Spanning Stedelijke Ontwikkeling en Mobiliteit

Spanning Stedelijke Ontwikkeling en Mobiliteit

Spanning Stedelijke Ontwikkeling en Mobiliteit

Martin Damen met medewerking van Sandra Butter Hans van der Reijden

mei 2001 RIGO Research en Advies BV De Ruyterkade 139 1011 AC Amsterdam telefoon 020-5221111 telefax 020-6276840 http://www.rigo.nl 73210

INHOUD

1

Inleiding ..............................................................................................................1

2

Ruimtelijk beleid en functies...............................................................................4

3

2.1

Rijksbeleid als referentiekader....................................................................4

2.2

Uitvoering en bevoegdheden ......................................................................6

Het planproces ...................................................................................................8 3.1

Het bestemmingsplan .................................................................................8

3.2

Het veranderend planproces.......................................................................8

3.2.1

Gedeelde verantwoordelijkheid........................................................8

3.2.2

Geen vroegtijdig overleg ..................................................................9

3.2.3

Onderhandelingskader: het rijksbeleid...........................................10

3.3 4

5

Onwennige start ........................................................................................11

In de praktijk .....................................................................................................13 4.1

Cases ........................................................................................................13

4.2

Doorwerking beleid ...................................................................................17

4.3

De toegepaste maatregelen......................................................................19

Conclusies en aanbevelingen ..........................................................................24 5.1

Kunnen de vragen worden beantwoord?..................................................25

5.2

Aanbevelingen voor verder onderzoek .....................................................29

Geraadpleegde Literatuur .......................................................................................31 Informatie Gemeenten.............................................................................................34 Geïnterviewde Personen .........................................................................................35

1 Inleiding Ruimtelijke Ordening als instrument voor mobiliteitsbeheersing Mobiliteitsbeheersing is een belangrijk beleidsthema. De inzet van de overheid op dit gebied beperkt zich dan ook niet tot verkeersbeleid. Binnen andere beleidsvelden wordt eveneens gewerkt aan maatregelen die een bijdrage kunnen leveren aan de beheersing van de mobiliteit of beperking van de groei van de mobiliteit. Vooral binnen de Ruimtelijke Ordening wordt veel aandacht gegeven aan de effecten van ruimtelijk beleid op mobiliteit. Voor de rijksoverheid is het van belang om de mate van succes van het (ruimtelijk) beleid op het gebied van mobiliteitsbeheersing te kunnen meten en op basis daarvan eventueel nieuwe doelstellingen te kunnen formuleren. De rijksoverheid is op het gebied van uitvoering van het beleid echter afhankelijk van locale overheden. Vooral het ruimtelijk beleid is immers in hoge mate gedecentraliseerd. Succes is daardoor afhankelijk van de mate waarin het rijksbeleid wordt opgenomen in gemeentelijke bestemmingsplannen en het volgens plan realiseren daarvan. Het kan voorkomen dat wordt afgeweken van het bestemmingsplan. De uiteindelijk fysieke invulling is namelijk het resultaat van het locatie-ontwikkelingsproces waarin diverse actoren met verschillende belangen participeren: gemeente (diensten ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer, volkshuisvesting, economische zaken, grondbedrijf en hun bestuurders), particuliere grondeigenaars, projectontwikkelaars, beleggers, bouwbedrijven en consumenten (bedrijven, bewoners) alsmede de hun vertegenwoordigende organisaties. Dit lokale krachtenspel wordt ingekaderd door enerzijds het beleid van provincie en rijk en anderzijds de marktwerking. Het is dus mogelijk dat bij de besluitvorming rond de bestemmingsplanuitvoering, economische en andere direct functionele belangen van marktpartijen, woonconsumenten of bedrijven doorslaggevend zijn en dat er minder doelen en maatregelen op het gebied van mobiliteitsbeheersing worden gerealiseerd respectievelijk geïmplementeerd dan voorgenomen. Onderzoek: Spanning Stedelijke ontwikkeling en Mobiliteit Voor het Projectbureau IVVS (Pb) is bovengenoemde mogelijkheid, dat er op lokaal niveau niet altijd dat wordt gerealiseerd wat vooraf als wenselijk in het be1 stemmingsplan is opgenomen, aanleiding om de mogelijke spanning tussen duurzame stedelijke ontwikkeling enerzijds en ontwikkelingen die leiden tot mobiliteit anderzijds te onderzoeken. Met als doel inzicht verwerven in de processen die de fysieke invulling op locaal niveau bepalen. Op basis van deze inzichten zou het rijk de effectiviteit van het overheidsbeleid kunnen vergroten. In het kort samengevat is er vanuit de rijksoverheid behoefte aan een antwoord op de volgende vragen: •

Wordt rijksbeleid vertaald in bestemmingsplannen?;

•

Sneuvelen deze planvoornemens in de uitvoering en zo ja, waarom?

1

Met ‘spanning’ wordt hier door het Pb gedoeld op eventuele discrepanties tussen voornemens omtrent de inrichting, het uiteindelijke bestemmingsplan en de daadwerkelijke ruimtelijke inrichting.

1

De ruimte voor afwegingen (de spanningen) die op lokaal niveau worden gemaakt, is bepalend bij beantwoording van deze vragen. Zijn er omstandigheden in het proces van het formuleren van voornemens, planvorming en uitvoering die leiden tot de conclusie dat het volledig ondersteunen van het rijksbeleid niet in het belang van een gemeente zou zijn? Zijn die omstandigheden voor iedere gemeente hetzelfde? Een vooronderzoek De vraagstelling is erg breed geformuleerd. Vandaar dat het Pb een vooronderzoek heeft gestart met als doel te onderzoeken welke van de volgende deelvragen eenvoudig kunnen worden beantwoord en welke niet en wat voor consequenties dat heeft voor de beantwoording van de initiële vraagstelling. De deelvragen gaan specifiek in op wat en wie de uitkomst van het bestemmingsplanproces kan beïnvloeden. De vragen: • In hoeverre is er doorwerking van beleid zoals geformuleerd in bestemmingsplan (streekplan en Rijksnota’s) in de gerealiseerde woon- en werklocaties? • Wat zijn de uitkomsten van afweging tussen economische, ruimtelijke, milieuen mobiliteitsaspecten en belangen? Hoe verhouden die uitkomsten zich tot de planvoornemens. Zijn belangen en aspecten (of sectoren) dienstbaar aan elkaar geweest (‘win-win-situatie’) of waren er ‘winnaars en verliezers’? • Welke mechanismen bepalen het proces van fysieke invulling, met bijbehorende relevante tussentijds beslismomenten? Wat waren de uitkomsten van die beslismomenten met het oog op verschillende belangen? • Welke rol spelen financiële factoren in het krachtenspel (zoals die verbonden aan grondexploitatie en ontwikkeling van gebouwen en infrastructurele voorzieningen)? • Welke actoren namen deel aan het uitvoeringsproces? Welke (deel)belangen hadden zij en welke invloed is door hen uitgeoefend op tussentijdse beslismomenten aangaande (onderdelen van) de fysieke invulling? De poging tot beantwoording van deze vragen in dit ooronderzoek vormt de opmaat voor de beantwoording van de laatste deelvraag: • Welke aangrijpingspunten voor beleidsvernieuwing - voor andere belangenafweging en ander optreden van overheden - kunnen er worden afgeleid om doeleinden van mobiliteitsbeleid beter tot hun recht te laten komen in de realisatie van woon- en werklocaties (uitgaande van de afhankelijkheid van betrokken actoren en factoren)? Het resultaat van het vooronderzoek zijn thema’s voor nader onderzoek rond deze aangrijpingspunten voor beleidsvernieuwing. In deze rapportage worden de resultaten van het vooronderzoek gepresenteerd. Aanpak en opbouw Het onderzoek is gebaseerd op literatuurstudie en interviews met gemeenten. Deze inleiding wordt gevolgd door een hoofdstuk waar in het huidig rijksbeleid als een soort referentiekader nader wordt toegelicht. De nadruk ligt dan op de beleidsuitgangspunten, instrumentarium en bevoegdheden. In het derde hoofdstuk worden op basis van literatuuronderzoek aspecten van het planproces beschreven en mo-

2

gelijke oorzaken van spanning tussen mobiliteitsbeheersing en stedelijke ontwikkeling beschreven. In het vierde hoofdstuk wordt dit beeld op basis van praktijk ervaringen – de invalshoek van de gemeente – aangescherpt. Hier wordt ook het rijksbeleid geconfronteerd met de interpretatie daarvan door de gemeenten. In het slothoofdstuk wordt bepaald in hoeverre de deelvragen van het projectbureau kunnen worden beantwoord. Indien dat niet het geval is wordt aangegeven wat voor onderzoek er moet worden geïnitieerd om in de benodigde informatiebehoefte te voorzien. De rapportage wordt gecomplementeerd met twee literatuurbijlagen en een lijst met geïnterviewde personen.

3

2 Ruimtelijk beleid en functies Een belangrijke opgave van het ruimtelijk beleid is het inpassen van functies als wonen, werken, welzijn, winkelen, verblijven, recreëren en verplaatsen in de totaalinrichting. Elk van deze functies claimt ruimte en een ondersteunende infrastructuur. De ruimtelijke afstemming tussen de functies en het bepalen van de relatie met de totale inrichting geeft spanning. Spanning tussen functies maar ook tussen beleidsdoelen, overheden en overige belanghebbenden. De mate waarin deze spanning voorkomt is afhankelijk van hoe de actoren de problemen interpreteren, het eens zijn over oplossingsrichtingen en succes definiëren.

2.1 Rijksbeleid als referentiekader In deze paragraaf wordt een korte toelichting gegeven op het gevoerde Rijksbeleid op het gebied van ruimtelijke ordening en mobiliteit. Deze toelichting dient als referentiekader. Het beleid en bijbehorend instrumentarium wordt in het vervolg van deze rapportage namelijk vergeleken met het beleid dat gemeenten voeren en de wijze waarop het rijksbeleid door de gemeenten wordt geïnterpreteerd. Uitgangspunten Het vigerend ruimtelijk en mobiliteitsbeleid is neergelegd in ‘grote’ nota’s als NMP+, SVV II en VINEX. De opvolgers (het ‘Nationaal Verkeer en Vervoer Plan’ en de ‘Vijfde Nota’) van de laatste twee nota’s staan al klaar in de startblokken maar in deze toelichting wordt hier nog geen gebruik van gemaakt. De belangrijkste thema’s in het ruimtelijk en mobiliteitsbeleid zijn bereikbaarheid, leefbaarheid, nabijheid en veiligheid. Voor stedelijke gebieden (waarop in deze studie de nadruk ligt) betekent deze thematiek dat steden bereikbaar moeten blijven maar niet ten koste van het leefmilieu in en buiten die steden. De genoemde nota’s zijn zoveel mogelijk op elkaar afgestemd maar de doelen en het instrumentarium van de beide verantwoordelijke ministeries (VROM en V&W) verschillen enigszins. Voor Verkeer en Waterstaat is de koppeling verstedelijking en mobiliteit leidend. Bestaande infrastructuur moet bepalend zijn bij de locatiekeuze voor nieuwe functies en het infrastructuurbeleid is afhankelijk van het beleid op het gebied van verstedelijking en ruimtelijke ordening. Bij VROM ligt de nadruk op ontwikkeling in de nabijheid van voorzieningen, intensivering van ruimtegebruik, geconcentreerde stedelijke ontwikkeling (de compacte of complete stad) en restrictief beleid (het vrijwaren van buitengebeid voor verstedelijking). Infrastructuur is in deze visie ondergeschikt aan het nabijheidprincipe en is bedoeld om nieuwe functies te verbinden met het nabijgelegen voorzieningencentrum. Spanning? De opvattingen van de ministeries lopen niet ver uiteen maar er lijkt een fundamenteel verschil te zijn met betrekking tot de rol van de infrastructuur binnen het beleid. Bij Verkeer en Waterstaat is bestaande infrastructuur leidend bij de ontwikkeling van nieuwe locaties (Verkeer en Waterstaat 1992, 1995). Bij VROM wordt het ge-

4

bruik van bestaande infrastructuur ook gepropageerd maar wel binnen de grenzen van het nabijheidbeginsel. Zonodig wordt er nieuwe infrastructuur gerealiseerd (bij voorkeur voor OV of fiets) ten behoeve van de ontsluiting van de nieuwe locaties ten opzichte van het voorzieningencentrum. Vanuit de optiek van Verkeer en Waterstaat is er echter geen beletsel om langs snelwegen te bouwen – de zogenaamde corridor gedachte – maar dat druist regelrecht in tegen het gedachtegoed achter VINEX. Het VINEX concentratiebeleid staat sowieso al op gespannen voet met de steeds meer voortschrijdende ‘netwerkvorming’ van steden en voorzieningencentra. De aanwezigheid van meerdere centra in een gebied ondergraaft namelijk het nabijheidbeginsel dat leunt op één centrum. Deze netwerkvorming is moeilijk te controleren al was het maar dat goede relaties tussen gebieden nodig zijn om voldoende gebruik van centraal gelegen voorzieningen te garanderen. Doelen en instrumentarium Om de bereikbaarheid te verbeteren en tegelijkertijd het leefmilieu te sparen is er vanuit Verkeer en Waterstaat voor gekozen om de externe kosten van het autoverkeer aan de gebruiker door te berekenen en tegelijkertijd de positie van de alternatieven, vooral in de stadsgewesten, voor privé vervoer te verbeteren. Verder worden er instrumenten ontwikkeld om de bereikbaarheid ‘selectief; te verbeteren. Dat wil zeggen op bepaalde tijdstippen heeft een bepaalde groep meer mogelijkheden dan een andere groep. Een breed scala aan maatregelen wordt ingezet om deze doelen te verwezenlijken. Met financiële instrumenten wordt getracht de vaste lasten van een auto te variabiliseren, met rekening rijden hoopt men hierop aan te sluiten en tevens de bereikbaarheid voor het woon-werkverkeer te verbeteren (in combinatie met het stimuleren van carpoolen en vervoermanagement bij bedrijven) en tegelijkertijd het OV de markt in te prijzen. Met light rail concepten en transferia of P+R wordt het OV aanbod vergroot en verbeterd. Bedrijfsterreinen moeten multimodaal (auto, fiets en OV) ontsloten worden en hiervoor worden provincie en gemeente op hun verantwoordelijkheid aangesproken. Op sommige punten wordt dit streven kracht bijgezet door regelgeving zoals het A, B, C-locatiebeleid dat het aantal parkeerplekken per werknemer aftopt al naar gelang de locatie beter bereikbaar is met het OV. De gemeenten zouden idealiter bij al hun locatiebeleid (voor allerlei functies) rekening moeten houden met de model shift. De bereikbaarheid kan selectief worden vergroot met doelgroepstroken, een inhaalverbod voor vrachtwagens en het optimaal inzetten van OV – daar waar het OV een echt alternatief kan bieden. Voor de stedelijke gebieden licht de nadruk op congestievermindering om het economisch verkeer beter te faciliteren en het leefmilieu te sparen. De speerpunten zijn invoering van Rekening Rijden en het stimuleren van ‘efficiënt vervoer’ (carpool, vervoermanagement en OV). Vanuit de volkshuisvesting en ruimtelijke ordening wordt tegelijkertijd in de stad gestreefd naar meervoudig ruimtegebruik en realisatie van binnenstedelijke woningbouw. Het is dus vervolgens aan de gemeente om het evenwicht te bewaren tussen een bovenlokaal voorzieningenniveau ener-

5

zijds en een beperking van het autoverkeer gerelateerd aan die voorzieningen zonder het OV te overbelasten anderzijds. Een belangrijke koppeling tussen het mobiliteitsbeleid en het RO beleid ligt op het gebied van het openbaar-vervoersysteem. Dat systeem moet een antwoord kunnen geven op de vraag naar kriskras verbindingen in de regio en tegelijkertijd, volgens beleid, een leidraad zijn voor nieuwe ontwikkelingen. Er is gekozen voor het aanbrengen van een hiërarchie in OV knooppunten elk met een eigen voorzieningenniveau en met een sterke relatie met het privé vervoer (P+R en transferia). Dit systeem van knooppunten past goed binnen het A, B, C–locatiebeleid en het investeren in HOV alsmede het ontwikkelen van de sleutelprojecten. Tenslotte is het nog vermeldenswaard dat in vele nota’s (groot en klein en van beide departementen) veel nadruk wordt gelegd op het belang van een flankerend parkeerbeleid in woonlocaties zonder dat het rijk daar het voortouw in neemt.

2.2 Uitvoering en bevoegdheden In deze studie staat de doorwerking van het rijksbeleid tot op bestemmingsplanniveau centraal. Het is dus van belang te bepalen hoe de lijn loopt van rijk naar gemeente bij het realiseren van voorgenomen beleid. Het eerste wat opvalt is dat bevoegdheden van de gemeente op het gebied van ruimtelijke ordening veel groter zijn dan op het gebied van het veel meer centraal aangestuurde mobiliteitsbeleid. Dit creëert voor zowel VROM als V&W de nodige problemen (Van der Heijde, Sanders, Teisman) De uitvoering van het SVV II beleid heeft zich dan ook vooral afgespeeld op nationaal en deels op stadsgewestelijk niveau (terugdringen woon werk verkeer met de auto en vergroten verkeersveiligheid). Een gemeente is in principe geen partner in de uitvoering. Daarvoor ontbreken bevoegdheden (die deels bij de provincie zijn ondergebracht) en instrumentarium. De gemeente is wel een doelgroep van beleid. Veel acties van het rijk zijn gericht op informatieoverdracht naar en gedragsverandering van gemeenten en andere actoren. Op het gebied van de ruimtelijke ordening is er een lijn van rijk naar gemeenten waarbij de bevoegdheden duidelijk zijn afgebakend. De gemeente is verantwoordelijk voor het ruimtelijk beleid en wordt daarbij gecontroleerd door de provincie (en de provincie door het rijk). Door de eigen verantwoordelijkheid van gemeenten is de VINEX realisatie afhankelijk van onderhandelingen en is de uitvoering vastgelegd in convenanten. Deze onderhandelingen zijn logischerwijs gevoerd op het niveau van regio’s en stadsgewesten. De mobiliteitsaspecten van VINEX zijn ook dit niveau besproken en waren vooral gericht op het provinciale streekplan (waarin OV infrastructuur, onderliggend wegennet en fietsinfrastructuur zijn opgenomen) en worden gefinancierd uit de Gebundelde DoelUitkering (GDU). Verkeer en Waterstaat was slechts zijdelings betrokken bij deze onderhandelingen. Veel kan dat ministerie ook niet beloven omdat het de investeringen in infrastructuur landelijk tegen elkaar afweegt (in het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport: MIT). Op gemeentelijk niveau is in ieder geval slechts sprake geweest van aanbevelingen op het gebied van ruimtelijke planning.

6

De doorstroming van het beleid wordt onder meer bemoeilijkt omdat gemeenten en rijk geen gelijke bevoegdheden hebben op het gebied van RO- en mobiliteitsbeleid – de beleidsinstrumenten zijn verspreid over verschillende bestuurlagen. Voor een betere aansluiting zou een van beide bevoegdheden moeten opgeven. Bij Verkeer en Waterstaat heeft men zich dat gerealiseerd en is men voornemens om taken en bevoegdheden te decentraliseren om een betere aansluiting met het verstedelijkings- en locatiebeleid te bewerkstelligen. Zoals bijvoorbeeld VROM de stadsvernieuwing en herstructurering stimuleert. Dit proces van decentralisatie moet gepaard gaan met een verschuiving van sectoraal naar integraal RO en mobiliteitsbeleid. Van sturing naar zelfsturing De rol van V&W verandert hierdoor. Deze veranderende rol is zichtbaar binnen het SWAB programma. Het departement brengt partijen samen, schept voorwaarden en spreekt partijen aan op hun verantwoordelijkheid. Het is een vorm van intensivering van het bestaande beleid maar dan in combinatie met decentralisatie. Het SWAB instrumentarium is hierop ingericht. Slechts als deze aanpak faalt, wordt wetgeving van stal gehaald. De nadruk ligt echter op informatie-overdracht en instrumenten voor zelfsturing van gemeenten en minder op sturing vanuit het rijk (met wet- en regelgeving en subsidies) en ingrijpen in en uitvoering van lokaal mobiliteitsbeleid. Het lijkt op de aanpak van het Ministerie van VROM. De VINEX is op hoofdlijnen door het rijk aangestuurd waarbij gebruik is gemaakt van financiële instrumenten maar geen harde sturing. De vraag is ‘hoe kunnen gemeenten worden gestuurd en hoe kom je van sturing naar zelfsturing?’ Het lukt niet altijd. De maatregelen voor Duurzaam Bouwen moesten in regels worden vastgelegd. Van andere programma’s (zoals Kwaliteit op Locatie van VROM of Duurzaam Veilig en Verkeersprestatie op Locatie van V&W) wordt gehoopt dat sturen op richtlijnen, kennisoverdracht en financieel faciliteren voldoende is.

7

3 Het planproces 3.1 Het bestemmingsplan Een bestemmingsplan wordt door de gemeente vastgesteld en volgt afhankelijk van wat er wordt vastgelegd na een verplichte MER procedure. De provincie toetst het bestemmingsplan aan het provinciaal streekplan en indien nodig aan de gemeentelijke structuurvisie. Het streekplan wordt door het rijk getoetst aan de Rijksnota Ruimtelijke Ordening voor Toetsing van Streekplannen. Overigens mag iedere burger tot aan de Kroon bezwaar laten aantekenen tegen een bestemmingsplan. Inhoudelijk wordt het bestemmingsplan samengesteld op basis van de sectorale plannen van gemeentelijke afdelingen als volkshuisvesting, economische zaken, milieu en verkeer en vervoer. Deze trajecten hoeven niet noodzakelijkerwijs (finan2 cieel) te zijn geïntegreerd, op consensus gebaseerd of van een zelfde detailniveau te zijn. Verkeersplannen voor stad of stadsdeel geven dikwijls hoofdlijnen aan, die in een bestemmingsplan voor een locatie “slechts” uitwerking behoeven. Voor de ontwikkeling van een bestemmingsplan zijn drie procedures voorhanden: •

een normaal gedetailleerd plan;

•

een zogenaamd ‘artikel 10’ plan: globaal plan met opties voor uitwerking;

•

een zogenaamd ‘artikel 19’ plan: een structuurvisie aangevuld met bouwplannen. Pas na realisatie wordt een gedetailleerd bestemmingsplan gemaakt 3 waarin de invulling is vastgelegd.

Voor deze studie is het belangrijk om het volgende in gedachten te houden. Bij een artikel 19 procedure is het moeilijk om ‘het bestemmingsplan’ op uitvoering te controleren! (Ten Veen) Bepaalde maatregelen die niet in de plannen zijn opgenomen kunnen wel worden uitgevoerd en andersom.

3.2 Het veranderend planproces 3.2.1 Gedeelde verantwoordelijkheid Betrekkelijk recent bij bestemmingsplannen voor woningbouw en werklocaties is de trend dat private partijen een grotere betrokkenheid krijgen bij de ontwikkeling van stedenbouwkundige plannen. Ongeacht of er nu sprake is van PPS of traditio-

2

Ook de toetsing door de provincie (en het vaststellen en ontwikkelen van het streekplan) kan gebukt gaan onder sectorale verschillen van mening. Op bijna elk niveau heeft de inhoud van het bestemmingsplan te leiden van sectorale stammenstrijd.

3

Deze procedure wordt toegepast als een snelle voortgang is gewenst, om tijdig te beginnen met langlopende bouwopgaven. Als er bijvoorbeeld renteverlies dreigt, de marktvraag urgent is of men niet op tijd de (Vinex) opgave weet te volbrengen – tijdens de langdurige ontwikkeling van een VINEX locatie is de kans op verrassingen aanwezig.

8

nele planontwikkeling, de risicodragende marktpartijen zitten in een vroeg stadium met de gemeente aan tafel om in nauwe samenwerking het plan op te stellen. Deze trend is uitvoerig beschreven in de literatuur (Lensen, TNO Inro en HG&P), vooral naar aanleiding van de VINEX operatie. Het gegeven dat beleggers, corporaties en projectontwikkelaars niet alleen de invulling op zich nemen maar ook grond in bezit hebben wordt als belangrijkste reden gezien. De traditionele rolverdeling was dat de marktpartijen pas aan het eind van de planvorming – op gebouwniveau – door de gemeente in het planproces werden betrokken. Op het moment dat het beleid reeds was vastgesteld en de marges op het gebied van woningdifferentiatie (prijs, woningtype) waren bepaald. Vervolgens was het aan de projectontwikkelaar om binnen deze gestelde kaders het uiteindelijk ambitieniveau vast te stellen. In de huidige situatie kopen ontwikkelaars zich aan de onderhandelingstafel. Hun grondpositie kan zo vertaald worden in stedenbouwkundige invloed. Wijk, omgeving en ontsluiting van de omgeving zijn voor de marktpartijen een onderdeel van hun product geworden. In deze situatie van gezamenlijke grondverwerving en beleidsmatig overleg onderhandelt de gemeente al in een vroeg stadium met de projectontwikkelaars. De marktvraag en aspecten van het ruimtelijk en verkeersbeleid worden gezamenlijk geanalyseerd. Daarbij wordt steeds meer gebruik gemaakt van externe stedenbouwkundige adviseurs om in geval van discussie op terug te vallen. Indien de partijen zich aan een extern advies committeren kan voorkomen worden dat men zich terugtrekt in de loopgraven. Een dergelijke constructie kan ook voorkomen dat er bijvoorbeeld op het rijk wordt gewacht voor het doorhakken van een knoop met betrekking tot de financiering van OV. 3.2.2 Geen vroegtijdig overleg In praktijk blijkt dat het traditionele planproces inderdaad is veranderend onder invloed van grondverwerving en opener bestuur. Echter, als er geen grondpolitieke redenen zijn om in een vroegtijdig stadium tot samenwerking over te gaan dan geven gemeenten de regie niet zo snel uit handen. Bijvoorbeeld bij herstructurering van naoorlogse wijken of de aanpak een acuut verkeersprobleem. De ontwikkelaars zijn hier ook minder nadrukkelijk aanwezig. Het zijn vooral de corporaties die een belang hebben bij overleg. Een dergelijke situatie, de regie stevig in handen bij de gemeente, hoeft natuurlijk niet slecht te zijn voor het doorvoeren van mobiliteitsbeheersende maatregelen maar kan ook leiden tot spanning. Als het voeren van de regie niet gepaard gaat met toetsing van de eigen ideeën aan de mening van anderen kan dat leiden tot het ‘doorschieten’ van de gemeente (invoering lage parkeernormen en OV daar waar ontsluiting met andere modaliteiten voor de hand ligt) waardoor de verhoudingen met burgers en marktpartijen onder druk komen te staan. Het tegenovergestelde kan ook gebeuren, dat kansen blijven liggen door een vorm van ‘negatieve samenwerking’. De gemeente kan te laag inzetten op het gebied van mobiliteitsbeheersing omdat markt en positie van marktpartijen conservatiever worden ingeschat dan ze in werkelijkheid zijn of omdat binnen de gemeente de

9

sector die de mobiliteitsbeheersing moet verdedigen niet sterk is vertegenwoordigd. Een derde mogelijk gevolg is dat alles netjes volgens het boekje verloopt maar dat er geen optimale keuzes worden gemaakt. Vaak is er dan sprake van te weinig samenwerking op structuurniveau; met provincies, andere gemeentes en OV bedrijven. Dit kan het geval zijn als het niet mogelijk blijkt om interessante OV verbindingen (die niet echt deel uitmaken van de VINEX opgave of onderdeel zijn van het ABC locatiebeleid) tot ontwikkeling te brengen (Drunen). De traditioneel reactieve rol van de marktpartijen speelt de gemeente in de drie bovenstaande voorbeelden parten. Als de gemeente niet het initiatief neemt dan is de kans op overleg niet groot. Is het gesprek eenmaal op gang dan willen de commerciële partijen zolang mogelijk in gesprek blijven. Het is natuurlijk niet zo dat projectontwikkelaars en corporaties altijd afwachten, ook zij nemen initiatieven op het gebied van mobiliteitsbeheersing. Voor corporaties is dat vaak wat makkelijker als die binnenstedelijk een project realiseren voor de primaire doelgroep (laag autobezit). De ontwikkeling van de ‘milieuwijk’ Ecolonia geeft aan dat ook een projectontwikkelaar risico’s durft te nemen. Met nadruk op ‘milieuwijken’ en geen ‘verkeersduurzame wijk’ want het is vooral experimenteren met het begrip woonkwaliteit waar projectontwikkelaars in zijn geïnteresseerd en niet in mobiliteitsbeheersing an sich. 3.2.3 Onderhandelingskader: het rijksbeleid Wat is de invloed van het rijksbeleid en bijbehorend instrumentarium op de onderhandelingen tussen gemeente en marktpartijen en vooral op de positiebepaling van de gemeenten in die onderhandelingen? Er vallen twee zaken op die de positie van de gemeente kunnen beïnvloeden. Ten eerste wordt in het verkeersbeleid niet expliciet een verkeersduurzame inrichting voorschreven. Daarom is verkeersduurzaamheid vaak slechts een onderdeel van het streven naar duurzaam bouwen zoals bijvoorbeeld vastgelegd in het Nationaal Pakket Duurzaam Bouwen en niet een op zich zelf staand punt van beleid. Als onderdeel van locaal DuBO-beleid is het veel kwetsbaarder en kan het zijn dat bepaalde onderdelen komen te vervallen als blijkt dat men er locaal de handen niet 4 voor op elkaar krijgt. Gemeenten kunnen besluiten het ene beleidsdoel met het andere te compenseren al naar gelang dat beter past in het gemeentelijk belang (een parkeergarage aanleggen met bodemsaneringgelden bijvoorbeeld of duurzaam groen in plaats van een lagere parkeernorm). De afwezigheid van een expliciet programma of regelgeving geeft tevens de indruk dat het de rijksoverheid ook niet menens is. Een gevolg is dat gemeenten pas werk maken van een duurzame verkeersinrichting op het moment dat er sprake is van locaal verkeersprobleem

4

De DuBo verplichtingen veroorzaken een kostenverhoging in de woningbouw en verkleinen daarmee de financiële ruimte voor het realiseren van andere mogelijke maatregelen voor duurzame woonwijken. Deze kostenverhoging is waarschijnlijk maar tijdelijk. Eenmaal geïnstitutionaliseerd zullen de maatregelen niet meer als kostenverhogend worden ervaren en als onderdeel van het standaard bouwproces zal de efficiëntie van de implementatie toenemen.

10

zoals barrièrewerking van parkeeroverlast of congestie.

infrastructuur,

geluidsoverlast,

sluipverkeer,

Ten tweede zijn, zoals in het vorige hoofdstuk onder de aandacht is gebracht, de bevoegdheden over veel schijven verdeeld zonder dat er van afstemming sprake is. Kaderwetgebieden of provincies zijn verantwoordelijk voor het ontwikkelen van vervoersplannen en het faciliteren van vervoersalternatieven en gaan over de bestemmingsplannen maar de gemeenten doen de onderhandelingen voor woningbouw en het ontwikkelen van bedrijfslocaties terwijl het rijk weer verantwoordelijk is voor de ontsluiting van een gebied en de financiering en vaak ook aanleg van de infrastructuur. Volgens de gemeenten is deze situatie niet bevorderlijk voor vlotte besluitvorming, vertrouwen tussen de partners, ruimte voor innovaties en initiatieven alsmede daadkrachtig bestuur. Vooral de onzekerheid rond de financiering van projecten wordt als een probleem ervaren (Wolff, Groot). In de VINEX onderhandelingen bleek maar al te vaak dat ‘zekere’ HOV ontsluitingen niet in een volgende MIT fase werden opgenomen. Vervolgens bleken de locale partijen niet in staat om zelf hiervoor een oplossing te bieden (voorfinanciering, PPS constructies, vernieuwende contracten met projectontwikkelaars).

3.3 Onwennige start De rollen van de verschillende partijen in het planproces zijn aan verandering onderhevig door nieuwe vormen van grondverwerving, -uitgifte en -exploitatie. Een gevolg is wederzijdse afhankelijkheid van gemeente en markpartijen op het gebied van beleid en markt. Een afhankelijkheid die leidt tot het sluiten van compromissen. Een deel van het rijksbeleid (dat deel dat het lokale RO beleid slechts in hoofdlijnen aanstuurt of aanzet tot maatregelen) is niet gemaakt op het sluiten van compromissen maar in de onderhandelingen wordt het beleid tot inzet gemaakt en niet als uitgangspunt gekozen. In deze onderhandelingen komt niet elke partij en niet elke sector binnen die partij (!) even sterk aan tafel. Bij gemeenten ontbreekt vaak de capaciteit, ervaring en instrumentarium (er is een bouwbesluit om op terug te vallen maar geen ‘verkeersbesluit’) om op vele fronten tegelijk actief te zijn. Voor de partijen is het onderhandelen over de (verkeers)inrichting en beleid niet alleen een nieuw fenomeen maar in het huidige klimaat van ‘open plan processen’ en een ‘interactieve overheid’ wordt ook verwacht dat wordt onderhandeld met een ‘gemeenschappelijk doel voor ogen’. Een vorm van onderhandelen die niet altijd aansluit op de sectorale achtergrond van de standpuntbepaling binnen de gemeente. Positiebepaling binnen de onderhandelingen blijft daardoor belangrijker dan optimalisatie van de uitkomsten. Ondanks de onwennige start maken de partijen nu samen keuzes op de grens van openbare ruimte en markt. Meestal levert dat geen problemen op maar gegeven een ruime woningmarkt en verschillen van opvatting met betrekking tot rendement van beleid enerzijds en investering anderzijds zijn er zaken waarover nog altijd wordt gesteggeld. Ten eerste zijn de marktpartijen huiverig om met behulp van fysieke inrichtingsmaatregelen een bepaald verkeersgedrag af te dwingen omdat

11

wijk en bewoners levensfases kennen waarin andere eisen worden gesteld. Overigens is dit een punt waar de marktpartijen steeds meer de gemeente aan hun zijde vinden. Een tweede punt van onenigheid is er, niet geheel onverwacht, rond parkeren en parkeernormen. In het volgende hoofdstuk wordt op basis van casestudies hier nader op ingegaan.

12

4 In de praktijk 4.1 Cases In deze paragraaf worden enkele cases kort gekarakteriseerd. In de volgende paragrafen worden de beleidsdoelen en toegepaste maatregelen gepresenteerd en toegelicht. CiBoGa terrein Groningen De ambitie van de gemeente is het realiseren van een duurzame wijk in hoge dichtheid in de binnenstad. De precieze invulling van ‘duurzaam’ is nog niet vastgesteld maar er wordt vastgehouden aan een parkeernorm van 0,5 en ondergronds parkeren. Toegang tot het maaiveld is er allen voor hulp- en nooddiensten alsmede HOV- en deelauto-systemen. Het proces loopt vooralsnog volgens plan en dat is volgens de gemeente te danken aan het vroeg starten van een ‘open plan proces’, de toekenning van subsidies en de mogelijkheid om af te wijken van de bestemmingsplanprocedure op het gebied van geluidoverlast. De subsidies werden toegekend voor bodemsanering, waardoor de aanleg van de parkeergarages (werk, winkelen, wonen) niet meer ten laste kwam van de risicodragende partijen en HOV- en deelauto-systemen. Het had allemaal nog beter geweest – aldus de gemeente – als de verantwoordelijk voor het OV (eerder) bij de regio was gelegd. Oikos, Enschede Het plan van de gemeente was de ontwikkeling van een ‘autoloze ecowijk’, mooi aan de rand. Deze ambitie is bijgesteld na een marktverkenning. Een dergelijke wijk zou volgens de verkenning alleen in de nabijheid van het centrum kunnen worden gerealiseerd. Het gemeentelijk projectteam heeft de beslissing tot bijstelling genomen zonder ‘de hulp’ van de marktpartijen. Uiteindelijk is gekozen voor het ontwikkelen van een 30km wijk met smalle straten en een parkeernorm van 1,3 (1 in de wijk en 0,3 aan de randen), natuurlijk ontsloten met een HOV verbinding. Met nadruk wordt gesteld dat de beslissing niet afhankelijk is geweest van subsidies of grondopbrengsten. In Enschede bleken er tijdens de realisatie juridische problemen op te treden rond de aanleg van wegversmallingen en drempels. “Kan het rijk hier wat betekenen?”, vroeg de gemeente zich af (nota bene: het is niet mogelijk voor een gemeente om in een bestemmingsplan de aanleg van drempels en wegversmallingen vast te leggen!). GWL, Amsterdam De ontwikkeling van het GWL terrein in Amsterdam Westerpark is een bekend succesverhaal. Het stadsdeel nam daar het initiatief voor een wijk met een parkeernorm van 0,3 (in een stadsdeel met een gemiddeld autobezit van 0,33 per huishouden niet erg schokkend). Desondanks moest er veel tegenstand worden

13

overwonnen alleen al door de term ‘autovrij’ wonen. Het stadsdeel hield voet bij stuk en eigenlijk waren er nauwelijks problemen bij de ontwikkeling. Het grondbedrijf deed niet moeilijk en omdat veel woningen waren gepland in de sociale sector en de duurdere stadsvilla’s in een stad als Amsterdam wel zijn te slijten deden de projectontwikkelaars niet moeilijk (de corporaties sputterden nog iets meer tegen dan de projectontwikkelaars). Het was een mooie gelegenheid voor de commerciële partijen om zich milieuvriendelijk te kunnen profileren. Overigens is de parkeerdruk in de omgeving wel toegenomen. (onder meer) Oudelandshoek, Dordrecht De gemeentelijke ambitie was het ontwikkelen van een ‘milieuwijk’. Een wijk met weinig autoverkeer. Maatregelen waren gericht op autobezit (via parkeernorm) en gebruik (fietspaden en parkeren op afstand). Uitgangspunt was een parkeernorm van 1. Uiteindelijk werd het parkeren op eigen erf en 0,3 plek aan de rand van de wijk (totaal 1,3). Verder werd de wijk met een hoogwaardige fietsinfrastructuur intern ontsloten. Deze aanpassingen werden doorgevoerd na een marktverkenning van de gemeente. De gemeente was eigenaar van de grond en in deze fase was er nog geen overleg met de markt. De bewoners bleken roet in het eten te gooien. Er werd ‘geprotesteerd’ tegen de parkeernorm (door auto’s in de wijk te parkeren maar niet op het erf). De gemeente is ‘hard’ opgetreden en heeft niet aan de zittende bewoners toegegeven maar in de nog te realiseren fasen is met de projectontwikkelaar (die toen wel toesloeg) een parkeernorm van 1,4 overeengekomen. Verder is er in Dordrecht veel ‘verdicht’ in het centrum en bij werklocaties. Op die manier is getracht de grote inkomende pendel te verminderen. Op bedrijvenlocaties is gekozen voor kwalitatief luxe terreinen met weinig parkeerplaatsen maar met ruimte voor parkeren op eigen terrein. De terreinen zijn ontsloten middels fietspaden. Er is geen rendabele OV ontsluiting mogelijk volgens de gemeente. Zolang dat het geval is, zal Dordrecht de parkeerfaciliteiten handhaven en investeren in fietspaden. Hempens Teerns, Leeuwarden Dit is een VINEX locatie nabij het centrum. De succesvol gerealiseerde gemeentelijke ambitie was een ‘verkeersluwe’ wijk met een goede OV- en fietsontsluiting (gescheiden van het autoverkeer) die al bij de oplevering van de eerste woningen gereed zouden zijn. Er is verder veel aandacht besteedt aan veilige wandelroutes. Parkeren is gesitueerd op eigen erf en daarbuiten zijn geen ‘royale’ maar juist bescheiden parkeerplaatsen. Een ander laat zich vertalen in een parkeernorm 1,2 waarvan 0,2 gerealiseerd aan de randen van de wijk. De gemeente heeft het hele traject getrokken en de projectontwikkelaar is in een laat stadium bij het planproces betrokken. Deze heeft het plan geaccepteerd op voorwaarde dat de gemeente verantwoordelijk is voor de kwaliteit en het beheer van de openbare ruimte. De gemeente Leeuwarden is zich bewust van de spanning tussen stedelijke ontwikkeling en mobiliteit en vindt dat er een duidelijker op elkaar afgestemd RO/V&V beleid moet komen dat rekening houdt met de uitvoeringsproblemen op lokaal ni-

14

veau en dat de gemeenten en provincies meer ruimte geeft op het gebied van vervoersmanagement, de aanleg van infrastructuur en regionaal vervoer. Schiehaven Müllerpier, Rotterdam De gemeente Rotterdam is van mening dat alleen daar waar nodig of daar waar draagvlak is bepaalde milieu- en mobiliteitsmaatregelen moeten worden gerealiseerd, het zogenaamde gebiedsgerichte milieubeleid. De locatie Müllerpier laat zich typeren als railknooppunt en er is daarom de ambitie uitgesproken om een wijk in hoge dichtheid te ontwikkelen met een parkeernorm 0,7 rond een net van goed bewandelbare tramhaltes. Uiteindelijk is deze ambitie bijgesteld tot een parkeernorm van gemiddeld 1,0. Het loslaten van de 0,7 had twee redenen. Ten eerste zouden de tramhaltes niet door ouderen kunnen worden ‘bewandeld’. Ten tweede waren er toezeggingen gedaan over de ontwikkeling van luxe appartementen (“in hoge dichtheid maar dan met een groot oppervlak”) en daar hoorden volgens de projectontwikkelaar parkeerplaatsen bij. De gemeente heeft het plan gemaakt en vervolgens is er over de invulling gediscussieerd met de marktpartijen. De onderhandelingen worden als een succesvol getypeerd. Het resultaat is een wijk met sociale woningbouw en luxe appartementen met een gemiddeld lage parkeernorm, waarbij de parkeerplaatsen vooral rond de ouderenwoningen en luxe appartementen zijn gerealiseerd. Subsidies en grondpolitiek hebben, volgens de gemeente geen enkele rol gespeeld. De gemeente is verder van mening dat ze afhankelijk is van autobezit, auto-ontsluiting en autogebruik. OV is een belangrijke modaliteit in een stad maar redt het niet overal. Deze vooral economische auto-afhankelijkheid en de intentie om toch mee te werken aan mobiliteitsbeheersing veroorzaakt een dilemma waar de gemeente niet op eigen kracht uitkomt. Zenderpark, IJsselstein Het idee was om een ‘normale’ 30km wijk te realiseren met optioneel een tramontsluiting. De gemeente moest tot haar spijt vaststellen dat als je voor een tram opteert je meteen VROM (en in mindere mate V&W) in ‘de nek hebt’ met allerlei aanvullende eisen. Uiteindelijk werden de ambities van de gemeente op aandrang van VROM op een milieuvriendelijke manier bijgesteld: een 30km wijk met tram- en fietsontsluiting met een parkeernorm van gemiddeld 1,2 en 1,1 rond de OV haltes waar in hoge dichtheid zou worden gebouwd (verhoogd de parkeerdruk in absolute zin en daar waren de initiële plannen niet op gedimensioneerd). Dit programma is min of meer ongeschonden door de onderhandelingen gekomen. Fietspaden als enige ontsluiting tussen wijkdelen hebben het niet gered, daar is in veel gevallen auto-ontsluiting bij gekomen na druk van potentiële bewoners en de marktpartijen. Onder de geïnteresseerde woonconsumenten bleek het autobezit hoog en de wil om concessies te doen nihil. Het heeft de gemeente naar eigen zeggen heel veel moeite gekost om de bewoners het rijksbeleid uit te leggen. De woonconsument ziet in IJsselstein geen mobiliteitsprobleem en de tram legt het in hun ogen af tegen de auto. De gemeente vindt dat het niet haar taak is om het rijksbeleid en te moeten uitvoeren en als enige te moeten uitleggen en verdedigen.

15

Ze stellen daarom voor dat het rijk het mobiliteitsbeleid minder vrijblijvend propageert maar meer dwingend (ook richting burger) oplegt. Een andere mogelijkheid is dat er meer met de gemeente wordt samengewerkt in de uitvoeringsfase. (onder meer) Paleiskwartier, Den Bosch Het Paleiskwartier is een locatie met gemengde functie: wonen en werken. Het bedrijventerrein is, tot groot verdriet van de gemeente, een A-locatie. De gemeente argumenteert dat met OV de ontsluiting van bedrijflocaties in het algemeen en in dit geval in het bijzonder niet mogelijk is. Er wordt daarom wel gestreefd naar een parkeernorm van 1 op 10 wekplekken maar er wordt gebouwd voor 1 op 5. In de hoop dat in de toekomst door gebruik van de fietsinfrastructuur de autoafhankelijkheid vermindert. Overigens staat de 1 op 5 ook niet vast. Als een bedrijf kan aantonen meer parkeerplekken nodig te hebben en daarbij toezegt deze in ‘de toekomst’ weer af te stoten wordt daar aan tegemoet gekomen. Het plan voor de woonwijk voorzag in een parkeernorm van 1 (“voor mensen zonder auto”) maar daar is na een door de gemeente en ontwikkelaar uitgevoerde marktverkenning vanaf gezien. De markt bleek te klein en de parkeerdruk in de wijk zou onacceptabel hoog worden. Vandaar dat er is gekozen voor een heel andere aanpak: het mengen van het parkeren van wonen en werken. De praktische parkeernorm van het bedrijventerrein is daar ruim genoeg voor. De parkeerdruk van buiten de stad wordt (is het plan) opgevangen met transferia en OV. Hoogeind, Breda In Breda is men trots op het vooruitstrevend mobiliteitsbeleid. Dit beleid bepaalt de differentiatie en locatie van bedrijfsterreinen. De verwachte mobiliteitsvraag van het type bedrijven ligt aan de basis van aanleg van HOV, fietsverbindingen en de parkeernorm alsmede de selectie van bedrijven. In geval van Hoogeind ging die vlieger niet helemaal op want dit terrein is tegen de verwachting in geclassificeerd als B-Locatie. Toch heeft de gemeente het spel gespeeld. Met de fietsverbindingen is alles goed verlopen (dankzij de provincie en de GDU gelden) maar de OV ontsluiting is niet van de grond gekomen. Er zijn verschillende bushaltes gepland van verschillende bestaande buslijnen maar ‘rendabele’ exploitatie op een hoogfrequent niveau bleek niet mogelijk. De parkeernorm is niet te handhaven omdat de bedrijven parkeren op eigen terrein hebben gerealiseerd. Rijnsweerd, Utrecht Wellicht dat men in de Provincie Noord-Brabant gelijk heeft als er wordt beweerd dat het daar “niet de Randstad” is. In Utrecht heeft men juist moeite gedaan om een goed middels autoverkeer ontsloten bedrijventerrein aan een HOV lijn te koppelen. De prijs die daarvoor wordt betaald is de B-locatie parkeernorm. De goede auto-ontsluiting heeft het terrein populair gemaakt bij adviesbureaus, IT dienstverleners, banken, verzekeraars en quartaire sector dienstverlening. Echter, de HOV lijn is er nog niet en dat leidt tot steeds meer verkeerschaos rond het terrein. De exploitatie van de lijn is namelijk gekoppeld aan ontwikkeling van de

16

woonlocaties die in de toekomst moeten worden ontsloten. Zolang deze locaties nog in ontwikkeling zijn is er geen sprake van ontsluiting van het bedrijventerrein. Zoals wel vaker als er een probleem echt door de betrokkene wordt ervaren, is een oplossing niet ver weg. Er is een Vervoer Coördinatie Centrum opgezet en er is een Vervoermanagement plan ontwikkeld. Ondertussen (tot de realisatie HOV) is er een ontheffing voor de B-parkeernorm.

4.2 Doorwerking beleid Om de vraag te beantwoorden in hoeverre het rijksbeleid meeweegt bij de positiebepaling van gemeenten in het lokale krachtenspel is geïnventariseerd hoe het rijksbeleid wordt geïnterpreteerd door gemeenten. Over het algemeen is het rijksbeleid in het geheel goed bekend bij de gemeenten, hoewel de accenten verschillen. Deze accentverschillen zijn terug te voeren op de problematiek (waaronder ook de wensen van de burgers) waarmee de gemeente locaal wordt geconfronteerd. Sommige gemeenten geven aan ‘verder dan het rijk’ te willen gaan maar daarbij steun te ontberen. Steun in de vorm van een verhoging van de GDU grens, OV tariefvrijheid of op het gebied van parkeerbeleid. tabel 1

Het rijksbeleid (zie paragraaf 2.1) en de interpretatie van dit beleid door gemeenten

rijk (nabijheid, leefbaarheid en bereikbaarheid)

gemeente concentratie van wonen en werken rond OV knooppunten (lage parkeernormen, minder aandacht voor transferia)

geconcentreerde stedelijke ontwikkeling rond hiërarchie van multimodale knooppunten (transferia, P+R, langzaam verkeer) en voorzieningen variabilisatie en doorberekenen externe kosten personenvervoer

verhoging van de lasten van het autogebruik door betaald parkeren (is gemeentelijk beleid), ontmoedigen autogebruik zonder lastenverhoging eigen burgers is populairder

alternatieven voor autoverkeer stimuleren (HOV, carpool, deelauto, vervoermanagement, langzaam verkeer) en ook de bereikbaarheid van voorzieningen voor deze alternatieven verbeteren

verbetering en verdichting van fiets- en wandelpadennetwerk, ontsluiting voorzieningen voor langzaam verkeer, soms deelauto initiatief, aanleg HOV hapert op exploitatieve gronden

selectieve verbetering bereikbaarheid (RR, doelgroepstroken, selectieve inzet OV, CVV)

autobereikbaarheid is economisch belangrijk, selectieve inzet (gelden) OV komt voor ABC locatiebeleid (zowel HOV als parkeernormen) hapert in de uitvoering omdat gemeentelijke doelen niet altijd stroken met rijksbeleid, parkeernormen wonen van overheid vaak uitgangspunt heel soms is de gemeente zelfs strenger

flankerend restrictief parkeerbeleid voor bedrijfsterreinen en normgevend parkeerbeleid bij woonlocaties

Op de meeste punten is er overeenstemming op hoofdlijnen tussen rijk en gemeenten. Op het gebied van de aanleg en verbetering van voorzieningen voor langzaam verkeer is er ook op detailniveau weinig verschil van mening over problematiek en oplossingsrichtingen. Punt van aandacht blijft in hoeverre fiets- en wandelpaden effectief worden aangelegd maar daar wordt later op teruggekomen.

17

Op andere punten kunnen om verschillende redenen (verdeling bevoegdheid en verantwoordelijkheid, probleem wel of niet relevant, economische gemeentelijke belangen, service aan burgers) de meningen uiteen lopen. Zo verstaat niet iedere gemeente onder concentratie van wonen en werken ‘bouwen in hoge dichtheid’. De ketengedachte en multimodale vervoerknooppunten worden vooral als een probleem ervaren. Op lokaal niveau ontbreken de instrumenten en misschien wel de fantasie (de keuze tussen abri’s langs de weg of een hoogwaardig multiodaal busstation) om met alle partijen hier regionaal oplossingen voor te vinden. Variabilisatie en het doorbereken van externe kosten zijn onderdelen van het rijksbeleid die de gemeenten niet al te zeer raken. Slechts de grote steden worden nu geconfronteerd met Rekening Rijden. De binnen dit kader gewenste verschuiving van hoge vaste lasten naar hogere variabele lasten kan ook worden gestimuleerd met deelauto initiatieven. Hier en daar wordt dit initiatief opgepikt maar de gemeenten waken er voor om hun burgers op autobezit aan te spreken. Er wordt ook met nadruk gesteld dat het huidig rijksbeleid vooral is gericht op het terugdringen van het gebruik van de auto en niet het bezit. Lastenverhoging in de vorm van betaald parkeren is een gemeentelijk instrument dat afhankelijk van de parkeerdruk van buiten wordt toegepast. Het rijksbeleid (niet gesteund door regel- of wetgeving) heeft hier niet veel invloed op. Als de gemeente een beleid voert, gericht op autobereikbaarheid en gratis parkeren (en dat is regelmatig het geval) dan kan het rijk daar weinig aan doen. De verbetering van de OV bereikbaarheid, de kwaliteit van OV en het stimuleren van gebruik staat in veel gemeenten op de agenda maar de inzet en effectiviteit wordt op veel plaatsen betwijfeld (wat overigens weer aansluit bij het beleid van selectieve inzet van OV) en voor de financiering houdt men het rijk verantwoordelijk. Andere onderdelen van het beleid (dichtheden, parkeernormen) worden al dan niet logischerwijs afhankelijk gemaakt van deze financiering of va het type ontsluiting (HOV is al gauw een synoniem voor light rail). Een bus op vrije baan is echter vaak de uitkomst van onderhandelingen en de afwegingssystematiek van Verkeer en Waterstaat. De exploitatie blijft ook dan een probleem. De normen voor parkeren zijn alleen voor bedrijfsterreinen vastgelegd in nationale regelgeving, het zogenaamde ABC locatiebeleid. De gemeenten staan afhankelijk van de problematiek waarmee ze worden geconfronteerd hier ambivalent tegenover. Concurrentie tussen gemeenten speelt hierin een rol evenals de effectiviteit van het OV als ontsluitende modaliteit van bedrijfterreinen. Er is dan ook vaak kritiek van gemeenten op de classificatie. Kritiek op de gemeenten dat met een beter locatiebeleid een betere ontsluiting mogelijk is, wordt gepareerd met het argument dat door de eisen die het rijk stelt het niet mogelijk is om het OV rendabel te kunnen exploiteren. De gemeenten zien meer binnen in Vervoer Management en Vervoer Coördinatie Centra voor bedrijventerreinen in combinatie met auto- en fietsontsluiting. De reactie van gemeenten op het ontbreken van een uniform nationaal parkeerbeleid zijn eveneens niet erg eenduidig. Afhankelijk van de problematiek waarmee men wordt geconfronteerd, wordt dat een goede dan wel slechte zaak gevonden. De ruimte die het huidige beleid biedt (geen regelgeving maar hoogstens normen gekoppeld aan financieringsbijdragen bij VINEX opgaven) wordt ge-

18

nomen. Dat wil zeggen dat men op basis van de eigen inschattingen een parkeernorm bepaald. Steun van het rijk, in de vorm van regelgeving, wordt vooral gezocht door sectoren binnen de gemeenten die niet gelukkig zijn met de uitkomsten van het planproces – de afdeling milieu bijvoorbeeld of de afdeling economie als het een buurgemeente betreft.

4.3 De toegepaste maatregelen Wat nu volgt is een opsomming van de maatregelen rond verkeersinrichting en mobiliteitsbeheersing die zijn geïnventariseerd in dit vooronderzoek. Daarna worden de maatregelen thematisch toegelicht. In de lijst zijn sommige maatregelen voorzien van de toevoeging SV (Standaard Verkeersduurzaam) en LVI (Leefbaarheid en Verkeersinrichting). Het betreft hier ‘standaardpakketten’ van maatregelen die door alle partijen als vanzelfsprekend worden beschouwd in het geval respectievelijk verkeersduurzame nieuwbouw en herinrichting gericht op leefbaarheid. De maatregelen zonder deze toevoeging worden wel toegepast maar niet zonder discussie en niet door iedere gemeente. De vanzelfsprekendheid waarmee de SV maatregelen worden voorgesteld zegt overigens niets over de daadwerkelijke realisatie (Leidelmeijer). Zeker de financiering van HOV blijft een punt van zorg. Het zijn echter geen discussiepunten voor de lokale partners. De LVI maatregelen vallen ook niet onder de noemer ‘probleemgevallen’ (Platform duurzaam stadsverkeer, 1999). Het betreft ook allemaal maatregelen die de kwaliteit van de woonomgeving verhogen en er is meestal geen sprake van elkaar beconcurrerende ruimteclaims. Ook bij functieverandering (wegversmalling wegens te hard rijden of sluipverkeer geeft ruimte voor parkeerplaatsen, groen of speelplaatsen) blijken zich nauwelijks problemen voor te doen. tabel 2

De toegepaste maatregelen en de mate waarin deze als vanzelfsprekend worden ervaren

Maatregel

vanzelfsprekend ‘pakket’

opmerkingen

SV

investering in bus haalbaar exploitatie lastig, verbindingen naar ‘buiten’ minder kansrijk

SV en LVI

afhankelijk van planning

hoge dekkingsgraad

LVI

inzet is haltes, lijnen en frequentie maar problemen blijven

hoogwaardige haltes

LVI

uit beheeroogpunt

Openbaar vervoer HOV naar (stads)centrum

aansluiting op bestaand OV

Langzaam verkeer voorrang voor langzaam verkeer stoplichtgeregeld oversteken

LVI

fijnmazig fiets- en voetpadennet

SV en LVI

hoogwaardige stalling

19

ontsluiting wijkvoorzieningen, (vorm van subsidieverslaving?)

Maatregel

vanzelfsprekend ‘pakket’

opmerkingen

Autoverkeer beperken autobereikbaarheid

gebeurt selectief wegens belang auto-ontsluiting

weren doorgaand verkeer

LVI

tegengaan geluidshinder

LVI

snelheidsbeperkende maatregelen

LVI

kunnen niet in bestemmingsplan worden opgenomen

carpool voorziening call-a-car/deelauto

niet vanzelfsprekend maar is in opkomst, veel particulier initiatief

Parkeren parkeren op afstand

0,3 aan rand van de wijk

parkeren clusteren

LVI

lage parkeernorm wonen en werken

in de buurt van hoogbouw bij wonen uitkomst onderhandelingen, bij werken ligt het ‘vast’

dubbel gebruik parkeerplaatsen

wonen, werken, winkels

ruimte voor parkeren

LVI

uit beheeroogpunt (niet op de stoep parkeren)

betaald parkeren transferia

(vorm van subsidieverslaving?)

Bebouwingsdichtheid hoge dichtheid rond OV knooppunten

SV

Voorzieningen hoog voorzieningenaanbod functiemenging bereikbaar met OV en langzaam verkeer LVI: Leefbaarheid en VerkeersInrichting SV: Standaard Verkeersduurzaam

Openbaar Vervoer: infrastructuur en exploitatie De aanleg, gefinancierd door provincie of rijk, van vrije busbanen of varianten daarop is minder problematisch dan het bieden van een goede dienstregeling. Een bestemmingsplan wordt ook niet getoetst op het al dan niet opnemen van een puike dienstregeling. De oorzaken zijn simpel. De eisen die het rijk stelt aan exploitatie zijn voor veel vervoerbedrijven reden om geen risico’s te nemen in een nieuwbouwwijk. Met als gevolg dat de auto de vervoermarkt heeft veroverd op het moment dat er getalsmatig voldoende draagvlak is voor een OV verbinding. De gemeenten lijken hier genoegen mee te nemen. De verantwoordelijk wordt bij het Rijk

20

gelegd. Het is tenslotte het Rijk die van die strenge eisen stelt aan de vervoerbedrijven en het ontbreekt de gemeente aan instrumenten om deze vicieuze cirkel te doorbreken. Het is zelfs zo dat activiteiten die het rijk ontplooit (bijvoorbeeld vraagsubsidiëring) door de gemeenten worden gezien als lapmiddelen. Voor werklocaties speelt de aanleg van goed openbaar vervoer een specifieke rol gezien dit gekoppeld is aan het ABC locatie beleid. De provincie toetst het bestemmingsplan onder meer op de aanwezigheid van goede OV-ontsluiting. Zoals ook bij woonwijken het geval is ligt het knelpunt vaak bij een sluitende exploitatie. Vaak is de ontsluiting van het bedrijventerrein afhankelijk van bovenwijkse planning – het ontsluiten van een nieuwbouwwijk. Hierdoor optredende vertraging of het niet doorgaan van de voorgenomen verbinding heeft natuurlijk grote gevolgen voor de vervoerwijzekeuze en bereikbaarheid omdat de ontsluiting en parkeernorm zijn afgestemd op de een modal split waar rekening gehouden is met een HOV verbinding. Tenslotte is ook de moeite die het kost om op regionaal niveau in samenwerking beslissingen te nemen met betrekking tot OV verbindingen bepalend het OV aanbod. Routineus wordt een verbinding voorgesteld tussen een nieuwbouwlocatie en een voorzieningencentrum maar wellicht kansrijker verbindingen die opereren tussen de nieuwe buitengebieden worden niet in overweging genomen. Maatregelen rond langzaam verkeer en ontsluiting van wijken Het gaat hier om de aanleg en verbetering van infrastructuur voor fietsers en voetgangers. Aanleg en verbetering wordt voorgesteld door de gemeente, wordt goedgekeurd door de provincie en wordt uit provinciale budgetten betaald. Marktpartijen zijn geen partij in deze. De eisen die de partijen stellen aan de kwaliteit van de openbare ruimte lopen op dit gebied ook niet ver uiteen. Dat betekent dat vooral de aanleg van doorgaande fietsroutes (met tunnels, bruggen en andere voorzieningen) geen problemen met zich meebrengt. Tevens blijkt dat het mogelijk is om deze fietsontsluiting ook prioriteit (snelste weg, doorgaande routes) te geven ten opzichte van andere vormen van ontsluiting, zolang de ontsluiting voor bestemmingsverkeer maar geen al te grote hinder ondervindt en lokale voorzieningen, weliswaar via een omweg, met de auto bereikbaar blijven. Dit betekent ook dat er geen bezwaren zijn tegen het weren van doorgaand verkeer in een woonwijk. Leefbaarheid is tenslotte een verkoopkwaliteit. Bij herinrichtingtrajecten is een vlotte doorwerking van beleid meer regel dan uitzondering. In een wijk met veiligheid-, beheer- of kwaliteitsproblemen is het eenvoudig om alle partijen op een lijn te krijgen met betrekking tot de verkeersinrichting. Zonder veel complicaties worden drempels gerealiseerd, doorgaande wegen afgesloten, 30km zones ingebracht, nieuwe wandel- en fietsroutes gerealiseerd, wegen naar ‘beneden’ gebracht, wegen versmalt (overgedimensioneerde wegen en sluipwegen) en pleinen heringericht (met parkeren op afstand).

21

Maatregelen rond langzaam verkeer en ontsluiting van werkgebieden De ontsluiting van werkgebieden middels fietsroutes is nog niet zo lang gebruikelijk als bij woonwijken. Juist de scheiding van verkeersstromen is nieuw op met name de industrieterreinen. Op een aantal recente werklocaties is het opnemen van langzaamverkeersroutes en de prioriteit die hieraan gegeven wordt vergelijkbaar met sommige woonwijken. Voor werkgebieden, gelijk de woongebieden, geldt dat er van grote knelpunten geen sprake is. De mogelijkheid van subsidiering door de provincie en de problemen met OV onsluiting zijn hierop van invloed. Parkeren wonen Hoewel het de gemeenten zijn die initiatieven ontplooien op het gebied van parkeren zoals lage parkeernormen en parkeren op afstand worden deze instrumenten niet vaak toegepast of tot het uiterste verdedigd. Het is ook moeilijk voor gemeenten om geconfronteerd met een ruime woningmarkt en onderzoek dat aantoont dat de markt voor wijken waarin de auto te gast is erg klein is, voet bij stuk te houden en een parkeernorm van 1,0 te verdedigen. Alleen als projectontwikkelaars en woningbouwverenigingen (om hen moverende redenen) kunnen meegaan in een dergelijke ontwikkeling is er kans op een succesvol vervolg. De situaties waar een lage parkeernorm mogelijk wordt geacht, zijn redelijk eenduidig. Rond OV knooppunten in binnensteden met een hoge concentratie (sociale) huurwoningen. Dat gaat overigens niet altijd goed. Op het moment dat het OV niet wordt gerealiseerd, wordt de parkeerdruk erg hoog. Door de hoge dichtheid is de parkeerdruk toch al relatief hoog dus wordt er vooral in de sociale huur verdicht in de hoop op laag autobezit en dan kan er aan de randen bij de duurdere woningen een hogere parkeernorm worden gerealiseerd (zeker als er ook nog aan de randen parkeren wordt geconcentreerd). Als het OV wel wordt gerealiseerd is de autobereikbaarheid van de stations slecht (P+R blijft vaak buiten beeld). De strijd om de parkeernorm vergt veel energie. De gemeenten vinden het verstandiger om die energie in andere zaken te steken. In de onderhandelingen worden parkeernormen (geen rijksbeleid) vaak gezien als wisselgeld in ruil andere ‘groene’ maatregelen. Daarbij moet niet uit het oog worden verloren dat gemeenten vaak een belang zien in goede parkeerfaciliteiten rond wonen en voorzieningen. Als service voor hun burgers en bedrijven, waardoor de gemeente aantrekkelijker is dan de buurgemeente. Met betrekking tot het bestemmingsplan kan hieraan worden toegevoegd dat vanuit een weinig radicale parkeeroplossingen het bestemmingsplan halen. Indien dat wel het geval is, is uitvoering succesvol omdat de partijen vooraf overeenstemming hebben bereikt. Parkeren werken De toegestane parkeernormen voor bedrijfsterreinen zijn vastgelegd in het ABC locatiebeleid. In theorie is het na vaststelling van het bestemmingsplan niet mogelijk om meer parkeerplaatsen te realiseren dan toegestaan. Gemeenten zijn echter niet altijd gelukkig met de classificatie en provincies niet zo streng als zou kunnen. De normen in het bestemmingsplan worden niet al te letterlijk genomen. Het gaat

22

ook vaak mis op het moment dat een geplande OV verbinding niet of later wordt gerealiseerd. Gemeenten laten oogluikend toe dat er meer parkeerplaatsen dan toegestaan worden gerealiseerd, er is ook geen instrumentarium om dit tegen te gaan. De marktpartijen zijn door de wetgeving ook veel meer genegen om parkeerplaatsen te realiseren op eigen terrein (de ‘opslagruimte’ op de begane grond blijkt ineens een parkeergarage te zijn). Op deze momenten blijkt ook dat bedrijven carpoolen en vervoermanagement ontdekken.

23

5 Conclusies en aanbevelingen Invloed van de Ruimtelijke Ordening op mobiliteit In deze voorstudie stond de doorwerking van het (rijks)mobiliteitsbeleid tot op locaal niveau – de uiteindelijke fysieke invulling – centraal. De mechanismen die doorwerking bevorderen of juist tegengaan alsmede het locale krachtenspel zijn in dit kader tegen het licht gehouden. De veronderstelde invloed van ruimtelijk (stedelijk) beleid op mobiliteit (in stadsgewesten) is buiten beschouwing is gelaten. Echter, uit de beleidsuitgangspunten zoals geformuleerd in hoofdstuk 2 bleek al dat op rijksniveau er verschillen van inzicht bestaan tussen de departementen. Zolang de aard en mate van de effecten van ruimtelijke ordening op mobiliteit onzeker zijn, is dat van invloed op de positiebepaling van betrokken partijen en dat beinvloedt de uiteindelijk fysieke invulling op locatie. Onderzoeksresultaten gebaseerd op het doorrekenen scenario’s waarin ruimtelijk ordening bewust wordt ingezet als instrument bieden geen soelaas en laten uiteenlopende uitkomsten zien. Van een afname van de mobiliteit met 10% tot een stijging van 2% (Konings). Er bestaan dan ook fundamentele verschillen van inzicht over de effecten van bepaalde maatregelen. De invloed van verstedelijking op mobiliteit is zo’n heet hangijzer. In een ‘te’ compacte stad zou snel sprake zijn van compensatiegedrag (volkstuin, tweede huis, elk vrij moment eropuit met de auto). Het is maar de vraag of dat 5 zo is maar het maakt het leven voor de beleidsmaker er niet makkelijk op. Een tweede aandachtspunt is het nabijheidbeginsel: wonen en werken op korte afstand van elkaar in een relatie die goed is ontsloten door openbaar vervoer. Helaas blijkt vaak dat de wooncarrière niet synchroon loopt met de (werk)carrière en daar ook niet afhankelijk van wordt gesteld. Mensen veranderen sneller van baan dan van huis, het huis gaat boven werkafstand en aan tweeverdienende huishoudens is al helemaal geen eer te behalen. Naarmate de opleiding en inkomen hoger zijn worden deze risico’s versterkt (wooncarrière kan langer doorlopen en de banen zijn specialistischer), hetgeen vooral op Vinex locaties met 70% marktwoningen een rol kan spelen. Een eerste aanbeveling voor nader onderzoek is daarom het bepalen van de invloed op het locaal beleid (en standvastigheid) van wisselende of onder druk staande uitgangspunten van beleid. Hoe reageert een gemeente die nog een hele VINEX locatie tot ontwikkeling moet brengen volgens het compacte stad beginsel op kritiek op dat beginsel vanuit het rijk?

5

In meer verstedelijkt gebied is het OV gebruik hoger en het aantal afgelegde kilometers lager maar het OV aanbod is er ook hoger, er worden meer verplaatsingen gemaakt, de auto blijft dominant op alle motieven en in hoge dichtheid bouwen geeft zelfs in een gebied met minder autobezit een fikse parkeerdruk.

24

5.1 Kunnen de vragen worden beantwoord? De vraagstelling was in hoeverre een aantal deelvragen die betrekking hadden op de doorwerking van het rijksbeleid tot op locaal niveau eenvoudig kon worden beantwoord op basis van bestaand materiaal en inzichten? Op basis van het resultaat zouden vragen worden aangescherpt of onderzoeksthema’s worden voorgesteld. De vragen worden hier herhaald: • •

•

•

•

In hoeverre is er doorwerking van beleid zoals geformuleerd in bestemmingsplan, streekplan en Rijksnota’s in de gerealiseerde woon- en werklocaties? Wat zijn de uitkomsten van afweging tussen economische, ruimtelijke, milieuen mobiliteitsaspecten en belangen? Hoe verhouden die uitkomsten zich tot de planvoornemens. Zijn belangen en aspecten (of sectoren) dienstbaar aan elkaar geweest (‘win-win-situatie’) of waren er ‘winnaars en verliezers’? Welke mechanismen bepalen het proces van fysieke invulling, met bijbehorende relevante tussentijds beslismomenten? Wat waren de uitkomsten van die beslismomenten met het oog op verschillende belangen? Welke rol spelen financiële factoren in het krachtenspel (zoals die verbonden aan grondexploitatie en ontwikkeling van gebouwen en infrastructurele voorzieningen)? Welke actoren namen deel aan het uitvoeringsproces? Welke (deel)belangen hadden zij en welke invloed is door hen uitgeoefend op tussentijdse beslismomenten aangaande (onderdelen van) de fysieke invulling?

Alle vragen (niet alleen de eerste vraag) gaan over doorwerking van beleid en realisatie van plannen. De vragen kunnen worden gegroepeerd rond drie thema’s: • mechanismen en instrumenten; • locaal krachtenspel; • positie van de actoren; In de volgende paragrafen worden de bevindingen binnen deze thema’s kort gepresenteerd. Op basis daarvan wordt bepaald in hoeverre de vragen beantwoord kunnen worden en of het zin heeft om de vragen te beantwoorden. In de slotparagraaf worden vervolgens onderzoeksthema’s voorgesteld die kunnen leiden tot het invullen van de kennislacune. Mechanismen en (financiële) instrumenten Uit het vooronderzoek blijkt dat de afstemming tussen het mobiliteits- en RO beleid en dientengevolge de doorwerking wordt bemoeilijkt door een versnippering in bevoegdheden en instrumentarium over de verschillende overheden en sectoren binnen die overheden. Voornaamste oorzaak voor deze versnippering is het verschil in ‘traditionele’ aansturing vanuit het rijk. De bevoegdheden van een gemeente op het gebied van ruimtelijke ordening zijn groot en duidelijk afgebakend. Het beleid wordt locaal gemaakt. De controle op de gemeente door provincie en rijk is eveneens duidelijk vastgelegd in een systeem waarin het locale beleid wordt getoetst aan uitgangspunten van rijk en provincie.

25

De rijksoverheid stuurt aan op hoofdlijnen, beïnvloedt de gemeenten middels financiële instrumenten en stelt randvoorwaarden middels regel- en wetgeving daar 6 waar normen niet voldoen. Het mobiliteitsbeleid is anders georganiseerd. Gezien de aard van het beleid en de opgaven waarmee het wordt geconfronteerd is dat logisch. De financiering, aanleg en het beheer van infrastructuur is een landelijke aangelegenheid (en vereist een uitvoeringsapparaat) en mobiliteit beperkt zich per definitie niet tot een afgebakend gebied. Het instrumentarium en het niveau waarop het beleid wordt gerealiseerd is minstens stadsgewestelijk maar meestal nationaal. De gemeente is in principe geen initiatiefnemer, geen partner en geen uitvoerder maar doelgroep van beleid. Echter, het rijk moet wel rekening houden bij uitvoering met de verregaande bevoegdheden van de gemeente op het gebied van de ruimtelijke ordening. Daar waar de bevoegdheden van het rijk eindigen is informatie-overdracht het enige middel van het rijk rest. De gemeente op haar beurt bij haar beleid rekening houden met de wijze waarop het rijk beschikt en beslist over aanleg en financiering van infrastructuur. Dat zijn afwegingen die op landelijk niveau. Kortom, veel afstemming en dat kan leiden tot spanning. In deze voorstudie zijn de volgende problemen gesignaleerd: •

Het rijksbeleid is op hoofdlijnen goed bekend bij de gemeente maar de inzet waarmee het wordt verdedigd of onderdeel wordt gemaakt van het eigen beleid is afhankelijk van de locale problematiek. Dat kan ook omdat er door de afstemmingsproblemen sowieso een vertaalslag door de gemeente nodig is.

•

Er wordt niet expliciet een duurzame verkeersinrichting voorgeschreven of beschreven door het rijk. Op onderdelen is er wel sprake van wetgeving (ABC locatiebeleid) maar soms ontbreekt ook beleid (parkeren bij woonlocaties);

•

De onduidelijke status van het mobiliteitsbeleid op locaal niveau en de populariteit van de maatregelen bij burgers en onderhandelingspartners (daarover later meer) heeft tot gevolg dat onderdelen van het mobiliteitsbeleid als wisselgeld worden ingezet voor het realiseren van groene en duurzaam bouwen maatregelen;

•

De financiering van infrastructuur projecten (en met name OV) door het rijk wordt door veel gemeenten gezien als een proces dat de planning en invulling op locaal niveau op lossen schroeven kan zetten. Daar wordt steeds meer op geanticipeerd door uit te gaan van een minder verkeersduurzame inrichting;

•

In tegenstelling tot het vorige punt is de zekerheid die wordt geboden door subsidieregelingen (van provincie en rijk) met betrekking tot langzaam verkeer (of transferia) een reden voor gemeenten om in de planvorming langzaam verkeer ontsluiting prioriteit te geven, zeker als alternatief voor het meer onzekere OV. Onzeker is of er ook sprake is van subsidieverslaving. Een mechanisme dat kan leiden tot ‘overbodige’ fietspaden.

6

In de VINEX-afspraken zijn veel vrijblijvende normen afgesproken. In principe staat het de gemeenten vrij hoe parkeren en dichtheden worden ingevuld.

26

Het rijk heeft een en ander al geconstateerd en maatregelen genomen. Om de doorwerking van het beleid te bevorderen is ervoor gekozen om het mobiliteitsbeleid op onderdelen te decentraliseren en een aansturing te ontwikkelen analoog aan die van het RO beleid. Locaal krachtenspel Door vroegtijdige grondverwerving van marktpartijen (een gevolg van de VINEX) heeft het planproces danig beïnvloed. De markt brengt 70% van de VINEX tot ontwikkeling en heeft belang bij de kwaliteit van de omgeving – ze lopen immers het grootste risico. Met de grond die deze partijen in eigendom hebben konden ze zich ‘aan tafel kopen’. In deze nieuwe situatie blijkt dat de gemeente zich meer gelegen laat liggen aan de marktvraag en dat de marktpartijen zich meer interesseren voor het beleid. Het heeft als voordeel dat de partijen in een vroegtijdig stadium met elkaar in gesprek komen en dat beide als het ware ‘medeplichtig’ worden in het realiseren van de wederzijdse doelen. Het heeft als nadeel dat het rijksbeleid nog meer dan voorheen wordt beoordeeld vanuit de locale situatie en onderdeel wordt van een onderhandelingsproces. Maatregelen die weinig verplichtend zijn en zonder problemen uit de grondexploitatie kunnen worden gefinancierd, vormen geen probleem. Maatregelen die in de ogen van een van de partijen de positie van die partij verzwakt hebben het moeilijk. Het kan de ontwikkelaar zijn die niet akkoord gaat met een bepaalde parkeernorm gezien de verkoopbaarheid van het project of een gemeente die haar concurrentiepositie ten opzichte van andere gemeenten ziet verzwakken. Concurrentie tussen gemeenten op de markt voor onroerende zaken op regionaal niveau stelt zo ook grenzen aan toepassing van maatregelen voor milieu en mobiliteit op locatieniveau. Gegeven de veranderende wijze waarop het planproces vorm krijgt zijn de volgende gedragslijnen van gemeenten mogelijk (afhankelijk van de mate van overleg en locale problematiek). Een gemeente: •

kan verder willen gaan dan het rijk voorschrijft gegeven de ernst van de locale problematiek. De gemeente ziet zich dan gedwongen zoveel mogelijk initiatief te behouden en de marktpartijen te overtuigen van de noodzaak van de voorgestelde maatregelen. Als de marktpartijen een sterke grondpositie hebben en niet akkoord gaan met de voorstellen voelt de gemeente zich soms ‘in de steek gelaten’ door het rijk;

•

kan de relatie met marktpartijen en ‘eindgebruikers’ op het spel zetten door maatregelen voor te stellen die verder gaan dan de locale problematiek vereist. Het probleem is het grootst als de gemeente verder wil gaan dan het rijksbeleid voorschrijft.

•

kan laag inzetten en het rijksbeleid niet tot uitgangspunt of inzet van de onderhandelingen te maken omdat de gemeente geen belang heeft bij realisatie van het beleid (service aan burgers, geen problemen, concurrentie met andere gemeenten);

•

kan laag inzetten omdat door een gebrek aan communicatie de positie van de marktpartijen pessimistischer (minder verkeersduurzaam) wordt ingeschat dan

27

in werkelijkheid het geval is of omdat door vroegtijdige onderhandelingen en samenwerking (na een gemeenschappelijk uitgevoerde marktverkenning bijvoorbeeld) de gemeente het risico voor de ontwikkelaars te groot vindt als het project op een wijze conform het rijksbeleid (of eigen uitgangspunten) wordt gerealiseerd; •

kan precies volgens het boekje werken en het eigen en rijksbeleid door de onderhandelingen heen loodsen en in het bestemmingsplan opnemen en realiseren maar geen oog hebben gehad voor kansen die (in samenwerking met marktpartijen en OV bedrijven) buiten de gebaande paden. Een gebrek aan structuur en duidelijkheid voor alle partijen op een niveau hoger dan het locale onderhandelingsproces is hier debet aan.

Actoren In de literatuur is veel aandacht besteed aan de rollen die de verschillende actoren spelen bij de invulling van een plan (Esselbrugge, Grontmij 1997, Lensen, T. Spit). Veel van de beschouwingen zijn opgehangen aan het veranderend onderhandelingsproces. De vraag is echter in hoeverre het rijk bij het stimuleren van het doorwerken van haar beleid de beweegredenen van elke afzonderlijke actor moet kennen of dat het belangrijker is zich te concentreren op de mogelijke uitkomsten van de locale onderhandelingen. Het kan ook voldoende zijn om slechts een paar aspecten van het handelen van actoren tegen het licht te houden die effect hebben op de uitkomsten van het onderhandelingsproces. Het gaat dan om inhoudelijke kwaliteit, krachtsverhoudingen (sectoraal en tussen de partners), capaciteit en ambities. De inhoudelijke kwaliteit van actoren kan bijvoorbeeld tekort schieten om milieu en mobiliteit beter in plan en planuitvoering mee te nemen. Binnen de gemeente kan een afdeling sterker vertegenwoordigd zijn dan een ander (verkeer en milieu), kan een afdeling laat worden ingeschakeld door een ander (verkeer en stedenbouw) of inzichten hebben die meer of minder overeenkomen met die van de marktpartijen (economie en stedenbouw). De capaciteit van de gemeente is vaak versnipperd over meerdere projecten terwijl de marktpartijen alle capaciteit kunnen inzetten op een project. Tenslotte kan een hoog ambitieniveau een ‘blinde vlek’ veroorzaken met betrekking tot de realisatiekansen of in ieder geval voor die aspecten van een plan waar de marktpartijen belang aan hechten. De deelvragen Op basis van de bovenstaande thematische beschrijving van de gebieden waarop de deelvragen zich richten is de conclusie gerechtvaardigd dat er in grote lijnen al veel bekend is. Bepaalde gebieden zoals het handelen van actoren, het veranderend onderhandelingsproces en het gebruik van het bestemmingsplan en de ‘artikel 19’ problematiek zijn goed gedocumenteerd. Op bepaalde onderdelen zijn er nog witte vlekken, namelijk: • doorwerking beleid in bestemmingsplan en op locatie: is er sprake van subsidieverslaving; gemeenten ervaren een gebrek aan steun vanuit het rijk – is dat een terecht verwijt? ; is er meer sturing nodig met betrekking tot een parkeer-

28

•

•

•

•

beleid voor woonlocaties? Er zijn problemen met de bevoegdheden en financiering maar die zijn al goed in kaart gebracht; Locale afweging belangen: er is geen expliciet mobiliteitsprogramma waarvoor kan worden gekozen of dat herkenbaar in de onderhandelingen kan worden meegenomen; Mechanismen en invulling: in principe is het procesmatige (bouwopgaven van het rijk, bestemmingsplanprocedures, wet- en regelgeving, vergoedingen, subsidies, grondverwerving) deel goed in beeld te brengen en zijn er weinig witte vlekken; Rol financiële factoren: soms worstelt de gemeente met de nieuwe rol in de onderhandelingen veroorzaakt door vroegtijdige grondverwerving van marktpartijen – wie realiseert de parkeernormen en wie realiseert het fietspad? Opvallend is dat alle partijen aangeven dat overweging van financiële aard niet doorslaggevend zijn bij de invulling van een locatie maar dat beleid en problematiek voorop staan; Rol van de actoren: een vraag is in hoeverre interne verdeeldheid of andere krachtsverschillen van invloed zijn op de positie van de gemeente en of er verschillen zijn tussen afdelingen die het beleid vertalen casu quo maken en afdelingen die het uitvoeren;

5.2 Aanbevelingen voor verder onderzoek Tenslotte, op basis van de geconstateerde witte vlekken een soort onderzoeksagenda. De gepresenteerde ‘onderzoeksvragen’ staan niet los van elkaar en kunnen het best in combinatie of in opeenvolgende combinaties ten uitvoer worden gebracht: •

Een onderzoek naar het effect van het subsidie instrumentarium (effect en noodzaak) Hebben op zo gerealiseerde fietspaden en transferia effect?

•

Een onderzoek naar de mogelijkheden van een meer gestuurd landelijk parkeerbeleid. Een pakket tussen bureaucratie en maatwerk in. Nu experimenteren de gemeenten bijvoorbeeld met het dubbel gebruik van parkeerplekken (werk en wonen). Is daar meer lijn in aan te brengen? Het is sowieso een lastig onderwerp. Vaak is er sprake van een soort paradox: als de parkeernorm wordt verlaagd rond een station zullen meer mensen dat gebied bezoeken met het OV maar minder mensen het gebied verlaten met het OV.

•

Een onderzoek naar de effecten van de ook door Verkeer en Waterstaat geconstateerde problemen rond de versnippering van bevoegdheden. Met nadruk op de vraag hoe het komt dat gemeenten ‘zich niet gesteund voelen door het rijk’ en hoe het komt dat kansen op bovenlokaal niveau weinig worden gegrepen. Bijvoorbeeld een goede bovenwijkse planning of het realiseren van OV lijnen tussen buitengebieden onderling;

•

Een onderzoek naar de effecten van expliciet in regelgeving vastgelegde richtlijnen met betrekking tot een verkeersduurzame inrichting (zoals de DuBo regels). Wordt op die manier locale mobiliteitsbeheersing zichtbaar? Wordt er

29

100% voor gekozen en niet mee geschipperd als het niet ‘verstopt zit in andere programma’s en als het rijk op deze manier duidelijk positie kiest? Een duidelijke positie van het rijk en van een ‘verkeersduurzaam programma’ kan voor de gemeenten veel duidelijkheid scheppen met betrekking tot vragen als: Is het rijksbeleid uitgangspunt of doel? Heb je het goed of slecht gedaan als je veel maar niet alles hebt weten te realiseren? Moet je alleen proberen te realiseren of te verdedigen wat in de eigen gemeente als probleem wordt ervaren? Heb je als gemeente wisselgeld? •

Een onderzoek naar de invloed van de bestemmingsplanprocedure op de interne sectorale verhoudingen binnen gemeente en provincie. Creëert de procedure zoals die nu is spanning tussen sectoren in de overheid. Wordt er te weinig samengewerkt?

•

Een onderzoek naar de verschillen (van opvatting) tussen de uitvoerders van een project en de beleidsambtenaren die het rijksbeleid vertalen. Verschillen op het gebied van interpretatie van problemen, oplossingen en succes en kennis met betrekking tot de doelstellingen van het Rijk. Als die verschillen er zijn hoe komen die dan aan het licht? Hoort het rijk daarvan? Wordt in het overleg tussen rijk en gemeenten (Verdi) wel altijd met de juiste mensen gesproken?

30

Geraadpleegde Literatuur Adviesdienst Verkeer en Vervoer, Voorkomen blijft beter…; mogelijkheden voor een verkeersveilige ruimtelijke ordening, Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Den Haag, 1995. Amsterdamse Raad voor de Stadsontwikkeling, Lezingen over het structuurplan van het Regionaal Orgaan Amsterdam; een bijdrage voor het regionale planningsconcept, Amsterdam, 1994. Bertolini, L en T. Spit, Herontwikkeling van stationslocaties in internationaal perspectief, Rooilijn nr. 8 1997, Amsterdam 1997. Bureau Goudappel Coffeng, (Verkeers)duurzame herinrichting van woonwijken; verkenning van de kennisbehoefte aan de hand van drie voorbeelden, Deventer, 1997. BRO, OV-waarde van nieuwe woningbouwlocaties; ontwikkeling van een methodiek om de stedebouw- en verkeerskundige inrichting optimaal te laten bijdragen aan het gebruik van het openbaar vervoer, Vught, 1997. Coördinatieteam SVV-Stad en Heidemij Advies BV, Een middelgrote stad voor vriendelijk verkeer, Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Den Haag, 1993. Drunen, M. van, Invloed van ruimtelijke planconcepten op het personeelsvervoer; onderzoek naar de effectiviteit en toepasbaarheid van het ABC-Locatiebeleid, VINEX-locaties en transferia, Katholieke Universiteit Nijmegen, Nijmegen, 1998. Dienst Stadsontwikkeling Arnhem, 30km/uur zones; prioriteitenlijst voor het inrichten van 30 km/u zones, Gemeente Arnhem, 1996. Esselbrugge, M., The Process of Decision Making: Openness and Closedness on th Three Levels, 4 TRAIL Annual Congress, Delft, 1998. Grontmij, Ontwerpideeën voor de inrichting van openbaar vervoer- en fietsvriendelijke wijken, Eindhoven, 1992. Grontmij, INVERMO; combineren inzichten verstedelijking en mobiliteit, Eindhoven, 1997. Groot, P.J.M., Openbaar vervoer en VINEX locaties, EIB Amsterdam, Amsterdam, 1997. Habraken, P.J.R., Woningbouw op VINEX-locaties; enkele juridische aspecten, B.O.S.S Magazine mei 1998, pg.16-19. Heijde, J. van der, Doorwerking van de VINEX op provinciaal niveau; ruimtelijk beleid, woningbouw en bedrijfslocaties, xxx, 1994. Hollander, B. den, H. Kruythoff en R. Teule, Woningbouw op VINEX-locaties: effect op het woon-werkverkeer in de Randstad, OTB, Delft, 1996.

31

Katholieke Universiteit Nijmegen en Universiteit van Amsterdam, Evaluatie VINOVINEX; verstedelijking, de stand van zaken, Rijksplanologische Dienst, Ministerie van VROM, Den Haag, 1994. Katholieke Universiteit Nijmegen en Universiteit van Amsterdam, Evaluatie VINOVINEX; verstedelijking, analyse, Rijksplanologische Dienst, Ministerie van VROM, Den Haag, 1994. Konings, J.W. en anderen, Woningdichtheid en mobiliteit, woon-werkverkeer op nieuwbouwlocaties in de provincie Noord-Brabant, Delft, 1996. Leidelmeijer, K. en A. Spit, Verkeersduurzame wijken; knelpuntenanalyse, RIGO Research en Advies BV, Amsterdam, 1997. Lensen, A.H.A., Actualisering VINEX in de praktijk, Studiecentrum voor Bedrijf en Overheid, Eindhoven, 1998. Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer, Den Haag, 1989. Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Visie op verstedelijking en mobiliteit; een bouwsteen voor de actualisering van het ruimtelijke beleid na 2005, Den Haag, 1995. Ministerie van Verkeer en Waterstaat, SVV Actieboek 1992, 1992. Platform voor Duurzaam Stadsverkeer, Woonomgeving en Verkeersruimte, CROW, 1998. Platform voor Duurzaam Stadsverkeer, Auto te gast in nieuwe woonwijken; lezingenbundel bij symposium, CROW, 1998. Platform voor Duurzaam Stadsverkeer, Op weg naar leefbare wijken, CROW, 1999. Provincie Noord-Brabant, Handleiding mobiliteit ruimtelijke plannen, Tilburg, 1994. Sanders, K.H. en anderen, Bestuurlijke samenwerking bij de Actualisering VINEX, Rijksuniversiteit Groningen, Groningen, 1998. SGBO, Evaluatie ABC-lokatiebeleid, beoordeling van de formule en materiële doorwerking in de stadsgewesten, xxx, 1994. Spit, A. en K. Leidelmeijer, Verkeer en leefbaarheid bij herinrichting woonwijken; inventarisatie-onderzoek bij gemeenten, RIGO Research en Advies BV, Amsterdam, 1998. Spit, T., De ambities van het ruimtelijk planningstelsel, Bestuurswetenschappen 5, pg. 317-325, 1995. Stichting Experimenten Volkshuisvesting, Duurzame stedenbouw trendbreuk of modegril?, Congresverslag, Rotterdam, 1996. Teisman, G.R., Complexe besluitvorming; een pluricentrisch perspectief op besluitvorming over ruimtelijke investeringen, xxx, 1995.

32

TNO Inro en HG&P, Overheid en markt op VINEX-locaties; op zoek naar een nieuwe samenwerking en rolverdeling, Delft, 1998. TNO Inro, xxx, Delft, 1998. Veen, A. ten, Artikel 19-procedure soms misbruikt, De Telegraaf, 23 september 1998. Wigmans, G., De facilitaire stad; Rotterdams grondbeleid en postmodernisering, Delft, 1998. Wolff, H.W. de, Verkennend onderzoek naar het bestuurlijk-juridisch instrumentarium bij majeure investeringsprojecten, Overleg over Ruimtelijke Investeringen, Den Haag, 1991.

33

Informatie Gemeenten Dienst RO/EZ, CiBoGa; Concept-stedenbouwkundig plan en plankaarten; samenvatting, Gemeente Groningen, Groningen, 1997. dS+V Rotterdam, Schiehaven-Müllerpier plannen 1997-2007, Rotterdam, 1997. Gemeente Arnhem, Arnhem Centraal, Arnhem, 1997. Gemeente Arnhem en Stichting Volkshuisvesting Arnhem, Ontwikkelingsplan Malburgen, Arnhem, 1997. Gemeente Dordrecht, Bestemmingsplan Oudelandshoek, Dordrecht. Gemeente Zoetermeer, Bestemmingsplan Noordhove, Zoetermeer, 1998. Gemeente Zwolle, Zwolle mobiel; aanzet voor een gemeentelijk verkeers- en vervoerplan, Zwolle, 1997. Gemeentewerken Purmerend, Verkeer in Purmerend Wijdevenne, Purmerend, 1996. Gemeentewerken Rotterdam, Milieu op z'n plek; milieukompas voor plannenmakers en bestuurders, Rotterdam, 1998. Stadsdeel Westerpark, Stedebouwkundig plan GWL-terrein; toelichting en verantwoording, Amsterdam, 1993. Stadsdeel Westerpark, Bestemmingsplan Gemeente Waterleidingterrein, Amsterdam, Amsterdam, 1995. Zandvoort Ordening en Advies, Oikos, een ecologisch verantwoorde wijk, Stedebouwkundig plan en Beeldmilieukwaliteitplan, Gemeente Enschede. Zandvoort Ordening en Advies, Bestemmingsplan Zenderpark, Gemeente IJsselstein, 1992.

34

Geïnterviewde Personen dhr. J.P.H.L. Andela, gemeente Rotterdam (Schiehaven-Müllerpier) dhr. J. Brekelmans, gemeente Leeuwarden (Hempens-Teerns) dhr. Joustra, projectleider Hempens-Teerns, Gemeente Leeuwarden mw. Karemaker, projectleider GWL, gemeente Amsterdam dhr. C. de Keizer, projectleider Oudelandshoek, gemeente Dordrecht dhr. E.J. Peters, afdeling Voorlichting, gemeente Houten (VINEX locatie Houten) dhr. B. van Rooijen, projectleider Verkeer, gemeente Breda (Hoogeind I) mw. B. Sluyters, afdeling Juridische Zaken, gemeente Groningen (CiBoGa) dhr. J. Somers, gemeente Dordrecht (Oudelandshoek) dhr. A.P. van der Veen, gemeente Houten (VINEX locatie Houten) dhr. P.J. te Velden, gemeente Enschede (Oikos) dhr. H. Vissers, afdeling Ruimtelijke plannen, gemeente Groningen (CiBoGa) dhr. E. van Voorst, afdeling Verkeer en Vervoer, gemeente Den Bosch (Paleiskwartier, Zuidelijke Spoorzone) dhr. A. van der Woerd, afdeling Verkeer en Vervoer, gemeente IJsselstein (Zenderpark)

35