•11.0'Xii M
Duurzame ontwikkeling (deel IV) De schoenen van de keizer Verslag DODWW-exercitie milieuvriendelijke oevers
September 1993 Projectgroep Duurzame Ontwikkeling Dienst Weg- en Waterbouwkunde Rijkswaterstaat Delft
BIBLIOTHEEK Dienst Weg- en Waterbouwkunde Van der Burghweg Postbus 5044, 2600 GA Delft Tel. 015 - 699111
Inhoud
1. Inleiding
3
2. Resultaat
4
3. Conclusies
7
Bijlage 1
1. Inleiding De tweede op een concreet resultaat gerichte actie van de projectgroep Duurzame Ontwikkeling (DODWW) is het project milieuvriendelijke oevers. Bij de projectgroep leefde de idee dat Zeer Open Asfalt Beton (ZOAB), het project waar zij eerst haar pijlen op richtte, een sterk milieuhygiënisch-technische, op uitvoering gerichte inslag heeft.1 Natuuraspecten komen daarin niet aan bod. Op basis van de indeling van de RMNO en Hans Opschoor2, die vijf grondhoudingen ten opzichte van de natuur onderscheidt (variërend van kolonisator tot terug-naar-de-natuurmens), zouden we ook ZOAB en PMO in kunnen delen. ZOAB beweegt zich meer tussen kolonisator (die 'onbekommerd natuur en milieu exploiteert') en milieuhygiënische mens (die vooral uit bezorgdheid om de eigen gezondheid de achteruitgang van natuur en milieu wil stoppen), terwijl PMO een trede hoger zou kunnen komen: tussen de milieuhygiënische mens en de hulpbronnenbeheerder (die probeert 'verstandig om te gaan met de eindige hulpbronnen'). Reden genoeg om te kijken of de ZOAB-methode ook bij PMO tot bevredigende resultaten kan leiden. Doel van de exercitie met PMO was om te kijken of de aanpak die bij ZOAB is uitgeprobeerd - de methode van de 'gezondverstandsvragen' - ook bij PMO nieuwe inzichten zou kunnen opleveren. Bovendien wilden we achterhalen of de vragen die bij ZOAB werden gesteld nog hiaten vertoonden: we wilden weten of alle aspecten van Duurzame ontwikkeling in PMO aan de orde zijn geweest. Hans Opschoor noemde in zijn eerdergenoemde lezing dat PMO een stap zette op de weg naar partnership met de natuur (zo is het ook een uitdrukkelijk doel van het project om een stap richting duurzaamheid te zetten). Om te kijken of dat gelukt is, dient de projectgroep te weten welke drempels er in de praktijk van PMO bestaan die het streven naar duurzaamheid - oftewel milieuvriendelijke oevers - frustreren. Asfalt Milieuvriendelijke oevers kwamen onder de aandacht toen de Tweede Kamer in 1984 vragen stelde over het aanzicht van de
Nederlandse rivier- en kanaaloevers - en met name de basalten danwei geasfalteerde oeverbescherming. De toenmalige minister van Verkeer en Waterstaat, Smit-Kroes, schoof de vraag naar esthetisch en ecologisch verantwoorder oeververdedigingssystemen door naar de DWW, die er een projectbureau voor instelde. Om een infrastructuur te kunnen realiseren die nodig is om milieuvriendelijke oevers van de grond te krijgen, stelde de projectgroep PMO voor vier watertypen te onderscheiden (rivieren, kanalen, meren en getijdewateren), die elk een eigen 'kring' van beheerders, specialisten etcetera hadden. De vraag luidde vervolgens hoe deze vier 'kringen' daadwerkelijk de stap naar milieuvriendelijke oevers zouden zetten. Daarom heeft de projectgroep PMO onder andere het initiatief genomen om een handboek milieuvriendelijke oevers te maken. In 1987 werd de onderzoekscommissie C59 bij de CUR ingesteld (Civiel-technisch Centrum voor Uitvoering, Research en Regelgeving). Deze commissie moest de constructieve aspecten van milieuvriendelijke oevers bij de verschillende watertypen bekijken. In 1990 werd onder auspiciën van de CUR een voorlopige leidraad voor Milieuvriendelijke Oevers uitgebracht. Begin volgend jaar moet het definitieve handboek uitkomen. Het accent verschuift hierbij steeds meer van de constructieve naar de ecologische aspecten van milieu- (of tegenwoordig natuur-)vriendelijke oevers. De projectgroep DODWW heeft zich ook bij PMO weer afgevraagd welke vragen zouden moeten zijn beantwoord om het te kunnen bestempelen tot een project waarbij duurzaamheid is nagestreefd. Ze heeft de resulterende gezond-verstandsvragenlijst vervolgens naast die van ZOAB1 gelegd, en heeft de verschillen bekeken. Het resultaat van deze vergelijking is te zien in bijlage 1. Tevens is gesproken met Jan Kooien, projectleider van de projectgroep Milieuvriendelijke Oevers, om duidelijk te krijgen welke blokkades men zoal ondervindt bij de overstap op milieuvriendelijke oevers.
2. Resultaat Duidelijk wordt dat de DWW bij het project PMO weinig fysisch-technische vragen over het hoofd heeft gezien. De gezortd-verstandsvragenlijst blijkt bij PMO inderdaad meer aandacht te hebben voor een wat bredere opvatting van het begrip duurzame ontwikkeling: vooral de aandacht voor natuur en 'groene' aspecten komen hier, zoals verwacht, veel duidelijker aan bod dan bij ZOAB. Ook bij PMO zijn veel sociaal-economische en culturele aspecten niet aan de orde gekomen. Desondanks wordt in het kader van duurzaamheid snel zichtbaar dat bij PMO meer aandacht is voor de cultuur waarin één en ander moet plaatsvinden dan bij ZOAB. Gelegd langs de schaal van Opschoor kun je inderdaad zeggen dat PMO meer aspecten van de hulpbronnenbeheerder in zich draagt, terwijl het bij ZOAB meer om een milieuvriendelijk opererende kolonisator gaat. In grove schetsen zou je kunnen zeggen dat bij ZOAB vooral de portemonnee de uiteindelijke doorslag heeft gegeven, terwijl bij PMO de uiteindelijke beslissing ook werd vormgegeven door de zorg en verantwoordelijkheid voor natuur en milieu. Net zo duur Belangrijk is uiteraard vooral de vraag welke drempels men tegenkomt bij de introductie van milieuvriendelijke oevers, en waarom die drempels zo moeilijk te nemen zijn. Deze vraag is voorgelegd aan Jan Kooien, die sinds 1987 projectleider is van het PMO en dus goed zicht heeft op de gang van zaken bij - regionale - beslissingen. De vraag is met name interessant omdat er op het eerste gezicht weinig in de weg lijkt te staan van de milieuvriendelijke oever. Financieel maakt het weinig uit, en men is over het algemeen graag bereid om enkele procenten meer te betalen voor een milieuvriendelijke oever. Bovendien staat in relevante beleidsstukken (zoals de Derde Nota Waterhuishouding) expliciet de verplichting tot het streven naar milieuvriendelijke oevers. Voor dit streven bestaat in de praktijk echter een redelijk ruime marge, omdat slechts een deel van de oevers daadwerkelijk in aanmerking komt voor milieuvriendelijke inrichting. 5-10 procent van de oevers bevindt zich langs 'onbelangrijke' zones: in-
dustrieterreinen etcetera. Daar ziet men geen reden tot overstap op milieuvriendelijke oevers. 10-15 procent van de oevers bevindt zich in natuurgebieden. Milieuvriendelijke oevers zijn hier een prioriteit. 40 procent van de oevers ligt langs landschappelijk waardevolle gebieden. De overstap op milieuvriendelijke oevers is hier een belangrijk streven. 40 procent van de oevers ligt weliswaar pal tegen landschappelijk waardevolle gebieden aan, maar kent barrières - zoals een snelweg tussen het water en het waardevolle landschap. De overstap op milieuvriendelijke oevers is hier sterk afhankelijk van omstandigheden ais ruimtelijke mogelijkheden, geld, draagvlak etcetera. 'Groene' mensen De animo om iets aan milieuvriendelijke oevers te doen varieert sterk per organisatie en per medewerker. Dat heeft zowel te maken met de taak van de organisatie, de taakopvatting van desbetreffende medewerker als externe factoren. Zo zijn de beleidsuitgangspunten uit de derde nota waterhuishouding niet altijd op dezelfde wijze tot het lagere - uitvoerende - niveau doorgedrongen. En juist de beheerders moeten uiteindelijk de vertaling naar hun dagelijkse bezigheden verzorgen. Het algemene beeld is dat sommigen met veel moeite overgehaald moeten worden, terwijl veel anderen haast niet bij te benen zijn in hun omarming van PMO. Er is bovendien een duidelijk verschil merkbaar tussen de waterschappen en de beheersdirecties van de Rijkswaterstaat. Bij de beheersdirecties zitten vaak wel wat 'groene mensen' die zich sterk maken voor milieuvriendelijke oevers, bij de waterschappen is dat - ook vanwege financiële redenen - veel minder het geval. Het bestuur bestaat uit een conglomeraat van - op het punt van waterbeheer ongeschoolde - agrarische en anderssoortige ingelanden of landeigenaren, voorgezeten door een watergraaf en bijgestaan door secretariaat en een technische dienst. De beslissing wordt niet door de watergraaf genomen maar door de voltallige vergadering (die volgens Jan Kooien 'gezien de achter-
nauwelijks duurder dan de traditionele oevers, toch wijst men vaak op financiële problemen bij de overstap naar PMO. De opbouw van de kosten is namelijk anders dan bij de traditionele oevers, en wel zodanig dat het minder goed aansluit bij het gangbare financieringsmodel van grote projecten. Traditionele oevers vragen bij aanleg om een grote investering in materiaal, en vergen verder weinig onderhoud. De milieuvriendelijke oevers kosten aanvankelijk minder geld en materiaal, maar vergen vaak meer onderhoud. Beheerders denken bij milieuvriendelijke oevers bovendien vaak dat er excessief veel onderhoud nodig is - onder het motto 'natuur = planten = onderhoud'. De kosten spreiden zich dus uit over langere tijd. Nu gebeurt de financiering vaak op de volgende wijze: men moet telkens een budget aanvragen voor een project. Bij een traditionele oever hoeft dat maar één keer (bij de aanleg), bij milieuvriendelijke oevers moet dat met enige tussenpozen telkens weer opnieuw geschieden. Dat betekent dat financiering een onzekere factor is, die in tijden van conjuncturele neergang wel eens weg zou kunnen worden bezuinigd. Het financiële risico bij milieuvriendelijke oevers is dus groter dan bij de traditionele oever.
grond van haar leden nogal eens op de centen zit'). Bovendien beschikken de waterschappen relatief gezien over veel minder menskracht dan de dienstkringen, zodat ze ook nauwelijks kunnen nadenken over de voor- en nadelen van PMO. Gevolg: de waterschappen moeten echt 'omgeduwd' worden. Dat proces komt overigens wel goed op gang. Gewoon afwachten Met name in de veertig procent van de oevers die interessant doch omstreden zijn wreekt zich de aanwezigheid van een aantal soms wel, soms minder voor de hand liggende drempels. Voortbordurend op het voorgaande kunnen deze worden geschaard onder een aantal - elkaar vaak overlappende categorieën: de technische, financiële, juridische en culturele drempels en onzekerheden. Om te beginnen met de technische drempels: de kennis over milieuvriendelijke oevers is nog immer tamelijk beperkt. Dit heeft een simpele oorzaak: tussen het moment van aanleg van een milieuvriendelijke oever en het moment van volledige ontplooiing ligt een fors aantal jaren, die de natuur nodig heeft om de oever 'in te vullen'. Dat houdt, gezien de korte periode dat het PMO nog maar draait, in dat er nog geen schat aan ervaringen is opgebouwd over welke ingrepen in welke situaties welke gevolgen hebben. Er is nog maar weinig bekend over de duurzaamheid - in de letterlijke zin van het woord - van een ingreep. Men kan nog niet veel anders dan zich om randvoorwaarden bekommeren: zorg dat de noodzakelijke voorzieningen aanwezig zijn en wacht dan af wat er uiteindelijk uit komt en hoe het er uit komt te zien. Deze onzekerheid is fnuikend voor de op zekerheid leunende civiel-technische ingenieurs. Zij hebben in Nederland als technisch perfectionistisch land keihard geleerd voor het beheersen van de omgeving: geen korrel mag zonder toestemming spontaan omvallen. Nu moeten ze weer gaan aanvaarden dat een oever - zoals bij PMO het geval is - niet meer tot op de centimeter wordt en moet worden vastgelegd. Bovendien zijn ze er dan ook nog eens niet van verzekerd dat er inderdaad een ecologisch verantwoorde oever uit zal komen.
Recht op onteigening? De derde categorie bestaat uit juridische drempels. Milieuvriendelijke oevers zijn breder dan de gangbare oever van bijvoorbeeld asfalt of basaltblokken. De beheerder dient hiervoor dus grond ter beschikking te stellen en, als ze die niet bezit, deze aan te kopen. Het blijkt echter veel moeite te kosten om de beheersdienst zover te krijgen dat hij de benodigde grond op zijn wensenlijstje zet. Bij andere grote projecten, zoals het aanleggen van infrastructuur, oever- danwei landverdediging, steden en industriegebieden bestaat de mogelijkheid tot onteigening, maar in het geval van het PMO mag zij dit instrument niet in stelling brengen. Bij het overleg over een nieuwe onteigeningswet van het ministerie van VROM ligt ook het voorstel op tafel om onteigening ten behoeve van natuurontwikkeling mogelijk te maken. Streven naar perfectie
Kwestie van budgetteren De culturele drempel tenslotte zit deels door de drie voorgaande drempels heen verweven: het streven naar technische per-
Vervolgens is er het financiële aspect. Al zijn de milieuvriendelijke oevers meestal 5
fectie, organisatorische structuren bij de waterschappen, een cultuur die moeite heeft met uitsmering van de kosten over meerdere jaren, etcetera. Daar komt bij, aldus Jan Kooien, dat het niet altijd even eenvoudig is mensen ervan te overtuigen dat ze milieuvriendelijke oevers moeten gaan aanleggen. Bij de dienstkringen zitten veel HTS-ers, die aldus Kooien gezagsgetrouw en enthousiast zijn. Door ze duidelijk te maken dat ze zelf de verantwoordelijkheid houden blijkt deze groep wel mee te willen werken. Op hogere niveaus ligt het echter moeilijker: die mensen zijn nauwelijks 'om te krijgen'. Het blijkt noodzakelijk om in die gevallen gebruik te maken van hiërarchische netwerken.
3. Conclusies Vastgesteld kan worden dat met de PMO-exercitie extra inzicht is ontstaan in de verschillen tussen uitvoerende en meer beleidsvoorbereidende projecten. Vergelijking tussen ZOAB en PMO leert dat de laatste meer aandacht heeft geschonken aan culturele en sociaal-economische aspecten van duurzaamheid (zie ook schema 3.1). Vanwege de tamelijk grote verschillen tussen ZOAB en PMO - qua niveau van het project, qua fase waarin het zich bevindt, en qua periode waarin het plaatsvond - kunnen we echter niet erg veel extra inzichten vergaren door de twee te vergelijken. Misschien was het beter geweest om het tweede voorbeeldproject beter af te stemmen op het eerste, en duidelijker te formuleren wat we ermee wilden bereiken. De vraag is natuurlijk of we met de gezond-verstandsvragenlijst onze vinger op de zere plek kunnen leggen voor wat betreft de (problematische) introductie van milieuvriendelijke oevers. Zij is tenslotte bedoeld om de juiste vragen betreffende 0 0 te kunnen stellen, waarmee ook de drempels moeten kunnen worden achterhaald die een stap richting duurzaamheid nu nog blokkeren. Het blijkt dat dat voorlopig nog een utopie is. Dat komt enerzijds doordat de vragen een, met name op het sociaal-economische en op het culturele vlak, tamelijk algemeen karakter hebben waar concrete drempels als hierboven genoemd moeilijk heel direct onder gevat kunnen worden. Anderzijds ligt het ongetwijfeld ook aan het feit dat een deel van de drempels buiten het terrein valt dat de gemiddelde DWW-er tot zijn of haar competentie rekent. Met name de organisatorische en cultuuriijke vragen (zie schema 3.1), die het mogelijk maken de drempels om tot duurzaamheid te komen te ontsluieren, komen met de vragenlijst slechts indirect uit de verf. De koppeling aan een gesprek met een of meerdere deskundigen levert echter veel extra en vooral ook gerichte informatie op, zo valt uit de PMO-exercitie op te maken. Verschillende niveaus Een oorzaak van dit feilen van de vragenlijst zou kunnen zijn dat PMO in feite een noemer is waaronder allemaal kleine projecten zijn geschaard. De vragenlijst is op het
algemene niveau - 'hoe zijn de keuzes die tot PMO hebben geleid tot stand gekomen?' - beantwoord, terwijl Jan Kooien zijn licht juist over de kleine concrete oeveraanlegprojecten liet schijnen - 'hoe kiest de projectleider van het kanaal tussen Medemblik en '. Indien de gezond-verstandsvragenlijst ook op dit niveau zou zijn gericht, was er waarschijnlijk meer van de drempels boven tafel gekomen. Resteert alleen nog de opmerking dat de projecten op verschillende niveaus zitten binnen het takenpakket van DWW. Waar ZOAB een puur uitvoerend project is, zit PMO meer op het beleidsvormende niveau. Waar men bij ZOAB de speelruimte om tot duurzamere oplossingen te komen als klein ervaart, is die speelruimte bij beleidsvormende projecten als PMO groter. Dat maakt het moeilijk om deze twee voorbeeldprojecten 'zomaar' te vergelijken.
Schema 3.1
Nieuwe vragen die bij PMO zijn ingebracht en bij ZOAB niet zijn gesteld
Fysiek-technisch * * * *
Bewerkstelligt het produkt een verstoring of juist het herstel van het ecologisch systeem? Zijn er criteria vastgesteld voor referentie-materiaal? Welke speelruimte is er ter bepaling van loop en inrichting van infrastructuur? Moet het produkt altijd multifunctioneel zijn of kan er een keuze binnen die multifunctionaliteit worden gemaakt? Sociaal-economisch
* * *
Welke speelruimte is er ter bepaling van loop en inrichting van infrastructuur? Moet het produkt altijd functioneel zijn of kan er een keuze binnen die multifunctionaliteit worden gemaakt? In hoeverre zijn verschillende doelstellingen van DO tegen elkaar afgewogen? Cultureel
* * * * * * * *
Werkt de nieuwe naam niet polariserend? Welke speelruimte is er ter bepaling van loop en inrichting van nieuwe infrastructuur? Is het begrip 'milieuvriendelijk' eenduidig gedefinieerd? Is het begrip 'natuurlijk aanzien' eenduidig gedefinieerd? Moet het produkt altijd functioneel zijn of kan er een keuze binnen die multifunctionaliteit worden gemaakt? Is er gekeken naar hoe kan worden gestimuleerd dat men op het nieuwe 'produkt' overstapt? Bevordert het nieuwe produkt de natuurbeleving bij mensen? In hoeverre zijn verschillende doelstellingen van DO tegen elkaar afgewogen?
Noten 1
Projectgroep DODWW, Duurzame Ontwikkeling (deel II); Het hemd van de keizer. Delft, Dienst Wegen Waterbouwkunde, 1993. * Tijdens de DWW-presentatie van de projectgroepen Duurzame Ontwikkeling en Interne Milieuzorg, d.d. 3 maart 1993. Zie voor een verslag van deze bijeenkomst: Projectgroepen DODWW/IM, Duurzame ontwikkeling (deel III); De rok van de keizer. Delft, Dienst Weg- en Waterbouwkunde, 1993.
8
BULAGE 1
'Gezond-verstandsvragen' zoals gesteld bij respectievelijk zeer open asfaltbeton (ZOAB) en milieuvriendelijke oevers (PMO), opgesplitst naar fysieke, sociaal-economische en culturele aspecten. Achter elke vraag staat aangegeven of de vraag bij desbetreffend project wel (x) of niet (-) Is gesteld.
Fysieke aspecten 1 2 3 4 5 6 7 8 g 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19
Is er sprake van besparing op niet-vernieuwbare materialen? Is er een grondstoffenbalans opgesteld? Is er een energiebalans opgesteld? Wat is het effect in de sloopfase op mogelijkheden en effecten van hergebruik? Is er sprake van hergebruik van materialen? Levert het nieuwe 'produkt' nieuwe gezichtspunten op voor beheer en onderhoud? Bewerkstelligt het produkt een verstoring of juist het herstel van het ecologisch systeem? Is er inzicht in de groei en kwaliteit van (de produktie van) het oude t.o.v. het nieuwe'produkt', en verandert de verhouding tussen die twee? Zijn er criteria vastgesteld voor referentie-materiaal? Is er gekeken naar beperking van het gebruik van milieu-onvriendelijke materialen? Is er gekeken naar beperking van effecten van aanwezige materialen? Welke speelruimte is er ter bepaling van loop en inrichting van infrastructuur? Hoe bepaal/gebruik je de milieukundige aspecten van materialen? Welke randvoorwaarden volgen uit de natuur-, milieu- en duurzaamheidsbeleid, en in hoeverre voldoet dit project daaraan? Is er gebruik gemaakt van een lifecycle-benadering /integraal ketenbeheer? Zijn in de afweging fysieke lange-termijneffecten meegenomen? Moet het produkt altijd multifunctioneel zijn of kan er een keuze binnen die multifunctionaliteit worden gemaakt? Zorgt het produkt voor herstel van intrinsieke natuurwaarden (zie De nieuwe kleren van de keizer)? Heeft het nieuwe produkt effect op gebruik/toepassing van andere materialen of produkten?
ZOAB x x x x x x x
PMO x x x
(
x x x x
• x x x x
x x x x x x
x x •
x x x
x
x
x
x
x
x
x x x
x x x
x
x
x x -
x x x x
x
x x
x
x
x -
x x x x x x
-
x
x
x x
Economische aspecten 20 21 6 8 22 12 23 24 17 25 26
Is er een kosten-batenafweging (ook voor indirecte, milieu-, gezondheids- en lange-termijneffecten) gemaakt? Hoe zijn de kosten en de baten in geld uit te drukken? Levert het nieuwe 'produkt' nieuwe gezichtspunten op voor beheer en onderhoud? Is er inzicht in de groei en kwaliteit van (de produktie van) het oude t.o.v. het nieuwe 'produkt', en verandert de verhouding tussen die twee? Is er een afwegingsmechanisme binnen de 'multifunctionaliteit' van het 'produkt', en hoe ziet dat eruit? Welke speelruimte is er ter bepaling van loop en inrichting van infrastructuur? Is er een afweging gemaakt tussen milieuvriendelijkheid en veiligheid? Zijn in de afweging ook economische lange-termijneffecten meegenomen? Moet het produkt altijd functioneel zijn of kan er een keuze binnen die multifunctionaliteit worden gemaakt? In hoeverre zijn verschillende doelstellingen van DO tegen elkaar afgewogen? Stimuleert het produkt groei - zowel economische als materiële? Zo ja, voor wie en wat voor soort groei? Culturele aspecten
27 28 12 29 30 31 17 32 33 18 25 34
Zijn er als gevolg van het nieuwe 'produkt' wijzigingen in het menselijk gedrag te verwachten en zo ja, wat zijn de consequenties daarvan? Werkt de nieuwe naam niet polariserend? Welke speelruimte is er ter bepaling van loop en inrichting van nieuwe infrastructuur? Is het begrip 'milieuvriendelijk' eenduidig gedefinieerd? Is het begrip 'natuurlijk aanzien' eenduidig gedefinieerd? Wat is de onderliggende vraag? Is er sprake van compensatiegedrag? Moet het produkt altijd functioneel zijn of kan er een keuze binnen die multifunctionaliteit worden gemaakt? Is er gekeken naar hoe kan worden gestimuleerd dat men op het nieuwe 'produkt' overstapt? Bevordert het nieuwe produkt de natuurbeleving bij mensen? Zorgt het produkt voor herstel van intrinsieke natuurwaarden (zie De nieuwe kleren van de keizer)? In hoeverre zijn verschillende doelstellingen van DO tegen elkaar afgewogen? Is het project vanuit duurzame ontwikkeling bekeken volgzaam of richtinggevend?
