bij deze afwegingen. Breed gedragen is de wens dat er scherpere keuzes worden gemaakt en waar nodig ambities worden bijgesteld. Marktpartijen zien het liefst dat het Rijk deze regierol op zich neemt. 8.3 Sturingsmodellen Marktpartijen zouden graag zien dat het Rijk een meer sturende rol speelt bij infrastructurele planning en stedelijke ontwikkeling door per gebied een visie te ontwikkelen en besluiten te nemen. Gemeenten en provincies zien meer in diverse vormen van beleidscoördinatie. Zowel marktpartijen als lokale overheden hebben moeite met de positie van de grondbezitters. Als mogelijke oplossingen worden gezien vormen van kostenverhaal, waarvan geconstateerd wordt dat de huidige vormgeving vaak niet goed werkt in de praktijk. Daarnaast is het Duitse herverkavelingsmodel een potentiële oplossing, zeker bij binnenstedelijke herstructurering. Partijen hebben wel moeite met de eenzijdige focus van het Rijk op infrastructuur. Marktpartijen geven aan dat sturing te weinig gericht is op de consument. Ook de meeste lokale overheden erkennen dat het toesnijden van stedelijke ontwikkeling op de woonconsument beter kan. 8.4 Rolverdeling en afstemming Alle partijen zien een meerwaarde in betere afstemming tussen stedelijke ontwikkeling en infrastructuur en vinden dat dit in de praktijk nu niet goed gaat. Dit heeft diverse oorzaken: verschillende rollen en machtsverhoudingen, de vormgeving van budgetten en de sterk uiteenlopende cultuur van infrastructuur en woning- en stedenbouwafdelingen. Vormen van beleidscoördinatie die nu ontstaan zijn niet bevredigend, wegens onduidelijkheid in gestelde doelen en transparantie in wensen van verschillende partijen. 8.5 Maatschappelijke kosten en baten Breed gedragen is de notie dat er gekozen moet worden tussen verschillende locaties, omdat ambities moeten worden bijgesteld. Tevens is breed gedragen dat een duidelijk afwegingskader van maatschappelijke kosten en baten in deze verschillende locatiekeuzes ontbreekt en er wel zou moeten zijn. Keuzes worden nu soms gemaakt op basis van ‘toevallig’ aanwezige budgetten (meestal infrastructuur) of ‘toevallige’ ambities van beleidsmakers, die niet altijd samenvallen met de wens van de woonconsument. Het feit dat infrastructuur vaak leidend is voor de afweging die gemaakt wordt heeft als nadeel dat de ligging van infrastructuur niet altijd gunstig is voor de regionale ontwikkeling. Wil de consument wel altijd hoogwaardig openbaar vervoer, of is mobiliteit via de weg ook goed te realiseren? Hoe zit het met de bezettingsgraad van bestaande infrastructuur en wat als een binnenstedelijk ontwikkelingsplan een hoogwaardiger ov-structuur eist? Vervoerspartijen geven aan dat de structuur van een wijk veel invloed heeft op hoe de infrastructuur gebruikt wordt. Infrastructuur kan dus complicaties geven bij binnenstedelijk bouwen, omdat hier reeds sprake is van een bestaande situatie. Dit terwijl de infrastructurele budgetten niet toegesneden zijn op het oplossen van dergelijke knelpunten. Bij een dalende bevolking, maar groeiende welvaart, zal de mobiliteitsvraag naar verwachting toenemen. De woonconsument krijgt steeds meer keuzemogelijkheden, doordat de verschillende partijen meer moeite moeten doen om de potentiële woonconsument aan zich te binden. Marktpartijen constateren een voorkeur van de woonconsument voor zowel binnenstedelijk wonen, als voor verspreide kleine uitleglocaties. Breed gedragen is de mening dat bij afwegingen in locatiekeuze niet alle maatschappelijke kosten en baten goed betrokken worden in de afweging.
34
8.6 Aanbevelingen Uit het voorgaande blijkt een aantal zaken, die aanleiding geven tot een nadere verkenning van de volgende kansrijke beleidsopties: Infrastructurele knelpunten bij ambities binnenstedelijk bouwen Zowel marktpartijen als lokale overheden in de Randstad kennen een gezamenlijke ambitie om binnenstedelijk te bouwen, al of niet in combinatie met het ontwikkelen van kleinschalige uitleglocaties. Los van de vraag of deze ambitie de meest gunstige verhouding van kosten en baten geeft, is het de moeite waard nader te bestuderen waar infrastructurele knelpunten gaan ontstaan bij het formuleren van een dergelijke beleidsambitie. Het gevoel dat de huidige vormgeving van infrastructuur, infrastructurele budgetten en infrastructuur- en vervoersbeleid niet goed aansluit bij de ambitie tot binnenstedelijk bouwen worden namelijk breed gedeeld, zowel door overheden als door marktpartijen. Een nadere verkenning van de knelpunten die gaan ontstaan bij de beleidsambitie voor binnenstedelijk bouwen en mogelijke oplossingen voor deze knelpunten lijkt dan ook noodzakelijk. Maak een afwegingskader van sturingsmodellen dat per gebied toepasbaar is De verschillende weergegeven sturingsmodellen vergen nadere studie over hun toepasbaarheid in de praktijk. Deze praktijk is niet altijd hetzelfde: binnenstedelijke ontwikkeling kent andere dilemma’s dan de ontwikkeling van uitleglocaties en ook andere knelpunten. De situatie in de Randstad is anders dan daarbuiten. Vermoedelijk is er dus geen sprake van hét beste model dat overal toepasbaar is. Hiertoe zou per situatie en markttype een afwegingskader geformuleerd kunnen worden, gestoeld op ervaringen in de praktijk en lessen uit binnen- én buitenland. Dit appelleert in elk geval aan de breed gedeelde mening dat de huidige praktijk, waarbij besluiten rond stedelijke ontwikkeling vaak los staan van infrastructurele planning en deze laatste als dominant wordt ervaren, niet bevredigend is voor de woonconsument en niet tot de maatschappelijk meest optimale uitkomsten leidt. Aanbevelingen • • • • •
Afwegingskader sturingsmodellen per gebied Andere wijze verevening kosten en baten Formuleer regierol Rijk Andere financieringsstructuur infrastructuur en stedelijke ontwikkeling Knelpunten infrastructuur bij binnenstedelijk bouwen
Financieringsstructuur infrastructuur en stedelijke ontwikkeling Bij marktpartijen en lokale overheden wordt met name de wijze waarop het Rijk nu regie voert met de nadruk op infrastructurele budgetten als een probleem gezien. Dit leidt volgens hen tot een suboptimale afweging rond locatiekeuze en woningbouwprogrammering. Dit probleem en het schisma dat hierdoor ontstaat tussen stedelijke ontwikkeling en infrastructurele planning wordt verergerd doordat de infrastructurele budgetten grotendeels overeind blijven terwijl de budgetten voor woningbouw die er waren verdwenen zijn. De vormgeving van de budgetten van met name de infrastructuurgelden kan geoptimaliseerd worden. Dit verdient nadere studie, waarbij als eerste stap de eisen van besteding van budgetten onder de loep worden genomen en geanalyseerd op hun effecten voor de keuzes in locatieontwikkeling. Zo is de systematiek van infrastructurele budgetten van het Rijk nu zo dat grote projecten tot extra rijksbijdragen kunnen leiden, terwijl kleine budgetten op de door gemeenten vrij besteedbare brede doeluitkering drukken, hetgeen de keuzes rond te ontwikkelen woningbouwlocaties beïnvloedt.
35
36
Bijlage A: Casus Vathorst en IJburg
Casus Vathorst, Amersfoort Vathorst is een grote uitleglocatie in Amersfoort. Totaal worden er 10.125 woningen gebouwd, 130.000 m2 BVO kantoorruimte, 21.500 m2 BVO winkelruimte en 33 hectare bedrijventerrein. Naast de gebruikelijke kosten voor verwerving en bouw- en woonrijp maken zijn er enkele infrastructurele werken die tot excessieve kosten leiden (tabel A1). Het gaat om de aanleg van twee spoortunnels, de aansluiting op de rijksweg A1 en geluidsschermen en -wal langs rijkswegen (A1 en A28). Daarnaast wordt een deel van de kosten van een nieuwe aansluiting op en een tunnel onder de A28 deels aan de ontwikkeling van Vathorst toegerekend. De nieuwe aansluiting op de A28 kost totaal € 70 miljoen voor Nijkerk en Amersfoort bij elkaar. Dit totaalbedrag drukt voor eenderde deel op de grondexploitatie. van Vathorst. De totale kosten voor de tunnel onder de A28 bedragen € 8 miljoen. Hiervan drukt de helft op de grondexploitatie van Vathorst. De rest van de kosten wordt door de gemeente vanuit een andere grondexploitatie gefinancierd.
Tabel A1
Vathorst: bijzondere kosten infrastructuur en inpassingsmaatregelen
Kosten Kosten Bijdragen1 (mln €) (€/woning) (mln €)
Infrastructuur Twee spoortunnels Aansluiting A1 Aansluiting A282 Tunnel A283
22 2.200 10 1.000 21 2.000 4 400
3 8
Inpassingsmaatregelen geluid Geluidscherm A28 7 700 Geluidswal A1 7 700 Geluidsscherm spoor 3 300 Vinex-bijdrage 5 Totaal 74 7.300 154
1 2 3 4
Aansluiting A1 betreft provinciale bijdrage, de overige posten zijn rijksbijdragen Gecombineerd met afslag Nijkerk. Kosten in tabel zijn naar rato van belang Vathorst 50% van de totale kosten, overige 50% verantwoord in grondexploitatie Wieken Vinkenhoef Verschil in optelling komt door afrondingsverschillen
Bron: OBV Vathorst, bewerking EIB
De totale excessieve infrastructurele kosten bedragen hiermee € 74 miljoen, bijna 10% van de totale kosten van de ontwikkeling van Vathorst. Het Rijk draagt € 13 miljoen hieraan bij en de provincie € 3 miljoen2. De rest van de kosten komt ten laste van de grondexploitatie Vathorst. Inclusief deze kosten en inclusief de bijdrage van Rijk en provincie wordt uitgegaan van een sluitend saldo. 2 Daarnaast is er sprake van een rijksbijdrage voor sanering, waar tegenover milieuheffing staat. Totaal wordt in Vathorst € 16 miljoen uitgegeven aan sanering, waaronder bijna € 5 miljoen voor de sanering in het omliggende gebied in verband met het verwijderen van stankcirkels om de ontwikkeling mogelijk te maken.
37
De excessieve kosten aan infrastructuur die gefinancierd worden uit de grondexploitatie en rijkssubsidies bedragen hiermee € 7.300 per woning. In de praktijk worden op deze locatie uiteraard ook winkels en kantoren gerealiseerd, die eigenlijk ook meegenomen moeten worden met de weging van de bedragen per woning, zodat het daadwerkelijke bedrag per woning lager uitkomt. Casus IJburg, Amsterdam IJburg is een nieuwe stadswijk aan de oostkant van Amsterdam, waarvan een deel al gebouwd is en van een ander deel de bouw nog moet plaatsvinden. Het is de bedoeling dat in totaal op zes eilanden die opgespoten worden in het IJmeer 18.000 woningen worden gerealiseerd verdeeld over twee fasen. Voor de eerste fase zijn de eilanden reeds opgespoten. Momenteel bedraagt het aantal bewoners op IJburg een derde van het totaal beoogde aantal bewoners in het eindbeeld.
Tabel A2
IJburg: bijzondere kosten infrastructuur
Kosten Kosten Bijdragen (mln €) (€/woning)1 (mln €)
Openbaar vervoer Tram 1e fase 205 11.389 1952 Tram 2e fase 65 3.611 622 Autoverkeer Oostelijke ontsluitingsweg 94 5.222 Aantakking op rijkswegen 53 2.944 503 Totaal 417 23.167 307 1 2
Uitgegaan is van het totaal aantal geplande aantal woningen op IJburg 1 en 2 (18.000). Sommige infra- structurele werken hebben ook een functie voor Oostelijke Havengebied (7.000 woningen) en Zeeburgereiland (±5.000 woningen) Gedekt uit de BDU via de Stadsregio, aangenomen is de standaard 95% dekking uit BDU
Bron: Projectbureau IJburg, Stadsregio Amsterdam, bewerking EIB
Ten behoeve van de ontsluiting op het openbaar vervoer is een tramlijn aangelegd van het Centraal Station naar de eerste fase van IJburg. Beoogd wordt deze door te trekken naar de tweede fase. Deze tramverbinding wordt voor het grootste gedeelte gefinancierd vanuit de Brede Doeluitkering (BDU) via de stadsregio. Ten behoeve van het autoverkeer is een oostelijke ontsluitingsweg gepland, die gefinancierd wordt vanuit de gemeentelijke grondexploitatie. Deze ontsluitingsweg zal lopen van het nog te plannen Centrumeiland over de Diemervijfhoek tot en met de aansluiting op het rijkswegennet (A1 en A9). Deze aansluiting op het rijkswegennet wordt gefinancierd vanuit het rijksbudget BDU, waarvan de besteding via de stadsregio loopt. Deze excessieve kosten aan infrastructuur zijn weergegeven in tabel 8.23. De totale kosten van deze infrastructurele werken bedragen € 417 miljoen, waarvan zo’n 75% gedekt wordt door rijksbijdragen. Het overige gedeelte wordt gefinancierd vanuit de gemeentelijke grondexploitatie.
3
De kosten van de Nesciobrug voor fietsers en voetgangers richting de oevers van het Amsterdam-Rijnkanaal en de Enneus Heermabrug die de westelijke ontsluiting vormt zijn niet opgenomen in dit overzicht en worden dus buiten beschouwing gelaten. Dit geldt ook voor de Zuidtangent-Oost die de verbinding vormt met Schiphol en loopt via Amsterdam Zuidoost.
38
Deze excessieve infrastructurele kosten die gefinancierd worden uit rijksbijdragen en de grondexploitatie bedragen meer dan € 20.000 per te realiseren woning in het eindbeeld, indien deze volledig aan de IJburg ontwikkeling zou worden toegeschreven. Momenteel staan er uiteraard minder woningen op deze locatie, dus zou men rekening houden met rentekosten en dergelijke en de huidige aantallen woningen, dan zou dit bedrag per woning hoger uitkomen.
39
40
Bijlage B: Vervoersbewegingen naar locatietype
Tabel B1
Mediane afstand tot voorzieningen naar locatietype
Locatietype
Afstand in kilometers
Afstand in meters
Station Snelweg Centrale Centrum Super- Basis- Middel kern stads- markt school bare gewest school Vinex inbreiding 1971 Vinex inbreiding 1996 Vinex uitleg Vinex overig Niet-Vinex
1,3 2,2 2,0 3,0 280 300 500 2,3 2,2 4,7 6,8 2,5 1,8 4,7 7,5 3,2 2,3 5,0 6,6 3,6 4,0 9,1 20,2
510 410 950 720 410 1.400 700 500 1.300 570 410 1.300
2,4
2,5
5,0
9,9
510
400
1.000
Woningvoorraad totaal 2,1
2,4
4,4
8,7
360
320
780
Nieuwbouw totaal
Bron: Hilbers et al (2004)
Tabel B2
Extra kilometers per persoon, per dag, per vervoerswijze naar locatietype
Vinex inbreiding 1971 Vinex inbreiding 1996 Vinex uitleg Vinex overig Niet-Vinex Totaal nieuwbouw
Bestuurder Passagier Openbaar Langzaam Totaal auto auto vervoer vervoer -2,8 2,1 3,0 1,6 4,0 2,1
-1,2 1,2 2,1 2,0 2,2 1,5
1,4 -0,8 -0,3 -0,3 -1,2
-0,3 -3,1 -0,4 2,1 -0,4 4,3 -0,3 3,2 -0,2 4,9
-0,4
-0,3
2,9
Bron: Hilbers et al (2004)
41
42
Bijlage C: Rijksbudgetten voor woningbouw en infrastructuur
Tabel C1
Rijksbudgetten beschikbaar voor woningbouw, tot 2010
Jaarlijks Jaarlijks Totaal (mln €) (mln €) (mld €)
BLS ISV
130 360
Periode
0,65 2006-2010 1,50 2005-2009
BDU Verkeer en Vervoer 2.030 tot 2010 - waarvan tbv nieuwbouw (obv historisch aandeel van 38%) 770 Rijksbijdrage grote lokale infrastructurele projecten 190 tot 2010 - waarvan tbv nieuwbouw (obv historisch aandeel van 38%) 70 Bodemsanering 140 3,20 2000-2022 Tijdelijke stimuleringsregeling woningbouwprojecten 115 0,35 2009-2011 Totaal 1.575 Bron: EIB
Figuur 8.1
Besteding infrastructuurbudget Rijk 2010 (totaal € 8,4 miljard)
Megaprojecten verkeer & vervoer Megaprojecten 2% niet-v&v 2% Hoofdvaarwegen 11%
Hoofdwatersystemen 13%
Regionale, lokale infra 4%
Hoofdwegennet Spoorwegen 32%
36%
Bron: EIB
43
44
Bijlage D: Aanwezigen expertmeetings
Expertmeeting marktpartijen 22 september 2011 Jan Nieuwenhuizen Van Wijnen Leonore Reijnen Amvest Eddie Pelle RET Rene Grotendorst Rochdale Eltjo. Bouwman Blauwhoed Remco Pols Ymere Frits van Dongen Rijksbouwmeester Marcel van Heck Beleidsmedewerker Rijksadviseur voor de infrastructuur Expertmeeting gemeenten en provincies 4 oktober 2011 Muños Demetrio Gielen Jan Freie Twan Verhoeven Jeroen van Schaik Henk Spoelstra Erwin Dacier Tim van der Avoird Jacqueline Sellink
Purmerend Rotterdam Zuid-Holland Zuid-Holland Noord-Brabant Noord-Brabant Noord-Brabant Utrecht (prov)
45
46
Literatuur
Bregman, dr. ir. A.G., Wolff, ir, H.W. de, (2011) Herverkaveling op ontwikkelingslocaties, Onderzoeksinstituut OTB TU Delft & Instituut voor Bouwrecht Bijl, dr. ir. R. van der, (2008), Gebiedsontwikkeling en openbaar vervoer, Bouwfonds, NAW-dossier en bijlage Cobouw, 7 september 2011 Douma, L. (2011), Alternatieven voor uniek actief grondbeleid in Nederland, Cobouw Ecorys (2005), ‘Maatschappelijke kosten en baten IBO Verstedelijking; Input voor interdepartementaal Beleidsonderzoek’, Rotterdam EIB (2011), Succesvol Binnenstedelijk Bouwen EIB (2002), Evaluatie Voortgang Infrastructuur Elverding, P., J.J. de Graeff, N.G. Ketting, N.S.J. Koeman, H.J. de Ru, M.A. Scheltema en D.B. Stadig, (2008), Sneller en beter, rapport van de advies commissie versnelling besluitvorming infrastructurele projecten Hilbers, Snellen en Hendriks (2004), ‘Evaluatie mobiliteitsconsequenties VINEX-locaties’, RPB, Den Haag Majoor, S. (2008), Stedelijkheid in grote projecten, Rooilijn, jaargang 41, nr 3 Reuschkle, D., Public-Private Partnerships in Urban Development in the United States, University of California in Irvine and Humboldt University in Berlin RPB (2005), ‘Nieuwbouw in beweging, een analyse van het ruimtelijk mobiliteitsbeleid van Vinex’, Den Haag PWC (2009), Public-private partnerships: The US perspective VROM (2005), ‘Voortgang verstedelijking VINEX 2004, Den Haag
47
48
EIB-publicaties
2007 Verwachtingen bouwproductie en werkgelegenheid in 2007 Beperking hypotheekrenteaftrek - gevolgen voor de bouwproductie en woningmarkt Opdrachtgevers aan het woord - meting 2006 Infrastructuurmonitor - MIT 2007 De restauratieproductie tot 2011 Procesintegratie en innovatief ondernemerschap in het bouwproces Bouwbedrijven 2007 - ontwikkelingen-vooruitzichten Sectorprofiel stukadoors-, afbouw- en terrazzo-/vloerenbedrijf 2005-2012 Het ziekteverzuim in de bouwnijverheid in 2006 De sector civiele betonbouw - marktontwikkelingen, opdrachtgeverschap en werkgelegenheid Bouwconcerns in beeld 2006/2007 Opdrachtgevers aan het woord - meting 2007 Bedrijfseconomische kencijfers van gww-bedrijven in 2006 Bedrijfseconomische kencijfers van b&u-bedrijven in 2006 Het arbeidsbestand in de bouw in 2006 Monitor arbeidsongevallen in de bouw 2006 (ARBOUW) Transparantie in de bouwpraktijk De bouwbedrijven in 2006 2008 Verwachtingen bouwproductie en werkgelegenheid 2008 Procesintegratie en innovatief ondernemerschap in het bouwproces - meting 2007 Kostendruk van wet- en regelgeving in het gespecialiseerde aannemingsbedrijf Infrastructuurmonitor - MIRT 2008 Bouw in beeld 2007 Openbaarvervoerinfrastructuur in een geliberaliseerde markt Algemene kosten in het bouwbedrijf
49
Het ziekteverzuim in de bouw in 2007 Kwaliteit van de dienstverlening en het bestuurlijk proces van lagere overheden De markt voor restauratie en onderhoud van monumenten tot 2013 Uitdagingen en beleidsopties bij nieuwbouw van woningen - regionale ontwikkelingen en beleid na 2009 De Vastgoedlezing 2008 - crisis op de Nederlandse woning- en vastgoedmarkt? (ASRE) Bedrijfseconomische kencijfers van b&u-bedrijven in 2007 Bedrijfseconomische kencijfers van gww-bedrijven in 2007 Monitor arbeidsongevallen in de bouw 2007 (ARBOUW) Bouwconcerns in beeld 2007/2008 2009 Verwachtingen bouwproductie en werkgelegenheid 2009 Opdrachtgevers aan het woord - meting 2008 Procesintegratie en innovatief ondernemerschap in het bouwproces - meting 2008 Middenkaderopleidingen in de bouw Algemene kosten in het bouwbedrijf 2006-2007 Bouw in beeld 2008 Trends en ontwikkelingen in de afbouwbranche 2009-2014 De zelfstandige zonder personeel in de bestratingsbranche Het ziekteverzuim in de bouw in 2008 Verkenning effecten stimuleringsmaatregelen rond de woningbouw (www.eib.nl) Monitor arbeidsongevallen in de bouw 2008 (ARBOUW) Hervorming van de woningmarkt Reïntegratie van langdurig zieke werknemers in de bouw Bouwconcerns in beeld 2008-2009 2010 Verwachtingen bouwproductie en werkgelegenheid 2010 Algemene kosten in het bouwbedrijf 2006-2008 Bedrijfseconomische kencijfers b&u-bedrijven 2008 Bedrijfseconomische kencijfers gww-bedrijven 2008
50
Trends en ontwikkelingen in de afbouwbranche 2010-2015 Zzp’ers in de bouw De arbeidsmarkt in de bitumineuze en kunststofdakbedekkingsbranche Kantorenleegstand - probleemanalyse en oplossingsrichtingen (www.eib.nl) Ondergrondse netwerken en grondwaterbeheer Monitor arbeidsongevallen in de bouw 2009 (ARBOUW) Ziekteverzuim in de bouw 2009 Beleidsvarianten beperking hypotheekrenteaftrek en liberalisatie huursector (www.eib.nl) Nacht- en weekendwerk in het wegonderhoud Bouw in beeld 2009 De bouwarbeidsmarkt 2010-2015 Bedrijfseconomische kencijfers gespecialiseerde bedrijven 2007-2008 Strategie en crisis Vrouwen in technische functies Marktstudie AFNL 2011-2012 Infrastuctuurmonitor - MIRT 2011 Kantorenleegstand - analyse van de marktwerking (www.eib.nl) 2011 Verwachtingen bouwproductie en werkgelegenheid 2011 Algemene kosten in het bouwbedrijf 2007-2009 Openbare aanbestedingen in de gww Bedrijfseconomische kencijfers gww-bedrijven 2009 Bedrijfseconomische kencijfers b&u-bedrijven 2009 Succesvol binnenstedelijk bouwen De winst van innoveren (www.eib.nl) Algemene BouwplaatsKosten (ABK) van B&U-projecten 2010 (RRBOUW) Productiviteit en strategie (www.eib.nl) Bouwconcerns in beeld 2009-2010 Trends en ontwikkelingen in de afbouwbranche 2011-2016
51
Restauratie en onderhoud van monumenten - marktverkenning tot 2015 Aanbestedingsgedrag opdrachtgevers (www.eib.nl) Actuele situatie in de bouw - overzicht ten behoeve van de nieuwe woonvisie (www.eib.nl) Dynamiek op de woningmarkt De civiele betonbouw tot 2016 - ontwikkelingen op de markt en in de rolverdeling in het bouwproces (www.eib.nl) Monumenten en corporaties - monumentenbezit en -beleid van corporaties (www.eib.nl) Ziekteverzuim in de bouw 2010 (www.eib.nl) Maatschappelijke woonagenda - van programmeren naar stimuleren Monitor arbeidsongevallen in de bouw 2010 (ARBOUW) Kantorenmonitor - analyse van vraag en aanbod (www.eib.nl) MKBA Herstructurering Eemsdelta Bedrijfseconomische kencijfers - b&u- en gww-bedrijven 2010 (www.eib.nl) Kosten en baten van de bouw bbl-opleiding (www.eib.nl) Overheid en markt; nieuw evenwicht in aanbesteden (www.eib.nl) Dienstverlening van medeoverheden - quick scan onder architectenbureaus (www.eib.nl) Infrastructuurmonitor - MIRT 2012 (www.eib.nl) Algemene kosten in het bouwbedrijf 2008-2010 (www.eib.nl) Kostenmodel omgevingsrecht (www.eib.nl) Bouwen voor kwaliteit (www.eib.nl) 2012 Evaluatie stimuleringspakket woningbouw (www.eib.nl) Verwachtingen bouwproductie en werkgelegenheid 2012 Situatie op de Nederlandse hypotheekmarkt Arbeid en scholing in de restauratiesector Trends en ontwikkelingen in de wegenbouw tot 2017 (www.eib.nl) Trends en ontwikkelingen in de afbouwbranche 2012-2017 Bouwconcerns in beeld 2010-2011 Effecten van bezuinigingen in de infrastructuur (www.eib.nl)
52
Annuïtaire beperking hypotheekrenteaftrek (www.eib.nl) Vitaliteit: van feit tot beleid (www.eib.nl)
53
Economisch Instituut voor de Bouw Basisweg 10 1043 AP Amsterdam Postbus 58248 1040 HE Amsterdam t (020) 583 19 00 f (020) 583 19 99
[email protected] www.eib.nl Desktop publishing: Debbie van Amerongen, EIB
54
55
Basisweg 10 1043 AP Amsterdam Postbus 58248 1040 HE Amsterdam t (020) 583 19 00 f (020) 583 19 99
[email protected] www.eib.nl
