Subsidies en duurzame ontwikkeling

Subsidies en duurzame ontwikkeling Concepten, methodologie en stand van zaken van de literatuur

Kris Bachus HIVA-KU Leuven

April 2012 – Working Paper n° 37

Het Steunpunt Duurzame Ontwikkeling was één van de 14 steunpunten voor beleidsrelevant onderzoek die bestonden van 2007 tot en met 2011. Deze steunpunten verrichten zowel kortlopend als langlopend onderzoek, relevant voor verschillende beleidsdomeinen. Het Steunpunt Duurzame Ontwikkeling was samengesteld uit vier onderzoeksgroepen van drie universiteiten.(GEGSD-KUL, HIVA-KUL, MEKO-VUB, CDO-UGent).

Contact: Secretariaat Steunpunt Duurzame Ontwikkeling Katholieke Universiteit Leuven Onderzoeksinstituut voor Arbeid en Samenleving Parkstraat 47 – bus 5300 B – 3000 Leuven Tel.: (32) 016 32 31 28 Fax: (32) 016 32 33 44 E-mail: [email protected] Website: www.steunpuntdo.be

Onderzoekspaper in het kader van het Steunpunt Duurzame ontwikkeling, project 7 ‘Mogelijkheden voor een duurzame fiscale hervorming voor Vlaanderen?’ E-mail: [email protected]

Subsidies en duurzame ontwikkeling: concepten, methodologie en stand van zaken van de literatuur

iii

Inhoud 1. INLEIDING

1

2. CONCEPTUEEL KADER 2.1 DEFINITIE VAN EEN MILIEUSCHADELIJKE SUBSIDIE 2.2 DEFINITIE VAN ‘ASOCIALE’ OF ‘ON-ECONOMISCHE’ SUBSIDIES?

2 2 5

3. 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

THEORETISCHE ANALYSE VAN HET BELEIDSINSTRUMENT SUBSIDIES MILIEUKWALITEIT ALS PUBLIEK GOED HET BESTAAN VAN EXTERNALITEITEN NOODZAAK VAN OVERHEIDSBELEID BELASTEN OF SUBSIDIËREN? WAAROM DAN TOCH SUBSIDIES? SUBSIDIES EN DUURZAME ONTWIKKELING

5 5 6 6 7 9 9

4. 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7

TYPOLOGIEËN VAN SUBSIDIES OP BASIS VAN DE WTO-DEFINITIE OP BASIS VAN DE DOELGROEP OP BASIS VAN DE SUBSIDIEBASIS OP BASIS VAN HET DOEL VAN DE SUBSIDIE OP BASIS VAN DE SECTOR DIRECTE VS. INDIRECTE SUBSIDIES EXPLICIETE VS. IMPLICIETE SUBSIDIES

10 10 12 12 14 14 14 14

5. 5.1 5.2 5.3

DISCUSSIEPUNTEN BINNEN HET GESCHETSTE CONCEPTUELE KADER EXTERNALITEITEN PRIJSSTEUN OVERIGE STEUNMAATREGELEN

15 15 16 16

6. METHODOLOGIE VOOR HET KWALIFICEREN VAN SUBSIDIES

17

7. 7.1 7.2 7.3

METHODEN OM DE IMPACT VAN SUBSIDIES IN KAART TE BRENGEN OESO-CHECKLISTMETHODE HET ‘GEÏNTEGREERDE SUBSIDIE-EVALUATIEKADER’(GSEK) OVERIGE METHODEN

17 18 24 26

8. 8.1 8.2 8.3 8.4

HERVORMING VAN SUBSIDIES IMPACT VAN EEN SUBSIDIEHERVORMING INTERNATIONALE CONSENSUS? MOGELIJKE OBSTAKELS VOOR EEN HERVORMING SUCCESFACTOREN EN AANBEVELINGEN VOOR EEN HERVORMING

27 27 29 31 32

9. CONCLUSIE

34

REFERENTIES

35


1

1. Inleiding Deze onderzoekspaper is de eerste van een tweeluik over subsidies en duurzame ontwikkeling. Deze eerste paper geeft een conceptueel en methodologisch kader over het verband tussen subsidies en duurzame ontwikkeling. In de tweede paper worden twee casestudies uitgevoerd, waarbij twee Vlaamse subsidies worden beoordeeld op hun duurzaamheid. Het doel van dit onderzoek is het verspreiden in Vlaanderen van de kennis uit internationaal onderzoek over dit thema, en het verschaffen van aanbevelingen voor de Vlaamse overheid indien ze de duurzaamheid van haar subsidiebeleid zou willen verbeteren. Subsidies zijn een veelgebruikt beleidsinstrument, zowel naar de doelgroep van de particulieren als naar bedrijven. De doelstelling is meestal het ondersteunen van een bepaald (wenselijk) gedrag dat via de reguliere marktwerking niet automatisch tot uiting komt. Dit wordt soms ook het bestaan van ‘positieve externaliteiten’ genoemd (cf. infra). Voor particulieren vertaalt deze doelstelling zich meestal in het stimuleren van een bepaald gewenst gedrag (bv. isoleren) of het compenseren van bepaalde negatieve effecten (bv. op de koopkracht, bv. stookolietoelage). Ook voor de bedrijven is er vaak sprake van de gedragsturende doelstelling (bv. investeren in hernieuwbare energie) en/of een achterliggende economische doelstelling zoals het stimuleren van economische sectoren of individuele bedrijven en het vergroten van hun competitiviteit. Indien er gedacht wordt aan de evaluatie van deze beleidsinstrumenten, wordt meestal de effectiviteitsvraag gesteld: worden de doelstellingen bereikt dankzij de subsidie? Is de subsidie het beste instrument om deze doelstelling te bereiken? Het woord ‘dankzij’ is hier erg belangrijk omdat hiermee het causale verband wordt gelegd tussen de subsidiemaatregel en de effecten. Minder vaak wordt echter de vraag gesteld naar mogelijke neveneffecten van deze instrumenten. Sommige subsidies kunnen significante neveneffecten hebben. Deze kunnen zich bvb. situeren in een – eventueel globale – sociale en economische context (Myers & Kent, 2001) zoals het uit de markt prijzen van ondernemers uit ontwikkelingslanden door hoge subsidies in de industrielanden (OECD, 2006, p. 20; Pearce, 2003 p. 17). Daarnaast kunnen subsidies ook ecologische neveneffecten hebben. We onderscheiden hierin twee types van effecten:  Milieueffect via productiestijging: de meeste subsidies aan bedrijven stimuleren economische productie, hetgeen de druk kan verhogen op het grondstofgebruik, emissies naar lucht en water, afvalproductie, transport, etc.  Milieueffect via verschuivingen van productie- en consumptiebeslissingen: subsidies op een bepaald productieproces zorgen ervoor dat dit proces meer zal gebruikt worden en andere processen minder; subsidies voor een bepaalde materiaalsoort zullen zorgen voor een stijging van het gebruik van dit materiaal ten koste van andere materialen; en subsidies op bvb. een bepaalde vervoersmodus kunnen ons verplaatsingsgedrag beïnvloeden. In dit onderzoek ligt de nadruk op de duurzaamheidseffecten van bepaalde subsidies. Deze conceptuele paper heeft een drievoudig doel. Het eerste doel is om de begrippen die worden gehanteerd in het kader van discussies over de duurzaamheidseffecten van subsidies, voor te stellen. Ten tweede willen we ook twee methodologieën voorstellen die worden gebruikt voor het in kaart brengen en het meten van duurzaamheidseffecten van subsidies. Ten slotte willen we ook


2

een inleiding geven over de duurzaamheidseffecten die het vaakst aan bod komen in zowel wetenschappelijke als beleidsdiscussies over het beleidsinstrument subsidies. In deze paper komt enkel het beleidsinstrument subsidies aan bod. Uiteraard vormen subsidies maar één van de vele instrumenten die de overheid kan inzetten om haar beleidsdoelstellingen te bereiken. Die alternatieven en hun effecten zijn evenwel belangrijk bij het beoordelen van subsidies: soms is het beter om in plaats van bestaande subsidies te hervormen om ze effectiever, efficiënter, rechtvaardiger e.d. te maken, te kiezen voor een alternatief instrument dat de beleidsdoelstellingen effectiever, efficiënter, rechtvaardiger,… kan realiseren dan via een hervorming mogelijk is1. Deze paper is de eerste van een tweeluik over subsidies: de tweede paper zal twee casestudies van subsidies behandelen vanuit het perspectief van duurzame ontwikkeling, namelijk de Renovatiepremie en de toeslagrechten in de Vlaamse landbouw.

2. Conceptueel kader De aandacht voor de duurzaamheidsaspecten van subsidies concentreert zich vandaag nog het vaakst op de milieueffecten. Inderdaad, in de laatste twintig jaar is een groot aantal studies verschenen over de zogenaamde milieuschadelijke subsidies. In ons onderzoek ligt de scope ruimer, en bekijken we ook de sociale en de economische impacts van dit instrument. Toch gaan we, omwille van de aandacht in de literatuur, ook in op de specifieke literatuur over milieuschadelijke subsidies. In eerste instantie zullen we uitvoerig aandacht besteden aan de definitie van het begrip subsidies. Daarna gaan we in op de definitie van een ‘milieuschadelijke subsidie’. Vervolgens geven we in dit deel een overzicht van verschillende typologieën van subsidies en reiken we enkele overblijvende conceptuele discussiepunten aan. 2.1 Definitie van een milieuschadelijke subsidie De precieze definitie van milieuschadelijke subsidies heeft een belangrijke impact op de verdere studie ervan. De definitie bepaalt immers in grote mate  welke maatregelen worden beschouwd als een subsidie;  welke subsidies worden beschouwd als milieuschadelijk. We zullen zien dat voor het beantwoorden van deze vragen, het formuleren van een definitie voor milieuschadelijke subsidies niet voldoende is. Voor heel wat maatregelen zal het onduidelijk zijn of ze voldoen aan de definitie of niet. Daarom hebben we ook nood aan een afwegingskader, een methodologie die bijkomende houvast biedt voor het beantwoorden van bovenstaande vragen. Vooral voor de tweede vraag zal blijken dat dergelijke methodologie onmisbaar is. In deze paragraaf zullen we verder eerst op zoek gaan naar een definitie van subsidie (antwoord op de eerste vraag), en vervolgens naar een definitie van milieuschadelijke subsidie (antwoord op de

1 Zie SERV/Minaraad (2011). Advies hernieuwbare energie. Brussel, 16‐17 november 2011.


3

tweede vraag). Verderop in dit hoofdstuk (paragraaf 3) ontwikkelen we een afwegingskader dat moet toelaten om de tweede van de bovenstaande vragen te beantwoorden. Een subsidie lijkt op het eerste gezicht een eenvoudig te definiëren en af te bakenen beleidsinstrument. De realiteit is echter anders: tot op heden bestaat er geen enkele definitie van het begrip ‘subsidie’ waar de meeste academici en beleidsmakers het mee eens zijn.2 Wij kiezen in onze studie voor twee definities die nog het best in de buurt komen van algemene internationale aanvaarding. De eerste definitie komt niet toevallig uit de wereld van de multilaterale onderhandelingen over internationale handel. Over subsidies is immers al heel wat meer geschreven vanuit de optiek van het verstorende effect dat dit economische beleidsinstrument heeft op de internationale markten dan vanuit de ecologische optiek. De definitie is afkomstig van de WTO3, en is opgenomen in de ‘Agreement on Subsidies and Countervailing Measures (ASCM)’. De relevante passage uit art. 1 geven we hieronder weer4: Article 1: Definition of a Subsidy 1.1 For the purpose of this Agreement, a subsidy shall be deemed to exist if: (a)(1) there is a financial contribution by a government or any public body within the territory of a Member (referred to in this Agreement as "government"), i.e. where: (i) a government practice involves a direct transfer of funds (e.g. grants, loans, and equity infusion), potential direct transfers of funds or liabilities (e.g. loan guarantees); (ii) government revenue that is otherwise due is foregone or not collected (e.g. fiscal incentives such as tax credits)*; (iii) a government provides goods or services other than general infrastructure, or purchases goods; (iv) a government makes payments to a funding mechanism, or entrusts or directs a private body to carry out one or more of the type of functions illustrated in (i) to (iii) above which would normally be vested in the government and the practice, in no real sense, differs from practices normally followed by governments; or (a)(2) there is any form of income or price support in the sense of Article XVI of GATT 1994; and (b) a benefit is thereby conferred.

* Voetnoot: In accordance with the provisions of Article XVI of GATT 1994 (Note to Article XVI) and the provisions of Annexes I through III of this Agreement, the exemption of an exported product from duties or taxes borne by the like product when destined for domestic consumption, or the remission of such duties or taxes in amounts not in excess of those which have accrued, shall not be deemed to be a subsidy.

2 Zie o.a. OECD (2006a); p. 25, OECD (2005); p. 7 en 114, OECD (2003); p. 103; Rave (2005); IEA, OPEC, OECD en World Bank (2010). 3 World Trade Organisation 4 Overgenomen uit World Trade Organisation (1999), p. 229.


4

Deze definitie mag dan wel de meest aanvaarde zijn, IEA e.a. (2010) erkennen dat de praktische bruikbaarheid van deze definitie om data over de bestaande subsidies te vergaren, totnogtoe beperkt is gebleven. De tweede definitie is die van de OESO, die tot stand is gekomen via workshops met een groot aantal specialisten. Bovendien heeft de OESO ook een vooraanstaande stem in het debat en de studies over milieuschadelijke subsidies. De definitie luidt als volgt: Any measure that keeps prices for consumers below market levels, or for producers above market levels, or that reduces costs for consumers or producers. (OECD, 2005, p. 114) De derde definitie komt van het Rekenhof: De Rekenhof-definitie van een subsidie In 1999 heeft het Rekenhof een studie uitgevoerd naar subsidies in de Vlaamse Gemeenschap. Het Hof geeft hierin aan dat in de literatuur verschillende definities te vinden zijn voor een subsidie, en formuleert dan een definitie die ze voor haar eigen studie gebruikt:5 “Een regeling houdende instelling van een tegemoetkoming die aan volgende voorwaarden voldoet: Het betreft een financiële transfer. Aan de toekenning worden voorwaarden gekoppeld. Het doel van de transfer is het tot stand brengen of beïnvloeden van activiteiten die zonder deze transfer niet of niet in dezelfde mate zouden zijn uitgevoerd en die leiden tot door de overheid gewenste effecten in één of meerdere beleidsvelden.” De eerste voorwaarde uit deze definitie wijst erop dat het Rekenhof heeft gekozen om met de enge invulling van het begrip ‘subsidie’ te werken. De gebruikte methodologie, in eerste instantie gebaseerd op een onderzoek van de begroting, bevestigt dit. In de WTO-terminologie kunnen we stellen dat het Rekenhof enkel de ‘directe subsidies’ bestudeert. De indirecte steunmaatregelen, die in paragraaf 3 van deze paper aan bod komen, behoren niet tot de scope van de studie van het Rekenhof. Met onze studie willen wij echter wel de bredere kijk op het instrument ‘subsidie’ hanteren. Daarom zullen we de definitie van het Rekenhof niet volgen. De eerste twee genoemde definities zullen worden gevolgd in deze studie; daarnaast zullen we wel enkele aanpassingen voorstellen. Dit gebeurt in de volgende paragrafen. Na het begrip ‘subsidie’ zoeken we een definitie voor het begrip ‘milieuschadelijke subsidie’. Deze vinden we in OECD (2005), p. 33: 5 Rekenhof (1999), p. 13.


5

A subsidy is harmful to the environment if it leads to higher levels of waste and emissions, including those in the earlier stages of production and consumption, than what would be the case without the support measure. Een iets oudere OESO-definitie vinden we in OECD (1998), p. 9: All kinds of financial support and regulations that are put in place to enhance the competitiveness of certain products, processes or regions, and that, together with the prevailing taxation jurisdiction, (unintentionally) discriminate against sound environmental practices. Deze laatste definitie is iets enger, omdat ze suggereert dat enkel subsidies voor bedrijven en sectoren worden meegerekend. Wij zullen in onze studie de bredere eerste definitie volgen, waarin ook de subsidies aan particulieren worden meegenomen. In een recentere studie verwoorden Valsecchi et al. (2009, p. 16) de vorige definities als volgt: ‘All other things being equal, the [environmentally harmful] subsidy increases the levels of output/use of a natural resource and therefore increases the level of waste, pollution and natural exploitation to those connected.’ Deze laatste studie geeft toe dat ook deze definitie niet perfect is, en dat wat men een ‘environmentally harmful subsidy’ noemt, zelfs evolueert over de tijd. Anderzijds is deze benadering momenteel de best aanvaarde en daarvoor het meest geschikt voor verdere analyses op dit moment. Ten slotte is het belangrijk om op te merken dat er, naast deze algemene benaderingen van de begrippen subsidie en milieuschadelijke subsidie, ook nog sectorspecifieke definities en benaderingen bestaan (Valsecchi e.a., 2009). Zo hanteert men in de studies over transportsubsidies en landbouwsubsidies soms verschillende definities, hetgeen uiteraard belangrijke implicaties heeft voor de conclusies van deze studies. Een belangrijk verschil ligt in het al of niet meerekenen van externaliteiten als subsidies of niet; hierop komen we verder in deze paper nog terug. 2.2 Definitie van ‘asociale’ of ‘on-economische’ subsidies? In tegenstelling tot de milieuschadelijke subsidies, bestaat er geen uitgebreide literatuur over de eventuele negatieve of positieve sociale of economische effecten van subsidies. Er bestaan ook geen analoge specifieke termen voor. Daarom komen deze mogelijke effecten in dit conceptueel kader minder aan bod. In de paragrafen 7 en 8 gaan we echter uitgebreid in op deze potentiële impacts, en ook in de paper met de twee casestudies (Bachus, 2011) komen deze impacts even sterk aan bod als de milieu-impact.

3. Theoretische analyse van het beleidsinstrument subsidies 3.1 Milieukwaliteit als publiek goed In de economie wordt een onderscheid gemaakt tussen private goederen en publieke goederen. Het eerste is een goed waarvan, eens aangekocht, de consumptie ervan door een individu betekent dat anderen worden uitgesloten van de consumptie van dat goed (Jaeger, 2008). Een publiek goed moet daarentegen voldoen aan twee kenmerken (Siebert, 2008): ten eerste kan het


6

tegelijkertijd gebruikt worden door meerdere gebruikers zonder dat dit een invloed heeft op het nut dat elke gebruiker heeft door het gebruik. Ten tweede is het niet mogelijk om gebruikers uit te sluiten. Enkele voorbeelden zijn schone lucht, zuiver water, het licht van een vuurtoren, een bepaalde televisie-uitzending en landsverdediging (Proost en Rousseau, 2007). Omdat het niet mogelijk is om gebruikers uit te sluiten, kan er ‘free-rider’ gedrag ontstaan, m.a.w. dat sommige economische actoren het goed wel zullen gebruiken, maar er niet voor zullen betalen. Om deze reden zullen de meeste publieke goederen nooit op een private markt worden aangeboden (Winters e.a., 2004). Het probleem met het milieu is dat de capaciteit eindig is. Op een bepaald moment wordt het milieugoed zo sterk belast dat er sprake is van congestie (Siebert, 2008). Een bijkomende gebruiker (vervuiler) vermindert dan de milieukwaliteit, ook voor de andere gebruikers. Er is dan sprake van schaarste en ook van competitie tussen de verschillende gebruikers van het milieugoed. 3.2 Het bestaan van externaliteiten Het competitieve karakter uit de vorige paragraaf zorgt ervoor dat een bijkomende gebruiker een bepaalde schade aanbrengt aan de andere gebruikers. Deze schade staat ook bekend als een negatieve externaliteit of een externe kost, een schade die niet wordt vergoed of gecompenseerd door diegene die ze veroorzaakt. 6 Derhalve houdt de gebruiker met deze schade ook geen rekening bij het bepalen van zijn gedrag. De externaliteiten zijn m.a.w. niet geïnternaliseerd in zijn model van consumptie- en/of productiebeslissingen. Externaliteiten worden het vaakst besproken vanuit een negatieve invalshoek (vervuiling, files,…). Toch bestaan er ook positieve externaliteiten. In dit geval worden de baten van productie en consumptie niet volledig in rekening genomen door de marktactoren (WTO, 2006). Voorbeelden zijn het onderwijs, dat positieve effecten heeft op de economie, maar ook de geur van een versgebakken brood in de morgen en de ecologische waarde van landbouwgrond zijn voorbeelden van positieve externe effecten (Proost en Rousseau, 2007). Een ander voorbeeld zijn investeringen in onderzoek en ontwikkeling: op korte termijn betalen deze zich meestal niet terug op de markt, maar ze kunnen wel een positief multiplicatoreffect hebben waardoor ze op lange termijn en op macroniveau de welvaart verhogen. Indien de overheid van oordeel is dat een bepaalde activiteit positieve externaliteiten heeft, dan worden meestal subsidies ingezet om de betrokken actoren er toe te bewegen deze activiteit, ondanks het gebrek aan levensvatbaarheid op de markt, toch te laten plaatsvinden. 3.3 Noodzaak van overheidsbeleid In de economie zegt men dat in een ‘perfecte’ markt de totale welvaart automatisch wordt gemaximaliseerd. Deze economisch optimale situatie betekent echter niet dat ze ook maatschappelijk optimaal is. Zelfs bij ‘perfecte’ markten zijn er redenen waarom

6 Een economische definitie: “er is sprake van een extern effect als de productie of de consumptie van een goed de nutsmogelijkheden van anderen beïnvloedt zonder dat er compensatie wordt betaald.” (Proost en Rousseau, 2007)


7

overheidsoptreden verantwoord kan zijn. Ten eerste houdt de markt wel rekening met de totale welvaart, maar niet met de verdeling ervan. De overheid weegt af in welke mate ze wenst in te grijpen in de markten om tot een – volgens haar – rechtvaardigere verdeling te komen (Winters e.a., 2004). Ten tweede leidt ook het bestaan van externe effecten, zoals milieuvervuiling, tot maatschappelijk suboptimale situaties (Verbruggen, 2002). Bedrijven en burgers zullen bij hun productie- en consumptiebeslissingen enkel rekening houden met hun private kosten, en niet met de externe kosten die ze (aan anderen) veroorzaken). De overheid kan dan via het toewijzen van eigendomsrechten of het inzetten van bepaalde beleidsinstrumenten, ervoor zorgen dat de markten deze externaliteiten wel ‘internaliseren’ en dus in rekening brengen (Van Ootegem, 2002). Bovendien is het zo dat ‘perfecte markten’ in praktijk bijna niet bestaan (Winters e.a., 2004). Zo goed als elke markt heeft imperfecties op het gebied van aantal vragers of aanbieders, beschikbaarheid van informatie, transactiekosten etc., waardoor het efficiëntie evenwicht niet wordt bereikt. Ook dit is een motief voor de overheid om in te grijpen. Het ‘marktfalen’ kan echter ook worden veroorzaakt door het overheidsingrijpen zelf, dat ervoor zorgt dat het efficiënte evenwicht niet wordt bereikt (Van Ootegem, 2002). We kunnen de marktimperfecties in drie groepen indelen (Winters e.a., 2004). Ten eerste kunnen er informatieproblemen zijn. Zo voert de Vlaamse overheid een EPC-certificaat in, om er voor te zorgen dat de kopers van een bestaande woning beter geïnformeerd zijn over de energieprestaties van die woning, en zo dit element in rekening kunnen brengen bij hun afweging tot aankoop. Een tweede imperfectie is de beperking van het aantal aanbieders en/of vragers op de markt. Zo kan de overheid wel een markt voor verhandelbare emissierechten organiseren, maar als de toegelaten ‘cap’ te weinig ambitieus wordt gesteld, zullen maar weinig bedrijven de markt als vrager betreden, en kan de concurrentie niet ten volle spelen. Monopolies of oligopolies zijn andere voorbeelden van onvolmaakte concurrentie. Op basis van deze argumenten zet de overheid een aantal beleidsinstrumenten in. De bekendste zijn een Pigouviaanse taks, subsidies en verhandelbare emissierechten. In deze onderzoekspaper gaan we enkel in op subsidies. 3.4 Belasten of subsidiëren? In het kader van milieubeleid krijgen subsidies in de handboeken milieueconomie beduidend minder aandacht dan heffingen. Nochtans zijn beide instrumenten gangbare strategieën om externaliteiten, een centraal probleem dat aan de basis ligt van de milieueconomie, te bestrijden door ze te internaliseren in de kosten van de vervuiler. Beide instrumenten worden soms ook voorgesteld als perfect aan elkaar tegengesteld; zo wordt een subsidie zelfs vaak een ‘negatieve heffing’ genoemd (Dever, 2008). Volgens Kolstad (2009) hebben beide instrumenten inderdaad hetzelfde effect, namelijk een verhoging van de marginale kost voor firma’s, maar enkel voor de specifieke situatie van een effect op de korte termijn en in het geval van een markt met alleen maar identieke bedrijven. Indien de bedrijven heterogeen zijn (wat realistischer is), verlaagt de subsidie de gemiddelde variabele kost, terwijl de heffing de gemiddelde variabele kost verhoogt. Op lange termijn blijft dit effect bestaan, en komt er nog bij dat er meer bedrijven in de markt zullen zijn in het geval van een subsidie dan in het geval van een heffing.


8

Welke van beide instrumenten is dan het meest efficiënt? Kolstad haalt op basis van bovenstaande analyse drie redenen aan waarom subsidies niet en heffingen wel efficiënt zijn: 1. De middelen van de subsidie moeten elders vandaan komen, in veel gevallen van belastingen en elders worden geheven en daar een marktverstorend effect hebben. En zelfs wanneer dit niet het geval is wordt meestal niet de vraag naar de opportuniteitskost gesteld, m.a.w. welke bestedeling van het beschikbare overheidsbudget brengt de hoogste welvaartswinst met zich mee? 2. Dankzij de subsidie kunnen bedrijven overleven die eigenlijk met een negatieve winst werken; dit is niet efficiënt; 3. Met een subsidie zijn er meer bedrijven in de markt dan met een heffing of zonder beleid, wat kan leiden tot overproductie en meer vervuiling. Field & Field (2006) en Thomas & Callan (2007) zeggen dat een subsidie voor elke individuele bron wel eenzelfde incentive geeft, maar dat door de toename van het aantal bronnen, de totale vervuiling op macroniveau zelfs kan toenemen in plaats van afnemen. Naast Kolstad zijn er nog veel andere auteurs die de (theoretische) voor- en nadelen van subsidies tegen elkaar afwegen. Zo stelt zich bij subsidies steeds de vraag naar de additionaliteit (David, 2000): een deel van de doelgroep zou het gesubsidieerde gedrag ook gesteld hebben zonder de subsidie. De federale korting op auto’s met een lage CO2-uitstoot is hiervan een voorbeeld: een bepaald percentage zou ook zonder die korting voor dergelijke wagen hebben gekozen. Thomas en Callan (2007)7 drukken dit in economische bewoordingen uit door te stellen dat ‘allocatieve efficiëntie zelden worden bereikt’, omdat het te moeilijk is om de marginale opbrengsten (‘baten’) van een beter leefmilieu, te berekenen. Een vijfde kritiek is dat subsidies de relatieve prijzen beïnvloeden, waardoor een bepaalde bestrijdingstechnologie aantrekkelijker kan worden, terwijl deze niet noodzakelijk effectiever is. Ten zesde – en in dezelfde lijn – kan innovatie voor een verbeterde bestrijdingstechnologie worden ontmoedigd door de subsidiëring van een bepaalde (verouderde) technologie. In dit geval spreken we van een technologische lock-in (OECD, 2005, p. 76; zie ook elders in deze paper, paragraaf 7.1.5). Ten zevende zien Thomas en Callan (en ook Bovenberg en Goulder, 2001) ook een rechtvaardigheidsprobleem. Waar belastingen een toepassing zijn van het principe ‘de vervuiler betaalt’, zijn het bij subsidies eerder de slachtoffers die betalen (‘the victim pays’). Inderdaad, de vervuilers krijgen van de overheid een soort vervuilingsrecht, en het is niet de vervuiler, maar wel de belastingbetaler, het slachtoffer van de vervuiling dus, die betaalt om het probleem op te lossen. Een achtste probleem is het zogenaamde ‘rebound effect’ (o.a. Berkhout e.a., 2000), wat inhoudt dat de koopkracht- of winstverhoging op ongewenste manier kan worden aangewend. Een voorbeeld is dat de consument die net een korting van 2.000 euro heeft gekregen voor de aankoop van zijn zuinige auto dit geld onmiddellijk kan gebruiken om een vliegtuigticket te kopen en er een verre reis mee te maken. Het Rekenhof (2009) erkent in een evaluatierapport ook het bestaan van dit fenomeen,

7 De drie hierboven opgesomde nadelen gelden algemeen voor alle subsidies, in alle sectoren. Verder in deze paragraaf voegen we nog heel wat evaluatieve elementen toe, waarvan vele niet algemeen, maar specifiek voor de milieusector gelden, enerzijds omdat rond dit thema de duidelijkste voorbeelden te vinden zijn en anderzijds omdat het aansluit bij het thema van de paper in het algemeen.


9

en noemt dit het cadeau-effect. Een negende en laatste nadeel van subsidies is dat het wel gemakkelijk is om het instrumenten in te voeren, maar veel moeilijker om het ooit weer af te schaffen. Subsidies worden door doelgroep immers vaak beschouwd als een ‘verworven recht’, en vermindering of afschaffing wordt door hen gezien als een onrechtvaardigheid. Sommige bronnen spreken zelfs van de term ‘subsidieverslaving’ (de Moor en Van Beers, 2002). Bovendien zijn begunstigden vaak bereid om sterk te lobbyen voor het behoud van hun subsidie (Steenblik, 2007 en OECD 2005b; zie ook paragraaf 9.3) 3.5 Waarom dan toch subsidies? Uit bovenstaande lijst van nadelen lijkt dat subsidies alleen maar nadelen hebben, doch dit dient genuanceerd te worden: uiteraard zijn er ook positieve zaken aan dit instrument. Zo betwisten de meeste auteurs niet dat een zekere effectiviteit toch kan bereikt worden met subsidies (o.a. IEA e.a., 2010). Met name in het geval van positieve externaliteiten (zie hoger) kunnen subsidies positieve spill-over effecten hebben en verantwoord zijn. Dit is ook de rationale achter de subsidies voor cultuur, milieu-, ontwikkelings- en andere (niet-gouvernementele) organisaties waarvoor geen private financiering bestaat, maar die wel worden geacht een bijdrage te leveren aan sociale, ecologische of andere verbeteringen in de maatschappij. Ook kunnen bedrijven of activiteiten die in de beginfase nog niet economisch rendabel zijn, maar wel veelbelovend op economisch of ander vlak, worden ondersteund; op termijn kunnen deze dan sterk genoeg zijn en op eigen benen verdergaan. Een tweede positief punt is de grote aanvaardbaarheid bij bedrijven en burgers (Breznau, 2008; Azegami e.a., 2005). Dit verhoogt de politieke haalbaarheid en het maatschappelijk draagvlak voor dit instrument. Dit verklaart ook het veelvuldige gebruik ervan bij ons, zowel op het federale, gewestelijke, provinciale, bovengemeentelijke en gemeentelijke niveau. 3.6 Subsidies en duurzame ontwikkeling Subsidies worden vaak toegekend om positieve externaliteiten in de marktwerking te integreren. Verbetering van de milieutoestand, vermindering van armoede, positieve economische Spillovereffecten naar andere sectoren, kunnen allemaal baten zijn die in de reguliere marktwerking niet worden opgenomen. Daarom hebben subsidies vaak sociale doelstellingen (bvb. huursubsidies), economische doelstellingen (bvb. subsidies voor R&D), maar ook milieudoelstellingen (vb. belastingvermindering voor energiebesparende maatregelen. Ongeacht de doelstellingen, kan de vraag worden gesteld naar de hun impact. Bijvoorbeeld economische subsidies hebben een bepaalde economische impact, dit is de vraag naar hun effectiviteit. Maar daarnaast kunnen deze economische subsidies ook een sociale of een milieuimpact hebben. In dit geval gaat het om de vraag naar de neveneffecten van de subsidie. Neveneffecten zijn effecten van een beleidsinterventie die niet bedoeld waren (Gysen et al., 2005, p. 3). De vele studies die bestaan over milieuschadelijke subsidies zijn studies die de (ecologische) neveneffecten van economische en sociale subsidies bestuderen. De duurzaamheid van een subsidie hangt zowel af van haar ecologische, economische als sociale effecten. Bij elke subsidie kunnen deze drie vragen worden gesteld. Voor het voorbeeld van de milieusubsidies kunnen bvb. de volgende vragen worden gesteld:

Subsidies en duurzame ontwikkeling: concepten, methodologie en stand van zaken van de literatuur ‐ ‐ ‐

10

Wordt het beoogde milieueffect wel bereikt? (= effectiviteit) Zijn er geen andere beleidsinstrumenten waarmee de doelstelling nog meer (of efficiënter) kan worden bereikt? Zijn er sociale neveneffecten (bvb. wordt de koopkracht van de mensen met een laag inkomen beïnvloed? Zijn er economische neveneffecten (bvb. is er een negatieve impact op de internationale competitiviteit van een bepaalde sector?)

Hoger werd al aangetoond dat subsidies bijna nooit een efficiënte en effectieve oplossing zijn voor de nagestreefde doelstelling. Bovendien worden ze vaak ingezet om uiteenlopende milieueconomische of sociale doelstellingen te bereiken, maar is nooit aangetoond dat er inderdaad sprake is van positieve externaliteiten. Vaak ontbreekt een grondige afweging van de kosten en de baten van verschillende beleidsinstrumenten, waardoor het instrument ook wordt ingezet in situaties met slechts een beperkte effectiviteit. Vaak creëren of vergroten subsidies zelfs negatieve externaliteiten, zoals milieuvervuiling.

4. Typologieën van subsidies Subsidies kunnen op vele wijzen worden onderverdeeld. In deze paragraaf geven we een overzicht van de mogelijke classificaties van subsidies. Typologieën kunnen elkaar logischerwijze overlappen: een subsidie kan ondergebracht worden in meerdere categorieën. In de volgende paper, over de casestudies, zullen we de onderzochte subsidiemaatregelen kaderen aan de hand van deze typologieën. 4.1 Op basis van de WTO-definitie De WTO-definitie somt al enkele types van financiële bijdragen op die beschouwd dienen te worden als subsidies: 1. Directe transfers

Dit is de eenvoudige en intuïtieve benadering: een maatregel is een subsidie indien er een geldstroom is van overheid naar privé-sector. In deze betekenis is een subsidie het omgekeerde van een belasting of taks. Bij dit laatste beleidsinstrument verloopt de geldstroom in de omgekeerde richting. De visie van subsidies en taksen als tegengestelden is afkomstig uit de milieueconomie8 en is van belang voor onze verdere uitwerking van het begrip. 2. Belastingvoordelen9

In onze studie is het belangrijk dat we afstand nemen van de intuïtieve benadering van een subsidie als een geldstroom van overheid naar privé-actor. Het is immers zo dat bepaalde beleidsinstrumenten, die officieel onder de taksen vallen, toch steunmaatregelen kunnen zijn. Het gaat bvb. om belastingkortingen, vrijstellingen, fiscale aftrek of gunsttarieven voor bepaalde sectoren, producten of activiteiten.

8 Zie o.a. Verbruggen (2002). 9 Engels: tax expenditures


11

Op die manier zal bvb. het aanbieden van bedrijfswagens aan werknemers, hetgeen een gunstige fiscale regeling geniet, worden meegerekend in de subsidies. Uit de studie van Copenhagen Economics (Naess-Schmidt e.a., 2009) blijkt zowel de impact van deze fiscale gunsttarieven op het aantal bedrijfswagens, als de impact van het aantal bedrijfswagens op de CO2-en fijn stofemissies. Toch wordt deze categorie in de internationale literatuur beschouwd als bijzonder moeilijk meetbaar. 10 Op dit punt stelt zich echter het volgende probleem: wanneer kunnen we een bepaald belastingtarief beschouwen als ‘voordelig’? Hiervoor hebben we nood aan benchmarks, waarmee de tarieven kunnen worden vergeleken. De eerste benchmark voor de categorie van de belastingvoordelen definiëren we als het ‘standaardtarief’ voor de belastingen. In deze benadering wordt het belastingtarief vergeleken met een standaardniveau. Het meest duidelijke voorbeeld vinden we bij de BTW: het standaardtarief in ons land bedraagt 21%. Sommige producten genieten echter van de lagere tarieven van 12% (bvb. bepaalde meststoffen, restaurants), 6% (basisvoedsel, werken in huizen ouder dan vijf jaar) of 0% (krantenverkoop) (EC, 2011). De OESO suggereert in de meeste van haar publicaties om deze kortingen te beschouwen als steunmaatregelen.11 Hiermee is de discussie echter nog niet op haar einde: de vorige benadering is nog steeds te eng, waardoor ze een aantal steunmaatregelen onterecht zou uitsluiten. Het bekendste voorbeeld is de belasting op motorbrandstoffen: omdat hierop, naast de gebruikelijke BTW, ook nog eens accijnzen worden geheven, zouden we op basis van de ‘standaardniveaubenadering’ kunnen besluiten dat hier geen subsidies in het spel zijn. Toch wordt diesel minder zwaar belast dan zijn dichtste substituut, namelijk benzine. Dit kan negatieve milieueffecten hebben (Valsecchi, 2009, p. 42). Daarom voeren we een tweede benchmark in, namelijk het belastingtarief op substituten. Dankzij deze benadering kunnen producten worden vergeleken met gelijkaardige producten en kunnen de verschillen beter geanalyseerd worden. Volgens sommige internationale auteurs zou zelfs de voorgaande benadering nog te eng zijn, en moeten uitgebreid worden met het ontbreken van belastingen om externe kosten te internaliseren.12 Dit thema wordt verder behandeld in paragraaf 2.4.1. Het becijferen van de totale steun in de vorm van belastingvoordelen gebeurt meestal met de zogenaamde ‘revenue forgone-benadering’ (eigen vertaling: gemiste inkomsten), waarbij wordt berekend welk bedrag de overheid zou ontvangen hebben aan belastinginkomsten indien alle belastingbetalende partijen het ‘normale’ tarief zouden betaald hebben. Schattingen van de bedragen die de overheid derft door belastingvoordelen onderschatten meestal het fenomeen. Dit heeft twee redenen:13

10 Zie o.a. OECD (2003), p. 112. 11 OECD (1998a, 1998b, 2003, 2005). 12 Myers & Kent (2001), van Beers & de Moor (2001) 13 OECD (2003), p. 112.

Subsidies en duurzame ontwikkeling: concepten, methodologie en stand van zaken van de literatuur  

12

Soms zijn er zoveel uitzonderingen en kortingen op een belasting dat dit eerder de norm wordt dan de uitzondering; in sommige gevallen worden deze dan niet meer meegerekend; Uit internationaal vergelijkende studies is gebleken dat veel landen niet in staat zijn om de precieze kost te becijferen; vaak worden in deze studies dan maar enkel de resultaten opgenomen van de landen die dit wel kunnen; het resultaat is dat de landen die het wel rapporteren zich blootstellen aan kritiek, terwijl zij eigenlijk al verder staan dan die andere groep van landen. 3. De overheid levert goederen of diensten onder de kostprijs

Algemene infrastructuur die meerdere sectoren of maatschappelijke groepen bevoordeelt, wordt uitgesloten uit de definitie, maar specifieke voorzieningen die slechts één sector tegemoetkomen, worden wel beschouwd als subsidies (zie ook paragraaf 2.4.4), bvb. het verbouwen van een plein tot een busstation van De Lijn, met overheidsfinanciering. 4. Inkomenssteun

Indien de overheid inkomenssteun betaalt aan een bepaalde sector wordt dit beschouwd als een subsidie. 4.2 Op basis van de doelgroep Subsidies kunnen gericht zijn op verschillende doelgroepen, bvb. alle burgers, burgers met een laag inkomen, werklozen, alle bedrijven, alle bedrijven van één bepaalde sector, verenigingen,… 4.3 Op basis van de subsidiebasis De subsidiebasis 14 is datgene waarop de subsidie wordt toegekend, bijvoorbeeld het aantal opgewekte MWh via hernieuwbare energie, of het aantal uitgevoerde renovatiewerken. Een overzicht van de mogelijke subsidiebasissen zal dit verder verduidelijken. We maken een onderscheid tussen subsidies aan de aanbodzijde (producent) en aan de vraagzijde (consument). De eerste categorie wordt verder ingedeeld in subsidies op output, input, winst en inkomen; de tweede kan bvb. bestaan uit een verlaagd BTW-tarief. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de mogelijk steunmaatregelen aan vraag- en aanbodzijde.

14 In het Engels de conditionality van de subsidie genoemd.


Tabel 1 Categorie

13

Overzicht van verschillende types van subsidie volgens subsidiebasis Subsidiebasis

Effect op omzet, kosten en rente Binnen het bedrijf (met een impact op de kosten en inkomsten van het bedrijf dat de subsidie krijgt) Inkomsten stijgen proportioneel Output ‐ Marktprijssteun met de productie (→ ‐ Grensbescherming productieverhogend effect) ‐ restricties op markttoegang ‐ Contracten door de overheid onderhandeld ‐ Deficiency payments1 en verkooppremies ‐ Productiequota Verminderen de Input ‐ Materiaal, energie variabele kosten ‐ Kortlevende apparatuur ‐ Infrastructuur voorzien door de overheid onder de kostprijs Verminderen de vaste ‐ Bepaalde types onroerend goed kosten ‐ Toegang tot natuurlijke hulpbronnen onder de opportuniteitskost15 Verminderen vaste of ‐ Lage interestleningen variabele kost, of beide ‐ Onderzoek & ontwikkeling Winst en inkomen ‐ Historische rechten ‐ Laag tarief van inkomstenbelasting ‐ Laag tarief van kapitaalbelasting Verhogen de inkomsten, ‐ Afschrijven van schulden onafhankelijk van de ‐ Onvoldoende voorzieningen productie (→ tegen milieuschade dulden winstverhogend) ‐ Vrijstelling van milieunormen ‐ opstarten van een bedrijf Verlagen de vaste kosten en de inkomsten Investeringen met lage rate of return toelaten. Buiten het bedrijf (vraagverhogend, waardoor de inkomsten van de ganse sector worden beïnvloed) Vraag Laag Btw-tarief Vraagverhogend Marketing en promotie door de overheid Infrastructuur voorzien door de overheid onder de kostprijs ‐

1

Indien de marktprijs onder een bepaald afgesproken niveau zakt, betaalt de overheid het verschil terug voor elk verkocht product. Bron: overgenomen uit OECD (2005), p. 80 en vertaald door de auteur.

15 In het Engels ook ‘resource rent’ genoemd. Het kan bvb. gaan over de vrije of goedkope toegang tot visvoorraden, goudmijnen, grondstoffen, bossen,…


14

4.4 Op basis van het doel van de subsidie Subsidies kunnen worden ingedeeld op basis van het doel waarmee ze werden ingevoerd. Zoals aangegeven in paragraaf 3 kan een subsidie worden toegepast om bestaande positieve externaliteiten te internaliseren. Een activiteit die als ‘wenselijk’ wordt beschouwd, maar (nog) niet kan overleven volgens de bedrijfseconomische logica, kan zo ondersteund worden. Soms zijn deze ‘baten’ economisch van aard, bvb. stimuleren ze de werkgelegenheid of de economische groei; soms gaat het om een maatschappelijke meerwaarde die men om andere dan (louter) economische redenen wenselijk acht, zoals onderwijs, cultuurorganisaties, milieu- en ontwikkelingsorganisaties, sociale organisaties,… Subsidies kunnen ook worden ingevoerd om in publieke goederen te voorzien. Omwille van de mogelijkheid tot ‘free-riding’ zullen deze goederen meestal niet op een private markt verhandeld worden. De overheid voorziet dan meestal zelf in dergelijke goederen (bvb. straatverlichting) of kan dit financieren via subsidies. Sommige auteurs waarschuwen tegen het ondoordachte gebruik van het criterium ‘(officiële) doelstelling van de overheid’ om uit te maken wat de echte (politieke) reden is voor de invoering van een subsidie voor een bepaalde sector.16 Ze pleiten er dan ook voor om dit criterium liefst niet, of anders slechts in allerlaatste instantie te gebruiken om subsidies te classificeren. 4.5 Op basis van de sector Sommige sectoren hebben zo’n eigen historiek opgebouwd van subsidies, dat ze moeilijk te vergelijken zijn met de bestaande subsidies in andere sectoren. Daarom worden subsidies in verschillende sectoren vaak compleet apart bestudeerd van andere sectoren. Vaak worden er zelfs andere definities voor deze subsidies geformuleerd (OECD, 2006, p. 26). Er bestaan daarom aparte studies én definities van landbouwsubsidies, energiesubsidies, transportsubsidies, e.a. 4.6 Directe vs. indirecte subsidies Bij directe subsidies vindt er een geldstroom van overheid naar privé-sector plaats; bij indirecte subsidies is dit niet het geval. Voorbeelden van indirecte subsidies zijn belastingvoordelen en het voorzien van specifieke infrastructuur door de overheid tegen een prijs die lager is dan de kostprijs. 4.7 Expliciete vs. impliciete subsidies De vier subsidietypes van de WTO-definitie zijn expliciete subsidies. Zij hebben het kenmerk gemeen dat de overheid bewust een maatregel heeft getroffen om ze in het leven te roepen. Volgens sommige auteurs 17 moet hier nog een vijfde categorie aan worden toegevoegd, namelijk de niet-(volledige) internalisering van externe kosten. Indien de overheid de

16 Rave (2005), p. 5, OECD (2003), p. 117 17 O.a. Myers & Kent (2001), van Beers en de Moor (2001); deze categorie van steun wordt soms ‘impliciete subsidie’ genoemd (OECD (2003), p. 107)


15

externaliteiten niet internaliseert door middel van taksen, wordt dit soms een impliciete subsidie genoemd. Impliciete subsidies kunnen ook bestaan indien de overheid geen bewuste maatregel heeft genomen. Voor een verdere bespreking van de rol van externaliteiten in het subsidiedebat verwijzen we naar paragraaf 4.

5. Discussiepunten binnen het geschetste conceptuele kader 5.1 Externaliteiten Volgens sommige auteurs ontbreekt in de hierboven geschetste benaderingen een belangrijke categorie van steunmaatregelen. Zij zijn van mening dat de niet-volledige internalisering van externe kosten ook als een steunmaatregel moet benaderd worden. 18 Het is immers zo dat bvb. het huidige wegtransport belangrijke milieukosten afwentelt op andere weggebruikers, op andere werelddelen (cf. klimaatverandering) en op toekomstige generaties.19 De meeste studies nemen deze vorm van steun niet mee in de inventarisatie. Enkele redenen hiervoor zijn:  deze niet-bestaande belastingen zien als een subsidie past goed in het denkkader van milieueconomen, die gewoon zijn om in termen te denken van Pigouviaanse (d.i. correctieve) taksen, maar dit ligt veel moeilijker bij begrotingsspecialisten en zeker bij het grote publiek;20  vaak ontbreken de nodige data over deze externe kosten; dit heeft (volgens Rave) methodologische, maar ook normatieve, ethische of politieke oorzaken.21 Beide redenen lijken eerder zwakke argumenten om deze categorie van subsidies principieel niet als een subsidie te beschouwen. Anderzijds is wel te begrijpen dat ze bij de inventarisatieoefeningen vaak buiten beschouwing worden gelaten om redenen van dataschaarste (zoals in EEA (2007)). Volgens een studie van IEEP (Valsecchi (2009) hangt de discussie over de externaliteiten samen met de discussie over de definitie van subsidies. Eerder stelden we al dat subsidies in verschillende sectoren ook verschillende definities hanteren. De studie van het IEEP komt tot de volgende vaststelling: ‐

In de transportsector is de kloof tussen de prijs en de marginale maatschappelijke kost zo groot dat de algemeen aanvaarde definitie van transportdefinities het nietinternaliseren van de marginale maatschappelijke kost van transportwijzen wel degelijk bevat. Ook in het recente MIRA-onderzoeksrapport over de internalisatie van de externe

18 O.a. Myers & Kent (2001), van Beers en de Moor (2001); deze categorie van steun wordt soms ‘impliciete subsidie’ genoemd (OECD (2003), p. 107) 19 Het probleem van de (non‐)internalisering van externe kosten of externaliteiten is veelvuldig beschreven in de literatuur; zie o.a. Wallart (1999), van Beers en de Moor (2001), OECD (2006b) 20 OECD (2003), p. 108. 21 Rave (2005), p. 5.


‐

‐

16

kosten van transport pleiten de onderzoekers er voor om de belastingen op (vooral) wegverkeer beter af te stemmen op de marginale externe kosten. In de energiesector daarentegen beperkt de meest gebruikte definitie van energiesubsidies zich tot ‘overheidsacties’; in deze interpretatie valt het ‘niet-nemen van actie’ hier niet onder en daarom worden de externe kosten van energie meestal niet in de studies opgenomen. In de watersector wordt de niet-internalisatie van de externaliteiten volgens IEEP dan weer wel als een subsidie beschouwd.

De beslissing om de externaliteiten wel of niet mee te rekenen lijkt vaak eerder een pragmatische dan een principiële beslissing. Samenvattend kunnen we stellen dat externaliteiten best kunnen meegenomen worden in de sectorale definities van subsidies als aan twee voorwaarden is voldaan: (1) de externaliteiten in de sector in kwestie dienen significant en relevant te zijn, en (2) het moet praktisch haalbaar zijn ze te meten en (liefst) te kwantificeren. Indien deze voorwaarden niet vervuld zijn, is het aannemelijk om de externe kosten niet in de sectorale analyse op te nemen. 5.2 Prijssteun Marktprijssteun is expliciet niet opgenomen in de WTO-definitie van een subsidie. Nochtans zijn economen het er tegenwoordig over eens dat prijssteun een vorm van steun is.22 De reden waarom marktprijssteun niet in de definitie is opgenomen, is niet omdat de GATTonderhandelaars het niet belangrijk vonden, maar wel omdat het internationale handelsrecht binnen de protectionistische maatregelen een onderscheid maakt tussen tariefmaatregelen en niettariefmaatregelen; deze worden steeds afzonderlijk behandeld. 5.3 Overige steunmaatregelen Meestal verwijst het begrip subsidie naar een financieel voordeel voor een privé-actor. Toch kunnen we ook andere overheidsmaatregelen vinden die geen (direct) financieel voordeel bieden, maar toch duidelijk een sector of een bedrijf ondersteunen. Vaak leiden deze maatregelen tot indirecte financiële voordelen. Enkele al vermelde voorbeelden zijn:  Minimumprijzen, importtaksen, importquota of andere maatregelen die de markt afschermen;  Vrijstelling van normen op het gebied van veiligheid, milieu, hygiëne,…  Vrijstelling van een bepaalde vergunnings- of rapporteringsplicht;  Onderzoeksprogramma’s gefinancierd door de overheid ten voordele van een sector of een activiteit;  Reclame of marketingacties van overheidszijde in het voordeel van bepaalde producten. Het valt op dat de begrippen subsidie (subsidy) en steunmaatregelen (support measures) in de buitenlandse studies niet altijd als verschillende begrippen worden voorgesteld. Daarom zullen

22 OECD (2006a), p. 26.


17

wij de beide begrippen in onze studie ook als synoniemen gebruiken, en in de brede betekenis, dus zowel direct financieel voordeel als niet-geldelijke steun.

6. Methodologie voor het kwalificeren van subsidies Uit voorgaande bespreking is al duidelijk geworden dat het geen sinecure is om precies af te bakenen welke maatregel milieuschadelijk is en welke niet. Om deze afbakening te maken, zullen we voor elke maatregel twee vragen moeten beantwoorden; deze kwamen ook al aan bod in paragraaf 2.1: 5. Is de maatregel een subsidie of niet? 6. (indien het antwoord op vraag 1 positief is) Is de subsidie milieuschadelijk of niet?

Tot hiertoe was onze aandacht quasi volledig gericht op de eerste vraag. Om deze vraag te beantwoorden, kunnen we de definitie gebruiken, met de besproken toevoegingen. We kunnen de subsidies ook onderverdelen in verschillende types, op basis van subsidiebasis, doelstelling, doelgroep, etc. De vraag naar de milieuschadelijkheid van een subsidie kwam in dit hoofdstuk echter nog maar in beperkte mate aan bod. In paragraaf 2.2 gaven we wel al een definitie van een milieuschadelijke subsidie. Bij het analyseren van bepaalde subsidies als casestudy zal de definitie echter onvoldoende zijn om de afweging te maken om een subsidie aan te duiden als milieuschadelijk of niet. Hiervoor hebben we nood aan een bijkomend afwegingskader. Het kader dat we hiervoor zullen gebruiken, werd ontwikkeld door de OESO en verder verbeterd door IEEP (Valsecchi, 2009). Deze methodologie neemt de vorm aan van een ‘checklist’ en is ontwikkeld om uit te maken of een subsidie milieuschadelijk is of niet. In wat volgt zullen we deze methodiek verder toelichten.

7. Methoden om de impact van subsidies in kaart te brengen De OESO heeft een historiek van meer dan vijftien jaar methodologieontwikkeling voor het inschatten van de impact van subsidies. Tot kortgeleden was de focus van dit onderzoek beperkt tot het inschatten van de milieuschadelijke impact van bepaalde economische en sociale subsidies. De laatste jaren is de scope echter verbreed, en verplaatst naar de duurzaamheidsimpact van alle soorten subsidies. In deze methoden wordt niet alleen de milieu-impact, maar ook de economische en sociale impact vooropgesteld. Eigenlijk gaat het eerder om een verschuiving dan om een uitbreiding: vroeger kwamen de sociale (inkomensdistributie) en de economische impact (competitiviteit) in de studies over milieuschadelijke subsidies ook al aan bod, maar dan als ongewenst neveneffect. In de laatste studies komen ze meer op de voorgrond en wordt aan de milieu-, de economische en de sociale impact een gelijke plaats toegekend. De methodologie van de OESO evolueert elk jaar steeds verder. In deze paragraaf geven we een korte beschrijving van twee ‘etappes’ in deze evolutie. De eerste methode die we zullen voorstellen is de ‘OESO-checklistmethode’, die nog focust op de milieu-impact; de tweede is op het eerdere OESO-werk gebaseerd, maar gaat duidelijk verder en is verder ontwikkeld in de studie van Valsecchi e.a. (2009). In deze studie worden de drie ‘pijlers’ van duurzame ontwikkeling al op dezelfde hoogte geplaatst.


18

7.1 OESO-checklistmethode23

7.1.1

Beschrijving

De methodologie werd ontwikkeld in de loop van de periode waarin de OESO een zeer actieve werking had rond het thema van de milieuschadelijke subsidies (vooral van 1998 tot 2005). Het is belangrijk om op te merken dat de methodologie geen sluitend en wetenschappelijk onderbouwd antwoord tracht te geven op de vraag naar de precieze milieuschadelijkheid van een subsidie. Hiervoor zijn volgens de OECD (2005b) idealiter partiële of algemene evenwichtsmodellen nodig die maken dat het beantwoorden van deze vraag voor één enkele subsidie, een tijdrovende bezigheid zou zijn.24 Bovendien zullen deze modellen enkel een waarneembaar effect opleveren in het geval van een omvangrijke subsidie in een economisch belangrijke sector. In ieder geval heeft de checklistmethode deze ambitie niet. Het doel van de methodologie is pragmatischer, en kan worden uitgedrukt in de volgende twee doelstellingen:25 7. De methode kan academici en – vooral – beleidsmakers helpen om de aandacht te richten op de voorwaarden die moeten vervuld zijn opdat het afschaffen van een bepaalde subsidie inderdaad significante positieve milieueffecten zou hebben. Het valt immers steeds af te wachten wat de precieze effecten van een subsidievermindering zijn: verschillende economische markten met al hun actoren kunnen hun gedrag aanpassen en dit tot en met het internationale niveau, waardoor men meestal niet zeker is of het verwijderen van een ogenschijnlijk milieuschadelijke subsidie wel degelijk een positief milieueffect zou teweegbrengen. 8. De beleidsmaker zou de checklist kunnen toepassen op elke (set van) subsidie(s) waarvan ze een evaluatie wil maken, of de afschaffing of het afbouwen26 overweegt. Op deze manier kan een rangschikking worden opgemaakt volgens verwachte milieuwinst, en kan de aandacht primair op de meest ‘winstgevende’ maatregelen worden gelegd. Dit is belangrijk, niet alleen vanuit overwegingen van beleidseffectiviteit, maar ook omdat het afschaffen of verminderen van subsidies een moeilijke beleidsbeslissing is, waarbij het maatschappelijk draagvlak bij de sector een belangrijke rol speelt.

De checklist is - zoals het woord zegt - een lijst van opeenvolgende vragen die moeten beantwoord worden wanneer afschaffing van subsidies wordt overwogen. De methode is erg algemeen. Het voordeel hiervan is dat ze gebruikt kan worden voor alle types van subsidies in verschillende sectoren, zelfs in sectoren waarin verschillende definities worden gehanteerd van (milieuschadelijke) subsidies. Het nadeel is natuurlijk dat een aantal gegevens over de precieze dosis-impactrelaties of andere specifieke zaken niet aan het licht komen. De makers van de methode benadrukken dan ook dat de checklist meer diepgaand onderzoek over de precieze relaties en effecten niet kan vervangen. Ze kan wel helpen bij het maken van een selectie van

23 Gebaseerd op OECD (1998b, 2003, 2005 en 2006a) en Nash (2003). 24 OECD (2005b), p. 70. 25 OECD (2005b), p. 69. 26 Opmerking: in deze paper maken we geen onderscheid tussen het afschaffen en het verminderen of afbouwen van een subsidie. In de casestudies zullen we wel aandacht hebben voor dit onderscheid.


19

nader te onderzoeken subsidies. Deze diepteanalyses zijn nog niet zo talrijk. De OECD (2005b) zegt dat er wel een aantal studies bestaan over het effect van subsidies, maar bijna geen over het effect van een verwijdering van bepaalde subsidies. De conclusies, en zeker ook de beleidsaanbevelingen op basis van deze checklistmethodologie, dienen dus met de nodige voorzichtigheid te worden geformuleerd. De checklist is ontworpen vanuit een nationaal perspectief. Ook dit is een vereenvoudiging. Het afschaffen van een subsidie in één land kan immers belangrijke domino-effecten hebben op markten in andere landen, of op de internationale markten in het algemeen. In meer diepgaande analyses dient deze internationale component zeker mee opgenomen te worden. Omwille van deze beperkingen pleiten de auteurs er zelf voor om hun methodologie te beschouwen als een probabilistische benadering: het toepassen ervan geeft indicaties over de waarschijnlijkheid dat een afschaffing positieve effecten voor het leefmilieu zou teweegbrengen. In die zin kan de OESO-checklistmethode best beschouwd worden al een selectietool eerder dan een analysetool.

7.1.2

De flowchart

De checklist kan worden voorgesteld in de vorm van een flowchart (figuur 1)

Subsidies en duurzame ontwikkeling: concepten, methodologie en stand van zaken van de literatuur Economische activiteit wordt geacht bepaalde negatieve milieueffecten te hebben

Nee

Analyse van de sector legt sterke verbanden met sectoren hoger of lager in de economische keten

Nee

Ja Ja Nee

20

Subsidies verwijderen op milieugronden is niet zinvol

De economische activiteit wordt gesubsidieerd

Ja Het verwijderen van subsidies zou het milieu ten goede kunnen komen

Beschrijving van alle relevante subsidies

De beleidsfilter beperkt op effectieve wijze de milieuschade

Ja Afschaffing van de subsidie leidt

Nee

waarschijnlijk niet

Nee Meer milieuvriendelijke alternatieven zijn beschikbaar of op komst

Nee

tot significante milieuwinst

Ja De subsidiebasis geeft aanleiding tot een hogere productie

Nee

Ja

Het verwijderen van de subsidie zal waarschijnlijk milieuwinst opleveren

Figuur 1

De checklistmethodologie

Bron: overgenomen na eigen vertaling uit OECD (2005), p. 92 In de volgende paragrafen volgt verdere toelichting bij deze methodologie.

7.1.3

Te doorlopen stappen

De flowchart kan worden opgedeeld in twee delen. Het deel boven de dubbele lijn maakt eigenlijk geen deel uit van de methode maar kan beschouwd worden als de voorbereiding. Eens duidelijk is dat een bepaalde subsidie mogelijk schadelijk is voor het leefmilieu, kan de checklist worden toegepast.


21

Toch lichten we ook kort de stappen uit de voorbereiding toe. In een eerste stap dient men na te gaan of de sector in kwestie een druk uitoefent op het leefmilieu. Dit kan de vorm aannemen van:  Gebruik van schaarse grondstoffen, (niet hernieuwbare) energie- of natuurlijke hulpbronnen;  Emissies van schadelijke stoffen, afval of milieuvervuiling. In een tweede voorbereidende stap dient de vraag te worden aangesneden of de bestudeerde sector gelinkt is aan andere sectoren waarvoor dezelfde vragen als in stap één kunnen worden gesteld. Bvb. een bedrijf dat zelf weinig energie verbruikt, kan wel afhangen van leveranciers met zeer energie-intensieve activiteiten. Een concreter voorbeeld: een boekenverkoper lijkt weinig milieuschade te veroorzaken, maar hier dient men rekening te houden met de meer vervuilende activiteiten van de toeleveranciers, zoals de drukkerijsector en de papier- en houtsector. In een derde en laatste voorbereidende stap wordt de vraag gesteld of de sector of zijn toeleveranciers of afnemers worden gesubsidieerd. Onder de dubbele streep begint de ‘echte’ checklist. In een eerste stap dient een opsomming en een beschrijving gemaakt te worden van alle relevante subsidies. Vervolgens worden drie vragen afgelopen: 9. Beperkt de beleidsfilter op effectieve wijze de milieuschade? 10. Zijn meer milieuvriendelijke alternatieven beschikbaar of op komst? 11. Geeft de subsidie aanleiding tot een hogere productie?

Deze drie vragen worden in de volgende paragrafen verder behandeld.

7.1.4

De beleidsfilter27

Een subsidie is zelden een alleenstaand beleidsinstrument. Meestal zijn nog andere beleidsinstrumenten relevant en van toepassing op de bestudeerde activiteit, waarvan sommige ook kaderen in het milieubeleid. Deze andere milieubeleidsmaatregelen noemen we de ‘beleidsfilter’. Het woord komt van het feit dat deze andere instrumenten de milieuschade die de subsidie theoretisch veroorzaakt, geheel of gedeeltelijk kunnen tenietdoen. Mogelijke voorbeelden zijn emissienormen, verhandelbare emissierechtensystemen of andere instrumenten die ervoor zorgen dat de milieuschade ten gevolge van de subsidie beperkt blijft. Een concreet voorbeeld: stel dat de subsidies voor de visserijsector volledig worden afgeschaft, maar dat er ook al vangstquota bestaan, dan zal de afschaffing vermoedelijk minder positieve milieueffecten hebben dan in de situatie waarbij er wel subsidies, maar geen quota bestonden.

27 OECD (2005), p. 73‐75; OECD (2003), p. 168; OECD (2006), p. 31.


22

Indien deze beleidsfilter bestaat en sterk (effectief) is, dan leidt de checklist tot de conclusie dat de afschaffing van de subsidie weinig milieuwinst oplevert. Indien de filter niet bestaat of niet effectief is, dan gaat de checklist verder en wordt de volgende vraag gesteld.

7.1.5

Milieuvriendelijke alternatieven

Indien er geen milieuvriendelijke alternatieven zijn voor de gesubsidieerde activiteit zal een afschaffing van de subsidies vermoedelijk geen of weinig effect hebben. Indien dergelijke alternatieven wel voorhanden zijn, dan wordt het door het afschaffen van de subsidie interessanter dan vroeger om deze andere grondstoffen, technologieën, etc. toe te passen. In dit geval was het de subsidie die ervoor zorgde dat milieuschadelijke technieken langer in stand werden gehouden dan nodig was. Indien dit laatste fenomeen zich voordoet, dan spreekt men van een ‘technologische lock-in’.28 Een verouderde (en milieuschadelijke) technologie wordt op kunstmatige wijze ‘opgesloten’ en in stand gehouden. Dit effect kan zich voordoen bij subsidies op bepaalde kapitaalgoederen (productietechnologieën), maar ook op inputs (grondstoffen, hulpstoffen). Het kan ook van toepassing zijn op de instandhouding van een hele sector, die niet meer economisch rendabel is, maar waarvan de levensduur wordt gerekt via subsidies. Dit was bvb. het geval voor de Belgische steenkoolmijnen alvorens ze definitief gesloten werden. Hoe langer een subsidie bestaat, hoe sterker het lock-in effect. Dit is de reden waarom over subsidies vaak gezegd wordt dat ze nuttig kunnen zijn voor een relatief korte periode, maar niet te lang mogen blijven bestaan.

7.1.6

Het belang van de subsidiebasis

De vraag ‘geeft de subsidie aanleiding tot een hogere productie?’ verwijst naar de subsidiebasis van de subsidie (zie paragraaf 2.3.3). We onderscheiden subsidies op output, input, winst, inkomen en vraaggerichte subsidies (zie tabel 1). Marktprijssteun is een voorbeeld van een subsidie op output of productievolume. Deze vorm van steun heeft een productieverhogend effect. Het afschaffen van deze subsidievorm heeft bijgevolg een daling van de productie van het betreffende goed tot gevolg. Indien de stand van de technologie gelijk blijft, kan in dat geval worden verwacht dat de extractie van grond- en hulpstoffen en de emissies die worden veroorzaakt door de productie, proportioneel zullen dalen. Bovendien kan eveneens worden verwacht dat deze daling zich zal doorzetten tot de sector van de toeleveranciers, waardoor de negatieve milieu-impact verder afneemt.29 Het precieze effect van de subsidievermindering op de productie hangt af van de prijselasticiteiten van zowel vraag als aanbod. De effecten zullen het grootst zijn indien beide elasticiteiten hoog zijn. Het milieueffect hangt ook sterk af van de producten waarop de producenten zullen overschakelen omdat het milieuschadelijke product niet meer wordt

28 OECD (2005), p. 35 en 77; OECD (2003), p. 152; OECD (2006), p. 31, EC (2011, p. 10) 29 OECD (2005), p. 81.


23

gesubsidieerd. Indien de producenten overschakelen op de productie van een goed dat even milieuvervuilend is, dan is er zelfs geen milieuwinst. Subsidies op input verlagen de variabele kost van de producent; het verwijderen van deze steun heeft een onmiddellijke en blijvende impact op de productiebeslissingen. De afschaffing doet ook het lock-in effect verdwijnen. Het gevolg van deze effecten is dat de milieu-impact van de ontginning, energieproductie en materialen afneemt. Subsidies op inkomen en winst hebben geen veralgemeenbaar duidelijk effect. Hier is een meer gedetailleerde analyse vereist om te achterhalen of het afschaffen van een bepaalde steunmaatregel een positief milieueffect kan hebben of niet. Voor twee subcategorieën kunnen we echter wel veralgemenen, nl. het ‘dulden van onvoldoende voorzieningen tegen milieuschade’ en ‘vrijstellingen van milieunormen’. 30 Deze voordelen worden wel geacht een significante negatieve milieu-impact te hebben, waardoor hun verwijdering een duidelijk positief milieueffect heeft.31 Het afschaffen van vraaggerichte subsidies ten slotte, beïnvloedt niet rechtstreeks de bedrijven, maar vermindert wel de vraag voor hun product. Indien de aanbodcurve inelastisch is, zal de daling van de vraag slechts een beperkt effect hebben voor de producenten.

7.1.7

Het aantal vrijheidsgraden

Deze term wordt gebruikt om aan te duiden hoeveel (niet-gesubsidieerde) alternatieven beschikbaar zijn voor de economische actor. Steun die enkel gekoppeld is aan de subsidiebasis ‘output’, laat de producent nog heel wat mogelijkheden om in te grijpen in zijn productiemethoden en zijn inputs. Een subsidie op winst of inkomen laat de producent nog meer vrijheid, omdat hij in dit geval naast zijn productiemethoden en zijn inputs, ook zijn output kan veranderen. Hoe meer vrijheidsgraden er zijn, hoe minder groot het effect is dat kan verwacht worden van een afschaffing van subsidies. In het geval van veel vrijheidsgraden, kan een vermindering van de negatieve milieu-impact waarschijnlijk beter gediend worden door milieubeleidsmaatregelen dan door een afschaffing van subsidies.

7.1.8

Het verschil tussen variabele en vaste kosten

In het algemeen heeft het verwijderen van subsidies op variabele kosten een grotere impact op het milieu dan bij het afschaffen van subsidies op vaste kosten. 32 De reden hiervoor is dat het afschaffen van subsidies op variabele kosten:  een onmiddellijke impact heeft, terwijl bij vaste kosten de impact enkel op de investeringsbeslissingen ligt, dus op langere termijn;  een continue verandering kan teweegbrengen, tegenover eenmalige winst bij vaste kosten;

30 Zie tabel 1. 31 OECD (2005), p. 83. 32 OECD (2005), p. 78.

Subsidies en duurzame ontwikkeling: concepten, methodologie en stand van zaken van de literatuur 

24

een meer nabije link heeft met het leefmilieu: de relatie tussen variabele kosten (grondstoffen, natuurlijke hulpbronnen, energiebronnen) en hun milieu-impact is sterker dan deze tussen vaste kosten en hun milieu-impact.

7.1.9

Conclusie

Uit de beschrijving van de checklist kunnen we samenvattend stellen dat de afschaffing van subsidies verwacht wordt een grotere positieve milieu-impact te hebben indien (OECD, 2005b, p. 85):  de subsidies al lang bestaan (omdat ze dan meer bijdragen tot het lock-in effect);  ze worden toegekend op basis van variabele kosten die relevant zijn voor het milieu; en  ze effecten hebben op sectoren die relatief vervuilend of energie- of materiaalintensief zijn. Het verwijderen van subsidies zal daarentegen waarschijnlijk minder impact hebben indien:  er andere beleidsinstrumenten bestaan die niet samen worden afgeschaft met de subsidie;  de subsidies nog maar een korte tijd bestaan, waardoor de technologische lock-in volgens de OESO nog maar een beperkte impact heeft gehad (zie ook OECD, 2003, p. 170);  ze geen relatief vervuilende of energie- of materiaalintensieve sectoren hebben beïnvloed. Ten slotte herhalen we dat de checklistmethode haar nut heeft als ‘quickscan’, om een eerste inschatting te maken die tot verder onderzoek kan leiden. Indien men een gedetailleerd (kwantitatief) zicht wenst over de impacts van een bepaalde subsidie, dan is aanvulling met andere methodes nodig. Milieueffectrapportering, reguleringsimpactanalyses en – voor omvangrijke subsidies in economisch belangrijke sectoren - kunnen algemene of partiële evenwichtsmodellen worden gebruikt voor een meer diepgaande analyse. 7.2 Het ‘geïntegreerde subsidie-evaluatiekader’(GSEK) Deze methode werd uitgewerkt in de studie van de IEEP, Ecologic, IVM en Claudia Soares (Valsecchi, 2009). Het gaat om een verdere uitwerking van de OESO-checklistmethode; het gaat dus ook hier om een ‘quick scan’ methode die vooral gebruik maakt van kwalitatieve analyse. De methode kan dus meer diepgaande studies niet vervangen, maar maakt het wel mogelijk om op relatief eenvoudige wijze een vrij goed beeld te krijgen van de beleidsrelevante impacts die belangrijk zijn voor het nemen van goede beleidsbeslissingen, en die verder in detail bekeken zouden moeten worden, bvb. in het kader van een RIA. Het GSEK bestaat uit vijf stappen, die als een checklist worden overlopen33: 1. Beschrijving en analyse van de doelstellingen van de subsidie Hoewel het logisch lijkt dat de precieze doelstellingen van een genomen maatregel voor iedereen duidelijk zijn, blijkt dit in praktijk toch vaak niet het geval. Slechts in een beperkt aantal gevallen worden de doelstellingen geëxpliciteerd, bv. in een memorie van toelichting, een bijhorende

33 In de bijlage van deze paper is het uitgebreide stappenplan van IEEP opgenomen.


25

beleidsnota, een RIA, etc. In sommige gevallen staat deze informatie nergens neergeschreven, maar zijn de doelstellingen wel duidelijk voor alle beleidsbetrokkenen. In dit geval spreken we van impliciete doelstellingen. In bepaalde gevallen is het echter voor de beleidsbetrokkenen ook niet helemaal duidelijk wat nu allemaal wel en niet bedoeld wordt met een beleidsmaatregel. In deze fase wordt zoveel mogelijk informatie verzameld om de doelstellingen duidelijk op te lijsten. 2. Het ‘subsidiedesign’ Deze fase beschrijft de precieze modaliteiten en voorwaarden die aan de steunmaatregel verbonden zijn. Er wordt o.a. nagegaan of de subsidieregeling tijdelijk is, en of er een bijsturingsmechanisme (review) voorzien is. Ook worden de precieze modaliteiten beschreven: wie krijgt de subsidie, in welke gevallen, met welke voorwaarden, met welke procedure,… 3. Effectiviteitsanalyse Effectiviteit is een evaluatiecriterium dat rechtstreeks terugkoppelt naar de doelstellingen van de subsidie, en een dubbele vraag beantwoordt: (1) Worden de doelstellingen van de subsidie bereikt? (doelbereiking) (2) Is dit resultaat geheel, gedeeltelijk of helemaal niet te danken aan het bestudeerde instrument? (causaal verband tussen de outcome en het beleid) Beide vragen zijn vaak moeilijk te beantwoorden, de eerste omdat de doelstellingen vaak niet precies zijn gekwantificeerd en het causaal verband moeilijk is aan te tonen: er zijn immers veel andere contextfactoren die op het resultaat kunnen inspelen. In deze fase kan men ofwel teruggrijpen naar de letterlijke doelstellingen van de maatregel (stap 1), of op zoek gaan naar de beoogde impact vertaald naar de drie ‘pijlers’ van duurzame ontwikkeling en de impact op deze drie gebieden nagaan. Om deze vragen te beantwoorden, maakt men gebruik van zoveel mogelijk bestaande informatie: monitoring, eerdere studies, beschikbare statistieken, interviews met beleidsbetrokkenen en eventueel andere methoden indien dit nuttig is. Voor de causaliteitsvraag is een bevraging van experten een mogelijke manier om een beeld te krijgen van bepaalde impacts. Indien mogelijk tracht men ook een beeld te krijgen van de effectiviteit op de lange termijn. 4. Analyse van de neveneffecten (‘incidental impacts’) Ook hier wordt de vraag gesteld naar de milieu-, economische en sociale impacts, maar deze keer gaat men op zoek naar de onbedoelde effecten. De meeste negatieve impacts bevinden zich logischerwijze in deze categorie. De methoden om deze vragen te beantwoorden zijn grotendeels gelijkaardig met die van de Effectiviteitsanalyse. 5. Impact van hervormingen In deze fase worden hervormingsscenario’s geformuleerd voor de bestudeerde maatregel, en gaat men na wat de impact ervan zou kunnen zijn op de drie duurzaamheidsdomeinen. Verschillende


26

varianten zijn mogelijk, tot wijziging van de modaliteiten en voorwaarden, doelgroepen, verminderen van de bedragen tot een eventuele volledige afschaffing met of zonder uitfasering. Men zou dit kunnen beschouwen als een analyse van mogelijke opties, die vervolgens in het kader van een RIA in detail zouden kunnen worden geanalyseerd. Deze scenario’s zijn best multidimensioneel. Dit houdt in dat ze op zoek gaan naar eventuele ongewenste effecten van de hervorming. Het is uiteraard de bedoeling dat men de ene maatregel met negatieve effecten niet verandert door een andere met gelijkaardige negatieve impact. Daarom is het belangrijk dat wordt nagedacht over flankerende maatregelen, die eventuele negatieve impacts van de hervorming zo goed mogelijk wegwerkt. Een andere voorstelling van dit tweeluik is dat twee types van hervormingen worden onderzocht: 1) Hervormingen binnen de maatregel: andere doelgroep, andere voorwaarden, andere bedragen, uitfasering, afbouw, afschaffing,… 2) Hervormingen buiten de maatregel: een uitfasering die gepaard gaat met de invoer van een alternatief instrument, die de negatieve impacts van de hervorming tenietdoet. Ook in deze fase kan de inbreng van experts nuttig zijn om de impacts van de hervormingen in te schatten. De uitkomst van deze geïntegreerde evaluatieoefening is een mogelijke set van beleidsmaatregelen, waarbij men anticipeert op alle mogelijke positieve en negatieve effecten, en waarbij uiteindelijk een win-winsituatie wordt gecreëerd op economisch, sociaal en milieuvlak. Deze onderbouwde selectie van mogelijke beleidsopties kan vervolgens in het kader van een RIA of andere methodes verder worden geanalyseerd. In de volgende paper van het Steunpunt Duurzame Ontwikkeling over dit thema zullen twee casestudy’s worden uitgewerkt waarin deze geïntegreerde manier zal worden toegepast. De geselecteerde casestudies zijn de Vlaamse renovatiepremie en de toeslagrechten (inkomenssteun) in de landbouw. 7.3 Overige methoden De twee bovenstaande methoden zijn specifiek ontwikkeld om de milieu- en duurzaamheidseffecten van subsidies te identificeren. Daarnaast bestaan er nog veel methodologieën die (volledig of gedeeltelijk) ontworpen zijn voor impactmeting van beleidsmaatregelen, en die gaan van zeer kwantitatief en mathematisch tot helemaal kwalitatief met veel varianten ertussen. Hoewel we in deze onderzoekspaper niet de ambitie hebben deze methoden te bespreken, noemen we er een paar bij wijze van voorbeeld: levenscyclusanalyse, milieueffectrapportage, kosteneffectiviteitsanalyse, kosten-batenanalyse, Modus Narrandi, beleidstheorie-evaluatie, social impact assessment, Reguleringsimpactanalyse, multicriteria-analyse (MCA),…


27

8. Hervorming van subsidies De overgrote meerderheid van studies is het er over eens dat er best terughoudender met subsidies wordt omgesprongen dan momenteel het geval is (Pearce, 2003; Myers & Kent, 2001). In deze paragraaf geven we een overzicht van mogelijke obstakels die een hervorming in de weg kunnen staan of bemoeilijken. Daarnaast geven we een reeks van aanbevelingen, die vooral afkomstig zijn uit praktische ervaringen met hervormingen in verschillende landen. 8.1 Impact van een subsidiehervorming De precieze impact van een bepaalde subsidiehervorming op economisch, sociaal en ecologisch vlak is moeilijk te meten. Gedetailleerde economische modelbenaderingen zijn soms aangewezen, maar ook deze zijn vaak niet perfect, moeten uitgaan van onzekere assumpties en zijn vaak beperkt door een gebrek aan betrouwbare en volledige data. Hierdoor wordt het nog moeilijker om de impact van de individuele maatregelen samen te brengen tot het meso- en macroniveau. In deze paragraaf geven we een impressie van enkele bestaande studies over dit onderwerp. 8.1.1 economische impact Hoger in deze paper gaven we al aan dat subsidies vaak te kampen hebben met een lage effectiviteit, lage allocatieve efficiëntie, kunnen leiden tot technologische lock-in, veel overheidsmiddelen vergen en onvoldoende worden afgewogen tegen andere mogelijke beleidsinstrumenten. Hierdoor verkleint de kans op de gedragsverandering, ook op economisch vlak. Specifiek over subsidies in de energiesector zegt de gezamenlijke studie van IEA e.a. (zie volgende paragraaf) dat het uitfaseren van niet-duurzame subsidies een positieve impact op de economie zou kunnen hebben, vooral op de lange termijn, als de hervorming bestaande economische verstoringen wegwerkt. Het risico op technologische lock-in (zie paragraaf 7.1.5) wordt ook kleiner. Ook voor de overheidsfinanciën is de impact van een aanpassing van niet-duurzame subsidies positief. In tijden van budgettaire crisissen, zoals in 2011 in de EU, kan de hervorming een bijdrage leveren aan de doelstellingen inzake fiscale consolidatie. Bovendien kan de hervorming ook de handelsbalans positief beïnvloeden, bvb. bij de afbouw van fossiele brandstofsubsidies in de vorm van lagere belastingtarieven: deze moedigen immers het verbruik aan van een geïmporteerd goed. Subsidies kunnen ook de internationale handel verstoren. Veel overheden zijn bang dat een afbouw zal resulteren in verlies van internationale competitiviteit. Maar volgens OECD (1998b, p. 95) zal een afbouw voor de meerderheid van de landen leiden tot een toename van de welvaart in plaats van een afname, zelfs in geval van een eenzijdige afbouw die niet gevolgd wordt door andere landen. 8.1.2 Sociale impact Ook de sociale impact van de afbouw van schadelijke subsidies is een belangrijk aandachtspunt. Vaak wordt dit argument gebruikt tegen subsidiehervormingen: een afbouw zou een regressief effect kunnen hebben en de armoede kunnen vergroten. Toch wordt dit niet helemaal bevestigd door de internationale studies. Volgens de studie van IEA e.a. (2010) komen subsidies voor de


28

consumptie van fossiele brandstoffen de hoge inkomens meer ten goede dan de lage: de armste 40% van de bevolking (inkomen) ontvangt slechts 15-20% van de subsidies. Desondanks kunnen bepaalde hervormingen een negatieve impact hebben op de lage inkomens, en de energiearmoede verhogen. IEA e.a. (2010) formuleren het zo: “Although subsidies are not an efficient mechanism for delivering resources to the poor, they do act to reduce poverty, albeit at a high cost.” (p. 25) Box 1. Distributionele impact van lagere BTW op huishoudelijk energiegebruik in het VK (Valsecchi e.a., 2009, p. 42) De belangrijkste bestaansreden van deze steunmaatregel is het feit dat lage inkomens een relatief groot deel van hun budget besteden aan energiegebruik. De BTW optrekken naar het gangbare tarief zou dan ook regressief zijn. In realiteit echter, is volgens Valsecchi e.a. (2009), de inkomenselasticiteit van het energiegebruik positief, waardoor het grootste deel van de steun bij de hogere inkomens terechtkomt. Bovendien is het budgetaandeel van energie in het totale budget ook sterk gedaald tegenover vroeger, ook voor lage inkomens, waardoor de bestaansreden van de subsidie grotendeels is verdwenen. De studie pleit er dan ook voor om de subsidie te vervangen door directe inkomenssteun of een belastingvermindering of –krediet voor de lage inkomens. Bij het maken van plannen tot een subsidiehervorming onderzoekt men best eerst de verwachte distributionele impact. Indien die negatief uitvalt, is het beter om dit te beantwoorden met compenserende dan met milderende maatregelen. Het verschil tussen beide is: ‐

‐

Milderende maatregelen beperken de afbouw van de subsidie in kwestie voor een bepaald deel van de doelgroep: bvb. vermindering van subsidies voor fotovoltaïsche zonnepanelen behalve voor de laagste inkomens. Compenserende maatregelen liggen buiten de subsidie in kwestie, bvb. het verhogen van het nultarief van de accijnzen op stookolie; de gezinnen met een laag inkomen krijgen in ruil een belastingkrediet. Het bedrag hiervan kan worden berekend op basis van een schatting van de jaarlijkse meerkost na de belastingverhoging voor een gemiddeld (zuinig) gezin.

Het belangrijkste verschil tussen beide benaderingen is dat compenserende maatregelen het gedragstimulerende effect van de subsidieafbouw intact laat, terwijl een milderende maatregel de gedragsturende incentive voor een bepaald deel van de doelgroep wegneemt. Volgens IEA e.a. (2010) zijn nog enkele andere maatregelen van belang indien een subsidieafbouw, in dit geval specifiek voor de energiesector, wordt overwogen: ‐ De precieze sociale impact is afhankelijk van de elasticiteit van de vraag, het aandeel van energie in de totale gezinsuitgaven en de grootte van de prijswijzigingen. Deze elementen worden best ex ante bestudeerd in de designfase van de hervorming; ‐ Subsidies voor benzine en diesel zijn typisch regressief omdat ze gebruikt worden voor privaat vervoer en dit (gemiddeld gezien) meer door de hoge dan de lage inkomens gebeurt. ‐ Hervorming moet geenszins worden geïnterpreteerd als een automatische afschaffing. In veel gevallen kunnen regressiviteit en inefficiënties al worden weggewerkt via een


29

aanpassing van de subsidiemodaliteiten, bvb. het beter of scherper afbakenen van inkomensgrenzen in de voorwaarde van een subsidie. (cf. infra) 8.1.3 Ecologische impact Voor de ecologische impact maken we best een onderscheid tussen milieusubsidies, die een expliciete milieudoelstelling hebben enerzijds en alle andere subsidies anderzijds. Wat de milieusubsidies betreft, kunnen de bestaande studies worden samengevat met een formulering die analoog is aan die uit de vorige paragraaf over de sociale impact, nl. hoewel subsidies een inefficiënt instrument zijn om milieuverbetering te realiseren, kunnen ze wel degelijk een bepaald milieuverbeterend effect hebben, maar dan wel tegen een hoge kostprijs. In België is er gegeven de bevoegdheidsverdeling vooral op federaal niveau sprake van een heel aantal milieubevorderende belastingkortingen en –aftrekken: voor particulieren geldt dit o.a. voor energiebesparende investeringen zoals zonneboilers, fotovoltaïsche zonnecellen, energie-audits, isolatie, passief- en nulenergiewoningen, groene leningen, auto’s met een lage CO2-uitstoot. Op het niveau van het Vlaamse gewest is er o.a. een korting op de onroerende voorheffing voor een passief- of lage-energiewoning, een gegarandeerde afnameprijs voor groenestroomcertificaten, een premie voor energiebesparende renovaties en andere steunmaatregelen; voor bedrijven zijn er o.a. de ecologiepremie, subsidies voor milieuvriendelijke technologieën en rationeel energiegebruik in kmo’s (Agentschap Ondernemen, 2010). Daarnaast zijn er ook nog aanvullende steunmaatregelen van de distributienetbeheerders, de provincies en de gemeenten, en bestaat er vanuit Europa o.a. het LIFE-subsidie-instrument. Empirische studies over de precieze impact van subsidies op de uitstoot van broeikasgassen in België zijn voorlopig schaars. Een studie van VITO en ECONOTEC schat de CO2-reductie die gerealiseerd is door de belastingvermindering voor energiebesparende investeringen op 1 megaton CO2 voor het jaar 2008, maar ze voegen er zelf aan toe dat de kwaliteit van de data zou moeten verbeteren alvorens dergelijke inschattingen op een betrouwbare wijze kunnen worden gemaakt (VITO en ECONOTEC, 2009). Diezelfde studie schat de reductie door de korting op de aankoop van zuinige wagens op slechts 8 kiloton CO2. Daarnaast hebben natuurlijk ook de meeste subsidies zonder milieudoelstelling wel een milieuimpact. Dit thema is door de OESO en andere instellingen grondig bestudeerd. Het is vooral vanuit deze optiek dat momenteel op het internationale politieke niveau de stemmen tot hervorming, meerbepaald van de subsidies voor fossiele brandstoffen, steeds luider beginnen te klinken (zie volgende paragraaf). 8.2 Internationale consensus? De OESO pleit al jaren voor een afbouw van de meest schadelijke subsidies, bekeken vanuit de milieu-impact. Op politiek niveau, zeker internationaal, kwam het thema niet hoog op de beleidsagenda, tot in september 2009, toen de G-20, de groep van de belangrijkste industrielanden, overeenkwam om: “To phase out and rationalize over the medium term inefficient fossil fuel subsidies while providing targeted support for the poorest. Inefficient fossil fuel subsidies encourage wasteful consumption, reduce our energy security, impede


30

investment in clean energy sources and undermine efforts to deal with the threat of climate change.“ (Leaders' Statement: The Pittsburgh Summit, sept. 24-25, 2009, § 24) Met deze oproep werd ook de belangrijke studie van IEA, OESO, OPEC en de Wereldbank opgestart, die in 2010 werd gepubliceerd (IEA, 2010). De aankondiging lijkt verregaand, maar de praktische implementatie is nog onzeker, temeer omdat in de daaropvolgende top van de G-20, in juni 2010 in Toronto, het thema slechts in de marge aan bod kwam. Toch lijkt het initiatief al een impact te hebben, o.a. omdat de APEC (Asia-Pacific Economic Cooperation, bestaande uit 21 landen) het thema ook hoog op zijn agenda heeft geplaatst, wat o.a. heeft geleid tot de oprichting van de groep ‘Friends of Fossil-Fuel Subsidy Reform’, onder leiding van NieuwZeeland. Ook zijn er al (beperkte) unilaterale hervormingen aangekondigd, o.a. door India (Global Subsidies Initiative, 2010). De in de vorige paragraaf vermelde studie kwantificeert ook een aantal van de bestaande subsidies voor de consumptie van fossiele brandstoffen (IEA, e.a., 2010). Het rapport heeft becijferd dat er in 2008 wereldwijd ongeveer voor 557 miljard USD dergelijke consumptiesubsidies bestonden. In 2009 is dit bedrag tijdelijk gedaald naar 312 miljard, omwille van de daling van de olieprijzen. Aan de producentenzijde zouden hier nog zo’n 100 miljard USD (in 2008) bijkomen; het totaal van zo’n 700 miljard USD zou ongeveer overeenkomen met 1% van het wereldwijde BBP. Opmerkelijk is dat dit bedrag wordt bereikt met 37 landen, bijna allemaal non-OECD; OECD-landen hebben quasi alle landen netto-taksen ipv netto-subsidies, waardoor ze niet in deze statistieken zijn opgenomen. Deze cijfers maken duidelijk dat energiesubsidies een belangrijke realiteit zijn, en dat deze vaststelling indruist tegen de recente mondiale doelstellingen in verband met het reduceren van broeikasgasemissies. De studie maakt ook duidelijk dat het vooral olie, elektriciteit en gas zijn die het meest gesubsidieerd worden, zoals onderstaande grafiek aantoont: kolen elektriciteit kolen olie

olie gas elektriciteit

gas

Figuur 2 Subsidies voor fossiele brandstoffen: verdeling naar energiebron Bron: IEA, 2010


31

Volgens schattingen van het Global Subsidy Initiative (GSI) komen hier nog 100 mia USD bij voor andere energiebronnen, zoals nucleaire energie (45 mia), hernieuwbare energiebronnen (27 mia) en biobrandstoffen (20 mia) (IEA e.a., 2010, p. 22-23). Opmerkelijk is ook het resultaat van deze GSI-schatting, die berekende wat deze steun betekent per kWh geproduceerde energie: Tabel 2 GSI schatting van subsidies (2007) Energietype Nucleair Hernieuwbaar Biobrandstof Fossiele brandstof

Subs (USD, mia)

Productie

45 27 20 400

2 719 TWh 531 TWh 34 Mtoe 4 172 Mtoe

Subs per kWh 1,7 5,0 5,1 0,8

Bron: IEA e.a., p. 23. De hierboven vermelde cijfers zijn bovendien nog een sterke onderschatting, omdat ze enkel rekening houden met de netto subsidies van een land (macroniveau). Met andere woorden, een land waar de overheid meer ontvangt uit de verkoop van fossiele brandstoffen (via belastingen, o.a. accijnzen), dan ze er aan uitgeeft (via subsidies), komt niet in de cijfers voor. 34 Deze benadering is gevolgd om praktische redenen van kwantificeerbaarheid. Nochtans bestaan er ook in de OESO belangrijke energiesubsidies, vooral in de vorm van belastingvrijstellingen of – kortingen voor bepaalde doelgroepen (bvb. grootverbruikers van gas en elektriciteit) of energiedragers (bvb. stookolie voor verwarming of dieselbrandstof). Deze zogenaamde ‘tax expenditures’ worden op de OESO op hetzelfde niveau geplaatst als de directe subsidies, maar ze zijn veel moeilijker te kwantificeren. Met moet het immers eens geraken over een bepaalde ‘benchmark’ die wordt gehanteerd om te bepalen of een belasting al dan niet ‘te laag’ is. In de recent gelanceerde ‘Roadmap to a Resource Efficient Europe’ (EC, 2011, p.11)), roept de Europese Commissie de lidstaten ook op om milieuschadelijke subsidies uit te faseren tegen 2020 en een inventaris op te maken van de milieuschadelijke subsidies tegen 2012. 8.3 Mogelijke obstakels voor een hervorming Het belangrijkste obstakel voor een hervorming is ook de reden waarom er in alle landen totnogtoe zo weinig hervormingen zijn gebeurd: het gebrek aan politiek draagvlak. Volgens de OECD (2005b) is dit probleem politiek-economisch te verklaren: omdat de steun in kwestie eng gedefinieerd is (voor een bepaalde groep van bedrijven of burgers) en de steun qua bedrag vaak erg belangrijk is, hebben de begunstigden een sterke incentive om zich tegen de hervormingen te verzetten. Volgens deze studie geldt dat hoe groter de (subsidie)voordelen zijn, hoe groter de bereidheid van de ontvangers om tijd en middelen te besteden om deze voordelen te behouden. Aan de andere kant is de lobby of electorale druk om deze steunmaatregelen te hervormen, beperkt omdat de negatieve effecten verspreid zijn en weinig zichtbaar. Politieke tegenstand zou

34 Zoals alle landen van de OESO, uitgezonderd Mexico.


32

vooral afhankelijk zijn van de mate van individuele voordelen die op het spel staan. In deze zin kunnen we spreken van een soort paradox: hoe belangrijker de subsidies, hoe groter de potentiële positieve effecten van een hervorming, maar eveneens hoe minder politiek haalbaar deze hervorming is. De OESO pleit voor een pragmatische aanpak waarbij op zoek wordt gegaan naar mogelijkheden tot hervorming die geen sterke politieke weerstand zullen teweegbrengen (OECD, 2005b). Andere obstakels die hervormingen tegenhouden zijn (IEA e.a., 2010 en Valsecchi e.a., 2009, p. 9):    

de moeilijke definitie van het begrip ‘subsidie’; de moeilijke classificatie met het label ‘schadelijk’, en de aanhoudende discussie over de methoden om ze te kwantificeren; het gebrek aan voorbeelden van toepassing van deze methoden en het gebrek aan bereidheid om een transparante inventaris van subsidies bij te houden.

Volgens de studie van IEA e.a. (2010) hoeft de onopgeloste technische discussie over de definitie en de exacte meting de hervormingen niet uit te stellen. De bestaande cijfers zijn dan wel af en toe onvolledig en gebaseerd op soms robuuste schattingen, ze geven wel een duidelijk idee van de omvang van het fenomeen, laten internationale vergelijkingen toe, en zijn ook geschikt om de evolutie voor een bepaald land in de tijd te monitoren. 8.4 Succesfactoren en aanbevelingen voor een hervorming De OECD (2005b) identificeert een aantal factoren die de kans op een succesvolle hervorming vergroten. Ten eerste is de intensiteit van lobbying door begunstigden van beleidsmaatregelen typisch verbonden met de surpluswinsten zie ze hieruit halen35 (in het Engels de ‘rents’). Hoe meer ‘rents’, hoe meer middelen deze actoren kunnen spenderen aan het lobbyen. Het aanmoedigen van concurrentie kan deze rents verminderen, waardoor de lobbymacht van de begunstigden vermindert. Volgens de OESO zal deze strategie leiden tot een verbetering in het milieubeleid en de resultaten ervan. Ten tweede is de angst voor een electorale afstraffing altijd een belangrijke factor ter verklaring van politieke beslissingen. Daarom pleit de OESO voor het voeren van informatiecampagnes om de kennis over de impacts van subsidies bij een groter publiek bekend te maken, waardoor de weerstand tegen hervormingen ervan ook zou afnemen. Ten derde heeft volgens de OESO momenteel enkel een pragmatische aanpak een kans op slagen. Een pragmatische hervorming is gradueel en niet abrupt en voorziet in (tijdelijke) compensaties voor potentiële verliezers (OECD, 2005b). Deze compensaties kunnen onder meer gericht zijn op het vermijden dat de hervorming een negatieve distributionele impact zou hebben. Een vierde factor die kan helpen is dat een hervorming niet noodzakelijk een afschaffing moet betekenen. Deze drastische maatregel zal de meeste weerstand oproepen. Andere opties, die iets minder drastisch zijn, zijn o.a. de vermindering van de bedragen, de uitfasering of vermindering

35 Gebaseerd op een studie van Grossman en Helpman (1994).


33

in de tijd, maar ook het aanpassen van het subsidiedesign. Door veranderingen in de doelgroep, voorwaarden of andere modaliteiten kan de negatieve impact vaak al voor een groot deel worden weggewerkt. Enkele voordelen van hervormingsmaatregelen kunnen zijn: ‐ Een datum in de (niet onmiddellijke) toekomst aankondigen waarop de bedragen zullen verlaagd worden. Op korte termijn kan dit het nadeel hebben van een ‘rush’ te creëren in de eindfase van de maatregel. Het voordeel is dat de doelgroep de tijd krijgt om zich op de nieuwe situatie voor te bereiden en zich aan te passen. ‐ Het beter (smaller) definiëren van de begunstigde doelgroep, bvb. het invoeren of verstrengen van inkomensgrenzen; ‐ Een hervorming op lange termijn aankondigen, met een einddatum waarop een bepaalde subsidie verdwijnt, maar met een heel traject waarin van in het begin datums zijn opgenomen waarin bepaalde stappen in die richting worden gezet (uitfasering). Op deze manier hebben de doelgroepen lang op voorhand duidelijkheid en kunnen ze zelf de nodige maatregelen treffen; vooral voor het bedrijfsleven is dergelijke zekerheid van groot belang. ‐ De voorwaarden afhankelijk maken van de impact, bvb. steun enkel toekennen indien aan bepaalde andere voorwaarden voldaan is. De randvoorwaarden (cross-compliance) in de landbouw is hiervan een goed voorbeeld, waarbij een landbouwer inkomenssteun kan krijgen op voorwaarde dat hij bepaalde normen op het gebied van milieu, voedselveiligheid en dierenwelzijn naleeft. Het is belangrijk te vermelden dat er geen ‘één algemene beste strategie’ bestaat bij het nastreven van een subsidiehervorming. De slaagkansen, succes- en faalfactoren zijn sterk afhankelijk van de context van het land, de sector, de subsidiegeschiedenis, de machtsverhoudingen, de sterkte van bepaalde lobbies, etc. In de loop van de tijd werden al een aantal hervormingen doorgevoerd die nuttig kunnen zijn voor toekomstige initiatieven. Een voorbeeld vinden we bij het ‘auctions for conservation’ idee. Dit is een innovatief beleidsinstrument waarbij een subsidie niet zomaar algemeen wordt toegekend, maar wel per opbod wordt verkocht. Dit maakt dat het (in dit geval landbouw)bedrijf dat op de gemakkelijkste (dus goedkoopste) manier de doelstellingen van de subsidie kan realiseren, het hoogste bod zal doen. Dit kan idealiter leiden tot een situatie zonder ‘rents’, m.a.w. waarbij de begunstigde enkel krijgt wat nodig is om de doelstellingen te bereiken; vanuit de subsidiegever is dit een interessant perspectief: dezelfde impact wordt bereikt als met een algemene subsidie, maar slechts tegen een fractie van de prijs. De efficiëntie van de maatregel stijgt dus en daarnaast is ook de kans op een negatief rebound-effect, zijnde het besteden van de ‘overtollige winsten’ op een ongewenste manier, veel kleiner tot onbestaande. Alhoewel er nog een aantal nadelen aan het instrument verbonden zijn, is het in ieder geval al efficiënter dan een gewone subsidie (Stoneham, e.a., 2003). In Vlaanderen is in het najaar van 2011 beslist om te starten met een gelijkaardig systeem, dat projecten die ‘groene warmte’ produceren, ondersteunt (SERV en Minaraad, 2011). Jaarlijks verschijnt één à twee keer een call voor dergelijke projecten. De projecten worden gerangschikt volgens gevraagde steun met MWh geproduceerde warmte. De steun wordt toegekend aan de projecten die het hoogst op de rangschikking staan (hoogste productie per euro steun), tot het budget uit uitgeput. Dit systeem is efficiënter dan een klassieke


34

subsidie. Een hervorming zou erin kunnen bestaan dat ook andere – bestaande – subsidies worden toegekend middels dit systeem. Een aantal interessante lessen kunnen ook worden getrokken uit de hervormingen van de staatssteun aan de staalindustrie van de Europese Unie in de jaren ’90 (OECD, 2006). De aanleiding van de hervorming was van economische aard, ten gevolge van een crisis die werd veroorzaakt door overcapaciteit; deze werd op haar beurt dan weer veroorzaakt door nationale steunprogramma’s. Het was een hervorming die vrij consequent werd toegepast, met slechts een beperkt aantal uitzonderingen. Bij de uitzonderingen werd de nadruk gelegd op de noodzaak van de steun voor de levensvatbaarheid van de sector in kwestie, en op de minimale omvang van deze steun. Daarnaast lag bij het toestaan van compensaties de nadruk op de ongewenste effecten van de hervorming, nl. werkgelegenheidsverliezen. De toegelaten compensaties waren gericht op de werknemers, eerder dan op de bedrijven; steun bij herstructurerings- en inkrimpingsprogramma’s mochten, onder strikte voorwaarden, nog wel. De toegelaten steun werd ook gekoppeld aan voorwaarden, in dit geval vooral met betrekking tot capaciteitsafbouw. Ook in een casestudy over transportsubsidies in Oostenrijk merken we dat een volledige afschaffing van een maatregel zelden of nooit een aanbeveling is. Wel gaan verschillende aanbevelingen over een ‘vergroening’ van de modaliteiten, bvb.: ‐ Subsidies voor huizenbouw zijn lager indien het huis niet in de buurt ligt van een openbaar vervoerhalte. ‐ Werknemer krijgt niet-belastbare vergoeding als hij geen parkeerplaats inneemt. Daarnaast wordt voorgesteld dat de vergoeding voor werk-werkverplaatsingen zou verlaagd worden zodat enkel de variabele kost vergoed wordt, en de incentive om zoveel mogelijk te rijden, verdwijnt. Ten slotte worden de beleidsaanbevelingen in een breder pakket van hervormingen gegoten, en worden en ook nieuwe maatregelen voorgesteld, zoals het invoeren van rekeningrijden.

9. Conclusie In deze paper werd een algemeen overzicht gegeven van de problematiek van subsidies en duurzame ontwikkeling. Oorspronkelijk was dit studiegebied vooral gericht op het (negatieve) milieueffect van bepaalde subsidies, maar gaandeweg werd de scope van deze studies uitgebreid tot een duurzaamheidsanalyse, waarin ook de economische en sociale impact een plaats krijgen. Eén van de problemen van subsidies is dat er nog steeds discussie bestaat over de precieze definitie. Ook over de betekenis van het label ‘milieuschadelijk’ is nog geen consensus bereikt, net zomin als over de methoden om deze impact te berekenen en te gebruiken om beleidsbeslissingen op te baseren. Vanuit een pragmatische invalshoek pleiten de meeste internationale studie- en overheidsinstellingen ervoor om deze discussies niet te gebruiken als argument om hervormingen uit- of af te stellen. Vanuit die optiek hebben de OESO en de IEEP een jarenlang proces van methodologieontwikkeling op gang gebracht, waarin de laatste stappen hebben geleid tot de ‘checklistmethode’ en het ‘geïntegreerd subsidie-evaluatiekader’.


35

Zowel het invoeren als het hervormen van subsidies hebben potentiële economische, sociale en milieu-impacts. In de paper geven we een overzicht; de bestaande internationale studies komen tot de conclusie dat hervormingen in bepaalde gevallen kan leiden tot een significante verbetering op de drie vlakken, mits voldoende aandacht wordt besteed aan eventuele negatieve neveneffecten en flankerende maatregelen om deze op structurele wijze weg te werken. In ieder geval is het belangrijk dat elke hervorming op zich wordt beoordeeld en wordt vergeleken met alternatieven aan de hand van een analysekader. De methodologieën die we in deze paper voorstelden kunnen hiervoor een eerste aanzet geven door een preselectie van mogelijke opties en aandachtspunten op te stellen. Om daarna de stap naar beleidsbeslissingen te kunnen zetten, is meestal bijkomende diepgaande analyse nodig; hierbij kan o.a. de RIA een rol spelen in de toekomst. Referenties Azegami Y., Abe M., Ishii K., Kurosaki K. en Fujii E. (2005), Promoting the removal of Environmentally Harmful Subsidies, The 7th Keio and Tsinghua Student’s Environmental Symposium. Bachus, K. (2012), Subsidies en duurzame ontwikkeling: casestudies in het Vlaamse landbouw- en woonbeleid, Steunpunt Duurzame Ontwikkeling, Leuven. Bachus K. (2011), Instrumenten voor klimaatbeleid, een multilevelperspectief, algemeen referaat, Congresboek Vlaams Wetenschappelijk Economisch Congres, Glokaal beleid in Europa. Lokaal beleid voor een globale markt: concurrentie of coördinatie binnen de EU, Gent, 19 november 2010. Bogaert S., De Smet L., Verdonck F., Van Biervliet K., Logghe S., Franckx L., Eyckmans J., De Jaegher S.(2006), Verkennende studie naar prijs- en inkomenselasticiteiten van milieugerelateerde goederen en diensten in Vlaanderen, MIRA-studie, MIRA/2006/10 Bovenberg A.L. en Goulder L.H. (2001), Environmental Taxation and Regulation, NBER Working Paper, 8485, Sept. 2001, 78 p. Breznau N. (2008), Social Welfare and Economic Equality. An Analysis of Policy Preferences in Five Nations, master’s thesis, 87 p. CE (2003), Environmentally harmful support measures in EU-member states. Delft: CE. CE2030 (2007), Belgium’s energy challenges towards 2030, www.ce2030.be CRB (2006), sociaaleconomische nieuwsbrief januari 2006, nummer 111 De Ceuster G. (2004), Internalisering van externe kosten van wegverkeer in Vlaanderen, Studie uitgevoerd in opdracht van de Vlaamse Milieumaatschappij, MIRA, MIRA/2004/04, Transport & Mobility Leuven. de Moor en Van Beers (2002), The perversity of government subsidies for energy and water, in: Clinch P., Schlegelmilch K., Sprenger R., Triebswetter U. (2002), Greening the Budget. Budgetary Policies for Environmental Improvement, Edward Elgar, CheltenhamNorthampton.


36

Dever P. (2008), Reforming Subsidies in the Federal Budget, Politics & Policy, Volume 36, No. 5 (2008): 854-878. Dresner S., Ekins P. (2004), ‘The social impacts of environmental taxes: removing regressivity. Economic instruments for a socially neutral national home energy efficiency programme, PSI Research Discussion Paper 18. Dumortier, C., Meyer, S., Demeyer, B. en Bachus, K. (2006), Vergelijkende studie van de sociale energiemaatregelen, CEES-ULB/HIVA-KUL. EC (2011), Roadmap to a Resource Efficient Europe, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Brussel. ECN (2005), Het onbenut rendabel potentieel voor energiebesparing, http://www.ecn.nl/docs/library/report/2005/c05062.pdf

online

rapport

op

EEA (2001), Reporting on Environmental measures: Are we being effective?, Copenhagen EEA (2005), The use of subsidies, taxes and charges in the EU Transport Sectors, Aaron best et al, Berlijn. EEA (2007), Size, structure and distribution of transport subsidies in Europe, Copenhagen. ENOVER/CONCERE (2007), Propositions souhaitables d’adaptations de la mesure « réduction d’impôts pour investissements économiseurs d’énergie dans les habitations », voorlopig rapport november 2007FANC, 2007, Jaarverslag van de Raad van Bestuur voor het kalenderjaar 2006. European Commission (EC) (2011), VAT Rates Applied in the Member States of the European Union, 27 p. Field B. & Field M. (2006), Environmental Economics. An introduction, fourth edition, Mc Graw-Hill/Irwin. Global Subsidies Initiative, 2010, Summit sees little mention of pledge to reform fossil-fuel subsidies, Subsidy Watch, issue 39, July 2010. Global Subsidies Initiative, 2010, G-20 leaders announce fossil-fuel subsidy phase-out, though details lacking, Subsidy Watch , issue 33, November 2009. Grossman, G. en Helpman E. (1994), Protection for sale, American Economic Review, 85, 667-690. Gysen J., Bachus K., Bruyninckx H. en Van Ootegem L. (2005), Neveneffecten van het bouw- en sloopafvalbeleid, Steunpunt Milieubeleidswetenschappen, Leuven. IEA, International Energy Agency (2010), World Energy Outlook 2010. Jaeger J. (2008), User Fees, Community Goods, and the Public Library, Public Library Quarterly, 17:2, 49-62. Kluwer (2004), Milieuheffingen en –subsidies, uitgave 2004-2005.


37

Kolstad C. (2009), Environmental Economics, Oxford University Press, New York-Oxford. Myers & Kent (2001), Perverse Subsidies. How Tax Dollars can Undercut the Environment and the Economy, Island Press, Washington. Nash, Chris (2002), The Environmental Impact of Transport Subsidies, OECD Workshop on Environmentally Harmful Subsidies, 7-8 november 2002. Nash, Chris (2003), Developing a Checklist on the Environmental Effects of Subsidy Removal – The Case of Transport, OECD Technical Expert Meeting on Environmentally Harmful Subsidies, 3-4 november 2003. OECD (1997a), Environmental Implications of Energy and Transport Subsidies, Volume 1, OECD/GD(97). Parijs: OECD Publications. OECD (1997b), Environmental Implications of Energy and Transport Subsidies, Volume 2, OECD/GD(97). Parijs: OECD Publications. OECD (1997c), Reforming Energy and Transport Subsidies: Environmental and Economic Implications, Parijs: OECD Publications. OECD (1998a), Improving the environment through reducing subsidies, Part 1. Summary and policy conclusions, Paris: OECD publications. OECD (1998b), Improving the environment through reducing subsidies, Part 2. Analysis and overview of studies, Paris: OECD publications. OECD (2003a), Environmentally related taxes in OECD countries, issues and challenges. Paris: OECD publications. OECD (2003b), Developing a checklist on the environmental effects of subsidy removal- the case of transport, Paris: OECD publications. OECD (2003c), Environmentally Harmful Subsidies. Policy Issues and Challenges, Paris: OECD publications. OECD (2005a), When Removing Subsidies Benefits the Environment, Paris: OECD publications. OECD (2005b), Environmentally Harmful subsidies: Challenges for Reform, Paris: OECD publications. OECD (2006), Subsidy reform and sustainable development, Paris: OECD publications. Pearce, D. (2003), Environmentally Harmful Subsidies: Barriers to Sustainable Development, in: OECD (2003), Environmentally Harmful Subsidies. Policy Issues and Challenges, p. 9-30. Planbureau voor de Leefomgeving (2011), Milieuschadelijke subsidies, PBL-notitie, Den Haag. Rekenhof (2009), Federaal Klimaatbeleid. Uitvoering van het Kyotoprotocol, Brussel, 67 p. Rekenhof (1999), Verslag van het Rekenhof over het onderzoek naar subsidies in de Vlaamse Gemeenschap, Brussel.


38

Saunders, M. en Schneider, K. (2000), Removing energy subsidies in developing and transition economies, (ABARE), paper gepresenteerd op de 23ste jaarlijkse conferentie van de International Association of Energy Economics, Sydney, 7-10 juni 2000. SERV en Minaraad (2011). Advies hernieuwbare energie. Brussel, 16-17 november 2011 SERV en Minaraad (2011), Groene Warmte, advies, SERV en Minaraad, Brussel. Steenblik R. (2007), A Subsidy Primer, Global Subsidies Initiative of the International Institute for Sustainable Development, Geneva. Thomas, J. and Callan S. (2007), Environmental Economics: Applications, Policy and Theory, South-Western. Valsecchi Carolina, et al. (2009) Environmentally Harmful Subsidies (EHS): Identification and Assessment, Study contract 07.0307/2008/514349/ETU/G1. Valsecchi, Carolina, Ten Brink, Patrick, Fergusson, Malcolm, Bassi, Samuela, Skinner, Ian, and Pallemaerts, Marc. (2007), Reforming Environmentally Harmful Subsidies. Best, Aaron, Blobel, Van Beers, Cees en de Moor, André (2001), Public Subsidies and Policy Failures, Edward Elgar, Cheltenham, Northampton. Van Beers, C., Van Den Bergh, C.J.M., de Moor A. en Oosterhuis F. (2002), Environmental impact of indirect subsidies. Development and application of a policy oriented method, Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment. Van Hecke K. (2007), België en de Europese begroting, Cahiers du CEPESS, 22 sept. 2007, p. 81-104. Van Ootegem L. (2002), Inleiding tot de milieueconomie, Gent. Verbruggen Aviel (2002), Inleiding tot de milieueconomie, Antwerpen. VITO en ECONOTEC (2009), Reduction of emissions resulting from policies and measures taken by the Federal Government for the period 2008-2012. Final Report, Study commissioned by the Federal Public Service of Public Health, Food Chain Safety and Environment on behalf of the National Climate Commission, Specification no. DG/KV/DP/08001. Wallart Nicolas (1999), The Political Economy of Environmental Taxes, Edward Elgar, Cheltenham, Northampton. Winters S., Heremans F., Elsinga M., Marchal A., Vandekerckhove B., Van Steen G. (2004), Op weg naar een Vlaamse Huursubsidie?, Kenniscentrum voor Duurzaam Woonbeleid, Leuven. Wolfson D. (1990), Towards a Theory of Subsidisation, De Economist, vol. 38, nr. 2, 107-1200 World Trade Organization (2006), Subsidies, Trade and the WTO, Genève. World Trade Organization (1999), The results of the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations: The Legal Texts, Genève. (te vinden op http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/24-scm.pdf)


39

Bijlage: stappen van het Geïntegreed Subsidie-Evaluatiekadervergenomen uit Valsecchi e.a. (2009) Steps in the analysis

Definitions and guidelines from OECD

Features scan

This section of the analysis examines the impacts of the subsidy in relation to its stated objectives.

Step 1: Subsidy Objectives

What are the objectives of the subsidy, with respect to its environmental, economic and social impacts? The objectives may be expressed in terms of environmental economic or social outcomes or some combination of the three.

Step 2: Subsidy design – Sunset clause / built in review process – Conditionalities

Official objectives may be surmised from the legislative history or statements by officials. However, officially stated objectives may not always reflect reality. This is partly because of the political basis for public policy, and the tendency to try to accomplish several goal with a single initiative. If the subsidy fails at achieving even those objectives for which it aims, then it is in need of reform regardless of its incidental impacts. Does the subsidy design avoid problems inherent in the long-term existence of subsidies? – A specified sunset clause gives the subsidy an expiry date at the outset. A built in review mechanism assesses on a periodic basis whether the subsidy is still necessary. A specified sunset clause may help to avoid problems associated with rigidity in subsidy design and implementation. A built in review mechanism will assess on a periodic basis whether the subsidy is still necessary. – Are the conditions imposed on subsidy recipients appropriate? Are the conditions based on outcomes, rather than specific technologies (avoiding lock-in effect); on inputs and outputs rather than on capital stock? Incentives tied to outcomes rather than to specific technologies, will generally reduce the risk of technological lock-in and leave firms involved to find the most efficient ways to achieve those outcomes.

Subsidies en duurzame ontwikkeling: concepten, methodologie en stand van zaken van de literatuur Step 3: Effectiveness analysis – Does the subsidy achieve the economic impacts that it is expected to achieve?

– Economic impacts - for example, does the subsidy correct a market failure; increase the supply of a public good

– What effect does the subsidy have on the public budget and on welfare?

– There are two parts to the welfare equation. One is the revenuefinancing effect, which is the welfare cost of financing a subsidy through taxation versus the tax-interaction effect, which is the welfare gain from the increase in labour supply, induced by the increase in the real household wage when the price of a subsidized consumption good falls.

– Does the subsidy achieve the social impacts expected and reach its intended recipients?

– Social impacts - for example improving income distribution generally, reaching a target group with intended benefits; inducing socially desirable behavior

– Does the subsidy achieve its environmental objectives?

– Environmental objectives - normally expressed as a desire to promote environmental improvements, e.g. reducing pollution; preserving habitat; encouraging the use of an environmentally preferable product, speeding the development of more-efficient or clean technologies

– Cost effectiveness

– Could the objectives of the subsidy be achieved by other, more cost effective policies? Although collecting new, detailed information on the cost effectiveness of alternative policies can be time consuming and costly, the analyst should at least consider and describe alternative policies. This step helps set the stage for analysis of the impacts of policy reform

Incidental impacts

This section of the analysis examines what impacts have occurred, or might occur, in areas not foreseen or targeted in the original subsidy design. The focus is on long-term, dynamic and international impacts. This sort of analysis forms the classic environmental approach to subsidy analysis, which concerns itself with un-internalized environmental externalities created by the subsidy’s economic incentives. In this instance, it is applied to all three types of impacts. What incidental impacts (impacts other than those intended) have been the result of, or can be expected from the subsidy?

Step 4: Unintended impacts – Unintended economic impacts

Does the subsidy achieve its objectives? One of the most difficult aspects is to actually articulate the objectives in such a way that they can be used as an objective standard for assessment.

– Unintended social impacts

– Incidental economic impacts are those not foreseen or targeted in the original subsidy design, for example impacts on the prices of factors of production and intermediate inputs used by non-target industries; or economic impacts of environmental improvement

– Unintended

– Subsidies usually involve a transfer from one segment of the

40

Subsidies en duurzame ontwikkeling: concepten, methodologie en stand van zaken van de literatuur environmental impacts

41

population to another. Ideally the transfer effects of any subsidy should be neutral or in the direction of a more-equal distribution of wealth or income (and distribution of non-income public goods), and should work to the benefit (or at least not the detriment) of socially marginalized populations. The incidental social effects of a subsidy will primarily reside in its distributive effects, with the most fundamental question being who gains and who loses, for example socially undesirable distributional impacts such as on low-income consumers, on non-target population generally, on developing country exporters. – Incidental environmental impacts arise primarily from economic impacts, and will tend to be negative given that subsidies are primarily designed to increase production or consumption, with attendant scale effects on the environment, such as increased resource use, or increased emissions e.g. degradation of ecosystem services; loss of biodiversity, synergistic effects.

Long-term effectiveness

Too often, a subsidy designed to solve a short term problem may easily become the cause of problems in the longer term. In this section, the analyst needs to ask whether the subsidy is merely treating the symptoms of a larger problem or whether it actually addresses underlying causes. The assumption is that, if the former, the subsidy may in fact be delaying necessary structural change. Step 5: Long-term Ideally a subsidy would be a time-limited measure designed to effectiveness correct an underlying problem such as low productivity, or the need to accelerate the pace of the uptake of new technology. If, on the – Is the subsidy designed other hand, the subsidy is aimed at symptoms rather than causes, so as to eventually the long-term dynamic impacts will be merely to prolong a bad address the underlying situation, and will be negative. economic problems that gave rise to its creation? – Is the subsidy designed to address underlying economic problems, for example by spurring innovation, increasing – Is the subsidy aimed at resource or labour productivity or increasing the supply of a addressing underlying social public good? problems or to treat symptoms – Is the subsidy designed to address underlying problems, in which therefore perpetuating a case it may lead to long term positive social impacts, or is it social ‘lock-in’? designed to treat symptoms, and thus perhaps to merely perpetuate an unsustainable state? – Is the subsidy designed to directly address the – Subsidies with environmental objectives have a limited set of environmental problems? underlying problems to be addressed. This includes the problems of a fledgling “green” industry or sector, i.e. the need for costly and risky R&D, lack of infrastructure for the take-up of new technologies, the need to achieve economies of scale, lack of public knowledge on new technologies etc.


42

Policy reform

The final stage of the analysis aims to highlight the costs and benefits of various reform options and examines the sorts of flanking measures that might be considered as a palliative complement to these reform options. The more important issue for those considering policy reform is the transition from business as usual to the reformed state. Thus it is critical to distinguish between the long-run and transitional effects of policy reform.

Step 6: Impacts of reform

What would be the environmental, economic and social impacts of various scenarios for reform of the subsidy, including outright elimination, phased elimination, and change in policy design? It is important to note that the benefits and costs of removing or reducing an existing subsidy will not necessarily be the inverse of the benefits and costs generated when the subsidy was first created.

Step 7: Flanking measures for expected negative impacts

Where negative impacts are predicted? And what sort of flanking measures might be helpful in addressing them? In the short run the effects of removing a given subsidy can vary markedly from simply reversing the negative impacts caused by maintaining the subsidy.

Subsidies en duurzame ontwikkeling

Recommend Documents