Rechten en Duurzame Ontwikkeling

Rechten en Duurzame Ontwikkeling De rol van het recht bij het bevorderen van duurzame ontwikkeling

Prof.dr. Nico Schrijver Vrije Universiteit Amsterdam

Prof.dr. Nico Schrijver Vrije Universiteit Amsterdam Drs. Geertje Appel (red.) Vrije Universiteit Amsterdam Drs. Kirsten Kuipers (red.) Programma Duurzame Ontwikkeling Universitair Centrum voor Milieuwetenschappen Katholieke Universiteit Nijmegen Zomer 2003 Werkgroep Disciplinaire Verdieping Duurzame Ontwikkeling Netwerk Duurzaam Hoger Onderwijs Deze uitgave kwam tot stand met financiële steun van het ministerie van VROM

Inhoudsopgave

Summary

Pagina 1

Ten Geleide

Pagina 3

Voorwoord

Pagina 5

Inleiding

Pagina 7

1

Internationaal recht en internationale organisaties: algemeen

Pagina 9

2

Globalisering en de uitbreidende kring van rechtsdeelnemers

Pagina 13

3

Internationaal milieurecht: snelle, maar gefragmenteerde ontwikkeling

Pagina 17

De opkomst van ’duurzame ontwikkeling’ in het recht: een ’omnibus’-begrip?

Pagina 19

Verankering van duurzame ontwikkeling in het internationale recht

Pagina 23

De zeven beginselen van duurzame ontwikkeling van de International Law Association

Pagina 27

7

De Wereldtop over Duurzame Ontwikkeling te Johannesburg

Pagina 29

8

Problemen bij de verdere verankering van duurzame ontwikkeling in het internationale recht

Pagina 31

Internationale beslechting van milieugeschillen

Pagina 43

4

5

6

9

10 Slotopmerkingen over de rol van het recht bij duurzame ontwikkeling

Pagina 45

Bijlage: Duurzame ontwikkeling in curricula van rechtenstudies

Pagina 47

Verklaring van gebruikte afkortingen

Pagina 51

Over de auteur

Pagina 53

TITEL

Rechten en Duurzame Ontwikkeling De rol van het recht bij het bevorderen van duurzame ontwikkeling.

Auteurs

Prof.dr. Nico Schrijver Vrije Universiteit Amsterdam

Redactie Drs. Geertje Appel, Vrije Universiteit Amsterdam Drs. Kirsten Kuipers, Universitair Centrum voor Milieuwetenschappen, Katholieke Universiteit Nijmegen Lay-out

Jolanda Hiddink / Lidwien van der Horst (concept) / Afd. Grafische Vormgeving, KUN

Drukkerij SSN, Nijmegen Papier

Cover: Biotop 250g/m2, binnenwerk: Biotop 120g/m2,

Uitgave

UCM/KUN

Bestellen UCM/DO, Toernooiveld 1, A-2044, 6525 ED Nijmegen / e-mail: [email protected] Kosten

€7

ISBN

90-77004-15-7

Dit is deel veertien in de serie Vakreviews Duurzame Ontwikkeling.

DE SERIE VAKREVIEWS DUURZAME ONTWIKKELING OMVAT DE VOLGENDE PUBLICATIES (2001, 2002 en 2003): 1

Dr. Jan Jonker & Rutger Grollers: Bedrijfskunde en Duurzame Ontwikkeling

2

Prof. dr. Jeroen van den Bergh en prof. dr. Cees Withagen: Economie en Duurzame Ontwikkeling

3

Dr. Remke Bras-Klapwijk: Natuurkunde en Duurzame Ontwikkeling

4

Drs. Gijs van Hengstum: Biologie en Duurzame Ontwikkeling

5

Dr. Henk van Zon: Geschiedenis en Duurzame Ontwikkeling

6

Dr. Gerard Alberts: Wiskunde en Duurzame Ontwikkeling

7

Dr. Remke Bras-Klapwijk: Civiele Techniek en Duurzame Ontwikkeling

8

Dr. Françoise Barten en dr. Joost van den Gulden: Health and Sustainable Development

9

Ir. Arjan Kirkels: Werktuigbouwkunde en Duurzame Ontwikkeling

10 Ir. Andreas Vlasman en drs. Irene Dankelman: Denkraam voor Duurzame Ontwikkeling 11 Drs. Tom Severijn: Technische Bedrijfskunde (HBO) en Duurzame Ontwikkeling 12 Dr. Anja de Groene: Economie (HBO) en Duurzame Ontwikkeling 13 Dr. Tineke Egyedi en ir. Dirk-Jan Peet: Informatica en Duurzame Ontwikkeling 14 Prof.dr. Nico Schrijver: Rechten en Duurzame Ontwikkeling 15 Drs. Kirsten Kuipers: Filosofie en Duurzame Ontwikkeling

Summary

The project ’Disciplinary Review of Law and Sustainable Development’ started in 2002 as one of the projects of the Dutch working group Disciplinary Review on Sustainable Development. The aim of this particular publication is to assess the state of the art in Law with respect to sustainable development and to intellectually challenge university lecturers to integrate sustainable development into their courses.

Several functions of Law with respect to the pursuance of sustainable development can be identified. First of all, Law can contribute to the consolidation of sustainable development in international politics by keeping it on the agenda, internationally and nationally. Secondly, Law can be helpful in clarifying the concept of sustainable development. Various documents, including some treaties, provide already interesting descriptions. A third contribution of Law is promoting and facilitating implementation; an instrument to actually put sustainable development into practice. This Disciplinary Review gives rise to a mixed picture. On the one hand, the embedding of sustainable development can be noted in especially international environmental law. On the other hand, international law in the field of development is currently characterised by stagnation; development of

VAKREVIEW RECHTEN en Duurzame Ontwikkeling

While international law concerned with environmental conservation, natural resources management and development has deeper roots, the introduction of the concept of sustainable development into international politics in 1987 by the Brundtland Commission also served as a main momentum for the discipline of Law. Sustainable development has been recognised remarkably soon in a variety of national and international legal instruments. Yet, it is still a rather problematic concept in terms of Law. Is it a principle, an objective or a concept? Can sustainable development be invoked in judicial proceedings? If so, by whom? Is there a need to agree on a more restricted definition of the concept? In academic literature sustainable development is often defined in environmental terms. Hence, the broader international meaning of the concept in the field of economic and social dimensions of development, in particular the combating of poverty, tends to be neglected. Similarly, the rights of future generations should also be clearer recognised as a significant aspect of sustainable development and sustainability.

1

countries and people in the South are hardly any longer addressed in terms of international law. Complex problems such as the sovereignty dilemma, the neglect of the developmental dimension in the evolution of the law of sustainable development, inadequate global governance, insufficient international financing for sustainable development policies and the impact of armed conflict on environment and development, all demand a rethinking of the fabric of international law, including its legal instruments, subjects and compliance mechanisms.


A draft of this publication has been discussed during a meeting at the Institute of Social Studies in The Hague, with lecturers of various universities and other stakeholders. Dr. Marcel Brus, Associate Professor of International Law at Leiden University, served as commentator, while Dr. Karin Arts (ISS) chaired the meeting. During this meeting the impact of sustainable development on the curricula was discussed as well as the need for a follow-up, aiming at an implementation strategy for sustainable development in the curricula.

2

Ten geleide

Juristen zijn op tal van plekken in de maatschappij werkzaam. De huidige generatie rechtenstudenten zal mogelijk een rol spelen in het streven naar duurzame ontwikkeling bij de uitoefening van hun latere beroep. Maar wat is de rol van de discipline rechtsgeleerdheid bij het bevorderen van duurzame ontwikkeling? Zijn de rechtsbeginselen die uit duurzame ontwikkeling voortvloeien en hun juridische status wel voldoende? Is het begrip zelf niet te zeer een ’omnibus begrip’ en is een versmalling nodig? En hoe zit het met de doorwerking van de verschillende aspecten van duurzame ontwikkeling? Deze verkenning kan een rol spelen bij het vinden van het antwoord op deze vragen. Ze is bedoeld voor docenten die inspiratie zoeken voor het verrijken van hun cursussen met aspecten van duurzame ontwikkeling en voor studenten die geïnteresseerd zijn in dit onderwerp.

Deze publicatie is een uitgave de landelijke werkgroep Docenten Verdiepen Duurzame Ontwikkeling (DVDO), gelieerd aan de Stichting Duurzaam Hoger Onderwijs. Ze maakt deel uit van een reeks disciplinaire verkenningen, de zogenaamde ’vakreviews duurzame ontwikkeling’. De verkenningen worden financieel mogelijk gemaakt door bijdragen van het ministerie van VROM en de betrokken universiteiten en hogescholen.


Op 11 februari 2003 werd op het Institute of Social Studies te Den Haag een discussiemiddag georganiseerd waarvoor vertegenwoordigers van universiteiten en van hogescholen waren uitgenodigd. Naast de concepttekst voor deze vakreview kwam ook de vraag aan de orde hoe duurzame ontwikkeling in het onderwijs geïntegreerd kan worden. Tijdens het eerste deel van de bijeenkomst reflecteerde dr. M.M.T.A. Brus, universitair hoofddocent aan de Universiteit Leiden op de concepttekst van deze vakinhoudelijke verkenning en gaven ook de overige aanwezigen hun commentaar. Tijdens het tweede deel van de middag kwam de vertaalslag naar het onderwijs aan bod, onder leiding van de voorzitter mw. dr. K. Arts, secretaris van de werkgroep juridische aspecten van duurzame ontwikkeling van de Nederlandse Vereniging voor Internationaal Recht. De bijlage van deze vakverkenning bevat een overzicht van de wijze waarop duurzame ontwikkeling is opgenomen in de curricula van de juridische vakken aan de Nederlandse universiteiten.

3

Ondergetekende en de schrijver van deze vakreview willen tot slot op deze plek de deelnemers aan de discussiebijeenkomst Rechtsgeleerdheid en Duurzame Ontwikkeling op 11 februari 2003 bedanken voor hun zinvolle commentaar op de ontwerptekst.


Drs. Geertje Appel Coördinator Duurzame Ontwikkeling Vrije Universiteit, Amsterdam

4

Voorwoord

Duurzame Daadkracht. Zo heet het eind 2002 naar de Tweede Kamer gezonden internationale actieprogramma waarin de Nederlandse regering aangeeft hoe de talloze aanbevelingen die vorig jaar september in Johannesburg op het terrein van duurzame ontwikkeling zijn gedaan, in de praktijk zullen worden gebracht. Want om die praktische vertaling gaat het. De World Summit on Sustainable Development (WSSD) werd erdoor getekend. Er is wel genoeg papier, nu eerst maar eens werk maken van de uitvoering.

De ontwikkeling van het recht heeft de proliferatie van verklaringen en afspraken sinds Rio niet kunnen bijbenen. Of anders gezegd: al die afspraken zijn onvoldoende vertaald in naleefbare en handhaafbare regels voor het internationale verkeer. Nico Schrijver zet in deze publicatie op uiterst erudiete en heldere wijze uiteen hoe dat komt. In het milieurecht raakt duurzame ontwikkeling aardig genesteld, zo stelt hij, maar het internationale recht op het vlak van ontwikkeling stagneert. De onevenwichtigheid die hiervan het gevolg is ”...knaagt aan de kern van de politieke afspraken van Rio.” Hij noemt nog een groot aantal andere oorzaken: de gebrekkige internationale institutionele structuur, de kwestie van de nationale soevereiniteit, het gebrek aan internationale financiering, de invloed van gewapende conflicten en gebrek aan helderheid over rapportage- en inspectiemechanismen.


Op de grote conferentie die tien jaar eerder in Rio de Janeiro werd gehouden was dat heel anders. Tijdens de United Conference on Environment and Development (UNCED) in 1992 werd er juist alles aan gedaan om het fundament te verstevigen waarop het bouwwerk van duurzame ontwikkeling - sedert Brundtland een min of meer vertrouwd begrip - voor lange tijd zou kunnen rusten. Niet zonder resultaat. Er kwamen verdragen voor klimaatbeheersing en het behoud van biodiversiteit, er kwam een Bossenverklaring en er werd overeenstemming bereikt over een Verdrag tegen Verwoestijning. Geen slechte oogst. De in het kader van Rio gesloten verdragen bieden ook vandaag nog het raamwerk waarbinnen duurzaamheidsbeleid vorm krijgt. Het bouwwerk is op basis van uitkomsten van volgende VN-toppen daarna verder uitgebreid met verklaringen en overeenkomsten over onder meer de rechten van vrouwen, reproductieve rechten, sociale rechten en kinderrechten. In 2000 kwamen daar de zogenaamde Millennium Development Goals bij, waarmee de internationale gemeenschap nauwkeurig heeft vastgelegd welke vooruitgang we in 2015 op het vlak van duurzame ontwikkeling willen hebben geboekt.

5

In zijn slotopmerkingen vraagt Schrijver terecht aandacht voor de noodzakelijke erkenning van de rol van niet-statelijke entiteiten als internationale organisaties, bedrijven en NGO’s. In de ’partnerschapsovereenkomsten’ tussen overheden en (combinaties van) deze partijen waarvan er in Johannesburg meer dan tweehonderd werden afgesloten, ziet hij voorzichtig een keerpunt. De Nederlandse overheid is partij bij twintig van deze overeenkomsten en de opbouw en invulling ervan zijn momenteel in volle gang. Daarbij dienen zich overigens voor beleidsmakers en wetenschappers weer nieuwe vragen aan. Wat doen we als één of meerdere partijen zich niet aan de overeenkomst houden? Hoe wordt de voortgang gemeten? Hoe kunnen partijen elkaar aan de gemaakte afspraken houden? Wat doen we als de afspraken geschonden worden? Aan wie wordt verantwoording afgelegd? Binnen welke kaders opereren deze partnerschappen? Publicaties als deze - waarin de wetenschap aan het beleid raakt - zullen ook in de toekomst onontbeerlijk zijn om op dergelijke vragen een onderbouwd antwoord te krijgen.


Drs. Bram van Ojik, Ambassadeur voor Duurzame Ontwikkeling bij het ministerie van Buitenlandse Zaken April 2003

6

Inleiding

Sinds de introductie van het begrip ’duurzame ontwikkeling’ in de internationale politiek in 1987 is ook de rechtsgeleerdheid hiervan enigszins in de ban geraakt. Het paste in de sterke opkomst van de beoefening van het nationale, Europese en internationale milieurecht, die de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw kenmerkte. Tegelijkertijd hadden en hebben veel juristen moeite met het wel erg onbepaalde karakter van het begrip duurzame ontwikkeling. Wat houdt het precies in? Is het een beginsel, een doelstelling, of louter een bepaald concept? Leent het zich voor toepassing in een rechterlijke procedure? Is ’duurzaamheid’ een waarde, naast ’duurzame ontwikkeling’ als doelstelling of rechtsbeginsel?

1

Zie bijvoorbeeld onder andere Ch. W. Backes e.a., Milieurecht, Zwolle, 5e druk, 2001, blz. 32-33, 41, 46; Ch. W. Backes, ’Milieurecht en duurzame groei’, in Milieu & Recht, april 2000, nr. 4, pp. 6-9; F.C.M. A. Michiels, De Wet Milieubeheer, Deventer, 3e druk, 1998, pp. 22-23.

2

Substantiële beschouwingen hierover in J. Verschuuren, Het Grondrecht op Bescherming van het Leefmilieu, Proefschrift KUB, Zwolle, 1993, blz. 53-63.


Handboeken en artikelen van Nederlandse auteurs op dit beginsel doorpluizend, wordt duidelijk dat duurzame ontwikkeling vaak wordt genoemd, ja zelfs wordt omarmd. Maar ook ontstaat de indruk dat veel schrijvers moeite hebben met het bepalen van de inhoud en de betekenis daarvan.1 Vrijwel niemand waagt zich op glad ijs; de meeste auteurs geven het begrip een sterk milieurechtelijke betekenis. Weinigen verkennen dan ook de verder strekkende internationale betekenis van het begrip duurzame ontwikkeling op het terrein van economische en sociale ontwikkeling, in het bijzonder armoedebestrijding en ontwikkeling van landen en mensen in het ’Zuiden’. Wel onderkennen bijna alle auteurs het ’intergenerationele’ aspect van duurzame ontwikkeling, in de zin dat het ook de rechten van toekomstige generaties betreft.2

7


Deze vakverkenning brengt een aantal belangrijke thema’s in het internationaal en nationaal beleid inzake duurzame ontwikkeling in kaart en spitst zich toe op de bijdrage van het recht - in het bijzonder het internationale recht en het recht der internationale organisaties - aan het debat daarover. Uitgangspunt daarbij is op welke wijze, met gebruikmaking van internationaal recht en het instrumentarium van internationale organisaties,3 zo effectief mogelijk kan worden bijgedragen aan de uitvoering van de Verklaring van Rio inzake Milieu en Ontwikkeling en Agenda 21 (1992), het Plan van Uitvoering van de Wereldtop inzake Duurzame Ontwikkeling (Johannesburg, 2002) en het bereiken van de milieudoelstellingen van de Nederlandse overheid, zoals onder meer neergelegd in de diverse Nationale Milieu Plannen, nota’s op het terrein van de ontwikkelingssamenwerking en het recente Actieprogramma Duurzame Daadkracht.4

8

3

Enige recente literatuur betreft: A. Boyle en P. Birnie, International Law and the Environment, Oxford, 2e dr., 2002; A. Boyle en D. Freestone (eds), International Law and Sustainable Development: Past Achievements and Future Challenges, Oxford, 1999; D. Hunter, J. Salzman en D. Zaelke, International Environmental Law and Policy, 2e dr., 1998; M. Fitzmaurice, ’International Law and the Protection of the Environment’, in Recueil des Cours 2001, vol. 293, Den Haag, 2002; A. Kiss en D. Shelton, International Environmental Law, New York, 2e dr., 2002; P. Sands, ’Principles of International Environmental Law’, Manchester, 2e dr. binnenkort te verschijnen; N.J. Schrijver en F. Weiss (eds), ’International Law and Sustainable Development’, themanummer 2002/2 van tijdschrift International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics.

4

Zie bijvoorbeeld de nota’s Een Wereld van Verschil (1990) en Een Wereld in Geschil (1993) van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking, Een Wereld en een Wil van de minister van VROM (2000) en Duurzame Daadkracht van de ministers van Buitenlandse Zaken en VROM (2003).

Internationaal recht en internationale organisaties: algemeen

1

Van afbakeningsrecht naar samenwerkingsrecht Bij een bespreking van de rol van het internationale recht en internationale organisaties passen enkele opmerkingen vooraf. Internationaal recht heeft enerzijds als belangrijke functie het mijn en dijn af te bakenen. Daarbij gaat het dan allereerst om afbakening van het territoir van staten (land, zee, lucht), maar ook om de afbakening van rechtsmacht: naar personen, bedrijven en organisaties (over wie strekt de nationale rechtsmacht zich uit?); naar de inhoud (wat is de reikwijdte van de nationale rechtsmacht); en naar de tijd (statenopvolging). Een tweede functie is het bevorderen van samenwerking voor het bereiken van gemeenschappelijk overeengekomen doelstellingen, bijvoorbeeld een evenwichtige ontwikkeling van de wereldeconomie, een leefbaar milieu, vrede en veiligheid. Dit samenwerkingsrecht heeft vooral na 1945 een hoge vlucht genomen.5 Materieelrechtelijk uit zich dat in de enorme groei van het aantal beginselen en regels voor internationale samenwerking, vaak neergelegd in verdragen of verklaringen. Institutioneel-rechtelijk manifesteert zich dat in de proliferatie van het aantal internationale organisaties en specifieke organen, fondsen en programma’s daarvan op bepaalde beleidsgebieden.6

Het internationale recht is zowel een instrument om op schrift te stellen wat zich in de praktijk uitkristalliseert en/of wat politiek is overeengekomen, als ook om de verdere ontwikkeling van het recht en internationale politiek te bevorderen. Het eerste duiden we aan met de ’codificatiefunctie’, het tweede met die van ’progressive development’.7 Vaak lopen deze functies evenwel door elkaar en bevat een rechtsinstrument zowel elementen van codificatie als van andere rechtsontwikkeling.

5

Een klassiek boek hierover is W. Friedmann, The Changing Structure of International Law, London, 1964.

6

N.M. Blokker en H.G. Schermers (eds.), Proliferation of International Organisations: Legal Issues, Den Haag, 2001.

7

Zie hierover Artikel 13, lid 1 van het VN-Handvest en Artikel 15 van het Statuut van de International Law Commission van de Verenigde Naties, GA Res. 174 (II) van 21 november 1947.


Codificatie en progressieve ontwikkeling van recht

9


Bronnen van internationaal recht inzake duurzame ontwikkeling

10

Internationaal recht betreffende duurzame ontwikkeling kent diverse rechtsbronnen, zoals ook het internationale recht in het algemeen. De belangrijkste zijn multilaterale verdragen, waarin vaak basisbeginselen zijn verwoord. Deze verdragen nemen ook dikwijls de vorm van raamwerkverdragen aan, waarna nadere uitwerking in protocollen of andere regelgeving plaats heeft. Milieuverdragen fungeren ook regelmatig als proeftuin voor nieuwe procedures op het terrein van toezicht op naleving (met name zogenaamde ’non-compliance procedures’). Zeker op het terrein van milieurecht speelt ook internationaal gewoonterecht een belangrijke rol, waaronder het beginsel van sic utere tuo ut alienum non laedas (’gebruik het uwe op zo’n manier dan u geen schade aan een ander toebrengt’), goed nabuurschap en aansprakelijkheid voor aanzienlijke schade. Beginselen als ’rechtvaardigheid’ (’equity’) en bepaalde vormen van solidariteit zouden als algemene rechtsbeginselen gezien kunnen worden, die inspiratie en richting kunnen geven bij het uitwerken of interpreteren van meer concrete regels van verdragen of internationaal gewoonterecht. Wellicht kan ’duurzaamheid’ na nadere uitwerking eveneens tot deze algemene rechtsbeginselen gaan behoren. Ook rechterlijke of arbitrale beslissingen kunnen behulpzaam zijn bij het identificeren en codificeren van beginselen en regels van internationaal recht inzake duurzame ontwikkeling. Dat geldt ook voor het werk van belangrijke auteurs op het terrein van het internationaal recht in het algemeen of het internationaal milieurecht in het bijzonder, alsmede voor het werk van gezaghebbende organen zoals de VN-Commissie voor Internationaal Recht of invloedrijke NGO’s zoals de International Union for the Conservation of Nature/World Conservation Union of de International Law Association.8 Ten slotte kunnen resoluties, verklaringen of actieprogramma’s van internationale organisaties een buitengewoon belangrijke rol spelen bij het identificeren van rechtsbehoeften, het proclameren van nieuwe rechtsbeginselen en het consolideren van bestaande of in opkomst zijnde rechtsbeginselen. Hier zijn de Verklaring van Stockholm inzake de Menselijke Leefomgeving (1972) en de Rio Verklaring inzake Milieu en Ontwikkeling (1992) belangrijke voorbeelden. Beide hebben een belangrijke impuls tot de ontwikkeling van nieuw recht gegeven.

Functies van internationale organisaties bij duurzame ontwikkeling Internationale organisaties kunnen allerlei, onderling nogal verschillende, functies vervullen.9 Allereerst kunnen zij als ontmoetingsplaats (’meeting place’) en als 8

Zie bijvoorbeeld E. Kentin, ’Op weg naar Rio+10: drie NGO-initiatieven inzake duurzame ontwikkeling’, in VN Forum, jrg. 13 (2000), pp. 47-52.

9

Zie daarover P. VerLoren van Themaat, The Changing Structure of International Economic Law, Dordrecht, 1981, pp. 31-35.

10

Zie over de Zijlstra-ladder P.J.G. Kapteyn en P. VerLoren van Themaat, Inleiding tot het Recht van de Europese Gemeenschappen: Na Maastricht, Deventer, 5e dr., 1995, pp. 666-667.


platform voor discussie fungeren (’parliamentary function’). Ten tweede als een plek waar landen opkomen voor hun belangen en bondgenoten zoeken (’interest articulation’). Ten derde om te zoeken naar beleid waarin hun onderlinge belangen op elkaar afgestemd zijn: ’interest aggregation’. Ten vierde om gemeenschappelijke regels uit te vaardigen via verdragen, richtlijnen en besluiten (’quasi-legislative function’). Ten vijfde om operationele activiteiten te verrichten, zoals het uitvoeren van projecten of het ondernemen van vredesbewarende operaties. Ten zesde om toezicht te houden op de toepassing en uitvoering van internationaal overeengekomen doelstellingen en regels, bijvoorbeeld door het uitbrengen van jaarrapporten en het verrichten van ’landenexamens’ (’supervisory function’). Ten slotte kan gewezen worden op de diverse mogelijkheden binnen internationale organisaties om geschillen te beslechten, variërend van het dienen als kader voor onderhandelingen, via verzoeningscommissies tot en met semirechterlijke (WTO-panels en Beroepsorgaan) en rechterlijke methoden (Internationaal Gerechtshof). Naarmate aan een internationale organisatie meer bevoegdheden worden overgedragen, zal deze zich verder op deze (’Zijlstra’-)ladder van functies en bevoegdheden kunnen ontwikkelen.10

11

12


Globalisering en de uitbreidende kring van rechtsdeelnemers

2

Maar de meest opvallende ontwikkeling is toch wel die betreffende de erkenning van mensen en volken als dragers van eigen publiekrechtelijke rechten en plichten. De rechten van de mens zijn verwoord in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (1948) en nader bepaald in tal van verdragen, waar een relatief groot aantal staten partij bij is geworden. Plichten van mensen hebben vooralsnog vrijwel uitsluitend inhoud gekregen door de ontwikkelingen in het internationale strafrecht: de processen in Neurenberg en Tokyo, de ad hoc internationale straftribunalen inzake voormalig Joegoslavië en Rwanda, de Pinochet-zaak in het Verenigd Koninkrijk, en het Statuut van Rome voor een Internationaal Strafhof. In de lucht hangt de nadere ontwikkeling van plichten van de mens ten opzichte van het milieu. Aarzelend verwerven NGO’s als organisaties van mensen een bepaalde status: opmerkelijk is bijvoorbeeld de rol toebedeeld aan NGO’s in het recente ECE Verdrag 11

Het ging hier om de vraag naar de mate van zelfstandigheid van de Verenigde Naties als rechtspersoon, met name om de vraag of de VN de capaciteit bezat om zelf een rechterlijke procedure aan te spannen naar aanleiding van de moord op een VN-bemiddelaar in Israël, de Zweedse graaf Bernadotte. Zie Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations, Advisory Opinion, ICJ Report 1949, blz. 174. Zie ook de interessante Advisory Opinion WHO inzake Legality Threat or Use of Nuclear Weapons, ICJ Reports 1998.


Een van de meest markante ontwikkelingen in het moderne volkenrecht van de twintigste eeuw is de uitbreiding van de kring van rechtsdeelnemers. Staten zijn niet langer de exclusieve subjecten van volkenrecht, zoals jarenlang het geval was. Wel zijn zij de primaire subjecten gebleven en is hun aantal verviervoudigd, met erkenning van juridisch relevante nieuwe categorieën zoals ’newly-independent states’ (door dekolonisatie en statenopvolging), ’least developed countries’ (op het terrein van internationale economische samenwerking), industrielanden en niet-industrielanden (bijvoorbeeld in internationaal klimaatrecht) en ’failed states’ die niet langer effectief gezag en rechtsmacht over (delen van) hun grondgebied kunnen uitoefenen. Intergouvernementele organisaties zijn in aantal geprolifereerd. Dit en de groei van hun functies en bevoegdheden hebben een steviger verankering in het volkenrecht met zich meegebracht, die reeds in het IGH-advies Reparations for Injuries (1949) een duidelijke erkenning kreeg.11 Ook transnationale ondernemingen hebben, zij het in een beperkte en functionele zin, rechtspersoonlijkheid in onderdelen van het volkenrecht verworven zoals in internationaal investeringsrecht, het recht van de zee en de nieuwe geschillenbeslechtingsprocedure van de Wereld Handels Organisatie (WTO).

13

inzake toegang van burgers en NGO’s tot informatie en beroepsprocedures en publieke participatie in besluitvorming over milieuaangelegenheden, de zogenaamde Aarhus Conventie.12 Rechten van volken betreffen vooral het recht op bestaan (verbod van genocide) en het recht op politieke zelfbeschikking. In toenemende mate nemen vertegenwoordigers van volken als niet-statelijke entiteiten deel aan vredesonderhandelingen, en inheemse volken aan zaken die hen en hun leefomgeving sterk raken (zie bijvoorbeeld de Wereldbankcode inzake Inheemse Volkeren). Hun ’functionele’ internationale erkenning krijgt soms vorm door de uitnodiging om internationale overeenkomsten mee te ondertekenen (bijvoorbeeld Palestijnen in Oslo, Kosovaren in Rambouillet). Ten slotte verdient de opkomst van ’de mensheid’ als subject van volkenrecht aandacht. Rechten van de mensheid als zodanig zijn vooral toegekend in het internationale ruimterecht, in het bijzonder het internationale recht betreffende de maan, en in het internationale recht van de zee (diepzeebodem). Helaas is het daar ingevoerde begrip ’gemeenschappelijk erfgoed der mensheid’ (common heritage of humankind) in het internationale milieurecht vervangen door het veel vagere begrip ’gemeenschappelijke zorg van de mensheid’ (common concern of humankind).13


Intussen roept de opkomst van de vele niet-statelijke actoren fundamentele vragen op. Wie hebben eigenlijk het gezag (alleen staten?) om te bepalen wie wel en niet aan de rechtskring mogen meedoen, welke beginselen gelden, welke rechten worden toebedeeld - en aan wie wel en wie niet, wie kunnen internationaal ter verantwoording geroepen worden voor verkeerd handelen of nalatigheid? Zijn er bepaalde kernrechten (’fair treatment’, hoor en wederhoor) aan te geven waarover iedere deelnemer dient te beschikken en zijn allen ’capable of possessing rights and duties’ op een internationaal niveau?14

14

Staten spelen weliswaar nog steeds de eerste viool in de internationale rechtsbetrekkingen, maar hebben niet langer het monopolie op rechtsschepping en rechtshandhaving. Duidelijk en gestaag dient zich een veel bredere kring aan van deelnemers in het internationale rechtsverkeer. Naast staten omvat deze ook internationale organisaties, het bedrijfsleven, de wetenschap, evenals belangen- en maat12

Zie Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making, and Access to Justice in Environmental Matters, gesloten te Aarhus in het kader van de Economic Commission for Europe (ECE), 1998. Zie W. Kakebeeke en K.E. Horvath, ’Het Verdrag van Aarhus’, in Milieu & Recht, jrg. 26 (1999), pp. 98-102.

13

Zie daarover N.J. Schrijver, ’De teloorgang van het gemeenschappelijk erfgoed der mensheid’, in speciaal nummer over Water, Ars Aequi, jrg. 48 (1999), nr. 5, pp. 87-95.

14

Zie ook J. Gupta, ‘Non-State Actors: Undermining or Increasing the Legitimacy and Transparency of International Environmental Law ?’, in W. Werner (ed.), Challenge of Governance: Collected Papers on the Methodology and Subjects of International Law and International Relations, Den Haag, Nijhoff, te verschijnen in 2003.


schappelijke organisaties al dan niet verenigd in NGO’s. Op zich is deze bredere publieke participatie een verheugende trend waar van overheidswege niet krampachtig op gereageerd dient te worden. Integendeel, overheden dienen aan dergelijke ’empowerment’ bij te dragen. De stormbal die gehesen werd tegen het OESO-ontwerp voor een multilaterale investeringsovereenkomst is wellicht representatief voor het gevaar dat nieuwe regelgeving niet tot stand komt indien belanghebbende en geïnteresseerde partijen niet op behoorlijke wijze bij internationaal overleg over onderwerpen die hen aangaan betrokken worden. Vertegenwoordigers van internationale organisaties, het bedrijfsleven en NGO’s alsmede onafhankelijke deskundigen dienen een geïnstitutionaliseerde plaats in internationaal milieuoverleg te hebben.

15

16


Internationaal milieurecht: snelle, maar gefragmenteerde ontwikkeling

3

Internationaal milieurecht is een relatief jonge loot aan de stam van het internationale recht. Naast klassieke natuurbeschermings- en riviervisserijverdragen, heeft het zijn oorsprong in het reageren op en tegengaan van ernstige vormen van vervuiling (olielozingen op zee, en dergelijke). Gaandeweg is de reikwijdte van het internationale milieurecht steeds groter geworden: naast bescherming van zeeën en oceanen, land en lucht, Antarctica, flora en fauna, zijn daar onder meer bijgekomen de regulering van gebruik, vervoer en export van gevaarlijke stoffen, vroegtijdige kennisgeving van en hulpverlening na kernongelukken, het tegengaan van woestijnvorming en klimaatverandering en bescherming van de biologische diversiteit. Het internationale milieurecht ontwikkelt zich in het algemeen tamelijk snel, zoals met name tot uitdrukking komt in het grote aantal milieuverdragen. Werd er in de eerste zeventig jaren van de twintigste eeuw gemiddeld één milieuverdrag per jaar gesloten, in de laatste dertig jaar is dat gemiddeld vervijfvoudigd.15 Men spreekt zelfs over ’verdragsopstopping’ (’treaty congestion’).16

Ondanks al deze positieve ontwikkelingen moet toch geconcludeerd worden dat het internationaal juridisch instrumentarium nog volstrekt inadequaat is. Dit is terug te voeren op de tot nu toe gebrekkige ontwikkeling van het internationale milieurecht zelf, maar ook op fundamentele kenmerken van het internationale recht als zodanig. • Actoren Nog steeds zijn in de internationale rechtsbetrekkingen staten de belangrijkste actoren. Voor internationale organisaties is maar een bescheiden rol weggelegd, laat staan voor volken, mensen en bedrijven. Toch is hun rol belangrijk en steeds belangrijker aan het worden. Dit zowel als mede-adressant 15

Berekend aan de hand van Register of International Treaties in the Field of the Environment 1996, United Nations Environment Programme, Nairobi, 1997 en updates.

16

De term is van Professor Edith Brown Weiss, USA.


Naast specifieke milieuverdragen kunnen ook bepalingen uit verdragen op heel andere terreinen van internationale samenwerking relevant zijn, bijvoorbeeld de uitzonderings- en ontheffingsbepalingen van de GATT of de delen over visserij en bescherming van het zeemilieu in het VN-Verdrag inzake het recht van de zee (1982).

17

en mede-uitvoerder van internationale milieuregelingen als ook als aanbrenger van internationale milieuklachten tegen staten.17 • Deelbenaderingen Gedurende de laatste decennia zijn er veel nieuwe verdragen tot stand gekomen en hebben diverse nieuwe, belangrijke rechtsbeginselen wortel geschoten. Toch heeft de rechtsontwikkeling sterk gefragmenteerd en versnipperd plaatsgehad. Te vaak is nog sprake van ’rampenrecht’ of van deelbenaderingen. • Tenuitvoerlegging Lang niet altijd krijgen verdragen een adequate follow-up in nationale wetgeving en het opzetten van een goed toegerust uitvoerings- en controleapparaat. Hier ontmoeten alle staten, ook Nederland, grote problemen. Het spreekt voor zich dat deze problemen in ontwikkelingslanden, met vaak een zwak overheidsapparaat en een niet echt ’enabling environment’, extra zwaar drukken.


• Toezicht en geschillenbeslechting Zoals hieronder besproken wordt, bestaat er op internationaal niveau nog nauwelijks goed georganiseerd toezicht op de naleving van internationale (verdrags-)verplichtingen, laat staan dat sancties opgelegd kunnen worden in het geval van een vastgestelde overtreding van internationale milieuverplichtingen.

18

Het is van groot belang om een positieve houding aan te nemen tegenover de progressieve ontwikkeling van internationaal milieurecht en de codificatie daarvan. Een algemeen mondiaal milieuverdrag, zoals onder meer bepleit door de Commissie Brundtland en de IUCN, zal evenwel nog lange tijd een brug te ver zijn.18 Op enkele deelterreinen, zoals bossenbeheer, zoet waterbeheer en de verfijning van het klimaatrecht, valt nog nader werk te doen. Maar de belangrijkste vragen zijn: (a) of het in de komende tijd zal lukken om soevereine staten steeds meer internationale verplichtingen op milieugebied te doen aanvaarden en te doen naleven; en (b) of, en zo ja, op welke wijze niet-statelijke entiteiten veel beter bij de opstelling, toepassing en naleving van milieurecht en internationaal overleg over duurzame ontwikkeling betrokken kunnen worden. Dit laatste heeft zowel betrekking op het bedrijfsleven als op NGO’s. Beide kwesties zijn ook belangrijke opgaven voor Nederland: het Klimaatverdrag en het bijbehorende Kyoto Protocol zijn daar wel heel belangrijke voorbeelden van, omdat deze diep raken aan productie- en consumptiepatronen in Nederland.

17

Zie Inaugurele rede E. Hey, Teaching International Law. State-Consent as Consent to a Process of Normative Development and Ensuing Problems, Erasmus Universiteit, Rotterdam, Den Haag: Kluwer Law International, 2003.

18

Zie evenwel het interessante initiatief van IUCN, Draft International Covenant on Environment and Development, tweede versie, Bonn, 2000.

De opkomst van ’duurzame ontwikkeling’ in het recht: een ’omnibusbegrip’?

4

Tijdens de VN-Conferentie over de bescherming van ’de Menselijke Leefomgeving’ te Stockholm werd milieubehoud geïdentificeerd als een van de belangrijkste opdrachten waar de mensheid voor stond, naast vrede en veiligheid en wereldeconomische en sociale vooruitgang. De VN-Conferentie mondde uit in de ’Verklaring van Stockholm’, die sterk de samenhang tussen milieu en ontwikkeling benadrukte. Deze Verklaring had een grote invloed op de rechtsontwikkeling in daarop volgende jaren. Een volgend belangrijk moment was het aannemen in 1982 van het Wereld Natuur Handvest, dat door de International Union for the Conservation of Nature was voorbereid op basis van de World Conservation Strategy uit 1980. Dit is in feite het eerste internationale politieke document waarin het woord ’duurzaam’ voorkomt en een centrale rol speelt; hier in de zin van een ’duurzaam’ gebruik van natuurlijke hulpbronnen.


Evenals in andere disciplines kwam ook in de rechtsgeleerdheid het begrip duurzame ontwikkeling niet plotseling uit de lucht vallen toen de Commissie Brundtland dit in 1987 introduceerde in de internationale politiek. Reeds in de jaren zestig en zeventig werd in toenemende mate aandacht gewijd aan de uitputting van natuurlijke hulpbronnen, milieudegradatie, vervuiling en de gevolgen van excessieve economische groei. Dit in reactie op schokkende milieurampen (bijvoorbeeld met de olietanker Torrey Caneon in 1967) en belangrijke, indringende publicaties zoals Rachel Carson’s boek Silent Spring (1962) en het rapport Grenzen aan de Groei (1972) aan de Club van Rome. In reactie daarop werd de eerste grote VN-milieuconferentie in 1972 in Stockholm georganiseerd en werden belangrijke milieuverdragen gesloten, waaronder de Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution (1979). Ook kwam in tal van landen milieuwetgeving tot stand. Dit was ook het hoofdthema van een vóórconferentie van de Stockholmconferentie in Founex, Zwitserland. Deze had specifiek ten doel de ontwikkelingslanden en hun problematiek bij de VN-conferentie te betrekken. Spoedig kwam naar voren dat de milieuproblemen van ontwikkelingslanden en industrielanden wezenlijk verschillen. De laatste kampten met ’overontwikkeling’ en bezagen of een pauze in hun economische groei (’nulgroei’) noodzakelijk was, terwijl de eerste zich geconfronteerd zagen met ’onderontwikkeling’ en economische groei veelal onvoldoende was om in de behoeften te kunnen voorzien.

19

Interessant is ook dat dit document reeds spreekt van ’sustainable benefit to present generations while maintaining [the potential of the biosphere] to meet the needs and aspirations of future generations’.19 In hetzelfde jaar werd het belangrijke en veelomvattende VN-Zeerechtverdrag aangenomen, met diverse bepalingen over een duurzaam gebruik van visbestanden (’maximum sustainable yield’) en verplichtingen van kuststaten tot een goed en milieuverantwoord beheer van hun zeegebieden, in het bijzonder de Exclusieve Economische Zone. Ook bevat dit Verdrag een afzonderlijk Deel XII dat geheel aan de bescherming van het zeemilieu is gewijd. Het openingsartikel 192 daarvan luidt kort en krachtig: ’States have the obligation to protect and preserve the marine environment’. Het was evenwel de Commissie Brundtland die in haar rapport Our Common Future (1987) aan het begrip duurzame ontwikkeling zijn huidige, meer algemene betekenis gaf: ’...to ensure that it meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs’.


Inmiddels zijn boekenkasten vol geschreven over de betekenis van het begrip ’duurzame ontwikkeling’, maar wellicht blijft deze omschrijving van de Commissie Brundtland zelf toch de meest kernachtige. Daarin komt zowel de draagkracht van de aarde en haar natuurlijke hulpbronnen als ook het recht van huidige en toekomstige generaties van mensen op een menswaardig bestaan duidelijk tot uitdrukking.

20

De Milieu- en Ontwikkelingsconferentie van de VN in Rio de Janeiro (1992) nam het begrip duurzame ontwikkeling over. De conferentie gaf het ook een prominente plaats in Agenda 21 en de aldaar voor ondertekening opengestelde verdragen op het terrein van klimaatbeheersing en bescherming van biologische diversiteit. Beginsel 1 van de Rio Verklaring luidt: ’Human beings are at the centre of concerns for sustainable development. They are entitled to a healthy and productive life in harmony with nature’. Beginsel 3 verwoordt het recht op ontwikkeling, bedoeld om op rechtvaardige wijze zowel milieu- als ontwikkelingsbehoeften te vervullen, en geeft ook erkenning aan de rechten van toekomstige generaties. Uit deze en andere bepalingen krijgt men wel de indruk dat de Rio Verklaring meer ’mens’-georiënteerd c.q. antropocentrischer is dan de Verklaring van Stockholm. Dit is evenwel ook een weerspiegeling van de steeds sterker onderkende band tussen milieubehoud en armoedebestrijding.

19

AVVN Res. 37/7, 28 October 1982. Zie W.E. Burhenne en W.A. Irwin, The World Charter for Nature: Legislative History & Commentary, 2e dr., West-Berlijn, 1986.

Op basis van een analyse van de diverse relevante internationale documenten betreffende ’duurzame ontwikkeling’ kunnen we verschillende belangrijke dimensies van het begrip duurzame ontwikkeling onderscheiden:

Uiteraard dreigt voortdurend dat duurzame ontwikkeling een omnibusbegrip wordt en men dient dan ook nauwkeurig te bezien wat hier wel en niet toe gerekend kan worden. Het pleidooi van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid van Nederland in een rapport van juni 2002 om duurzaamheid uitsluitend als milieubehoud te verstaan, miskent evenwel de samenhang tussen de milieu- en ontwikkelingsproblematiek.21 Bovendien gaat het rapport geheel voorbij aan het feit dat het

20

J. Tinbergen (ed.), Reshaping the International Order. A Report to the Club of Rome, New York, 1976.

21

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Duurzame Ontwikkeling: voorwaarden voor een mobiliserend beleid, rapport nr. 62, 2002.


• duurzaam gebruik en het behoud van natuurlijke hulpbronnen. Hier is vooral het oorspronkelijke werk van de Club van Rome en IUCN’s World Conservation Strategy (1980) van belang; • gezonde economische ontwikkeling, zowel van ontwikkelingslanden als van industrielanden. In het geval van de laatste noodzaakt dat tot het verminderen en op den duur ontmantelen van onduurzame patronen van consumptie en productie. Hier wordt voortgebouwd op de rapporten aan de Club van Rome; • intra- en intergenerationale rechtvaardigheid, zowel tussen mensen levend in Noord en Zuid en meer in het algemeen tussen rijk en arm alsmede tussen de huidige en toekomstige generaties mensen. Dit kwam kernachtig naar voren in het rapport van de Commissie Brundtland; • tijdsperspectief, zowel in de zin dat haast geboden is (’time is of essence’, aldus het VN-Klimaatverdrag) als dat de tijdshorizon zich ook tot toekomstige generaties uitstrekt. Dit komt vooral tot uitdrukking in het internationale recht betreffende de bescherming van de ozonlaag, het klimaatsysteem en biologische diversiteit; • respect voor de rechten van de mens, vooral sociaal-economische rechten van de mens en participatoire mensenrechten gericht op publieke deelname aan overleg en besluitvorming. Hier kan inspiratie worden ontleend aan de slotdocumenten van de grote wereldconferenties in de jaren negentig, in het bijzonder die over Milieu en Ontwikkeling (Rio de Janeiro, 1992), Mensenrechten (Wenen, 1993) en Duurzame Ontwikkeling (Johannesburg, 2002); • geïntegreerde benadering van milieu- en ontwikkelingsproblemen. Op het grote belang daarvan werd reeds gewezen door Jan Tinbergen e.a. in het rapport Reshaping the International Order (1976).20

21

hier ook om een politiek compromis gaat tussen ontwikkelde en ontwikkelingslanden om op gelijkwaardige wijze aandacht te besteden aan deze beide hoofdproblemen. De International Law Association heeft het multidimensionele karakter van duurzame ontwikkeling als volgt proberen te verwoorden (New Delhi Verklaring, 2002):22 ’The objective of sustainable development involves a comprehensive and integrated approach to economic, social and political processes, which aims at the sustainable use of natural resources of the Earth and the protection of the environment on which nature and human life as well as social and economic development depend and which seeks to realize the right of all human beings to an adequate living standard on the basis of their active, free and meaningful participation in development and in the fair distribution of benefits resulting therefrom, with due regard to the needs and interests of future generations’.


Een boeiende omschrijving van duurzame ontwikkeling kan gevonden worden in een recent verdrag van Centraal-Amerikaanse landen van 2002:23 ’ ”Sustainable development” means the process of progressive change in the quality of life of human beings, which places it as the centre and primordial subject of development, by means of growth with social equity and the transformation of methods of production and consumption patterns, and which is sustained in the ecological balance and vital support of the region. This process implies respect for regional, national and local ethnic and cultural diversity, and the full participation of people in peaceful coexistence and in harmony with nature, without prejudice to and ensuring the quality of life of future generations.’

22

22

Zie de Verklaring en het eindrapport van de ILA Commissie Duurzame Ontwikkeling in ILA, Report of the 70th Conference New Delhi, Londen, 2002, resp. op p. 22 en p. 380; ook te raadplegen op www.ila-hq.org. N.J. Schrijver en F. Weiss (eds.), ’International Law and Sustainable Development’, themanummer 2002/2 van tijdschrift International Environmental Agreements, pp. 105-216 (ook op www.kluweronline.nl).

23

Zie Art. 3, lid 1(a) van de ’Convention for Cooperation in the Protection and Sustainable development of the Marine and Coastal Environment of the Northeast Pacific’, Antigua, 18 February 2002.

Duurzame ontwikkeling is verankerd geraakt in het moderne internationale recht. Allereerst is het buitengewoon belangrijk dat dit begrip ook juridisch verankerd is geraakt in diverse belangrijke verdragen die in de jaren negentig van de vorige eeuw en aan het begin van deze eeuw zijn gesloten, waaronder die betreffende klimaatverandering, biologische diversiteit en antiverwoestijning en een aantal regionale verdragen in Europa, Afrika, Latijns-Amerika en Zuid-Oost Azië (de ’ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution’, 2002). Zo ook figureert duurzame ontwikkeling in verdragen met een meer economische oriëntatie, waaronder het oprichtingsverdrag van de Wereld Handels Organisatie (WTO, 1994), het Verdrag inzake Migrerende Vissoorten (1997) en de EU-verdragen (Verdragen van Maastricht, Amsterdam en Nice). Wat de laatste betreft: artikel 2 van het Verdrag van Amsterdam inzake de Europese Unie verwoordt de doelstelling van ’economische en sociale vooruitgang alsmede een hoog werkgelegenheidsniveau en totstandbrenging van evenwichtige en duurzame ontwikkeling’ (Art. 2). Artikel 6 van het herziene EG-verdrag eist de integratie van vereisten op het terrein van milieubescherming in alle activiteiten en beleidsgebieden van de Gemeenschap ’met het oog op het bevorderen van duurzame ontwikkeling’. Expliciet komt dit ook terug in Titel XX van het EG-verdrag dat over ontwikkelingssamenwerking handelt (zie art. 177). Ook daar wordt duurzame ontwikkeling nadrukkelijk als een van de doeleinden van het beleid genoemd. Dit is uitgewerkt in de diverse samenwerkingsovereenkomsten tussen de Europese Unie en ontwikkelingslanden, met name in de EU-ACS Partnerschap Overeenkomst van juni 2000: het zogenaamde Verdrag van Cotonou. Zo formuleert het Verdrag van Cotonou als een van de hoofddoelstellingen van de EU-ACP ontwikkelingssamenwerking: ’...reducing and eventually eradicating poverty consistent with the objectives of sustainable development and the gradual integration of ACP countries in the world economy’ (Art. 9). Hierin komt duidelijk de geïntegreerde benadering van milieu en ontwikkeling naar voren. Het is interessant vast te stellen dat het begrip duurzame ontwikkeling of elementen daarvan ook in internationale jurisprudentie zijn erkend. In een advies inzake de rechtmatigheid van de dreiging met of het gebruik van kernwapens (1995), gaf het Internationaal Gerechtshof allereerst een interessante omschrijving van het begrip milieu en menselijke leefomgeving: ’the environment is not an abstraction, but represents the living space, the quality of life and the health of human beings, including generations unborn’ (ICJ Reports 1996, para. 29). In zijn vonnis inzake

5


Verankering van duurzame ontwikkeling in het internationale recht

23

het Gabcikovo-Nagymaros project in het gebied van de Donau tussen Hongarije en Slowakije ging het Hof expliciet op het beginsel van duurzame ontwikkeling in (ICJ Reports 1997, para. 140): ’...new norms and standards have been developed, set forth in a great number of instruments during the last two decades. Such new norms have to be taken into consideration, and such standards given proper weight, not only when States contemplate new activities, but also when continuing activities begun in the past. This need to reconcile development with protection of the environment is aptly expressed in the concept of sustainable development.’


In een zogenaamde Separate Opinion ging Rechter Weeramantry nog een paar stappen verder door te stellen dat duurzame ontwikkeling is ’part of modern international law by reason not only of its inescapable logical necessity, but also by reason of its wide and general acceptance by the global community’ (ICJ Reports 1997, para. 140). Daarbij herbevestigde hij dat op het terrein van internationaal recht ’...there must be both development and environmental protection, and that neither of these rights can be neglected’.

24

Duurzame ontwikkeling, of elementen daarvan, dringen ook binnen in recente uitspraken van andere internationale geschillenbeslechtingorganen bijvoorbeeld die van de Wereld Handels Organisatie. Het meest bekend is de uitspraak in de zogenaamde Shrimp/Turtles-zaak betreffende het verbod van import van garnalen (en de producten van garnalen) die op een schildpadonvriendelijke manier gevangen zouden zijn. Daarbij stonden de VS tegenover de Aziatische landen India, Maleisië, Pakistan en Thailand. Op grond van de GATT zijn, in afwijking van de vrijhandelsregels, maatregelen toegestaan betreffende het ’behoud van uitputbare natuurlijke hulpbronnen’ (Artikel XX (g)). In dit verband wees het Beroepsorgaan van de WTO op ’contemporary concerns of the community of nations about the protection and conservation of the environment’ en op het feit dat in het oprichtingsverdrag van de WTO de doelstelling van duurzame ontwikkeling expliciet is opgenomen. Daarbij overwoog het beroepsorgaan dat duurzame ontwikkeling ’has been generally accepted as integrating economic and social development and environmental protection’. Alhoewel het Beroepsorgaan uiteindelijk oordeelde dat de Amerikaanse importmaatregelen om andere redenen een niet te rechtvaardigen discriminatie vormden, schragen deze verwijzingen de juridische status van het beginsel van duurzame ontwikkeling in het internationale recht. Aldus markeren zij ook de nadere rechtsontwikkeling die na de eerdere Tuna/Dolphin-uitspraken (GATT-panel, in een zaak tussen Mexico v. de VS, 1990) heeft plaatsgehad. Ook heeft het begrip duurzame ontwikkeling zijn erkenning gevonden in de nationale jurisprudentie van tal van landen. Een fameus voorbeeld is de uitspraak van

24 Zie Minors Oposa v. Secretary of the Department of Environment and Natural Resources (DENR), 30 juli 1993, herdrukt in International Legal Materials, jrg. 33 (1994), blz. 173 e.v.


het Hooggerechtshof van de Filippijnen in de zaak van een NGO namens kinderen en toekomstige generaties mensheid, die uiteindelijk succesvol in verweer kon komen tegen de voortdurende kaalslag en ontbossing in het land.24

25

26


De zeven beginselen van duurzame ontwikkeling van de International Law Association

6

Op 6 april 2002 nam de International Law Association, tijdens haar tweejaarlijkse conferentie en op voordracht van haar Commissie Duurzame Ontwikkeling, de ILA New Delhi Declaration of Principles of International Law Relating to Sustainable Development aan. Deze New Delhi Verklaring is te beschouwen als een aanvulling op haar eerdere Seoul Verklaring inzake Beginselen van Internationaal Recht betreffende een Nieuwe Internationale Economische Orde en als een bijdrage aan de ontwikkeling van een ’evenwichtig en integraal internationaal recht inzake duurzame ontwikkeling’, waartoe de Rio Verklaring (Beginsel 27) en Agenda 21 (Hoofdstuk 39) van 1992 opriepen.

De ILA identificeert zeven beginselen van internationaal recht inzake duurzame ontwikkeling: 1 soevereiniteit over en de plicht tot duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen; 2 het billijkheidsbeginsel en armoedebestrijding; 3 het beginsel van gemeenschappelijke maar gedifferentieerde verantwoordelijkheden van industrie- en ontwikkelingslanden; 4 het voorzorgsbeginsel; 5 het beginsel van publieke deelname in besluitvorming en tijdige toegang tot informatie en beroepsprocedures;


In haar rapporten sinds 1994 heeft de Commissie Duurzame Ontwikkeling van de ILA steeds proberen te onderzoeken of en op welke wijze duurzame ontwikkeling een plaats in het internationale recht begon te verwerven, met name in verdragsrecht en internationale jurisprudentie. Daarbij is gepoogd op gelijke wijze aandacht te geven aan de volkenrechtsontwikkelingen op het terrein van de milieu- en ontwikkelingsproblematiek. Na het einde van de Koude Oorlog dienden de mensenrechten zich daarbij als een derde schakel aan. Deze drie elementen komen tot uitdrukking in de omschrijving van duurzame ontwikkeling in de New Delhi Verklaring, die hierboven al is geciteerd. De ILA benadrukt dat verwezenlijking van de rechten van de mens (burger- en politieke rechten, economische, sociale en culturele rechten en rechten van volken) van essentieel belang zijn voor het streven naar duurzame ontwikkeling.

27


6 het beginsel van behoorlijk bestuur; en 7 het beginsel van integratie en onderlinge samenhang van milieu-, ontwikkelings- en mensenrechtenbeleid.25

28

25

Deze ILA Verklaring werd te Johannesburg op initiatief van de regeringen van Bangladesh en Nederland onder de aandacht gebracht als VN Doc. A/CONF. 199/8 en later ook bij de Verenigde Naties te New York als VN Doc. A/57/329. De Verklaring verscheen, met een Inleiding, ook in 49 NILR (2002), p. 299. Het eindrapport van de ILA Commissie en de New Delhi Verklaring zijn gepubliceerd in ILA, Report of the 70th Conference New Delhi, Londen, 2002 en zijn ook te raadplegen op www.ila-hq.org.

De Wereldtop over Duurzame Ontwikkeling te Johannesburg

7

Het ging tijdens de Wereldtop Duurzame Ontwikkeling te Johannesburg (2002) niet zozeer om nieuwe standard-setting, maar veeleer om naleving van al hetgeen allemaal reeds overeengekomen is en een betere integratie tussen milieu- en ontwikkelingsbeleid.26 Dit laatste met name in het licht van de recente Millenniumdoelstellingen van de Verenigde Naties om tegen 2015 de wereldarmoede substantieel te verminderen, de Doha Verklaring inzake een nieuwe Ontwikkelingsronde van de Wereldhandelsorganisatie (november 2001) en de positieve resultaten van de VN-top inzake Ontwikkelingsfinanciering (Monterrey, maart 2002).

Allereerst werd een Politieke Verklaring, de zogenaamde Johannesburg Verklaring inzake Duurzame Ontwikkeling, aangenomen. Deze bevestigt nog eens de collectieve verantwoordelijkheid van de internationale gemeenschap voor een goed leefmilieu en welzijn van alle mensen, nu en in de toekomst. De Verklaring beschrijft de uitdagingen waarvoor de mensheid staat, waaronder het dichten van de enorme kloof tussen arm en rijk en het tegengaan van overbevissing, klimaatverandering, verwoestijning en verlies van biologische diversiteit. Het antwoord dient te bestaan uit een duidelijk commitment aan het streven naar duurzame ontwikkeling, waaronder ook andere productie- en consumptiepatronen en besluitvorming over concrete doelen, tijdsschema’s en nieuwe publiek-private samenwerkingsprogramma’s. Daartoe is een multilaterale aanpak vereist, met meer effectieve en meer democratisch functionerende internationale organisaties.

26

Zie ook brieven Nederlandse regering aan Tweede Kamer, kenmerk DVF/FS-414/2002, 1 oktober 2002 en kenmerk AMAD-OS-162/02, 18 oktober 2002, www.johannesburgsummit.org, www.mondialedo.nl, www.cisdl.org, themanummer ’Duurzame ontwikkeling als mondiaal probleem’ van Civis Mundi, jrg. 41 (41), juli 2002 en N.J. Schrijver, ’De VN-top in Johannesburg: wereldfanfare of echte politiek?’, in Vrede en Veiligheid, jrg. 33 (2002), nr. 3, pp. 269-272.


De top te Johannesburg spitste zich ondermeer toe op vijf concrete onderwerpen, de zogenaamde WEHAB-thema’s (Water, Energy, Health, Agriculture, Biodiversity). Hoofdrolspelers waren de VS, de EU en de Groep van 77 (ontwikkelingslanden). Maar aan het overleg namen niet alleen diplomaten en politici van lidstaten en ambtenaren van internationale organisaties deel, maar ook veel vertegenwoordigers van niet-gouvernementele milieu- en ontwikkelingsorganisaties, het bedrijfsleven, vrouwen- en jongerenorganisaties, en dergelijke. De top mondde uit in twee beleidsdocumenten.

29

In de tweede plaats werd een ’Johannesburg Plan van Uitvoering’ aangenomen. Dit is een lijvig internationaal actieprogramma, dat de hoofdpunten van te voeren internationaal én nationaal beleid verwoordt. Achtereenvolgens handelt het over armoedebestrijding en duurzame voedselstrategieën, te veranderen onduurzame consumptie- en productiepatronen, bescherming en beheer van natuurlijke hulpbronnen (waaronder vis) als basis van economische en sociale ontwikkeling, duurzame ontwikkeling in een globaliserende wereld, gezondheid, kleine eiland ontwikkelingslanden, Afrika, uitvoering en institutioneel raamwerk voor duurzame ontwikkeling.27 Opvallend is dat de documenten die voortkomen uit de top in Johannesburg maar weinig ingaan op de rol van het internationale recht bij het bevorderen van duurzame ontwikkeling. Beginselen van internationaal milieurecht of ontwikkelingssamenwerking worden nauwelijks aangehaald, naar mensenrechten wordt slechts zijdelings verwezen (onder meer in een fel bevochten paragraaf over reproductieve rechten van vrouwen en een paragraaf over culturele diversiteit en mensenrechten) en aan de rol van het recht (verdragen, beginselen en regels, rechtspraak) bij uitvoering en toezicht op naleving van de afspraken wordt slechts lippendienst bewezen.


Meer dan Rio 1992 was Johannesburg 2002 vooral een politiek gebeuren. Wel werd op diverse nevenconferenties aandacht besteed aan de rol van het recht bij het streven naar duurzame ontwikkeling, waarbij onder meer de IUCN Draft Covenant on Environment and Development, het Earth Charter en de ILA beginselen nog eens voor het voetlicht kwamen. Opvallend was voorts ook het Global Judges Forum, dat de rol van rechtspraak bij duurzame ontwikkeling benadrukte en betere training van en samenwerking tussen rechters in diverse landen bepleitte.28

30

27

Beide documenten werden bij consensus aangenomen en zijn gepubliceerd als VN Doc. A/CONF. 199/20.

28

Zie ’The Johannesburg Principles on the Role of Law and Sustainable development’ en ’Global Judges Symposium. A Step Forward in the Judiciary’s Role in Sustainable Development’, in Environmental Policy and Law, jrg. 32 (2000), resp. nr. 5, pp. 236-237 en nr. 6, pp. 240-241.

Factoren die verdere verankering van duurzame ontwikkeling in het internationale recht bemoeilijken

8

Een opvallende trend is dat het begrip duurzame ontwikkeling zich wel langzamerhand goed nestelt in het internationale milieurecht, maar dat het daarentegen stagneert in de ontwikkeling van het internationale recht betreffende het bevorderen van ontwikkeling van landen en mensen in de ontwikkelingslanden. Vrijwel de enige wapenfeiten van na Rio op dit terrein zijn de inwerkingtreding van het VN-Zeerechtverdrag in 1994 en de ingrijpende herziening en vernieuwing in 2000 van de Lomé Verdragen in de vorm van de nieuwe Overeenkomst van Cotonou, die de ontwikkelingssamenwerking regelt tussen de Europese Unie en 77 ontwikkelingslanden in Afrika, de Caraïben en de Stille Oceaan (ACS-landen).29 Voor het overige is een duidelijke stagnatie ingetreden en kan zelfs achteruitgang geconstateerd worden. Zo heeft door de voortgaande liberalisering van de internationale handel na de Uruguay-ronde preferentiële behandeling van ontwikkelingslanden nog minder om het lijf dan voordien reeds het geval was. De voortdurende feitelijke daling van als official development assistance (ODA) aan te merken financiële overdrachten ondermijnt gestaag de internationale politieke en juridische status van de ODA-norm van 0.7% van het BNP van ontwikkelde landen, terwijl de ’Brundtlandnorm’ van 0.1% van het BNP als additionele milieuhulp politiek en juridisch nooit echt wortel heeft kunnen schieten.30 Deze onevenwichtige ontwikkeling van het internationale recht betreffende duurzame ontwikkeling is niet alleen betreurenswaardig, maar knaagt ook aan de kern van de politieke afspraken van Rio. Inhoudelijk is er alle reden om te stellen dat armoedebestrijding en ontwikkeling belangrijke voorwaarden zijn voor duurzaamheid en omgekeerd. Wie in armoede leeft, zal zich niet gemakkelijk veel om zijn leefomgeving kunnen bekommeren. Omgekeerd zal een verslechterende leefomgeving de ontwikkelingskansen van mensen belemmeren. Daarnaast is het duidelijk dat de politieke bereidheid van ontwikkelingslanden om mee te werken aan een effectief milieubeleid zal verminderen indien de ontwikkelde landen op het terrein van het bevorderen van hun sociaal-economische ontwikkeling niet thuis geven.31 29 Zie daarover K. Arts, ’ACP-EU Relations in a New Era: The Cotonou Agreement’, in Common Market Law Review, jrg. 40 (2003), pp. 95-116. 30 Zie voor de laatste cijfers OECD, Development Co-operation - Report 2002. Efforts and Policies of the Members of the Development Assistance Committee, Parijs, 2002. 31 Het analyseren van deze onevenwichtigheid en het aandragen van oplossingen vormden ook de rode draad in het werk van het Committee on Legal Aspects of Sustainable Development van de International Law Association. Zie de vijf rapporten van de Commissie zoals opgenomen in de Conference Proceedings van de ILA in 1994, 1996, 1998, 2000 en 2002. Zie ook N.J. Schrijver, On the Eve of Rio+10: Development - the Neglected Dimension in the International Law of Sustainable Development, Dies Natalis Address, Institute of Social Studies, 2001.


a. Te weinig evenwicht tussen milieubehoud en ontwikkeling

31

In feite hebben de ontwikkelingslanden met het milieu potentieel een belangrijk wapen in de hand om veranderingen af te dwingen. Door hun sterk verschillende positie en belangen en hun gebrekkige politieke samenwerking hebben ontwikkelingslanden daar tot op heden geen gebruik van gemaakt, maar het is niet uit te sluiten dat dat op den duur wel gebeurt. Het is dus om allerlei uiteenlopende redenen nuttig en hoognodig nu eens specifiek en op geïntegreerde wijze aandacht te gaan geven aan de ontwikkelingsdimensie van het streven naar duurzame ontwikkeling.

b. Het soevereiniteitsdilemma


De aarde is juridisch opgedeeld in ongeveer 200 staten en enkele gebieden met een internationale status, zoals Antarctica, de oceanen, de internationale luchtruimte en de kosmische ruimte. Op grond van het beginsel van territoriale soevereiniteit en dat van soevereiniteit over natuurlijke hulpbronnen, heeft iedere staat de zeggenschap over het beheer en gebruik van de natuurlijke hulpbronnen binnen zijn staatsgebied (land, territoriale zee) en overige economische jurisdictie (continentaal plat, exclusieve economische zone van 200 mijl). Soevereine rechten in deze betreffen onder meer: • het recht op vrije uitoefening van de beschikkingsmacht over natuurlijke hulpbronnen binnen het eigen gebied en het recht deze te exploiteren ten bate van de nationale economische ontwikkeling, overeenkomstig het eigen sociaaleconomisch en milieubeleid; • het recht regels te stellen voor toelating en regulering van de activiteiten van buitenlandse investeringen; • het recht op naasting van eigendomsrechten, ook van buitenlanders, tegen een ’passende’ schadevergoeding;32 • het recht op gedeelde zeggenschap en een billijk deel van het gebruik van grensoverschrijdende natuurlijke hulpbronnen.

32

Velen beschouwen politieke en economische soevereiniteit van staten als een belangrijke sta-in-de-weg van globalisering en effectief internationaal milieubeleid. De gedachte is dat veel natuurlijke rijkdom en natuurlijke hulpbronnen grensoverschrijdend zijn en dat de aarde bovendien ecologisch sterk interdependent is. Een effectief beheer van de aarde en haar natuurlijke hulpbronnen zou beperkte soevereiniteit en vergroot internationaal bestuur vereisen.33 Gesuggereerd zijn 32

De standaard van ’gepaste’ schadevergoeding in tegenstelling tot de klassieke vereisten van ’full, prompt and effective compensation’ (de zgn. ’triple standard’ of ’Hull formula’) is neergelegd in paragraaf 4 van de belangrijke VN-Declaratie Permanente Souvereiniteit over Natuurlijke Hulpbronnen (GA Res. 1803 (XVII), 1962). Zie voor een beschouwing N.J. Schrijver, Sovereignty over Natural Resources: Balancing Rights and Duties, Cambridge, 1997, hoofdstuk 5.

33

Zie J. Tinbergen, Kunnen wij de aarde beheren?, Kampen, 1987.

34

J. Tinbergen (ed.), Reshaping the International Order, New York, 1976, en F. X. Perrez, Cooperative Sovereignty. From Independence to Interdependence in the Structure of International Economic Law, Den Haag: Kluwer Law International, 2000.

35

Zie N.J. Schrijver, Sovereignty over Natural Resources: Balancing Rights and Duties, Cambridge, 1997, hoofdstuk 10.


diverse alternatieven die variëren van gemeenschappelijke beheersregimes over specifieke natuurlijke hulpbronnen en natuurgebieden, via vormen van sterk geïnstitutionaliseerd overleg (’Milieuveiligheidsraad’), tot en met vormen van wereldbestuur over specifieke natuurlijke hulpbronnen (bijvoorbeeld olie) of internationale natuurgebieden. Politiek lijken dergelijke voorstellen evenwel niet erg realistisch. Internationaal duidt maar weinig op een verminderende interesse van staten en hun bevolking in het behoud van hun soevereiniteit. Misschien is zelfs het tegendeel het geval, getuige hoevelen in de voormalige Sovjet-Unie, voormalig Joegoslavië, het vroegere Tsjecho-Slowakije en de Palestijnse gebieden het vestigen van een eigen onafhankelijke staat als hun vrijheidsideaal zien. Wel is het belangrijk om vast te stellen dat soevereiniteit reeds lang geen ’absoluut’ maar een ’relatief’ begrip is. Terecht wordt in de literatuur steeds meer aandacht geschonken aan ’functionele’, ’gedeelde’, of ’samenwerkende’ soevereiniteit.34 Naast rechten (zie hierboven) vormt soevereiniteit van staten in toenemende mate ook een bron van plichten.35 Plichten voortvloeiend uit soevereiniteit betreffen onder meer: • de algemene plicht van staten om bij hun economisch beleid rekening te houden met de externe effecten van hun beleid en via samenwerking bij te dragen aan een evenwichtige ontwikkeling van de wereldeconomie. Het WTO-recht bijvoorbeeld stelt grenzen aan de mogelijkheden van staten om handel in goederen en diensten eenzijdig te wijzigen. Zo ook is de vrijheid van staten om de exploitatie en levering van grondstoffen stop te zetten niet onbeperkt, maar begrensd door het internationale recht. • de plicht om de rechten van mensen en volken (inclusief inheemse volken) te respecteren. Het moderne volkenrecht stelt veel grenzen aan de vrijheid van staten om binnen hun grondgebied en rechtsmacht te doen wat regeringen maar goeddunkt. Grootschalige houtkap bijvoorbeeld ten koste van de leefomgeving, cultuur en identiteit van inheemse bevolkingen is niet langer een zaak waarvan een regering kan zeggen dat het niemand anders aangaat. • de plicht van staten om beginselen en regels van internationaal milieurecht na te komen, niet alleen met het oog op de grensoverschrijdende en zelfs wereldwijde effecten van het eigen doen en laten, maar ook met betrekking tot een duurzaam beheer van het eigen grondgebied en de daar aanwezige rijkdom en natuurlijke hulpbronnen, zowel te land als in de zeegebieden die onder hun economische jurisdictie vallen (olie, gas, vis).

33

De globalisering van de economie stelt paal en perk aan het vermogen van de meeste individuele staten om ’soeverein’ de (eigen) zaken te regelen. Staten zijn steeds meer ingebed geraakt in een web van internationale verplichtingen. Absolute soevereiniteit is al lang vervangen door relatieve en functionele soevereiniteit. Het is echter onjuist te veronderstellen dat de soevereiniteit van staten aan het wegkwijnen is. Het zou ook een misvatting zijn te menen dat de soevereine staat in de weg staat van een goed milieu- en ontwikkelingsbeleid. Zolang staten internationaal de belangrijkste bestuurslaag blijven, ligt de primaire verantwoordelijkheid en toerekenbaarheid voor een goed beheer van milieu en natuurlijke hulpbronnen en het bevorderen van duurzame ontwikkeling bij hen.36 Staten zijn voor een goed beheer van natuur en milieu en natuurlijke hulpbronnen vooralsnog onmisbaar. Zij zijn de enige die voor de naleving van hun verplichtingen internationaal verantwoordelijk zijn. Het is derhalve van het grootste belang dat staten goed toegerust zijn om hun internationale verplichtingen op het terrein van milieubeheer en duurzame ontwikkeling na te kunnen komen. Dat vereist een goed georganiseerde overheid die sterk in zijn schoenen staat tegenover derden die het anders wellicht wat minder nauw met hun milieu- en ontwikkelingszorg nemen.


c. Voortbestaan van een gebrekkige internationale institutionele structuur

34

Alle vooruitgang in het internationale recht ten spijt, nog steeds zijn overleg en besluitvorming over milieu- en ontwikkelingskwesties op internationaal niveau gebrekkig geregeld. Er bestaat geen gezaghebbende internationale organisatie voor duurzame ontwikkeling. Wel hebben de Verenigde Naties sinds 1972 een speciaal milieuorgaan, het United Nations Environment Programme (UNEP). Maar UNEP is zwak uitgerust en politiek tamelijk lam. Een groot aantal gespecialiseerde organisaties, zoals FAO, IMO, WMO, Wereldbank en UNESCO, houdt zich intensief met de milieu- en ontwikkelingsdimensies van hun beleid en activiteiten bezig. De meeste van deze organisaties hebben echter gewoonweg niet de bevoegdheid besluiten bindend aan de lidstaten op te leggen, laat staan sancties op niet-naleving in te stellen. En opnieuw: voor niet-statelijke rechtspersonen, of het nu gaat om ondernemingen of NGO’s, is nauwelijks een plaats. De Internationale Arbeids Organisatie (ILO) vormt hier een uitzondering op. Coördinatie tussen de activiteiten van de gespecialiseerde organisaties is ook vrijwel afwezig. De Economische en Sociale Raad van de Verenigde Naties (ECOSOC) is niet in staat gebleken zijn functies en bevoegdheden ter coördinatie tussen de 36

Zie P.H. Sand, ’Global Environmental Change and the Nation State: perspectives of International Law’, in F. Biermann e.a. (eds), Proceedings of the 2001 Berlin Conference on the Human Dimensions of Global Environmental Change and the Nation State, Potsdam, pp. 194-205; N.J.Schrijver, ’The Changing Nature of State Sovereignty’, in British Yearbook of International Law 1999, vol. 70, London, pp. 65-98.

Verenigde Naties en de gespecialiseerde organisaties en tussen de laatstgenoemden onderling goed uit te oefenen. Mede om die redenen werden in de aanloop naar UNCED 1992 voorstellen gedaan om hierin verbeteringen aan te brengen. Voorstellen varieerden van een permanente VN-commissie inzake milieu en ontwikkeling (een nieuwe ’vierde’ commissie van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (AVVN)), via de omvorming van de VN-Trustschapsraad tot een VN-Milieuraad, tot en met het instellen van een Ecologische Veiligheidsraad of het oprichten van een nieuwe gespecialiseerde organisatie.37 Een lang politiek leven waren deze voorstellen niet beschoren.

37

Zie het idee om de Trustschapsraad om te vormen tot een Milieuraad in Kofi Annan, ’Renewing the United Nations System: Proposals for Reform’, in VN Doc. A/51/950, juli 1996. Voor een bespreking van eerdere voorstellen Nico Schrijver, ’International Organisation for Environmental Security’, in Bulletin of Peace Proposals, jrg. 20 (1989), blz. 115-122.

38

Zie Johannesburg Plan of Implementation, VN Doc. A/CONF.199/20.

39

Zie ’Follow-up to Johannesburg and the Future Role of the CSD - The Implementation Track. The Report of the Secretary-General’, VN Doc. E/CN.17/2003/2, 18 february 2003.

40

Dit ondanks de eerdere besluiten tot hervorming van UNEP, die onder meer voorzien in een High-Level Committee of Ministers and Officials. Zie R. Sandbrook, ’New Hopes for the United Nations Environment Programme (UNEP)’, in Global Environmental Change, jrg. 9 (1999), blz. 171-174. Zie ook de interessante toespraak destijds van de Britse milieuminister Meagher namens de EU tot de UNEP, zoals herdrukt in Environmental Law and Policy, jrg. 28 (1998), nr. 2, blz. 113-114.


Het enig haalbare bleek een nieuwe commissie onder de vleugels van ECOSOC maar rechtstreeks rapporterend aan de AVVN: de VN-Commissie inzake Duurzame Ontwikkeling (CSD) met 53 leden. Hoofdtaak is het politiek toezien op de uitvoering van Agenda 21; informatie van regeringen bespreken, inclusief (niet-verplichte) nationale rapporten over de implementatie van Agenda 21; het ontvangen en analyseren van informatie van NGO’s; het versterken van de dialoog binnen en buiten het VN-systeem, waaronder met NGO’s; en het doen van aanbevelingen aan de AVVN, via de ECOSOC. Tijdens de evaluatie van Rio+5 en Rio+10 is geconstateerd dat deze CSD nog niet geworden is wat men er van had gehoopt en zijn bepaalde maatregelen genomen om het mandaat en de effectiviteit van de Commissie te versterken.38 Onlangs is tijdens CSD11 een uitgebreid organisatorisch programma aangenomen dat onder meer aan de CSD een actieve rol geeft bij de uitvoering van het in Johannesburg overeengekomene.39 Geconstateerd kan worden dat de Commissie wel veel functies, maar weinig bevoegdheden heeft gekregen. De CSD heeft zich bovendien nog lang niet de politieke status weten te verwerven binnen het VN-systeem die bijvoorbeeld de Commissie voor de Rechten van de Mens heeft. Intussen is de verhouding tussen UNEP en CSD verre van duidelijk. De aanvankelijke bedoeling om de hoofdtaken van UNEP vooral op operationeel en adviserend terrein te concentreren en die van CSD hoofdzakelijk beleidsmakend te doen zijn, lijkt al weer te vervliegen. Er zijn onvoldoende aanwijzingen dat regeringen echt in een van beide of in beide organen politiek zwaar willen investeren.40

35

Secretariaten van verdragsorganisaties spelen in toenemende mate een belangrijke rol bij pogingen om op specifieke terreinen een adequaat internationaal milieubeleid te voeren. Voorbeelden zijn de secretariaten van de Tropische Hout Organisatie, het Verdrag inzake de handel in bedreigde dier,- en plantensoorten (CITES), het Klimaatverdrag, het Biodiversiteitsverdrag en het Anti-Verwoestijningsverdrag. Zij spelen een belangrijke rol bij informatie-uitwisselingen, het ontwerpen van modelwetgeving, controle op de uitvoering van het overeengekomene, en beslechting van geschillen tussen verdragspartijen. Lang niet alle verdragen hebben echter een goed uitgerust secretariaat. Bovendien zijn de secretariaten om politieke redenen over de gehele wereld verspreid (o.a. in Genève, Bonn, Parijs, Montréal en Nairobi) hetgeen coördinatie en cohesie sterk bemoeilijkt. Alles afwegende en de voortdurende gebrekkige internationale structuur voor milieu- en ontwikkelingspolitiek overziende, is het wellicht toch het beste te streven naar oprichting van een nieuwe World Environment Organisation (WEO) als gespecialiseerde organisatie van de Verenigde Naties.41 Dit zal vast de milieuproblematiek krachtiger op de internationale agenda zetten en ook een slagvaardig centrum voor coördinatie van internationaal milieubeleid en operationele activiteiten kunnen opleveren. Nadelen zijn dat de milieuproblematiek niet gespecialiseerd maar juist als integraal onderdeel van algemene financiële, handels,- en ontwikkelingspolitiek behandeld dient te worden en dat staten afzonderlijk moeten besluiten al dan niet lid te worden (en hun contributie te betalen). Politiek is evenwel duidelijk dat UNEP en CSD nooit de statuur zullen krijgen die de problematiek wel vereist. Voorts verdient het aanbeveling te streven naar meer samenwerking tussen en idealiter op den duur zelfs naar samenvoeging van verdragssecretariaten en de conferenties van de partijen. Dit teneinde de nodige coördinatie en cohesie te bevorderen.


d. Te geringe internationale financiering van internationaal beleid voor duurzame ontwikkeling

36

Het behoeft geen betoog dat een goed milieu- en ontwikkelingsbeleid beleid in landen en ten aanzien van internationale gebieden veel financiële middelen vergt. Rondom UNCED werden wel bedragen genoemd die ieders verbeeldingskracht te boven gingen: alleen al voor ontwikkelingslanden 600 miljard dollar voor de periode 1993-2000, waarvan 125 miljard op een Noord-Zuidbasis te financieren.42 Tot op heden zijn deze middelen maar mondjesmaat beschikbaar gekomen. 41

Zie ook F. Biermann, ’Strengthening Green Global Governance in a Disparate World Society. Would a World Environment Organisation Benefit the South?’, in International Environmental Agreements, jrg. 2 (2002), pp. 297-315.

42

Zie onder meer E. Van Lennep, ’Omvang en prioriteiten van internationale hulp’, in ESB, jrg. 1992, blz. 1016-1019.

43

Zie bijvoorbeeld NAR-advies Internationale fondsen voor grensoverschrijdende problemen: Op zoek naar het grote geld, NAR-advies 107, Den Haag, 1996.

44

Zie voor een goed overzicht UNDP, Human Development Report 1992, Oxford, 1992, blz. 84.

45

Zie P. Waer en B. Driessen, ’The New European Union Generalised System of Preferences: A Workable Compromise in the EU but a better deal for Developing Countries?’, in Journal of World Trade, jrg. (1996), pp. 97-124; European Commission, Green Paper on relations between the European Union and the ACP countries on the eve of the 21st century. Challenges and options for a new partnership, Brussels: European Communities, 1997.


Naast algemene milieuhulp via onder andere de Wereldbank, UNEP, UNDP en de Global Environment Facility (GEF), is soms enige financiële hulp voor milieubeleid georganiseerd via specifieke instrumenten, zoals het Montréal Fund bij het Ozonverdrag en financiering onder het VN-Klimaatverdrag. Hoe relevant het ook is om te blijven streven naar handhaving en liefst gestage groei van de financiële overdrachten tussen ontwikkelde en ontwikkelingslanden, het zal altijd onvoldoende zijn om een actief internationaal milieu- en ontwikkelingsbeleid te financieren. Hier zijn dan ook de nieuwe Partnerschapsovereenkomsten relevant die tijdens de VN-top over Ontwikkelingsfinanciering te Monterrey (Mexico, 2002) en tijdens de Wereldtop Duurzame Ontwikkeling te Johannesburg (2002) gelanceerd werden. Dergelijke partnerschapsovereenkomsten voorzien in gemeenschappelijke financiering van projecten van wisselende coalities van multilaterale organisaties, donorlanden, ontvangende ’gastlanden’, bedrijfsleven en non-gouvernementele milieu- en ontwikkelingsorganisaties. Innovatieve initiatieven tot het meer automatisch verwerven van middelen zijn dringend gewenst. Ideeën daarvoor zijn er te over.43 Allereerst kan men denken aan methoden om internationaal en/of nationaal meer belasting te heffen. Daarbij kan gedacht worden aan het heffen van algemene milieuopcenten op BTW in alle landen (naar analogie van de opgelden via de BTW voor de Europese Gemeenschap). De opbrengsten zouden moeten worden afgedragen aan en beheerd worden door internationale organen, bijvoorbeeld de GEF. Ook zijn vaak specifieke milieubelastingen op goederen (tropisch hout) en diensten (vliegverkeer, parkeren satellieten) voorgesteld.44 Daarnaast moet meer als algemeen uitgangspunt gaan gelden dat milieukosten worden doorberekend in de prijzen van goederen en diensten volgens het principe ’de vervuiler betaalt’ (zie ook Beginsel 16 van de Rio Verklaring). Tevens is het relevant om te kijken hoe via meer positieve prikkels een stimulans tot een meer milieuverantwoord handelen gegeven kan worden. Op nationaal niveau gebeurt (of: gebeurde?) dat in Nederland door de regelingen inzake groen sparen en investeringen. Voorbeelden in internationaal verband zijn het (verder) vergroten van exportmogelijkheden voor natuurlijke producten door het afbreken van handelsbelemmeringen en de speciale voordeelsregelingen in bijvoorbeeld het Algemeen Preferentieel Systeem van de EG inzake beheer en exploitatie van tropisch hout.45 Verhandelbare emissierechten en joint implementation, het gezamenlijk uitvoeren van milieuprojecten in landen waar dat relatief goedkoper en meer milieuefficiënt kan, zijn belangrijke nieuwe, aanvullende methoden.

37

Voor een structurele en meer op samenwerking gerichte aanpak van belangrijke milieuproblemen is een meersporenstrategie dringend gewenst. Naast vormen van automatische financiering via BTW-opgelden en internationale belastingen, dient het beginsel ’de vervuiler betaalt’ veel vaker in praktijk gebracht te worden. Politiek dient er ruimte te worden gemaakt om via de particuliere sector financiering van milieubeleid te zoeken, onder meer via joint implementation, verhandelbare emissierechten en partnerschapsovereenkomsten met een verscheidenheid van deelnemers uit de publieke en particuliere sector. Dit vergt evenwel ook hier een effectieve overheid die dergelijke financieringsprojecten (mede-)initieert en begeleidt.46


e. Toenemende bedreiging milieu als gevolg van gewapende conflicten

38

Anders dan velen dachten en hoopten, heeft het einde van de Koude Oorlog niet het einde aan allerlei conflicten gebracht. Haast integendeel: juist veel, vroeger vaak onderdrukte, conflicten zijn in de jaren negentig en aan het begin van de 21ste eeuw tot uitbarsting gekomen, veelal intra-statelijk en in meerderheid in Afrika. Daarnaast hebben enkele grote internationale oorlogen gewoed. Zoals de Vietnamoorlog in de jaren zestig en zeventig, brachten ook de ernstige ecologische gevolgen van de Golfoorlog (Koeweit-Irak, 1990-1991), de oorlogen op de Balkan (1991-1999) en die in de Congo (1999-heden) en tegen Irak (2003) de noodzaak onder de aandacht om milieubescherming ten tijde van gewapend conflict nader te ontwikkelen. Dit besef vond reeds zijn weerslag in Beginsel 24 van de Rio Verklaring.47 Daarop ontspon meteen een debat of er nieuw recht, bijvoorbeeld een Groen Protocol bij de Geneefse verdragen van het Rode Kruis, overeengekomen moest worden òf dat men meer baat zou hebben bij een goede naleving van wat er al op dit punt is. Zonder dat dit al te bekend is, helaas zeker ook niet onder strijdende partijen, bestaat er namelijk al heel wat jus in bello op dit terrein.48 Direct of indirect relevante bepalingen zijn te vinden in diverse andere verdragen, waaronder dat inzake de bescherming van het culturele en natuurlijke erfgoed der wereld (World Heritage Convention, 1972), het Landoorlogsreglement van 1907, de Geneefse Rode Kruisverdragen van 1949, het ’gevaarlijke conventionele wapens’verdrag (1981) en het Landmijnenverdrag (1998). Zo ook in de ’Environment Modification Techniques Convention’ (ENMOD Convention, 1977), die het gebruik van technieken verbiedt ’for changing - through the deliberate manipulation of natural 46

Zie Actieprogramma Duurzame Daadkracht van de Nederlandse regering, ministerie van Buitenlandse Zaken en VROM, januari 2003.

47

De tekst van Beginsel 24 van de Rio Verklaring (1992) luidt: ’Oorlog is altijd destructief voor duurzame ontwikkeling. Staten dienen daarom het internationale recht te eerbiedigen dat bescherming biedt aan het milieu tijdens gewapend conflict en samen te werken bij de verdere uitwerking ervan, voor zover nodig.’

48

Zie ook Birnie en Boyle, supra noot 3, 2002, pp. 148-151.

processes - the dynamics, composition or structure of the Earth, including its biota, lithosphere, hydrosphere and atmosphere, or of outer space’ (Art. 2). Daarbij wordt dan onder meer gedoeld op het opzettelijk bewerkstelligen van aardbevingen, donderbuien, orkanen of veranderingen in de toestand van de ozonlaag. Maar de belangrijkste regels staan evenwel in Protocol I (1977) bij de Rode Kruisverdragen inzake de bescherming van oorlogsslachtoffers en burgers ten tijde van internationaal gewapend conflict:49 ’...it is prohibited to employ methods of warfare which are intended, or may be expected, to cause widespread, long-term and severe damage to the natural environment’ (Art. 35.3); ’...care shall be taken in warfare to protect the natural environment against widespread, long-term and severe damage. This protection includes a prohibition of the use of methods or means of warfare which are intended or may be expected to cause such damage to the natural environment and thereby to prejudice the health or survival of the population’ (Art. 55.1);

Het probleem is echter dat (nog) niet veel staten partij zijn bij dit Protocol en dat het bovendien alleen van toepassing is ten tijde van internationaal gewapende conflicten. Dus niet ten tijde van binnenlandse strijd. Protocol II van 1977 dat over de toepasselijkheid van humanitair recht ten tijde van burgeroorlogen handelt zwijgt in alle talen over de milieupolitiek. Daarnaast is ook wel duidelijk dat de inhoud van de bestaande regels ter bescherming van het milieu te algemeen en vrijblijvend is. Het gaat vooral over de bescherming van mensen en hun omgeving; het intrinsieke belang van de natuur en het milieu als zodanig komen nog niet eens op de tweede plaats. Ten slotte is het onvoldoende duidelijk gesteld dat de algemene en specifieke milieuverdragen niet alleen in tijden van vrede, maar ook ten tijde van gewapend conflict (behoren te) blijven gelden.50 In het licht van het trieste gegeven dat in de wereld veel gewapende conflicten woeden, die vaak een verwoestende uitwerking op natuurlijke hulpbronnen en natuur en milieu hebben, verdient het aanbeveling meer aandacht te besteden aan de bescherming van het milieu ten tijde van gewapende conflicten. Naast de 49

Zie de teksten in A. Roberts en R. Guelf, Documents on the Law of War, Oxford: Oxford University Press, 3e druk, 2000.

50

Zie voor een analyse W.D. Verwey, ’Protection of the Environment in Times of Armed Conflict: In Search of a New Legal Perspective’, in Leiden Journal of International Law, jrg. 8 (1995), nr. 1, blz. 7-40.


’...attacks against the natural environment by way of reprisals are prohibited.’ (Art. 55.2)

39

ontwikkeling van nadere regels, zou ernstige schade aan het milieu ook als een internationaal onrechtmatige daad en oorlogsmisdrijf (’ecocide’) erkend moeten worden, waarvoor zowel staten als individuen vervolgd moeten kunnen worden.51

f. Te weinig voortgang bij uitvoering en toezicht internationaal recht inzake duurzame ontwikkeling; de rol van mondiale instellingen


Op tal van terreinen, met name ook in de internationale milieupolitiek, zien we dat internationale toezichtprocedures zich gestaag uitbreiden en verfijnen, met rapportage, monitoring, deskundigenonderzoek en soms zelfs inspectie- en sanctiemechanismen. In het algemeen is de kwaliteit van dergelijke procedures sterk voor verbetering vatbaar. Enerzijds heeft dit te maken met het feit dat het vaak niet erg duidelijk is over de nakoming van welke verdragsverplichtingen nu precies gerapporteerd moet worden en wat daarmee gedaan zal worden. Anderzijds nemen weinig staten hun rapportageverplichtingen echt serieus, mede vanwege de veelvoud daarvan, en lopen deze vaak niet parallel aan rapportages aan nationale parlementen. De ervaring op het terrein van de rechten van de mens leert dat het mogelijk is hier verbetering in aan te brengen. Goede, specifieke standaardrichtlijnen voor het maken van rapportages, liefst ook gelijk voor meerdere verdragsregimes, helpen. De praktijk van de evaluatieprocedures van projecten van de Wereldbank en het GEF kunnen hierbij ook leerzaam zijn. Velen zijn het er over eens dat in verdergaande stadia van verdragssamenwerking de nationale zelfrapportages het beste langzamerhand vervangen kunnen worden door rapportage door derden, bijvoorbeeld door de verdragsorganisatie zelf of door onafhankelijke deskundigen op basis van door, onder andere, de betrokken regeringen en NGO’s aangeleverd materiaal.

40

Langzamerhand worden ook in de internationale betrekkingen vaker vormen van verificatie en inspectie gepraktiseerd. De ervaringen onder het Montréal Protocol bij het Ozonverdrag, bij het Internationaal Atoom Energie Agentschap (IAEA) en op het terrein van wapenbeheersing en ontwapening (SALT, START, chemische wapens, wapeninspecties Irak) zijn zeker niet ontmoedigend. Verificatieprocedures en inspecties ter plekke door derden helpen vaak om landen te committeren aan het nakomen van hun verdragsverplichtingen en werken per saldo meer als een vertrouwenwekkende maatregel dan als een bedreiging.52 51

Hier kan ook gewezen worden op het oorspronkelijk Artikel 19 van de ILC Draft Articles on State Responsibility. Tot de daarin opgesomde international crimes, zoals volkerenmoord, apartheid en agressie, behoorde ook ’a serious breach of an international obligation of essential importance for the safeguarding and preservation of the human environment, such as those prohibiting massive pollution of the atmoshere or of the seas’. Uiteindelijk is evenwel besloten om het vraagstuk van ’international crimes’ niet in dit codificatieproject op te nemen.

52

Zie voor een goed overzicht en analyse S. Oeter, ’Inspection in international law: monitoring compliance and the problem of implementation in international law’, in Netherlands Yearbook of International Law, jrg. 28 (1998), blz. 101-169 en A. Chayes en A.H. Chayes, The New Sovereignty: Compliance with international regulatory agreements, Cambridge, MA, 1995.

Ten slotte kan nog gewezen worden op de mogelijkheid van sancties als ’non-compliance mechanisms’, én op de mogelijkheid van het omgekeerde: ’positieve maatregelen’ als prikkel en beloning voor verdragsconformiteit en innovatief beleid. In het internationale milieurecht is nog maar betrekkelijk weinig ervaring met sancties opgedaan. De twee belangrijkste voorbeelden zijn CITES en het Montréal Protocol.53 Ook kan gewezen worden op de geldboetes als onderdeel van het EU-mestbeleid. In alle drie gevallen zijn de mogelijkheden evenwel beperkt en de ervaringen zeer gemengd. In het kader van het Kyoto Protocol wordt nu druk gesproken over de mogelijkheid om ’non-compliance mechanisms’ te ontwikkelen. Een iets meer beproefde methode, zij het vooral in bilaterale relaties, is die van de ’wortel’ in plaats van de ’stok’. Er is een niet erg overzichtelijke praktijk om via additionele financiële en technische bijstand en via positieve handelsmaatregelen landen te stimuleren om zich aan hun milieuverplichtingen te houden en hen te belonen voor actief en vooruitstrevend beleid op dit terrein. De ervaringen daarmee zijn bemoedigend. Datzelfde geldt voor de praktijk op dit gebied op een heel ander terrein, namelijk de rechten van de mens.

53

Zie Artikel 13 van het VN-Klimaatverdrag (1992) en daarbij Artikel 17 van het Kyoto Protocol.


Het is van groot belang mondiale instellingen een versterkte rol te geven bij het toezicht op en de bevordering van de naleving van internationale milieuafspraken. Dat vereist veel beter gestroomlijnde en meer serieus genomen rapportageverplichtingen, waarbij gestreefd moet worden naar een toenemende rol van de internationale organisaties zelf en inschakeling van onafhankelijke deskundigen. Het is het beste om reeds tijdens de onderhandelingen dan wel voor inwerkingtreding van een verdrag intensieve aandacht te besteden aan het ’compliance regime’. Alleen verdragsregimes met heel specifieke, gekwantificeerde en verifieerbare verplichtingen (Montréal, Kyoto) lenen zich voor het toepassen van sanctiemechanismen teneinde niet-nakoming te beteugelen. In veel overige regimes zullen ’positieve maatregelen’ beter werken en procedures én middelen daartoe dienen zoveel mogelijk in internationaal verband te worden overeengekomen.

41

42


Internationale beslechting van milieugeschillen

9

Het internationale recht biedt een wijd scala aan procedures voor het beslechten van internationale milieugeschillen. De conventionele methoden staan opgesomd in artikel 33 van het VN-Handvest: ’onderhandelingen, feitenonderzoek, bemiddeling, conciliatie, arbitrage, een rechterlijke beslissing, het doen van een beroep op regionale organen of akkoorden, of andere vreedzame middelen naar [...] eigen keuze’. De meeste milieuverdragen bevatten hun eigen geschillenbeslechtingprocedures al zijn deze vaak nogal vaag en vrijblijvend. De meerderheid stelt dat partijen - en daarmee worden in dit verband vrijwel altijd staten bedoeld - allereerst via onderhandelingen moeten proberen hun geschillen tot een oplossing te brengen. Lukt dat niet, dan komen procedures aan de orde waar derden bij betrokken zijn. Het Ozonverdrag bijvoorbeeld voorziet dan in procedures voor bemiddeling en verzoening. Het Milieuprotocol bij het Antarcticaverdrag wil in een dergelijke situatie een arbitragetribunaal of het Internationaal Gerechtshof in Den Haag inschakelen. Het Klimaatverdrag kent een verplichte verzoeningsprocedure en de optie van arbitrage of het Internationaal Gerechtshof. Dit Hof heeft in 1993 een speciale Milieukamer ingesteld teneinde de procedure bij het Hof voor de beslechting van internationale milieugeschillen gemakkelijker toegankelijk te maken. Tot op heden is er evenwel nog geen gebruik van gemaakt.

In het licht van de toenemende mondialisering en de groeiende kring van rechtsdeelnemers is het systeem van internationale geschillenbeslechting nogal anachronistisch en te exclusief op staten gericht. Er lopen interessante experimenten om hier op deelterreinen wat aan te doen. Bij het Permanente Hof van Arbitrage, de WTO-geschillenbeslechtingprocedure en die bij het Internationale Tribunaal voor het Recht van de Zee kunnen tot op zekere hoogte bedrijven ook een plaats in de procedure hebben. Bij ICSID, het Wereldbankcentrum voor de beslechting van investeringsgeschillen via conciliatie en arbitrage, is dat al veel langer het geval. Vanuit 54

Permanent Hof van Arbitrage, Den Haag, ’Optional Rules for Arbitration of Disputes Relating to Natural Resources and /or the Environment’, in werking 19 juni 2001.


Een fundamenteel probleem bij vrijwel al deze procedures is dat niet-statelijke entiteiten hierin geen ’standing’ hebben. Een uitzondering vormen de procedures van het Permanente Hof van Arbitrage in Den Haag. Speciaal op het terrein van energie en natuurlijke hulpbronnen heeft dit Hof onlangs procedureregels uitgevaardigd om conciliatie en arbitrage van geschillen te vergemakkelijken.54

43

milieuoogpunt is evenwel het World Bank Inspection Panel verreweg het meest interessante experiment. De eerste evaluatie daarvan duidt erop dat positieve ervaringen zijn opgedaan met deze procedure.55 Het feit dat internationale organisaties, betrokken NGO’s, bedrijven, (inheemse) volken en belanghebbende burgers geen toegang hebben tot de ’gevestigde’ geschillenbeslechtingprocedures wordt in toenemende mate als een tekortkoming gevoeld. Allerlei interessante voorstellen zijn gedaan om hierin verbetering te brengen. Zo is voorgesteld om: in ieder geval internationale gouvernementele organisaties een officiële plaats in procedures te geven; een Milieu Ombudsman in te stellen die klachten van niet-statelijke entiteiten in ontvangst kan nemen en behandelen; een nieuw Internationaal Milieu Hof op te richten, waar een brede kring van belanghebbenden toegang tot zou moeten krijgen. Ten slotte kan gewezen worden op interessante jurisprudentie van nationale rechterlijke instanties en internationale hoven zoals het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, waar burgers en NGO’s via een beroep op de rechten van de mens belangrijke milieukwesties aanhangig hebben weten te maken. Een voorbeeld van het eerste is de uitspraak van een Filippijns Hof ter bescherming van de rechten van kinderen en toekomstige generaties in het algemeen op een gezond milieu en behoorlijke leefomgeving, rechten die geschonden leken te worden door grootschalige houtkap en daaruit voortkomende ontbossing. Een voorbeeld van het tweede (internationale hoven) zijn enkele uitspraken van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (de Lopez-zaak-Spanje, Heathrow-Verenigd Koninkrijk) betreffende inbreuk van vliegtuiglawaai op het recht van mensen op een zo ongestoord mogelijk leven.56


Het verdient aanbeveling om consequent te proberen de toegang van belanghebbende partijen te verbeteren tot internationale procedures voor geschillenbeslechting. Het is niet meer van deze tijd dat deze alleen voor staten open staan. Voorstellen tot inspectiepanels, klachtenprocedures, een internationale milieuombudsman en het geven van locus standi aan internationale organisaties verdienen serieuze aandacht.

44

55

Zie A. Umaña (ed.), The World Bank Inspection Panel: the first four years (1994-1998), Washington D.C., 1999 en G. Alfredsson en R. Ring (eds), The Inspection Panel of the World Bank: a different complaints procedure, Den Haag, 2001.

56

Zie G. Sueli, ’The Right to a Healthy Environment, Human Rights and Sustainable Development’, in International Environmental Agreements, jrg. 2 (2002), nr. 2, pp. 173-194.

De globalisering van de economie, de sterke planetaire verwevenheid van het milieu en de enorme armoede in diverse delen van de wereld stellen in toenemende mate paal en perk aan het vermogen van de meeste individuele staten om soeverein een beleid voor duurzame ontwikkeling te voeren. Dit heeft zich in de afgelopen 30 jaar na de Stockholmconferentie reeds politiek vertaald in het sluiten en bekrachtigen van een groot aantal milieuverdragen, waardoor staten steeds meer in een web van internationale verplichtingen ingebed zijn geraakt. De toepassing en naleving zijn voornamelijk afhankelijk van de nationale rechtssystemen, al fungeren internationale milieuverdragen wel vaak als proeftuin voor het introduceren en uitproberen van nieuwe procedures van toezichthouding op naleving en uitvoering. De graad van internationale organisatie daarbij is in het algemeen evenwel sterk achtergebleven. Er is nog onvoldoende erkenning van de rol die internationale organisaties kunnen vervullen buiten die van ’forum’- en ’service’-organisaties. Zo ook dringt maar mondjesmaat erkenning van de rol door die niet-statelijke entiteiten (kunnen) spelen, zowel banken en bedrijven als inheemse volken, maatschappelijke organisaties en burgers, bij het voeren van een actief internationaal beleid voor duurzame ontwikkeling. De VN-toppen in 2002 over Ontwikkelingsfinanciering (Monterrey) en Duurzame Ontwikkeling (Johannesburg) zouden hier met hun Partnerschapsovereenkomsten een keerpunt kunnen bieden en het draagvlak voor duurzame ontwikkeling vergroten. Het gaat hier om vrijwillige, doelgerichte samenwerkingsverbanden tussen overheden, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties. Zo ook het toenemende aantal gedragscodes van ondernemingen voor maatschappelijk verantwoord ondernemen.57 Staten hebben niet langer het monopolie op rechtsschepping en rechtshandhaving. Het zou evenwel onjuist zijn dit te lezen als een pleidooi voor het wegkwijnen van nationale staten en nationaal milieu- en ontwikkelingsbeleid. Staten zijn en blijven internationaal verantwoordelijk voor hun daden of het nalaten daarvan. Ook in een interdependente wereld zijn en blijven staten voorlopig nog de eerste ’heer en meester’ over hun land, hun zeeën en hun natuur en natuurlijke hulpbronnen daarin. Internationale organisaties, maatschappelijke organisaties, bedrijven en burgers dienen evenwel nationale overheden in toenemende mate te (kunnen) beoordelen hoe zij op een milieu- en ontwikke57

Zie hierover het themanummer ’Internationale dimensies van maatschappelijk verantwoord ondernemen’ van Civis Mundi, jrg. 41 (2002), nr. 1, onder redactie van S.W. Couwenberg en E.C. Nieuwenhuys; zie ook Sociaal-Economische Raad, De winst van waarden, Den Haag, SER nr. 11, 15 december 2000 en de notitie van G. Ybema, toenmalig Staatssecretaris van Economische Zaken, Maatschappelijk verantwoord ondernemen: het perspectief vanuit de overheid, 30 maart 2001 en brief aan Tweede Kamer d.d. 4 mei 2001, TK 2000-2001, nr. 15.

10


Slotopmerkingen over de rol van het recht bij duurzame ontwikkeling

45

lingsverantwoorde wijze gebruik maken van hun rechten en zich kwijten van hun plichten terzake. Nederlandse doelstellingen op het terrein van duurzame ontwikkeling, zoals terugdringing van CO2, en bebossing en verbetering van kwaliteit van lucht, water en grond, dienen nog duidelijker dan nu in een mondiaal kader te worden geplaatst. Daarbij dient Nederland niet te schromen eigen prioriteiten vast te leggen, bijvoorbeeld op het terrein van ruimtelijke ordening, de koppeling met ontwikkelings- en handelsbeleid en het betrekken van maatschappelijke organisaties bij planning, uitvoering en handhaving van beleid.


In het geheel van de economische, politieke en maatschappelijke krachten, mag natuurlijk de rol van het recht niet overschat worden. Toch is er ook geen reden om deze te miskennen. Uit deze vakverkenning blijkt immers dat het recht volop in beweging is en op diverse wijzen behulpzaam kan zijn om duurzame ontwikkeling te bevorderen. Allereerst kan het recht behulpzaam zijn om het begrip duurzame ontwikkeling vast te houden (’consolidatie’) en in juridische teksten te verankeren (’codificatie’). In de tweede plaats door bij te dragen aan de verheldering en precisering wat duurzame ontwikkeling inhoudt (’clarificatie’). Ten slotte is het recht een belangrijk instrument om toepassing en naleving (’implementatie’) van beginselen en regels op het terrein van duurzame ontwikkeling te bevorderen. Het recht heeft dus een functie. Men zegt vaak dat het recht het algemeen belang dient. Hier is dat vooral het belang van de internationale gemeenschap als geheel, zowel bij welvaartsvoorziening als bij de bescherming van het milieu en de natuurlijke hulpbronnen van de aarde.

46

Bijlage: Duurzame ontwikkeling in curricula van rechtenstudies

Om na te gaan wat de stand van zaken is, of duurzame ontwikkeling aan de orde komt in de onderwijsprogramma’s van de juridische faculteiten in Nederland, werd in de periode van september 2002 tot en met februari 2003 een belronde gehouden (naast aanschrijving per e-mail) langs de Nederlandse universiteiten om informatie in te winnen. Informatie werd verstrekt door docenten, coördinatoren en opleidingsmanagers. Aangezien veel faculteiten werken aan een herziening van de curricula in verband met de invoering van het Bachelor-Master systeem was het maken van een zeer gedetailleerd overzicht weinig zinvol. Het overzicht verschaft dan ook een globaal beeld.

Universiteit van Tilburg In de keuzevakken Milieurecht 1 en 2 en Natuurbeschermingsrecht komt duurzame ontwikkeling aan bod. Milieurecht 2 biedt bijvoorbeeld de mogelijkheid tot een debat over het begrip duurzame ontwikkeling. In de vakken Europees Recht en Internationaal Recht wordt onder meer aandacht besteed aan de sinds Rio de Janeiro gesloten verdragen. Voor de afstudeerrichting Milieurecht zijn deze vakken verplicht. Een Master Milieurecht op het terrein van duurzaamheid is in ontwikkeling. Duurzame ontwikkeling komt terug in de meer thematische vakken en uitvoeriger in het vak Milieubeleid.

In het keuzevak Volkenrecht 2 wordt gedurende vijf weken aandacht besteed aan duurzame ontwikkeling en internationaal milieurecht in de vorm van hoorcolleges, teksten en toetsen door middel van papers. In de Master Public International Law wordt gedurende tien weken ingegaan op Sustainable Development en International Law.


Universiteit Leiden

47

Universiteit Utrecht Impliciet wordt er bij het geven van de vakken Milieurecht 1 en 2, Milieukunde voor Milieukundigen en International Environmental Law aandacht besteed aan duurzame ontwikkeling. In de vakken Milieurecht 1 en Milieurecht voor milieukundigen wordt expliciet aandacht besteed aan duurzaamheid (in de eerste colleges): duurzaamheid als beginsel of als doelstelling. Verder komt duurzame ontwikkeling aan de orde in International Law of the Sea en International Economic Law.

Universiteit Maastricht Studenten kunnen momenteel een half blok (8 bijeenkomsten) International Development Law volgen. Vanaf studiejaar 2003/2004 wordt dit waarschijnlijk een vol blok Law and Development. Duurzame ontwikkeling wordt behandeld aan de hand van o.a. teksten van internationale verklaringen en verdragen. Tijdens de cursus Nederlands Milieurecht wordt kort ingegaan op duurzame ontwikkeling tijdens een onderwijsgroep. Voorts bestaat het volle interfacultaire blok ’Globalisation and Inequality’, een inleiding tot de ontwikkelingsstudies waarin ook een stevige juridische component zit.


Universiteit Groningen

48

Bij het keuzevak Milieurecht wordt in een college aandacht geschonken aan de beginselen van duurzame ontwikkeling en wordt in diverse colleges het onderwerp duurzame ontwikkeling tevens verwerkt. In de toekomst zal in de Master Omgevingsrecht aandacht besteed worden aan duurzame ontwikkeling. Dit zal dan een verplicht karakter hebben. In de literatuur voor Milieurecht wordt op een aantal plaatsen beperkt ingegaan op duurzaamheid. In het college Energierecht wordt specifiek aandacht gegeven aan duurzame energie (wettelijke en operationele beginselen die ten grondslag liggen aan de winning van gas en olie in Nederland). Ook wordt er aandacht besteed aan duurzaamheid in het keuzevak European Environmental Law en International Environmental Law.

Erasmus Universiteit Rotterdam Duurzame ontwikkeling is opgenomen in de vakken Internationaal Milieurecht, Internationaal Economisch Recht en in de basisvakken Inleiding Internationaal Recht en Inleiding Publiek Recht. Verder in de meer geavanceerde vakken van Internationaal Publiekrecht.

Universiteit Twente Bij de volgende vakken wordt aandacht besteed aan duurzame ontwikkeling: Omgevingsrecht en Milieu (opleiding Bestuurskunde), Environmental Law in Europe (Europese Studies) en bij het vak Environmental Law (Post-initieel onderwijs) marginaal.

Katholieke Universiteit Nijmegen Bij verschillende cursussen komt duurzame ontwikkeling versnipperd aan de orde: Milieurecht, Internationaal- en Europees recht, Environmental law, Volkenrecht en bij cursussen van het Centrum voor Migratierecht en Vluchtelingenrecht.

Universiteit van Amsterdam In de cursussen Milieurecht, Milieubeleidsrecht, Europees Recht, International Environmental Law en in de cursus European Law worden de onderwerpen in verband gebracht met duurzame ontwikkeling.

Wageningen Universiteit In het afstudeervak Recht, Rechtsantropologie en Rurale Ontwikkeling wordt aandacht besteed aan beheer en gebruik van natuurlijke hulpbronnen en voedselzekerheid en -onzekerheid.

Door de Faculteit Technische Bestuurskunde en Management wordt het keuzevak Milieurecht/Recht voor Duurzame Ontwikkeling, Milieu en Bedrijf verzorgd. In dit vak krijgen de studenten een overzicht van de juridische achtergronden van het mondiale, Europese en Nederlandse milieubeleid en van de gebruikte juridische instrumenten; inzicht in de randvoorwaarden die het milieurecht (en duurzame ontwikkeling) voor de activiteiten van de ingenieur stelt en in de kansen en mogelijkheden die deze juridische kaders bieden. Studenten leren ingenieursactiviteiten te analyseren op hun milieuaspecten en verbanden te leggen met de daarbij relevante juridische instrumenten. In het onderdeel ’Mondiaal Milieurecht’ is er aandacht voor het rapport ’Our Common Future’, ’Kyoto’ en de Europese en nationale Nederlandse uitwerking daarvan. Verder komt milieurecht geïntegreerd in divers onderwijs van andere opleidingen aan de orde, bijv. aan de Faculteiten Bouwkunde (in MSc. onderwijs) en Techniek, Bestuur en Management (BSc. onderwijs afstudeerrichting Energie en Industrie).


Technische Universiteit Delft

49

Technische Universiteit Eindhoven Juridische aspecten en duurzaamheid worden behandeld bij de ’Stroom Bouwen’: de juridische aspecten van duurzaam bouwen. Bij Energietechnologie wordt onder meer ingegaan op internationaal recht en het Kyoto Protocol.

Vrije Universiteit, Amsterdam


In de inleiding van de cursus Milieurecht wordt aandacht besteed aan duurzame ontwikkeling in de vorm van een tekst en discussie over de reikwijdte van het begrip. Verder wordt er op het thema ingegaan bij de cursus Ruimtelijke Ordeningsrecht (ruimtelijke kwaliteit). In het basisdoctoraal vak Internationaal Recht wordt enige aandacht besteed aan de opkomst van duurzame ontwikkeling in het volkenrecht en het Europees recht. Daarop wordt voortgeborduurd in de doctoraalvakken Volkenrecht, International Economic Law en International Environmental Law. Dit aan de hand van een bespreking van diverse rechtsbronnen, waaronder verdragen, algemene rechtsbeginselen en jurisprudentie. Doel is om de student, aan de hand van opgedane kennis, leren te beoordelen in welke mate duurzaamheid als waarde of doelstelling in het recht verankerd raakt en wat de verdere rol van het recht bij verheldering en implementatie van duurzame ontwikkeling zou kunnen zijn.

50

ACS AVVN CITES CSD ECE ECOSOC FAO GATT GEF IAEA ICJ ICSID IGH IUCN ILA IMO NGO ODA OESO SALT START UNCED UNDP UNEP UNESCO WEO WMO WTO WHO

Groep ontwikkelingslanden in Afrika, Caribisch gebied en Stille Oceaan Algemene Vergadering van de Verenigde Naties Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora Commission on Sustainable Development Economic Commission for Europe van de Verenigde Naties Economische en Sociale Raad van de Verenigde Naties Food and Agriculture Organisation of the United Nations General Agreement on Tariffs and Trade Global Environment Facility Internationaal Atoom Energie Agentschap International Court of Justice International Centre for Settlement of Investment Disputes Internationaal Gerechtshof International Union for the Conservation of Nature / World Conservation Union International Law Association International Maritime Organisation Non-Governmental Organisation Official Development Assistance Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling Strategic Arms Limitation Treaty Strategic Arms Reductions Treaty United Nations Conference on Environment and Development United Nations Development Programme United Nations Environment Programme United Nations Educational, Scientific and Cultural Organisation World Environment Organisation World Meteorological Organisation World Trade Organisation World Health Organisation


Verklaring van gebruikte afkortingen

51

52


Over de auteur

Nico Schrijver is hoogleraar Volkenrecht aan de Vrije Universiteit te Amsterdam en het Institute of Social Studies te Den Haag. Van 1994 tot en met 2002 was hij rapporteur van het Committee Legal Aspects of Sustainable Development van de International Law Association.


Email: [email protected]

53

Rechten en Duurzame Ontwikkeling

Recommend Documents