Duurzame stedelijke ontwikkeling

Duurzame stedelijke ontwikkeling Een inventarisatie van scenario’s

M. Veentjer M. Willems

S T E D E L I J K E

E N

R E G I O N A L E

V E R K E N N I N G E N

26

Duurzame stedelijke ontwikkeling Een inventarisatie van scenario’s

Stedelijke en Regionale Verkenningen 26

Redactiecommissie Prof. dr. ir. R. Dekker (Erasmus Universiteit Rotterdam) Prof. dr. F.M. Dieleman (Universiteit Utrecht) Prof. dr. P. Glasbergen (Universiteit Utrecht) Prof. dr. ir. P. Hooimeijer (Universiteit Utrecht) Drs. J.P. van der Jagt (Ministerie VROM) Prof. ir. W.G. Keeris MRICS (Technische Universiteit Eindhoven) Prof. dr. T. Kreukels (Universiteit Utrecht) Prof. ir. G.J. Maas (Technische Universiteit Eindhoven) Prof. dr. N.J.M. Nelissen (Katholieke Universiteit Nijmegen) Prof. dr. P. Nijkamp (Vrije Universiteit) Prof. dr. H.F.L.K. Ottens (Universiteit Utrecht) Prof. dr. ir. J. van der Schaar (Universiteit van Amsterdam) Prof. dr. J. van Weesep (Universiteit Utrecht)

Duurzame stedelijke ontwikkeling Een inventarisatie van scenario’s

M. Veentjer Onderzoeksinstituut OTB, TU Delft

M. Willems Faculteit Techniek, Bestuur en Management, TU Delft

DUP Science

De serie Stedelijke en Regionale Verkenningen wordt uitgegeven door DUP Science DUP Science is een imprint van Delft University Press Postbus 98 2600 MG Delft tel. (015) 2785121 Fax (015) 2781661 http://www.library.tudelft.nl/dup/

De serie wordt verzorgd door Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Tel. (015) 2783005 Fax (015) 2784422 E-mail [email protected] http://www.otb.tudelft.nl Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van Delfts Interfacultair Onderzoekscentrum (DIOC) ‘De Ecologische Stad’

Ontwerp/dtp-opmaak: Cyril Strijdonk Ontwerpburo, Gaanderen Druk: Haveka, Alblasserdam Omslagillustraties: Ministerie VROM/Lijn 5 Concept Design Management

ISSN 0928-7353; 26 ISBN 90-407-2186-6 NUGI 655 Trefwoorden: scenario’s, scenariostudies, milieuaspecten, energiereductie, mobiliteitsreductie, duurzame stad © Copyright 2001 by Onderzoeksinstituut OTB No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher: Delft University Press, P.O. Box 98, 2600 MG Delft, The Netherlands.

Inhoud 1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1.2 Context van het onderzoek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1.3 Wijze van inventarisatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 1.4 Het verschijnsel toekomstverkenning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 1.5 Scenario’s: algemene beschouwing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 1.5.1 Hoe worden scenario’s gemaakt? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 1.5.2 Typologie en doelstellingen van scenario’s . . . . . . . . . . . . . . . 8 1.6 Opbouw van het rapport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7

Economie en fysieke omgeving . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Opbouw en werkwijze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Scenariomethodologie en aannamen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Thema’s nader onder de loep . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Conclusies CPB-scenariostudie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Kritieken en reacties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Relevantie voor het streven naar een duurzame ontwikkeling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8

Het project Nederland 2030 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 Opbouw en werkwijze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Scenariomethodologie en aannamen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Thema’s nader onder de loep . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Vier ruimtelijke toekomstperspectieven . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Conclusies RPD-scenariostudie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Kritiek en reacties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Relevantie voor het streven naar een duurzame ontwikkeling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Relevantie perspectieven voor mobiliteit . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Relevantie perspectieven voor energiegebruik . . . . . . . . . . . 46

3.8.1 3.8.2 4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7

Nationale Milieuverkenning 1997 – 2020 . . . . . . . . . . . . . . . 48 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 Opbouw en werkwijze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Scenariomethodologie en aannamen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 Thema’s nader onder de loep . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 Conclusies RIVM-scenariostudie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 Kritiek en reacties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 Relevantie voor het streven naar een duurzame ontwikkeling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8

MMXXX Woonverkenningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Opbouw en werkwijze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 Scenariomethodologie en aannamen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Thema’s nader onder de loep . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Conclusies DGVH-scenariostudie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Nieuwe beleidsopgaven voor de volkshuisvesting . . . . . . . . 75 Kritiek en reacties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Relevantie voor het streven naar een duurzame ontwikkeling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

6 6.1 6.2 6.3 6.4 6.4.1 6.4.2 6.5 6.5.1 6.5.2 6.5.3

Vergelijking tussen de scenariostudies . . . . . . . . . . . . . . . . 83 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 De positionering van de scenario’s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 Rol van de scenario’s in het besluitvormingsproces . . . . . . . 89 Identificatie van de TINA’s en onzekerheden . . . . . . . . . . . . 91 TINA’s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 Onzekerheden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 Milieugevolgen van de toekomstbeelden . . . . . . . . . . . . . . . . 99 Relevantie CPB-scenario’s voor het milieu . . . . . . . . . . . . . . 100 Relevantie Woonverkenningen voor het milieu . . . . . . . . . 105 Nederland 2030: inzicht in invloed van ruimtelijke patronen op het milieu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Conclusies van de vergelijking . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

6.6

7 Conclusies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 7.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 7.2 Toekomstige maatschappelijke decors . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 7.3 Toekomstige problematiek van energiegebruik en emissies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 7.4 Gebruikswaarde voor het streven naar een duurzame ontwikkeling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 Literatuur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

[1]

1 Inleiding 1.1 Inleiding ‘People have an innate ability to build scenario’s, and to foresee the future’ (Peter Schwartz, 1991). Waarschijnlijk is het daarom dat er de laatste jaren zoveel scenariostudies verschijnen. Of deze kwantiteit ook kwaliteit impliceert is echter een heel andere kwestie. Niettemin is het belangrijk om naar de toekomst te kijken. In dit rapport geven we een overzicht van reeds verschenen scenariostudies over Nederland in de toekomst (2020-2040). Het thema duurzaamheid staat hierbij centraal. Door toekomstige ontwikkelingen op het gebied van economie, politiek, techniek, maatschappelijke waardevorming, milieubelasting, enz. te analyseren, kan duidelijk worden voor welke opgave we nu staan om Nederland op een duurzaam spoor te zetten. De opbouw van dit door Martin Veentjer en Mario Willems samen geschreven inleidende hoofdstuk is als volgt. Eerst zal in paragraaf 1.2 worden stilgestaan bij de context van dit onderzoek, namelijk de aanleiding voor dit onderzoek en de eraan ten grondslag liggende probleemstelling en onderzoeksvragen. Centraal in dit rapport staat de inventarisatie van vier scenariostudies. De wijze waarop deze inventarisatie is uitgevoerd wordt in paragraaf 1.3 aangegeven. De twee daarop volgende paragrafen, 1.4 en 1.5, zijn inhoudelijk van aard en beogen de lezer meer inzicht te verschaffen in toekomstverkenning in het algemeen en scenario’s in het bijzonder. Paragraaf 1.6 ten slotte schetst de opbouw van dit rapport en de daarbij gemaakte taakverdeling tussen de auteurs.

1.2 Context van het onderzoek Het Delfts Interfacultaire OnderzoeksCentrum (DIOC) ‘De Ecologische Stad’ werd in mei 1997 aan de Technische Universiteit (TU) Delft opgericht. De onderzoeksmissie was: interdisciplinair werken aan de ontwikkeling van voorstellen voor een vergaande reductie van de milieudruk binnen de gebouwde omgeving voor de periode tot aan 2040. Het onderzoeksprogramma van het DIOC bestaat uit verschillende deelprojecten. Eén daarvan is het onderzoek ‘Scenario-analyse 2040; strategieën voor de duurzame stad’ (project H). Met dit deelproject wordt beoogd om greep te krijgen op de omvang en reikwijdte van toekomstige milieuproblemen op de terreinen van energie en verkeer en vervoer door middel van het gebruik van scenariomethodieken. Daarnaast worden trendbreukscenario’s ontwikkeld. Hieronder verstaan we het op basis van strategieën uitzetten van transitiepaden naar een duurzamer toekomstbeeld van 2040. Het onderzoeksproject ‘Scenario-analyse 2040; strategieën voor de duurzame

[2]

stad’ kent de volgende tweeledige probleemstelling:
Welke milieuproblemen kunnen zich in welke ernst en omvang voordoen op het gebied van stedelijke ontwikkeling bij verschillende mogelijke toekomstige ontwikkelingen richting het jaar 2040 toegespitst op de stromen energie en verkeer en vervoer?
Met welke strategie(ën) kan de (mogelijke) toekomstige milieubelasting voor de stromen energie en verkeer en vervoer in het jaar 2040 op het gebied van de stedelijke ontwikkeling worden verminderd? Bij de uitwerking van deze tweeledige probleemstelling is gekozen voor afzonderlijke rapportages. In de onderhavige rapportage wordt de eerste probleemstelling beantwoord. Deze beantwoording valt in drie deelvragen uiteen:
Wat zijn de mogelijke toekomstige maatschappelijke decors voor Nederlandse steden in 2040?
Wat is de mogelijke milieubelasting bij ongewijzigd beleid in de stad in 2040 toegespitst op de stromen energie en verkeer en vervoer?
Wat is de gebruikswaarde van de geïnventariseerde scenariostudies voor het streven naar een duurzame ontwikkeling? De drie deelvragen worden in dit rapport beantwoord door het inventariseren van vier veel aangehaalde scenariostudies, namelijk die van het Centraal Planbureau (CPB), de Rijksplanologische Dienst (RPD), het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting (DGVH). Deze inventarisatie is door Martin Veentjer en Mario Willems gezamenlijk uitgevoerd. In het afsluitende zevende hoofdstuk komt de beantwoording van de drie deelvragen expliciet aan de orde. De tweede probleemstelling is separaat uitgewerkt naar de milieuthema’s energie en verkeer en vervoer in afzonderlijke rapportages. Om een vergelijking tussen deze twee uitwerkingen mogelijk te kunnen maken zijn dezelfde onderzoeksvragen aan de orde gesteld. Het scenarioproject kan de overige DIOC-projecten een toekomstspiegel voorhouden door aan te geven welke ontwikkelingen of mogelijkheden zich in de toekomst kunnen voordoen. Ten tweede wordt aangesloten bij het ambitieniveau van het DIOC om te streven naar vergaande reductie van de milieubelasting in 2040, toegespitst op de stromen energie en verkeer en vervoer. Dit ambitieniveau vormt het normatieve kader op grond waarvan de mogelijke toekomstige ontwikkelingen op hun merites worden beoordeeld. Daarnaast is ook het DIOC-denkkader van de Ecopolisstrategie overgenomen door binnen het scenarioproject uit te gaan van de stromenbenadering voor de thema’s energie en verkeer en vervoer. Ten slotte kan als derde relatie worden gewezen op de oplossingsrichtingen (strategieën) die op hun duurzame merites worden beoordeeld om

[3]

voor het jaar 2040 tot een aanzienlijke vermindering van de milieudruk voor energie en verkeer en vervoer op stedelijk niveau te kunnen komen. Deze strategieën kunnen voor specifieke deelaspecten in de andere DIOC-deelprojecten worden uitgewerkt.

1.3 Wijze van inventarisatie De vier scenariostudies zijn volgens eenzelfde format geanalyseerd. Om te beginnen wordt de kernvraag of doelstelling van het rapport weergegeven. Vervolgens wordt het onderzochte gebied nader geduid. Daarna worden de opbouw en werkwijze van de betreffende scenariostudie behandeld met daarin veel aandacht voor de gehanteerde scenariomethodologie. Dan worden de verschillende scenario’s met hun specifieke kenmerken gepresenteerd. Vervolgens wordt ingegaan op de inhoud. Deze bestaat meestal gedeeltelijk uit eem analyse en gedeeltelijk uit beleidsopties. De conclusies uit het scenariorapport worden gemeld, waarna de reacties ‘uit het maatschappelijke veld’ de revue zullen passeren. Als laatste punt wordt de relevantie van het rapport voor het streven naar een duurzame stedelijke ontwikkeling onderzocht. Welke nuttige informatie biedt het rapport over mogelijke milieuproblemen en welke aanknopingspunten om deze te voorkomen? De relatie tussen de verschillende scenario’s wordt in afbeelding 1.1 uiteengezet. Het CPB heeft een aantal sociaal-economische langetermijnscenario’s ontwikkeld, die door de andere organisaties gebruikt worden. Met name het DGVH en het RIVM gebruiken de scenario’s van het CPB. De RPD creëert een aantal eigen perspectieven. De CPB-scenario’s worden daarbij echter wel

Afbeelding 1.1 Relatie tussen de verschillende scenariostudies

CPB: Economie en fysieke omgeving RPD: Nederland 2030 RIVM: Nationale Milieuverkenningen 4

DGVH: Woonverkenningen Nederland 2030

[4]

gebruikt ter verheldering van de economische achtergrond. Het CPB gebruikt op haar beurt gegevens van het RIVM over de milieu-effecten van de verschillende scenario’s in haar rapport.

1.4 Het verschijnsel toekomstverkenning We kunnen niet spreken van de toekomst, wel van mogelijke toekomsten (Bood, 1993). Dit aantal mogelijke toekomsten wordt groter als we verder in de tijd kijken. In afbeelding 1.2 wordt deze exponentiële toename van het aantal mogelijke toekomsten grafisch weergegeven. Wat voor zin heeft het voor een organisatie om zich met de toekomst bezig te houden als zo veel zaken en ontwikkelingen volkomen onzeker zijn? Bood (1993) noemt als belangrijkste reden dat de toekomst niet volledig uit het niets te voorschijn komt, maar voor een deel vastligt in het heden. Door het heden te bestuderen kunnen we al het een en ander te weten komen over de toekomst. Daarbij is het zinvol onderscheid te maken tussen zekerheden en onzekerheden. Het anticiperen op toekomstige gebeurtenissen en ontwikkelingen is van groot belang voor het nemen van strategische beslissingen. Vijverberg (1993) omschrijft strategisch handelen met ‘het geheel van de beslissingen en acties die het functioneren van de organisatie (in casu de bouwsector) in de omgeving op lange termijn bepalen’. Het gaat om het varen van een robuuste koers richting duurzaamheid. Op het moment van beslissen heeft de toekomst zich echter nog niet voltrokken. Bood (1993) spreekt in dit verband van ‘de toekomstparadox’: enerzijds is kennis over de toekomst nodig om beslissingen te nemen, anderzijds kan die kennis op voorhand nooit volledig worden verkregen. Een tweede aspect van deze paradox is dat verwachtingen over de toekomst invloed uitoefenen op de beslissingen die worden genomen. Als (volledig) inzicht in de toekomst niet kan worden verkregen, nemen mensen beslissingen op basis van het beeld dat ze zich van de toekomst vormen. Een derde aspect ten slotte is dat uiteindelijk genomen beslissingen de toekomst mede ontwerpen. Door de actie zelf, maar ook door reacties van andere actoren uit te lokken. Kortom, de toekomst vormt zich ‘door de opeenstapeling van acties en reacties’ (ibid). Om adequaat met deze toekomstparadox te kunnen omgaan kan gebruik gemaakt worden van scenario’s. Scenario’s zijn erop gericht de besluitvorming te ondersteunen. In 1981 introduceerden Hogarth en Makridakis een beschrijvend model van het intuïtieve beslissingsproces bij mensen. Intuïtief verwijst naar (Bood, 1993) ‘de processen die in het hoofd van de beslisser plaatsvinden’. Er wordt intuïtief een toekomstbeeld gevormd op basis waarvan beslissingen worden

[5]

Afbeelding 1.2 Exponentiële toename mogelijke toekomsten

genomen. Op basis van mogelijke ideeën en veronderstellingen toekomsten schatten mensen de uitkomhet heden sten van alternatieve beslissingen in. Omdat de uitvoering van beslissingen in de toekomst plaatsvindt en in een specifieke taakomgeving, Bron: Bood, 1993; OTB-bewerking schatten mensen tegelijkertijd de relevant geachte toekomstige omstandigheden. Op basis van dit gevormde toekomstbeeld evalueren mensen de alternatieven en maken een keuze. Deze intuïtieve benadering van de toekomst heeft het nadeel (zie Bood, 1993) dat de beeldvorming van de toekomst sterk wordt beïnvloed door percepties, persoonlijke voorkeuren en cognitieve biases. Er worden heuristieken1 gehanteerd om een beeld te krijgen van de toekomstige omstandigheden zoals die zich tijdens de uitvoering van beslissingen kunnen voordoen. Deze heuristieken zorgen ervoor dat we niet verdrinken in de overvloed aan gegevens die dagelijks over ons heenkomen en die een grote variëteit aan ideeën en meningen omvatten (ibid). Maar als gevolg hiervan treden cognitieve biases op, te omschrijven met ‘systematische afwijkingen’ (ibid). Deze cognitieve biases kleuren de toekomstbeelden die door mensen en groepen worden gevormd en daardoor de beslissingen die worden genomen op basis van deze toekomstbeelden. We moeten derhalve concluderen dat we niet alleen kunnen vertrouwen op een intuïtieve benadering om in de strategische besluitvorming op een effectieve wijze met de toekomstparadox te kunnen omgaan. Hierin kan toekomstverkenning door een scenario-aanpak uitkomst bieden. De scenario-aanpak is gericht op het opsporen en ter discussie stellen van cognitieve biases die voortvloeien uit individuele en collectieve percepties. Dit gebeurt door de veronderstellingen die (impliciet of expliciet) ten grondslag liggen aan toekomstbeelden ter discussie te stellen. Eén van de manieren om dit te bereiken is door mensen te confronteren met meerdere alternatieve toekomstbeelden die elk een ander beeld op de toekomst werpen. Dit vormt de kern van de scenario-aanpak: construeer meerdere toekomstbeelden zodat meerdere perspectieven op de toekomst worden verkregen (Bood, 1993). In de volgende paragraaf volgt een korte uiteenzetting over het gebruik van scenario’s. Hiermee wordt een introductie gegeven in scenariomethodologie en een raamwerk om de vier scenariostudies te inventariseren.

1 Heuristiek kan het beste vertaald worden met ‘cognitieve simplificatie’ (zie Bood, 1993).

[6]

1.5 Scenario’s: algemene beschouwing Aan het begrip scenario kan in navolging van Brenner (1986) de volgende definitie worden gegeven: ‘Scenario analysis is a method of forecasting and strategy formulation meant to address the problems of prediction in modern complex and rapidly changing societies’. Scenariostudies zijn populair. Ieder zichzelf respecterende onderzoeksinstelling voert haar onderzoeken tegenwoordig uit in een scenarioformat. De toekomst kan zich op diverse manieren ontwikkelen en daarmee wenst men rekening te houden. Het kan soms letterlijk vriezen of dooien. Het doen van scenariostudies is dan ook geen op zichzelf staand vakgebied ‘an-sich’. Het is eerder een methodologie volgens welke onderzoeken op een groot aantal vakgebieden ingericht kunnen worden. Het is een Afbeelding 1.3 Foresight triangle goed werktuig om toekomstige onzekerheden te structureren en hanteerbaar te maken.

creativity brainstormen

scenario’s delphi expertise

workshop interactie Bron: Naar Van der Meulen (1996)

Scenario’s zijn niet de enige vorm van toekomstverkenning. Ze worden tegenwoordig wel het meest gebruikt. Daarnaast zijn er vormen als brainstorming, delphi-methoden, systeem-dynamische simulatie of modellen, enzovoort. Het interessante van scenario’s is nu juist dat zij een fraaie mix zijn van creativiteit, expertise en interactie. Van der Meulen (1996) maakt dit inzichtelijk aan de hand van de foresight triangle. Alle vormen van toekomstonderzoek hebben hun eigen plaats in deze driehoek.

Bovenstaande driehoek biedt een interessant aangrijpingspunt om de in het verloop van deze studie aan bod komende scenariostudies te plaatsen. Zijn zij gericht op expertise, creativiteit, interactie of een combinatie daarvan?

1.5.1 Hoe worden scenario’s gemaakt? Om deze vraag te beantwoorden is het belangrijk eerst even terug te gaan in de historie van de scenario’s. In iedere studie over scenario’s kunnen we lezen dat Shell in de jaren zeventig van de twintigste eeuw een van de eerste ondernemingen was die scenario’s gebruikte voor strategisch management. De gedachte hierachter was een optimale bedrijfsstrategie uit te zetten die onder uiteenlopende toekomstige ontwikkelingen resultaat zou opleveren. Of anders geformuleerd, om voorbereid te zijn op verschillende toekomstige

[7]

ontwikkelingen. De voormalige strategiebepalers van Shell zijn nu de belangrijkste bronnen voor methodologieën voor scenarioprojecten. Deze methodologieën zijn dus primair gericht op het bedrijfsleven. Schwartz (1991) presenteert in The art of the long view als methodologie voor een scenarioproject een uitgebreid stappenplan. We zullen dit stappenplan hier kort weergeven.
Stap 1: Bepaal de kernvraag of kernbeslissing. Op welke vraag wil je met het scenarioproject een antwoord geven? Deze vraag zal in de evaluatie van de studies aan de orde komen onder de kop: doel van de studie.
Stap 2: Bepaal welke cruciale krachten spelen op het gebied van onderzoek. In de Woonverkenningen die later aan de orde zullen komen, kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de regionale vraag naar woningen.
Stap 3: Bepaal de drijvende krachten, trends in de omgeving die de in stap 2 vastgestelde factoren beïnvloeden. Hierbij wordt meestal standaard gekeken naar trends op gebied van: economie, technologie, maatschappij (demografie en waarden), overheid en politiek. Vergelijk bijvoorbeeld de later behandelde CPB-studie, waar drijvende krachten zijn gekozen op de volgende gebieden: internationaal/politiek, technologie/kennis, sociaal/ cultureel, demografie en economie. Deze driving forces komen in de evaluatie terug als belangrijke verschillen tussen de CPBscenario’s.
Stap 4: Rangschik de belangrijkste factoren en drijvende krachten naar belang en onzekerheid. In deze stap worden de factoren geïdentificeerd, waarvan men zeker is dat deze zullen gaan optreden. Men spreekt in dit verband ook wel over TINA’s (There Is No Alternative; zie ook Geels, 1997). Deze stap blijft voor een lezer van een scenariostudie grotendeels onzichtbaar. Hier wordt bepaald welke factoren ‘doorgaan’ en welke ‘afvallen’. Het zal duidelijk zijn dat per studie andere keuzen worden gemaakt. Het is eenvoudig voor te stellen dat het CPB als belangrijkste determinant de economische groei kiest in haar studie. De genoemde TINA’s komen in de evaluatie terug.
Stap 5: Kies de scenariologica. Bepaal de logica op grond waarvan de scenario’s worden onderscheiden. Het gaat daarbij om vragen als: hoe verschillen de drijvende krachten? En hoe kunnen drijvende krachten en factoren op consistente wijze geclusterd worden?
Stap 6: Schrijf de scenario’s. Dit onderdeel noemt men ook wel ‘fleshing out’ (Schwartz, 1991). Het scenarioskelet uit de vorige stap wordt hier ingevuld. Het scenario krijgt een ‘plot’. In deze stap ontstaan feitelijk de geschreven scenario’s zoals die bijvoorbeeld in een rapport als Nederland 2030 (RPD, 1997) zijn beschreven.
Stap 7: Analyseer de gevolgen van de scenario’s voor de besluitvorming rondom de kernvraag.

[8]

Zoals eerder aangegeven, draait de exercitie niet om het maken van de scenario’s, maar om de vraag wat met de scenario’s wordt gedaan. Het gaat om de vertaling van scenario’s naar beleid. Wanneer de scenariostudie niet goed is ingebed in het te dienen besluitvormingsproces, kunnen vraagtekens worden gezet bij de effectiviteit van de scenario’s.
Stap 8: Selecteer de belangrijkste indicatoren en signalen. Dit laatste punt is een vorm van ‘nazorg’ of ‘follow up’, maar wel een essentieel punt. Het draait hierbij feitelijk om monitoring. Voor een bedrijf kan het zeer waardevol zijn om in de maatschappij een aantal indicatoren te identificeren die aangeven of en hoe bepaalde scenario’s zich daadwerkelijk ontwikkelen, om daarop in te springen.

1.5.2 Typologie en doelstellingen van scenario’s We kunnen het bovenstaande beschouwen als een algemene scenariomethodologie. Maar de term scenario is eigenlijk een containerbegrip. Er zijn heel veel verschillende soorten scenario’s. Het soort scenario dat men gebruikt hangt samen met het doel dat men voor ogen heeft met het gebruik van scenario’s. De exacte methodologie die gebruikt wordt hangt weer af van het soort scenario dat men wenst te creëren. In eerste instantie kunnen we twee typen scenario’s onderscheiden (o.a. Geels, 1997):
Projectieve scenario’s: hierin wordt beschreven hoe een huidige situatie zich kan ontwikkelen tot een toekomstige situatie. Dus vanuit heden naar toekomst.
Prospectieve scenario’s: hierin wordt beschreven hoe een mogelijke toekomstige situatie vanuit het heden bereikt kan worden. Dus vanuit de toekomst terug naar het heden. Projectieve scenario’s kunnen op hun beurt weer worden onderverdeeld in:
trendscenario’s: huidige trends worden geëxtrapoleerd naar de toekomst;
exploratieve scenario’s: op niet lineaire wijze worden toekomstige ontwikkelingen verkend, bijvoorbeeld door het opnemen van beslismomenten die de ontwikkelingen een andere draai kunnen geven. Prospectieve scenario’s kunnen op hun beurt weer worden onderverdeeld in:
normatieve scenario’s: eerst wordt één gewenst (normatief) toekomstbeeld geschetst, waarna verschillende wegen daarnaartoe worden ontwikkeld;
contrastscenario’s: er worden meerdere mogelijke toekomstbeelden geschetst en vanuit deze beelden worden de paden daarnaartoe geschetst. Er zijn ook andere onderverdelingen denkbaar. Zo maken bijvoorbeeld Tijink e.a. (1994) een onderscheid tussen de dichotomieën: descriptief versus normatief, exploratief versus explicatief en omgeving versus strategie.

[9]

Volgens Geels (1997) is een groot aantal verschillende doelstellingen van het gebruik van scenario’s te onderkennen. Deze doelstellingen kunnen geclusterd worden naar drie gebieden:
het verkrijgen van inzicht en strategievorming;
management binnen organisaties;
interactie tussen organisaties. Met name het eerste en derde gebied zijn voor ons interessant. Binnen inzicht en strategie kunnen we vervolgens onderscheiden (met tussen haakjes het soort scenario’s dat hiervoor veel wordt gebruikt):
risicobepaling: ofwel strategieën testen op robuustheid (contrastscenario’s en trendscenario’s);
genereren van nieuwe ideeën (signaleringsfunctie) (prospectieve scenario’s);
verleggen van de koers, door bijvoorbeeld nieuwe markten of technologieën te identificeren (prospectieve scenario’s);
onderkennen van en rekening houden met onzekerheid (projectieve scenario’s);
early warning: creëren van gevoeligheid voor structurele veranderingen (projectieve scenario’s;
legitimatie van bestaand beleid: door uit te gaan van een conventionele analyse van de bestaande situatie (projectieve scenario’s). Op gebied van de interactie tussen organisaties kunnen nog twee functies onderscheiden worden:
Participatie en democratie: in Nederland zoekt men naar steeds meer participatie in de besluitvorming. Door samen te werken aan scenario’s met belanghebbenden, overheden, investeerders, enzovoort kan participatie gestalte krijgen. (Zie bijvoorbeeld Hajer, 1995 contrastscenario, normatief scenario.
Oplossingsgericht langetermijndenken: bij veel bestuurlijke problematiek speelt de interactie tussen bedrijfsleven, overheden en kennisinstituten een grote rol. Op korte termijn kan door belangentegenstellingen snel een patstelling ontstaan. Juist door los te komen van de bestaande situatie en verder in de toekomst te kijken kan deze patstelling wellicht doorbroken worden (contrastscenario, normatief scenario). Met deze opsomming van de verschillende doelen van scenariogebruik, de verschillende soorten scenario’s en de foresight triangle hebben we in eerste instantie voldoende methodologische munitie om de scenariostudies te evalueren. Dat gaat we doen in hoofdstuk 6, waarin we de vier scenariostudies naast elkaar zullen leggen en op hun verschillende kenmerken met elkaar zullen gaan vergelijken. Maar we gaan nu eerst de vier scenariostudies in

[ 10 ]

afzonderlijke hoofdstukken nader bekijken en inventariseren. Daarvoor wordt steeds hetzelfde format gehanteerd.

1.6 Opbouw van het rapport In dit rapport zullen we achtereenvolgens in hoofdstuk 2 tot en met 5 een viertal scenariostudies behandelen die de mogelijke toekomstige maatschappelijke ontwikkelingen beschrijven. In het door Mario Willems geschreven hoofdstuk 2 staat de studie Economie en fysieke omgeving van het Centraal Planbureau centraal, waarin drie sociaal-economische langetermijnscenario’s voor Nederland in 2020 worden geschetst. Daarnaast worden de gevolgen voor de natuurlijke omgeving geëvalueerd van deze scenario’s. Hoofdstuk 3 van de hand van Martin Veentjer is gewijd aan het scenarioproject Nederland 2030 van de Rijksplanologische Dienst (RPD), waarin vier ruimtelijke perspectieven worden voorgeschoteld voor de toekomstige ruimtelijke ordening van Nederland. Centraal staat daarbij de vraag waar en hoe verdergaande verstedelijking kan plaatsvinden. In hoofdstuk 4 van Mario Willems wordt de Nationale Milieuverkenning 4 1997-2020 van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) geïnventariseerd. Hierin worden de milieugevolgen van de drie CPB-scenario’s doorgerekend. Er wordt een inschatting gegeven van de milieudruk die de economische ontwikkeling tot 2020 met zich meebrengt en er worden maatregelen geschetst die deze druk zouden kunnen verminderen. In hoofdstuk 5 van Martin Veentjer komt de laatste van de vier geïnventariseerde scenariostudies aan de orde: de Woonverkenningen MMXXX van het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting (DGVH). Hierin worden de ontwikkelingen in toekomstige woonvoorkeuren, woonmilieus en aan de volkshuisvesting gerelateerde thema’s onder de loep genomen. Duurzame woonmilieus nemen een belangrijke plaats in. Nadat de vier geïnventariseerde scenariostudies in aparte hoofdstukken de revue zijn gepasseerd, worden ze door beide auteurs in hoofdstuk 6 met elkaar vergeleken en op hun zwakke en sterke punten beoordeeld. Daarbij zal gekeken worden naar de milieuconsequenties van terugkerende patronen en hun relevantie voor het streven naar een duurzame ontwikkeling. Ook de mate van zekerheid van de toekomstverwachting zal onder de loep worden genomen. In het afsluitende hoofdstuk 7 vat Martin Veentjer de conclusies van dit onderzoek samen. Daarbij wordt expliciet ingegaan op de beantwoording van de in drie deelvragen gesplitste probleemstelling.

[ 11 ]

2 Economie en fysieke omgeving 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt de scenariostudie Economie en fysieke omgeving (1997) van het Centraal Planbureau (CPB) geïnventariseerd. Het CPB is ruim vijftig jaar geleden opgericht door de econoom Jan Tinbergen. Het werk van het CPB dat onderdeel is van het ministerie van Economische Zaken bestaat uit het maken van onafhankelijke prognoses en analyses ter ondersteuning van te ontwikkelen regeringsbeleid en beleid van maatschappelijke organisaties zoals politieke partijen, vakbonden en werkgeversorganisaties2. Vanwege de bij het CPB aanwezige expertise op het gebied van macro-economische modellen vormen de CPB-scenario’s het referentiekader voor de andere, hier behandelde scenariostudies. Het CPB onderscheidt drie scenario’s, te weten Divided Europe (DE), European Coordination (EC) en Global Competition (GC). Het gaat om zogenaamde projectieve trendscenario’s: de huidige trends worden bij ongewijzigd beleid geëxtrapoleerd naar de toekomst (zie 1.5.2). Kenmerkend is een kwantitatieve benadering. In dit hoofdstuk zullen de CPB-scenario’s centraal staan. In paragraaf 2.2 wordt ingegaan op de opbouw van het rapport Economie en fysieke omgeving en de door het CPB gehanteerde werkwijze. In paragraaf 2.3 komt het soort scenario dat het CPB heeft toegepast aan bod (de scenariomethodologie), evenals de meest in het oog springende aannamen die zijn gemaakt. Paragraaf 2.4 gaat nader in op de inhoud van het CPB-rapport en tracht inzichtelijk te maken welke thema’s hierin zijn uitgewerkt. Paragraaf 2.5 is gewijd aan de conclusies die het CPB in zijn scenariostudie trekt. De twee daaropvolgende afsluitende paragrafen zijn anders van aard, in die zin dat het nu niet meer zozeer gaat om de inhoud van de geïnventariseerde scenariostudie, maar om de zeggingskracht en bruikbaarheid van de CPB-scenario’s voor het streven naar een duurzame stedelijke ontwikkeling. In paragraaf 2.6 komen de naar voren gebrachte kritische reacties aan bod, terwijl in de afsluitende paragraaf 2.7 de relevantie voor verduurzaming van de stromen energie en verkeer en vervoer wordt aangegeven. Om vergelijking met de volgende hoofdstukken 3 tot en met 5 mogelijk te maken, waarin achtereenvolgens de scenariostudies Nederland 2030, Nationale Milieuverkenning 4 en de Woonverkenningen zullen worden behandeld, is in al deze hoofdstukken gekozen voor dezelfde opbouw. In tabel 2.1 zijn ter inleiding een aantal kenmerken van de CPB-scenario’s onder elkaar geplaatst.

2 Ontleend aan de website van het CPB: http://www.cpb.nl.

[ 12 ]

Tabel 2.1 Inleidend kader over kenmerken CPB-scenariostudie Titel Opsteller Thema Jaar Doel

Economie en fysieke omgeving – beleidsopgaven en oplossingsrichtingen 1995-2020 Centraal Planbureau (CPB) De relatie tussen economie en energie, ruimte, mobiliteit en milieu 1997 De spanningen zichtbaar maken die er op de lange termijn kunnen bestaan tussen het realiseren van doelstellingen op het gebied van economie, mobiliteit, energie, ruimte en milieu. Naast het inventariseren van potentiële beleidsopgaven worden ook oplossingsrichtingen op hoofdlijnen onderzocht. Tijdshorizon 1995-2020 Gebied Nederland, maar in een Europese beleidscontext. Nederlandse problemen worden op hun beurt, waar nodig, op regionaal niveau geëvalueerd: Randstad, noordoosten, overig Nederland. Onderscheiden soort scenario’s Drie projectieve trendscenario’s: DE, EC en GC Relatie tot andere scenario’s De nota is mede bedoeld als referentie bij het opstellen van andere verkenningen en beleidsnota’s. Met een verdere uitwerking van drie economische omgevingsscenario’s, geeft zij drie verschillende economische achtergronden die voor andere plannen en rapporten gebruikt kunnen worden. Zowel in de Milieuverkenningen van het RIVM, als in Nederland 2030 als in de Woonverkenningen wordt intensief van de CPB-scenario’s gebruik gemaakt.

2.2 Opbouw en werkwijze De scenariostudie Economie en fysieke omgeving heeft als doel oplossingen te zoeken voor de spanning tussen economie en fysieke omgeving. Daartoe heeft het CPB drie economische omgevingsscenario’s ontwikkeld. Op sleutelfactoren bieden deze scenario’s verschillen in omgevingscondities. Vervolgens is per scenario nagegaan hoe, uitgaande van het reeds vastgestelde beleid, de druk op de fysieke variabelen zich zal ontwikkelen. Hierbij wordt geen rekening gehouden met terugkoppeling vanuit eventuele fysieke restricties. De nota spitst zich toe op vier kernthema’s: energie, ruimte, milieu en mobiliteit (met veel aandacht voor de luchtvaart). Vervolgens wordt deze extrapolatie geconfronteerd met beleidsdoelen die per kernthema resterende beleidsopgaven opleveren. Ten slotte wordt per thema bekeken welke beleidsinstrumenten voorhanden zijn om beleidsdoelen alsnog te verwezenlijken. Deze instrumenten worden waar mogelijk getoetst op effectiviteit, efficiency en legitimatie.

2.3 Scenariomethodologie en aannamen We kunnen de gehanteerde scenario’s omschrijven als projectieve trendscenario’s. Vanuit het heden worden verschillende dominante trends verder uitgewerkt naar hun betekenis voor de toekomst. Een aantal in het heden te signaleren trends: globalisering en liberalisering enerzijds en toenemende Europese coördinatie anderzijds, worden doorgetrokken naar de toekomst. Twee scenario’s beschrijven de situatie waarin één van de trends echt doorzet. Een

[ 13 ]

derde scenario beschrijft de situatie waarin beide trends niet doorzetten. Het doel van het scenariogebruik bevat zowel elementen op het gebied van strategie en inzicht als elementen uit de interactie tussen organisaties. Wat betreft het eerste gebied speelt het verleggen van de koers een rol: welke knelpunten signaleren we in de toekomst en hoe kunnen we daarop inspelen? Hierbij speelt ook risicobepaling een rol. Hoe zal de algemene strategie van de BV Nederland uitpakken onder verschillende omgevingsscenario’s? Wat betreft het tweede gebied is de eerdergenoemde functie als referentiekader bij het oplossingsgericht langetermijndenken van belang. Het rapport beoogt daarmee structuur te bieden aan de toekomstonderzoeken die verschijnen. Verschillende overheidsinstanties en derden kunnen dan op basis van gedeelde toekomstverkenningen discussiëren. In de foresight triangle (zie par. 1.5) liggen de scenario’s dicht bij expertise. De modellen zijn gebaseerd op de kennis van economische systemen van het CPB. Daarnaast zijn de verschillende scenario’s nauwgezet uitgewerkt met veel aandacht voor consistentie op het gebied van economische wetmatigheden. De verschillende scenario’s leveren expliciet kwantitatieve gegevens voor economische groei, milieueffecten, bevolkingsgroei, ruimtebeslag en dergelijke. De drie verschillende scenario’s worden onderscheiden door een andere invulling van drijvende krachten op het gebied van internationale politieke ontwikkelingen, technische ontwikkeling, sociaal-culturele ontwikkeling, demografie en economie (zie tabel 2.2). Divided Europe (DE) is het scenario van de minste dynamiek en de minste groei. In dit scenario lopen discussies vast. De Europese eenwording komt niet van de grond maar de internationale vrijhandel ook niet. Feitelijk verliest Europa in dit scenario de (economische) slag met Azië en de Verenigde Staten. Door de slechte economische vooruitzichten (hoge werkloosheid) en intolerantie is de bevolkingsaanwas matig. Er vindt ook weinig progressie plaats bij het oplossen van milieuproblemen. European Coordination (EC) is het scenario van de gecoördineerde welvaart. Het scenario kent enerzijds een relatief hoge economische groei maar anderzijds veel aandacht voor immateriële zaken zoals milieu, (inter)nationale solidariteit, cultuur, enzovoort. Het derde scenario Global Competition (GC) wordt ook wel het liberale scenario genoemd. Hierin staat internationalisering, individualisering, deregulering, enzovoort. centraal en is er sprake van een nogal hedonistische cultuur. Dit scenario kent de hoogste economische groei. Tevens wordt in het rapport een aantal ontwikkelingen genoemd die in alle scenario’s zullen plaatsvinden (de zogenaamde TINA’s):
een afvlakking van de bevolkingsgroei (na 2020) en toenemende vergrijzing;
er is sprake van economische groei;

[ 14 ]

Tabel 2.2 Overzicht invulling scenario’s Divided Europe (DE)

European Coordination (EC)

Global Competition (GC)

1. Internationale economisch-politieke ontwikkelingen
Marktmechanisme noch
Coördinatieperspectief speelt een
Marktmechanisme dominant; regelgeving werken goed grotere rol dan in Global scherpe internationale concurrentie; Competition beleidsconcurrentie
Meer nadruk op ‘equity’
Nadruk op ‘efficiency’
EU: trage verdere integratie
Europa van meer snelheden
Europa à la carte 2 . Te c h n i s c h e o n t w i k k e l i n g
Trage groei kennispotentieel
Sterke groei kennispotentieel
Weinig kennisdiffusie
Kennisdiffusie niet efficiënt
Meer traditionele gerichtheid technische ontwikkeling

Technische ontwikkeling meer maatschappelijk gericht




3. Sociaal-culturele ontwikkelingen
Nationalistische gevoelens
Men voelt zich ‘Europees’ of prominent ‘regionaal burger’
Meer gemeenschapszin, solidariteit
Weinig vergroting ruimte voor
Consumptiepatroon meer ‘kwaliteitsconsumptie’ in welke immaterieel en milieuvriendelijk zin dan ook georiënteerd 4. Demografie
(Im)Migratiesaldo laagste van
(Im)Migratiesaldo hoger uit hoofde de scenario’s van solidariteit
Fertiliteit en levensverwachting
Fertiliteit en levensverwachting relatief laag hoger
Bevolking 2020: 16,2 mln
Bevolking 2020: 17,7 mln 5. Economie
Sterke BBP-groei in N-Amerika
Tamelijk sterke BBP-groei in Europa en Azië; Europa blijft achter en Azië; N-Amerika blijft achter
BBP-groei Ned. 1,5% p.j.
BBP-groei Ned. 2,75% p.j.
Zwakke groei particuliere
Vrij sterke stijging particuliere consumptie consumptie, maar meer maatschappelijk/milieubewust
Productiestructuur verandert
Minder scherpe internationale relatief weinig concurrentie; meer internationaal milieubeleid; meer collectieve diensten
Arbeidsmarkt: relatief hoge
Arbeidsmarkt: werkloosheid daalt; werkloosheid minder grote dynamiek

Sterke groei kennispotentieel Sterke kennisdiffusie
IT all pervasive
Technische ontwikkeling sterk marktgericht






Men voelt zich ‘wereldburger’

Sterke individualisering Grote mate van productdifferentiatie en materieel hedonistische cultuur





(Im)Migratiesaldo relatief laag vanwege beleidsconcurrentie
Matige fertiliteit en levensverwachting





Bevolking 2020: 16,9 mln




Wereldwijde sterke BBP-groei

BBP-groei Ned 3,25% p.j. Particuliere consumptie stijgt sterk, zeer grote mate van productdifferentiatie




Productiestructuur sterk dynamisch; nadruk op comparatieve voordelen; groter accent op hoogwaardige activiteiten
Arbeidsmarkt: lage werkloosheid; wel grote baanonzekerheid

Bron: CPB, 1997:74, schema 3.1

[ 15 ]









een verdere tertiarisering van de economie (groei van de dienstensector); de olieprijs blijft navenant op een gelijk (laag) niveau; het aandeel van West-Europa in de wereldhandel daalt en het aandeel van Japan, China en de ‘Dynamic Asian Economies’ neemt toe; het ruimtebeslag van de landbouw neemt af.

2.4 Thema’s nader onder de loep In de studie Economie en fysieke omgeving streeft het CPB ernaar om de complexe verhouding tussen enerzijds economische groei en anderzijds de fysieke omgeving in toekomstige decors neer te zetten Daartoe heeft het CPB een aantal thema’s gekozen, die hierna achtereenvolgens zullen worden behandeld. Energie en grondstoffen Het gebruik van energie en grondstoffen blijft in de omgevingsscenario’s groeien. Het Nederlandse energiegebruik neemt in DE met 0,3% per jaar toe, in EC met 0,9% en in GC met 1,4% en komt daarmee in totaal 7% tot 41% hoger uit in 2020 dan in 1995. De belangrijkste redenen voor deze groei zijn een verdere economische groei en lage energieprijzen. Het gebruik van elektriciteit neemt vanwege elektrificatie sneller toe dan dat van brandstoffen. De scenario’s GC en EC kennen een hoge mate van energiebesparing, maar dit wordt gecompenseerd door een hoge economische groei. Het stijgende energiegebruik heeft een grote invloed op de emissies van CO2, NOx en SO2. Alleen de doelstelling voor SO2 wordt dan ook gehaald. In DE stabiliseert de CO2 -emissie zich op het niveau van 1995. In EC en GC komt de CO2 -emissie 20% à 30% hoger uit. In alle scenario’s wordt de doelstelling van 10% duurzame energie in het jaar 2020 niet gehaald. Dit is vooral te wijten aan de overwegend lage energieprijzen en het gestegen energiegebruik. Een aantal doelstellingen op het gebied van energiebeleid en daarmee verbonden milieubeleid zal volgens het CPB dus niet gehaald worden zonder additionele beleidsinspanningen. Hiertoe verwacht het CPB het meest van internationale energieheffingen (effect: 15% tot 35% reductie op de totale hoeveelheid emissie). Op nationaal niveau verkiest het CPB nationale heffingen en directe regulering boven subsidies en investeringen (effecten: 1% tot 10% reductie op de totale hoeveelheid emissie). Ruimtegebruik Per scenario wordt gekeken wat de ruimtelijke effecten van het scenario zullen zijn op het gebied van vier verschillende ruimtegebruikscategorieën:
ruimte om te wonen;
ruimte voor bedrijfsterreinen en kantoorlocaties;

[ 16 ]

Tabel 2.3 Additionele ruimtevraag woningbouw tot 2020 in drie CPB-scenario’s en ruimteaanbod uit de Middenvariant van VINEXac tot 2010, in duizend ha





DE

EC

Noordoost 5,4 Randstad 16,1 Overig Nederland 19,0

7,0 21,1 27,0

agrarisch ruimtegebruik; ruimte voor natuur en bos.

GC AcVINEX Midden 8,1 28,3 31,5

5,2 10,4 12,2

In hoofdstuk 4 van het rapport, dat hier verder niet aan de orde komt, worden per 55,1 67,9 27,8 regio de economische effec- Nederland totaal 40,5 ten (werkgelegenheid, beBron: CPB, 1997: 201, tabel 6.18 roepsbevolking, enzovoort) van de scenario’s bepaald. Deze informatie dient als belangrijke input voor dit kernthema. Zo kan bijvoorbeeld de ruimtevraag in de Randstad voor de diverse categorieën in 2020 berekend worden en op niveau van de Randstad bekeken worden of daar knelpunten zullen ontstaan. Hierna zullen we inzoomen op de vier genoemde ruimtegebruikscategorieën. Ruimtevraag wonen Het CPB heeft de vraag naar nieuwe woningen in 2020 berekend op grond van factoren als huishoudenvorming, economische groei, preferentie voor koop/huur, vergrijzing, ruimtegebruik per woning, enzovoort. De resultaten daarvan staan in tabel 2.3. De tabel geeft aan dat met name in de scenario’s EC en GC nog een grote hoeveelheid extra ruimte nodig is bovenop de nu reeds in de VINEX vastgestelde locaties. Ruimtevraag bedrijfsterreinen en kantoorlocaties Op grond van de regionale economische ontwikkelingen berekent het CPB voor zes verschillende typen locaties de verwachte vraag in 2020 en confronteert zij deze met het aanbod, zoals nu vastgelegd in diverse plannen. De belangrijkste factor achter de groei van het ruimtegebruik is de groei van de werkgelegenheid. De belangrijkste conclusie is dat in de scenario’s EC en GC in de Randstad en in Overig Nederland een forse beleidsopgave voor gemengde terreinen en distributieterrein zal ontstaan. Dit hangt samen met de hoge groei van de logistiek en de zakelijke dienstverlening in deze scenario’s. Ook resteert in de Randstad in GC een beleidsopgave voor kantoorlocaties. Agrarische ruimtevraag Een belangrijke partij in het ruimtevraagstuk is de landbouw. Deze sector moet in feite al het grondgebied afstaan dat voor de uitbreiding van andere functies benodigd is. Volgens het CPB is dat in principe geen probleem. Drie ontwikkelingen zijn verantwoordelijk voor de verminderde ruimtevraag van de landbouw:
de liberalisering van de landbouw (vooral in het GC-scenario) door het afschaffen van bodemprijzen en een toenemende concurrentie;

[ 17 ]







de technologische vooruitgang zal leiden tot een vermindering van de ruimte en hoeveelheid grondstoffen die benodigd is voor dezelfde productie; de trendmatige teruggang van 0,3% per jaar die in de laatste decennia al heeft plaatsgevonden.

Het CPB voorziet een vermindering van de ruimtevraag van de landbouw die varieert van 300.000 ha in GC tot 140.000 in DE. Ter illustratie: het totale gebied dat voor woonfuncties gebruikt wordt in Nederland is op dit moment (2000) 215.000 ha. Ruimtevraag natuur en bos Het CPB concludeert dat het verwezenlijken van de Ecologische HoofdStructuur (EHS) in het EC-scenario flinke problemen zal opleveren. De EHS behoeft nog 125.000 ha landbouwgrond. In het EC-scenario zijn de prijzen van landbouwgrond relatief hoog, vandaar dit knelpunt. Oplossingsrichtingen ruimteclaims Met het naast elkaar leggen van de ruimteclaims van bovengenoemde functies verkent het CPB de mogelijke toekomstige knelpunten. Ook analyseert het CPB een aantal mogelijke beleidsinstrumenten om de ruimtedruk te verminderen. Deze zijn vooral gericht op de forse beleidsopgave rond het belangrijkste knelpunt de woningbouw in de Randstad. Het CPB maakt een onderscheid in:
intensief ruimtegebruik door regulering (handhaving van de bouwdichtheid van de VINEX);
versoepelen van acVINEX beleid (bouwen in Groene Hart en bufferzones);
marktconforme instrumenten (grondheffing, afschaffen van huurwaardeforfait). In de evaluatie van deze instrumenten neemt het CPB een genuanceerde positie in. Zo worden de (meer immateriële) nadelen van maatregel 2 breed uitgemeten. Luchtvaart We zullen het thema luchtvaart hier slechts zeer summier behandelen. Dit thema is immers te zeer verbonden met het wel en wee van Schiphol en de internationale luchtvaart om hierover vanuit het perspectief van de ecologische stad zinvolle uitspraken te kunnen doen. De belangrijkste geschatte ontwikkelingen zijn een zeer sterke groei van zowel het vrachtverkeer als het passagiersverkeer in alle scenario’s (Zie tabel 2.4). Op het gebied van geluidhinder ziet het CPB een groot aantal mogelijkheden

[ 18 ]

Tabel 2.4 Ontwikkeling van de luchtvaart in Nederland van 1995 tot 2020

Passagiers (mln.) Vracht (mln. ton) Energie (PJ)

1995

DE (2020)

EC (2020)

GC (2020)

24,6 1,0 8,8

58,2 3,6 14,2

68,9 4,1 16,3

96,5 5,1 21,7 Bron: CPB, 1997

om de hinder aan te pakken, maar zij ziet veel minder mogelijkheden om de groei van CO2-emissies te beteugelen.

Mobiliteit Op dit terrein wordt de overheid geconfronteerd met het dilemma om enerzijds ambitieuze economische doelen, gericht op welvaart en werkgelegenheid, na te streven maar anderzijds ambitieuze leefbaarheidsdoelstellingen in het oog te houden. De mate waarin beide doelstellingen tegelijkertijd behaald kunnen worden is in sterke mate afhankelijk van ontkoppeling. Twee koppelingen zijn hierbij van belang. De koppeling van mobiliteit aan economische groei en de koppeling van mobiliteit aan milieudoelstellingen. Personenmobiliteit Vergeleken met de voorgaande decennia vlakt de groei van de personenmobiliteit in de komende decennia markant af. Zij bedraagt slechts 30% à 40% van de groei in de voorgaande periode. Deze afname in de groei is te wijten aan de afnemende bevolkingsgroei en het optreden van verzadigingsverschijnselen. Aan de hand van onderstaande tabel 2.5 zullen we een aantal door het CPB verwachte trends bespreken. Uit tabel 2.5 blijkt ten eerste dat in alle scenario’s de automobiliteit blijft stijgen en haar aandeel ook blijft groeien. Het is opvallend dat in het coördinatieperspectief de automobiliteit nog verder stijgt dan in het vrije marktperspectief. Dit is met name te wijten aan de hogere olieprijzen in het vrije marktperspectief. Ook hier is geen rekening gehouden met negatieve terugkoppelingen die zouden kunnen ontstaan door bijvoorbeeld toenemende congestie. Ten tweede blijkt dat de groei van het openbaar vervoer (OV) niet erg groot zal zijn. Dit houdt enerzijds verband met het feit dat er slechts beleidsmaatregelen voor extra OV tot 2010 in de schattingen zijn opgenomen. Uit tabel 2.5 blijkt dat OV en de trein in de periode na 2010 zelfs terrein verliezen. Anderzijds zorgt de toenemende welvaart voor een groter aandeel van de autoverplaatsingen. Het CPB trekt de volgende conclusie: ‘Toenemende verplaatsingsafstanden en de diffusie van het routenet maken dat OV en langzaam verkeer relatief steeds minder geschikte alternatieven vormen’ (CPB, 1997: 287). Ten derde blijkt er slechts een kleine bandbreedte te zijn in de groeicijfers voor het OV in de verschillende scenario’s. De groei van het treinverkeer varieert van 20% (GC) tot 30% (EC) en de groei van het overige OV varieert tussen stabilisatie (GC) en 15% groei (EC). (Zie hiervoor ook de reacties en kritieken die later aan de orde zullen komen in paragraaf 2.6).

[ 19 ]

Tabel 2.5 Mobiliteit van personen per modaliteit in CPB-scenario’s in mld. reizigerskm. 1995

DE (2010)

DE (2020)

EC (2010)

EC (2020)

GC (2010)

GC (2020)

Auto Trein Overig OV Langzaam verkeer

129,7 16,7 7,9 22,7

146,3 21,7 9,2 19,0

146,3 21,1 8,8 18,2

148,8 22,9 9,5 19,9

158,5 22,0 9,0 18,8

145,1 21,5 8,8 19,5

156,7 20,2 8,1 18,2

Totaal

177,0

196,2

194,4

201,1

208,3

194,9

203,2

Bron: CPB, 1997

Goederenmobiliteit De groei van het goederenvervoer toont geen structurele breuk met het verleden. In de scenario’s EC en GC ligt de groei boven het historische groeitempo, in DE er onder3. In het goederenvervoer blijft het vervoer over de weg duidelijk de belangrijkste groeimodaliteit. De groei van het aantal tonkilometers over de weg zal variëren van 70% tot 220% (voertuigkilometers 50% tot 160%). Knelpunten en oplossingen verkeer en vervoer Personenvervoer en goederenvervoer veroorzaken samen bereikbaarheidsproblemen en leefbaarheidsproblemen. Deze leefbaarheidsproblemen zijn weer onder te verdelen in emissies (CO2, NOx) en geluidhinder. Volgens het CPB zal het aantal voertuigverliesuren tot 2010 met 15% toenemen dan wel met 15% afnemen, afhankelijk van de scenario’s. Na 2010 zullen fileproblemen toenemen wanneer geen nieuw beleid geformuleerd zou worden. Verhalen over het ‘dichtslibben van de wegen’ en dreigende ‘verkeersinfarcten’ zijn evenwel overdreven (CPB, 1997: 294). Het energiegebruik en de emissies door verkeer en vervoer groeien in de scenario’s EC en GC stevig door, ondanks maatregelen op gebied van brandstofefficiency. De doelstelling was juist een reductie. Met name het vrachtverkeer is verantwoordelijk voor de continuerende groei. Doelstellingen voor NOx-uitstoot zullen voor personenvervoer wel gehaald worden, maar voor vrachtverkeer niet. De geluidhinder door het wegverkeer zal toenemen met circa 15% tot 35% in 2020. Het CPB bespreekt vervolgens een groot aantal mogelijke beleidsinstrumenten om de problemen op het gebied van bereikbaarheid en leefbaarheid tegen te gaan. Er zijn volgens het CPB voldoende mogelijkheden om de fileproblematiek effectief aan te pakken. Waar de achterlandverbindingen in het geding zijn, wordt gepleit voor een uitbreiding van weginfrastructuur. Waar het gaat om stadsgewestelijke files ligt de oplossing minder voor de hand. Het CPB ziet bij dit probleem mogelijkheden voor een gerichte netwerkverbe-

3 De groei van het goederenvervoer is vrijwel direct gekoppeld aan de economische groei.

[ 20 ]

tering, selectieve heffingen (waaronder rekeningrijden) en capaciteitsmanagement. Maatregelen die in belangrijke mate zouden kunnen bijdragen aan de reductie van de door verkeer veroorzaakte milieuproblematiek zijn regelgeving voor schone en stille technologie en regelgeving die het rijgedrag beïnvloedt. Daarnaast verwacht het CPB veel van accijnsverhogingen in Europees verband. Deze zijn zeer effectief en bovendien efficiënt vanuit economisch perspectief. Het CPB verwacht weinig heil van OV-beleid en intermodaal goederenvervoer. Overigens zijn geen van de bovengenoemde maatregelen, wanneer zij afzonderlijk worden toegepast, afdoende om de milieu- en fileproblemen op te lossen. Daartoe zullen pakketten van maatregelen gevormd moeten worden. Bovendien kan een pakket maatregelen de legitimiteit van de afzonderlijke maatregelen vergroten. Tot slot van de beschouwingen over mobiliteit wordt een drietal uitdagingen voor het mobiliteitsbeleid geformuleerd. Zoals van een economisch planbureau verwacht mag worden voert het economische perspectief hierbij de boventoon. Ten eerste dient er draagvlak gecreëerd te worden voor heffingen. Heffingen zijn altijd minder geliefd dan subsidies en investeringen. Ten tweede moet de verleiding worden weerstaan om draagvlak vooral met financiële middelen te verwerven. Het CPB geeft daarbij een kritische knipoog naar grote infrastructurele projecten waarover in het recente verleden is besloten (HSL, Betuwelijn). Deze projecten dienden in feite de economische structuurversterking, maar de financiële kosten om de dubbeldoelstelling te bereiken liepen zo hoog op dat het rendement van de investering laag werd. Ten derde zouden doelen waarvoor geen effectieve en efficiënte oplossingen voorhanden zijn nog eens kritisch bezien moeten worden. In plaats van hoge kosten maken om een moeilijk bereikbare doelstelling toch te behalen, zou de betreffende doelstelling wellicht beter in een ander segment gerealiseerd kunnen worden of überhaupt heroverwogen moeten worden. Het milieu Het door het CPB genoemde thema milieu zullen we hier verder niet behandelen, daar dit in grote lijnen een samenvatting is van de Nationale Milieuverkenning (RIVM, 1997) die in hoofdstuk 4 uitgebreid aan de orde komt.

2.5 Conclusies CPB-scenariostudie Bij de verschillende behandelde thema’s zijn de conclusies per thema al aan de orde gekomen. We zullen deze hier niet herhalen. Als algemene slotsom van de CPB-studie kan in navolging van Stolwijk e.a.(1998) geconcludeerd

[ 21 ]

worden dat de voortgaande economische groei ontkoppeld kan worden van een stijging van milieubelastende emissies. De meeste ongewenste emissies kunnen zonder veel problemen met tientallen procenten worden gereduceerd. Technologische vernieuwing en gedragsverandering zijn als belangrijkste sleutels tot die daling wel onontbeerlijk. Zonder nieuw beleid zullen namelijk verschillende emissies na verloop van tijd opnieuw gaan toenemen. De CO2-emissie vormt naast geluidhinder het grootste probleem voor het milieubeleid. Zelfs het stabiliseren hiervan vereist al aanzienlijke beleidsinspanningen.

2.6 Kritieken en reacties Er is een aantal substantiële punten van kritiek op het rapport naar voren te brengen. Zo worden er door het CPB veelvuldig conclusies getrokken op basis van tabellen en grafieken, die echter zonder aanvullende informatie moeilijk te volgen zijn. De nadruk van het project ligt heel duidelijk bij expertise op het gebied van econometrie. Uitgaande van een grondige analyse van de bestaande situatie wordt de toekomst verkend. Daardoor divergeren de scenario’s slechts in beperkte mate. Al te afwijkende plannen zullen dan ook niet als positief uit de bus komen. In dit kader kunnen we de mogelijkheden van het OV noemen, die door het CPB in de toekomst zeer beperkt worden ingeschat4. Dit houdt volgens Korver (Korver, 1997) verband met de lage energieprijs die door het CPB in feitelijk alle scenario’s gebruikt wordt. Deze lage energieprijs heeft een positief effect op de automobiliteit. Ook komen op het gebied van OV de scenario’s door de keuze van vooronderstellingen heel dicht naar elkaar toe: er is dus een geringe bandbreedte. EC lijkt het scenario met de meeste mogelijkheden voor OV, maar de hogere energieprijs in GC en de lagere welvaart in DE zorgen ervoor dat het verschil met de andere scenario’s kleiner is. Wellicht zou men voor verkeer en vervoer aparte scenario’s moeten maken die toegespitst zijn op deze sector. Een analoge redenering komen we tegen bij Tijink e.a. (1994). In een studie naar scenario’s op het terrein van het ministerie van OCV bleken de CPB-scenario’s te algemeen te zijn voor het onderzochte gebied. Juist door het op deze wijze benaderen van de OV-problematiek door het CPB

4 Ook o.a. Hajer (1998) en Heidra (1997) zien veel meer mogelijkheden voor het openbaar vervoer dan door het CPB ingeschat. Hajer ziet OV zelfs als een instrument om doelen op het gebied van de ruimtelijke ordening te bereiken.

[ 22 ]

zou men de CPB-scenario’s een legitimerende functie kunnen toekennen ten aanzien van het bestaande beleid gericht op accommodering van automobiliteit. Kritiek geuit door Schoonenboom (1996) op de scenario’s van het CPB in het algemeen raakt aan het eerder genoemde punt van een geringe bandbreedte. Nederland wordt volgens hem door het CPB als scheepje op de internationale golven gepositioneerd. Nederland wordt te zeer als afhankelijk van internationale ontwikkelingen gezien. Men zou zich meer moeten richten op de speelruimte die Nederland zelf heeft. Samenhangend met de focus op expertise, presenteert het rapport een grote hoeveelheid gekwantificeerde resultaten, bijvoorbeeld de benodigde ruimte voor woningen in 2020, de hoeveelheid uitgestoten NOx in 2020, enzovoort. Naast de waardevolle bijdrage die deze cijfers leveren in het signaleren van knelpunten, moet men zich er echter voor hoeden om deze cijfers te verabsoluteren. De cijfers suggereren een voorspelbaarheid die moeilijk hard te maken is. Les één van de toekomstkunde luidt dat de actualiteit het denken over de toekomst dicteert, maar wellicht ook dateert. Een van de door het CPB gehanteerde TINA’s is de opkomst van de Aziatische economieën. In alle scenario’s is deze trend aanwezig. Twee jaar geleden (bij het opstellen van de scenario’s) leek het ondenkbaar dat deze ontwikkeling zou stokken, nu ligt dat geheel anders. Men kan het CPB echter niet verwijten dat men de Aziatische crisis niet heeft voorzien, maar wel dat zij hun scenario’s ook op dit gebied een nogal enge bandbreedte geven. Van een geheel andere orde is de kwestie van de ontwikkeling en diffusie van milieuvriendelijke technologieën. Deze kwestie betreft eigenlijk de scenariologica. In het hoge groei/ vrije marktperspectief wordt ook het meest verwacht van milieutechnologie. Door de vrije markt zal de ontwikkeling en penetratie snel verlopen. Evengoed kan men beredeneren dat juist in het ECperspectief de diffusie het vlotst zal verlopen. Misschien ontstaan er wel alleen milieuvriendelijke technologieën, wanneer daarop zoals in EC, expliciet wordt ingezet. In de literatuur op het gebied van technology assessment zijn volop andere factoren te vinden die de diffusie en ontwikkeling van nieuwe technologieën beïnvloeden en die wellicht belangrijker zijn dan marktwerking5. Door deze veronderstelling op te nemen geeft het CPB het hoge groeiscenario als het ware een groen jasje. Ook dit komt de bandbreedte niet ten goede.

5 Zie bijvoorbeeld het proefschrift van Schot (1991), Maatschappelijke sturing van technologische ontwikkeling of Groenewegen (1995) The greening of industry, resource guide and bibliography.

[ 23 ]

2.7 Relevantie voor het streven naar een duurzame ontwikkeling De CPB-scenariostudie bevat waardevolle informatie voor de middellange termijn. Met name op het gebied van ruimtebeslag biedt het rapport bruikbare inzichten. De berekende ruimtebeslagen kunnen wellicht als input gebruikt worden voor het ontwerpproces naar een duurzamere ruimtelijke inrichting. De groeiende problematiek van huisvesting in de Randstad vraagt misschien om een specifieke vorm van verstedelijking. Op het gebied van emissies blijkt dat een maximale inzet op CO2-reductie van belang is. Dit is het hardnekkigste probleem. Aan de andere kant blijkt dat er volop instrumenten aanwezig zijn om reductie te bewerkstelligen, maar dat de toepassing ervan hapert. Dit zou pleiten voor een verdere bestuurskundige toespitsing op de barrières die implementatie bemoeilijken. Ook ligt er een uitdaging om de negatieve opinie van het CPB over het openbaar vervoer te doorbreken en zichtbaar te maken dat OV in de ecologische stad een belangrijke plaats kan hebben. Ondanks de vele kritiek die we op de CPB-scenario’s kunnen hebben, zijn ze goed te gebruiken om zicht te krijgen op toekomstige maatschappelijke ontwikkelingen tot 2040 bij ‘business as usual’. Op basis van deze scenario’s kunnen in het streven naar een duurzame ontwikkeling beslissingen worden genomen die zijn gebaseerd op de naar voren komende TINA’s en op robuustheid. De onderscheiden TINA’s zijn: economische groei, een afvlakking van de bevolkingsgroei na 2020, een toenemende vergrijzing van de bevolking, een toegenomen internationalisering en individualisering, een verdere tertiairisering van de economie, een gelijkblijvend niveau van de olieprijs en een toename van het economische belang van Azië in de wereldhandel. In het licht van deze TINA’s en met verschillende invullingen van de driving forces (de verschillen tussen de scenario’s) kunnen strategieën voor een aanzienlijke reductie van mobiliteit en het gebruik van fossiele energie in de gebouwde omgeving worden beoordeeld op hun resultaatbestendigheid. Dit zal gebeuren in de deelstudies waarin separaat voor de milieuthema’s mobiliteit en energie trendbreukscenario’s zullen worden opgesteld. (Zie voor verdere uitleg par. 1.2.)

[ 24 ]

3 Het project Nederland 2030 3.1 Inleiding Dit hoofdstuk is gewijd aan het door de Rijksplanologische Dienst (RPD) gepresenteerde scenarioproject Nederland 2030. De RPD initieert en coördineert als onderdeel van het ministerie van VROM het ruimtelijk beleid van het rijk, van beleidsverkenning en visie-ontwikkeling tot uitvoering en evaluatie van het ruimtelijk beleid. Daarbij wordt ingezet op drie fronten6:
uitvoering van de Vierde nota over de ruimtelijke ordening extra (VINEX-beleid) voor de periode tot 2005;
actualisering van VINEX-beleid voor de periode 2005 tot 2010;
vervaardiging van beleidsverkenningen op langere termijn voor de periode 2010 tot 2030. In het kader van het laatstgenoemde beleidsspoor is de RPD in maart 1996 het project Nederland 2030 gestart met de brochure ‘Aan zet voor Nederland 2030’, waarin vijf vraagstukken voor de 21e eeuw centraal staan (later uitgebreid tot zes ruimtelijke opgaven). Na een zogenaamde tussenbalans en een eindspel is in 1997 een discussienota uitgebracht. Hierin schetst de RPD vier perspectieven voor de toekomstige ruimtelijke ordening van Nederland. Deze ruimtelijke perspectieven, te beschouwen als prospectieve contrastscenario’s (zie par. 1.5.2), zijn getiteld: Palet, Stedenland, Stromenland en Parklandschap. De basis van deze perspectieven wordt gevormd door zes toekomstige, ruimtelijke opgaven. De perspectieven onderscheiden zich door verschillende keuzeposities in de benadering van deze zes opgaven oftewel driving forces. In tabel 3.1 zijn ter inleiding enkele kenmerken van het project Nederland 2030 op een rijtje gezet. In dit hoofdstuk wordt het project Nederland 2030 geïnventariseerd. Om vergelijking met de hoofdstukken 2, 4 en 5 mogelijk te maken is gekozen voor dezelfde opbouw. In paragraaf 3.2 wordt ingegaan op de door de RPD gehanteerde werkwijze bij de uitvoering van dit scenarioproject. Ook komt daarbij de structuur aan bod van de belangrijkste publicatie binnen Nederland 2030, namelijk de Discussienota. In paragraaf 3.3 wordt nader ingegaan op de toegepaste scenariomethodologie en de gemaakte aannamen. Paragraaf 3.4 geeft een overzicht van de belangrijkste door de RPD uitgewerkte thema’s, paragraaf 3.5 gaat nader in op de vier ruimtelijke perspectieven, waarna de door de RPD getrokken conclusies worden samengevat in paragraaf 3.6. Ter afsluiting van dit hoofdstuk wordt in paragraaf 3.7 Nederland 2030 kritisch onder de loep genomen door stil te staan bij de reacties erop en in paragraaf 3.8 te kijken naar de relevantie voor het reduceren van mobiliteit en het gebruik

6 Zie website van het Ministerie van VROM: http://www.minvrom.nl.

[ 25 ]

Tabel 3.1 Inleidend kader over kenmerken project Nederland 2030 Titel Nederland 2030 - Verkenning ruimtelijke perspectieven Subtitels
Aan zet voor Nederland 2030 (1996);
Nederland 2030 - Tussenbalans (1996);
Nederland 2030 - Eindspel (1997);
Nederland 2030 - Discussienota (1997);
Nederland 2030 - Debat (1998) met apart gebundelde bijlagen7 Opsteller Ministerie VROM, Rijksplanologische Dienst, juli 1997 Thema De toekomstige ruimtelijke inrichting van Nederland Jaar 1996-1998 Doel Het project Nederland 2030 is niet oplossend, maar problematiserend en draagt ingrediënten aan voor het voeren van een breed publiek en politiek debat. Het gaat daarbij om het leveren van een bijdrage aan een maatschappelijk bezinningsproces op de vraag: in welk land willen wij Nederlanders leven in de volgende eeuw? Het antwoord op die vraag zou materiaal zijn voor de nota Leefomgeving8 in de volgende kabinetsperiode. Inmiddels is dit streven echter van de baan. Tijdshorizon 2010-2030 Gebied Nederland, met de nadruk op ruimtelijke ontwikkelingen en strategieën op nationaal en regionaal schaalniveau Onderscheiden soort scenario’s Toepassing van verschillende scenario’s. De gebruikte CPB-scenario’s zijn projectieve trendscenario’s. De vier perspectieven die uit dertien discussiescenario’s worden geselecteerd zijn prospectieve contrastscenario’s. Relaties tot andere scenario’s Het project Nederland 2030 past in een samenstel van verkenningen. Het jaar 2010 vormt het vertrekpunt als ‘relatief beleidsvrij startmoment’. Uitgangspunt daarvoor is de actualisering van VINEX. De leefomgevingsverkenningen die het maatschappelijk decor weergeven voor Nederland in 2030 zijn opgesteld op basis van de drie langetermijnverkenningen van het CPB: DE, EC en GC. Deze gegevens zijn voor de toekomstige woningmarkt aangevuld met informatie uit de Woonverkenningen en voor het milieu met berekeningen uit de Nationale Milieuverkenning 4.

van fossiele energie in de gebouwde omgeving.

3.2 Opbouw en werkwijze Ten behoeve van het project Nederland 2030 zijn verschillende nota’s opgesteld. Het project is in maart 1996 gestart met de brochure Aan zet voor Nederland 2030, waarin het werkproces wordt geschetst. In deze eerste fase, gericht op het inventariseren van vraagstukken, ligt het accent op verkennende bijeenkomsten met onder andere jongeren en strategen afkomstig uit

7 Vanwege opname van een geruchtmakend interview met een rechts-extremist is deze bijlagenbundel uit de roulatie genomen en gereviseerd (juli 1998). 8 Ten tijde van het project “Nederland 2030” werd samenvoeging beoogd van de nog te verschijnen Vijfde Nota voor de ruimtelijke ordening met het eveneens nog te verschijnen Vierde Nationaal Milieubeleidsplan tot de Nota Leefomgeving.

[ 26 ]

overheid en bedrijfsleven. Vervolgens zijn onderzoekers, ontwerpers en andere deskundigen uitgenodigd om in onderlinge samenwerking scenario’s uit te werken op basis van een specifieke stellingname ten aanzien van de mogelijke inrichting van (delen van) Nederland in 2030. De resultaten hiervan zijn vijf opgaven en dertien discussiescenario’s die zijn opgenomen in de notitie Tussenbalans Nederland 2030, uitgebracht in september 1996. Over de dertien discussiescenario’s zijn vervolgens werkconferenties, workshops en rondetafelgesprekken met andere overheden, belangenorganisaties en wetenschappers georganiseerd, waarbij is gesproken over de stellingname in elk scenario. Op basis van deze bijdragen zijn vier perspectieven opgesteld, in maart 1997 gebundeld in de notitie Eindspel Nederland 2030. Deze notitie vormt de basis voor een proces van externe communicatie, uitmondend in de publicatie van de Discussienota Nederland 2030 in juli 1997. Na het verschijnen van de Discussienota is de RPD een breed debat aangegaan met het maatschappelijk veld. Enerzijds bestaat dit uit een politiek-bestuurlijk debat met provincie- en gemeentebestuurders samen met vertegenwoordigers van het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties uit de regio. Ook vinden bijeenkomsten plaats met op landelijk niveau opererende actoren. Anderzijds is er een publiek debat dat bestaat uit windstreekdebatten en uit een aantal originele activiteiten zoals een ansichtkaartenactie, een internetdebat en interviews met opmerkelijke personen uit de zogenaamde ‘onderstroom’. Het doel van dit alles is om doelgroepen van ruimtelijk beleid te informeren over de toekomstige inrichting van Nederland in 2030, het verkrijgen van inzicht in draagvlak voor het nieuw te ontwikkelen ruimtelijke ordeningsbeleid. Uiteindelijk is in april 1998 Nederland 2030 afgesloten met de publicatie van de resultaten van het gevoerde maatschappelijk debat (zie RPD, 1998). Het gefaseerde werkproces van Nederland 2030 is schematisch weergegeven in afbeelding 3.1. Er worden vier fasen onderscheiden. Onderin staat het gevolgde tijdpad. Elke fase is afzonderlijk afgesloten met een publicatie waarvan de titel in afbeelding 3.1 wordt genoemd. Zo is de maatschappelijke discussie in de laatste fase gevoerd aan de hand van de vlak ervoor verschenen Discussienota perspectieven. De Discussienota kan als belangrijkste publicatie binnen Nederland 2030 worden beschouwd. Hierin worden de vier perspectieven voor de toekomstige Nederlandse ruimtelijke ordening gepresenteerd. Het eerste hoofdstuk van deel 1 van deze nota bevat een evaluatie en analyse van het ruimtelijk beleid in 2010 als extrapolatie van huidige beleidsopgaven en voorziene inspanningen. Deze voorstelling van hoe Nederland er ruimtelijk in het jaar 2010 kan uitzien, is gebaseerd op de kennis van 1997 en de voorgenomen beleidsinspanningen conform de Vierde Nota op de Ruimtelijke Ordening (VINO) en VINEX (RPD, Balans 2010, 1996). In het tweede hoofdstuk van deel 1 worden de ruim-

[ 27 ]

Afbeelding 3.1 Fasering en tijdpad project Nederland Verschijning discussienota perspectieven

Fase 1: Ruimtelijke vraagstukken. Start project Nederland 2030

Fase 2: Fase 3: Basisverkenningen Perspectieven en discussiescenario’s

Fase 4: Discussie over perspectieven

Aanzet voor Nederland 2030

Nederland 2030 – Tussenbalans

Debat.Conclusies worden getrokken

maart 1996 Gevolgd tijdpad

juli 1996

Nederland – Eindspel nov./dec. 1996

juli 1997

april 1998

Bron: OTB-bewerking van ROD, 1996

telijke opgaven voor 2030 geformuleerd. Deze opgaven komen naar voren na analyse door de RPD van de maatschappelijke trends en ontwikkelingen zoals geschetst in de drie CPB-scenario’s DE, EC en GC (RPD, Leefomgevingsverkenningen 2030, 1997). Daarbij is de tijdshorizon verlengd van 2020 tot 2030. Het tweede deel van de Discussienota schetst vier perspectieven voor de inrichting van Nederland 2030: Palet, Parklandschap, Stromenland en Stedenland. Deze perspectieven zullen verder worden uitgelegd in paragraaf 3.5. In deel drie wordt de balans opgemaakt in de vorm van thema’s voor vernieuwing. Vanuit de geboden perspectieven vindt een terugkoppeling plaats op de belangrijkste vraagstellingen en discussiethema’s voor de zes ruimtelijke opgaven. Mogelijkheden voor integratie en combinatie worden belicht.

3.3 Scenariomethodologie en aannamen Binnen het project Nederland 2030 wordt het jaar 2010 als uitgangspunt genomen. Die uitgangssituatie wordt vastgesteld op basis van een ex-ante evaluatie van het huidige beleid tot 2010 (zie RPD, Balans 2010, 1996). Voor de vernieuwing van het nationale ruimtelijke beleid voor de periode van 2010 tot 2030 worden de zes opgaven en problemen geformuleerd, zoals weergegeven in tabel 3.2. De zes opgaven hebben betrekking op keuzen die gemaakt moeten worden ten aanzien van de omgang met: spreidingstendensen in de verstedelijking, de mobiliteitsgroei, het evenwicht tussen ecologie-economie, het tegengaan van de scheiding tussen kansarm-kansrijk, de relatie overheidburger in de regulering van het grondgebruik en de relatie met de natuur. Uitgaande van deze zes opgaven is gewerkt met twee verschillende typen scenario’s, namelijk projectieve trendscenario’s (in dit project basisverkenningen genoemd) en prospectieve contrastscenario’s (aangeduid met discussiescena-

[ 28 ]

Tabel 3.2 De zes ruimtelijke opgaven naar thema’s en keuzepositie Ruimtelijke opgaven

Thema’s

1) Ruimteclaims: verscheidenheid stad en land




2) Mobiliteit en infrastructuur







Keuzepositie tussen polen

verstedelijking en open ruimte Spreidingstendens verstedelijking: herstructurering bestaand stedelijk gebied tegengaan accepteren hoogwaardige vormen personenvervoer multimodale transportassen luchtvaartinfrastructuur

Mobiliteitsgroei: collectief individueel




mainport-brainport corridors ruimtelijke landbouwstructuur

Verhouding ecologie-economie: inzet technologie streven naar andere economie

4) Sociale diversiteit




vitale steden

Scheiding kansrijk-kansarm: investeren in fysieke omgeving investeren in de mens

5) Natuur en landschap




natte natuur ruimte voor water planning op waterbasis

Relatie met natuur: ecocentrisch antropocentrisch

rol overheid sturingsstrategie

Sturing overheid: centraal decentraal





3) Duurzame economie









6) Sturing en investeringen





Bron: OTB-Bewerking van RPD, Discussienota,1997

rio’s). De projectieve trendscenario’s zijn gericht op algemene maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkelingen, waarbij wordt uitgegaan van de lange termijnverkenningen van het CPB (1997). Daarin worden drie beleidsomgevingen vormgegeven door middel van scenario’s die het binnenlands beleid als een onveranderd uitgangspunt nemen: Divided Europe (DE), European Coordination (EC) en Global Competition (GC). De beleidsomgevingen die in deze drie scenario’s staan beschreven, variëren door de veranderende internationale ontwikkelingen en de context waarbinnen Nederland zich in de toekomst kan bevinden. (Zie het vorige hoofdstuk.) Om de langetermijnverkenningen van het CPB te kunnen gebruiken zijn er aanvullingen aangebracht (zie Tussenbalans, 1996:18) en uitgewerkt tot leefomgevingsverkenningen (RPD, 1997). Daarin is de tijdshorizon verlengd van 2020 naar 2030. Over deze basisverkenningen is verder geen discussie gevoerd: DE, EC en GC worden alle in dezelfde mate een mogelijke toekomst geacht. Het rapport Eindspel (RPD, 1997) bezigt de term ‘waarschijnlijke toekomst’ (zie voor verdere uitleg paragraaf 6.2). Samen met de Nationale Milieuverkenning 4, de Woonverkenningen van DGVH en niet bij naam genoemde verkenningen op het gebied van verkeer en vervoer (zoals van de Adviesdienst Verkeer en Vervoer (AVV)) vormen de basisverkenningen het kader voor de

[ 29 ]

dertien prospectieve contrastscenario’s. Deze stellen een bepaald ruimtelijk probleem (één van de zes ruimtelijke opgaven) in de vorm van een onderbouwde stellingname aan de orde. Ze beschrijven hoe de toekomst eruit zou kunnen zien, belicht vanuit een specifiek ruimtelijk vraagstuk (zie Eindspel, RPD, 1997: 20).

3.4 Thema’s nader onder de loep Binnen het RPD-project Nederland 2030 worden zes ruimtelijke vraagstukken voor de 21e eeuw onderscheiden, (zie tabel 3.2):
ruimteclaims: verscheidenheid van Stad en Land;
effecten van mobiliteit en infrastructuur;
duurzame economische ontwikkeling in internationaal perspectief;
sociale diversiteit als kans;
sturingskracht van de (rijks)overheid;
eigenwaarde van natuur, landschap en biodiversiteit. Ruimteclaims: verscheidenheid stad en land Bij het vraagstuk van de ruimteclaims gaat het om de benadering van de vraag hoe moet worden omgegaan met de spreidingstendens van de verstedelijking. Moeten we dit tegengaan of accepteren? Centraal staat daarbij de ontwikkeling van de woningbehoefte, van de woningbouw verdeeld over het land en het individuele ruimtegebruik. Het VINEX-beleid gaat uit van de bouw van 880.000 woningen tot 2010. Daarna zullen tot 2030 340.000 tot 1,1 miljoen woningen worden gebouwd, afhankelijk van het gekozen CPB-scenario (DE laagste en GC grootste bouwopgave). In kwalitatieve zin zullen in 2030 vooral de woonmilieus ‘centrum stedelijk’ en ‘landelijk gewild’ zijn (zie Woonverkenningen, 1997). Als gevolg van sociaal-culturele (verandering leefstijl, woning als leefrecreatie) en sociaal-economische (groter bestedingsinkomen, telewerken) ontwikkelingen is het aannemelijk dat de ruimtevraag voor het wonen zal toenemen. Dit zal vooral gebeuren in het liberale GC-scenario, waarin ook de vraag naar een tweede woning als ‘basiswoning’ dicht bij het werk toeneemt. Vooral in het westen doet zich binnen de woningvoorraad het probleem voor van kleine woningen, zodat ruimteclaims daar het nijpendst zijn. Nu is ongeveer de helft van de woningvoorraad ouder dan 50 jaar, in 2010 is dit percentage flink opgelopen: er zal een grote behoefte zijn aan verbetering of vervanging. Mobiliteit en infrastructuur Het gaat bij het thema mobiliteit en infrastructuur om de keuzepositie in de benadering van de vraag hoe moet worden omgegaan met de mobiliteitsgroei

[ 30 ]

(personen- en goederenvervoer). Kiezen we voor collectief of individueel vervoer? Probleem is vooral de congestie op de weg en de versnippering van de ruimte. Hoe kunnen oplossingen worden aangedragen zonder de kwaliteit van de leefomgeving te schaden? De CPB-scenario’s voorzien een toenemende groei van de mobiliteit van personen: er komen meer auto’s en er worden meer autokilometers gereden. Ook de kilometrage per trein en overig OV neemt toe. Factoren die de groei van de mobiliteit bepalen zijn de demografische ontwikkelingen en de ontwikkeling van het inkomen. De groei van het goederenvervoer over de weg zal naar verwachting groot zijn. Dit komt door de toename van het internationale wegtransport en door de stijgende consumptie door huishoudens. Door gewichtsreducties, multimodaal transport en communicatie- en navigatiesystemen zal de efficiency toenemen. De combinatie van die effecten leidt tot een toename van de goederenkilometrage. Ook het door de binnenvaart vervoerde tonnage zal nog kunnen stijgen, maar in een lager tempo (de onzekerheid is hier extra groot vanwege de afhankelijkheid van zeer specifieke sectorontwikkelingen zoals de Duitse staalindustrie, de behoefte aan geïmporteerde veevoeders, enz.). Het aantal vliegtuigpassagiers op Schiphol is de afgelopen tien jaar verdubbeld van 13,5 miljoen naar ongeveer 27 miljoen in 1996. De ontwikkeling van het vliegverkeer vanuit Nederland is afhankelijk van zeer onzekere factoren. De vraag is of Schiphol zich als mainport verder kan ontwikkelen. Volgens verschillende scenario’s varieert het aantal passagiers in 2025 van 14 tot 103 miljoen en de hoeveelheid vracht van 0,8 miljoen tot 10 miljoen ton (RPD, 1997). Duurzame economische ontwikkeling Het vraagstuk van een duurzame economische ontwikkeling gaat over de vraag hoe een evenwicht kan worden bereikt tussen economische groei, een duurzame ontwikkeling van de leefomgeving en een internationaal concurrerend vestigings- en investeringsklimaat. Hiervoor is het zaak dat er een ontkoppeling plaatsvindt tussen economische groei en milieubelasting en een absolute daling van het beslag op fossiele energie en grondstoffen intreedt. In 1995 waren in Nederland ongeveer 46.000 ha in gebruik als bedrijventerrein. De ruimtelijke opgave voor bedrijventerreinen (excl. haventerreinen en kantoorlocaties) bedraagt over de periode 1995 tot 2030 ongeveer 4.000 tot 20.000 ha (aan haventerreinen zou daar tot 2020 ‘maximaal’ nog eens zo’n 3.000 ha bij kunnen komen). In het VINEX-beleid wordt al uitgegaan van uitbreiding van 12.800 ha aan bedrijventerreinen tot 2010. Deze uitbreiding is echter regionaal sterk ongelijk verdeeld. De CPB-scenario’s voorzien voor de periode 1995-2020 in een stijging van het energiegebruik met 8% tot 45%. De CO2-emissie zal tussen 1995 en 2020 met 3% tot 30% toenemen, in plaats van de beoogde stabilisatie. Van de beoogde

[ 31 ]

duurzame energiebronnen zal 2020 met ‘business as usual’ minder dan de helft worden ingezet. Het emissieniveau in 2020 ligt voor de meeste stoffen hoger dan de emissiedoelen voor 2000 en 2010. Voor methaan, SO2, CO, lood en dioxinen worden de doelstellingen gehaald. Als belangrijkste knelpunten worden voorzien de emissies van CO2, NOx, NH3 en de stikstof- en fosfaatbelasting van bodem en water. Alle drie de CPB-scenario’s leggen relatief een groot accent op de groei van de mainports Schiphol en Rotterdam en de daarmee samengaande distributiefuncties. De Nederlandse economie wordt steeds kennisintensiever. Tertiaire en quartiaire sectoren groeien in belang. De landbouw zal meer produceren op minder grond. Sociale diversiteit Er wordt een toenemende differentiatie in leefstijlen verwacht met een groeiende keuzeruimte. Behalve de kwaliteit van de woning wordt ook die van de omgeving steeds belangrijker. Het aanbod aan woonmilieus zal tegemoetkomen aan de heterogene vraag. Op de arbeids- en onderwijsmarkt in de grote steden ligt de dreiging van tweedeling op de loer. Van belang is de keuzepositie in de benadering van de vraag: Hoe de scheiding tussen kansrijk en kansarm kan worden tegengegaan. Men kan positioneren op een denkbeeldige as van investeren in de fysieke omgeving naar investeren in de mens. Sturing en strategie Hier gaat het om de vraag: Hoe de relatie is tussen overheid en burger in de regulering van het grondgebruik? De positionering van de keuze ligt daarbij op de as van centrale naar decentrale sturing. De centrale rol van de nationale overheid binnen het institutionele bestel is met de privatisering van grote staatsbedrijven onder de tucht van een geliberaliseerde, internationale markt veranderd in een meer bijsturende rol aan de zijlijn. Het beleid van de Europese Unie is in verschillende economische sectoren een steeds belangrijker spelbepaler geworden. Natuur, landschap en biodiversiteit Natuur, landschap en biodiversiteit worden bedreigd en staan voortdurend onder druk van verstedelijking, infrastructuur, landbouw en intensieve recreatie. Volgens de Natuurverkenning (RIVM e.a., 1997) zijn de belangrijkste problemen voor natuur en landschap tot 2020:
blijvende bedreiging van de biodiversiteit van de natuurgebieden door versnippering en verdroging;
een achterblijvende realisatie van bos- en natuurontwikkeling bij de steden;
afname van de landschapskwaliteit en de biodiversiteit van de landbouwgebieden.

[ 32 ]

Op basis van het doortrekken van het huidige beleid zal natuur een van de grootste ruimtevragers voor de komende 35 jaar zijn. Voor het eerst zal de oppervlakte natuurgebied sterk gaan toenemen.

3.5 Vier ruimtelijke toekomstperspectieven Stedenland is een voortzetting en verdere versterking van het huidige compacte stadbeleid. Dit perspectief schetst een stedelijke ontwikkeling met bebouwing in grotere dichtheden dan nu en een landelijk gebied dat vrijgehouden wordt van verstedelijking. Collectief vervoer vangt de groei in de mobiliteit op. Dit perspectief gaat uit van een sterk sturende nationale overheid. Een tweede perspectief met compacte verstedelijking is Stromenland. De stromen van verkeer en water vormen de leidraad voor ruimtelijke inrichting van dit perspectief met een bundeling van de verstedelijking langs de vervoersassen. Bundeling van infrastructuur, een effectievere doorstroming en de ontwikkeling van multimodale knooppunten vangt de sterk groeiende mobiliteit op. De nationale overheid zoekt in dit perspectief samenwerking met private partijen en stelt kaders en grenzen vast waarbinnen ontwikkelingen mogen plaatsvinden. Het perspectief Parklandschap schetst een diffusere verstedelijking met bebouwing in lagere dichtheden met behoud van de identiteit van het cultuurlandschap. De groei in mobiliteit vindt vooral plaats in het individuele vervoer, maar de negatieve effecten hiervan worden opgevangen door technische ontwikkelingen als elektrische en hybride auto’s. In dit perspectief is sprake van een terugtredende nationale overheid op het gebied van de ruimtelijke ordening, maar wordt de rol van de regionale overheid belangrijker. In het perspectief Palet treedt de nationale overheid nog sterker terug. In dit perspectief is het ruimtelijke beeld de resultante van onderhandeling tussen burgers, bedrijven en overheid. Dit heeft een sterk diffuus verstedelijkingspatroon tot gevolg. De overheden richten zich op de facilitering van het onderhandelingsproces, waarbij basiskwaliteitseisen (onder meer voor milieukwaliteit) gewaarborgd blijven. De automobiliteit van personen neemt sterk toe. Alleen rendabel openbaar vervoer blijft bestaan. Evenals in Parklandschap zijn technologische doorbraken nodig om de negatieve milieueffecten van de groeiende mobiliteit te ondervangen. De vier genoemde perspectieven nemen verschillende keuzeposities in ten opzichte van de zes ruimtelijke opgaven (zie par. 3.2). In tabel 3.3 zijn de ingenomen posities aangegeven. Nadat de relatie met deze zes thema’s is behandeld komt de verhouding tot het milieu (de aanpak van de milieuproblematiek) aan bod.

[ 33 ]

Tabel 3.3 Positionering van de vier ruimtelijke perspectieven ten opzichte van de zes ruimtelijke opgaven Ruimtelijke opgaven

Palet

Parklandschap

Stromenland

Stedenland

1. Ruimteclaims

Vestigingsvrijheid

Verweving stad en land; drager: cultuurlandschappen

Water en verkeer als ordenend principe

Concentratie steden; herstructurering

2. Mobiliteit

Individueel; collectief in binnensteden

Individueel; Collectief en elektronische snelweg; multimodaal regionale infrastructuur groeit

Collectief vervoer; infrastructuur beperken

3. Duurzame economie Vestigingsvrijheid; internaliseren externe effecten

Omgevingskwaliteit; footloose bedrijven; verbrede landbouw

Mainports; landbouw van twee snelheden

Grootstedelijk vestigingsmilieu; kennis en cultuur

4. Sociale diversiteit

Meer keuzevrijheid en kansen door deregulering

Groen in de stad; goedkope grond daarbuiten

Werkgelegenheid is panacee

Investeren in vitale steden en leefbaar platteland

5. Sturing

Onderhandeling op lokaal niveau; nationale en EU-basiseisen op sociaal gebied en milieugebied

Centraal op omgevingskwaliteit en identiteit; invulling regionaal met marktwerking

Centrale sturing op verkeers- en waterinfrastructuur; invulling regionaal met markt

Centraal op scheiding stad-land; EU-afstemming met marktwerking

Er is een coalitie landbouwlandschap; sprake van cultuurlandschap

Natte natuur; hersteld Open ruimte; watersysteem grootschalige, zelfregulerende natuur; verbrede landbouw

6. Natuur en landschap Natuur is overal; natuur heeft gebruiksfunctie

Bron: RPD, 1997

Opgave 1: Ruimteclaims In Stedenland blijft de claim het meest beperkt. Wel kan hier het leefklimaat en de lokale milieukwaliteit onder druk komen te staan. De compacte, gebundelde verstedelijkingsvormen van Stedenland en Stromenland bieden mogelijkheden voor beperking van luchtverontreiniging en energieverbruik, met name door reductie van de automobiliteit. Opgave 2: Mobiliteit en infrastructuur De verschillen in mobiliteit door groei van de bevolking en de economie zijn veel groter dan verschillen door de ruimtelijke spreiding van functies. Als we het mobiliteitsniveau van alle perspectieven op gemiddeld 100 stellen, dan zou Stedenland onder dat gemiddelde uitkomen, met een hoger aandeel collectief vervoer. Bij de andere drie is sprake van enige afname van openbaar

[ 34 ]

vervoer en enige toename van individueel vervoer. In Stromenland is het infrastructuurnetwerk het leidende principe voor verdere ruimtelijke inrichting. Parklandschap zet in op milieuvriendelijk individueel vervoer en tussenvormen van collectief en individueel vervoer; het draagvlak voor openbaar vervoer neemt af. In Parklandschap en Palet wordt de mobiliteit gespreid in tijd en ruimte. Voor het goederenvervoer lopen de ruimtelijke oplossingen veel minder ver uiteen. In Stedenland kunnen problemen bij stedelijke distributie ontstaan, vandaar suggesties voor een ondergronds buisleidingensysteem. In dit perspectief wordt het ruimtegebruik rond Schiphol geïntensiveerd. In Parklandschap ligt een accent op het innovatief vervoersmanagement. Schiphol wordt gedeeltelijk verplaatst. In Palet wordt uitgegaan van technologische innovaties en verbetering van vervoerssystemen. Opgave 3: Duurzame economie Stromen- en Stedenland gaan in op het ontwikkelen van corridors. In Stedenland gaat het hooguit om corridorknooppunten bij steden zelf. De inzet is ontwikkeling van main- tot brainports. Steden zijn het brandpunt van groei. In Stromenland zijn er juist wel corridors. Parklandschap kent een tussenpositie: er is bedrijvenontwikkeling langs corridors mogelijk, mits ook een bijdrage aan landschappelijke kwaliteiten plaatsvindt. Parklandschap zet in op de kwaliteit van het vestigingsmilieu voor bedrijvigheid. Alle vier perspectieven schetsen voor het landelijk gebied een verbreding naar recreatie, landschapsbeheer, natuurbouw, energieproductie en drinkwaterwinning. Stedenland en Stromenland kennen een sterke concentratie van intensieve landbouwsectoren. In Stedenland betreft het uitplaatsing naar de geschiktste plekken. In Stromenland gaat het om plaatsing van intensieve bedrijvigheid langs assen. In Palet en Parklandschap is landbouw eerder een restpost in de strijd om de ruimte. In het landelijk gebied is ruimte voor nieuwe economische dragers. Opgave 4: Sociale diversiteit In de vier perspectieven wordt de opgave van sociale diversiteit vooral in verband gebracht met de problematiek van de grote steden en minder met de leefbaarheid van het platteland. Aan betere economische en sociaal-culturele omstandigheden in de steden kan met ruimtelijke inrichting slechts een bescheiden bijdrage worden geleverd. Het is primair een kwestie van meer werk en sociaal-economisch beleid. Met name bij Palet en Parklandschap zijn risico’s verbonden aan ruimtelijke segregatie van kansarmen. Stedenland zet in op de kwaliteit van steden door herstructurering, uitruil en verdichting, functiemenging, een hoogwaardig voorzieningenniveau en een toegankelijk stadsgewestelijk openbaar vervoer. In Parklandschap wordt het wonen in lan-

[ 35 ]

delijk gebied voor de lagere inkomens aantrekkelijk gemaakt via relatief lage grondprijzen en lichte stedenbouw. In Palet nemen door de vestigingsvrijheid de tegenstellingen in de stad toe, maar ook kansarmen vinden daarin hun weg. Aan startende bedrijven worden ‘kansenzones’ aangeboden. Opgave 5: Sturing In Stedenland ligt het primaat van sturing bij het Rijk door middel van bestuursovereenkomsten met gebodsinstrumenten en bindende afspraken over de middelen. In Stromenland legt het Rijk zich toe op grote projecten en stelt voorwaarden voor ‘sturingsarrangementen’ op maat tussen Rijk, andere overheden en de markt. In Parklandschap spelen regionale overheden een centrale rol; ze ontwikkelen regionale visies als vertaling van nationale doelen. In Palet spelen lokale overheden en maatschappelijke organisaties de hoofdrol. Investeringen geschieden vooral door particulieren. Opgave 6: Natuur en landschap Natuur, landschap en water nemen in alle perspectieven een belangrijke plaats in. In Stromen- en Stedenland wordt vooral natte natuur (grootschalig, zelfregulerend) ontwikkeld. Stedenland kent verder veel gebruiksnatuur als tegenwicht voor de compacte steden: koppeling van landbouw-, drinkwater-, recreatie- en natuurfuncties. Stromenland gebruikt water als planningsprincipe, en heeft meer mogelijkheid voor agrarisch natuurbeheer. In Parklandschap en Palet ligt het accent sterk op gebruiksnatuur in diverse schakeringen van wonen en werken. De wijze van aanpak van milieuproblemen binnen de perspectieven In Parklandschap en Palet worden zo veel mogelijk technische en fiscale oplossingen gezocht voor milieuproblemen. Maatregelen worden getroffen als problemen zich voordoen. Dit betekent dat vaak einde-keten-maatregelen worden genomen, zoals gevelisolatie of geluidsschermen. In Stromenland wordt ingezet op een milieuvriendelijke ordening van functies op basis van verkeers- en waterstromen in combinatie met technische maatregelen. Stedenland biedt vooral aanknopingspunten voor volume- en brongerichte maatregelen om de milieukwaliteit te verbeteren. Voor elk perspectief is een pakket van generieke milieumaatregelen samen te stellen die de milieukwaliteit kunnen verbeteren. Bij Stedenland ligt het accent op regelgeving, bij Parklandschap op financiële prikkels, bij Stromenland op stimulerende maatregelen en bij Palet op onderhandeling en fiscale maatregelen. Thema’s voor vernieuwing In deel drie van de Discussienota Nederland 2030 worden de opgaven opnieuw beschouwd op basis van de uitwerking van de vier perspectieven. Daaruit worden de volgende thema’s voor vernieuwing opgemaakt:

[ 36 ]



















De wijze van herstructurering van het stedelijk gebied; de betekenis van de open ruimte en de mate van beheersing van de mobiliteit door de ruimtelijke ordening (dus aan de basis van het probleem). Voor de te accommoderen mobiliteit: hoogwaardige vormen van personenvervoer als uitgangspunt voor ruimtelijke ordening; de betekenis van multimodale transportassen (intensief ruimtegebruik) voor goederenvervoer: en specifiek voor de luchtvaart: intensivering op Schiphol versus verplaatsing. De vraag of de overheid stuurt op de ontwikkeling van mainport naar brainport; wenselijkheid en locatie van bedrijfscorridors langs (inter)nationale infrastructuur; en de mate waarin landbouw zich gestuurd evolueert richting natuurbeheer. De vraag of binnen de beperkte invloed van ruimtelijke ordening op sociale diversiteit, gestuurd wordt op het voorkomen van segregatie; en de wijze waarop wordt ingezet op een kwaliteitssprong naar vitale steden. Het belang van water dat toeneemt in alle perspectieven; ruimte voor water (veiligheid) en planning op waterbasis (tegen verdroging); de mate waarin natte natuur door de overheid grootschalig wordt ontwikkeld verschilt; kansen voor milieukwaliteit en biodiversiteit zijn groter in compacte verstedelijkingsvarianten. De sturingsvraag: verantwoordelijkheid Rijk, andere overheden en markt; de strategie: inzet van instrumenten (wordt gestuurd op ontwerp of op proces) en van investeringen.

3.6 Conclusies RPD-scenariostudie Met de vier perspectieven Palet, Parklandschap, Stromenland en Stedenland zijn voor Nederland in 2030 vier samenhangende visies geformuleerd op de toekomstige inrichting van ons land. Op basis hiervan zijn de zes in de vorige paragraaf behandelde thema’s voor vernieuwing van het RO-beleid naar voren gekomen. Op basis van de drie CPB-scenario’s zijn door de RPD de ruimteclaims verder doorgerekend van 2020 (zoals in de CPB-scenario’s) naar 2030. Daarbij wordt uitgegaan van de stand van zaken in 1995 ten aanzien van het grondgebruik (RPD, 1997: 40). De procentuele verdeling van het grondgebruik in 1995 is weergegeven in afbeelding 3.2. De onderscheiden vormen van grondgebruik zijn woningen om in te wonen, de aanleg van infrastructuur, bedrijventerreinen om te werken, agrarisch grondgebruik en ruimte voor natuur en bos. Ruim tweederde van het Nederlandse landoppervlak wordt agrarisch gebruikt (68% oftewel 1.942.000 ha) en is daarmee verreweg de meestvoorkomende ruimtelijke functie. Natuur en bos en wonen volgen met een aandeel van respectievelijk 16% (oftewel 450.000 ha) en 8% (oftewel 227.000 ha).

[ 37 ]

Afbeelding 3.2 Overzicht ruimteclaims naar functie 1995 (in %) natuur en bos 16% recreatie 1%

In afbeelding 3.3 zijn de diverse ruimteclaims wonen 8% op nationaal Nederlands niveau, zoals deze uit Nederland 2030 voortvloeien, weergegeinfrastructuur 5% ven. Daarbij wordt uitgegaan van een zogewerken 2% naamde minimale en een maximale variant. Deze ruimteclaims brengen de concurrentie landbouw 68% om de ruimte in beeld. Immers, voor de toename van de ene vorm van ruimtegebruik moet per definitie een andere vorm van Bron: OTB-bewerking van RPD, 1997 ruimtegebruik wijken. De RPD stelt (in navolging van de CPB-scenario’s) dat waarschijnlijk de landbouw de grond gaat afstoten die door de andere functies opgeëist wordt. Maar er is een opvallend groot verschil te constateren in de mate waarin deze afname van landbouwgrond plaatsvindt. In de rooskleurige minimumvariant is de vermindering hiervan 416.000 ha in 2030 (t.o.v. 1995), terwijl in de maximumvariant een afname van 197.000 ha landbouwgrond wordt verondersteld: een verschil van 220.000 ha! In Nederland 2030 wordt dit verschil niet verklaard. De CPB geeft evenwel als verklaring verschil in aannamen ten aanzien van liberalisatie van het landbouwbeleid en de technische vooruitgang (1997). Liberalisatie betekent verhoging van de economische druk op de grondgebonden productierichtingen, terwijl de technische vooruitgang ervoor zorgt dat voor eenzelfde productie minder ruimte nodig is (minimale variant). De tegengestelde maximale variant impliceert dan het aantrekkelijk blijven van de grondgebonden landbouwproducten. We zien in afbeelding 3.3 dat in de minimale variant de afname van landbouwgrond dusdanig groot is dat deze de toename van de andere ruimteclaims voor wonen, werken en infrastructuur (het stedelijk areaal) en het areaal bos en natuur compenseert (afname landbouwgrond van 416.000 ha tegenover een totale toename van de andere functies van 195.000 ha). In de maximale variant zien we evenwel een totaal ander beeld: de vraag om ruimte voor verstedelijking en natuur wordt hier ruimschoots niet gecompenseerd door de afname van landbouwgrond. In concreto: er is een geschat tekort aan 60.500 ha grond (tegenover het vrijkomen van 197.000 ha landbouwgrond staat een totale ruimteclaim van de andere functies van 257.500 ha). We moeten echter oppassen om aan de hand van afbeelding 3.3 al te rooskleurige toekomstbeelden over het grondgebruik te krijgen (analoog aan kritische reflectie van het CPB, 1997, VROM-raad, 1998 en Priemus e.a., 2000). Er zijn namelijk redenen te bedenken waarom de werkelijk omvang van ruimtelijke knelpunten groter is dan hier gesuggereerd wordt. Een eerste kritische opmerking is het gekozen aggregatieniveau, namelijk nationaal niveau. Een dergelijke aggregatie is hachelijk omdat zodoende bijvoorbeeld een groot

[ 38 ]

Afbeelding 3.3 Mutatie ruimteclaims 2030 ten opzichte van 1995 wonen minimale variant maximale variant

infrastructuur werken

tekort in regio A wegvalt tegen grote beschikbaarheid in regio B. Zo verdwijnen ruimtelijke knelpunten uit het zicht.

landbouw natuur en bos recreatie -30 -20 -10 0 10 20 30 afwijking (in %) t.o.v. grondgebruik in 1995

40

50

60

70

Een tweede kritische beschouwing (zie CPB, 1997) betreft het feit dat in afbeelBron: OTB-bewerking van RPD, 1997 ding 3.3 niet alle ruimteclaims zijn opgenomen, namelijk niet de claims die minder gemakkelijk te kwantificeren zijn, zoals cultuurhistorische waardevolle landschappen en de behoefte aan stilte. Daarnaast zal het effect van nieuwe infrastructuur groter zijn dan het aantal hectares doet vermoeden. Er gaat namelijk invloed op de omgeving van uit (extern effect). Zo zal bijvoorbeeld een uitbreiding van een regionaal vliegveld een enorme stimulans betekenen voor het economische vestigingsklimaat en dus een toename van de vraag naar bedrijfsterreinen tot gevolg. In tabel 3.4 worden de vier ruimtelijke perspectieven op basis van een kwalitatieve inschatting van het RIVM op milieuaspecten met elkaar vergeleken. Het gaat daarbij om de cruciale vraag naar de invloed van ruimtelijke verstedelijkingspatronen op het milieu en de natuur. De compacte verstedelijking speelt een rol in twee van de vier perspectieven, namelijk Stedenland en Stromenland, terwijl in de andere twee juist een diffuser verstedelijkingspatroon plaatsvindt.

In Nederland 2030 worden in relatie tot het milieu de volgende aspecten bij de perspectieven onderscheiden (zie tabel 3.4): rol van de mobiliteit;
energiebesparingsmogelijkheden;
luchtverontreiniging;
geluidhinder;
versnippering. Uit tabel 3.4 kan worden opgemerkt dat het perspectief Palet, waarbij een sterke spreiding van verstedelijking optreedt, vooral bij de mobiliteitseffecten, geluidhinder en versnippering het negatiefst scoort. Het perspectief Stedenland daarentegen biedt veel betere mogelijkheden om milieuproblemen op te lossen. Maar ook bij dit perspectief zijn negatieve milieueffecten. Deze treden op bij de verbetering van de leefbaarheid en de vermindering van de geluidhinder als gevolg van de sterke concentratie en bundeling van activiteiten.

[ 39 ]

Tabel 3.4 Milieueffecten van vier ruimtelijke perspectieven

Beperking automobiliteit (CO2/NOx) Verbetering leefbaarheid Mogelijkheden energiebesparing Vermindering luchtverontreiniging Vermindering geluidhinder Vermindering versnippering

Palet

Parklandschap

Stromenland

Stedenland

– + +/– – + –

+/– + +/– –/+ +/– –

+/– +/– + –/+ – +/–

+ – + + – +

+= kansen – = bedreigingen Bron: RPD, 1997; RIVM, 1997

De ruimtelijke perspectieven gaan uit van verschillende aannamen ten aanzien van maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkelingen tot 2030. De drie omgevingsscenario’s van het CPB kunnen gebruikt worden om te kijken in hoeverre deze aannamen aansluiten op de binnen de CPB-scenario’s geschetste decors. Als de aannames van een perspectief het in alle CPB-scenario’s goed doen kunnen we spreken van een robuust perspectief, dat wil zeggen dat het perspectief resultaatbestendig is tegenover verschillende mogelijke toekomsten. De aan Nederland 2030 (RPD, 1997) ontleende tabel 3.5 geeft een indicatie van de robuustheid van de vier perspectieven. Stedenland sluit relatief goed aan bij ontwikkelingen volgens volgens EC, maar vergt een zware inzet van instrumenten bij de hoge groei en ruimteclaims van GC. Ook Parklandschap sluit aan bij ontwikkelingen volgens EC en, zij het minder, GC. In DE evenwel vindt verloedering in de steden plaats en ruimtelijke segregatie. Stromenland sluit redelijk aan bij zowel GC als EC, maar de vraag is of besparingen bij de overheid voldoende zijn om het hoge investeringsniveau te handhaven als een situatie zoals DE zich voordoet. Palet scoort het slechtst in het decor van DE: ook dan is de kans op ruimtelijke segregatie het grootst. Hoewel in Nederland 2030 officieel geen keuze voor een van de perspectieven wordt gemaakt blijkt toch overduidelijk een voorkeur van de RPD voor Stedenland. Dit komt bijvoorbeeld sterk naar voren in een toegevoegde brief van minister De Boer onder de titel ‘Aan de lezer van Nederland 2030’ (gedateerd: 1 juli 1997) waarin het perspectief Stedenland wordt aanbevolen.

3.7 Kritiek en reacties Naast het ministerie van VROM mengen ook andere ministeries zich de laatste tijd in het debat over de toekomstige ruimtelijke inrichting van Nederland. Op de vraag hoe de ruimtelijke ordening in de komende jaren moet worden vormgegeven hebben de betrokken departementen van EZ, VROM,

[ 40 ]

Tabel 3.5 Overzicht robuustheid perspectieven in decors CPB-scenario’s CPB-scenario’s Global Competition

Palet

Parklandschap

Stromenland

++ sterke individualisering
eigen verantwoordelijkheid
veel private investeringen

+/– markt en suburbanisatie
verlies verscheidenheid
groei mobiliteitsproblemen

–/+ flexibiliteit in
hoge ruimtevraag inrichting
opvangen
hoge mobiliteitsgroei welvaartsgroei
technologische
markt bepaalt innovaties inrichting
meer investeringen

+/– initiatieven van groepen
tegenkracht: sociaal vangnet
overheid investeert mee
sterke samenwerking regio




++ waardering landschappen
kansen diversiteit
draagvlak cultuuropgave

waardering water en natuur
vervoerscapaciteiten en OV
internationaal samenwerken
gerichte investeringen

–/– ruimtelijke segregatie
uitblijven initiatieven
stagnatie en congestie
basiskwaliteiten onder druk

–

+/–
groeiende efficiency
minder milieu en veiligheid
uitblijven technologie
selectief investeren markt




European Coordination




Divided Europe




++ + – ––




verloedering steden
ruimtelijke segregatie
weinig innovatie
minder overheidsinvesteringen


Stedenland

+




+


++ collectieve waarden
weerstand aantasting natuur
sociaal-culturele integratie


+/–
minder ruimtebehoefte
minder stedelijke kwaliteit
verdringing en weglekeffect
uitblijven investeringen

= perspectief sluit heel goed aan bij CPB-scenario; = perspectief sluit goed aan bij CPB-scenario; = perspectief sluit slecht aan bij CPB-scenario; = perspectief sluit heel slecht aan bij CPB-scenario. Bron: RPD, 1997

V&W en LNV zeer uiteenlopende opvattingen (zie artikel Priemus, Rooilijn nr. 98/5). In de toekomstvisie Ruimte voor Economische Dynamiek pleit het ministerie van EZ voor toepassing van het planologische concept van corridors. Deze fungeren niet alleen als infrastructuurassen, maar vooral ook als economische ontwikkelingsassen en verstedelijkingsassen. Dit denken in corridors staat haaks op het beginsel van de compacte stad, zoals gehanteerd door het ministerie van VROM in VINEX en de actualisering van VINEX (Priemus, ibid, 1998).

[ 41 ]

Het ministerie van LNV pleit in Balans visie Stadslandschappen (1996) voor stadslandschappen waarbij landschappen en stedelijke bebouwing elkaar afwisselen. Hierdoor zou iedere stedeling openluchtrecreatie binnen handbereik krijgen. Ook dit uitgangspunt staat op gespannen voet met de compacte stad. Immers, in het stadsgewest wil LNV rood en groen mengen, terwijl VROM een scherper onderscheid tussen rood en groen voorstaat (Priemus, ibid, 1998). Ten slotte houdt het ministerie van Verkeer en Waterstaat een pleidooi om nieuwe locaties meer langs bestaande infrastructuur te situeren waardoor de kostendekkingsgraad van het openbaar vervoer wordt verhoogd. Deze benadering sluit aan op de corridorgedachte van het ministerie van EZ. Vooral hoofdtransportassen die de mainports met het achterland verbinden, worden door het ministerie van V & W in de nota Visie op verstedelijking en mobiliteit (1995) belangrijk geacht (Priemus, ibid, 1998). In deze situatie, waarin het gemis aan een gemeenschappelijk gedragen toekomstvisie op de ruimtelijke ordening evident is, verschijnt Nederland 2030 als discussienota in een langlopend proces om te komen tot nieuw ruimtelijk beleid voor de lange termijn. Het RPD-project Nederland 2030 kan worden opgevat als een poging om de discussie over de toekomstige ruimtelijke orde in Nederland te coördineren. De vier perspectieven representeren in deze opvatting de genoemde visies van de ministeries. Stedenland is als perspectief de representatie van de op stedelijke compactheid gerichte visie van het ministerie van VROM, Stromenland als het op geleide deconcentratie gerichte perspectief van de ministeries van EZ en V&W, Parklandschap als de op herinrichting van ruraal Nederland gerichte visie van het ministerie van LNV en Palet als perspectief op de te verwachten ruimtelijke orde in dit land als er zou worden gekozen voor een voortgezette versterking van de zelfstandigheid van de lokale overheden (zie VROM-raad, 1998). Het paradoxale is evenwel dat de RPD in Nederland 2030 de indruk wekt alleen geïnteresseerd te zijn in Stedenland als toekomstperspectief met het op het huidige ruimtelijke beleid aansluitend compacte stedelijke toekomstperspectief als leidraad. Musterd typeerde de discussie binnen Nederland 2030 dan ook als ‘alles staat open, als er maar wordt gekozen voor Stedenland’ (NETHUR-stadsdag 27-11-98). Daarmee wordt een open debat over de ruimtelijke inrichting bij voorbaat al dichtgeslagen. Bovendien is er op deze wijze geen sprake van een overtuigend integratiekader voor de verschillende deelbelangen. In Nederland 2030 worden de verschillende invalshoeken, inclusief een heldere presentatie van de verschilpunten, niet geïntegreerd. Uitgangspunt voor verdere analyse in Nederland 2030 zijn de projectieve CPBomgevingsscenario’s. Meerwaarde van Nederland 2030 is dat deze projectieve benadering wordt gecombineerd met een prospectieve benadering waardoor

[ 42 ]

ook de vraag in wat voor samenleving we straks zouden willen wonen, aan bod komt. In de vorm van vier perspectieven worden even zoveel normatieve toekomstbeelden geschetst. Jammer is evenwel, dat een duidelijke koppeling tussen de vier perspectieven en de CPB-scenario’s ontbreekt. Aan het einde van de Discussienota (1997, blz. 144-146) is hiertoe een poging gedaan door een robuustheidstest op te nemen, maar deze uitwerking is summier. Bij het getoonde cijfermateriaal ontbreekt de noodzakelijke onderbouwing en bronvermelding, zodat het moeilijk toetsbaar is. Ook de uitwerking van een robuustheidstest van de vier ruimtelijke perspectieven tegen de drie CPB-scenario’s als achtergrond (RPD, 1997: 146) is uitermate summier en daardoor teleurstellend. Zie voor dit kritiekpunt ook de VROM-raad (1998: pp 15-16). Ter afsluiting van het discussieplatform Nederland 2030 op internet zijn zes essays geschreven, waaronder de essay [email protected] (1998) van Frans Nauta. Hierin schrijft hij dat het verband tussen de bestaande situatie en de toekomstbeelden in Nederland 2030 onduidelijk blijft. We zijn het met hem eens dat de vraag welke weg er bewandeld moet worden om in een van de vier toekomstperpectieven te geraken niet wordt beantwoord. Het project Nederland 2030 beslaat de periode 2010-2030. In deze periode spelen problemen nu ook voorkomen: concentratie versus spreiding, de vitaliteit van de steden, groei van mobiliteit, behoud van open ruimten, enzovoort. Het is vreemd dat het beleid tot 2010 buiten de discussie blijft, terwijl mag worden aangenomen dat voortzetting van het bestaande beleid (VINEX) en de actualisering daarvan, van invloed zullen zijn op de aard en omvang van de problemen na 2010. Op deze wijze blijft beoordeling van het bestaande beleid en eventuele noodzakelijke aanpassingen hierin buiten schot (zie hiervoor de VROM-raad, 1998: 23). Opvallend in Nederland 2030 is het ontbreken van een aantal dimensies. De VROM-raad (1998: 22) wijst op de onderbelichting van de Europese en regionale schaal. Immers, er zijn grote verschillen tussen de regio’s in Nederland als het gaat om bevolkingsdichtheid, verstedelijkingsdruk, open ruimten, vitaliteit van steden, werkgelegenheid, mobiliteitsdruk, enzovoort. Het is zeker niet zo dat slechts één oplossing overal de beste zou zijn. Dit kritiekpunt sluit aan bij het pleidooi om de lokale identiteit als leidraad te hanteren bij de ruimtelijke inrichting (Musterd op NETHUR-stadsdag 27-11-98). Een andere witte vlek is de Europese dimensie. Er wordt weliswaar de vraag gesteld welke plek Nederland in Europa wil innemen, maar een adequate uitwerking ontbreekt. Een ander ontbrekend aspect is dat van de technologische vernieuwing (Koers en Konijn, 1997; Nauta, 1998). Gérard de Reus (1998) wijst in zijn essay

[ 43 ]

Informatie- en communicatietechnologie en nieuwe media (geschreven bij de afronding van discussieplatform op internet over Nederland 2030) op de mogelijk grote gevolgen van de verdere ontwikkeling van de Informatie- en communicatietechnologie (ICT) voor de wijze waarop de samenleving functioneert. Zo bestaan er grote verwachtingen van nieuwe arbeidsbesparende productietechnologie voor de industrie, geavanceerde systemen voor distributie en logistiek waarmee op transportmiddelen en infrastructuur kan worden bespaard, krachtige beslissingsondersteunende systemen voor bedrijfsleven en overheid die een veel beter inzicht geven in gevolgen van besluiten, communicatiemogelijkheden die de dimensies tijd en plaats van betekenis doen veranderen, enzovoort. Deze maatschappelijke veranderingen beïnvloeden secundair de ruimtelijke ontwikkeling. In Nederland 2030 is het alsof de technologische vernieuwing de maatschappij binnenkomt zonder dat er iets wezenlijks verandert aan het leven van de mensen, de manier van politiek bedrijven of de informatieverschaffing door overheidsdiensten. De Reus (ibid) pleit ervoor om een vijfde alsnog op ICT gebaseerd toekomstperspectief aan de andere vier toe te voegen. (Mij lijkt het beter om de invloed van ICT als decor mee te nemen in de vier bestaande perspectieven.) Houtsma (1998: pp 13-14) uit kritiek op het buiten de boot vallen van opties. Hij vindt Nederland 2030 op een contradictio in terminis lijken: enerzijds zijn we niet meer vrij om te kiezen welke toekomst we willen (er zijn diverse TINA’s: consuminderen is geen optie, evenmin als de keuze voor het verlaten van de Nederlandse nadruk op de distributiesector), anderzijds wordt de samenleving in de perspectieven in hoge mate vormgegeven.

3.8 Relevantie voor het streven naar een duurzame ontwikkeling Bij het streven naar een duurzame ontwikkeling biedt de RPD-studie Nederland 2030 een interessante scenariomethodologie: een mengeling van forecasting (met de CPB-scenario’s) en backcasting (vier perspectieven). Interessant omdat het hier gaat om de confrontatie tussen gewenste toekomstbeelden (bijv. een uit het oogpunt van het milieu duurzame samenleving) en waarschijnlijke toekomstbeelden die de milieubelasting, bijvoorbeeld in de vorm van emissies en energiegebruik, in kaart brengen bij business as usual. Uit deze confrontatie blijkt in hoeverre bijsturing nodig is om vanuit de huidige situatie in de toekomstige gewenste situatie te kunnen komen. Op deze wijze wordt ook tegemoetgekomen aan de bij de milieubeweging veelgehoorde kritiek op de projectieve CPB-scenario’s dat deze slechts de huidige trends doortrekken maar niet aangeven hoe in een duurzamere samenleving te komen. Door prospectieve scenario’s te hanteren wordt ook aangegeven waar we als

[ 44 ]

samenleving naar toe willen (Teunissen et al, 1999). Inhoudelijk levert het project Nederland 2030 vooral interessante informatie ten aanzien van de vraag in hoeverre met behulp van de ruimtelijke inrichting het energiegebruik en emissies binnen verkeer en vervoer (i.c. toegespitst op personenvervoer) en de gebouwde omgeving kunnen worden gereduceerd. We gaan nu nader in op deze twee relaties.

3.8.1 Relevantie perspectieven voor mobiliteit Specifiek voor mobiliteit heeft TNO-INRO de effecten van de vier ruimtelijke perspectieven doorberekend (Hilbers en Schrijver, 1997). Een resultaat vormde de berekening van de mutatie aan verplaatsingskilometers per werkdag per persoon (pppd) per vervoerwijze en per perspectief (Zie afbeelding 3.4). Afbeelding 3.4 laat zien, dat de totale personenmobiliteit (uitgedrukt in afgelegde kilometers per persoon per dag) in Stedenland het laagst ligt. De spreiding van het wonen in Parklandschap leidt tot langere verplaatsingsafstanden en een toename van de automobiliteit. In Stromenland ligt het accent bij het wonen nog op de steden. De werkgelegenheid is meer gespreid over knooppunten langs infrastructuurassen. Dit leidt tot een slechtere doorstroming op het hoofdwegennet. De totale personenmobiliteit is groter dan in Stedenland en in Parklandschap. In Palet vinden het wonen en het werken meer gespreid plaats. De bereikbaarheid per fiets en met het openbaar vervoer neemt daardoor af. Onderzoek naar mogelijkheden voor energiebesparing in verkeer en vervoer door ruimtelijke ordening (Janse e.a., 1997) toont een sterke samenhang tussen de plaats en omvang van maatschappelijke functies (wonen, werken, recreëren, enz.) en de infrastructuur tussen deze functies. Over deze infrastructuur bewegen zich verkeers- en vervoersstromen waarmee energiegebruik gemoeid is. Daarmee is de relatie geschetst tussen de ruimtelijke ordening en het energiegebruik van verkeer en vervoer. Van de vier toekomstperspectieven uit Nederland 2030 kunnen de energiegebruikseffecten voor verkeer en vervoer ingeschat worden waarmee inzicht kan worden verkregen in welke verstedelijkingsrichting uit dit oogpunt het duurzaamst is (zie AGV Adviesgroep en Zandvoort Ordening & Advies, 1997/1998). Als voor het energiegebruik in verkeer en vervoer bepalende variabelen kunnen worden genoemd (Zandvoort Ordening & Advies, 1998): het aantal verplaatsingen;
de lengte van de verplaatsingen;
de gebruikte vervoerwijze;
de snelheid van de verplaatsing;
de bezettingsgraad.

[ 45 ]

Afbeelding 3.4 Verplaatsingskilometers per werkdag per vervoerwijze

auto/bestuurder

De vier ruimtelijke perspecauto/passagier tieven zijn alleen van invloed op (b), (c) en (d). De overige twee variabelen worden gelijk OV verondersteld (ibid). Gegeven het aantal verplaatsingen en de verdeling hiervan naar afstandsklassen en modalilangzaam verkeer Stedenland teit, kunnen het aantal verParklandschap Stromenland plaatsingen per modaliteit en Palet afstand en het totale kilometotaal trage per modaliteit worden bepaald. Dit heeft Zandvoort -7 -6 -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 Ordening en Advies (1998) afwijking (in %) t.o.v. nulsituatie (verpl. km. per inw.) gedaan met als referentie cijfermateriaal over het verBron: Hilbers en Schrijver, 1997 plaatsingsgedrag in Nederland in 1995 (CBS, 1995). De totale CO2- en NOx-emissie per modaliteit volgt dan uit de formule: Uitstoot = emissiefactor x aantal reizigerskilometers. Informatie over deze emissiefactoren en de verdeling over de energiedragers kan worden verkregen bij het RIVM (Van den Brink, 1997). Door voor de vier perpectieven inschattingen te maken naar de invloed ervan op het aantal verplaatsingen en de lengte hiervan (en dus de vervoerwijzekeuze) zijn totale emissies van het personenvervoer in 2030 per perspectief berekend voor CO2 en NOx. Dit is weergegeven in tabel 3.6. In tabel 3.6 zijn de CO2- en NOx-emissies het laagst in Stedenland. Dit komt door de veronderstelde kortere verplaatsingsafstanden en (mede daardoor) meer gebruik van het langzame verkeer. Het perspectief Stromenland scoort het minst gunstig. Niet alleen faciliteert naar inschatting de hoogwaardige infrastructuur langere verplaatsingen, door de hogere snelheid kunnen deze verplaatsingen ook worden gerealiseerd binnen het dagelijkse tijdsbudget voor verkeer en vervoer. Dit leidt tot meer reizigerskilometers en dus emissies (ten aanzien van goederenvervoer laat Stromenland een veel rooskleuriger beeld zien).

Tabel 3.6 Totale emissies personenvervoer (in kiloton) per perspectief Basisjaar en perspectieven 1995 Palet Parklandschap Stromenland Stedenland

CO2

NOx

20.548 18.562 18.388 18.840 14.279

122,7 27,8 27,6 29,9 23,3

Bron: Zandvoort Ordening & Advies, 1998

[ 46 ]

We moeten ons serieus afvragen of de in tabel 3.6 gegeven kwantificering hout snijdt. Zandvoort Ordening & Advies heeft zogenaamde redeneerregels toegepast om de doorwerking van de vier perspectieven op de lengte van verplaatsingen, modaliteitskeuze en de snelheid van verplaatsing te bepalen. Deze redeneerregels zijn uitermate subjectief. Er kan dan ook niet gesproken worden van ‘absolute waarheid’, maar meer van een gedachte-experiment ter vergroting van het inzicht in de relatie ruimtelijke inrichting en personenmobiliteit.

3.8.2 Relevantie perspectieven voor energiegebruik Een tweede aspect naast mobiliteit waarop met name de inrichting van stedelijke gebieden invloed heeft is het energiegebruik in woningen. Verwezen kan worden naar onderzoek van Vringer e.a. (1997) waarin een verband naar voren komt tussen gas- en elektriciteitsgebruik en de mate van verstedelijking. Zo bleek voor elektriciteit het verbruik van elektriciteit per huishouden in niet-verstedelijkte gemeenten gemiddeld een factor 1,6 hoger te zijn dan in sterk verstedelijkte gemeenten. Als verklaring wordt gegeven dat huishoudens in minder stedelijke gemeenten minder vaak in flats en vaker in vrijstaande woningen wonen (ibid). De vier ruimtelijke perspectieven uit Nederland 2030 zijn door Verlinden en Rooijers (CE, 1998) doorberekend op het energieverbruik in woningen. Volgens deze berekeningen ligt de energievraag in de woningen gebouwd in de periode 2011-2030 in de ‘gespreide’ perspectieven Palet en Parklandschap bijna 35% hoger dan in het ‘compacte’ perspectief Stedenland. De reden hiervoor is het hoge aandeel grote, vrijstaande en twee-onder-één-kapwoningen in Parklandschap en Palet. Omdat de nieuwbouw beperkt is in verhouding tot de bestaande voorraad is het verschil in de totale energievraag (dus zowel van bestaande als nieuwe woningen) veel kleiner: de energievraag in Stedenland bedraagt 97% van die in Palet (ibid). Behalve de energievraag in de woningen moet er ook gekeken worden naar de mogelijkheden voor toepassing van warmtelevering. Stadsverwarming is een vorm van warmtelevering waarbij voor ruimteverwarming en warm tapwater gebruik wordt gemaakt van de restwarmte van nabijgelegen elektriciteitscentrales of andere warmtebronnen, waardoor de CO2-emissie uit een woning met zo’n 25% verminderd kan worden (vlg. Van der Waals, 1999). Voorwaarden voor een kosteneffectieve toepassing van stadsverwarming zijn een maximale afstand tussen de bouwlocatie en de warmtebron, niet te lage bebouwingsdichtheden en een minimaal aantal woningen. In Stedenland, waarin 80% van de woningbouw door verdichting wordt gerealiseerd, zijn er vanwege de hoge dichtheden relatief veel mogelijkheden voor warmtelevering (Verlinden en Rooijers, 1998).

[ 47 ]

Een derde aspect is de ruimte voor inzet van duurzame energiebronnen die op woningen en gebouwen kunnen worden toegepast. Het gaat hierbij met name om zonnecellen, die zonlicht omzetten in elektriciteit, en zonneboilers, die zonne-energie gebruiken voor verwarming van water. In Stedenland is de ruimte voor inzet van lokale duurzame bronnen beperkt vanwege de veronderstelde hoogbouw met relatief weinig dakoppervlak. Diffuse verstedelijking in de vorm van Palet en Parklandschap biedt hiervoor meer mogelijkheden.

[ 48 ]

4 Nationale Milieuverkenning 1997 – 2020 4.1 Inleiding Volgens de Wet Milieubeheer wordt elke vier jaar ter voorbereiding op een nationaal Milieubeleidsplan een milieuverkenning opgesteld. Deze zogenaamde milieuplanbureaufunctie wordt vervuld door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM). De Nationale Milieuverkenning 4 vormt de voorbereiding voor het in 1998 uitgebrachte Derde Nationaal Milieubeleidsplan (NMP3). Het RIVM is een onderdeel van het ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Sport (WVS), maar voert ook onderzoek uit ter ondersteuning van de ministeries van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) en Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV). De vervulling van de milieuplanbureaufunctie is ten behoeve van het ministerie van VROM. In de Wet op het RIVM zijn de taken van het RIVM geformuleerd9. Deze taken komen vooral neer op ondersteuning van de beleidsontwikkeling en uitoefening van toezicht op de terreinen van de volksgezondheid, het milieu en de natuur. Op dezelfde gebieden wordt ook periodiek gerapporteerd over de huidige toestand en verwachte toekomstige ontwikkelingen10. De Nationale Milieuverkenningen uit 1997 zijn na Zorgen voor Morgen (1988) en de Nationale Milieuverkenning 2 (1991) en 3 (1993) de vierde op rij. Met deze verkenningen beoogt het RIVM inzicht te geven in knelpunten in de kwaliteit van het milieu, zoals die zich naar verwachting zullen voordoen bij uitvoering van het thans vastgestelde beleid. Daarnaast worden mogelijke oplossingsrichtingen voor deze knelpunten aangereikt. De basis voor de milieuverkenning zijn de drie projectieve CPB-trendscenario’s die specifiek voor het milieu zijn doorberekend. Daarnaast heeft het RIVM een kwalitatieve inschatting gemaakt van enkele milieueffecten bij toepassing van de vier ruimtelijke prospectieve RPD-perspectieven. Dit hoofdstuk is gewijd aan de inventarisatie van de Nationale Milieuverkenning 4. De opbouw is hetzelfde als van de hoofdstukken 2, 3 en 5. In paragraaf 4.2 wordt de structuur van de Vierde Nationale Milieuverkenning behandeld en ingegaan op de daarbij door het RIVM gehanteerde werkwijze. Paragraaf 4.3 licht de door het RIVM toegepaste scenariomethodologie toe en de gemaakte aannamen. Met paragraaf 4.4 wordt getracht de belangrijkste punten uit de inhoud samen te vatten aan de hand van de onderscheiden thema’s, terwijl paragraaf 4.5 gewijd is aan de door het RIVM getrokken conclusies. In de twee afsluitende paragrafen staat de beantwoording centraal van de vraag naar de

9 Wet van 21 oktober 1996. 10 Zie onder meer de website van het RIVM: http://www.rivm.nl.

[ 49 ]

Tabel 4.1 Inleidend kader over kenmerken RIVM-scenariostudie Titel Subtitel Opsteller Thema Jaar Doel

Nationale Milieuverkenning 1997 – 2020 (hoofdrapport) Achtergronden bij: Nationale Milieuverkenning 1997–2020 (achtergrond-document) Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu De relatie tussen maatschappelijke ontwikkelingen en milieudruk 1997 Analyseren van de belangrijkste te verwachten milieuknelpunten en verkennen van een aantal oplossingsrichtingen. De verkenning dient daarmee als voorbereiding voor het derde Nationaal Milieubeleidsplan. Tijdshorizon 1995 – 2020 Gebied Nederland, maar in een Europese beleidscontext. Er is een apart hoofdstuk opgenomen genaamd ‘Nederland in de internationale context’. Ruimtelijke ontwikkelingen worden op regionaal niveau geëvalueerd in hoofdstuk 3. Onderscheiden soort scenario’s De drie projectieve trendscenario’s DE, EC en GC worden doorberekend op de milieugevolgen. Daarnaast worden de vier RPD-perspectieven (oftewel prospectieve contrastscenario’s) kwalitatief op hun milieuaspecten met elkaar vergeleken. Relatie tot andere scenario’s De verkenning maakt gebruik van de drie CPB-scenario’s. Daarnaast put de verkenning voor de toekomstige milieukwaliteit uit Natuurverkenning 1997 en voor watervraagstukken uit de Watersysteemverkenningen. Een grote hoeveelheid organisaties heeft bijgedragen aan het totstandkomen van het rapport, waaronder: Adviesdienst Verkeer en Vervoer (AVV), Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), Energie-onderzoek Centrum Nederland (ECN), Informatie- en Kenniscentrum Natuurbeheer (IKC-N), Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut (KNMI), Sociaal Cultureel Planbureau (SCP), Landbouw Economisch instituut (LEI-DLO) en de Rijksplanologische Dienst (RPD).

bruikbaarheid en merites van de Vierde Nationale Milieuverkenning. Daartoe wordt in paragraaf 4.6 gekeken naar de kritische reacties op het RIVM-rapport en in paragraaf 4.7 afgesloten met een beschouwing over de relevantie van het streven naar verduurzaming van mobiliteit en energiegebruik in de toekomstige gebouwde omgeving. In tabel 4.1 zijn ter introductie een aantal kenmerken van de Vierde Nationale Milieuverkenning onder elkaar geplaatst.

4.2 Opbouw en werkwijze De Nationale Milieuverkenning 4 is opgebouwd uit zes hoofdstukken. In hoofdstuk 2 worden allereerst de belangrijkste maatschappelijke ontwikkelingen weergegeven en de milieudruk (emissies, lozingen, energiegebruik) die resulteert uit deze ontwikkelingen. In hoofdstuk 3 wordt vervolgens de impact van mogelijke ontwikkelingen op de ruimte in kaart gebracht. Hierbij is met name aandacht voor verstedelijking, natuur en landbouw. In hoofdstuk 4 gaat men een stap verder en wordt een inschatting van de milieukwaliteit in de toekomst gegeven. Het gaat in het bijzonder om de vraag: hoe ontwikkelt de milieukwaliteit zich bij de in het voorgaande besproken ontwikkelingen. Hierbij maakt het RIVM een onderscheid in de kwaliteit van het Stedelijke Gebied, de Groene Ruimte en het Blauwe Milieu. Typische uitspraken in dit hoofdstuk

[ 50 ]

zijn schattingen over het percentage bos dat beschermd is tegen verzuring in de drie verschillende scenario’s. In hoofdstuk 5 wordt het internationale toneel geschetst waarin Nederland moet opereren op milieugebied. Daarnaast wordt hierin ingegaan op de milieukwaliteit van bovennationale thema’s als klimaatverandering en aantasting van de ozonlaag. In hoofdstuk 6 worden perspectieven voor het milieubeleid geschetst. Daarbij gaat het om de vraag welke mogelijkheden er zijn om doelstellingen die bij vastgesteld beleid niet gehaald worden alsnog binnen bereik te krijgen.

4.3 Scenariomethodologie en aannamen Het RIVM gebruikt de eerder besproken economische langetermijnscenario’s van het CPB. Deze worden als het ware doorgerekend op milieueffecten. De scenario’s van het CPB leveren de omvang en intensiteit van maatschappelijke activiteiten in de toekomst, het RIVM becijfert welke effecten deze hebben op de milieukwaliteit. In de foresight triangle (zie par. 1.5) kunnen we de RIVM-studie dan ook dicht tegen het expertisehoekpunt plaatsen. De creativiteits- en interactiedimensie zijn in deze studie van minder belang. In hoofdstuk 6 beschrijft het RIVM een aantal beleidsvarianten, maatregelenpakketten om een verdergaande afname van de milieudruk te bewerkstelligen. De mogelijke situatie in 2020 wordt dan geanalyseerd bij: vastgesteld beleid, voorgenomen beleidsintensivering, verdergaande beleidsintensivering, inzet van het technisch potentieel en met meenemen van doorbraaktechnologieën. Deze beleidsvarianten kunnen ook als een soort scenario’s worden gezien. Wat de TINA’s betreft hanteert het RIVM dezelfde TINA’s als waarnaar in het CPB-rapport werd verwezen (zie par. 2.3).

4.4 Thema’s nader onder de loep In het volgende zullen we eerst de algemene boodschap die het rapport over het milieu geeft presenteren en vervolgens in een capita selecta-vorm onderwerpen uit de verschillende hoofdstukken uit de milieuverkenning behandelen. Het RIVM behandelt immers een veelheid aan onderwerpen in de verkenningen. Slechts die onderwerpen die gerelateerd zijn aan de thematiek van de ecologische stad zullen aan de orde komen. Algemeen Het RIVM constateert dat dankzij het milieubeleid in de afgelopen jaren een daling van de milieudruk is bereikt. Het thans voorgesteld en voorgenomen beleid is echter niet toereikend om de daling van de emissies in de decennia

[ 51 ]

na 2000 vast te houden. De productie en consumptie nemen immers toe; de transport- en distributiefunctie en de intensieve landbouw blijven belangrijk. Er zijn grote inspanningen nodig om de emissie van CO2 te verminderen en de emissies NOx, NH3, fosfaat en stikstof blijven hoger dan beoogd. Om daarom bij de (in alle scenario’s) verwachte economische groei tot 2020 de beoogde emissiereducties te halen zijn technologische doorbraken noodzakelijk. De doelstellingen voor CO2 en NH3 zijn alleen bereikbaar met aanzienlijke inspanningen op het gebied van regelgeving, prijsmaatregelen en/of overheidsinvesteringen. Voor CO2 en NOx is internationale coördinatie essentieel. De belangrijkste zorgpunten voor de komende decennia zijn: klimaatverandering, bescherming van de natuur, geluidhinder, luchtverontreiniging in steden en de kwaliteit van het drinkwater. In het stedelijke gebied blijft het verkeer de gewenste kwaliteit van de woonomgeving aantasten, onder andere door emissies van schadelijke stoffen en geluidhinder. Een andere ruimtelijke ordening van activiteiten kan, in aanvulling op technische maatregelen, de milieukwaliteit lokaal verder verbeteren. Volgens het RIVM zal het moeilijk worden om bij vastgesteld milieubeleid de daling van emissies vast te houden in de decennia na 2000. Het RIVM waarschuwt voor een herkoppeling van emissies met economische groei na 2000. De volgende drie factoren zijn daarvoor verantwoordelijk:
De energie-intensieve Nederlandse economie; de meeste milieuproblemen zoals klimaatverandering, verzuring en luchtverontreiniging, zijn energiegerelateerd en de beleidsknelpunten rond CO2, NOx en fijn stof zijn hierop terug te voeren.
De hoge bevolkingsdichtheid van Nederland met bijbehorende verstedelijking en mobiliteit. Hierdoor wordt een grote druk op de ruimte uitgeoefend, zijn er een aantal hardnekkige problemen in steden (luchtverontreiniging, geluidhinder, veiligheidsrisico’s) en worden natuur en landschap aangetast.
De intensieve veehouderij; dit item zullen we in het vervolg laten rusten. Maatschappelijke ontwikkelingen in milieudruk Voor de bepaling van de maatschappelijke ontwikkelingen in milieudruk wordt per doelgroep bekeken welke ontwikkelingen in milieubeslag in het verschiet liggen. We zullen hier slechts die doelgroepen behandelen die in het streven naar een ecologische stad relevant zijn. Bevolking en consumptie In tabel 4.2 worden de belangrijkste wijzigingen weergegeven die zullen optreden als gevolg van demografische factoren en economische factoren bij consumenten. Uit de tabel blijkt dat in alle scenario’s een stijging van het energiegebruik zal optreden (effecten als gevolg van energiebesparing, dematerialisatie, upgrading en veranderingen in de energiehuishouding zijn niet meegenomen). Met name de toename van het besteedbaar inkomen zorgt

[ 52 ]

Tabel 4.2 Gevolgen van demografische, sociaal-culturele en sociaal-economische ontwikkelingen voor energiegebruik (in %) Toename energiegebruik ten opzichte van 1995 (in%)

DE

EC

GC

Bevolking neemt toe Aantal personen per huishouden neemt af Toenemende vergrijzing Besteedbaar inkomen neemt toe Extra deel van inkomen wordt gespaard Pakketwijziging door toename bestedingen Pakketwijziging door verandering leefstijl

5,1 11,0 -1,6 38,7 -3,6 -3,6 2,4

14,6 5,9 -2,0 77,9 -4,3 -12,6 -2,8

9,4 15,9 -1,7 108,9 -16,8 -15,9 7,0

Cumulatief

48,3

76,7

106,6

Bron: RIVM, 1997

voor een hoger energiegebruik (bijv. elektrificatie). Productiestructuur In de beschouwingen over de productie onderscheidt het RIVM drie factoren die een reductie van de milieudruk per verdiende gulden kunnen bewerkstelligen. Deze beschouwingen zijn ook bijzonder relevant voor het factor 20principe dat door het DIOC gehanteerd wordt.
De sectorstructuur; In alle drie scenario’s blijft het aandeel van de tertiaire sector (diensten) groeien. Denk hierbij aan adviesbureaus en ICT-bedrijven. Energiegebruik vermindert met circa 12% in alle scenario’s.
Dematerialisatie: het maken van hetzelfde product met minder grondstoffen. Of upgrading: met dezelfde hoeveelheid grondstoffen een hoogwaardiger product maken. Energiegebruik vermindert hierbij met 8% tot 29% ten opzichte van 1995.
Ontwikkelingen in milieutechnologie; met name gericht op de vermindering van emissies. Energiegebruik vermindert met 20% tot 45% ten opzichte van 1995. Maar omdat de productie tot 2020 met 50% tot 125% stijgt, worden zonder voortgaande beleidsontwikkeling de langetermijndoelstellingen niet gehaald. Verkeer en vervoer In het voorgaande hoofdstuk is bij het CPB het onderdeel verkeer en vervoer uitvoerig behandeld. Het RIVM presenteert in haar rapport in wezen dezelfde cijfers. Later wordt echter wel een beleidsvariant gepresenteerd die een verdergaande emissieverlaging mogelijk maakt dan het CPB mogelijk acht. We komen hierop later terug. Bouw Over deze voor het DIOC relevante doelgroep presenteert het RIVM de volgende cijfers. Zij richt zich daarbij uitsluitend op de aspecten bouw -en sloopafval en de uitstoot van VOS (vluchtige organische stoffen). De woningvoorraad

[ 53 ]

zal tussen 1995 en 2020 toenemen met 25% tot 39%. Daarnaast zal woningrenovatie, de utiliteitsbouw, de grond-, weg- en waterbouw en de toepassing van verf met 20% tot 30% toenemen. In de woningbouw verwacht het RIVM een aanzienlijke upgrading wegens stijgende grondprijzen en scherpere energieprestatie-eisen. In de prognoses van het RIVM zijn al beleidsmaatregelen meegenomen, namelijk:
KWS-2000 programma: reductie van VOS-emissie met 50% in 2000 (een belangrijk item hierbij is de transitie naar verven en beitsen op waterbasis);
het implementatieplan bouw- en sloopafval;
het stortverbod voor herbruikbaar en ongesorteerd bouw- en sloopafval;
DUBO-beleid voor een hoogwaardiger (tweede) gebruik van sloopafval (geen ophoogmateriaal). Het RIVM verwacht dat door de stortverboden het volume aan brandbaar en herbruikbaar bouw- en sloopafval zal stijgen tot 200 à 300 miljoen kg in 2010. De gestorte hoeveelheid zou in die periode halveren. Tevens verwacht het RIVM dat de doelstelling voor VOS-emissies voor 2000 pas in 2010 gehaald wordt. Energiesector en energie De totale elektriciteitsproductie stijgt flink en daarbinnen stijgt het aandeel van de decentrale productie. Het aandeel van de Samenwerkende Elektriciteits Productiebedrijven (SEP) in de productie daalt daarom tot 50% in 2020 in het EC-scenario. Er vindt een toename van het warmte-kracht-vermogen plaats (factor 2 maal zo groot in DE, factor 4 maal zo groot in GC). Wel worden de centrales schoner waardoor de CO2-emissie in 2020 uiteindelijk op hetzelfde niveau blijft. De SO2 en NOx emissies zullen dalen. Het energiegebruik groeit in alle scenario’s minder snel dan het Bruto Binnenlands Product (BBP). De energie-intensiteit van de economie blijft dus in de toekomst dalen, maar er is geen sprake van een daling van het energiegebruik. De volumegroei is groter dan structuureffecten en besparingen. Het RIVM wijt dit aan de lage energieprijzen. De besparingen zullen in alle scenario’s rond de 1% per jaar liggen. Het aandeel duurzame energie in 2020 bedraagt waarschijnlijk 4% en blijft dus achter bij de doelstelling van 10%. Ruimtelijke ontwikkelingen Het RIVM-rapport bevat net als de CPB-studie een hoofdstuk over ruimtegebruik. Het CPB behandelt dit onderwerp echter veel gedetailleerder. Daar beide instanties uitgaan van dezelfde cijfers zullen we het hoofdstuk ruimte hier niet nogmaals behandelen.

[ 54 ]

Tabel 4.3 Lokale milieuproblemen bij vastgesteld beleid in 1995 en 2020 (de index geeft de range in de scenario’s aan) Milieuprobleem (1995=100)

Indicator

2020

Geluidhinder

Percentage gehinderden + ernstig gehinderden wegverkeer Percentage gehinderden + ernstig gehinderden civiele luchtvaart (Schiphol) Percentage gehinderden door wegverkeer Aantal personen binnen 10-5, 10-6 en 10-7-contour; Schiphol Km wegen met normoverschrijding voor een of meer stoffen: NO2, benzeen, B(a)P, zwarte rook Percentage blootgesteld boven een jaargemiddelde van 20 µg/m3 Aantal ernstig verontreinigde locaties in woongebieden

115-135

Geurhinder Externe veiligheid Lokale luchtverontreiniging Grootschalige luchtverontreiniging Bodemverontreiniging

75-150 65-75 110-250 15-50 100 70-90 (2010) Bron: RIVM, 1997

Milieukwaliteit Het RIVM legt relaties tussen emissies, milieukwaliteit en effecten op volksgezondheid en ecosystemen. Hierbij maakt het RIVM een onderscheid tussen het Stedelijke Gebied, de Groene Ruimte en het Blauwe Milieu. Ieder gebied kent zijn eigen functies, met daarbij de eigen bedreigingen. De termen verstoring, enzovoort zijn nadrukkelijk bedreigingen voor de functies en hoeven geen direct gevolg te zijn van betreffende functie. De bedreiging, verzuring van de natuur in de Groene ruimte, is immers voor een groot deel het gevolg van stedelijke functies en landbouw. Stedelijk gebied Uit tabel 4.3 blijkt dat een van de belangrijkste knelpunten in het stedelijke gebied de hinder door het wegverkeer betreft. In de prognose van het RIVM lijkt deze hinder slechts toe te nemen. Ook de hinder door het luchtverkeer zal niet direct afnemen. De lokale luchtverontreiniging zal afnemen doordat auto’s schonere motoren krijgen. Daarnaast meldt het RIVM dat er in het stedelijke gebied vaak een cumulatie van verschillende milieuproblemen optreedt, wat de leefomgeving zeer negatief beïnvloedt. Groene Ruimte De Groene Ruimte is het niet-stedelijk gebied van Nederland. De belangrijkste vormen van ruimtegebruik in dit gebied zijn landbouw, natuur, bos en recreatie. Tevens is drinkwatervoorziening een belangrijke functie in de vorm van grondwater (onder de Groene Ruimte). Het RIVM benadrukt dat er grote regionale verschillen zijn in de omvang van milieubelasting en de kwetsbaarheid van gebieden. Gemiddelde cijfers over bijvoorbeeld verzuring kunnen regionaal een grote differentie verbergen. Naast generieke maatregelen om een eerste reductie van de milieubelasting te bereiken is een gebiedsgericht beleid noodzakelijk om waardevolle gebieden te beschermen. Op het gebied van verzuring worden door het rijk vastgestelde doelstellingen niet gehaald. In 2000 zal de depositiedoelstelling met circa 300 mol/ha over-

[ 55 ]

Tabel 4.4 Knelpunten in de Groene Ruimte per functie Functie

Knelpunt

Omvang

Tijdshorizon

Natuur (terrestrisch)

Verdroging Stikstofbelasting Versnippering Zware metalen Fosfaat ( bij omzetten landbouwgrond) Bestrijdingsmiddelen Bestrijdingsmiddelen in grondwater Nitraat in grondwater Geluidhinder door verkeer Ozon

Groot Groot Groot Onzeker Groot Onzeker Klein Klein Klein Groot

Kort Kort Kort Lang Lang Kort Lang Lang Kort Lang

Drinkwater Recreatie Land- en bosbouw

Bron: RIVM, 1997

schreden worden. In 2010 verwacht het RIVM dat de doelstelling voor dat jaar van 1400 mol/ha met circa 900 mol/ha overschreden wordt. In 2020 ligt de zuurdepositie – zonder verdere beleidsontwikkeling – nog 800 tot 1000 mol boven de doelstelling voor 2010. De belangrijkste oorzaken voor het dalen van de depositieniveaus zullen de daling van SO2-emissie in het buitenland en de NH3-emissie in Nederland zijn. De NOx-emissie zal ongeveer op een gelijk niveau blijven. Tabel 4.4 geeft een overzicht van de overige milieuproblemen die spelen in de Groene Ruimte. Veel problemen zijn niet toe te schrijven aan stedelijke activiteiten (behalve verkeer en vervoer). Nederland in internationale context Het RIVM meldt dat op internationaal niveau stevig gewerkt wordt aan verdragen om een aantal milieuproblemen aan te pakken: aantasting van de ozonlaag (stratosferisch ozon), klimaatverandering, Europese waterkwaliteit, Europese luchtkwaliteit: verzuring, smogvorming, fijn stof en toxische stoffen. Een algemene conclusie hieromtrent kan zijn dat bij die problemen die al relatief lang erkend zijn, zoals aantasting van de ozonlaag en aspecten van de water- en luchtkwaliteit, al vooruitgang is geboekt in het sluiten van verdragen alsmede in de uitvoering daarvan. Op het gebied van klimaatverandering en de bedreiging van de biodiversiteit (mede door geëxporteerd Nederlands ruimtegebruik), dient echter nog veel werk verricht te worden. Perspectieven voor milieubeleid In dit hoofdstuk inventariseert het RIVM per beleidsthema de mogelijke ontwikkelingen tot 2020 bij vastgesteld beleid. Een kleine nuancering is hierbij op zijn plaats. Op de meeste beleidsterreinen zijn op dit moment slechts doelen tot 2010 geformuleerd. In de toekomstprojecties van het RIVM treedt dan ook vaak een stijging van emissies (of andere vormen van milieudruk) op van 2010 tot 2020. Naast de emissies bij vastgesteld beleid wordt vervolgens geke-

[ 56 ]

ken welke emissies zouden resteren bij beleidsintensivering, verdergaande beleidintensivering en bij inzetten van het volledige technische potentieel. Het doorvoeren van technische maatregelen moet worden bewerkstelligd via de inzet van beleidsinstrumenten. De keuze voor beleidsinstrumenten is in eerste instantie afhankelijk gesteld van de scenario-omgeving. In DE verandert er weinig en blijft met name regelgeving belangrijk. Nationale milieudoelen probeert men met bestaande technieken te behalen. In EC is er een veel groter draagvlak voor vergaand milieubeleid (ook in Europese samenwerkingsverbanden). Invoering van maatregelen loopt via stimulering (subsidies en infrastructuur) en regelgeving of kaderstelling. In GC staat de marktwerking centraal. Via financiële prikkels worden kosteneffectieve maatregelen uitgelokt. Uiteindelijk zijn de combinaties van beleidsmaatregelen en instrumenten in verschillende mate effectief door:
de omvang van een activiteit (bij hoge economische groei, grotere penetratie van techniek mogelijk);
het schaalniveau waarop een maatregel kan worden getroffen;
de technologieontwikkeling. De CO2-emissie Het technische potentieel voor reductie van CO2-emissies bedraagt in totaal 151 miljard kg en bestaat uit maatregelen op het gebied van energiebesparing, duurzame energie (biomassa, windenergie en zonne-energie), levering van restwarmte en zogenaamde backstop technologieën als de opslag van CO2. De mogelijkheden om te voldoen aan de CO2-doelstelling in 2020 worden samengevat weergegeven in tabel 4.5. Voorgenomen beleidsintensivering betreft onder andere maatregelen uit het CO2-reductieplan (750 mln), mobiliteitsbeperking en invoeren van econometers en cruise control voor personenauto’s. Met deze maatregelen komt de doelstelling nog niet in zicht. Bij een verdergaande beleidsintensivering kunnen we denken aan het invoeren van energieheffingen (op Europese schaal) en verdere energiebesparing en inzet van duurzame energie. Door heffingen zullen efficiencymaatregelen worden uitgelokt bij de doelgroepen. Bij de inzet van het totale technische potentieel kan de doelstelling wel worden gehaald, maar men dient zich te realiseren dat hieraan aanzienlijke kosten zijn verbonden. Maatregelen die de inzet van dit potentieel zouden moeten bewerkstelligen zouden uitplaatsing van economische activiteit als gevolg kunnen hebben. De Nationale Milieuverkenning 4 doet dus geen uitspraken over de haalbaarheid van het doorvoeren van de verschillende maatregelenpakketten, maar berekent slechts de effecten van de overwegend technische maatregelen. Wel wordt een schatting gegeven van de kosten van de maatregelenpakketten. Hieruit blijkt dat de kosten voor een verdergaande reductie in verhou-

[ 57 ]

Tabel 4.5 CO2-emissies in 2020 bij verschillende maatregelenpakketten in mld kg Maatregelenpakket

ding erg hoog zijn. Overigens wordt in het CPBrapport veel intensiever ingegaan op de sociaal-economische dimensie van de maatregelen.

Vastgesteld beleid Voorgenomen beleidsintensivering Verdergaande beleidsintensivering Inzet technisch potentieel

Doel 2020

DE

EC

GC

135 135 135 135

189 183 142 38

224 218 183 73

241 235 205 90

De NOx- en SO2-emissies De doelstellingen op het gebied van NOx-emissie zijn bijzonder moeilijk te halen. Wanneer hier het volledige technische potentieel wordt ingezet, ligt de emissie in 2020 nog steeds boven de doelstelling voor 2010. Alleen bij een technologische doorbraak als in een grootschalige omschakeling naar duurzame energie zou de doelstelling binnen bereik komen. Op het gebied van SO2-emissie ligt de, in dit geval, doelstellingenrange wel binnen bereik. Bij vastgesteld beleid ligt alleen de emissie in het GC-scenario boven de hoogste grens van de doelstellingenrange. Perspectieven voor het stedelijke gebied Het RIVM acht verkeer en vervoer het belangrijkste probleem voor het stedelijke gebied en schetst daarom onder deze kop oplossingen om de milieudruk door het verkeer te verminderen met een pakket van ruimtelijke, volumemaatregelen en technische maatregelen. Het RIVM heeft becijferd dat compacte verstedelijking een lager niveau van autogebruik op landelijke schaal laat zien dan diffuse verstedelijking. Het interessantste aspect van deze paragraaf is echter het door het RIVM ontwikkelde perspectief ‘autoluwe steden’. Dit perspectief biedt, in tegenstelling tot de toekomstperspectieven van het CPB die we eerder zagen, wel mogelijkheden om automobiliteit te verminderen. Het maatregelenpakket voor dit perspectief ziet er als volgt uit:
introductie van een quoteringssysteem voor brandstof;
vergaande ruimtelijke/infrastructurele maatregelen (compact bouwen/telewerken/ verbetering OV);
in alle steden (40.000+) is 60% van het stedelijk centrum ontoegankelijk voor verbrandingsmotoren;
snelheidslimieten op alle wegtypen omlaag en afgedwongen met snelheidsbegrenzer. Het resultaat van dit maatregelenpakket is een halvering van het aantal voertuigkilometers, een stijging van de bezettingsgraad van de overige voertuigen met 30%. Bovendien stapt 40% van de resterende gebruikers over op hybride motoren en 30% stapt over op elektrische motoren. De gemiddelde verplaatsingsafstand kan dalen met 7%.

Bron: RIVM

[ 58 ]

Tabel 4.6 Kansen en bedreigingen van de ruimtelijke perspectieven

Beperking automobiliteit Verbetering leefbaarheid Mogelijkheden voor energiebesparing Vermindering van luchtverontreiniging Vermindering van geluidhinder

Stedenland

Stromenland

Parklandschap

Palet

+ – + + –

+/– –/+ + + –

+/– + –/+ –/+ –/+

– + –/+ – +

+ = kansen; – = bedreigingen Bron: RIVM, 1997

Op het gebied van geluidhinder door wegverkeer moet volgens het RIVM een aantal maatregelen worden genomen om de hinder sterk terug te brengen. Daarnaast brengen de autoluwe steden ook een grote afname van hinder in de steden met zich mee. Ook op het gebied van luchtverontreiniging in de stad (NOx, PM10, VOS en SO2) kan de variant autoluwe steden een positieve impuls geven. Ruimtelijke perspectieven Het RIVM heeft ook een beperkte analyse11 gedaan naar de milieueffecten van de vier ruimtelijke perspectieven van de Rijksplanologische Dienst. We verwijzen hiervoor naar hoofdstuk 3. De analyse is kwalitatief van aard en biedt vernieuwende inzichten. Beperking van de automobiliteit lijkt de meeste kans te hebben in de compacte stad uit Stedenland en de corridorstad uit Stromenland. Door de dichte bebouwing scoren deze varianten echter minder op leefbaarheid dan de diffuser gebouwde varianten Palet en Parklandschap. Mogelijkheden voor energiebesparing betreffen de kansen voor stadsverwarming en kleinschalige warmtekrachtkoppeling. Hiervoor is een bepaalde dichtheid en een groot aantal woningen nodig. Ook hier scoren de meest compact gebouwde steden het beste. Op het gebied van de vermindering van luchtverontreiniging bieden Stedenland en Stromenland ook het meeste perspectief. Dit is te danken aan vermindering van automobiliteit en de scheiding tussen stedelijke functies en landbouw. Het moge duidelijk zijn dat Stromenland en Stedenland vervolgens het minst perspectief bieden op een vermindering van de geluidhinder (zie tabel 4.6). Overigens moeten bovenstaande inschattingen eerder worden beschouwd als indicaties dan als wetmatigheden. Zo bestaan er onder andere op het gebied van mobiliteit en verstedelijking verschillende inzichten over de vraag welke verstedelijkingsvariant de meeste kans biedt voor mobiliteitsbeperking. Bovendien spelen maatschappelijke ontwikkelingen wellicht een grotere rol.

11 Van der Waals (1997) heeft een studie gedaan naar de milieueffecten van de vorige verstedelijkingsvarianten van de RPD (Ring, schuif, infra, diffuus). Op basis hiervan wordt een inschatting gemaakt van de huidige varianten.

[ 59 ]

4.5 Conclusies RIVM-scenariostudie Het RIVM constateert dat er de afgelopen jaren dankzij het milieubeleid een daling is opgetreden in de milieudruk met uitzondering van de CO2-emissies en geluidhinder. Hoewel de totale NOx-emissies dalen laat het aandeel van het vrachtverkeer juist een forse stijging zien. De aanvankelijke daling van de emissies zal bij vastgesteld beleid van 1997 vanaf 2010 weer overgaan in een stijging vanwege herkoppeling met de doorzettende economische groei. Voor een absolute daling van de milieudruk bij een voortgaande groei van consumptie en productie (ontkoppeling) is een voortdurende inzet van schonere en zuinigere technieken nodig. Anders zullen steeds duurdere effectgerichte technieken moeten worden ingezet met een afnemende kosteneffectiviteit. Om deze schonere en zuiniger technieken te implementeren kan gedacht worden aan stimuleringsmaatregelen, prijsmaatregelen en regulering. In EC is het meeste draagvlak voor stimulering (subsidies en infrastructuur) en regelgeving. In GC gedijen de financiële prikkels meer, terwijl in DE juist regelgeving het effectiefste is. In de reductie van de CO2-emissies worden de beste resultaten gehaald met de inzet van het totale technische potentieel. Hieraan zijn echter wel aanzienlijke kosten verbonden. Bij de NOx-emissie blijkt het bijzonder moeilijk te zijn om reductie te kunnen halen. Inzet van het totale technische potentieel is onvoldoende om de emissie in 2020 te reduceren tot het niveau van de doelstelling voor 2010. In de aanpak van de milieudruk door het verkeer in stedelijk gebied gaat een positieve impuls uit van het door het RIVM ontwikkelde perspectief autoluwe steden. Ten slotte is er een kleine analyse uitgevoerd naar de milieueffecten van de vier RPD-perspectieven. De uitkomsten hiervan zijn al in hoofdstuk 3 aan de orde geweest.

4.6 Kritiek en reacties Opvallend bij het uitkomen van de Nationale Milieuverkenning 4 waren de koppen in de kranten en opiniebladen. De één roept dat het volgens het RIVM slecht gaat met het milieu en de ander stelt dat het RIVM juist laat zien dat het goed gaat met het milieu. Voor beide posities zijn aanknopingspunten te vinden in het rapport. Enerzijds blijven de doelstellingen voor CO2 absoluut buiten bereik, maar anderzijds is de milieudruk op een groot aantal andere terreinen afgenomen. Door het Nederlands Centrum voor Duurzame Ontwikkeling13 worden de

13 Welkomstrede door Peter Derk Wekx tijdens het congres ‘Toekomstoriëntaties op een duurzame wereld’ in december 1998.

[ 60 ]

milieuverkenningen naast de CPB-verkenningen onder het hoofdstuk ‘fantasieloze toekomstgedachten’ geschaard. Er wordt volgens hen slechts becijferd tot welke situatie bestaande trends en ontwikkelingen kunnen leiden. Buiten deze reacties waren er weinig verdere opinies over dit rapport in de literatuur en tijdschriften te vinden. Wellicht is dit te wijten aan het feit dat men de becijferingen van het RIVM als een black box beschouwt. Het rapport is een weergave van gedegen milieuverkennend onderzoek en daar is voor de buitenstaander weinig op aan te merken (in eerste instantie). Daarom moeten we voor echte kritiek op het rapport naar het RIVM zelf. Swart14 brengt een aantal interessante punten naar voren. In een breder betoog over de waarde van toekomstverkenningen signaleert hij drie veranderingen in de bestuurlijke omgeving rondom de milieuproblematiek. Ten eerste worden wetenschappelijke onzekerheden over milieukwesties erkend. Ten tweede vindt besluitvorming veel decentraler plaats dan voorheen. Ten derde bevindt de milieuproblematiek zich in een andere fase van de beleidscyclus: van agendering naar oplossingsrichtingen. Volgens Swart gaan de milieuverkenningen grotendeels aan deze drie punten voorbij. Ten eerste worden wetenschappelijke onzekerheden over klimaatverandering of exacte dosis-effectrelaties op gebied van verzuring niet vermeld. Onzekerheden in maatschappelijke ontwikkelingen worden met de scenarioaanpak wel meegenomen, maar het is opvallend dat het gebruik van scenario’s niet echt wezenlijk andere inzichten oplevert. In ieder scenario moeten nog aanzienlijke maatregelen genomen worden om aan doelstellingen te voldoen. Er is bijvoorbeeld niet één economisch scenario waarin alle doelstellingen met gemak gehaald worden. Ten tweede heeft het RIVM dan wel samengewerkt met andere organisaties bij het maken van het rapport, maar is er niet echt sprake geweest van een intensieve dialoog over de scenario’s met de partners. Ten derde meent Swart dat, gezien de overgang van erkenning naar oplossing, er meer sociaal-wetenschappelijke actoren en minder natuurwetenschappelijke actoren bij het rapport betrokken zouden moeten zijn. Het rapport bevat volgens hem nog te weinig niet-technische oplossingen.

4.7 Relevantie voor het streven naar een duurzame ontwikkeling Voor het streven naar een duurzame ontwikkeling wordt de relevantie van de Nationale Milieuverkenning 4 onmiddellijk duidelijk: getoond wordt dat de in de CPB-scenario’s geëxtrapoleerde milieuproblemen niet hoeven uit te komen.

14 Dr. Rob Swart is hoofd van de afdeling Beleidsanalyse en –scenario’s van het laboratorium voor luchtonderzoek van het RIVM.

[ 61 ]

Het RIVM schetst een veelheid aan onderwerpen, thema’s en doelgroepen die allemaal betrekking hebben op milieukwaliteit en die bovendien vaak onderling verbonden zijn. Naar onze mening valt uit het RIVM-rapport het advies te distilleren om onderzoek naar mogelijkheden voor een duurzame ontwikkeling nadrukkelijk af te bakenen, men kan nu eenmaal niet alle onderwerpen tegelijk aanpakken. Daarnaast dient men ook niet te eenzijdig op één onderwerp te focussen omdat men dan de plaats in het geheel uit het oog verliest. Het RIVM besteedt daarom ook veel aandacht aan integrated assessment (Ester e.a., 1997). Bovendien geeft het RIVM een inschatting van de belangrijkste problemen op stedelijk niveau in de toekomst. Men noemt de geluidhinder door het wegverkeer en de luchtvaart, externe veiligheidsrisico’s en vervuiling van lucht en bodem. Daarnaast de cumulatie van een groot aantal problemen als geurhinder, slecht binnenmilieu, weinig groenvoorzieningen, zwerfvuil, slechte kwaliteit oppervlaktewater, enzovoort. Maar naast de problemen die direct in het stedelijke gebied worden ervaren, zijn er ook de problemen als gevolg van stedelijke activiteiten die op een hoger niveau worden afgewenteld. Op dit vlak zijn de emissie van CO2 en NOx de belangrijkste problemen in de toekomst. Indicatoren Juist aan de hand van deze studie zouden indicatoren voor de ecologische stad vastgesteld kunnen worden. Hierbij moet wel bedacht worden dat men geen ‘negatieve’ benadering voorstaat als in het minderen van emissies, ruimtebeslag, vervuiling, enzovoort, maar eerder een ‘positieve’ als in het ontwikkelen van natuurwaarden en aantrekkelijke alternatieven. Dat neemt niet weg dat deze positieve benadering geleid moet worden door een aantal thema’s. Als aanzet voor een set indicatoren zou tabel 4.3 kunnen dienen, aangevuld met thema’s die het stedelijk niveau overstijgen als: energiegebruik, de hoeveelheid bouwafval, mobiliteitseffecten. Aandeel van de stad in de milieuproblematiek Aangezien de Nationale Milieuverkenning 4 een beeld geeft van de ‘totale’ milieuproblematiek in Nederland zou het mogelijk moeten zijn een inschatting te geven van het aandeel van de ecologische stad-thematiek hierin. Wat is het aandeel van bouwen, slopen maar ook wonen (in de zin van watergebruik, energiegebruik, enzovoort) in de totale problematiek? Op grond van het rapport is daarvan echter moeilijk een inschatting te geven. De categorieën die het RIVM gebruikt, vallen niet samen met de DuBo/duurzame stedenbouwproblematiek. Het RIVM onderscheidt de sectoren bouw, handel-diensten-overheid, consumenten en verkeer en vervoer en presenteert deze in een geaggregeerde vorm. Duurzaam bouwen heeft echter op gedeelten van al deze sectoren betrekking. Er wordt wel een bijlage gegeven met een schatting

[ 62 ]

Tabel 4.7 Schatting van reductiepotentieel aan maatregelen met betrekking tot CO2-uitstoot in gebouwde omgeving

Consumenten Handel, diensten, overheid

Verwachte CO2-uitstoot in 2020 (mld. kg.CO2)

Potentieel van maatregelen Kosten van maatregelen voor efficiencyverbetering (mld. guldens)

22 14

22 14,5

12,5 6,4 Bron: RIVM, 1997

van de bijdrage die maatregelen uit het pakket van verdergaande beleidsintensivering kunnen leveren op het gebied van de CO2-uitstoot in de gebouwde omgeving. Voor consumenten acht het RIVM een totale efficiencyverbetering (HR-ketels, isolatie, WKK, warmtepompen, enzovoort) mogelijk, die de uitstoot van CO2 met 22.017 miljoen kg vermindert. Vergelijk deze cijfers met de totale geschatte bijdrage van de doelgroep consumenten in 2020 (in alle scenario’s ongeveer 22 miljard kg) en het wordt duidelijk dat hier een heel groot potentieel ligt. Ook voor de doelgroep handel, diensten en overheid ziet het RIVM mogelijkheden voor een grote efficiencyverbetering: 14.526 miljoen kg. Vergelijk dit met de totale bijdrage van rond de 14 miljard kg (9 miljard kg in DE). Bij deze getallen zijn de bijdragen van het gebruik van restwarmte en duurzame energie niet eens meegenomen. Aan deze maatregelen zijn echter wel hoge kosten verbonden: ƒ12,5 miljard bij consumenten en ƒ6,4 miljard bij handel, diensten en overheid. Kortom, de mogelijkheden voor CO2-reductie in de gebouwde omgeving zijn volop aanwezig maar vaak tegen hoge kosten.

[ 63 ]

5 MMXXX Woonverkenningen 5.1 Inleiding Op 1 juli 1997 worden de Woonverkenningen Wonen in 2030 samen met de in hoofdstuk 3 beschreven Discussienota uit het project Nederland 2030 aan de bewindslieden van het ministerie van VROM aangeboden. Daar waar Nederland 2030 van de RPD gericht is op de toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen op nationaal en regionaal niveau, leggen de Woonverkenningen van het Directoraat Generaal Volkshuisvesting (DGVH) juist meer het accent op de toekomstige kwaliteit van de dagelijkse leefomgeving op lokaal niveau. Evenals de RPD is het DGVH onderdeel van het ministerie van VROM. Naast toezicht op de woningcorporaties stuurt het DGVH het volkshuisvestingsbeleid in hoofdlijnen van rijkswege aan. Bij dat aansturen wordt een aantal doelstellingen nagestreefd zoals (VROM, 1997):
beschikbaarheid: het zorgen voor voldoende goedkope woningen voor de lager betaalden en bijzondere groepen;
betaalbaarheid: beheersing van de woonlasten;
kwaliteit: verbetering van de sociale structuur via stadsvernieuwing, onderhoud enzovoort;
leefbaarheid: versterking van het economische draagvlak van dorpen en steden door een gedifferentieerd woningaanbod en bevordering van een goed woon- en leefmilieu in buurten;
duurzaamheid: het bevorderen van het totstandkomen van duurzame woonmilieus, met een zo gering mogelijke milieubelasting. De rol van het DGVH is enerzijds het zorgen voor een nationaal volkshuisvestingskader met geformuleerde doelen en geschapen randvoorwaarden, anderzijds die van toezichthouder en handhaver van wet- en regelgeving15. Met het uitbrengen van de Woonverkenningen beoogt het DGVH de toekomstige ontwikkelingen voor de volkshuisvesting in kaart te brengen om zodoende de volkshuisvesting adequaat te kunnen vernieuwen. Bij de ontwikkeling van de Woonverkenningen is aangesloten bij de uitgangspunten van de drie projectieve CPB-trendscenario’s. Daarnaast worden de vier ruimtelijke perspectieven van de RPD bekeken op hun doorwerking voor de acht binnen de Woonverkenningen onderscheiden woonmilieus. Ten slotte zijn drie prospectieve discussiescenario’s Leven in de stad opgesteld, waarmee toekomstbeelden voor de stad anno 2030 worden geschetst. Dit hoofdstuk zal verder gewijd zijn aan de inventarisatie van de Woonverkenningen. De paragraafindeling is weer hetzelfde als van de drie voorafgaande

15 Zie website van het Ministerie van VROM: http://www.minvrom.nl.

[ 64 ]

Tabel 5.1 Inleidend kader over kenmerken van ‘Woonverkenningen’ Titel Subtitels Opsteller Thema Jaar Doel

Woonverkenningen. Wonen in 2030 Diverse achtergrondstudies Ministerie VROM, directoraat-generaal van de volkshuisvesting (DGVH) De toekomstige ontwikkelingen binnen de volkshuisvesting met de nadruk op de kwaliteit van de dagelijkse leefomgeving op lokaal niveau juli 1997 De toekomstige ontwikkelingen voor de volkshuisvesting in kaart brengen en daarmee de basis leggen voor de vernieuwing van de volkshuisvesting 1997 - 2030 Nederland, met de nadruk op de kwaliteit van de dagelijkse leefomgeving op lokaal niveau

Tijdshorizon Gebied Onderscheiden soort scenario’s Drie projectieve trendscenario’s (zogenaamde basisscenario’s) Verdeeldheid, Coördinatie en Competitie, die het resultaat zijn van doorberekeningen van de drie CPB-scenario’s op de woningmarkt in 2030. De discussiesscenario’s De Gedeelde Stad, De Hechte Stad en De Versnipperde Stad zijn te beschouwen als prospectieve contrastscenario’s. ook de vier prospectieve RPD-perspectieven worden aangehaald. Relatie tot andere scenario’s: De drie CPB-scenario’s vormen de input voor de lange termijnberekeningen voor de woningmarkt in 2030. Daarbij is gebruik gemaakt van het PRIMOS-model en het Trendrapport-model. De vier RPDperspectieven worden overgenomen om de variatie in gevolgen voor de volkshuisvesting zichtbaar te maken. In Nederland 2030 wordt ter bepaling van de toekomstige vraag naar woningen en bedrijventerreinen (ruimteclaims) weer verwezen naar de Woonverkenningen.

hoofdstukken. Eerst wordt in paragraaf 5.2 stilgestaan bij de opbouw van de Woonverkenningen en de gevolgde werkwijze van het DGVH. Vervolgens wordt aandacht geschonken aan de toegepaste scenariomethodologie en de gemaakte aannamen in paragraaf 5.3. Paragraaf 5.4 gaat nader in op de thema’s die in de Woonverkenningen zijn uitgewerkt, paragraaf 5.5 zoomt in op de door het DGVH getrokken conclusies, waarna paragraaf 5.6 de beleidsvertaling naar de huidige Ontwerpnota Wonen toelicht. Kritische reflectie vindt ten slotte plaats door de uitgebrachte reacties in paragraaf 5.7 onder de loep te nemen en in paragraaf 5.8 de relevantie voor het streven naar een duurzame ontwikkeling aan de orde te stellen. Als inleiding zijn de belangrijkste kenmerken van de Woonverkenningen in tabel 5.1 samengevat.

5.2 Opbouw en werkwijze In juli 1997 verschijnt de nota Woonverkenningen, wonen in 2030, het hoofdrapport binnen deze scenariostudie. Voor deze verkenningen zijn door diverse onderzoeksbureaus achtergrondstudies verricht. Daarnaast wordt in december 1996 en januari 1997 een inventariserende gespreksronde gehouden. Deze gespreksronde beoogt een eerste verkenning van de toekomstverwachtingen en toekomstvisies van gemeenten, woningcorporaties, marktpartijen en andere organisaties die betrokken zijn bij het wonen. In totaal worden 39 gesprekken gevoerd.

[ 65 ]

Na deze gespreksronde worden in maart 1997 zes workshops georganiseerd. Aan deze workshops nemen vertegenwoordigers deel van diverse maatschappelijke organisaties op het gebied van de volkshuisvesting en aanpalende terreinen. Elk workshop is gewijd aan een afzonderlijk thema. Daarnaast vindt in mei 1997 een workshop plaats over de toekomstige volkshuisvestingsopgaven en mogelijke oplossingsstrategieën. Op 1 juli wordt het hoofdrapport samen met Nederland 2030 aan de bewindslieden van het ministerie van VROM aangeboden met als doel de discussie te vervolgen over de toekomstige ontwikkelingen rond het wonen en het beleid dat in het licht daarvan wenselijk is. Het hoofdrapport is opgebouwd uit drie delen en heeft zeven hoofdstukken. In het eerste deel, getiteld ‘centrale vraagstukken’, worden op basis van trends uit de afgelopen decennia de centrale vraagstukken voor de woningmarkt geïnventariseerd. Vervolgens worden in het tweede deel de verwachte toekomstige trends gerelateerd aan de veranderende woonvraag, de problemen van toekomstige woonmilieus, met bijzondere aandacht voor de kansen voor de stad. De nota sluit in een derde deel af met een verkenning van de positie van aanbieders op de markt. Daarin gaat het met name om de rol van de overheid. Voorzien wordt een scheidsrechtersrol voor de overheid in de regulering van de woningmarkt en een waardebewakende rol in het oplossen van sociaal-ruimtelijke sorteringsvraagstukken. Wat is er na verschijning van het hoofdrapport gebeurd? In januari 1998 heeft DGVH vier regionale bijeenkomsten georganiseerd met als doel de agenda uit de Woonverkenningen verder aan te scherpen. Deze bijeenkomsten werden regionaal gehouden om de lokale verschillen goed in beeld te kunnen brengen. Hierop aansluitend vonden drie rondetafelgesprekken plaats in februari 1998. Deze hadden tot doel drie thema’s nader te analyseren: betaalbaarheid, de toenemende kwaliteitsvraag op het gebied van het wonen en de toekomst van de woningcorporaties. De resultaten hiervan werden ter afronding van het project Woonverkenningen gepresenteerd tijdens een nationaal congres op 18 maart 1998 in Scheveningen.

5.3 Scenariomethodologie en aannamen Binnen de Woonverkenningen wordt onderscheid gemaakt tussen basisscenario’s en zogenaamde discussiescenario’s. Dezelfde terminologie wordt door de RPD gehanteerd in het toekomstverkennende project Nederland 2030. Het verschil tussen deze twee scenario’s is, dat de eerste vooral gericht zijn op toekomstige ontwikkelingen bij ‘business as usual’. Deze zijn dus projectief van karakter. Discussiescenario’s zijn daarentegen prospectieve scenario’s: er worden gewenste (normatieve) toekomstbeelden geschetst. Het gaat daarbij ook om toekomstige ontwikkelingen die vanuit de autonome maatschappelijke ontwikkelingen minder waarschijnlijk zullen optreden, maar die door

[ 66 ]

gerichte beleidsstrategieën eerder zullen optreden. De drie basisscenario’s zijn ontleend aan de Lange Termijnverkenningen van het CPB. Op basis hiervan wordt geprobeerd de effecten op de woningmarkt weer te geven toegespitst op de toekomstige vraag naar woningen en woonmilieus. De CPB-scenario’s bestrijken evenwel de periode tot 2020. Voor de periode tot 2030 is gewerkt met een eigen extrapolatie via het PRIMOS-model (ministerie van VROM, 1997) en het Trendrapportmodel. De basis voor dit model is het Woningbehoefteonderzoek (WBO): een representatieve enquête onder 60 duizend personen van achttien jaar en ouder (zie de door AB Onderzoek toegepaste methodiek in Trendrapport Volkshuisvesting, 1995). Naast de drie basisscenario’s worden door Booi e.a. (1997)16 op basis van de drie CPB-scenario’s als discussiescenario’s onderscheiden: de gedeelde stad, de hechte stad en de versnipperde stad. In tabel 5.2 zijn de kenmerken hiervan weergegeven. Binnen de Woonverkenningen worden ook de vier ruimtelijke RPD-perspectieven Palet, Parklandschap, Stromenland en Stedenland aangehaald om deze verschillende visies op de ruimtelijke inrichting te vertalen naar kansen en bedreigingen voor de acht verschillende woonmilieus, te weten: Centrum stedelijk, Centrum Dorps, Buiten centrum (vooroorlogs etage en laag), Buiten centrum (herenhuizen), Buiten centrum (naoorlogs), Rand (groeikernen), Rand (luxe lage dichtheden) en Landelijk. Het buiten-centrummilieu en groeikernen vormen een knelpunt in Palet en in iets mindere mate in Parklandschap, terwijl in Stedenland en Stromenland voor deze milieus kansen zijn. Wanneer we naar het landelijk wonen kijken, dan zien we een heel ander beeld. Met uitzondering van Stedenland is hiervoor volop de ruimte. In Palet gebeurt dat in volledige keuzevrijheid, in Parklandschap en Stromenland wordt de ontwikkeling geleid door respectievelijk de cultuur-historische elementen en de netwerken van water en verkeer. Ten behoeve van de Woonverkenningen zijn de drie CPB-scenario’s (1997) nader uitgewerkt voor de woningmarkt. Dat heeft geleid tot drie mogelijke ontwikkelingen met de titels ‘competitie’, ‘coördinatie’ en ‘verdeeldheid’. De volgende TINA’s kunnen in deze scenario’s worden onderscheiden in aanvulling op de eerder bij het CPB gesignaleerde TINA’s:
De toename van de deelname van vrouwen in het arbeidsproces zal doorzetten.
Door afvlakkende groei van de huishoudens is er in alle scenario’s sprake van een aanzienlijke groei van het inkomen per huishouden.
Er zal sprake zijn van een toename van het opleidingsniveau, een meer kennisintensieve economie, een toename van de informatietechnologie, nieuwe materialen en biotechnologie.

16 Zie Woonverkenningen 2030: discussiescenario’s, Leven in de Stad, uitgegeven door MVROM/DGVH in de reeks ‘Woonverkenningen MMXXX achtergrondstudies’ (1997).

[ 67 ]

Tabel 5.2 Kenmerken van de diverse scenario's De gedeelde stad

De hechte stad

De versnipperde stad

1. CPB-scenario’s Divided Europe

European Coordination

Global Competition

2. Economie Jaarlijkse groei 1.75%

Jaarlijkse groei 3%

Jaarlijkse groei 3,25%

Coördinerend, aandacht voor collectieve waarden

Op afstand voorwaardenscheppend, markt staat centraal

Grote immigratie, hoge geboorte, geen ontgroening, sterke vergrijzing

Beperkte buitenlandse immigratie, lage geboorte, sterke ontgroening, sterke vergrijzing

Een gedifferentieerde stad met meervoudig grondgebruik

Groot ruimtebeslag door stedelijke functies, accent op wonen in groene stadsranden en buitengebied

3. Overheid Garantie minimumnivo

4. Demografie Beperkte buitenlandse immigratie, lage geboorte, ontgroening en sterke vergrijzing 5. Ruimte Een gesegregeerde stad

6. Sociale kenmerken Grote sociale verschillen, Sociale betrokkenheid, overheid individualistisch, zelfredzaam, herverdeelt informele netwerken, samenwerking o.b.v. gemeenschappelijk belang 7. Woonbeelden Duale stad, versterkte enclave

Duurzame buurt, autovrije wijk, parkstad

Individualistisch, consumentistisch, groot kennis- en cultureel kapitaal, zorg voor welzijn is kwestie van beschaving

Flexibele woning, service-woning

Bron: DGVH, 1997

5.4 Thema’s nader onder de loep De Woonverkenningen komen uit dezelfde familienest als Nederland 2030 (zowel DGVH als RPD zijn onderdeel van het ministerie van VROM). De Woonverkenningen leggen het accent op de kwaliteit van de dagelijkse leefomgeving op lokaal niveau (zie voorwoord hoofdrapport). Nederland 2030 is juist meer gericht op ruimtelijke ontwikkelingen op nationaal en regionaal niveau. Doel van de Woonverkenningen is het in kaart brengen van toekomstige ontwikkelingen voor de volkshuisvesting om daarmee een basis te vormen voor vernieuwing van de volkshuisvesting. Hierna komen de uitgewerkte thema’s aan bod.

[ 68 ]

Nieuwe dilemma’s Jarenlang was het garanderen van een woning met basiskwaliteit (de kwantiteit van het woningaanbod) de centrale zorg binnen de volkshuisvesting. Tegenwoordig vindt er een verschuiving plaats naar de behoefte aan kwaliteit, zowel van het wonen zelf als die van de woonomgeving. Anders gezegd: naast de zorg om de betaalbaarheid van woningen voor mensen met een laag inkomen vraagt thans ook de groeiende behoefte aan kwaliteit en comfort in het totaal van gebouw en omgeving om aandacht. Deze verbreding van aandacht impliceert tevens zorg voor sociale dilemma’s. Toename van de kwaliteitsvraag leidt namelijk onder meer tot suburbanisatie (behoefte aan woningen op de grens van stad en natuur). De gewenste ruimtelijke kwaliteit van het woonmilieu neemt daardoor echter af. Met verandering van de kwaliteit van buurten zal de identiteit van buurten zich wijzigen. Dit kan leiden tot privatisering van openbare ruimten (een buurt gaat zich met eigen herkenbare waarden en normen afschermen) of verdringing van mensen met geringe financiële draagkracht. De overheid heeft hierin een preventieve taak. Rol van de overheid Binnen de volkshuisvesting was de overheidstaak van oudsher die van bewaker en initiator van betaalbare volkshuisvesting. Men ziet nu bij de verschuiving van de aandacht voor kwantitatief naar kwalitatief woningtekort dat de overheid niet alleen meer ‘zorgt voor’, maar ook ‘zorgt dat’. Met andere woorden: de overheid zorgt behalve voor de inhoud van bouwprogramma’s ook voor een juiste belangenafweging. Als voorbeeld wordt genoemd: de afweging tussen het belang van ruimte en het milieu enerzijds en de individuele behoefte aan ruimte anderzijds. Traditioneel was overheidsingrijpen binnen de volkshuisvesting ingegeven door de alom geaccepteerde remedie voor sociale problemen: het aanbieden van voldoende woningen tegen betaalbare prijzen. Hiervoor werd generiek beleid op nationaal niveau opgesteld. Tegenwoordig zijn juist meer oplossingen op maat nodig. Dit komt door de toenemende vervlechting van sociale problemen met vraagstukken op het gebied van milieu en ruimtegebruik die de keuzemogelijkheden voor individuen op de woningmarkt in ongelijke mate beïnvloeden. Het spanningsveld tussen enerzijds een duurzame kwaliteit van de woonomgeving en anderzijds waarborg van een gelijkwaardige keuzeruimte voor alle individuen staat centraal in de Woonverkenningen. Probleemstelling is dus: Hoe kan een duurzaam woonmilieu worden gerealiseerd met gelijktijdig een gelijkwaardige keuzeruimte voor alle individuen? De duurzaamheid van woonmilieus heeft verschillende dimensies (Ministerie VROM, 1997a: 10). Onderscheiden worden een functionele, een sociale en een ecologische dimensie. Met keuzeruimte wordt de ruimte bedoeld die woonconsumenten hebben om eigen woonwensen en -eisen aan de woningmarkt te stellen. Ter beantwoording van bovengenoemde vraagstelling komen de

[ 69 ]

Woonverkenningen met een lijst nieuwe agendapunten die de basis moeten vormen voor de noodzakelijke vernieuwing van de volkshuisvesting. Resumerend kan worden vastgesteld dat het volkshuisvestingsbeleid is getransformeerd van centrale sturing naar ordening en marktwerking, van kwantiteitsvraagstukken naar kwaliteitsvraagstukken. Decors voor de woningmarkt in 2030 Toekomstige volkshuisvestingsopgaven worden sterk bepaald door gedrag van bewoners op de woningmarkt. De mogelijkheden om op deze markt naar behoefte te kunnen opereren wordt gevormd door de keuzeruimte. Deze ruimte wordt bepaald door de mogelijkheden die de samenleving biedt en de persoonlijke hulpbronnen. Het gaat hier om macro-ontwikkelingen op economisch, demografisch, sociaal-cultureel en technologisch gebied. De CPB-scenario’s vormen het vertrekpunt voor de kwantitatieve en kwalitatieve woningvraag zoals gehanteerd binnen de Woonverkenningen. De economische en demografische ontwikkelingen tot 2020 zijn gelijk aan die van het CPB. De huishoudontwikkeling is binnen dit kader geraamd met het PRIMOSmodel (wijkt op onderdelen van het CPB af). Wat betreft de berekening van de uitbreidingsbehoefte aan woningen hanteert het CPB eigen economische modellen. De Woonverkenningen sluit aan bij het Woningbehoefteonderzoek 19931994. Met behulp van het Trendmodel (in opdracht van het ministerie van VROM ontwikkeld) zijn de huishoudensontwikkelingen vertaald naar de situatie in 2030. Hierna komen verschillende aspecten van het toekomstige decor in 2030 voor de woningmarkt aan de orde. Het gaat achtereenvolgens om de volgende aspecten:
economische ontwikkelingen;
demografische ontwikkelingen;
sociaal-culturele ontwikkelingen;
de verwachte woonvoorkeuren;
het toenemende belang van het woonmilieu en de kwaliteitsvraag. Economische ontwikkelingen In alle drie scenario’s van het CPB stijgen de huishoudinkomens sterker dan tot nu toe. Maar dit beeld wordt vertekend door de afnemende groei van het aantal huishoudens. Ook de inkomenspositie van de uitkeringsgerechtigden wordt verbeterd. In DE en EC wordt de koppeling gehandhaafd. In alle drie scenario’s neemt de arbeidsparticipatie toe. In DE is sprake van een zeer geringe afname van de werkloosheid (beperkte economische groei, geringe bevolkingsgroei). GC en EC worden gekenmerkt door krapte op de arbeidsmarkt (sterke toename economische groei en een sterke toename van arbeidsparticipatie van vrouwen. Stijging van arbeidsparticipatie leidt tot een toename van de tijdsbesteding aan betaalde activiteiten in EC en GC (gemiddeld neemt werkweek af). Er komen extra banen beschikbaar, vooral in de

[ 70 ]

dienstensector en verzorgende beroepen. Door veroudering zal de groei van de zorgsector sterk toenemen. Er is afnemende vraag naar lager opgeleiden en handarbeid en juist meer vraag naar kennisintensieve productie. Door de krapte op de arbeidsmarkt wordt de tegenstelling tussen actieven en nietactieven scherper (de groep net boven het minimum neemt in alle scenario’s af). De positie van de werknemer wordt door internationalisering zwakker (vooral GC). Demografische ontwikkelingen De drie CPB-scenario’s bevatten verschillende prognoses over de nationale demografische ontwikkelingen. Alle drie komen uiteindelijk tot een bevolkingsafname, maar het tijdstip waarop deze intreedt verschilt. In DE treedt de bevolkingsafname op in 2020. Bij GC en EC stagneert de bevolkingsgroei respectievelijk na 2030 en 2050. De bevolkingspiramide krijgt een brede top (vergrijzing). De vergrijzing neemt vooral na 2010 sterk toe. Het hoogtepunt van de vergrijzing wordt pas na 2030 bereikt. In 2030 zal de Nederlandse bevolking voor ongeveer 23% bestaan uit 65-plussers. Dan wordt de helft van de woningen bewoond door een hoofdbewoner boven de 55 jaar. De omvang van de categorie personen tussen nul en negentien jaar is moeilijk te voorspellen omdat deze sterk onder invloed staat van veranderde waarden en normen. Vanaf 1971 is het aantal geboorten gaan dalen. Het aantal alleenstaanden was in 1960 10% van alle huishoudens. In 1995 is dit 32%. Voor 2030 gaat EC uit van 37%, GC van 40% en DE van 35%. Belangrijkste oorzaak is de vergrijzing. Bij een hoge economische groei zal daarnaast het aantal alleenstaande jongeren toenemen. In de demografische ontwikkeling zijn er verschillen te bespeuren tussen de regio’s. Zo is bijvoorbeeld in de provincies Flevoland, Utrecht en Noord-Brabant de bevolking tussen 1977 en 1994 veel sneller toegenomen dan het landelijk gemiddelde. Tot 2030 zal de bevolking in alle drie de scenario’s in de Randstad sterker groeien dan elders. Dit komt door de gunstige ontwikkeling van de werkgelegenheid in de Randstad. In de drie noordelijke provincies en Zeeland blijft de bevolkingsgroei zeer beperkt vanwege een geringe toename van de werkgelegenheid. Ook de verschillende typen huishoudens zijn in de toekomst ongelijk over het land verdeeld. Jonge alleenstaanden concentreren zich, vanwege de opleidingsmogelijkheden, in de regio’s met de grote steden. De groep die zich in een volgende levensfase bevindt (gezinnen en paren onder de 35 jaar) optimaliseert de woonwensen in relatie tot de gezinssituatie door zich meer in de aangrenzende regio’s te vestigen. De meerpersoonshuishoudens in de leeftijdscategorie 35-55 jaar verspreiden zich nog verder over het land (te typeren als ruimtezoekers).

[ 71 ]

Sociaal-culturele ontwikkelingen Binnen het tijdsbestek van enkele decennia heeft zich een zeer pluriforme samenleving ontwikkeld met diverse leefstijlen, andere relatievormen, nieuwe waarden en normen. Deze ontwikkelingen impliceren een toenemende keuzeruimte op de woningmarkt. Immers, men is nu eerder geneigd keuzen te maken in overeenstemming met eigen individuele preferenties. De Woonverkenningen spreken dan ook van zelfontplooiing en emancipatie in plaats van volgzaamheid en traditie. Traditioneel wordt het woongedrag teruggevoerd op drie levensfasen van huishoudens. De eerste staat in het teken van ongebonden zijn aan sociale netwerken en ongebonden aan eerder gemaakte keuzen. Het zijn vooral de jongeren die hieronder vallen. Opleiding, genieten, vrijetijdsactiviteiten, uitkijken naar levenspartner zijn sleutelwoorden. De tweede fase wordt gekenmerkt door het aangaan van commitments. De keuzeruimte wordt beperkt. De sociale binding groeit. Mogelijkheden tot materiële consumptie groeien mee. In de derde fase, namelijk die van ouder worden, is sprake van een afnemende sociale binding, een dalend inkomen en een afnemende gezondheid. Verwachte woonvoorkeuren De woningvraag komt enerzijds voort uit de financiële mogelijkheden die mensen hebben en de huishoudenssituatie, maar ook uit de wijze waarop ze hun leven hebben georganiseerd. Daarom is het niet voldoende om alleen naar de huishoudenssituatie en de economische ontwikkelingen te kijken voor het jaar 2030. Veranderende sociaal-culturele trends zijn evenzeer van belang, evenals technologische. Zij bepalen sterk de beleving van het wonen. De Woonverkenningen maken melding van de volgende trends:
De betekenis van de woning als activiteitencentrum zal verder toenemen. Dankzij telewerken, tele-educatie en teleshopping kunnen de meest uiteenlopende activiteiten binnenshuis plaatsvinden. Deze trend leidt naar behoefte aan grotere woningen waarin comfortabel kan worden gerecreëerd, gestudeerd en gewerkt.
Behoefte aan een woning die ‘levensloopbestendig’ is. Ouderen (toename wegens vergrijzing), gehandicapten en zieken kunnen langer in hun woning blijven wonen bij toepassingen van de ‘intelligente woning’.
Inherent aan de voortschrijdende individualisering treedt cocooning op: het zich afschermen van de buitenwereld door een beschermde woon- en leefsituatie te scheppen.
Toenemende vraag naar de woning als uitvalsbasis. Veel leden van huishoudens vertrekken dagelijks uit de woning om er later weer terug te keren. Dit geldt voor het naar het werk en school gaan, maar ook voor winkelen en vrijetijdsbesteding (familiebezoek, vakantie). Bij de keuze van de woning speelt de bereikbaarheid van werk, school of andere voorzieningen een relevante rol.

[ 72 ]

Belang van woonmilieus De Woonverkenningen onderkennen drie aspecten die het belang van het woonmilieu bepalen: de nabijheid van voorzieningen, de kwaliteit van openbare ruimten en de sociale cohesie. Juist bij de scenario’s met een hoge economische groei hebben de mensen weinig tijd en zal de vraag naar nabijheid van voorzieningen toenemen. Vermijding van publieke ruimten uit onveiligheid veroorzaakt ‘cocooning’. De woonomgeving kan een aangrijpingspunt zijn voor nieuwe zekerheden. Mensen kunnen zich met elkaar identificeren (sociale integratie). Groepen woonconsumenten De Woonverkenningen onderscheiden vier dominante groepen woonconsumenten:
mainstreamers: maatschappelijk perspectiefrijken met een hoog inkomen en veel keuzeruimte;
bijzondere vragers: ouderen, zorg en extramuralisering;
substreamers: mensen die op zoek gaan naar een andere invulling van het bestaan dan traditioneel via het werk. Kenmerk: veel keuzeruimte, weinig geld;
drop-outs: deze groep zal afnemen. Het gaat hier om inactieven met kleine keuzeruimte en laag inkomen. De woonconsumenten zijn naar inkomen, opleiding, sociale en economische binding ingedeeld in een plat vlak, waarbij het ene segment staat voor woonconsumenten met grote keuzeruimte en laag inkomen, terwijl het andere juist een hoog inkomen en weinig keuzeruimte impliceert. Ook wordt een woonmilieutypologie gehanteerd, waarbij worden onderscheiden: centrum stedelijk; centrum dorps; buiten centrum; rand milieu; landelijk wonen. In de duurdere centrummilieus wonen de tweeverdieners zonder kinderen met een hoog inkomen. Wijken met veel betaalbare woningen in de buurt van het centrum worden bewoond door bewoners met lage inkomens maar hoge opleidingen. In de duurdere randmilieus met vrijstaande woningen wonen de gezinnen met kinderen en een hoog inkomen. De goedkopere woningen in de buiten-centrum en randmilieus worden bewoond door de lagere inkomens. In dure vrijstaande woningen wonen de gezinnen met kinderen met een hoog inkomen. De dynamiek in de vraag naar woningen in de toekomst wordt vooral bepaald door huishoudens met een geringe sociale binding en hoge inkomens. Het gaat hier om ‘dinky’s’ (= double income, no kids), alleenstaanden en ouderen met een hoog inkomen. Vooral het aantal ouderen met hoge inkomens zal toenemen. De vraag wordt gesteld of deze ouderen die eerder als gezin naar suburbane gebieden zijn uitgeweken naar de stedelijke gebieden zullen terugkeren.

[ 73 ]

Tabel 5.3 Duurzame woonmilieus Sleutelwoorden duurzaam woonmilieu Ecologie Functioneel Ruimtebeslag Gebruikswaarde Mobiliteitseffecten Belevingswaarde Kringloop/voorraadbeheer Toekomstwaarde Biodiversiteit Veiligheid en gezondheid

Sociaal Toegankelijkheid Sociale heterogeniteit Maatschappelijke participatie

Het aantal gezinnen blijft in absolute zin gelijk, relatief neemt het aandeel hiervan af, van 35% nu naar circa 25% in 2030. Het inkomen van Bron: DGVH, 1997 deze groep neemt toe, omdat er meer tweeverdieners zullen zijn. Daartegenover staat de bevolkingsgroep met lage inkomens. In alle drie CPB-scenario’s neemt deze groep af. In DE is de afname het geringst en in GC het grootst. Een andere groep woonconsumenten is die met grote keuzeruimte en laag inkomen. In GC groeit deze groep sterk als reactie op de sterke economische groei. Als voorbeelden worden genoemd: tweeverdieners die in deeltijd gaan werken, ouderen die eerder stoppen, stedelijke subculturen bij jongeren. Woonmilieus en kwaliteit Algemene trend binnen de volkshuisvesting is dat de consument zijn woonwensen verbreedt. Er wordt niet alleen naar de woning zelf gekeken, maar ook naar de omgeving ervan. Gesproken wordt van het woonmilieu. Er worden drie kwaliteiten onderscheiden die de mate van duurzaamheid van het woonmilieu bepalen, namelijk: functioneel, ecologisch en sociaal. De bijbehorende sleutelbegrippen zijn in tabel 5.3 opgesomd. De ecologische kwaliteit omvat in eerste instantie de lokale milieukwaliteiten zoals stank en geluidhinder. Secundair zijn de voorraden energie, biodiversiteit en ruimte in het geding. Bij functionele kwaliteit gaat het om de gebruiks- en belevingswaarde van een woonmilieu. Als voorbeeld worden gezinnen en ouderen genoemd die andere eisen stellen aan woning en woonomgeving. Eisen aan de woonomgeving kunnen zijn: bereikbaarheid van werk en recreatie, aanwezigheid van voorzieningen, enzovoort. Sociale kwaliteit wordt bepaald door de mate waarin de woningvoorraad toegankelijk is voor de diverse bevolkingsgroepen. Ook veiligheid draagt bij aan de perceptie van sociale kwaliteit.

5.5 Conclusies DGVH-scenariostudie Als belangrijkste ontwikkeling in de komende decennia wordt een algemeen fors groeiende keuzeruimte van mensen voorzien. Deze keuzeruimte zal bepaald worden door meer behoefte aan individuele vrijheden annex een toenemend kennis- en opleidingsniveau. Het huishoudinkomen groeit als gevolg van demografische en economische ontwikkelingen in alle drie scenario’s. Daardoor kan de keuzeruimte worden geëffectueerd. Het gevolg hiervan is

[ 74 ]

toenemende differentiatie aan leefstijlen en een toenemende kwaliteitsvraag die recht doet aan individuele behoeften. Het vraagstuk van duurzame woonmilieus spitst zich vooral toe in het afwegen van de individuele woonbehoeften aan collectieve waarden. Het gaat dan om functionele, sociale en ecologische waarden. Deze waarden kunnen veelal niet tegelijk worden gerealiseerd: er zijn sociale dilemma’s. In de Woonverkenningen wordt de vraag gesteld hoe met dit spanningsveld moet worden omgegaan. Er worden in de benadering van voornoemd spanningsveld een drietal benaderingswijzen door de overheid onderscheiden:
het paternalistische perspectief: de overheid als hoeder;
het utilitaristische perspectief: de overheid stimuleert de markt;
het zelfsturende perspectief: de overheid als opsteller van spelregels. Vanuit het paternalistische perspectief stelt de overheid zich actief op in het waarborgen van een bepaald minimumwelzijnsniveau voor alle leden van de samenleving. In de huisvesting betekent dit dat de overheid zich sterk maakt voor de beschikbaarheid van voldoende betaalbare woningen met een minimumkwaliteit. Bij het utilitaristische perspectief geldt het adagium ‘de klant is koning’. De klant is de woonconsument. Er wordt uitgegaan van het marktmechanisme van vraag en aanbod, waarbinnen de verdeling van woonruimte plaatsvindt. De overheid waakt over deze markt door monopolie- en kartelvorming te voorkomen. Ook worden de maatschappelijke kosten die zich buiten de markt voordoen geïnternaliseerd (de zgn. negatieve externe effecten). Uitgaande van de toekomstige sociaal-culturele en economische ontwikkelingen wordt in de Woonverkenningen gekozen voor het laatstgenoemde perspectief als meest toepasselijk besturingsadagium in de toekomst: het zelfsturende perspectief. In dit perspectief grijpt de overheid in als belanghebbenden in besluitvormingsprocessen hierom vragen. Er wordt vooral gekeken naar spelregels waaraan zorgvuldige besluitvorming dient te voldoen. De belangrijkste conclusies die uit de Woonverkenningen kunnen worden afgeleid zijn:
de inkomens per huishouden groeien, ook bij relatief lage economische groei;
de keuzeruimte van mensen groeit;
de groei van het aantal huishoudens zit voornamelijk in de één- en tweepersoonshuishoudens;
economische groei, individualisering en groeiende keuzeruimte hebben gevolgen voor het consumptiegedrag in de toekomst;
niet iedereen kan profiteren van de groeiende welvaart;
in de toekomst zal de omvang van de doelgroep niet alleen veel kleiner zijn maar ook divers van samenstelling. Deze conclusies zullen achtereenvolgens worden toegelicht.

[ 75 ]

In alle drie als uitgangspunt genomen CPB-scenario’s groeien de huishoudinkomens. In DE met reëel één procent per jaar, in EC met twee procent en in GC met tweeënhalf procent. De veronderstelling van toename van het reële inkomen hangt samen met de verwachting dat in de toekomst de gezinsverdunning zich zal matigen (waardoor een groter deel van economische groei de huishoudens toekomt) (zie Van der Schaar, 1997: 426). Daarnaast is er sprake van groeiende arbeidsparticipatie (meer tweeverdieners) en vergrijzing17. Een belangrijke pijler van de Woonverkenningen is de analyse van de toekomstige vraagzijde van de markt. De toenemende keuzeruimte van de woonconsument is daarbij de rode draad. Hiermee wordt de ruimte bedoeld die woonconsumenten hebben om eigen woonwensen en -eisen aan de woningmarkt te stellen. Het aangaan van sociale bindingen en het kopen van een woning zijn voorbeelden van verkleining van de keuzeruimte. Verwacht wordt evenwel dat de keuzeruimte verder zal groeien. De woonconsument is namelijk beter opgeleid, heeft betere informatie, is flexibeler inzetbaar op de arbeidsmarkt en kan keuzen eerder realiseren vanwege een hoger reëel inkomen. Bovendien neemt de krapte op de woningmarkt af. De ontwikkelingen op de toekomstige woningmarkt worden sterk gekleurd door de vergrijzing en de individualisering, temeer daar het aantal huishoudens met kinderen voor vrijwel alle scenario’s gelijk blijft. De verwachting is dat een toenemende flexibilisering en een groeiende differentiatie van huishoudens tot steeds sterkere en dynamischer eisen leidt aan de woning, de directe woonomgeving en de locatie van de woning. Wat de traditionele doelgroep van het volkshuisvestingsbeleid betreft, deze neemt als gevolg van groeiende arbeidsparticipatie van vrouwen en demografische ontwikkelingen af maar blijft wel substantieel bestaan. Het gaat om huishoudens met een inkomen lager dan ƒ35.000 per jaar (zie Kokhuis, 1997: 6). De samenstelling van deze groep verandert en daarmee de aard van het maatschappelijke probleem. Het betaalbaarheidsvraagstuk zelf kantelt daardoor. Het huisvestingsprobleem zal steeds meer gekoppeld worden aan andere maatschappelijke vraagstukken. Voorbeelden zijn mensen met een handicap die bijzondere huisvesting vragen of asielzoekers die nog niet zijn uitgeprocedeerd maar wel gehuisvest dienen te worden.

5.6 Nieuwe beleidsopgaven voor de volkshuisvesting De analyses in de Woonverkenningen hebben geleid tot een nieuwe agenda

17 M.C. Hidding (1997:194) spreekt liever van ‘verzilvering’. Dit begrip verwijst naar de economische positie: vrij van arbeid en met de nodige financiële armslag.

[ 76 ]

voor de volkshuisvesting die diende voor een maatschappelijke discussie over het woonbeleid van de 21e eeuw. Op basis van deze agendapunten (in april 1999 als discussienota door het ministerie van VROM opgesteld) is samen met een evaluatie van de Nota Heerma uit 1989 de Ontwerpnota Wonen op 15 mei 2000 totstandgekomen. In de Ontwerpnota Wonen worden vanuit de gedachte om de woonconsument meer centraal te stellen drie uitgangspunten geformuleerd. Ten eerste het wegnemen van belemmeringen in de keuzevrijheid van woonconsumenten door het beleid te richten op:
de financiële spankracht van de burger;
maatschappelijke vaardigheden van de burger;
het woningaanbod;
zeggenschap van de burger;
het institutionele kader. Ten tweede wordt aandacht geschonken aan maatschappelijke waarden, dat wil zeggen dat collectieve waarden door de overheid dienen te worden beschermd tegen een te ver doorschietende keuzevrijheid van de burger. Als voorbeelden van dergelijke waarden worden genoemd: sociale rechtvaardigheid, veiligheid, gezondheid, rust in de woonomgeving, bescherming van het milieu, natuur en open ruimte en schoon water (VROM, 2000). Ten derde wordt het komende decennium gekozen voor een meer betrokken opstelling van de overheid bij de lokale en regionale uitvoering van het woonbeleid door gemeenten, woningcorporaties en marktpartijen. Dit derde uitgangspunt komt vooral als reactie op de uitgevoerde evaluatie van de Nota Heerma, waaruit naar voren kwam dat het Rijk het afgelopen decennium een te afstandelijke houding tegenover de andere actoren op de woningmarkt heeft aangenomen. In de uitwerking van de drie hiervoor genoemde uitgangspunten is men in de Ontwerpnota Wonen tot vijf inhoudelijke opgaven voor het woonbeleid gekomen. Ze worden hieronder opgesomd.
Vergroten van de zeggenschap over de woning en de woonomgeving. Op dit moment werkt de woningmarkt zodanig dat veel mensen hun woonwensen onvoldoende kunnen honoreren. Om dit te verbeteren moet de zeggenschap van zowel kopers als huurders worden vergroot.
Kansen scheppen voor mensen in kwetsbare posities. Bepaalde groepen in de samenleving dreigen de aansluiting te verliezen met de grote groepen die het momenteel voor de wind gaat. Het kabinet wil ook via het woonbeleid deze aansluiting behouden en verbeteren.
Bevorderen van wonen en zorg op maat. Het aantal mensen dat zorg nodig heeft, neemt in de toekomst fors toe. Het woonbeleid wil de ontwikkeling bevorderen van op maat gesneden woon- en zorgarrangementen, die nauw aansluiten bij de (individuele) behoeften en wensen van de zorgbehoevenden.

[ 77 ]







Verbeteren van de stedelijke woonkwaliteit. De kwaliteit van het wonen in de steden blijft achter bij die elders in het land. Met het grotestedenbeleid en het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) wordt de stedelijke woonkwaliteit verbeterd. De ambities op dit gebied worden aanzienlijk verhoogd. Tegemoetkomen aan de groene woonwensen. Er is bij de burgers een grote belangstelling om ruim en groen te wonen. Het woonbeleid richt zich op het faciliteren van deze woonwensen zonder dat daarbij natuurwaarden en ruimtelijke kwaliteiten worden geschaad.

5.7 Kritiek en reacties De VROM-raad onderschrijft de boodschap van de Woonverkenningen (1998) dat het volkshuisvestingsbeleid zich mede ontwikkelt tot een meer gebiedsgericht beleid, waarin wonen, werken, recreëren, milieu, zorg en dienstverlening in onderlinge samenhang worden aangepakt. De Woonverkenningen geven een aanzet voor debat dat verder gevoerd dient te worden. Volgens de VROM-raad moeten de cijfers over de gewenste aantallen nieuw te bouwen woningen en vooral ook over de nieuwbouwdifferentiatie met grote voorzichtigheid gehanteerd worden. Immers, de markt wordt steeds kritischer, waardoor de onzekerheden in de prognoses toenemen. Consumentenwensen zullen snel veranderen als niet alleen de welvaart toeneemt, maar ook de keuzevrijheid. De VROM-raad vraagt zich af of de huidige VINEX-plannen, die in veel gevallen gekenmerkt worden door grootschaligheid, monofunctionaliteit en eenvormigheid, die flexibiliteit zullen bieden. De Raad ziet dit als een belangrijk aandachtspunt in het kader van de actualisering. De VROM-raad vindt de Woonverkenningen te optimistisch met betrekking tot het sociale vraagstuk (VROM-raad, 1998: 27). Als de economie groeit neemt de doelgroep in de berekeningen in omvang snel af, maar dit is een definitiekwestie. Armoede is namelijk een relatief begrip. Groei en snelle maatschappelijke veranderingen gaan gepaard met achterblijvers en met meer onzekerheid van baan en inkomen. De vraag is of in het huisvestingssysteem instrumenten moeten worden gehandhaafd of toegevoegd die huishoudens beschermen tegen inkomensterugval, en dergelijke. Daarnaast gaan de Woonverkenningen, aldus de Raad (ibid, 1998: 27), te weinig in op de vraag hoe beleidsmatig omgegaan moet worden met het eigen woningbezit. Hoe kan bijvoorbeeld worden voorkomen dat de scheidslijn huur/koop een sociale scheidslijn wordt? In de Woonverkenningen is de aandacht sterk gericht op de diversiteit in het woningaanbod binnen de wijk als voornaamste strategie ter bestrijding van segregatie. De VROM-raad waarschuwt voor een al te eenzijdige beleidsinzet op deze vorm van social engineering waarbij ruimtelijk beleid wordt gezien

[ 78 ]

als instrument om maatschappelijke ontwikkelingen te sturen: die ambitie is al gauw te hoog. Ondersteuning van zwakkere groepen via volkshuisvestingsbeleid vergt op z’n minst samenhangend beleid met andere beleidssectoren. De VROM-raad is voorts van mening dat het thema ‘duurzame woonmilieus’ onvoldoende is uitgewerkt. De discussie in de Woonverkenningen over duurzame woonmilieus wordt vooral betrokken op het vraagstuk van spreiding of concentratie binnen de traditionele stad, aan de stedelijke rand en tussen stad en land. De ecologische kwaliteit wordt in de Woonverkenningen vooral ingevuld in termen van geluid- en stankhinder, veiligheidsrisico’s en de aanwezigheid van groen. Wat betreft de gehanteerde typologie van huishoudens is de VROM-raad van mening dat de Woonverkenningen te veel uitgaan van wat nu gebruikelijk is, terwijl er juist in de komende jaren veel variatie in soorten en gedrag van de woonconsument kan ontstaan. De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) stelt in zijn advies over de Woonverkenningen met waardering vast dat in de Woonverkenningen veel aandacht is besteed aan sociaal-culturele ontwikkelingen (DGVH, 1998: 5). De betekenis van buurtbeheer is naar haar oordeel te veel onderbelicht gebleven, met uitzondering van de rol die de woningcorporaties kunnen vervullen. De RMO maakt zich (eveneens) zorgen over de positie van de sociaal kwetsbaren, in het bijzonder de ouderen en allochtonen. Grote steden zijn voor mensen met keuzeruimte niet erg aantrekkelijk om in te wonen. Ze huisvesten vooral allochtonen en groepen met een laag inkomen. Daarnaast voorziet de RMO dat de ruimtelijke en volkshuisvestingsontwikkelingen de positie van mensen met mobiliteitsproblemen, vooral ouderen, kwetsbaar kunnen maken. Daarom wordt gepleit voor een gezamenlijke aanpak van woningcorporaties en zorginstellingen bij het combineren van zorg-aan-huis en aangepast of aanpasbaar wonen (DGVH, 1998). De Neprom (Vereniging van Nederlandse Projectontwikkelingsmaatschappijen) benadrukt het geschetste toekomstbeeld van dominante vraag naar landelijke en suburbane woonmilieus en de bedreigingen voor de stedelijke woonmilieus. De Neprom stelt de vraag wat in dit verband de sturingsmogelijkheden van de overheid zijn (in een brief van 23 december 1997; zie DGVH, 1998). De Nationale Woningraad (NWR) (inmiddels gefuseerd met NCIV tot Aedes) pleit voor een offensieve strategie van de woningcorporaties op de woningmarkt (Woningraad, 1998). Vergaande schaalvergroting en concernvorming van corporaties op regionaal niveau lijken volgens de NWR noodzakelijk om in het veranderende krachtenveld op regionaal niveau een partij te worden waarmee anderen rekening houden. Alleen vanuit een spreiding van bezit over de regio kunnen corporaties een eigen volkshuisvestingsbeleid waarma-

[ 79 ]

ken en kunnen zij onderhandelen over prestatieafspraken. Het NCIV voorziet dat de toekomstige woningcorporatie op de markt zal opereren als een maatschappelijke ondernemer. De corporatie van morgen is een ‘woonmaatschappij’ die een full-service concept van woondiensten aanbiedt. Aangezien deze nieuwe maatschappelijke ondernemer een eigen koers gaat varen, wordt aangedrongen op verankering van prestatieafspraken en een meer heldere toezichts- en verantwoordingssstructuur (DGVH, 1998). Conijn (1997) bekritiseert het optimisme van de scenario’s van het Centraal Planbureau die in de Woonverkenningen als basis voor economische ontwikkelingen worden genomen. Hierdoor ontstaat een rooskleurig beeld van de toekomst. Traditionele problemen als woningnood en betaalbaarheid komen in de scenario’s niet voor. Juist de keuzevrijheid en een toenemende kwaliteitsvraag staan centraal. Maar wat als het economisch minder voorspoedig gaat? Van der Schaar (1997) wijst naar de vermoedelijke onderschatting van de sociale vraagstukken die het gevolg van de economische groei zullen zijn. Daarnaast is de uitwerking wel erg sterk op het randstedelijke gebied gericht. Het rapport bevat weinig prikkelende analyses of stellingnamen over het suburbane of landelijke wonen en gaat nauwelijks in op de vraag welk beleid in de koopsector wenselijk is. Ten slotte wordt verbazing geuit door Priemus (1997) over het feit dat in de Woonverkenningen het vraagstuk van het bestaansrecht van hybride organisaties niet aan de orde wordt gesteld. Woningcorporaties zijn hiervan juist voorbeelden.

5.8 Relevantie voor het streven naar een duurzame ontwikkeling Bij het streven naar het verduurzamen van steden kan gebruik worden gemaakt van de scenario’s uit de Woonverkenningen. De Woonverkenningen schetsen namelijk met de drie CPB-scenario’s voor 2030 drie toekomstbeelden voor de vijf onderscheiden woonmilieus: stedelijke centra, wijken buiten het centrum, stadsrandwijken, dorpse centra en landelijk gebied. Deze beelden maken inzichtelijk hoe de woonmilieus zich onder invloed van de toekomstige woonwensen zullen ontwikkelen. Hieruit komt naar voren dat de wijken buiten het centrum het minste in trek zullen zijn en dus als kwetsbaar kunnen worden aangemerkt. Het streven naar duurzame woonmilieus betekent dan dat deze wijken buiten het centrum worden gerenoveerd. De drie CPBscenario’s maken duidelijk welke strategie daarbij het meest robuust is. Aangezien de aanduiding ‘wijken buiten het centrum’ nogal algemeen is, wordt een typologie van wijken gehanteerd (Priemus en Wassenberg, 1997) waarbij wordt ingezoomd op de volgende vier kwetsbare typen:

[ 80 ]

Tabel 5.4 De effecten van CPB-scenario’s op de dynamiek en benutting van de woningvoorraad van bestaande woonmilieus

Dynamiek Benutting voorraad

GC

EC

DE

Vooral sloop, renovatie en verkoop door markt elders Leegstand in slechte delen door nieuwbouw elders

Herstructurering door beleid, veel verkoop en verbetering Geen leegstand

Weinig herstructurering, onderhoud en beheer Leegstand door vraaguitval

Bron: Priemus en Wassenberg, 1997







vooroorlogse etage-wijken; naoorlogse portiekwijken; sobere laagbouwwijken (voor- en naoorlogs); hoogbouwwijken (naoorlogs).

Deze vier wijktypen zijn ontleend aan een indeling van het RIGO (Priemus en Wassenberg, 1997). De mogelijke toekomstige ontwikkelingen die in de drie CPB-scenario’s zijn geschetst hebben verschillende gevolgen voor de vier wijktypen. Priemus en Wassenberg (1997) onderscheiden veertien thema’s. Twee in het oog vallende effecten zijn weergegeven in tabel 5.4, namelijk die van dynamiek en benutting van de bestaande woningvoorraad. Samengevat valt uit tabel 5.4 te lezen dat het GC-scenario de hoogste mate van dynamiek kent binnen de bestaande woonmilieus tegenover DE waarin juist weinig herstructurering en onderhoud plaatsvinden. Wat de benutting van de bestaande woningvoorraad betreft zien we EC het beste scoren: vitalisering is een speerpunt van gevoerd beleid. Er wordt relatief veel verkocht en gerenoveerd, terwijl er weinig wordt gesloopt. In GC, waarin het marktmechanisme centraal staat, is de nieuwbouw relatief hoog. Door het gestegen welvaartsniveau kunnen bewoners hogere kwaliteitseisen stellen aan hun woning. Het landelijk wonen is naast wonen in het stadscentrum in zwang. Grote verliezer is de sociale-huursector die haar aandeel sterk ziet gereduceerd. Hier wonen huishoudens met een laag inkomen bij elkaar. In DE gaat het slecht met de economie en is dientengevolge de werkloosheid hoog. De woningbehoefte neemt af. Corporaties proberen met zo weinig mogelijk geld zo goed en zo kwaad als het gaat de verouderende boel in stand te houden. In tabel 5.5 zijn drie voor de woningmarkt cruciale krachten uit de CPB-scenario’s nog eens samengevat. Het gaat als eerste om de economische groei: goed in GC en EC en slecht in DE. Ten tweede de bevolkingsgroei: deze varieert van hoog in EC tot laag in DE. En ten slotte de houding van de overheid in de mate van sturing variërend van een actieve houding in EC tot een passievere attitude in GC (markt centraal). In de Woonverkenningen wordt nu de toekomstige positie van de vier genoemde kwetsbare wijktypen in de periode tot 2030 geschetst door de drie CPBscenario’s hierop los te laten. In tabel 5.6 zijn de hoofdelementen uit deze

[ 81 ]

Tabel 5.5 Drie cruciale krachten uit CPB-scenario’s voor de woningmarkt

Economie Bevolking Sturing

GC

EC

DE

Goed Groot Markt

Goed Groter Overheid

Slecht Klein Half/half Bron: CPB, 1997; Willems, 1998

Tabel 5.6 Hoofdelementen uit de drie CPB-scenario’s voor vier wijktypen in 2030 Type wijk

GC

EC

DE

Vooroorlogse etagewoningen Veel sloop Deels opwaardering Naoorlogse portiekwoningen Veel sloop Ook verkoop Sobere laagbouw Hoogbouw Veel differentiatie

Centruminvloed Veel verkoop Opwaardering Veel herstructurering Veel verkoop Veel verbeterd Sloop en herstructurering Bereikbaarheid Veel renovatie

Centruminvloed Tweede stadsvernieuwing Onderhoud Veel herdifferentiatie Verkoop lukt niet Achterstanden Veel verkoop Centrale locaties

Concentratie kansarmen

Kernvoorraad blijft

Mix huur en verkoop Beheer Leefklimaat

Bron: Priemus en Wassenberg, 1997

doorwerking samengevat. Daarna zal de tabel worden toegelicht. Global Competition Bijna de helft van de naoorlogse portiekwoningen haalt het jaar 2030 niet. Op de betere locaties worden oude portiekflats gesloopt en vervangen door woningen en andere functies die beter in de markt liggen. Van het restant wordt nog een klein deel beheerd door woningcorporaties maar het merendeel is verkocht. De sobere laagbouwwijken worden echte starterswijken, dikwijls verwordend tot een sociaal achterstandsgebied. De hoogbouw kent veel meer variatie dan voorheen door succesvolle ingrepen als op- en aftoppen, het creëren van voorzieningen in de onderbouw en herinrichting van de omgeving. De vooroorlogse etagewijken banen via sloop deels de weg voor een groeiend stadscentrum. De resterende wijken worden concentratiegebieden voor de kansarmen. European Coordination Hoewel evenals in GC ook in dit scenario het stadscentrum uitbreidt, gaat dit niet ten koste van de omringende vooroorlogse etagebouw. Integendeel, in deze etagebouw vindt upgrading plaats. Veel huizen zijn verkocht en door verbetering en herpositionering is een aantrekkelijke woonvoorraad ont-

[ 82 ]

staan. De naoorlogse portiekwijken voorzien in de vraag naar de goedkope segment in de koopsector. Er wordt grosso modo weinig gesloopt en juist veel gerenoveerd. Er is een actief stimulerend overheidsbeleid met subsidies. Ook de sobere laagbouwwijken en hoogbouwflats worden opgeknapt met soms forse subsidies. Divided Europe De herstructurering van kwetsbare woonmilieus slaagt in Divided Europe feitelijk alleen in de sobere laagbouwwijken. Verkoop is hier in tegenstelling tot de andere drie wijktypen wel succesvol. Een groot probleem vormen de naoorlogse etagewijken. Ze zijn weinig gewild en worden naast een fysiek ook een sociaal achterstandsgebied. Zo rond 2020 worden als gevolg van het optredende verval en de beperkte vraag veel portiekflats alsnog gesloopt. In de hoogbouw ontstaat leegstand. Een aantal flats wordt specifiek getransformeerd tot seniorenflats. Bij de overige hoogbouwflats spelen veel leefbaarheidsproblemen. De populariteit van de vooroorlogse etagewijken is redelijk. Conclusies De overeenkomstige trends tussen de drie scenario’s uit de Woonverkenningen zijn de toenemende vraag naar centrummilieus met een sterke mate van functiemenging en hoogwaardig voorzieningenniveau en bij een gunstige economische ontwikkeling (vooral GC) een sterke groei van de vraag naar landelijke woonmilieus. De grootste veranderingsopgave in het tegengaan van leegloop komt naar voren bij de wijken buiten het stadscentrum, gebouwd tot 1970. Daarbij bieden GC en EC de meeste kans voor renovatie. In DE dreigen zowel fysiek als sociaal achterstandsgebieden te ontstaan. Zo rond 2020 worden hier als gevolg van het optredende verval en de beperkte druk op de woningmarkt veel portiekflats alsnog gesloopt. Het is daarom zaak stedelijke vernieuwing te laten beginnen in de slechtste gedeelten binnen de huidige woningvoorraad van het buitencentrum.

[ 83 ]

6 Vergelijking tussen de scenariostudies 6.1 Inleiding In de vorige hoofdstukken zijn vier toekomstverkennende studies onder de loep genomen. Door in deze beschouwingen dezelfde aandachtspunten aan bod te laten komen is het nu mogelijk om tot een vergelijking te komen. Met deze vergelijking wordt beoogd om een overzicht te krijgen van de sterke en zwakke kanten van de scenario’s en hun bruikbaarheid bij het streven naar een duurzame ontwikkeling. Daarbij wordt in het bijzonder stilgestaan bij de relevantie voor de thema’s energie en verkeer en vervoer die afzonderlijk onderwerp zijn van de deelstudies. De geïnventariseerde scenario’s schetsen de mogelijke toekomstige maatschappelijke decors voor Nederlandse steden in 2040. Confrontatie met het referentiekader van vermindering van de milieudruk geeft de knelpunten weer en de grootte van de vereiste bijsturing. Bij het naast elkaar zetten van de geïnventariseerde scenario’s is het eerst zinvol om na te gaan om welk type scenario het gaat (zie aangeduide typologie in par. 1.5.2). Deze positionering doen we in paragraaf 6.2 aan de hand van een conceptueel model van De Jong (1988) over verschillende toekomsten en de foresight triangle van Van der Meulen (zie par. 1.5). Ook elementen als de tijdshorizon, doel van de scenario’s en het belichte schaalniveau komen daarbij aan de orde. In paragraaf 6.3 worden de vier scenariostudies beoordeeld op hun inbedding in het beleidsproces. Het gaat dan om de vraag in hoeverre de in de scenariostudies geschetste toekomstbeelden zijn vertaald naar (milieu)beleid. Scenario’s zijn immers geen doel op zich maar slechts een middel voor het uitstippelen van nieuwe strategieën, in casu voor het verminderen van de milieubelasting. Vervolgens wordt in paragraaf 6.4 meer inhoudelijk op de vier geïnventariseerde scenariostudies ingegaan. Als we kijken naar de diverse geschetste toekomstige maatschappelijke toekomstdecors, welke relevante overeenkomsten en verschillen kunnen dan worden onderscheiden? Met de beantwoording van deze vraag gaat het om de identificatie van ‘There Is No Alternative’ (de TINA’s) en driving forces. De TINA’s zijn de in alle scenariostudies terugkerende patronen. De relevantie hiervan is gelegen in het feit dat op basis hiervan zogenaamde no-regret opties uitgewerkt kunnen worden. De driving forces daarentegen zijn de onzekere relevante scenarioelementen. Door het variëren en integreren van alternatieve veronderstellingen over deze onzekere elementen zijn de verschillende toekomstbeelden verkregen. Met de driving forces kunnen we inzicht krijgen in de aangebrachte variatie in de scenario’s (de bandbreedte). Paragraaf 6.5 is gewijd aan inventarisatie van de implicaties van de geschetste toekomstige decors voor het milieu in het algemeen en voor de stromen energie en verkeer en vervoer in het bijzonder. Daarbij zullen eerst de CPBscenario’s en hun doorvertaling in de Nationale Milieuverkenning 4 aan bod komen, waarna het milieuaspect uit de Woonverkenningen en Nederland 2030

[ 84 ]

zal worden gelicht. Dit hoofdstuk eindigt met paragraaf 6.6, waarin de belangrijkste constateringen uit de vergelijking tussen de vier scenariostudies nog eens worden samengevat.

6.2 De positionering van de scenario’s Verschillende toekomsten Als we de vier verschillende scenariostudies naast elkaar plaatsen is het zinvol om ons af te vragen over welke toekomst ze het hebben. Er kunnen namelijk drie verschillende soorten toekomst worden onderscheiden, te weten:
mogelijke toekomsten;
waarschijnlijke toekomsten;
wenselijke toekomsten. In afbeelding 6.1 is de verhouding tussen deze verschillende toekomstbenaderingen schematisch weergegeven naar een conceptueel model van De Jong (1988). In afbeelding 6.1 is elke toekomstbenadering in de vorm van een ellips getekend. In de ellips met waarschijnlijke toekomsten gaat het om de toekomstbeelden die verkregen worden bij projectie van de huidige trends. Hier dienen ook de CPB-scenario’s Divided Europe, European Coordination en Global Competition te worden gepositioneerd. Binnen de Nationale Milieuverkenning 4 van het RIVM worden deze CPB-scenario’s verder doorberekend op de milieugevolgen. Een andere ellips is die waarin de wenselijke toekomsten worden weergegeven. Het gaat hierbij om normatieve toekomstbeelden ofwel prospectieve scenario’s. Het accent ligt hier niet op de ontwikkelingen in de omgeving zoals in de CPB-scenario’s, maar op eigen handelen in het maken van keuzen voor de hoofdrichting van het ruimtelijke beleid. Daar waar deze gewenste toekomstbeelden buiten de cirkel van mogelijke toekomsten vallen zijn de toekomstbeelden onrealiseerbaar en dus utopisch. Twee van de vier onderzochte scenariostudies zijn als gewenste toekomsten te positioneren, namelijk Nederland 2030 en de Woonverkenningen. In deze beide studies wordt onderscheid gemaakt tussen basisscenario’s en zogenaamde discussiescenario’s. De basisscenario’s zijn verdere uitwerkingen van de drie projectieve CPB-scenario’s specifiek voor de ruimtelijke inrichting respectievelijk de woningmarkt. In beide gevallen is de tijdshorizon verlengd van 2020 tot 2030. De discussiescenario’s zijn evenwel gewenste toekomstbeelden en voorzover ze buiten het bereik van mogelijke toekomsten liggen zijn ze utopisch. Bij Nederland 2030 gaat het bij deze scenario’s om vervulling van de zes centrale ruimtelijke opgaven met betrekking tot keuzen die gemaakt moeten worden met spreidingstendensen in de verstedelijking, de mobiliteit, het evenwicht tussen

[ 85 ]

Afbeelding 6.1 Verschillende toekomsten in scenario’s

Mogelijke toekomsten

Waarschijnlijke toekomsten bij business as usual. Projectief: drie CPB-scenario’s

Bijsturing richting Utopieën RPD: duurzame discussiescenario’s ontwikkeling G e w e n s t e t o e k o m s t e n Prospectief RPD: 4 perspectieven

Bron: OTB-bewerking van model van De Jong (1988)

ecologie en economie, het tegengaan van distantie tussen kansarm en kansrijk, de toekomstige overheidsrol en de attitude jegens het milieu. Uit de dertien opgestelde discussiescenario’s worden de vier ruimtelijke perspectieven gekozen. Binnen de Woonverkenningen zijn drie discussiescenario’s geschreven met als onderwerp ‘Leven in de stad’. De belangrijkste aandachtspunten daarin zijn: de rol van de overheid, de wijze waarop mensen wonen, de kenmerken van de voorraad, de eigendomsverhoudingen, de betaalbaarheid en het beheer en rol van de sociale sector. Binnen de ellips van gewenste ontwikkelingen zijn ook de uit oogpunt van duurzaamheid gewenste toekomstige ontwikkelingen te plaatsen. Een complicatie is evenwel, dat deze slechts een deelverzameling vormen van de in de geïnventariseerde scenario-studies naar voren komende wensbeelden. Immers, uit de insteek van de hierboven genoemde discussiescenario’s blijkt dat een duurzame ontwikkeling slechts een van de issues is! Bijsturing in de richting van een duurzame toekomst dient daar plaats te vinden, waar de cirkel van duurzame toekomsten buiten die van waarschijnlijke toekomsten valt. Immers, bij ongewijzigd beleid zullen de ontwikkelingen zich binnen de cirkel van waarschijnlijkheid voltrekken. In tabel 6.1 zijn de verschillende toekomstbeelden in de vier scenariostudies samengevat. Het belangrijkste verschil is dat tussen projectief en prospectief. De relevantie van dit verschil zit in het handelingsperspectief. Bij projectieve omgevingsscenario’s kan niet worden gekozen voor één scenario. Men heeft immers geen invloed op de wijze waarop de maatschappij zich sociaal-economisch ontwikkelt. Wel schetsen deze scenario’s verschillende decors die gebruikt kunnen worden om strategieën bijvoorbeeld op hun robuustheid te

[ 86 ]

Tabel 6.1 Resumé verschillende toekomsten in scenario’s Scenariostudie

Waarschijnlijke toekomsten

CPB: Economie en fysieke omgeving RIVM: Nationale Milieuverkenning 4 RPD: Nederland 2030

DE, EC, GC DE, EC, GC DE, EC en GC !3 basisscenario’s

DGVH: Woonverkenningen

DE, EC en GC !3 basisscenario’s

Gewenste toekomsten

4 ruimtelijke perspectieven 13 discussiescenario’s ! 4 ruimtelijke perspectieven 3 discussiescenario’s

testen. Bij de prospectieve scenario’s ligt dit anders. Aangezien het hier om wensbeelden gaat kan wel gekozen worden. Op basis van zo’n langetermijnperspectief kan een strategie worden bedacht om vanuit de huidige situatie tot het geschetste eindbeeld te kunnen komen. De foresight triangle De rol van de drie elementen uit de foresight triangle: creativiteit, interactie en expertise wordt in iedere studie anders ingevuld. Daarnaast zijn er nog andere aspecten te noemen, zoals zichtbaarheid van ontwikkelingen, meetbaarheid, stuurbaarheid, externe beïnvloeding, noodzaak tot precisie, tijdshorizon en theoretische fundering (zie Ester, Geurts en Vermeulen, 1997). In afbeelding 6.2 wordt een inschatting gegeven van de positie van de vier scenariostudies in de foresight triangle18. Hierbij valt direct op dat de studies laag scoren in de creatieve dimensie. De studies van het CPB en het RIVM zijn met name gericht op expertise en de studies van de RPD en het DGVH meer op interactie en creativiteit. Deze scheiding valt ongeveer samen met het gebruik van projectieve scenario’s in de eerste twee studies en prospectieve (naast projectieve) scenario’s bij de RPD en DGVH. Dit roept wellicht vragen op met betrekking tot Nederland 2030 (RPD), omdat deze studie immers veel creatieve elementen lijkt te bevatten. Dat is inderdaad het geval, maar wanneer men het werkproces nader bekijkt, wordt duidelijk dat de aanvankelijke creativiteit, uitgedrukt in dertien discussiescenario’s, wordt gereduceerd tot vier perspectieven die de stokpaardjes van de verschillende ministeries weerspiegelen. (Zie voor een uitgebreidere uitwer-

18 De in paragraaf 1.5 beschreven foresight triangle heeft een andere schaal. Daar worden scenario’s immers vergeleken met andere vormen van toekomstonderzoek. Op hun beurt kunnen scenariostudies echter ook weer vergeleken worden op de dimensies creativiteit, expertise en interactie. 19 De scenario’s uit de CPB-studie zijn gebaseerd op eerder scenario-onderzoek, zoals gedaan in Scanning the future (1992), Nederland in drievoud (1993) en een actualisering daarvan zoals beschreven in een werkdocument van het CPB (1996). 20 Swart (1997: 318) drukt het als volgt uit: scenario’s over wat er allemaal mis kan gaan zonder dat er beleid wordt gevoerd hebben hun tijd gehad toen de milieuproblematiek nog erkenning nodig had. Nu is er meer behoefte aan positieve toekomstbeelden, waarin de voorwaarden zijn verdisconteerd om een uit milieuoogpunt meer duurzame samenleving te bereiken, inclusief toekomstige beleidsmaatregelen die er immers zeker zullen komen. Tijdens het symposium ‘De Ecologische Stad’ (Delft, november 1998) benadrukte Thissen het belang van metaforen als - de zalm terug in de Rijn - voor het milieubeleid.

[ 87 ]

Afbeelding 6.2 Scenario’s in de foresight triangle creativity

king par. 3.7). Populair uitgedrukt legt creativiDGVH teit hier het loodje ten opzichte van interactie. De belangen die de bij de interactie betrokken RPD CPB partijen vertegenwoordigen lijken bepalend te RIVM worden voor de uitkomst van het proces. Daarom zijn de Woonverkenningen (DGVH) hointeractie expertise ger ingeschat in de creatieve dimensie dan Nederland 2030. De Woonverkenningen bieden Bron: Bewerking van Geels (1997) immers verdere uitwerkingen van de CPB scenario’s op woongebied, met daarin ook een nadruk op duurzame woonmilieus. De Woonverkenningen zijn daarnaast meer gericht op expertise, met name door het gebruik van diverse ramingsmodellen voor toekomstige huisvesting (bijv. PRIMOS). De twee andere studies, die van het CPB en het RIVM zijn echter nog veel meer gericht op expertise. De RIVM-studie ligt hierbij nog dichter in het expertise hoekpunt omdat hierin wordt geprobeerd de door het CPB geschetste ontwikkelingen te vertalen in natuurwetenschappelijke processen. Aan de RIVM-resultaten ligt een heel specialistische kennis ten grondslag. De CPB-studie is hoger ingeschat op het gebied van creativiteit omdat deze studie naast de RPD-studie, als enige zelf scenario’s opstelt. Op grond van eerder gedaan onderzoek19 naar internationaal sturende krachten op economisch gebied zijn de drie genoemde scenario’s ontwikkeld. Door zelf scenario’s te ontwikkelen voor het eigen onderzoeksveld kan men het beste de variatie in mogelijke toekomstige ontwikkelingen bestrijken. Bij het opstellen van deze scenario’s was echter weinig sprake van interactie met andere maatschappelijke organisaties, anders dan over de standaardisatie van de aanpak. Misschien is dit ook wel een reden voor de constatering dat in tijdschriften en vakliteratuur veel minder op- en aanmerkingen op de CPB- en RIVM-studies te vinden waren, dan op de RPD- en DGVH-studies. De laatste twee studies waren er veeleer op gericht een maatschappelijke discussie los te maken over de toekomstige ruimtelijke inrichting van Nederland en de toekomstige huisvesting in Nederland dan om een expertview te geven over toekomstige ontwikkelingen. Daarnaast leent een zichtbaar onderwerp als ruimtelijke ordening zich natuurlijk veel beter voor discussie, dan veranderingen in het milieu, die slechts met een wetenschappelijke bril waarneembaar zijn. Volgens Ester e.a. (1997) is de mate waarin onderzoekers de in toekomstonderzoek beschreven ontwikkelingen zichtbaar kunnen maken, bepalend voor de bruikbaarheid van de verkenning. Alleen cijfermatige of abstracte beschrijvingen van toekomstige ontwikkelingen zetten weinig aan tot discussie. Met name op gebied van duurzaamheid verneemt men uit diverse bronnen dat er een grote behoefte bestaat aan inspirerende toekomstbeelden of leidende principes20.

[ 88 ]

Tijdshorizon Vanwege de standaardisatie rond de CPB-scenario’s kennen de meeste studies 2020 als tijdshorizon. Alleen de RPD hanteert 2030 als tijdshorizon. De op expertise gerichte studies richten zich op de korte tot middellange termijn, anders worden de onzekerheden in de voornamelijk kwantitatieve voorspellingen ook te groot. De omvang van de tijdshorizon is hiermee nadrukkelijk verbonden met de creativiteit van een studie. Hoe verderweg het gekozen tijdstip ligt, hoe meer creatieve ontwikkelingen of trendbreuken mogelijk zijn. Doelstelling en thematiek Het is van belang in het achterhoofd te houden dat slechts een van de studies duurzaamheid als hoofdthema heeft, namelijk de Nationale Milieuverkenning 4. Hierin worden de gevolgen van mogelijke maatschappelijke ontwikkelingen voor het milieu in kaart gebracht alsmede enkele oplossingsrichtingen. In de andere studies speelt duurzaamheid slechts een ondergeschikte rol en fungeert als deelthema. In de RPD-studie zijn ‘duurzame economische ontwikkeling’ en ‘de eigenwaarde van natuur, landschap en biodiversiteit’, slechts twee van de opgaven waarvoor de Ruimtelijke Ordening staat. In deze zin had het RPD-project een brede insteek. In de CPB-studie is vooral aandacht voor de fysieke effecten van mogelijke economische ontwikkelingen. De belangrijkste determinanten die de scenario’s vorm gaven lagen op het economische vlak. Ook de mogelijke oplossingen voor knelpunten liggen met name op het economische vlak. Daarnaast wordt bij de beoordeling van maatregelen veel aandacht besteed aan economische haalbaarheid. In de Woonverkenningen wordt expliciet aandacht besteed aan de vraag op welke problematieken de volkshuisvesting zich zou moeten richten. Er wordt geconcludeerd dat waar vroeger de volkshuisvesting voornamelijk op het voorhanden zijn van betaalbare en passende huisvesting gericht was, de volkshuisvesting in de toekomst meer te maken zal krijgen met aanverwante problemen zoals: ouderdom, sociale segregatie en duurzaamheid. Duurzaamheid neemt wat dat betreft in de Woonverkenningen de rol aan van gekoppeld belang. Bij de bouw en renovatie van woningen die om andere redenen nodig, is het belangrijk om duurzaamheidsaspecten mee te nemen. Verschil tussen stedelijk en landelijk niveau Alle geëvalueerde studies hadden Nederland als onderzoeksgebied. Ontwikkelingen worden in eerste instantie beschreven op nationaal niveau. Toch zijn er in de verschillende rapporten reeds aanduidingen te vinden voor gedetailleerdere beschrijvingen. Het CPB gebruikt regionale economische modellen om de economische ontwikkelingen per regio te beschrijven. Binnenlandse migratie is immers afhankelijk van de werkgelegenheidsontwikkeling per regio. Ook de RPD-studie richt zich logischerwijs op lokaal niveau. De ruimte-

[ 89 ]

lijke ingrepen krijgen immers daar hun beslag. Hoe specifieke steden vorm krijgen binnen deze perspectieven, op welke wijze stedelijke systemen hierdoor veranderen, blijft echter beschouwing. Hier liggen wellicht mogelijkheden voor verder onderzoek. In alle studies komt ook de relatie tussen Randstad en achterland aan bod. De belangrijkste vraag daarbij is hoe steden in Noord-Brabant en Gelderland zich ontwikkelen in relatie tot de Randstad. Dergelijke bovenstedelijke relaties dienen bij een stad-als-systeem benadering niet uit het oog verloren te worden.

6.3 Rol van de scenario’s in het besluitvormingsproces Wanneer scenario’s niet op één of andere wijze een vertaling krijgen in beleid kan men zich afvragen in hoeverre ze effectief zijn geweest. Toch komt het dikwijls voor dat de resultaten van scenariostudies niet worden gebruikt. Bood et al (1993) noemt als redenen hiervoor het gebrek aan bruikbaarheid (de scenario’s zijn te weinig omvattend en te ingewikkeld) en het feit dat ze te weinig plausibel zijn (althans in de ogen van de gebruiker). In deze paragraaf zal de vraag worden beantwoord in hoeverre de vier scenariostudies aan beleidsvorming bijdragen. Bij de CPB-scenario’s is het moeilijk om een inschatting te geven van de mate waarin ze direct in beleidsvorming zijn meegenomen. In de studie Economie en fysieke omgeving blijft de relatie van dit document met beleidsvorming onvermeld. Er is dan ook veeleer sprake van indirecte vertaling in beleid. Deze scenario’s worden namelijk voor andere beleidsvelden dan economie en fysieke omgeving door andere instanties verder uitgewerkt. Peters (1998) spreekt gekscherend van de moeder van alle Nederlandse scenario’s. Zo rekent het RIVM in de Nationale Milieuverkenning 4 1997-2020 de milieugevolgen door van de scenario’s. Ook binnen Nederland 2030 en de Woonverkenningen wordt ermee gewerkt om tot de zogenaamde basisscenario’s te komen. Deze basisscenario’s vormen een schets van de toekomstige omgeving waarmee in Nederland 2030 de voor de ruimtelijke inrichting opgestelde discussiescenario’s op hun robuustheid worden getest. Daarnaast verwijzen Teunissen en Willems (1999) naar de rol die de CPB-scenario’s hebben gespeeld in de besluitvorming over grote infrastructurele projecten als de aanleg van de Maasvlakte, de aanleg van de Betuwelijn en de uitbreiding van Schiphol. Een voorbeeld van directe ondersteuning van de besluitvorming door de CPBscenario’s is te vinden in de nota Ruimte voor Economische Dynamiek (1997), een verkennende beleidsanalyse van de ruimtelijk-economische ontwikkelingen tot 2020 door het ministerie van EZ (1997). In de andere drie scenariostudies wordt de relatie met beleidsvorming wel

[ 90 ]

expliciet aangegeven. Volgens de Wet milieubeheer, waarin de milieuplanbureaufunctie van het RIVM is geformaliseerd, wordt elke vier jaar ter voorbereiding op een NMP een milieuverkenning opgesteld. De Nationale Milieuverkenning 4 vormt de voorbereiding voor het derde Nationaal Milieubeleidsplan (NMP 3). Met de Woonverkenningen is beoogd om de toekomstige ontwikkelingen voor de volkshuisvesting in kaart te brengen en daarmee de basis te leggen voor vernieuwing van het volkshuisvestingsbeleid. Op basis van deze Woonverkenningen is in april 1999 door staatssecretaris Remkes De Agenda opgesteld als beleidsmatig vervolg (Ministerie VROM, 1999). Aan de hand van deze Agenda zijn expertmeetings, en regionale bijeenkomsten met provincies, gemeenten, corporaties, belangenorganisaties en marktpartijen gehouden om te discussiëren over het woonbeleid in het eerste decennium van de 21e eeuw. De uitkomsten van de maatschappelijk gevoerde debatten hebben geresulteerd in de in mei 2000 uitgebrachte Ontwerpnota Wonen die de opvolger is van de Nota Volkshuisvesting (oftewel nota Heerma) uit 1989. Na advisering door vijf raden heeft het kabinet in de nazomer van 2000 de definitieve Nota Wonen uitgebracht. Onderdeel van het project Nederland 2030 vormde het aangaan van een maatschappelijke discussie als reactie op de uitgebrachte Discussienota. De resultaten van deze discussie zijn vervolgens vastgelegd in het afsluitende rapport Nederland 2030 – Debat (1998). Ter beantwoording van de vraag welke onderdelen van de vier ruimtelijke perspectieven bruikbaar zijn voor vertaling in ruimtelijk beleid voor de periode van 2010 tot 2030 brengt de VROM-raad in 1998 advies uit aan de minister van VROM. De VROM-raad komt daarbij tot de keuze voor een aangepaste versie van het perspectief Stedenland: Stedenland-plus. De plus duidt onder meer op toevoeging van een beheerste ontwikkeling van regionale gedifferentieerde corridors, een element uit het perspectief Stromenland. Dit Stedenland-Plus vormt het uitgangspunt voor de in 1999 uitgebrachte Startnota Ruimtelijke Ordening als opmaat voor de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening. Ten aanzien van de bijdrage aan beleidsvorming kan geconcludeerd worden dat vooral de Woonverkenningen en Nederland 2030 effectief zijn geweest. Beide projecten hebben discussienota’s opgeleverd, waarover vervolgens maatschappelijk breed is gediscussieerd. De Woonverkenningen hebben agendapunten opgeleverd voor het toekomstige volkshuisvestingsbeleid, terwijl in de huidige voorbereiding op de Vijfde Nota op de Ruimtelijke Ordening verder wordt gewerkt met een aangepaste versie van het perspectief Stedenland uit Nederland 2030. Het Nationaal Milieubeleidsplan baseert zich met het beschrijven van de huidige stand van zaken in het Nederlandse milieubeleid op de Nationale Milieuverkenning 4 en de Natuurverkenning 97. Een maatschappelijke discussie hierover is echter uitgebleven.

[ 91 ]

6.4 Identificatie van de TINA’s en onzekerheden Scenario’s zijn erop gericht om de besluitvorming te ondersteunen door meerdere toekomstbeelden te construeren gebaseerd op verschillende vooronderstellingen. Hiermee wordt onder meer beoogd om onzekerheden die eigen zijn aan de toekomst zoveel mogelijk te identificeren. De overeenkomsten in de aannamen tussen de scenario’s worden TINA’s genoemd. Daarnaast zijn er uiteraard ook verschillen; de onzekerheden uiten zich in verschillende aannamen op de drijvende krachten tussen de verschillende scenario’s. Hierna zullen de belangrijkste overeenkomsten en verschillen tussen de geïnventariseerde scenario’s de revue passeren.

6.4.1 TINA’s In tabel 6.2 wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste overeenkomsten tussen de verschillende scenario’s uit de vier scenariostudies. Deze TINA’s vormen het decor waarin uit te zetten strategieën voor een toekomstige duurzame stedelijke ontwikkeling kunnen worden geplaatst. Het gaat hier om trends die volgens de CPB-scenario’s zullen optreden. Alleen de mate waarin kan verschillen en varieert per scenario. Aangezien de CPB-scenario’s door het RIVM, de DGVH en RPD zijn overgenomen (zie tabel 6.1) zijn ook dezelfde aannamen te herkennen. Welke decors schetsen de in tabel 6.2 genoemde TINA’s? Sociaal-cultureel Sociaal-cultureel is de verwachting dat het gemiddelde huishouden meer financiële middelen tot zijn beschikking krijgt en mede als gevolg daarvan de individualisering zich verder doorzet. Niet alleen de diversiteit van wensen, maar ook de mogelijkheden voor het individu om deze wensen te verwezenlijken zullen toenemen (meer financiële armslag). Deze wensen zijn in belangrijke mate het gevolg van een bepaalde leefstijl. Verschillende leefstijlen van individuen zullen elkaar in een steeds hoger tempo opvolgen, afhankelijk van levensfase, inkomen, enzovoort. en deels ook naast elkaar voorkomen bij hetzelfde huishouden of zelfs individu. Door het verder toenemen van het gemiddelde opleidingsniveau van de Nederlander en het steeds toegankelijker worden van actuele informatie via elektronische informatiesystemen (internet) wordt het individu steeds mondiger. Specifiek voor de woningmarkt betekent dit dat deze verandert van een aanbod- in een vraagmarkt. Dat wil zeggen dat de woonconsument bepaalt wat er wordt gebouwd, niet de producent. Demografie In demografisch opzicht geldt dat de groei van het bevolkingsvolume kleiner wordt. Voor het eerst moet serieus rekening worden gehouden met een op

[ 92 ]

Tabel 6.2 Overzicht belangrijkste TINA’s in alle vier scenariostudies Omschrijving van de belangrijkste terugkerende patronen in de vier scenariostudies Sociaal-culturele ontwikkelingen
Individualisering, waardoor een stijging van één- en tweepersoonshuishoudens optreedt
Er is een toename van differentiatie aan leefstijlen
Er is een toename van kwaliteitsvraag naar woningen
Het opleidingsniveau van de burger is hoger
Er is een overgang van de woningmarkt van aanbod- naar vraagmarkt
De burger wordt steeds mondiger Demografische ontwikkelingen
De bevolkingsgroei zal na 2020 afvlakken. Na ongeveer 2050 zal waarschijnlijk een absolute afname van de bevolking volgen
De bevolking zal verder ontgroenen en vergrijzen
De verdeling van de bevolking over Nederland zal ongeveer gelijk blijven Ruimtelijke ontwikkelingen
In de komende twintig jaar wacht een grote bouwopgave, zowel op het gebied van nieuwbouw als renovatie en herstructurering
Het ruimtebeslag van de landbouw zal afnemen, waardoor land vrijkomt voor verstedelijking of natuur
Door extra ruimteclaims voor wonen en werken blijft de omvang van het urbane gebied toenemen Economische ontwikkelingen
De economie zal in de toekomst doorgroeien, maar de snelheid waarmee dat gebeurt kan flink verschillen
De economie zal verder globaliseren
Er zal een verdere tertiairisering van de economie plaatsvinden onder invloed van de informatietechnologie
De Nederlandse transport- en distributiesector zal een belangrijke plaats blijven innemen Mobiliteitsontwikkelingen
De mobiliteitsbehoefte zal verder toenemen, alsmede de automobiliteit
Ook de goederenmobiliteit en luchtvaart zullen stevig groeien Te c h n o l o g i s c h e o n t w i k k e l i n g e n
Nieuwe technologieën zullen een belangrijke rol spelen bij vermindering van de milieudruk, met name op het gebied van energiebesparing en -opwekking Milieu
Het energiegebruik zal verder toenemen. De hoogte van de toename (tot 2020 met 7,5 tot 35%) is echter sterk afhankelijk van de mate van economische groei
Doelstellingen op het gebied van CO2- en NOx-emissies zullen niet gehaald worden met het vastgestelde beleid
Veel milieuproblemen worden dankzij technologische maatregelen kleiner, maar verdwijnen niet

termijn dalend bevolkingsvolume. Het maximale volume is onzeker evenals het jaar waarin dit maximale volume bereikt zal worden. De bevolkingsafname treedt als eerste op in DE: namelijk in 2020. Bij GC en EC stagneert de bevolkingsgroei respectievelijk na 2030 en 2050. De bevolkingspiramide krijgt

[ 93 ]

een brede top. De vergrijzing neemt vooral na 2010 sterk toe en zal het hoogtepunt na 2030 bereiken. In 2030 zal de Nederlandse bevolking voor ongeveer 23% bestaan uit 65-plussers. Door op de woningmarkt rekening te houden met de toekomstige leeftijdsopbouw en de onzekerheden omtrent het volume kan worden voorkomen dat er zal worden gebouwd voor toekomstige leegstand. Ruimtelijke ordening Wat betreft de ruimtelijke ontwikkelingen nemen in de CPB-scenario’s de claims voor wonen, werken, infrastructuur, bos en natuur toe. Alleen het ruimtebeslag van de landbouw zal afnemen, maar deze afname is niet in alle scenario’s voldoende om aan de stijgende vraag voor de andere functies te kunnen voldoen. Door de extra ruimteclaims voor wonen en werken zal de omvang van het urbane gebied blijven toenemen. De totale woningbouwopgave over de periode van 1995 tot 2030 zal waarschijnlijk ergens tussen de 1,2 en 1,9 miljoen liggen, hetgeen een toename van de bestaande woningvoorraad inhoudt met gemiddeld 34.000 tot 54.000 woningen per jaar. Vergeleken met de woningbouwproductie over de laatste decennia valt de omvang van deze opgave tot 2030 mee. In de toekomst zal de aandacht verder verschuiven van productie naar onderhoud en herstructurering. Economie Wat de verwachte economische ontwikkeling betreft wordt aangenomen dat de wereldeconomie zal blijven groeien en dat Nederland hiervan in vergelijking met de overige EU-landen sterk blijft profiteren. De economie wordt steeds kennisintensiever en mede onder invloed van informatietechnologie zal de economie verder globaliseren. Hierdoor neemt dienstverlening een steeds groter deel van de toegevoegde waarde en werkgelegenheid voor haar rekening. Vooral wat de werkgelegenheid betreft verliest de landbouw verder aan belang. Aangenomen wordt dat de landbouw een minder sterke concurrent wordt bij botsende ruimteclaims. Mobiliteit De personenmobiliteit zal toenemen, maar de groei neemt af onder invloed van de verwachte afname van de demografische groei en door verzadigingsverschijnselen (o.a. autobezit). Door de economische groei en ontwikkeling van de internationale handel blijft het goederenvervoer, vooral over de weg, sterk toenemen. Ook het aantal vliegbewegingen zal in de toekomst sterk blijven groeien. Kortom, de mobiliteit zal dus een groot direct en indirect beslag op de ruimte en het milieu blijven leggen. Technologie In algemene termen wordt verwacht dat door technologie milieuwinst kan worden behaald. Deze winst zit vooral in energie-efficiënte productieproces-

[ 94 ]

sen, waarbij reducties worden bereikt van emissies en afval. ICT is een belangrijke stap in de richting van een meer kennisintensieve economie. Voor de ruimte is het van belang dat er mogelijk nieuwe grote ruimtevragers zullen komen uit de hoek van de duurzame energiebronnen. Milieu Het energiegebruik zal als gevolg van de groei van productie en consumptie nog blijven toenemen. Het energiegebruik zal minder snel groeien dan het BBP. Met name de CO2 -emissie blijft problematisch, maar ook hier vindt ontkoppeling plaats: de stijging is minder sterk dan het energiegebruik zelf. Voor de meeste emissies naar bodem, lucht en water geldt dat ze dankzij technologische maatregelen verder zullen gaan afnemen, maar dat de milieuproblemen zullen blijven bestaan.

6.4.2 Onzekerheden Onzekerheden binnen de CPB-scenario’s Bij het opstellen van DE, EC en GC heeft het CPB vijf drijvende krachten onderscheiden, waarmee de belangrijkste verschillen tussen de scenario’s worden bepaald. Het gaat achtereenvolgens om ontwikkelingen op internationaal, technologisch, sociaal-cultureel, demografisch en economisch gebied. Daar is nog een zesde aan toe te voegen, namelijk de mate van sturing van de overheid. In tabel 6.3 zijn deze zes verschillen voor de drie CPB-scenario’s aangegeven. Met de onzekerheden zoals vermeld in tabel 6.3 wordt de bandbreedte tussen de CPB-scenario’s aangegeven. Voor verdere uitleg van de genoemde onzekerheden verwijzen we naar par. 2.3. Onzekerheden binnen de ‘Woonverkenningen’ Binnen de Woonverkenningen komen de CPB-scenario’s met hun TINA’s en onzekerheden weer terug, maar worden ze specifiek uitgewerkt voor de woningmarkt. In tabel 6.4 zijn de belangrijkste onzekerheden in de Woonverkenningen op een rijtje gezet. De effecten van de CPB-scenario’s op de dynamiek en benutting van de bestaande woonmilieus zijn reeds in paragraaf 5.8 aan de orde geweest. In het in DE geschetste stadsbeeld is de uitbreiding van de woningvoorraad in de periode van 1995 tot 2030 het laagst met 1,3 miljoen. Dit komt onder meer door de minder goede economische positie van de woonconsument, maar ook doordat er minder gesloopt wordt. Ook is de koopsector in DE het laagst met 60%. De doelgroep van het volkshuisvestingsbeleid, dat wil zeggen het aantal huishoudens met minder dan ƒ35.000 brutojaarloon (peiljaar 1998), is in 2020 met 2.361.000 (Brouwer e.a., 1997) veel groter dan in de twee andere

[ 95 ]

Tabel 6.3 Belangrijkste onzekerheden in de drie CPB-scenario’s Driving forces

DE

EC

GC

Internationaal

Trage Europese integratie

Verregaande Europese integratie (coördinatie)

Europa à la carte (toelatingseisen)

Technologische ontwikkeling Traag

Sterk

Sterk

Sociaal-cultureel

Geen ruimte voor kwaliteitsconsumptie

Immaterieel en Hedonisme milieuvriendelijke oriëntatie

Demografie
bevolkingsomvang
migratie

16,2 mln. Laagst

17,7 mln. Hoger vanuit solidariteit

16,9 mln. Laag vanwege beleidsconcurrentie

Sturing

Markt/overheid

Overheid

Markt

1,5% Marktwerking noch regelgeving werken

2,75% Nadruk op coördinatie

3,25% Marktwerking en efficiency

Economie
jaarlijkse groei
marktregulering

Bron: Bewerking van CPB, 1997

scenario’s (in EC 1.519.000 en in GC 1.348.000; zie Brouwer, J. e.a., 1997). Er is sprake van vrij grote verschillen tussen arm en rijk en daarmee van ruimtelijke segregatie. Sommige wijken zullen verloederen en onveilig worden: de zogenaamde ‘no-go-area’s’. Er is weinig geld voor onderhoud en beheer van deze wijken. Door de afbraak van de huursubsidie stijgen de woonlasten, zodat er veel vraag naar goedkope woonruimte is. Er is een vrij gelijkmatige verdeling in de gewenste woonmilieus. Het sociale voorzieningenniveau krimpt in en zorg en dienstverlening zijn niet-commercieel van aard. Het sturingsperspectief van de overheid zit tussen de twee andere scenario’s in. Door de slechte economische situatie is de actieve overheidsbemoeienis met de volkshuisvesting via investeringen gering. Er zijn wel veel collectieve regels. EC kent een uitbreiding van de woningvoorraad tot 2030 van zo’n 2 miljoen woningen. Een deel hiervan betreft de vervanging van te slopen woningen: gemiddeld 27.000 à 28.000 woningen per jaar. De verschuiving van een behoefte aan huurwoningen naar een behoefte aan koopwoningen zet zich door: van 53% in 1997 naar 68% in 2030. Er is sprake van een optimale benutting van de bestaande woningvoorraad. In dit scenario komt verduurzaming van woning en woonomgeving het meeste uit de verf. In de Woonverkenningen wordt deze duurzaamheid aangeduid met een drietal indicatoren: functionele, sociale en ecologische kwaliteit. Binnen EC zijn de sociaal-culturele condities voor een duurzame ontwikkeling het gunstigst: het consumptiepatroon

[ 96 ]

Tabel 6.4 Belangrijkste onzekerheden in de ‘Woonverkenningen’

Uitbreiding woningvoorraad 1995-2030 Eigendomsverhoudingen woningvoorraad Vraag naar woningen

Vraag naar woonmilieus

Stedelijk verband (sociale cohesie)

Inkomensverdeling Positie sociale sector

DE

EC

GC

1,3 mln.

2 mln.

2,2 mln.

60% koopwoningen

68% koopwoningen

71% koopwoningen

Meer vraag naar lage woonlasten, lage bijkomende kosten, eigen tuin Gelijkmatige verdeling van de vraag over centrummilieus, stedelijke woonwijken en landelijk/suburbaan wonen Verschillen tussen betere en mindere wijken; wijken redelijk gemixed Tweedeling

Meer vraag naar warmte-isolatie en eigen tuin

Meer vraag naar ruime woning en tuin, beveiliging, garage, flexibiliteit ontwerp Vooral belangstelling voor centrummilieus en het landelijk/suburbaan wonen

Grote groep, woont redelijk verspreid over de stad

Vooral belangstelling voor centrummilieus en het landelijk/suburbaan wonen

Contacten tussen wijken; Losse relaties tussen mix in wijken homogene wijken Verschillen beperkt Kleine groep,woont verspreid over de stad

Grote verschillen, zelfs driedeling Kleine groep, woont in minst populaire woonwijken

en de leefstijl zijn meer immaterieel en milieuvriendelijk georiënteerd. In de vraag naar woonmilieus is de belangstelling voor centrummilieus en het landelijk/suburbaan wonen dominant. De zorg- en dienstverlening wordt gekenmerkt door een sterke extramuralisering van de zorg door zelfstandige, aangepaste huisvesting. De overheid is in dit scenario het dominantst aanwezig met de nadruk op collectieve waarden. Vanuit de verzorgingsstaatgedachte zullen de woningcorporaties zich breed profileren. Ten slotte het GC-scenario waarin het marktmechanisme centraal staat. De woningbehoefte neemt hier het sterkst toe vanwege doorzetting van de verkleining van gezinnen en immigratie. De uitbreiding van de woningvoorraad tot 2030 wordt geschat op ongeveer 2,2 miljoen woningen. Ook hier betreft een deel ervan de vervanging van te slopen woningen: eveneens 27.000 à 28.000 woningen per jaar. De groeiende werkgelegenheid (sterke economische groei) wordt steeds meer footloose, waarmee de druk op de woningmarkt zich gelijkmatig over het land verspreidt. Het onderscheid tussen stad en land verdwijnt doordat de kwaliteit van het buitengebied doorwerkt in de stad en het buitengebied meer en meer wordt ingericht voor het suburbaan wonen. Nieuwe woonconcepten ontstaan met een centrale plaats voor de informatietechnologie. De extramuralisering komt vooral tot uiting in zelfstandig aangepaste huisvesting voor de koopkrachtige vraag en wordt verzorgd door de markt. Minder draagkrachtigen krijgen minder zorg- en dienstverlening. De overheid treedt in vergaande mate terug (alleen waarborging van een minimumleef-

[ 97 ]

Tabel 6.5 Overzicht onzekerheden in ‘Nederland 2030’: keuzepositie zes ruimtelijke opgaven

standaard). De corporaties zullen marktgericht opereren.

Spreidingstendens verstedelijking tegengaan accepteren Mobiliteitsgroei collectief individueel Verhouding ecologie-economie inzet technologie streven naar andere economie Scheiding kansrijk-kansarm investeren in fysieke omgeving investeren in de mens Relatie overheid-burger centrale sturing decentrale sturing Relatie met de natuur ecocentrisch antropocentrisch

Onzekerheden binnen ‘Nederland 2030’ Wat betreft de meest relevante onzekerheden in het project Nederland 2030 kan in eerste instantie worden verwezen naar de zes opgaven die zijn te beschouwen als de drijvende krachten achter de sleutelvariabelen. Bij deze zes opgaven gaat het om de keuzepositie op de in tabel 6.5 opgesomde assen. Het gaat om spreidingstendensen in de verstedelijking, de mobiliteitsgroei, het evenwicht tussen ecologie-economie, het tegengaan van de scheiding tussen kansarm-kansrijk, de relatie overheid-burger in de regulering van het grondgebruik en de relatie met de natuur. De relatie van de vier perspectieven met deze zes thema’s is al aan de orde geweest in paragraaf 3.5. De perspectieven Palet en Stedenland vormen de twee uitersten binnen de toekomstige ruimtelijke inrichting van Nederland. Parklandschap en Stromenland liggen daartussenin. Gechargeerd gezegd: waar Palet staat voor spreiding, staat Stedenland voor concentratie; waar Palet staat voor decentrale sturing (via de markt) staat Stedenland juist voor centrale sturing (sterke overheid). In de keuzepositie ten aanzien van de vraag hoe moet worden omgegaan met de spreidingstendens van verstedelijking staat zoals gezegd Palet spreiding en Stedenland concentratie voor. In Palet geldt vestigingsvrijheid voor de burgers en bedrijven. De ruimteclaims worden regionaal en lokaal afgehandeld. Er is geen algemeen ruimtelijk principe op nationaal niveau. In Stedenland daarentegen ligt het accent op sterke concentratie van verstedelijking en openhouden van het platteland. Alle vier de ruimtelijke perspectieven gaan uit van een gelijk blijvende spreiding van de bevolking over Nederland. Binnen de landsdelen zijn juist de verschillen. Er is per perspectief een onderscheid gemaakt in de mate van spreiding en concentratie. Tabel 6.6 geeft van dit onderscheid een overzicht. Een tweede belangrijke driving force in de ruimtelijke perspectieven is de omgang met het mobiliteitsvraagstuk. Uit de CPB-scenario’s komt naar voren dat de groei van het aantal personenauto’s blijft doorzetten, vooral door toename van het tweede-autobezit. De totale mobiliteit wordt sterk bepaald door het bevolkingsvolume en de welvaart. Deze toename leidt in alle scenario’s

Bron: RPD, 1997

[ 98 ]

Tabel 6.6 Overzicht onderscheid spreiding en concentratie in vier perspectieven

Stedenland Stromenland Parklandschap Palet

Regionaal

Lokaal

Concentratie Spreiding Concentratie Spreiding

Concentratie Concentratie Spreiding Spreiding

tot een toename van de behoefte aan infrastructuur.

Binnen de perspectieven worden verschillende posities ingenomen in de benadering van de vraag hoe moet worden omgegaan met de maatschappelijk gezien als een gegeven beschouwde mobiliteitsgroei (zowel personen- als goederenvervoer). In Parklandschap en Palet wordt het accent gelegd op het individuele vervoer, in Stedenland en Stromenland juist op het collectieve vervoer. Bij de derde opgave die is gericht op een keuzepositie op de as van de verhouding tussen economie en ecologie kiezen alle perspectieven voor een meer kennis-georiënteerde economie en een sterke inzet van technologie. De verschillen liggen vooral in de wijze waarop de groei van bepaalde economische sectoren ruimtelijk wordt gehonoreerd of gestimuleerd en in het scheppen van de ruimtelijke condities voor economische ontwikkeling. Bij de economische ontwikkeling wordt in Stedenland strikt de scheiding tussen stad en land vastgehouden: in de steden de functies die daar horen (grootstedelijke vestigingsmilieus, kenniscentra en combinaties van bedrijvigheid en wonen, cultuur, toerisme en recreatie), terwijl in de open ruimte de functies met een landschappelijke verschijningsvorm verder worden ontwikkeld (zoals drinkwatervoorziening, schaalvergroting agrarisch productievolume, enzovoort). Het totale landbouwareaal zal afnemen, niet zozeer door verstedelijking zoals in Palet en Parklandschap, maar door hogere ruimteclaims van water en natuur. In Palet zien we dat bedrijven zich vestigen op knooppunten van infrastructuur en niet per definitie in de historische stadscentra. Economische groei vindt hier plaats bij gelijktijdige afname van de milieubelasting: ontkoppeling. De reikwijdte hiervan kan echter lokaal variëren ten opzichte van een landelijk vastgesteld basisniveau. In economisch slecht renderende gebieden zal men geneigd zijn minder stringente milieukwaliteitseisen te stellen: negatieve milieueffecten worden voor lief genomen ter compensatie van werkgelegenheid of financiële middelen. Stromenland zet vooral in op de ontwikkeling van corridors. In Stedenland zijn corridorknooppunten hooguit de steden zelf: steden als brandpunt van groei (brainports), buiten de stedelijke contouren zijn ze niet aan de orde. In Palet is vestigingsvrijheid voor bedrijven een sleutelwoord. De beantwoording van de vraag hoe scheiding tussen kansrijk en kansarm kan worden tegengegaan wordt in alle vier perspectieven in verband gebracht met de problematiek van de grote steden en minder met de leefbaarheid van

[ 99 ]

het platteland. Verbetering van de sociale diversiteit is vooral gelegen in de economische en sociaal-culturele omstandigheden in de steden en minder in de ruimtelijke inrichting. In Palet en Parklandschap bestaan daarentegen wel aanzienlijke risico’s op ruimtelijke segregatie van kansarmen. De revitalisering van steden wordt in de perspectieven op verschillende wijze vormgegeven. In Stedenland gaat het om herstructurering, verdichting, functiemenging, een hoogwaardig voorzieningenniveau en een hoog aandeel van het collectief vervoer. Stromenland ziet efficiënt en betaalbaar vervoer en voldoende werkgelegenheid als belangrijkste voorwaarden voor een hoge mate van sociale diversiteit. In Parklandschap wordt het wonen in landelijk gebied voor de lagere inkomens aantrekkelijker gemaakt via relatief lage grondprijzen. Palet biedt startende bedrijven zogenaamde ‘kanenzones’ aan. In dit perspectief doet zich het grootste risico voor op vergroting van de scheiding tussen kansrijk en kansarm. Wat de relatie tussen overheid en burger betreft ligt in Stedenland het primaat van sturing bij het Rijk tegenover Palet, waarin lokale overheden en maatschappelijke organisaties de hoofdrol spelen met investeringen afkomstig van particulieren. In Stromenland legt het Rijk zich toe op grote projecten en neemt voor de andere projecten een regisserende rol aan. In Parklandschap spelen regionale overheden een centrale rol: ze ontwikkelen regionale visies als vertaling van nationale doelen. In relatie tot de natuur wordt in Stromen- en Stedenland vooral natte natuur ontwikkeld, dat wil zeggen grootschalige zelfregulerende natuureenheden op basis van waterrijke karakter van ons deltalandschap. Stedenland zet daarnaast in op gebruiksnatuur in de steden als tegenwicht voor de compacte urbanisatie. Stromenland en Stedenland bieden bij ongewijzigd milieubeleid de meeste kansen voor verbetering van de waterkwaliteit en biodiversiteit. In Palet is de natuur overal, bedoeld als gebruiks- of decornatuur in en om de woonomgeving. Er zijn enkele grote wateren en grootschalige, vooral perifeer gelegen gebieden, die als echte natuur worden heringericht en beheerd. In Parklandschap zijn er vooral kansen voor agrarisch natuurbeheer.

6.5 Milieugevolgen van de toekomstbeelden In deze paragraaf zullen de implicaties van de verschillende toekomstdecors voor het milieu aan bod komen. Daarbij komen eerst de drie CPB-scenario’s DE, EC en GC aan bod. Vooral de Nationale Milieuverkenning 4 is in deze context van belang vanwege de doorberekening van genoemde scenario’s op het milieu. Vervolgens zal worden stilgestaan bij de relevantie voor het milieu van de Woonverkenningen voor wat betreft de vier ruimtelijke perspectieven.

[ 100 ]

6.5.1 Relevantie CPB-scenario’s voor het milieu In de Nationale Milieuverkenning 4 (RIVM, 1997) rekent het RIVM de milieugevolgen door van de drie CPB-scenario’s DE, EC en GC. Een belangrijke conclusie daarbij is een verwachte toename van het energiegebruik tussen 1995 en 2020 met 8 (DE) tot 45% (GC) op nationaal niveau. De emissies van CO2, NOx en SO2 worden sterk beïnvloed door dit stijgende energiegebruik. Deze toename wordt veroorzaakt door de voortgaande groei van de productie en consumptie. Als gevolg van het stijgen van het besteedbaar inkomen neemt de consumptie verder toe. Zo neemt de consumptie per hoofd van de bevolking tussen 1995 en 2020 naar verwachting toe met 45 tot 100%. Het RIVM wijst op de toename van het gebruik van personenauto’s en van het vliegverkeer en huishoudelijk afval. Opvallend is de relatief sterke groei van de elektriciteitsvraag, in samenhang met het elektrificatieverschijnsel. Dit is het verschijnsel dat het elektriciteitsverbruik sneller groeit dan het volume van de brutoproductie (bedrijven) en consumptie (huishoudens). Tussen 1987 en 1995 is het totale consumptievolume per huishouden met 1% per jaar gegroeid. Het elektriciteitsverbruik per huishouden nam echter toe met gemiddeld 1,8% per jaar. Het elektriciteitsverbruik per huishouden exclusief efficiencyverbeteringen van apparaten nam zelfs toe met gemiddeld 3% per jaar. Dit hangt samen met een sterk groeiende penetratie van elektriciteitsverbruikende apparaten. Andere determinanten voor de stijging in energieverbruik zijn de bevolkingsgroei en de verkleining van de huishoudens. Ook de productie zal tot 2020 nog fors stijgen met 50% (DE) tot 125% (GC). Het gaat dan om toename van de bruto toegevoegde waarde (zie RIVM, 1997: 31). Binnen de productiesector (het gehele bedrijfsleven) is een toenemend aandeel van tertiaire en kwartaire diensten te bespeuren. Dit betekent een minder materiaal- en energie-intensieve productie. Maar deze ontwikkeling weegt niet op tegen de economische groei en de grote rol die de energieintensieve transport- en distributiesector blijft spelen. Uit de scenariostudies van het CPB (1997) en het RIVM (1997) komt het beeld naar voren dat door technologische maatregelen (van in 1997 vastgesteld beleid) de meeste emissies in de periode tot 2010 zullen dalen. Tabel 6.7 laat de in de CPB-scenario’s geschetste ontwikkeling van emissies in de periode van 1995 tot 2020 zien, uitgedrukt als procentuele mutatie ten opzichte van 1995. Zoals uit tabel 6.7 valt op te maken laten de drie CPB-scenario’s tot 2010 aanzienlijke afnamen van de meeste emissies zien. Er doemen echter twee knelpunten op, namelijk ten aanzien van de CO2-emissie en geluidhinder. In de periode van 2010 tot 2020 zien we echter bij veel meer emissies stijgingen. Dit komt door het uitgangspunt van ongewijzigd beleid anno 1997. Er is dus geen rekening gehouden met nieuw beleid. Na 2010 gaat de doorwerking van de

[ 101 ]

Tabel 6.7 Ontwikkeling emissies 1995-2020 (in % t.o.v. 1995)

economische groei bij de verschillende emissies domineren.

Emissies en milieu-effecten

1995-2010 CPB-scenario’s

1995-2010 Doelstelling

2010-2020 CPB-scenario’s

CO2 NOx SO2 NH3 N VOS Fijn stof Geluidhinder wegverkeer

+ 4 à +17 –30 à –20 –39 à –31 –23 à –28 –35 à –34 –38 à –31 –33 à –29 +8

– 10 – 88 à – 76 – 65 à – 30 – 84 à – 68 – 82 à – 45 – 67 – – 100

– 3 à +11 – 4 à + 16 –2à+4 – 17 à –13 – 12 +2 à +14 –3 à +13 + 21

Om meer inzicht te krijgen in de twee weerbarstige milieuproblemen CO2-emissie en geluidemissie zal hierna dieBron: Stolwijk e.a., 1998; CPB, 1997 en RIVM, 1997 per op deze twee emissies worden ingegaan. Ook zal aandacht worden geschonken aan de verzurende NOx-emissies. Hoewel de totale emissie hiervan naar verwachting zal dalen in de periode van 1995 tot 2020, zorgt het vrachtverkeer juist voor een sterk toenemend aandeel hierin. CO2-emissies De ontwikkeling van de CO2-uitstoot in de drie CPB-scenario’s is weergegeven in afbeelding 6.3. We zien dat de totale Nederlandse CO2-emissie in 1990 174 miljard kg bedroeg oplopend naar 186 miljard kg in 1995. In 2020 is deze totale emissie variërend van 189 miljard kg (DE: stijging t.o.v. 1995 met 3%) tot 224 (EC: stijging t.o.v. 1995 met 20%) respectievelijk 241 (GC: stijging t.o.v. 1995 met 30%).

Emissie in mld. kg.

In de industrie verandert de CO2-emissie mede afhankelijk van de economische groei. Maar daarnaast kent de industrie ook sectorverschuivingen ten gunste van de relatief schone tertiaire diensten, dematerialisatie en de toepassing van Afbeelding 6.3 CO2-emissie 1990-2020 nieuwe technologieën. Het 250 aandeel van de industrie in GC 240 de totale CO2-emissies in 230 EC 2020 schommelt in alle CPB220 scenario’s omstreeks de 25%. 210 In afbeelding 6.4 zijn de aan200 delen van verschillende sec190 DE toren in de totale CO2-emis180 sie weergegeven. In absolute 170 Doel 2010 zin varieert de CO2-emissie 160 van de sector industrie van 150 1990 2000 2010 2020 48 (DE) tot 63 (GC) miljard kg. Daarmee is de industrie de grootste CO2-uitstoter, samen Bron: RIVM, 1997; OTB-bewerking met de energiebedrijven. De

[ 102 ]

Afbeelding 6.4 Aandelen scoren in CO2-emissies 1995 en 2020 (in %) 100 90

13,00

12,62

16,68

16,70

overig

27,00

24,88

24,30

25,75

industrie

31,00

33,13

31,26

29,57

energie

12,00

11,18

10,00

9,70

huishoudens

6,00

6,23

7,21

8,00

vrachtvervoer

12,00

12,60

11,80

11,10

personenvervoer

1995

2020 DE

2020 EC

2020 GC

80 70 60

Aandeel CO2-emissies (%)

50 40 30 20 10 0

Bron: CPB, 1997; OTB-bewerking

energiebedrijven scoren in 2020 een CO2-uitstoot van 47 miljard kg in DE tot 52 miljard kg in EC. Veranderingen in demografische, sociaal-culturele en sociaal-economische factoren beïnvloeden de samenstelling van het consumptiepakket en daarmee het energieverbruik tot 2020. De belangrijkste oorzaak van deze toename is de groei van het besteedbaar inkomen per huishouden. De vergrijzing en ontgroening kan daarentegen tot een afname van de milieudruk leiden, omdat ouderen een relatief minder milieubelastend consumptiepatroon hebben dan jongeren. Dit effect zal deels teniet worden gedaan wanneer toekomstige ouderen een hoger uitgavenpatroon zullen hebben, waardoor ze milieubelastender zullen zijn dan de ouderen nu. Het huishoudelijk energieverbruik (excl. autobrandstoffen en elektriciteit) staat onder invloed van een verdere energiebesparing in nieuwbouwwoningen. Daarnaast speelt de in 1996 geïntroduceerde kleinverbruikersheffing een rol. Een en ander heeft tot gevolg dat in de CPB-scenario’s de huishoudelijke CO2-emissies zich ongeveer stabiliseren rondom 22 miljard kg in 2020. De CO2-uitstoot van de elektriciteitscentrales en raffinaderijen bedroeg in 1995 samen 58 miljard kg. In 2020 neemt dit toe, variërend van 63 miljard kg in DE tot 72 miljard kg in GC. Relatief gezien valt de grootste groei in de CO2-emissie te bespeuren in de sector verkeer. Deze groei is bijna volledig toe te schrijven aan het vrachtverkeer. Dit hangt samen met de hoge groei van het vrachtverkeer, de relatief sterke groei van de buitenlandse handel op Nederland, evenals daarmee samenhan-

[ 103 ]

Afbeelding 6.5 CO2-emissies 2000-2020 personen- en vrachtauto’s 30 28 EC personenauto’s

26 24

GC vrachtauto’s

22

mln. kg. CO2 per jaar

gende logistieke en ruimtelijke ontwikkelingen. Deze groei is het gevolg van een toename van het aantal vervoerde tonnen, en van een toename van de gemiddelde afstand waarover die tonnen worden vervoerd. Het aandeel van de totale CO2-emissie in 2020 bedraagt voor het vrachtverkeer 6% in DE, 7% in EC en 8% in GC. In 1995 bedroeg dit nog 5%. Bij het personenvervoer stabiliseert de CO2-emissie zich rondom de 19 miljard kg in 2020. In afbeelding 6.5 zijn de CO2-emissies voor personenauto’s en vrachtauto’s in de drie CPB-scenario’s tot 2020 weergegeven.

20

GC personenauto’s

18

DE personenauto’s

16

EC vrachtauto’s

14

DE vrachtauto’s

12 10 2000

2010

2020 Bron: RIVM, 1997; OTB-bewerking

De doelstelling voor de emissie van CO2 in 2010 van 20,7 miljard kg voor verkeer en vervoer wordt ruimschoots overschreden. In plaats van een afname is er juist sprake van een toename. NOx-emissies De totale NOx-emissie daalt in de periode van 1995 tot 2020 met 7% tot 33%, onvoldoende om de regeringsdoelstelling geformuleerd voor 2010 (60 tot 120 miljoen kg) te halen. Het verkeer was in 1995 verantwoordelijk voor zo’n 60% van de NOx-emissie. We zien tegengestelde ontwikkelingen bij het personenvervoer en het vrachtvervoer. Bij personenauto’s neemt door succesvolle implementatie van de driewegkatalysator de NOx-emissie af, variërend van 61 (DE) tot 62 miljoen kg (EC en GC) in 2000 naar 27 (DE), respectievelijk 18 (EC) en 29 (GC) miljoen kg in 202022. Daarmee wordt de regeringsdoelstelling voor 2010 (40 miljoen kg) gehaald. Bij het vrachtverkeer echter zien we een stijgend NOx-emissieniveau ten opzichte van 2000 in EC en GC. De NOx-uitstoot in 2000 bedraagt 111 miljoen kg, terwijl dit niveau in 2020 is toegenomen tot 135 (EC) respectievelijk 162 (GC) miljoen kg. Alleen in DE is sprake

22 De daling van de NOx-emissie is in EC het grootst vanwege de veronderstelde verdere aanscherpingen van de emissienormen (in EC zijn het veronderstelde consumptiepatroon en de leefstijl het meest immaterieel en milieuvriendelijk van de drie CPB-scenario’s).

[ 104 ]

Afbeelding 6.6 Nox-emissies 2000-2020 van personen- en vrachtauto’s 200 180 GC vrachtauto’s

160 140

EC vrachtauto’s

120 100

DE vrachtauto’s

80

mln. kg. Nox per jaar

60 GC personenauto’s

40

DE personenauto’s EC personenauto’s

20 0 2000

2010

2020 Bron: RIVM, 1997; OTB-bewerking

van een afname, daar in dit scenario wordt aangenomen dat technische maatregelen de sterke groei van het vrachtautogebruik compenseren. Voor de NOx-uitstoot door het vrachtverkeer is als regeringsdoelstelling voor het jaar 2010 25 miljoen kg bepaald. Deze doelstelling wordt dus ruimschoots overschreden. De in de drie CPB-scenario’s geschetste ontwikkelingen in de NOx-emissie tot 2020 voor zowel personenauto’s als vrachtauto’s (zoals uitgewerkt in de Nationale Milieuverkenning 4) is weergegeven in afbeelding 6.6.

Geluidhinder Geluidhinder door het verkeer wordt vooral veroorzaakt door het wegverkeer (1995: 30% gehinderden) en vliegtuigen (21% gehinderden) (RIVM, 1997). We richten ons hier op het wegverkeer vanwege de insteek van de gebouwde omgeving. Hinder is hier gedefinieerd als het percentage mensen dat aangeeft soms of vaak last van geluid te ondervinden. Dit percentage Nederlanders wordt bepaald met behulp van vragenlijsten die door het CBS jaarlijks in een steekproef worden afgenomen23 (RIVM, 1997). De ontwikkelingen in de geluidhinder door wegverkeer zijn afhankelijk van volume-ontwikkelingen, voertuigentechnische en ruimtelijke ontwikkelingen (lokatie woningen) en van maatregelen, gericht op de beperking van de geluidbelasting, zoals geluidsschermen, toepassing van stiller asfalt zoals ZOAB en gevelisolatie (ibid). In tabel 6.7 (blz. 101) is de ontwikkeling van de belangrijkste emissies in de periode van 1995 tot 2020 aangegeven. Daaruit komt ernstige geluidhinder veroorzaakt door het wegverkeer als een knelpunt naar voren (> 65 dB). In alle CPB-scenario’s wordt uitgegaan van een stijging van 31% van ernstige hinder in 2020 ten opzichte van 1995. De groei wordt veroorzaakt door stijging van het totale aantal voertuigkilometers op landelijk niveau onder invloed van verdergaande economische

23 Dit onderzoek valt binnen het Doorlopend Leefsituatie Onderzoek van het CBS.

[ 105 ]

groei (buiten de bebouwde kom is deze toename groter dan binnen de bebouwde kom). In de berekeningen van het RIVM is rekening gehouden met het naar verwachting minder luidruchtig worden van het voertuigpark en toepassing van ZOAB op de snelwegen. Daarnaast zal het woningbestand wijzigen. Bestaande woningen langs drukke wegen zullen ten dele verbeteren door gevelisolatie. Desalniettemin neemt in de periode tot 2020 zowel de hinder als de ernstige hinder sterk toe. De toename van de verkeersintensiteit weegt zwaarder dan de geluidsreducerende maatregelen.

6.5.2 Relevantie ‘Woonverkenningen voor het milieu’ Binnen de Woonverkenningen wordt veelvuldig gesproken over het woonmilieu. Dit blijkt een schaalniveau te gaan vormen dat van steeds groter belang wordt in de toekomstige volkshuisvesting. Doordat veel woonconsumenten steeds meer te kiezen hebben (grotere keuzeruimte) zal de vraag naar meer kwaliteit alleen maar verder toenemen. Daarbij beperkt de woonconsument zich niet alleen tot de woning, maar speelt ook de omgeving een steeds prominentere rol (Ministerie VROM, 1997). Poulus e.a. (2000) zien op dit schaalniveau van woonmilieus goede mogelijkheden om tussen de diverse beleidsterreinen investeringen te coördineren. Als voorbeeld wordt genoemd de afstemming tussen de investeringen in de woning zelf op investeringen in de bereikbaarheid en de ruimtelijke condities van wijken (bijv. ter verhoging van de werkgelegenheid of ter versterking van de betrokkenheid bij de buurt). Binnen de vijf onderscheiden woonmilieutypen worden vooral in de Centrum Stedelijke milieus de woningen relatief frequent verwarmd met kachels en gashaarden bij over het algemeen genomen slechte isolering (Poulus e.a., 2000). Ook de toepassing van milieuvriendelijke voorzieningen in huis komen we in de Centrum Stedelijke milieus minder vaak tegen. Zo staan daar verhoudingsgewijs minder cv-ketels met een behoorlijk rendement en minder waterbesparende voorzieningen in wc, douche en bad. Kortom: in energetisch opzicht steken de Centrum Stedelijke woonmilieus ongunstig af bij de dorpse en landelijke milieus; en helemaal in vergelijking met de vrije nieuwe woningen die kenmerkend zijn voor de Randmilieus. Wordt daarentegen gekeken naar de mobiliteitseffecten van de woonmilieus dan scoren de stedelijke juist gunstig met hun centrale ligging ten opzichte van de activiteitenplaatsen (zoals bedrijven, instellingen en voorzieningen). Met de leefbaarheid doemen echter problemen op in het Centrum Stedelijk wonen. Bij leefbaarheid gaat het over ‘de waardering, of het gebrek aan waardering van het individu voor zijn of haar leefomgeving’(Van der Valk & Musterd, 1998).

[ 106 ]

Gelet op de toekomstige grotere keuzeruimte van de woonconsument mogen we de komende jaren een kwaliteitssprong verwachten: er zullen hogere eisen worden gesteld aan de kwaliteit van de directe leefomgeving. Met name in woningen in Centrum Stedelijke milieus valt in energetisch opzicht nog het een en ander te verbeteren. Maar deze veelal wat oudere voorraad is beperkt van omvang en vervult een bijzondere rol voor de laagste inkomensgroepen. Maatregelen ter reducering van het energieverbruik en/of verhoging van het comfort zullen afgewogen moeten worden tegen de inherente lastenverhoging. Poulus e.a. (2000) pleiten er daarom voor om de vereiste kwaliteitssprong toe te spitsen op de woonomgeving en de intrinsieke kwaliteiten van de woning in termen van woning- en kaveloppervlakte. De Centrum Stedelijke woonmilieus verdienen daarbij extra aandacht, gelet op de kwalitatieve achterstanden. Wat zeggen de Woonverkenningen over het toekomstige ruimtebeslag voor wonen? Dit hangt af van de uitbreidingsvraag naar woningen en van het ruimtegebruik per type woning. Zo claimt een koopwoning meer ruimte dan een huurwoning en een eengezinswoning meer dan een meergezinswoning. Hoeveel woningen van een bepaald woonmilieu gebouwd zullen worden hangt af van zowel de vraag als het aanbod. Aan de vraagkant zijn demografische (huishoudsamenstelling), economische (huishoudinkomen) en sociaalculturele (opleidingsniveau) ontwikkelingen bepalend. Binnen de Woonverkenningen (DGVH, 1997) is op basis van deze ontwikkelingen naar de mogelijke toekomstige woonvoorkeuren van verschillende huishoudensprofielen gekeken. Daarbij zijn de volgende vier specifieke stromen binnen de bevolking onderscheiden die de toekomstige vraag naar woonmilieus zullen bepalen:
maatschappelijk perspectiefrijken met een hoog inkomen en veel keuzeruimte;
groepen met speciale woonwensen;
maatschappelijk perspectiefrijken die bewust lagere inkomens verwerven ten gunste van een alternatieve leefstijl;
maatschappelijk kansarmen met een laag inkomen en weinig keuzeruimte. Aan de hand van de geprognosticeerde huishoudensprofielen is de kwantitatieve vraag naar woningen in 2030 binnen de Woonverkenningen verder uitgesplitst naar woonmilieus. Het beeld dat hieruit naar voren komt is weergegeven in afbeelding 6.7. Uit deze afbeelding kunnen we opmaken dat in 2030 vooral de Centrum Stedelijke en Landelijke woonmilieus in trek zullen zijn. Deze woonmilieus groeien relatief het sterkst in alle scenario’s. De absolute groei ziet er anders uit. In DE stijgt het type Centrum Dorps bijvoorbeeld het sterkst, gevolgd door het Buiten Centrum milieu.

[ 107 ]

6.7 Huidige en toekomstige behoefte aan woonmilieus 2030 (1995=100)

centrum stedelijk

buiten centrum DE EC GC

centrum dorps

woonmilieus

rand

landelijk

totaal 0 20 40 60 index ten opzichte van 1995

80

100

120

140

160

180

200

Bron: OTB-bewerking van RPD, 1997

6.5.3 ‘Nederland 2030’: inzicht in invloed van ruimtelijke patronen op het milieu De vier ruimtelijke perspectieven verschaffen inzicht in de relatie tussen verstedelijkingsvarianten en het milieu. Uit de analyse die het RIVM naar de milieueffecten hiervan heeft uitgevoerd komt vooral naar voren dat de perspectieven Stedenland en Stromenland de beste kansen bieden in de beperking van de automobiliteit, energiebesparing en vermindering van de luchtverontreiniging. De kwaliteit van de stedelijke leefomgeving wordt daarentegen daar het meeste bedreigd. Omgekeerd is een goede leefbaarheid in de steden in de diffusere verstedelijkingsvarianten Parklandschap en Palet makkelijker te realiseren, terwijl dan juist de functies in het landelijk gebied bedreigd worden. In paragraaf 3.8 hebben we al uitgebreid stilgestaan bij de relevantie van de vier ruimtelijke perspectieven voor het streven naar een duurzame ontwikkeling. Het gaat dan in het bijzonder om de vraag in hoeverre met behulp van de ruimtelijke inrichting het energiegebruik en emissies binnen verkeer en vervoer en de gebouwde omgeving kan worden gereduceerd. Uit het aangehaalde onderzoek van Zandvoort Ordening en Advies (1998) komt Stedenland als beste perspectief naar voren qua score op vermindering van de CO2- en NOx-emissies. Over dit onderzoek zijn wel kritische geluiden geuit.

[ 108 ]

Over de mogelijkheden voor verlaging van energiegebruik en emissies binnen de gebouwde omgeving is gerefereerd aan onderzoek van Verlinden en Rooijers (CE, 1998). Daarbij is gelet op een drietal aspecten, namelijk de energievraag in woningen, de mogelijkheden voor toepassing van warmtelevering en de ruimte voor inzet van duurzame energiebronnen. Op de eerste twee aspecten scoorde Stedenland het beste, op het derde juist de diffusere verstedelijkingsvarianten: Palet en Parklandschap.

6.6 Conclusies van de vergelijking In dit hoofdstuk zijn de overeenkomsten (zogenaamde TINA’s) en verschillen (zogenaamde driving forces) in de aannamen tussen de geïnventariseerde scenario’s geïdentificeerd. In het volgende afsluitende hoofdstuk zullen we hier nader bij stilstaan. De TINA’s vormen het decor waarin uit te zetten strategieën voor een toekomstige duurzame stedelijke ontwikkeling zich in ieder geval geplaatst weten. Met de verschillen in aannamen wordt de bandbreedte tussen de scenario’s aangegeven. De in de vier geïnventariseerde scenariostudies naar voren komende scenario’s zijn nogal verschillend van aard. Om ze ten opzichte van elkaar te positioneren is gebruikgemaakt van het conceptuele model van De Jong en de ‘foresight triangle’. Uit het conceptuele model van De Jong over verschillende soorten toekomsten kwam als belangrijkste verschil dat tussen projectief en prospectief naar voren. De relevantie van dit onderscheid zit vooral in het handelingsperspectief. Als we het hebben over het streven naar een duurzame ontwikkeling vormen de projectieve scenario’s DE, EC en GC het decor waartegen te kiezen strategieën op hun robuustheid kunnen worden getest en waarmee ongewenste ontwikkelingen bij business as usual bijgestuurd kunnen worden. Er kan evenwel geen voorkeur voor een bepaald projectief scenario worden uitgesproken. Dit kan wel ten aanzien van de vier ruimtelijke perspectieven in Nederland 2030 en de drie discussiescenario’s in de Woonverkenningen. Deze scenario’s zijn gewenste toekomsten oftewel prospectieve scenario’s. In de foresight triangle zijn de scenariostudies beoordeeld op drie aspecten: creativiteit, interactie en expertise. Daarbij kwam naar voren dat Nationale Milieuverkenning 4 en Economie en fysieke omgeving van respectievelijk het RIVM en CPB het hoogste scoorden in de dimensie expertise, terwijl in de hoek van interactie Nederland 2030 en de Woonverkenningen juist goed uit de verf kwamen. Scenario’s staan niet op zichzelf, maar zijn onderdeel van beleidsprocessen.

[ 109 ]

Zo is een belangrijk algemeen doel de coördinatie (de ‘neuzen dezelfde kant op krijgen’). Ten aanzien van deze bijdrage aan beleidsvorming is geconcludeerd dat vooral de Woonverkenningen en Nederland 2030 een effectieve bijdrage hebben geleverd. Beide projecten zijn namelijk uitgemond in discussienota’s waarover vervolgens maatschappelijk breed is gediscussieerd. De uitkomsten hiervan hebben onder meer geresulteerd in de Ontwerpnota Wonen en de Startnota Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening (Ministerie VROM, 1999a). In de doorberekening van de drie CPB-scenario’s DE, EC en GC op milieueffecten door het RIVM komen als grootste knelpunten naar voren de CO2-emissie en geluidhinder. Ook een sterk toenemend aandeel van het vrachtverkeer in de verzurende NOx-emissies verdient bijsturing. Bij de CO2-emissie valt relatief de grootste groei te bespeuren in de sector verkeer. Deze groei is bijna volledig toe te schrijven aan het vrachtverkeer (die van personenvervoer stagneert). Ten aanzien van ernstige geluidhinder, door het wegverkeer veroorzaakt, zien we in alle CPB-scenario’s in 2020 een stijging van 31% ten opzichte van 1995. Deze groei wordt veroorzaakt door stijging van het totale aantal voertuigkilometers op landelijk niveau onder invloed van de zich voortzettende economische groei. Geluidsreducerende maatregelen wegen in 2020 niet op tegen de toenemende verkeersintensiteit. De totale NOx-emissie daalt in de periode van 1995 tot 2020 met 7% tot 33%. De regeringsdoelstelling voor 2010 in de reductie van de NOx-emissies tot 40 miljoen kg voor personenauto’s wordt naar verwachting gehaald. Een knelpunt daarentegen vormt de NOx-emissie door vrachtwagens. Alleen in het DE-scenario is in 2020 de NOx-emissie veroorzaakt door het vrachtverkeer lager dan in 1995. Binnen de toekomstige volkshuisvesting gaat het woonmilieu als schaalniveau een steeds belangrijker rol spelen door de grotere keuzeruimte van veel woonconsumenten. Daarbij beperkt de vraag zich niet alleen tot de woning, maar speelt ook de omgeving een steeds prominentere rol. In 2030 zullen vooral de Centrum Stedelijke en landelijke woonmilieus in trek zijn. De grootste veranderingsopgave is de revitalisering van de huidige woningvoorraad van het buitencentrum. In energetisch opzicht valt er nog heel wat te verbeteren aan deze woningen. Tenslotte hebben we stilgestaan bij de relevantie van de vier ruimtelijke perspectieven uit Nederland 2030 voor het reduceren van energiegebruik en emissies binnen verkeer en vervoer en de gebouwde omgeving. Het perspectief Stedenland kwam als beste perspectief naar voren in de reductiemogelijkheden van de CO2- en NOx-emissies. Ook ten aanzien van het terugdringen van het energieverbruik in woningen en het creëren van mogelijkheden voor toe-

[ 110 ]

passing van warmtelevering verschaft Stedenland een gunstig beeld. Maar ook bij dit perspectief zien we negatieve milieueffecten. Deze doen zich vooral voor op de terreinen van leefbaarheid en geluidhinder. Op het aspect van ruimte voor de inzet van duurzame energiebronnen die op woningen en gebouwen kunnen worden toegepast, zoals zonnecellen en zonneboilers, bieden juist de diffusere ruimtelijke perspectieven zoals Palet en Parklandschap de beste mogelijkheden.

[ 111 ]

7 Conclusies 7.1 Inleiding In dit slothoofdstuk worden de belangrijkste bevindingen uit dit rapport samengevat. Daartoe zullen de conclusies uit de zes voorgaande hoofdstukken worden behandeld. Het gaat daarbij om de beantwoording van de volgende probleemstelling: Welke milieuproblemen kunnen zich in welke ernst en omvang voordoen op het gebied van stedelijke ontwikkeling bij verschillende mogelijke toekomstige ontwikkelingen richting het jaar 2040, toegespitst op de stromen energie en verkeer en vervoer? De beantwoording van deze probleemstelling valt in een aantal deelvragen uiteen:
Wat zijn de mogelijke toekomstige maatschappelijke decors voor Nederlandse steden in 2040?
Wat is de mogelijke milieubelasting bij ongewijzigd beleid in de stad in 2040, toegespitst op de stromen energie en verkeer & vervoer?
Wat is de gebruikswaarde van de geïnventariseerde scenariostudies voor het streven naar een duurzame ontwikkeling? Deze drie deelvragen zullen achtereenvolgens in de paragrafen 7.2, 7.3 en 7.4 worden beantwoord.

7.2 Toekomstige maatschappelijke decors In dit onderzoek is getracht de probleemstelling te beantwoorden door het inventariseren van vier veel aangehaalde scenariostudies uit 1997, namelijk Economie en fysieke omgeving van het CPB (hfdst. 2), Nederland 2030 van de RPD (hfdst. 3), de Milieuverkenningen 4 van het RIVM (hfdst. 4) en de Woonverkenningen van het DGVH (hfdst. 5). In de scenariostudie Economie en fysieke omgeving stelt het CPB zich tot doel om de spanningen zichtbaar te maken die op de lange termijn (tot 2020) kunnen bestaan tussen enerzijds de economie, energie en mobiliteit en anderzijds het milieu en de ruimte. De drie door het CPB opgestelde scenario’s kunnen we omschrijven als projectieve trendscenario’s: vanuit het heden worden de verschillende dominante trends verder uitgewerkt naar hun betekenis voor de toekomst. Deze scenario’s, DE, EC en GC, onderscheiden zich van elkaar door een andere invulling van vijf onderscheiden drijvende krachten: internationaal politieke, technologische, sociaal-culturele, demografische en economische ontwikkelingen. DE is het scenario van de minste dynamiek en de minste economische groei.

[ 112 ]

Internationaal politiek gezien komt de Europese eenwording niet van de grond. De economische slag wordt verloren met Azië en de Verenigde Staten. Technische ontwikkelingen worden gekenmerkt door een trage groei van het kennispotentieel. De Nederlandse bevolkingsomvang in 2020 is in dit scenario het laagste met 16,2 miljoen mensen. Door de slechte economische situatie is er een hoge werkloosheid. Er vindt weinig progressie plaats bij het oplossen van milieuproblemen. EC kent in 2020 de grootste Nederlandse bevolkingsomvang met 17,7 miljoen inwoners. Ook is de overheidsinterventie in dit toekomstbeeld het grootst. Er treedt een verdergaande Europese integratie op. Sociaal-cultureel wordt meer dan in de andere twee scenario’s een immateriële, spirituele of idealistische leefstijl met bijbehorend consumptiepatroon verondersteld. Maatregelen ter realisering van een duurzame ontwikkeling vinden in dit scenario dan ook het grootste draagvlak. De werkloosheid ligt in dit scenario vanwege de hogere economische groei lager dan in DE. Evenals in GC vindt er een snelle groei plaats van de technologie, maar daar waar deze in GC vooral marktgericht wordt ingezet, staat in EC het algemeen maatschappelijk belang meer voorop. In GC, ook wel het liberale scenario genoemd, doet zich de hoogste economische groei voor. Hier staan internationalisering, individualisering, marktwerking en dergelijke centraal en is sprake van een nogal hedonistische cultuur. Met 16,9 miljoen inwoners in 2020 zit de Nederlandse bevolkingsomvang tussen DE en EC in. Zowel in de productie- als consumptiepatronen speelt ICT een prominente rol. De verschillende invullingen van de vijf door het CPB onderscheiden drijvende krachten zijn de belangrijkste verschillen (oftewel onzekerheden) tussen de scenario’s. De CPB-scenario’s kennen echter ook overeenkomsten. Deze worden ook wel TINA’s genoemd, een afkorting van There Is No Alternative. Aangezien de CPB-scenario’s zijn overgenomen in de Nationale Milieuverkenning 4, Nederland 2030 en de Woonverkenningen zijn hierin dezelfde TINA’s te herkennen. Welke TINA’s zijn te onderscheiden? In tabel 6.2 zijn deze TINA’s opgesomd. Voor het overzicht worden ze hieronder herhaald. Sociaal-culturele ontwikkelingen
Er is een toename van individualisering, waardoor een stijging van één- en tweepersoonshuishoudens optreedt.
Er is een toename van differentiatie aan leefstijlen en een toename van kwaliteitsvraag naar woningen die gericht is op individuele behoeften.
Het opleidingsniveau van de burger is steeds hoger.
Er is een overgang van de woningmarkt van aanbod- naar vraagmarkt.
De burger wordt steeds mondiger.

[ 113 ]

Demografische ontwikkelingen
De bevolkingsgroei zal na 2020 afvlakken. Na ongeveer 2050 volgt een absolute bevolkingsafname.
De bevolking zal verder ontgroenen en vergrijzen.
De verdeling van de bevolking over Nederland zal ongeveer gelijk blijven. Ruimtelijke ontwikkelingen
In de komende twintig jaar wacht een grote bouwopgave, zowel op het gebied van nieuwbouw als renovatie en herstructurering.
Het ruimtebeslag van de landbouw zal afnemen, waardoor land vrijkomt voor verstedelijking of natuur.
Door extra ruimteclaims voor wonen en werken blijft de omvang van het urbane gebied toenemen. Economische ontwikkelingen
De economie zal in de toekomst doorgroeien, maar de snelheid waarmee dat gebeurt kan flink verschillen.
De economie zal verder globaliseren.
Er zal een verdere tertiairisering van de economie plaatsvinden onder invloed van de informatietechnologie.
De Nederlandse transport- en distributiesector zal een belangrijke plaats blijven innemen. Mobiliteitsontwikkelingen
De mobiliteitsbehoefte zal verder toenemen, alsmede de automobiliteit.
Ook de goederenmobiliteit en luchtvaart zullen stevig groeien. Technologische ontwikkelingen
Voor een absolute daling van de milieudruk bij voortgaande groei van consumptie en productie is een voortdurende inzet van schonere en zuinigere technieken nodig.
Inzet van het totale technische potentieel in de Nationale Milieuverkenning 4 leidt tot aanzienlijke reducties.
Specifiek voor vermindering van de milieudruk door het wegverkeer is het concept van autoluwe steden effectief. Ontwikkelingen voor het milieu
Het energiegebruik zal verder toenemen. De hoogte van deze toename is echter sterk afhankelijk van de mate van economische groei (in CPB-scenario’s is een bandbreedte van een procentuele toename van 7,5 tot 35 in 2020).
Beleidsdoelstellingen van het Rijk op het gebied van CO2-emissies, NOxemissies en geluidhinder zullen niet worden gehaald bij vastgesteld beleid,

[ 114 ]




wel met inzet van het technische potentieel. Veel milieuproblemen worden dankzij technologische maatregelen kleiner, maar verdwijnen niet.

Bovengenoemde TINA’s verschaffen inzichten in beslissingen die zeker niet moeten worden genomen (namelijk die waarin onvoldoende rekening wordt gehouden met deze algemeen optredende ontwikkelingen) en in beslissingen die verstandig lijken in ieder scenario: de zogenaamde no-regret policies. Dat zijn opties die sowieso een gunstig resultaat opleveren, onafhankelijk van de vraag volgens welk scenario de toekomst zich zal ontvouwen. Als voorbeeld verwijzen we naar de Woonverkenningen. Hieraan kan op het terrein van de toekomstige volkshuisvesting bijvoorbeeld inzicht worden ontleend in de relevante keuzecriteria voor woningen. Ze zijn meer dan nu gericht op de grootte van de woning, de kwaliteit van het binnenmilieu en de levensloopbestendigheid. Een duurzame en leefbare toekomst impliceert dat er vanuit de bouwsector op deze maatschappelijke ontwikkelingen wordt geanticipeerd. Het zijn immers uiteindelijk de gebruikers van woningen, die door hun milieubewuste gedrag het duurzame karakter van woningen moeten dragen. Naast de TINA’s zijn ook de belangrijkste verschillen tussen de scenario’s geïdentificeerd: de onzekerheden. Met deze onzekerheden wordt de bandbreedte aangegeven waarbinnen de toekomstige ontwikkelingen zich ontvouwen. Binnen de CPB-scenario’s (zoals gehanteerd in de scenariostudies Economie en fysieke omgeving en de Nationale Milieuverkenning 4) zijn als belangrijkste verschillen de in tabel 7.1 weergegeven driving forces onderscheiden. Zowel binnen de Woonverkenningen als in Nederland 2030 komen dezelfde CPBscenario’s met hun TINA’s en onzekerheden terug, maar daarnaast zijn ze specifiek verder uitgewerkt voor de woningmarkt en de ruimtelijke inrichting. In paragraaf 6.4.2 zijn dertien onzekerheden uit de Woonverkenningen geïdentificeerd. Het gaat om verschillende aannamen met betrekking tot:
de benodigde uitbreiding van de woningvoorraad in de periode van 1995 tot 2030;
de eigendomsverhoudingen in de woningvoorraad;
de ontwikkeling van de vraag naar woningen;
de ontwikkeling van de vraag naar woonmilieus;
de mate van sociale cohesie in wijken;
ontwikkelingen in de inkomensverdeling;
de positie van de sociale sector;
de gevraagde kwaliteit van woningen door de woonconsument;
de mate van dynamiek van woonwijken;
de benutting van de woningvoorraad;

[ 115 ]

Tabel 7.1 Belangrijkste onzekerheden in ‘Economie en fysieke omgeving’ en de ‘Nationale Milieuverkenning 4’ Driving forces

De verschillende aannamen

Internationaal Technologisch Sociaal-cultureel Demografisch Sturing Economie

Trage Europese integratie versus verregaande Europese integratie Trage groei versus sterke groei van het kennispotentieel Geen vergroting van kwaliteitsconsumptie versus hedonisme Verschillende aannamen in de toekomstige bevolkingsomvang Overheid versus marktmechanisme Verschillende aannamen in de mate van economische groei en andere daaraan gelieerde onderwerpen zoals ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en de aard van productie






de mate van criminaliteit in de woonomgeving; het niveau van de zorg- en dienstverlening; het sturingsperspectief voor de woningcorporaties.

Deze verschillende aannamen leiden tot verschillende toekomstige decors voor de woningmarkt. Ze kunnen worden aangewend voor het uitvoeren van een robuustheidstest. Daarbij wordt gekeken naar de mate waarin maatregelen ter verhoging van de duurzaamheid van woonmilieus resultaatbestendig zijn tegen veranderende ontwikkelingen of onvoorziene omstandigheden. In hoofdstuk 5 kwam als grote veranderingsopgave naar voren het tegengaan van dreigende leegloop van de wijken buiten het stadscentrum, gebouwd tot 1970. De scenario’s GC en EC bieden de meeste kans voor renovatie, in DE evenwel dreigen zowel fysiek als sociaal achterstandsgebieden te onstaan. Zo rond 2020 worden hier als gevolg van optredend verval en beperkte druk op de woningmarkt alsnog veel portiekflats gesloopt. Het is daarom zaak de stedelijke vernieuwing te laten beginnen in de slechtste gedeelten binnen de huidige woningvoorraad van het buitencentrum. Ten slotte de meest relevante onzekerheden in het project Nederland 2030. De vier ruimtelijke perspectieven Palet, Parklandschap, Stromenland en Stedenland zijn totstandgekomen door verschillende aannamen op zes onderscheiden ruimtelijke opgaven:
Spreidingstendens verstedelijking: tegengaan accepteren
Mobiliteitsgroei: collectief individueel
Verhouding ecologie-economie: inzet technologie streven naar andere economie
Scheiding kansrijk-kansarm: investeren in fysieke omgeving investeren in de mens
Relatie overheid-burger: centrale sturing decentrale sturing
Relatie met de natuur: ecocentrisch antropocentrisch Bij de invulling van deze opgaven vormen de perspectieven Palet en Steden-

[ 116 ]

land de twee uitersten van het totale krachtenveld. Parklandschap en Stromenland liggen daar-tussenin. Gechargeerd gezegd: waar Palet staat voor spreiding, staat Stedenland voor concentratie; waar Palet staat voor vrijheid, staat Stedenland voor overheidssturing. Op basis van een kwalitatieve inschatting van het RIVM op de milieuaspecten: energiebesparingsmogelijkheden, luchtverontreiniging, geluidhinder, versnippering en emissies als gevolg van mobiliteit komt in Nederland 2030 naar voren, dat Stedenland de meeste mogelijkheden biedt in het oplossen van milieuproblemen. Maar ook hier zijn negatieve milieueffecten door de sterke concentratie en bundeling van activiteiten, namelijk ten aanzien van de vermindering van geluidhinder en de verbeteringsmogelijkheden voor leefbaarheid. Palet scoort het negatiefst op mobiliteitseffecten, geluidhinder en versnippering.

7.3 Toekomstige problematiek van energiegebruik en emissies De tweede deelvraag is gericht op identificatie van toekomstige knelpunten ten aanzien van het energiegebruik en emissies in de gebouwde omgeving. Welke beelden schotelen de scenariostudies ons voor? In de Nationale Milieuverkenning 4 rekent het RIVM de milieugevolgen door van de drie CPB-scenario’s DE, EC en GC. Een belangrijke ontwikkeling daarbij is de verwachte toename van het energiegebruik tussen 1995 en 2020 met 8% (DE) tot 45% (GC) op nationaal niveau. Deze toename wordt veroorzaakt door een forse toename van zowel het productie- als consumptieniveau. Zo neemt de consumptie per hoofd van de Nederlandse bevolking in de periode van 1995 tot 2020 volgens de CPB-scenario’s toe, variërend van 4% (DE) tot 100% (GC). Als belangrijkste determinanten van deze ontwikkeling worden aangewezen: elektrificatie, bevolkingsgroei, verkleining van de huishoudens, groei van het gebruik van personenauto’s en het vliegverkeer en het meer weggooien van huishoudelijk afval. Naast de consumptie zal ook de productie in de periode van 1995 tot 2020 nog fors stijgen met 50% (DE) tot 125% (GC). Er is weliswaar een toenemend aandeel van tertiaire en kwartaire diensten, maar deze ontwikkeling weegt niet op tegen de economische groei en continuering van de prominente rol van de energie-intensieve transport- en distributiesector. De verwachte toename van het energiegebruik heeft twee grote milieuproblemen tot gevolg: de uitputting van fossiele brandstoffen en de uitstoot van schadelijke verbrandingsgassen. Het gaat daarbij vooral om emissies van CO2,

[ 117 ]

NOx, SO2, VOS, fijn stof en zware metalen. Knelpunten zijn de uitstoot van CO2 en NOx en het niveau van geluidhinder. Tot 2010 zijn de CO2-emissie en geluidhinder de enige emissies die een stijgend verloop kennen. In de periode van 2010 tot 2020 zien we echter voor veel meer emissies stijgingen. Dit komt doordat ongewijzigd beleid anno 1997 is verondersteld, dat na 2010 overvleugeld wordt door de doorwerking van een zich voortzettende economische groei. In absolute zin zijn twee sectoren de grootste CO2-uitstoter in 2020: de industrie (variërend van 48 (DE) tot 63 (GC) miljard kg) en de elektriciteitscentrales met de raffinaderijen (variërend van 63 (DE) tot 72 (GC) miljard kg). Relatief gezien valt daarentegen de grootste groei in dezelfde periode te bespeuren in de sector verkeer. Deze groei is bijna volledig toe te schrijven aan de toename van het vrachtverkeer, de relatief sterke groei van de buitenlandse handel op Nederland, evenals de daarmee samenhangende logistieke en ruimtelijke ontwikkelingen. De belangrijkste determinanten van deze toename zijn een stijging in het aantal vervoerde tonnen en een toename van de gemiddelde afstand waarover die tonnen worden vervoerd. Bij het personenvervoer stabiliseert zich de CO2-emissie zich rondom de 19 miljard kg in 2020. In alle CPB-scenario’s wordt uitgegaan van een stijging van 31% van ernstige geluidhinder (> 65 dB) in 2020 ten opzichte van 1995 als gevolg van het wegverkeer. In de RIVM-berekeningen is rekening gehouden met het minder luidruchtig worden van voertuigen, toepassing van ZOAB en het toepassen van gevelisolatie in bestaande woningen langs drukke wegen. De stijging van de geluidhinder wordt veroorzaakt door toename van het totale aantal voertuigkilometers op landelijk niveau onder invloed van de verdergaande economische groei. Hoewel de NOx-emissie in de periode van 1995 tot 2020 daalt met 7% (GC) tot 33% (DE), heeft het vrachtverkeer juist een sterk toenemend aandeel hierin. Naar verwachting zal de NOx-emissie in 2010 voor vrachtauto’s ten minste viermaal zo hoog zijn als de regeringsdoelstelling van 25 miljoen kg, zoals geformuleerd in NMP-plus (VROM, 1990).

7.4 Gebruikswaarde voor het streven naar een duurzame ontwikkeling In deze paragraaf zullen we stilstaan bij de laatste deelvraag uit paragraaf 7.1: wat is de gebleken gebruikswaarde (sterke punten) van de vier geïnventariseerde scenariostudies voor het streven naar een duurzame ontwikkeling? Alvorens op de gebruikswaarde in te gaan, zullen we eerst nog een aantal algemene kritische kanttekeningen plaatsen bij alle vier geïnventariseerde

[ 118 ]

studies. Daarnaast zijn er ook per scenariostudie zwakke punten te onderkennen. Deze zijn te vinden in de afzonderlijke hoofdstukken die aan de betreffende scenariostudies zijn gewijd (hfdst. 2 t/m 5), waarin steeds een paragraaf handelt over geuite reacties. Algemene kritische beschouwing Alle geëvalueerde studies kennen Nederland als onderzoeksgebied en begeven zich dus op nationaal niveau. Gevolg is dat de specifieke vraag hoe steden vorm krijgen binnen de geschetste toekomstige decors, oftewel het stedelijk niveau, grotendeels een blinde vlek blijft. Andere opmerkelijke leemten zijn de ingeschatte gevolgen van de verdere ontwikkeling van ICT en de onderbelichting van de regionale verschillen binnen Nederland. In alle vier de studies vormen dezelfde drie CPB-scenario’s een belangrijke rol. De smalle bandbreedte ervan is discutabel. Zo gaan ze alle uit van een voortdurende reële economische groei, een relatief lage rentestand en een matige inflatie. Maar wat als het economisch nu slechter gaat (zoals de Aziatische terugval in 1998)? Hierin is niet voorzien. Hoewel het voor de vergelijking tussen de scenariostudies een pluspunt is dat steeds van dezelfde scenario’s wordt uitgegaan, vergroot een dergelijke uniforme benadering ook de kwetsbaarheid. Immers, het toenemende gebruik en de groeiende consensus over de CPB-scenario’s biedt nog geen garantie voor de juistheid van gemaakte aannamen. Blinde vlekken in deze aannamen werken zo, als een soort sneeuwbaleffect, door in meerdere scenariostudies. Bruikbaarheid voor duurzame ontwikkeling Voor de centrale insteek van dit onderzoek, namelijk het streven naar een duurzame ontwikkeling, is de Nationale Milieuverkenning 4 het interessantst. Deze studie is namelijk de enige van de vier geïnventariseerde scenariostudies met het milieu als hoofdthema. In de andere studies speelt het milieu slechts een rol als deelthema. Aangezien in de Nationale Milieuverkenning 4 de drie CPB-scenario’s verder voor het milieu zijn uitgewerkt, is de expertise hoog en kwantitatief van aard (zie par. 6.2). Ze kunnen heel goed gebruikt worden voor de identificatie van milieuknelpunten. Deze knelpunten blijken vooral de CO2- en NOx-emissies en geluidhinder te zijn. Wanneer men het dus heeft over duurzame ontwikkelingen dienen in ieder geval hiervoor oplossingen te worden aangereikt. De Nationale Milieuverkenning 4 verschaft bruikbare informatie over hoe de gesignaleerde milieuproblematiek kan worden aangepakt. Zo concludeert het RIVM dat voor een absolute daling van de milieudruk bij een voortgaande groei van consumptie en productie (oftewel ontkoppeling) een voortdurende inzet van schonere en zuinigere technieken nodig is. Gebeurt dit niet bijtijds,

[ 119 ]

dan zal steeds meer een beroep moeten worden gedaan op duurdere effectgerichte technieken en dus sprake zijn van afnemende kosteneffectiviteit. Ter ondersteuning van de implementatie hiervan pleit het RIVM voor de inzet van financiële prikkels in GC, regelgeving in DE en een combinatie van stimuleringsmaatregelen en regulering in EC. Voor de reductie van CO2-emissies wijst Stolwijk (1998) op de noodzakelijke beïnvloeding van drie determinanten: minder energie-intensieve productiestructuur, energiebesparing en vernieuwbare energiebronnen en minder fossiele energie in de consumptie. In de Nationale Milieuverkenning 4 worden de beste resultaten gehaald in de reductie van CO2 door de inzet van het totale technische potentieel. Daarbij gaat het om het potentieel van bestaande schone technologieën of van schone technieken die op het punt staan om grootschalig toegepast te kunnen worden, veelal ‘end-of-pipe’. Genoemd worden onder meer: lagere snelheden, emissie-aanscherpingen in Europees verband, cruise control, econometers, en dergelijke. Hieraan zijn echter wel aanzienlijke kosten verbonden. Bij de NOx-emissie blijkt het bijzonder moeilijk om reductie te kunnen halen. Inzet van het totale technische potentieel is onvoldoende om de NOx-uitstoot in 2020 te reduceren tot het niveau van de doelstelling voor 2010. In de aanpak van de milieudruk door het verkeer in stedelijk gebied gaat er een positieve impuls uit van het perspectief autoluwe steden. Dit perspectief voorziet in het volgende maatregelenpakket:
introductie van een quoteringssysteem voor brandstof;
vergaande ruimtelijke/infrastructurele maatregelen zoals inzet op compact bouwen, telewerken en verbetering van het openbaar vervoer;
stedelijke centra (met meer dan 40.000 inwoners) ontoegankelijk voor verbrandingsmotoren;
snelheidslimieten op alle wegtypen omlaag en afgedwongen met snelheidsbegrenzer. Het resultaat van dit maatregelenpakket is volgens het RIVM een halvering van het aantal voertuigkilometers en een stijging van de bezettingsgraad van de overige voertuigen met 30%. Bovendien stapt 40% van de resterende gebruikers over op hybride motoren en 30% stapt over op elektrische motoren. De gemiddelde verplaatsingsafstand kan dalen met 7%. Ook door het CPB worden in Economie en fysieke omgeving oplossingsrichtingen voor de gesignaleerde milieuproblemen aangereikt. In tegenstelling tot de Nationale Milieuverkenning 4 gaat het hierbij niet zozeer om technische maatregelen maar om beleidsinstrumenten volgens de driedeling directe interventie, marktconforme instrumenten en zelfregulering. De inzet hiervan wordt

[ 120 ]

getoetst op de criteria effectiviteit, efficiency en legitimiteit. De oplossingsrichtingen van het CPB zijn vooral interessant voor de vraag op welke wijze trendbreukscenario’s het effectiefst kunnen worden geïmplementeerd en welke sturing van overheidswege daarbij het beste past. Bij het streven naar een duurzame ontwikkeling bieden Nederland 2030 en de Woonverkenningen een interessante scenariomethodologie door de toegepaste mengeling van forecasting (met de CPB-scenario’s) en backcasting (vier ruimtelijke perspectieven en drie discussiescenario’s over ‘Leven in de stad’). Deze mengeling komt in de Woonverkenningen slecht uit de verf aangezien de relatie tussen de drie prospectieve discussiescenario’s en de basisscenario’s van het CPB onuitgewerkt blijft. In Nederland 2030 is deze relatie beter onderbouwd. Met de basisscenario’s zijn de toekomstige ruimtelijke knelpunten geïdentificeerd waarmee men is gekomen tot zes toekomstige opgaven die de driving forces vormen voor de vier opgestelde ruimtelijke perspectieven. Daarnaast levert het project Nederland 2030 vooral interessante informatie voor de vraag in hoeverre met de ruimtelijke inrichting het energiegebruik en emissies binnen verkeer en vervoer (i.c. het personenvervoer) en de gebouwde omgeving kunnen worden gereduceerd. Volgens aangehaalde berekeningen van Zandvoort Ordening & Advies leidt het perspectief Stedenland tot de grootste reductie van de CO2- en NOx-emissies ten opzichte van 1995. Dit komt door de veronderstelde kortere verplaatsingsafstanden en (mede daardoor) meer gebruik van het langzame verkeer. Het perspectief Stromenland scoort daarentegen het minst gunstig, vanwege geschatte langere verplaatsingen en de hogere snelheid. Voor goederenvervoer laat Stromenland echter een veel rooskleuriger beeld zien. In hoofdstuk 3 is over deze kwantificering een kritische noot gekraakt vanwege het uitermate subjectieve karakter van de gehanteerde redeneerregels. Desalniettemin geven de berekeningen inzicht in de relatie tussen de ruimtelijke inrichting en mobiliteit. Naast mobiliteit is de ruimtelijke inrichting van invloed op het energiegebruik in woningen. Volgens berekeningen van Verlinden en Rooijers (1998) ligt de energievraag in de woningen gebouwd in de periode van 2011 tot 2030 in de gespreide perspectieven Palet en Parklandschap bijna 35% hoger dan in het compacte perspectief Stedenland, vanwege het hogere aandeel grote, vrijstaande woningen en twee-onder-één-kapwoningen. Ook op het aspect van mogelijkheden voor toepassing van warmtelevering scoort Stedenland het positiefst vanwege de hoge dichtheden. Op het aspect van ruimte voor inzet van duurzame energiebronnen scoorden juist de diffusere verstedelijkingsvarianten Palet en Parklandschap beter. De relatie tussen ruimtelijke patronen enerzijds en energiegebruik in verkeer en vervoer en de gebouwde omgeving zal in de deelrapporten Scenario-analyse 2040; strategieën voor mobiliteit in de

[ 121 ]

duurzame stad en Scenario-analyse 2030 – toegepast op energie verder aan de orde komen (zie ook de beschreven context van dit onderzoek in par. 1.2). De bruikbaarheid van de Woonverkenningen voor onderhavig onderzoek is het minst duidelijk. Duurzaamheid van woonmilieus wordt erg breed gedefinieerd, door de ecologische kwaliteit te koppelen aan de functionele en sociale kwaliteit. Identificatie van milieuknelpunten en het aanreiken van oplossingsrichtingen blijven buiten beschouwing. Daarentegen wordt expliciet aandacht besteed aan de vraag hoe de agenda voor de toekomstige volkshuisvesting luidt. Samengevat wordt dit decor gedomineerd door de groeiende invloed van de consument: de bewoners en gebruikers van woningen, gebouwen, wegen en de gebouwde omgeving. Geprojecteerd op de in paragraaf 7.1 onderscheiden deelonderzoeksvragen beperkt de relevantie van de Woonverkenningen zich tot de eerste: het schetsen van de mogelijke toekomstige ontwikkelingen op de woningmarkt. De andere drie scenariostudies verschaffen ook inzicht in de beantwoording van de tweede deelvraag over welke mogelijke toekomstige milieuknelpunten in het energiegebruik en emissies opdoemen in de gebouwde omgeving bij business as usual. Aan de hand van de Ecopolisstrategie (Tjallingii, 1992) kan gewezen worden op de aanvullende waarde van de vier verschillende scenariostudies ten opzichte van elkaar. In de Ecopolisstrategie wordt er namelijk op geattendeerd dat een stedelijke habitat is opgebouwd uit drie bestaansfacetten waarmee rekening moet worden gehouden bij het realiseren van een duurzame ontwikkeling. Het gaat om de componenten: de mensen zelf, de plaats waar zij bestaan en de stromingen die de relaties onderhouden; oftewel actoren, gebieden en stromen. De actoren zijn de mensen in de gebouwde omgeving, gebieden zijn de gebruikswaarde en belevingswaarde van de ruimte en stromen zijn een groot deel van geïdentificeerde milieuproblemen (verband houdend met stromen die een stad in- en uitgaan zoals de fossiele energie (instroom) en de CO2- en NOx-emissies (uitstroom). Het streven naar een duurzame stedelijke ontwikkeling impliceert vanuit deze visie, dat er zowel naar het perspectief van stromenbeheer, als naar het gebiedenbeheer en de betrokkenheid van actoren wordt gekeken. De relevantie voor dit onderzoek van de studies Economie en fysieke omgeving en de Nationale Milieuverkenning 4 is gelegen in het perspectief van de stromen. Ze leveren daarnaast interessante inzichten in de problematiek van de toekomstige ruimteclaims. De relevantie van Nederland 2030 ligt in het perspectief van de ruimte. Die van de Woonverkenningen ligt in het perspectief van de toekomstige woonconsument. Hierin komt naar voren dat door te

[ 122 ]

anticiperen op de toekomstige woonwensen de dreigende leegloop van wijken buiten het stadscentrum kan worden tegengegaan via renovatie.

[ 123 ]

Literatuur AB Onderzoek, 1995, Trendrapport Volkshuisvesting 1995, Delft (AB Onderzoek). AB Onderzoek, 1997, De toekomstige kwantitatieve behoefte aan woningen en woonmilieus – achtergrondstudie Woonverkenningen 2030, Den Haag (DGVH, Ministerie van VROM). Adviesgroep voor verkeer en vervoer (AGV) en Zandvoort Ordening & Advies, november 1998, Effecten van verstedelijkingsrichtingen Nederland 2030 op energiegebruik verkeer en vervoer, Nieuwegein (AGV). Bierman, M., 1997, Duurzaam Onderdak in de Voorbije Toekomst. Een verkennende studie, achtergrondstudie t.b.v. DTO-thema Huisvesten, Delft (DTO). Bood, R.P., 1993, De achtergrond van toekomstverkenning, Omgaan met de toekomstparadox, Methoden en technieken voor toekomstverkenning 1 en 2, in: R.P. Bood e.a. (red.), Toekomstverkenning in organisaties, deel 1 – werkboek, Heerlen (Open Universiteit). Booi, T., J. Roncken, T. van Heusden, 1997, Woonverkenningen 2030: discussiescenario’s, Leven in de Stad, achtergrondstudie Woonverkenningen 2030, Den Haag (Ministerie VROM). Brenner, M.H., 1986, Decision making and strategic planning: a framework, in: J.J. Brouwer en R.F. Schreuder (red.), Scenario’s and other methods to support long term health planning, Noordwijk (Stuurgroep Toekomstonderzoek Gezondheidszorg). Brink, R.M.M. van den, G.P. van Wee, mei 1997, Energiegebruik en emissies per vervoerwijze, Bilthoven (Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM)). Brouwer, J., B. Ferment en J. Vogelzang, 1997, Woonverkenning – De toekomstige kwantitatieve behoefte aan woningen en woonmilieus, achtergrondstudie Woonverkenningen door AB Onderzoek Delft, Den Haag (Ministerie van VROM). Brouwer, Jan, Victor van Hagen, 1998, Secundaire analyse ruimtelijke agenda, Delft (ABF Onderzoek & Informatie). Centraal Bureau voor de Statistiek, 1995, Onderzoek Verplaatsgedrag (OVG), Voorburg (CBS).

[ 124 ]

Centraal Planbureau (CPB), 1997, Economie en fysieke leefomgeving – Beleidsopgaven en oplossingsrichtingen 1995 – 2020, Den Haag (Sdu). Conijn, J., 1997, Woonverkenningen MMXXX, in: Tijdschrift voor de Volkshuisvesting, nr. 6: p. 5. Directoraat-Generaal Volkshuisvesting (DGVH), 1997, zie Ministerie van VROM, Woonverkenningen. Wonen in 2030. Directoraat-Generaal Volkshuisvesting (DGVH), 1998, zie Ministerie van VROM, Woonverkenningen. Verslag maatschappelijk debat. Ester, P., J. Geurts en M. Vermeulen (red.), 1997, De makers van de toekomst – over nut en noodzaak van toekomstverkenningen, Tilburg (Tilburg University Press). Geels, F., 1997, Met de blik vooruit – op weg naar socio-technische scenario’s, rapport in het kader van de Mumfordprojecten, Enschede (Universiteit Enschede). Groenewegen, P.(red.), 1995, The greening of industry Resource Guide and bibliography, Washington D.C. (Island Press). Hajer, M., 1998, Mondelinge informatie tijdens lezing over WRR-rapport: Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek, Delft (DIOC ‘De Ecologische Stad’). Hajer, M., 1995, The politics of environmental discourse: Ecological modernisation and the policy process, Oxford (Clarendon Press). Heidra, B., 1997, Een agressief mobiliteitsbeleid gevraagd, in: ESB, 10 december. Hidding, M.C., 1997, Planning voor stad en land, Bussum (Coutinho). Hilbers, H.D., J.M. Schrijver, 1997, Mobiliteitseffecten perspectieven 2030, Delft (TNO-INRO). Houtsma, Wim Heiko, 1998, Consuminderen is geen optie bij de RPD, in: Nationale Commissie voor internationale samenwerking en Duurzame Ontwikkeling (NCDO), I have a dream – Toekomstoriëntaties op een duurzame wereld, congresbundel, Amsterdam (NCDO). Janse, P., C. Nauta, B. Bach, februari 1997, Energiebesparing in verkeer en ver-

[ 125 ]

voer door ruimtelijke ordening, Delft (Centrum voor energiebesparing en schone technologie (CE)). Jong, T.M. de, 1988, Inleiding Milieuplanning. Inaugurele rede, Delft (Faculteit Bouwkunde TU Delft). Koers, A.W. en T.P.J. Konijn, 1997, Verkenningen verkend. De betekenis van toekomstverkenningen voor V&W, Den Haag (Ministerie V&W). Kokhuis, L.H., 1997, Woonverkenningen 2030: de agenda voor de toekomst, in: Tijdschrift voor de Volkshuisvesting, nr. 6: pp. 6-8. Korver, W., 1997, Toekomst in beweging: drie nieuwe scenario’s van het CPB, in: Verkeerskunde, 12, dec. Meulen, B. van der, 1996, Environmental foresight in the Netherlands: Methods, results, experiences, Fontevraud (paper presented at the Conference on environment september 9-12). Ministerie van Economische Zaken (EZ), 1997, Ruimte voor Economische Dynamiek, Den Haag (Ministerie van EZ). Ministerie van Landbouw, Natuur en Visserij (LNV), 1996, Balans visie Stadslandschappen, Den Haag (Ministerie van LNV). Ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W), 1995, Visie op verstedelijking en mobiliteit, Den Haag (Ministerie van V&W). Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), 1989, Nationaal Milieubeleidsplan; kiezen of verliezen, Den Haag (SDU). Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), 1990, Nationaal Milieubeleidsplan Plus, Den Haag (SDU). Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), 1997, Langetermijnperspectief duurzaam bouwen, Den Haag (Ministerie van VROM). Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), 1997, Woonverkenningen: wonen in 2030, hoofdrapport, Den Haag (Ministerie van VROM, DGVH).

[ 126 ]

Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), 1997a, Woonverkenningen. Duurzame Woonmilieus, achtergrondrapport, Den Haag (Ministerie van VROM, DGVH). Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), 1997, PRIMOS prognose 1997; de toekomstige ontwikkeling van bevolking, huishoudens en woningbehoefte, Den Haag, (Ministerie van VROM). Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), 1998, Woonverkenningen. Wonen in 2030. Verslag maatschappelijk debat, Den Haag (Ministerie van VROM, DGVH). Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), 1999, De Agenda. Voor de discussie over het woonbeleid in het eerste decennium van de 21e eeuw. Wonen in de 21e eeuw, Den Haag (Ministerie van VROM, DGVH). Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), 1999a, De Ruimte van Nederland; Startnota Ruimtelijke Ordening 1999, Den Haag (SDU). Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), 2000, Ontwerpnota Wonen, Den Haag (Ministerie van VROM, DGVH). Musterd, S., 27-11-1998, presentatie tijdens de NETHUR-stadsdag over ‘Voorbij de compacte stad?’, Haarlem (NETHUR). Nationale Commissie voor internationale samenwerking en Duurzame Ontwikkeling (NCDO), 1998, I have a dream – Toekomstoriëntaties op een duurzame wereld, congresbundel, Amsterdam (NCDO). Nauta, Frans, 1998, [email protected], essay voor discussieplatform Nederland 2030 op internet ((http://www.minvrom.nl/ruimte/30401.htm). Peters, Paul, 1998, Toekomstverkenningen: Een sprong in het duister?, in: Verkeerskunde, februari 1998: pp.16-17. Poulus, Co, Judith Willems, Victor van Hagen, januari 2000, Milieu- en energieaspecten van woonmilieus, ABF Onderzoek & Informatie, Delft (Ministerie van VROM). Priemus, H., 1997, Bestaansrecht en toekomst sociale-huursector, in: Tijd-

[ 127 ]

schrift voor de Volkshuisvesting, nr. 8: pp. 6-7. Priemus, H., F.A.G. Wassenberg, 1997, Toekomst stedelijke woonmilieus, achter-grondstudie Woonverkenningen door OTB, TU Delft, Delft (Ministerie van VROM). Priemus, H., 1998, Vier ministeries, vier ruimtelijke perspectieven: naar een samenhangend geheel, in: Rooilijn 5, pp. 231-236. Priemus, H., P. Nijkamp, F. Dieleman, 2000, Meervoudig Ruimtegebruik. Stimulansen en belemmeringen, Stedelijke en Regionale Verkenningen, nr. 24, Delft (Delft University Press). Reus, Gérard de, 1998, Informatie- en communicatietechnologie en nieuwe media, essay voor discussieplatform Nederland 2030 op internet (http://www.minvrom.nl/ruimte/30402.htm). Rijksplanologische Dienst (RPD), 22 november 1996, Balans 2010, Den Haag (Ministerie van VROM). Rijksplanologische Dienst (RPD), 1996, Aan zet voor Nederland 2030, Den Haag (Ministerie van VROM). Rijksplanologische Dienst (RPD), 1996, Nederland 2030 – Tussenbalans, Den Haag (Ministerie van VROM). Rijksplanologische Dienst (RPD), 1997, Leefomgevingsverkenningen 2030, Den Haag (Ministerie van VROM). Rijksplanologische Dienst (RPD), 1997, Nederland 2030 – Eindspel, Den Haag (Ministerie van VROM). Rijksplanologische Dienst (RPD), 1997, Nederland 2030 – discussienota, Den Haag (Ministerie van VROM). Rijksplanologische Dienst (RPD), 1998, Nederland 2030 – Debat, met apart gebundelde bijlagen, Den Haag (Ministerie van VROM). Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM)/IKC-N/IBN-DLO/SCDLO, 1997, Natuurverkenning 1997, Alphen aan den Rijn (Samson H.D. Tjeenk Willink). Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), 1997, Achtergronden

[ 128 ]

bij: Nationale Milieuverkenning 1997 – 2020, Alphen aan den Rijn (Samson H.D. Tjeenk Willink). Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), 1997, Nationale Milieuverkenning 1997-2020, Alphen aan den Rijn (Samson H.D. Tjeenk Willink). Schaar, J. van der, 1997, De woonverkenningen verkend, in: Rooilijn, nr. 9: pp. 426-431. Scholte, W.K., A.G. Oskam e.a., 1997, Woonverkenningen – Flexibilisering: wonen op maat in de bestaande voorraad, achtergrondstudie door Damen Consultants Rotterdam, Den Haag (Ministerie van VROM). Schoonenboom, geuite kritiek in Tegenideeën, in: Groene Amsterdammer, 31 augustus 1996. Schot, J., 1991, Maatschappelijke sturing van technologische ontwikkeling – Constructief Technology Management als hedendaags Luddisme, Enschede (Universiteit Twente). Schwartz, P., 1991, The art of the long view, Chichester (John Wiley & Sons). Stolwijk, H.J.J., 1998, Milieu en economie: blijft de omgekeerde U bestaan?, in: ESB, 13-2-98. Swart, Rob, 1997, Milieuverkenners: de slopers van de toekomst?, in: Ester, P., J. Geurts, M. Vermeulen (red.), 1997, De makers van de toekomst- over nut en noodzaak van toekomstverkenningen, Tilburg (Tilburg University Press), pp. 301-319. Teunissen, A. en M. Willems, 1999, De moeilijkheid van het scenariodenken, in: De Amsterdamse Boekengids, nr. 20, pp. 16-23, Amsterdam (Amsterdam University Press). Tjallingii, S.P., 1992, Ecologisch verantwoorde stedelijke ontwikkeling, Wageningen (Instituut voor Bos- en Natuuronderzoek). Tijdschrift voor de Volkshuisvesting, september 1997, Themanummer MMXXX – Woonverkenningen 2030, Den Haag (Samson H.D. Tjeenk Willink/NIROV). Tijink, D., R.E.C.M. van der Heijden en W.A.H. Thissen, 1994, Scenario’s op het OCV toneel, Delft (TU Delft Technische Bestuurskunde).

[ 129 ]

Valk, Arnold van der, Sako Musterd, 1998, Leefbare steden en een duurzame omgeving, Assen (Van Gorcum). Verlinden, J. en F.J. Rooijers, 1998, Nederland 2030. Energiegebruik gebouwde omgeving. Eindrapport, Delft (Centrum voor energiebesparing en schone technologie (CE)). Von Reibniz, U., 1988, Scenario techniques, Hamburg (McGraw-Hill Book Company GmbH). Vringer, K. T. Gerlagh en K. Blok, 1997, Het directe en indirecte energiebeslag van Nederlandse huishoudens in 1995, en een vergelijking met huishoudens in 1990, Utrecht ( Vakgroep Natuurwetenschap en Samenleving Universiteit Utrecht). VROM-raad, 1998, Stedenland-Plus. Advies over Nederland 2030 – Verkenning ruimtelijke perspectieven en de Woonverkenningen 2030, advies 005, Den Haag (VROM-raad). Vught, F.A. van en J. van Doorn, 1987, Forecasting, methoden en technieken voor toekomstonderzoek, Assen Vijverberg, A.M.M., Introductie, Toekomstverkenning en strategisch management, in: R.P. Bood e.a. (red.), Toekomstverkenning in organisaties – deel 1, werkboek, Heerlen (Open Universiteit). Waals, J.F.M. van der, mei 1997, De milieueffecten van verstedelijking. Literatuurstudie en synthese, Bilthoven (Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM)). Waals, J.F.M. van der, 1999, Effecten van verstedelijking op milieu en natuur: een overzicht, in: Milieu, jaargang 14, nr.4, Alphen aan den Rijn (Samson H.D. Tjeenk Willink). Willems, M.P.J., 13 november 1998, Lezing over herstructurering met het oog op de toekomst. Omschrijving: Inleiding tijdens workshop ‘De ecologische stad in perspectief: scenario’s, beleid en duurzaam bouwen’, Symposium ‘De ecologische stad; innovatief onderzoek naar duurzaam bouwen’, Delft (Symposium DIOC ‘De ecologische stad’). Zandvoort Ordening & Advies, 1998, zie verder onder Adviesgroep voor verkeer en vervoer (AGV).

Stedelijke en Regionale Verkenningen De nummers 1 t/m 15 zijn niet meer verkrijgbaar. 1.

Louw, E., Vastgoedmarkt en ruimtelijke spreiding van kantoren, literatuurverkenning en hypothesevorming 1993/130 blz./ISBN 90-6275-865-7 2. Quist, L., Randstad Overleg Ruimtelijke Ordening, een onderzoek naar interprovinciale samenwerking 1993/145 blz./ISBN 90-6275-875-4 3. Priemus, H. en H. van der Wusten, Ruimtelijke en bestuurlijke inrichting van de Randstad 1993/215 blz./ISBN 90-6275-873-8 4. Heijde, J. van der, Doorwerking van de VINEX op provinciaal niveau, ruimtelijk beleid, woningbouw en bedrijfslocaties 1994/173 blz./ISBN 90-6275-913-0 5. Louw, E., De vastgoedmarkt op locatie, processen bij de realisatie van kantorenlocaties 1994/136 blz./ISBN 90-407-1024-4 6. Boelhouwer, P.J., H.M. Kruythoff en H. Priemus, Beleid voor de grote stad in de toekomst 1995/242 blz./ISBN 90-407-1172-0 7. Louw, E., H. Olden en H. Priemus, Op weg naar herontwikkeling van de Plaspoelpolder 1996/69 blz./ISBN 90-407-1231-8 8. Kalle, E., H. Kruythoff, V. Breuking en R. Teule, Zorg om naoorlogse stadsvernieuwingswijken 1996/199 blz./ISBN 90-407-1340-5 9. Hollander, B. den, H. Kruythoff, R. Teule, Woningbouw op VINEX-locaties: Effect op het woon-werkverkeer in de Randstad 1996/213 blz./ISBN 90-407-1346-4 10. Teule, R., Inkomen, doorstromen en uitsorteren: arm en rijk op de Nederlandse grootstedelijke woningmarkt 1996/333 blz./ISBN 90-407-1345-6 11. Konings, J.W., H.M. Kruythoff, C. Maat, Woningdichtheid en mobiliteit. Woon-werkverkeer op nieuwbouwlocaties in de provincie Noord-Brabant 1996/113 blz./ISBN 90-407-1394-4 12. Louw, E., Kantoorgebouw en vestigingsplaats. Een geografisch onderzoek naar de rol van huisvesting bij locatiebeslissingen van kantoorhoudende organisaties 1996/246 blz./ISBN 90-407-1395-2 13. Kalle, E. en R. Teule, Voortdurende zorg om stadsvernieuwing

13a.

14.

15.

16.

16a.

17.

18.

19.

20.

21.

22.

23.

1997/64 blz./ISBN 90-407-1414-2 Kalle, E. en R. Teule, Voortdurende zorg om stadsvernieuwing: bijlagen boek 1997/74 blz./ISBN 90-407-1413-4 Priemus, H., E. Kalle, R. Teule, De stedelijke investeringsopgave: naar vitale, ongedeelde en duurzame steden in Nederland 1997/204 blz./ISBN 90-407-1457-6 Lambregts, B.W. en M. Spaans, Ontwikkeling en financiering van publiek stedelijk vastgoed in België, Duitsland, Frankrijk en Groot-Brittannië 1997/124 blz./ISBN 90-407-1637-4 Priemus, H., R.C. Kloosterman, B.W. Lambregts, H.M. Kruythoff, J. den Draak, De stedelijke investeringsopgave 19992010 gekwantificeerd. Naar economische vitaliteit, bereikbaarheid, sociale cohesie en duurzaamheid 1998/516 blz./ISBN 90-407-1706-0/ƒ 115,Priemus, H., R.C. Kloosterman, B.W. Lambregts, H.M. Kruythoff, J. den Draak, De stedelijke investeringsopgave 19992010 gekwantificeerd. Samenvatting 1998/16 blz./ISBN 90-407-1707-9/ƒ 10,Priemus, H., I. van Aalst, E. Louw, Implicaties van een vrije grondmarkt en een intensieve stedelijke herstructurering. Nederland 2030 revisited 1998/110 blz./ISBN 90-407-1744-3/ƒ 32,50 Priemus, H. en C. Maat, Ruimtelijk en mobiliteitsbeleid: interactie van rijksinstrumenten 1998/80 blz./ISBN 90-407-1788-5/ƒ 27,50 Aalst, I. van, B.W. Lambregts en R.C. Kloosterman, Groene ambities in de complete stad: de G21 doorgemeten 1998/99 blz./ISBN 90-407-1811-3/ƒ 42,50 Harts, J.J., C. Maat en M. Zeijlmans van Emmichoven, Meervoudig stedelijk ruimtegebruik. Methode en analyse 1999/118 blz./ISBN 90-407-1835-0/ƒ 47,50 Raat, R., Strategische ruimtelijke investeringen in de Zuidvleugel 1999-2010 1999/94 blz./ISBN 90-407-1911X/ƒ 38,50 Spaans, M., Realisatie van stedelijke revitaliseringsprojecten. Een internationale vergelijking 2000/380 blz./ISBN 90-407-2051-7/ƒ 100,Harts, J.J., C. Maat, en M. Zeijlmans van Emmichoven, Monitoring stedelijke milieus. Menging en dichtheid 2000/126 blz./ISBN 90-407-2096-7/ƒ 45,-

24.

25.

Priemus, H., P. Nijkamp en F. Dieleman, Meervoudig ruimtegebruik. Stimulansen en belemmeringen 2000/136 blz./ISBN 90-407-2099-1/ƒ 35,Priemus, H. en E. Louw, Gemeentelijk grondbeleid. Regiefunctie bij de realisatie van ruimtelijk beleid 2000/112 blz./ISBN 90-407-2100-9/ƒ 32,50

Voor welke opgave staan we om in Nederland een vergaande reductie van de milieudruk te realiseren binnen de bebouwde omgeving voor de periode tot 2040? Dat moet blijken uit een analyse van de scenariostudies van het CPB (Economie en fysieke leefomgeving), RPD (Nederland 2030), RIVM (Nationale Milieuverkenning 1997-2020) en DGVH (Woonverkenningen MMXXX). Dit rapport richt zich op energie en verkeer en vervoer door middel van het gebruik van scenariomethodieken. Bestudeerd worden de sterke en zwakke punten van de studies en de milieuconsequenties van terugkerende patronen en hun relevantie voor het streven naar een duurzame ontwikkeling.. Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van het Delfts Onderzoekscentrum DIOC ‘De ecologische stad’ en maakt deel uit van het onderzoeksproject ‘Scenario-analyse 2040: strategieën voor de duurzame stad’.

ONDERZOEKSINSTITUUT OTB TECHNISCHE UNIVERSITEIT DELFT D U P SCIENCE