State-of-the-art; bestuurlijk leiderschap in crisissituaties

State-of-the-art; bestuurlijk leiderschap in crisissituaties

Landelijk Beraad Crisisbeheersing Den Haag, september 2007

Inhoudsopgave

1 1.1 1.2 1.3 1.4

De bestuurder en crisisbeheersing Bestuurlijk leiderschap als kritische systeemfactor Identificeren van bestuurlijke uitdagingen Dimensies van de rol van bestuurders in crisissituaties Opbouw van de rapportage

5 5 6 7 8

2 2.1 2.2 2.3 2.4

Bestuurlijke worstelingen Informatiemanagement: onvoldoende weten wat er speelt Leiding & coördinatie: onduidelijkheid over wat ‘bestuurlijk’ is Crisiscommunicatie: teveel nadruk op het beantwoorden van vragen Tot slot: op verschillende borden tegelijk schaken

11 11 12 15 16

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7

Bestuurlijke uitdagingen Van bestuurlijke worstelingen naar bestuurlijke uitdagingen Planvorming: nadruk op generieke aspecten van het bestuurlijk handelen Opleiden & oefenen: specifiek, realistisch en uitdagend Informatiemanagement: op tafel krijgen van bestuurlijke informatie Multidisciplinaire organisatiestructuur: vertrouwen in de omgeving Crisiscommunicatie: scheiding tussen voorlichten en toespreken Tot slot: crisismanagement als uitdagend vak beschouwen

19 19 19 20 21 23 25 26

4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 4.10 4.11

Op weg naar krachtig bestuurlijk leiderschap Dilemma’s en randvoorwaarden in beeld Tussen de rol van alledag en de rol van crisismanager Tussen het houvast van plannen en de kracht van intuïtie Tussen wachten op meer informatie en de noodzaak van besluitvorming Tussen het hier & nu en wat straks van belang is Tussen de wil om iets te doen en ‘being there’ Tussen de snelheid van consensus en het belang van ‘tegenspraak’ Tussen een breed en ‘behapbaar’ netwerk Tussen het beantwoorden van vragen en het eigen verhaal Tussen het managen van binnen en het managen van buiten Tot slot: stilstaan bij uw eigen behoeften als crisismanager

29 29 29 30 30 31 31 32 32 33 33 34

1

De bestuurder en crisisbeheersing

1.1

Bestuurlijk leiderschap als kritische systeemfactor Kenmerkend in het Nederlandse systeem van crisisbeheersing is de dominante rol van bestuurders. Met het opperbevel geven zij invulling aan de hoogste commandolijn in de crisisorganisatie. Zij zijn verantwoordelijk voor effectief crisismanagement op strategisch niveau. Naast deze rol in de structuur van de crisisorganisatie hebben bestuurders ook een symbolische rol: Zo zijn de burgemeesters het gezicht van het lokaal bestuur en communiceren vanuit die hoedanigheid met burgers, die veelal in verwarring zijn over wat hen is overkomen. Crises kunnen het vertrouwen van burgers in de overheid schaden en het is aan bestuurders om dit vertrouwen te herstellen. Het voorgaande maakt duidelijk dat het functioneren van bestuurders een essentiële factor is in het systeem van crisisbeheersing. In dit kader kan worden gesproken van bestuurlijk leiderschap als kritische systeemfactor. Leiderschap in crisissituaties is echter niet eenduidig te definiëren. Wie als burgemeester aan een triest gezinsdrama in een kleine gemeenschap het hoofd moet bieden, moet andere kwaliteiten aanspreken dan de loco-burgemeester die, bij afwezigheid van de burgemeester, midden in de nacht moet optreden na een brand in een cellencomplex op Schiphol.1 Leiderschap in crisissituaties is in dat opzicht één van de moeilijkste opgaven waarvoor een bestuurder kan staan, omdat het afwijkt van het leiderschap dat tijdens het meer reguliere werk van belang is. Het Landelijk Beraad Crisisbeheersing (LBCB) constateert dat de aandacht voor de rol van burgemeesters ten tijde van crises in de afgelopen periode behoorlijk is toegenomen. Het Bestuurlijk Netwerk Crisisbeheersing heeft hier een belangrijke rol in gespeeld. Tegelijkertijd is het LBCB van mening dat de nadruk ligt op het delen van de ervaringen van deze bestuurders en het leren van deze ervaringen. Dit is een noodzakelijke, maar nog geen voldoende voorwaarde voor optimaal bestuurlijk leiderschap. Het is ook noodzakelijk inzicht te hebben in de uitdagingen waarvoor deze bestuurders staan én de betekenis van deze uitdagingen voor de actoren om de bestuurder heen. Welke informatie hebben

1 U. Rosenthal, Leiderschap in crisissituaties: bekende en onbekende wegen, in: Nieuwsbrief Crisisbeheersing, december 2005.

5

bestuurders nodig, wat verwachten zij van oefeningen, hoe kunnen zij zich voorbereiden op crisiscommunicatie? Het zijn vragen die volgens het LBCB te weinig worden gesteld, maar wel van een antwoord moeten worden voorzien. De werkzaamheden van het Bestuurlijk Netwerk Crisisbeheersing en het LBCB zijn in dat opzicht complementair. Het Netwerk legt de persoonlijke ervaringen bloot en probeert hier – binnen een gegeven situatie – voor het optreden zelf lessen uit te trekken, terwijl het LBCB vooral kijkt naar de manier waarop in beleidsmatige zin wordt omgegaan met de rol van bestuurders. De gegeven situatie is hierbij niet per definitie het uitgangspunt.

1.2

Identificeren van bestuurlijke uitdagingen

Het LBCB wil met deze state-of-the-art in kaart brengen voor welke uitdagingen burgemeesters/bestuurders zich op het gebied van crisismanagement gesteld zien. De volgende twee vragen staan hierbij centraal: – welke worstelingen ervaren bestuurders ten aanzien van hun rol in crisissituaties? – welke bestuurlijke uitdagingen vloeien voort uit deze worstelingen en welke opvattingen hebben deze bestuurders hier zelf over? De twee bovenstaande vragen zijn beantwoord aan de hand van een literatuurstudie, rondetafelbijeenkomsten en interviews. De literatuurstudie is enerzijds gebruikt om een onderscheid te maken in verschillende dimensies van de bestuurlijke rol in crisissituaties (zie de volgende paragraaf) en anderzijds om de worstelingen van bestuurders in kaart te brengen. Ten aanzien van het laatst genoemde punt is dankbaar gebruik gemaakt van het werk van het Bestuurlijk Netwerk Crisisbeheersing. De rondetafelbijeenkomsten hebben plaatsgevonden in de regio’s Twente en Utrecht. De interviews zijn afgenomen van burgemeesters en gemeentesecretarissen. Ook is gesproken met adviseurs van Ken Livingstone en Tony Blair over de situatie in het Verenigd Koninkrijk.

6

1.3

Dimensies van de rol van bestuurders in crisissituaties

De rol van bestuurders in crisissituaties heeft verschillende dimensies.2 In de warme fase moet een bestuurder zijn of haar aandacht richten op uiteenlopende factoren, die het verloop van een crisis kunnen bepalen. In wetgeving wordt de rol van de burgemeester als opperbevelhebber aangegeven, maar in de praktijk spelen ook andere dimensies een rol. In deze state-of-the-art wordt, mede op basis van de door het LBCB uitgebrachte ‘Basisvereisten crisismanagement; de decentrale normen benoemd’, een onderscheid gemaakt tussen de volgende dimensies: – informatiemanagement – leiding & coördinatie – crisiscommunicatie. Ten aanzien van het informatiemanagement kan worden geconstateerd dat een bestuurder in eerste aanleg afnemer is, teneinde in het beleidsteam te kunnen vaststellen wat er aan de hand is. Daarnaast is het beleidsteam ook leverancier van informatie, omdat bijvoorbeeld de besluiten die in het beleidsteam worden genomen ook input zijn voor het proces van informatiemanagement. Het is van belang te beseffen dat informatie in veel gevallen van een nadere betekenis moet worden voorzien om besluitvorming en handelen mogelijk te maken: welke consequenties moeten aan de informatie worden verbonden? Leiding & coördinatie is een proces dat bestuurders niet vreemd is. Het proces behoort tot de kern van het werk van een bestuurder. In crisissituaties zijn de omstandigheden waaronder besluitvorming plaatsvindt echter (veelal) fundamenteel anders dan tijdens het reguliere werk: de schaarste aan middelen is groter, het beeld van de situatie is onduidelijker en de tijd om na te denken, te raadplegen en draagvlak voor beslissingen te creëren, is beperkter. Het nemen van besluiten in crisissituaties betekent “…making hard calls, which involve tough value tradeoffs and major political risks.” 3

2 Bij de beschrijving in deze paragraaf is een beroep gedaan op: A. Boin, P. ’t Hart, E. Stern & B. Sundelius, The politics of crisis management; public leadership under pressure, Cam-bridge, 2005; U. Rosenthal, Leiderschap in crisissituaties: bekende en onbekende wegen, in: Nieuwsbrief Crisisbeheersing, december 2005; K.E. Weick & K.M. Sutcliffe, Managing the unexpected, San Fransisco, 2001. 3 A. Boin, P. ’t Hart, E. Stern & B. Sundelius, The politics of crisis management; public leadership under pressure, Cambridge, 2005, p. 11.

7

Het optreden van ‘de’ bestuurder ten tijde van een crisis heeft niet alleen een ‘intern’ karakter, maar richt zich ook – of misschien wel vooral – op burgers in de samenleving. Bestuurders zijn ‘publieke boodschappers’. In crisissituaties kent communicatie een eigen dynamiek. Er is meestal sprake van verwarring in – of ontwrichting van de maatschappij. Rosenthal spreekt van situaties van extreme collectieve stress. De crisiscommunicatie moet bijdragen aan het kanaliseren van deze collectieve stress.

1.4

Opbouw van de rapportage De voorliggende rapportage heeft de volgende opbouw. In het volgende hoofdstuk staan de bestuurlijke worstelingen van burgemeesters – waarop primair de focus ligt in deze state-of-the-art – met hun rol in crisissituaties centraal. Het onderscheid in de drie dimensies wordt gebruikt om deze worstelingen te beschrijven. In hoofdstuk drie worden de bestuurlijke uitdagingen in kaart gebracht. Deze uitdagingen vloeien voor een deel voort uit de bestuurlijke worstelingen, maar zijn ook gebaseerd op opvattingen van bestuurders zelf. In hoofdstuk vier worden, op basis van de twee voorgaande hoofdstukken, de voornaamste dilemma’s geschetst waarmee bestuurders/burgemeesters in hun rol als crisismanager te maken krijgen. Uit ieder dilemma wordt een aantal randvoorwaarden voor krachtig bestuurlijk leiderschap afgeleid.

8

9

2

Bestuurlijke worstelingen

2.1

Informatiemanagement: onvoldoende weten wat er speelt Het verkrijgen van een beeld van de situatie wordt door bestuurders als een essentieel proces in het beleidsteam ervaren. Men moet weten wat er aan de hand is. Hoeveel slachtoffers zijn er? Tot waar reiken de effecten? Welke eenheden zijn ingezet? Het zijn vragen die in het eerste uur na een grootschalig incident veelal centraal staan. Door de aandacht te richten op het totaalbeeld van de situatie voorkomen bestuurders ook de neiging zich met operationele aangelegenheden te bemoeien (zie leiding & coördinatie). De bestuurders die ervaring hebben met grootschalige incidenten, hebben de ervaring dat in crisissituaties veelal sprake is van dubbelzinnigheid: er is vooral in de eerste uren geen eenduidig beeld van wat er aan de hand is. Er komt enerzijds informatie van het operationeel team door en anderzijds wordt het beleidsteam op de hoogte gehouden van berichtgeving in de media, maar beide hoeven niet per definitie met elkaar overeen te komen. Vooral als gevolg van het internet worden bestuurders in crisissituaties geconfronteerd met een vrijwel voortdurende stroom van berichten, die losstaat van de eigen ‘informatielijn’. Bestuurders vinden het lastig te beoordelen in welke mate informatie valide is, vooral omdat een bestuurder in het verkrijgen van een informatiepositie sterk afhankelijk is van derden. Bij een deel van de grootschalige incidenten doorloopt informatie in de vorm van situatierapportages de lijn van plaatsincidentoperationeel team-beleidsteam. Dit betekent dat er de nodige tijd zit tussen het creëren van de informatie en het eventuele gebruik van informatie op bestuurlijkstrategisch niveau. Hierdoor kan het lang duren voordat er sprake is van een eenduidig beeld in het beleidsteam, zo blijkt ook uit evaluaties en doorlichtingen. Dit bemoeilijkt het proces van leiding & coördinatie. Hierbij moet vanzelfsprekend wel worden beseft dat een gebrek aan informatie inherent is aan het bestaan van een crisis. Er gebeurt immers iets dat niet is gepland en ongestructureerd verloopt. Dit betekent dat de informatievoorziening per definitie op achterstand staat en een incompleet beeld van de werkelijkheid laat zien. Het gaat daarom om de vraag hoe hiermee wordt omgegaan.

11

Bestuurders geven aan dat de beeldvorming fragmentarisch tot stand komt: van verschillende stukjes informatie moet een eenduidig, betekenisvol beeld worden gemaakt. Hierbij merken bestuurders hoofdzakelijk twee zaken op. In de eerste plaats worden er binnen het beleidsteam niet altijd de goede vragen gesteld om daadwerkelijk tot een gezamenlijk beeld te komen. De informatie komt wel op tafel, maar wordt te weinig door discussie en vragen van betekenis voorzien. Het gevolg hiervan is dat er te weinig handelingsperspectief aan de informatie kan worden verbonden. Dat een giftig gas is ontsnapt, wil bijvoorbeeld nog niet zeggen dat de mogelijkheid tot evacueren ook moet worden overwogen. In de tweede plaats ervaren bestuurders dat het bij elkaar brengen van stukjes informatie kan afleiden van de ‘echte’ strategische vragen. Op het moment dat er in het beleidsteam al een gezamenlijk beeld voorhanden is, bijvoorbeeld door een netcentrisch informatiesysteem of een goede voeding vanuit het operationeel team, wordt het beter mogelijk vooruit te denken. Vooruit denken vindt momenteel te weinig plaats, omdat de aandacht in de eerste fase geregeld op het verzamelen van informatie is gericht en het ontbreekt aan informatie met voldoende voorspellende waarde (het nadenken over uiteenlopende scenario’s). Tot slot wordt door verschillende bestuurders aangegeven dat onder tijdsdruk in het team de neiging kan ontstaan te focussen op één beeld van de werkelijkheid. Dit beeld hoeft niet per definitie overeen te komen met wat er feitelijk aan de hand is. In onzekere situaties heeft ieder mens een fundamentele voorkeur voor informatie die een bestaand beeld bevestigt in plaats van informatie die dit beeld verwerpt of ontkracht. In teamverband kan op deze wijze een situatie ontstaan waarin iedereen elkaar naar de mond praat, omdat hierdoor de onzekerheid afneemt over wat er aan de hand is. Dit verschijnsel, dat ook wel ‘group think’ wordt genoemd, moet volgens bestuurders worden voorkomen, omdat het desastreuze gevolgen kan hebben voor de besluitvorming. De blik op het geheel en de nadruk op de lange(re) termijn gaan verloren, terwijl het beleidsteam juist het geheel moet overzien en vooruit moet denken.

2.2

Leiding & coördinatie: onduidelijkheid over wat ‘bestuurlijk’ is Ten aanzien van leiding & coördinatie hebben bestuurders de ervaring dat zij in het eerste uur weinig kunnen toevoegen. In het eerste uur vertrouwen veel bestuurders (terecht) op de al opgestarte uitvoering. Sommige bestuurders kunnen, vooral bij het ontbreken van voldoende informatie, de neiging hebben aan de knoppen te gaan zitten. Men wil namelijk niet ‘niets doen’. Tegelijkertijd is bij

12

velen het besef aanwezig dat bestuurders, die in het eerste uur besluiten gaan nemen, de plank veelal mis slaan. Dit komt omdat het systeem op operationeel niveau normaliter in deze besluiten voorziet. Het lijkt daarom verstandiger de aandacht te richten op het verkrijgen van een goed beeld van de situatie, zodat bestuurlijke besluiten kunnen worden genomen wanneer de tijd daar rijp voor is (‘reflect before you act’). Op het moment dat er na het eerste uur of de eerste uren (afhankelijk van het type incident) een verbrokkeld beeld van de situatie beschikbaar is, ontstaat voor bestuurders een lastige afweging: moet ik besluiten nemen of niet? Bestuurders zijn in veel gevallen van mening dat het soms beter kan zijn besluiten te nemen op basis van een verbrokkeld beeld van de situatie dan geen besluiten te nemen. Het gaat hierbij in essentie om de vraag welke mate van onzekerheid acceptabel is alvorens een besluit te kunnen nemen. Intuïtie speelt bij het beantwoorden van deze vraag een grote rol, zo hebben verschillende bestuurders aangegeven. Naast het moment waarop besluiten worden genomen, is ook de inhoud van de besluiten van grote invloed op de effectiviteit van het proces leiding & coördinatie. Bestuurders benadrukken dat de wisselwerking tussen het beleids- en operationeel team in dit kader bijzondere aandacht verdient. Bestuurders benadrukken dat niet altijd duidelijk is wat de eigen regelruimte van het operationeel team is en welk type besluiten per definitie een bestuurlijk karakter hebben. Het gevolg hiervan kan zijn dat het operationeel team in crisissituaties besluiten neemt, die bestuurders eigenlijk in het beleidsteam willen nemen. Het omgekeerde is ook mogelijk. In dat geval wordt het beleidsteam overbelast met besluiten, waarvan een deel ook door het operationeel team kan worden geregeld. De scheidslijn tussen besluiten met een bestuurlijk en besluiten met een operationeel karakter lijkt niet altijd goed te trekken. Ten aanzien van de inhoud van de besluiten die in het beleidsteam worden genomen, geven bestuurders aan dat de consequenties van besluiten niet altijd goed zijn in te schatten. Deze consequenties hebben enerzijds betrekking op de uitvoerbaarheid en anderzijds op de maatschappelijke impact. Een goed besluit is volgens bestuurders uitvoerbaar en draagt ook in maatschappelijke zin bij aan de beheersing van de crisis. Bestuurders geven aan dat het functioneren van het beleidsteam in belangrijke mate wordt bepaald door het vertrouwen tussen de leden. Zonder vertrouwen in de expertise van de personen die aan tafel zitten, zijn goede besluiten niet mogelijk. Het inschatten van de consequenties van besluiten is immers niet iets dat bestuurders alleen kunnen. Vertrouwen houdt ook in dat de andere leden tegenspraak durven te geven. Met het oog op het gewenste vertrouwen in het

13

beleidsteam wordt de positie van de (hoofd)officier van Justitie nog wel eens als lastig ervaren. De (hoofd)officier is enerzijds deelnemer, maar kan anderzijds worden gezien als functionaris die het bestuurlijk handelen op een later moment beoordeelt. Daarnaast kunnen zich spanningen voordoen tussen het belang van openbare ordehandhaving en hulpverlening en het belang van opsporing. Tot slot kan ten aanzien van het aspect vertrouwen worden opgemerkt dat het vertrouwen in het operationeel team en de operationele diensten ook van doorslaggevende invloed is. Op het moment dat dit vertrouwen ontbreekt, kan van een goede wisselwerking tussen de besluitvorming in het beleids- en operationeel team geen sprake zijn. Verschillende bestuurders worstelen met de toegevoegde waarde van rampenplannen en rampbestrijdingsplannen. Aan de meerwaarde van planvorming wordt in algemene zin niet getwijfeld, maar wanneer wordt gevraagd naar de functie van plannen tijdens het bestuurlijke optreden, dan concluderen veel bestuurders dat de plannen meer betrekking hebben op wat in de uitvoering moet gebeuren dan wat in bestuurlijke zin de issues zijn. De planvorming heeft nauwelijks een bestuurlijk-strategische oriëntatie. Bij het nemen van beslissingen wordt intuïtie dan ook gezien als essentiële factor. Bij het nemen van beslissingen staat de combinatie van inzicht, invoelingsvermogen, ervaring en ‘gezond boerenverstand’ centraal. Het houvast van bestuurders lijkt in dat opzicht veel meer in zachte, persoonlijke factoren te worden gevonden dan in plannen en procedures. Het gevaar in operationele details te verzanden ligt voortdurend op de loer. Op het moment dat de aandacht teveel naar de uitvoering verschuift, kunnen de strategische afwegingen naar de achtergrond verdwijnen. Het belang van oefenen wordt door alle bestuurders benadrukt. Hierbij wordt in veel gevallen wel aangegeven dat de realiteitswaarde van oefeningen een punt van aandacht is. Met betrekking tot de realiteitswaarde kan worden geconstateerd dat de huidige oefeningen niet altijd voldoende aansluiten bij de praktijk. Zo wordt er volgens bestuurders niet altijd samen met het ROT geoefend, terwijl de eerder genoemde wisselwerking in crisissituaties juist essentieel is, mede omdat het beleidsteam in grote mate afhankelijk is van de informatie die vanuit het operationele team wordt doorgespeeld. Het oefenen van vergadertechnieken is absoluut zinvol, maar het besluitvormingsproces wordt gevoed door informatie. Als informatie ontbreekt, hebben goede vergadertechnieken ook weinig meerwaarde. Informatiemanagement en leiding & coördinatie zijn in dat opzicht één op één met elkaar verbonden. Een goede informatiepositie kan voorkomen dat bestuurders zich tot in detailniveau bemoeien met de operaties, omdat zij weten of de besluiten worden uitgevoerd zoals is bedoeld. 14

2.3

Crisiscommunicatie: teveel nadruk op het beantwoorden van vragen Crisiscommunicatie wordt door bestuurders gezien als onmisbaar element van het leiderschap in crisissituaties. Bestuurders zijn van mening dat het ‘managen van public confidence’ in essentie een bestuurlijke opgave is: zij moeten het doen. Kenmerkend is dat deze opgave op het toneel wordt volbracht, terwijl het proces van leiding zich sterk achter de coulissen afspeelt. Crisiscommunicatie moet volgens bestuurders als strategisch instrument worden beschouwd, maar de ervaring is dat het ‘instrument’ lastig hanteerbaar is. Bestuurders lijken te worstelen met de keuze tussen een meer reactieve en proactieve manier van communiceren. In de huidige praktijk wordt de nadruk sterk gelegd op reactieve crisiscommunicatie, wat betekent dat vooral de vragen van de media worden beantwoord. De reactieve insteek van crisiscommunicatie doet echter onvoldoende recht aan de mogelijkheid die bestuurders hebben om een krachtige boodschap te verkondigen. Het blijkt in de praktijk lastig om de ‘lead’ te pakken en een krachtige boodschap neer te zetten. Het vraagt ook een andere voorbereiding dan de voorbereiding op vragen, zo wordt door verschillende burgemeesters aangegeven. Uit de gesprekken met de adviseurs van Livingstone en Blair is naar voren gekomen dat deze bestuurders, min of meer onbewust, meer nadruk hebben gelegd op wat zij wilden vertellen in plaats op wat hen gevraagd zou kunnen worden. Ter inspiratie volgt hieronder de (verkorte) toespraak van Ken Livingstone na de terroristische aanslagen in Londen.

I'd like to thank Londoners for the calm way in which they have responded to this cowardly attack... I want to say one thing specifically to the world today. This was not a terrorist attack against the mighty and the powerful. It was not aimed at Presidents or Prime Ministers. It was aimed at ordinary, working-class Londoners, black and white, Muslim and Christian, Hindu and Jew, young and old. It was an indiscriminate attempt to slaughter, irrespective of any considerations for age, for class, for religion, or whatever. That isn't an ideology, it isn't even a perverted faith – it is just an indiscriminate attempt at mass murder and we know what the objective is. They seek to divide Londoners. They seek to turn Londoners against each other. I said yesterday to the International Olympic Committee, that the city of London is the greatest in the world, because everybody lives side by side in harmony. Londoners will not be divided by this cowardly attack. They will stand together in solidarity alongside those who have been injured and those who have been bereaved and that is why I'm proud to be the mayor of that city…

15

Bestuurders zijn van mening dat het ‘managen’ van ‘public confidence’ om andere competenties vraagt dan het voorzitterschap van het beleidsteam. Volgens bestuurders wordt het optreden op het gebied van crisiscommunicatie in de eerste plaats bepaald door persoonlijke vaardigheden en charisma. Niet iedereen heeft van zichzelf de kwaliteiten om als een echte burgervader over te komen. Een goede voorzitter van het beleidsteam is niet automatisch een goede ‘spreker’ en omgekeerd. Het is volgens velen echter te gemakkelijk om de effectiviteit van de crisiscommunicatie volledig af te schuiven op persoonlijke vaardigheden en charisma. Er moet ook sprake zijn van voorbereiding: adviseurs van bestuurders en bestuurders zelf kunnen van tevoren nadenken over het optreden op het moment suprème. Een samenleving die in verwarring en angstig is, verwacht van bestuurders dat de onzekerheid wordt weggenomen en een helder verhaal wordt verteld over wat er aan de hand, waarom het is gebeurd, wat er aan wordt gedaan en hoe men hier gezamenlijk uit gaat komen. Voor een bestuurder is het van belang dat zijn of haar verhaal van de situatie wordt geaccepteerd, aangezien op deze manier een bijdrage kan worden geleverd aan beheersing van de crisis. In het Engels wordt gesproken van ‘meaning making’: bestuurders moeten zorgen dat hun verhaal ‘de’ werkelijkheid van de samenleving wordt. Dit is niet eenvoudig, omdat de overheid geen monopoliepositie heeft waar het gaat om informatie. Het belang van crisiscommunicatie moet daarom ook niet worden onderschat: het kan een bestuurder ‘maken’ of ‘kraken’. In Londen heeft het de bestuurder meer gemaakt dan gekraakt, terwijl dit in Madrid andersom was.

2.4

Tot slot: op verschillende borden tegelijk schaken In dit hoofdstuk zijn verschillende ‘bestuurlijke worstelingen’ op het gebied van crisismanagement behandeld. De worstelingen vloeien enerzijds voort uit het gegeven dat bestuurlijk leiderschap in crisissituaties geen gemakkelijke opgave is. Het gaat om processen waarvoor in normale omstandigheden de nodige tijd kan worden genomen, maar die in crisissituaties onder enorme druk moeten worden uitgevoerd. Anderzijds kan worden geconstateerd dat de rol van bestuurders uit verschillende dimensies bestaat die min of meer tegelijkertijd om aandacht vragen. Dit betekent dat bestuurders op verschillende borden tegelijk moeten kunnen schaken. Dit stelt hoge eisen aan de competenties van bestuurders, maar zeker ook aan de wijze waarop bestuurders op hun rol worden voorbereid en tijdens crisissituaties worden ondersteund door hun omgeving. In het volgende hoofdstuk worden mede op basis van de hier beschreven worstelingen de bestuurlijke uitdagingen benoemd. 16

17

3

Bestuurlijke uitdagingen

3.1

– – – – –

Van bestuurlijke worstelingen naar bestuurlijke uitdagingen In het vorige hoofdstuk is aandacht besteed aan de worstelingen die bestuurders hebben bij het invullen van hun rol tijdens crisissituaties. De worstelingen zijn voorstelbaar: er wordt op het moment suprême nogal wat gevraagd van bestuurders. De worstelingen maken duidelijk dat bestuurders/burgemeesters op het gebied van crisismanagement een aantal uitdagingen hebben. Deze worden in dit hoofdstuk behandeld. Deze uitdagingen zijn niet alleen relevant voor bestuurders zelf, maar zeker ook voor de functionarissen in de omgeving van bestuurders. Bestuurlijk leiderschap moet immers ook mogelijk worden gemaakt. Bij het formuleren van de uitdagingen worden de volgende aspecten behandeld: planvorming oefenen informatiemanagement multidisciplinaire organisatiestructuur communicatie.

3.2

Planvorming: nadruk op generieke aspecten van het bestuurlijk handelen De stelling dat bestuurders zich niet behoren te bemoeien met operationele aangelegenheden wordt breed onderschreven. Het is daarom noodzakelijk aan te geven waarover bestuurders in crisissituaties zouden moeten gaan, zodat ook duidelijk is welke besluiten in het operationeel team moeten worden genomen, teneinde overbelasting van het beleidsteam te voorkomen. ‘Definiëren wat bestuurlijk is’, is echter gemakkelijker gezegd dan gedaan. Wat zijn bestuurlijke beslispunten en wat niet. Hoewel dit van het type incident zal afhangen, kan in algemene zin worden verondersteld dat alles wat direct te maken heeft met de veiligheid van burgers op de bestuurlijke tafel thuishoort. Moet er worden geëvacueerd of niet? Wanneer wordt de zoektocht naar vermisten afgesloten? Het zijn bij uitstek vragen waarvan het antwoord veel maatschappelijke impact heeft en dus door bestuurders moeten worden beantwoord.

19

In de regio Twente is een Draaiboek Bestuurlijk Handelen ontwikkeld waarin onafhankelijk van het type incident wordt ingegaan op de voor burgemeesters belangrijke onderwerpen tijdens crises. Een dergelijk draaiboek kan uitkomst bieden om nader te beschrijven wat de onderwerpen zijn waarmee bestuurders zich tijdens crises zouden moeten bezighouden. Het is hierbij wel van belang geen dikke plannen te maken, waarin ook nog uitgebreide specificaties per incidenttype worden beschreven, omdat de ervaring leert dat bestuurders op het moment suprême hier toch geen gebruik van maken. Hanteerbaarheid dient voorop te staan. Tot slot kan in dit kader worden opgemerkt dat de communicatie over een draaiboek bestuurlijk handelen niet moet worden beperkt tot het bestuurlijkstrategisch niveau, aangezien dit geen recht doet aan het belang van een goede wisselwerking tussen bestuurlijk en operationeel niveau.

3.3

Opleiden & oefenen: specifiek, realistisch en uitdagend Ten aanzien van het opleiden kan worden geconstateerd dat er nauwelijks opleidingen zijn die bestuurders specifiek voorbereiden op hun rol in crisissituaties. Bestuurders volgen in veel gevallen opleidingen, zoals de Opleiding Crisisbeheersing en Rampenbestrijding (OCR), maar deze opleidingen hebben een generiek karakter en kunnen ook door ambtenaren, medewerkers van hulpdiensten, e.a. worden gevolgd. Het Nederlands Genootschap van Burgemeesters heeft sinds enige tijd wel een opleiding crisisbeheersing, die zich specifiek op de rol van lokale bestuurders in crisissituaties richt. Dit is volgens het LBCB een positieve ontwikkeling, die nader moet worden gestimuleerd. Het is van belang dat de noodzaak van specifieke opleidingen wordt (h)erkend, er voldoende aanbod beschikbaar is en hier ook gebruik van wordt gemaakt. Het belang van oefenen wordt door bestuurders breed onderschreven. Bestuurders vinden oefenen noodzakelijk om hun competenties op het gebied van crisismanagement nader te ontwikkelen. Het is echter, zoals al eerder is aangegeven, essentieel dat oefeningen realistisch zijn en bestuurders voldoende uitdagen. Het realiteitsgehalte van oefeningen houdt verband met de mate waarin de teams gezamenlijk worden getraind en de faciliteiten die het beleidsteam ter beschikking staan. Op het moment dat het beleidsteam en operationeel team niet gezamenlijk worden getraind, ligt de nadruk op het proces binnen het beleidsteam, terwijl in de praktijk de afhankelijkheid (informatie) van het operationeel team juist zo groot is. Op het moment dat in een oefening rondom stroomuitval allerlei faciliteiten (telefonie, televisie, e.a.) nog gewoon werken, is er geen sprake van een realistisch scenario. Het uitdagen van bestuurders moet plaatsvinden door de 20

grenzen van de besluitvorming op te zoeken en te voorkomen dat de opzet van een oefening hen in de operaties ‘zuigt’. In het Verenigd Koninkrijk gaf men aan dat het essentieel is bestuurders te laten ervaren wat het betekent om onder hoge druk met schaarste om te gaan en daadwerkelijk keuzes te moeten maken.

3.4

Informatiemanagement: op tafel krijgen van bestuurlijke informatie De samenhang tussen informatiemanagement en leiding & coördinatie maakt duidelijk dat de bestuurlijke aandacht zich vooral zal richten op de aspecten waarover informatie beschikbaar is. Informatie is de brandstof van het besluitvormingsproces en daarmee bepaalt de beschikbare informatie voor een belangrijk deel in welke richting het proces verloopt. Het is daarom van belang te definiëren op welk niveau welke informatie beschikbaar moet zijn, zodat men het over de goede dingen heeft. Dit is geen gemakkelijke opgave. Het is gemakkelijker een begrip als ‘bestuurlijke informatie’ in de mond te nemen dan aan te geven over welk type informatie we het dan hebben. Eén van de oorzaken hiervoor is dat dit per grootschalig incident kan verschillen. In algemene zin kan wel worden geconcludeerd dat bepaalde informatiecategorieën voor bestuurders relevanter zijn dan andere typen. Hieronder wordt een opsomming gegeven van typen informatie die voor bestuurders relevant zijn: 4

– objectinformatie: vergunningen, vervoerde stoffen, opslag, et cetera. Deze informatie maakt het mogelijk een inschatting te geven van de bestuurlijke risico’s. Een bestuurlijke dekkingskaart kan hierbij uitkomst bieden – effectinformatie: gebied, slachtoffers, soorten effecten, restrisico’s, et cetera. Deze informatie hebben bestuurders nodig om te kunnen bepalen wat er aan de hand is (aard en omvang incident) – activiteiteninformatie: maatregelen, wie doet wat, wanneer en hoe (voortgang), et cetera. Deze informatie hebben bestuurders nodig om de uitvoering van hun besluiten te kunnen volgen en bij te sturen wanneer dit nodig is – voorspellingsinformatie: mogelijke effecten over tijd X, capaciteitsbehoefte op tijd X, et cetera. Deze informatie hebben bestuurders nodig om vooruit te denken, zodat zij in de besluitvorming kunnen anticiperen op wat (mogelijk) komen gaat. In het Verenigd Koninkrijk wordt dit omschreven als ‘looking for the big pictures’.

4 Zie ACIR, Vrijblijvendheid voorbij; op weg naar een multidisciplinaire informatievoorzie-ning bij grootschalig gezamenlijk optreden in onze gedecentraliseerde eenheidsstaat, Den Haag, 2005.

21

Opvallend is dat de informatie die bestuurlijk het meest relevant is tijdens het incident totstand moet komen (in tegenstelling tot bijvoorbeeld informatie over aanwezige vluchtroutes, e.a.). Het is daarom essentieel dat het informatienetwerk snel wordt gevoed met deze informatie. In de uitvoering moet dit voortdurend een punt van aandacht zijn, omdat het bepalend is voor de mate waarin bestuurders datgene kunnen doen wat van hen wordt verlangd. Naast het type informatie waarover men op bestuurlijk niveau moet beschikken, is ook de wijze waarop de informatie wordt aangeboden een punt van aandacht. Uit de interviews en rondetafelgesprekken komt naar voren dat bestuurders informatie moeten krijgen aangeboden in de vorm van dilemma’s en oplossingsrichtingen, voorzien van een duidelijk verzoek om besluitvorming. De aandacht van bestuurders moet worden gericht op de zaken waarover het echt zou moeten gaan. Dit betekent dat informatie niet gefragmenteerd, maar samenhangend moet worden aangeboden. Het ‘puzzelen’ moet al grotendeels gedaan zijn, voordat de informatie op de bestuurlijke tafel komt. Dit stelt hoge eisen aan de frequentie waarmee en de wijze waarop het informatienetwerk door de onderliggende niveaus wordt ‘gevoed’. Tegelijkertijd moet het beleidsteam ook richting het operationeel team duidelijk zijn in wat de bestuurlijke vragen zijn, zodat zij bestuurders van antwoorden kunnen voorzien. Alleen wanneer men op operationeel niveau in staat is om in te schatten wat bestuurlijk relevant is en men op bestuurlijk niveau de goede vragen stelt, is het mogelijk een brug te slaan tussen het bestuurlijke en operationele domein. In de derde plaats kan worden opgemerkt dat de bestuurlijke uitdagingen op het gebied van informatiemanagement verder gaan dan beeldvorming. Het gaat ook om betekenisgeving of oordeelsvorming. De bestuurder als voorzitter van het beleidsteam heeft hierin een belangrijke functie. Het gaat hierbij primair om ‘expliciteren’: duidelijk maken welk oordeel aan de informatie moet worden toegekend. Een gifwolk die zich richting een woonwijk beweegt, kan betekenen dat overwogen moet worden de bewoners te evacueren. De betekenis van informatie moet niet in het midden worden gelaten, omdat de kans groot is dat men dan langs elkaar heen gaat praten en dit zet de besluitvorming in het beleidsteam onder druk. Bij het geven van betekenis aan informatie is het voor bestuurders essentieel te beschikken over een kritische omgeving. Tegenspraak moet worden bevorderd en de confrontatie moet soms worden opgezocht. Bestuurlijk leiderschap houdt daarnaast in dat bestuurders de goede vragen stellen, beschikken over het vermogen om te luisteren en voortdurend oog hebben voor informatie die ‘afwijkt’ van het bestaande denkpatroon of scenario.

22

Het LBCB is van mening dat bestuurders op het gebied van informatiemanagement beter moeten worden ondersteund. Dit begint met te herkennen dat de aandacht van het operationeel team veelal onvoldoende is gericht op het aanbieden van scenario’s, opties voor besluitvorming en consequenties hiervan (vooruitdenken). Dit is ook logisch, aangezien het operationele optreden veel aandacht en energie kost. Het LBCB stelt daarom voor het vooruitdenken te ‘organiseren’ door iemand hiervoor vrij te maken.

3.5

Multidisciplinaire organisatiestructuur: vertrouwen in de omgeving De uitdagingen op het gebied van de multidisciplinaire organisatiestructuur hebben in essentie betrekking op het samenspel tussen de bestuurder en andere actoren en vloeien voor een deel voort uit de vorige paragrafen. Voor het samenspel binnen het beleidsteam zijn de uitdagingen voor bestuurders in belangrijke mate gelegen in het ‘verzamelen’ van goede adviseurs. Volgens verschillende bestuurders moet het adviseurschap binnen het beleidsteam worden versterkt. Bestuurders hebben in crisissituaties veel baat bij adviseurs die in staat zijn de bestuurlijk-strategische issues op tafel te leggen, dilemma’s inzichtelijk te maken en het lef hebben om kritisch te zijn (en daartoe ook het vertrouwen genieten). Naast strategisch leidinggevenden van hulpdiensten, de (hoofd)officier van Justitie, een ambtenaar OOV en een voorlichter is ook de positie van de gemeentesecretaris van essentieel belang. Dit belang vloeit voort uit de behoefte die bestuurders hebben aan adviseurs die de impact van potentiële besluiten op maatschappelijke en politiek-bestuurlijke processen kunnen overzien. De (operationele) uitvoerbaarheid van besluiten is immers maar één van de dimensies die in het besluitvormingsproces een rol behoort te spelen. Gemeentesecretarissen beschikken in veel gevallen over een strategische ‘overview’, die hen de mogelijkheid geeft het maatschappelijke en politiek-bestuurlijke krachtenveld te overzien waarin de crisis zich afspeelt. Naast adviseurs binnen het beleidsteam zijn ook adviseurs buiten het beleidsteam wezenlijk. Deze adviseurs kunnen op uiteenlopende plekken worden gevonden, maar in veel gevallen zijn collega-bestuurders een prima ‘sparringpartner’. Het kan verstandig zijn deze adviseurs expliciet te organiseren door het vooraf met elkaar te bespreken. Het vertrouwen van de bestuurder in zijn of haar omgeving gaat verder dan het vertrouwen in de adviseurs in het beleidsteam, maar heeft zeker ook betrekking op de operationele diensten. Zonder vertrouwen in de operationele diensten kan er van effectief bestuurlijk leiderschap geen sprake zijn, omdat bestuurders dan geen

23

ruimte geven voor het operationele vakmanschap. Dit leidt er veelal toe dat bestuurders zich gaan richten op de operationele zaken, waardoor de strategische vragen en dilemma’s naar de achtergrond verschuiven. Je kunt je immers alleen op de kern richten wanneer je het vertrouwen hebt dat de rest goed loopt. Ten aanzien van dit vertrouwen is het interessant naar de situatie in het Verenigd Koninkrijk te kijken. Daar wordt crisismanagement vooral als een technocratische aangelegenheid benaderd: “the response is in general technocratic, not political”, zo gaf men te kennen. Vertrouwen in de operationele diensten is in het Verenigd Koninkrijk veel meer institutioneel vertrouwen dan persoonlijk vertrouwen en daarmee veel duurzamer dan in ons land. De uitdaging is erin gelegen dat ook in ons land de hulpdiensten duurzaam institutioneel vertrouwen van bestuurders verwerven. Dit begint met een goede informatievoorziening, die bestuurders in staat stelt hun rol effectief in te vullen. Het is in de derde plaats van belang te benadrukken dat een breed en gekend netwerk voor bestuurders essentieel is om hun rol in crisissituaties ‘waar te maken’. Het ‘kennen en gekend worden’ behoort zich ook uit te strekken tot het rijk, de provincie, waterschappen, drinkwaterbedrijven en andere bedrijven uit de vitale infrastructuur. Het LBCB heeft al eerder geconstateerd dat er ten aanzien van publiek-private samenwerking (PPS) op het gebied van crisisbeheersing nog een wereld te winnen is.5 Een groot deel van de incidenttypen zijn gerelateerd aan bedrijven en daarom is in het beleidsteam geregeld samenwerking met bedrijven nodig om effectief crises te kunnen bestrijden. Voorkomen moet worden dat mensen elkaar voor het eerst ontmoeten op het moment dat zij samen voor een zeer complexe opgave staan. Door bij bepaalde incidenttypen directeuren van bedrijven lid te laten zijn van het beleidsteam, te laten participeren in de planvorming en samen te oefenen, kan een sterke basis worden gelegd voor de samenwerking op het moment suprême. Bestuurders kunnen belangrijke aanjagers van PPS zijn, maar moeten dit beseffen en hierin worden gefaciliteerd. In de vierde plaats dient in het kader van de multidisciplinaire organisatiestructuur de rol van het OM aandacht te krijgen. Uit het vorige hoofdstuk is af te leiden dat de betrokkenheid van het OM, in persoon van de (hoofd)Officier van Justitie, geregeld als lastig wordt ervaren door bestuurders. Dit vloeit voort uit de eigenstandige bevoegdheid die de hoofdofficier heeft in het kader van de strafrechtelijke handhaving. Er is in veel gevallen sprake van overeenkomstige

5 Landelijk Beraad Crisisbeheersing, Publiek en privaat; kansen zien en benutten als gedeelde opgave, Den Haag, 2007

24

belangen tussen bestuur en OM, maar er zijn ook situaties denkbaar waarin hiervan geen sprake is. Ook is niet altijd duidelijk in welke omstandigheden wie “in charge” is. Zoals ook al eerder is aangegeven, speelt vertrouwen een essentiële rol, ook in de relatie tussen bestuur en OM. Een ‘vijfhoek’ lijkt een geschikte invulling om op strategisch niveau invulling te geven aan de noodzakelijke samenwerking. Ook de brandweer en GHOR moeten immers op de hoogte zijn van de besluiten die in de strafrechtelijke sfeer worden genomen. Discussies over een driehoek in een vijfhoek, wat betekent dat er bepaalde delen van de vergadering zijn waaraan brandweer en GHOR niet kunnen deelnemen, moeten zoveel mogelijk worden vermeden. De vertrouwelijkheid van informatie is vanzelfsprekend een issue, maar moet niet worden gebruikt als excuus om zo min mogelijk te hoeven samenwerken. Tot slot vindt het LBCB het van belang te benadrukken dat vertrouwen altijd een wederkerig karakter heeft. Bestuurders moeten vertrouwen hebben in de operationele diensten, maar de operationele diensten vanzelfsprekend ook in de bestuurder. Bestuurders kunnen alleen goed functioneren binnen de (multidisciplinaire) crisisstructuur wanneer zij beschikken over de benodigde ‘crisiscompetenties’. Dit geldt niet alleen voor de burgemeester, maar ook voor de loco-burgemeester. Crises doen zich namelijk geregeld voor wanneer de burgemeester er niet is. Dit betekent dat de competenties van de loco ook moeten worden beoordeeld in het licht van crisismanagement. Een bestuurder die niet over de noodzakelijke crisiscompetenties beschikt, is geen ‘slechte’ burgemeester. Het gaat erom dat bestuurders dit (h)erkennen en bijvoorbeeld een tweede of derde loco aanwijzen als dé loco in crisissituaties.

3.6

Crisiscommunicatie: scheiding tussen voorlichten en toespreken Al eerder heeft het LBCB gesteld dat crisiscommunicatie teveel wordt gezien als het beantwoorden van vragen en te weinig als het overbrengen van een boodschap.6 Het is vanzelfsprekend van belang adequaat voorlichting te geven en de media ‘te woord te staan’, maar hierdoor moet de boodschap die moet worden overgebracht niet naar de achtergrond verschuiven. Bestuurders moeten zich vooraf afvragen welke boodschap zij in welke situaties willen overbrengen. Doen zij dit niet, dan is crisiscommunicatie per definitie reactief en defensief. De vele checklists op het

6 Landelijk Beraad Crisisbeheersing, Meerwaarde in plaats van meerwerk; planvorming en het gevaar van planfixatie, Den Haag, 2006.

25

gebied van crisiscommunicatie stralen dit ook uit: het gaat om openheid, laten zien waarmee je bezig bent, melden wat wel en niet bekend is, et cetera.7 Hoe belangrijk dit reactieve optreden in de media ook is, het doet geen recht aan de mogelijkheden die er zijn om burgers echt aan te spreken en hen geloof in de toekomst te brengen. Het managen van publiek vertrouwen is geen kwestie van het geven van antwoorden, maar van het vertellen van een verhaal (toespraak). In het gesprek met de adviseurs van Livingstone is duidelijk geworden dat hij zich verschillende keren heeft afgevraagd welke hoofdlijn hij in zijn toespraak zou volgen. Hij vroeg zich niet af of er een aanslag zou worden gepleegd, maar wanneer en dus voelde hij de noodzaak vooraf na te denken over wat hij wilde overbrengen. Zijn betooglijn bestond uit drie elementen die ook tijdens zijn toespraak aan bod zijn gekomen: 1) het is een criminele en laffe daad, 2) het is geen strijd tussen de islam en het westen, en 3) het treft iedereen en je krijgt ons niet uit elkaar. Het vooraf doordenken van een betooglijn wil overigens niet zeggen dat per relevant incidenttype allerlei voorbereidend werk moet worden verricht. Het gaat er vooral om op basis van bijvoorbeeld het onderscheid tussen opzettelijk en niet-opzettelijk na te denken over welke lijnen in de boodschap aan bod zouden moeten komen. In geval van opzettelijk handelen kan door het benadrukken van de kracht van de gemeenschap een versterking van de onderlinge binding worden gecreëerd, terwijl in geval van ‘pech’ veel nadrukkelijker wordt gekeken naar het aandeel van de overheid hierin.

3.7

Tot slot: crisismanagement als uitdagend vak beschouwen Optimaal bestuurlijk leiderschap is alleen mogelijk wanneer crisismanagement door bestuurders als ‘vak’ wordt beschouwd. Dit betekent dat bestuurders het serieus blijven nemen en er voortdurend rekening mee houden dat er een beroep kan worden gedaan op een specifiek soort leiderschap. De veronderstelling dat crisismanagement vooral aankomt op ‘fingerspitzengefühl’ en intuïtie doet afbreuk aan de praktijk van crisismanagement en de daarmee gepaard gaande complexiteit. Crisismanagement vraagt om specifieke competenties en een goede voorbereiding is mogelijk. Het ontwikkelen van deze competenties heeft voor bestuurders ook in andere situaties meerwaarde, bijvoorbeeld op het moment dat er een emotioneel geladen incident plaatsvindt. Tegelijkertijd moet door de professionals op het gebied van crisisbeheersing worden beseft dat het ‘speelveld’ van een bestuurder

7 R. Lamers, (Be)GRIP voor crisiscommunicatie, Rotterdam, 2006.

26

veelomvattend is en crisismanagement hier slechts een klein onderdeel van is. De operationele spelers moeten bestuurders daarom uitdagen invulling te geven aan het vak van crisismanagement. Bestuurders dienen een duidelijk ontwikkelperspectief te hebben, zodat er ook gefaseerd kan worden gewerkt aan het ontwikkelen van de benodigde competenties. Oefeningen en trainingen moeten gericht zijn op een aantal algemene competenties en gaandeweg moeten deze competenties steeds verder verfijnd worden. Het is duidelijk dat een beginnend burgemeester eerst het systeem van crisisbeheersing moet begrijpen om vervolgens vanuit zijn eigen behoefte (en het onderkennen van zijn/haar zwaktes) gerichter te trainen en op te leiden. In het Verenigd Koninkrijk wordt hierbij qua leerbehoefte trapsgewijs een nadrukkelijk onderscheid gemaakt tussen: – rol op strategisch niveau: oriëntatie en bewustwording – weten hoe het voelt: begrijpen en doorgronden van de werking van de crisisorganisatie – mentale voorbereiding: onderkennen van strategische opdracht voor bestuurders (maatschappelijke impact en consequenties van besluitvorming, snel kunnen traceren van de kernelementen, prioriteren en beslissen en het bepalen van de kernelementen voor wijzigingen in beleid en ontwikkeling). Uitgangspunt hierbij is dat pas met de laatste opgave begonnen kan worden als de eerste twee voorwaarden voldoende zijn geïncorporeerd bij een bestuurder. Voor de professionals in het veld en de directe vertrouwelingen van een burgemeester (bijvoorbeeld een gemeentesecretaris) ligt daar een belangrijke uitdaging. Een sfeer van openheid, vertrouwen en het expliciteren van de uitdaging van een bestuurder met een ontwikkelperspectief is hierbij cruciaal.

27

4

Op weg naar krachtig bestuurlijk leiderschap

4.1

Dilemma’s en randvoorwaarden in beeld De voorgaande hoofdstukken hebben laten zien dat bestuurlijk leiderschap in crisissituaties wordt omgeven met verschillende dilemma’s. De uitdaging voor bestuurders/burgemeesters is gelegen in het hanteerbaar maken van deze dilemma’s en zo de weg te openen naar krachtig bestuurlijk leiderschap. Het LBCB wil hierbij ondersteunen. Hieronder worden de belangrijkste dilemma’s gepresenteerd. Om de dilemma’s hanteerbaar te maken, heeft het LBCB randvoorwaarden geformuleerd. Dit betekent dat ieder dilemma wordt vertaald in één of meer randvoorwaarden die moeten worden ingevuld om van een hanteerbaar dilemma te kunnen spreken.

4.2

Tussen de rol van alledag en de rol van crisismanager

Zoals al eerder is aangegeven, komen veel van de processen die tijdens crises een rol spelen ook voor in het dagdagelijkse werk van een burgemeester. Informatievoorziening, besluitvorming en communicatie zijn in dat opzicht een onderdeel van het bestuurlijke leven. De context waarbinnen deze processen zich tijdens crisissituaties afspelen, is echter van een compleet andere orde dan tijdens het reguliere werk. Het reguliere werk is echter het referentiepunt voor de selectie van burgemeesters. Dit is maar goed ook, want een goede crisismanager is immers niet per definitie een goede bestuurder. De ‘afwijking’ (crisissituaties) moet niet leidend zijn, maar er moet wel rekening mee worden gehouden. Het dilemma tussen de rol van alledag en de rol van crisismanager kan hanteerbaar worden gemaakt door: – inzicht te verkrijgen in de competenties die voor de (bestuurlijke) rol van crisismanager van belang zijn – in alle eerlijkheid de vraag te beantwoorden of een bestuurder voldoet aan deze competenties c.q. in staat is om deze op korte termijn te ontwikkelen – te professionaliseren door te selecteren: niet alle leden van het College van B&W hoeven als crisismanager te worden opgeleid. Kies als loco-burgemeesters op het gebied van crisismanagement de bestuurders die hiervoor het meest in aanmerking komen.

29

4.3

– –

– – –

Tussen het houvast van plannen en de kracht van intuïtie Op basis van het onderzoek kan worden vastgesteld dat bestuurders enerzijds behoefte hebben aan enig houvast in de vorm van plannen en procedures en anderzijds moeten kunnen vertrouwen op de kracht van hun intuïtie. De vraag is alleen hoeveel ‘planvorming’ voldoende is om te kunnen spreken van een goede voorbereiding. Het LBCB is, mede op basis van eerder verrichte studies, van mening dat in de planvorming ten behoeve van bestuurders in ieder geval: de nadruk moet liggen op de generieke in plaats van de (incident)specifieke aspecten van het optreden inzicht moet worden gegeven in de kernprocessen die op bestuurlijk niveau een essentiële rol spelen: op- & afschaling, informatiemanagement, leiding & coördinatie en communicatie inzicht moet worden gegeven in het type vragen dat tijdens crisissituaties op bestuurders afkomen inzicht moet worden gegeven in de (positie van de) belangrijkste actoren in het netwerk tijdens crisissituaties inzicht moet worden gegeven in de verschillende rollen die bestuurders worden gegeven (waarbij iedere rol moet worden voorzien van aandachtspunten). Het Bestuurlijk Netwerk Crisisbeheersing heeft een Handreiking bestuurlijk handelen bij crises uitgebracht, die naar mening van het LBCB bestuurders veel houvast kan geven bij het optreden in crisissituaties.

4.4

Tussen wachten op meer informatie en de noodzaak van besluitvorming

Uit de vorige hoofdstukken is af te leiden dat de informatievoorziening in crisissituaties per definitie gepaard gaat met dilemma’s. Bestuurders hebben enerzijds de neiging te wachten op meer zekerheid over wat er precies aan de hand is, terwijl er anderzijds de vrijwel voortdurende druk is om besluiten te nemen. Dit dilemma is alleen hanteerbaar te maken wanneer: – bestuurders expliciet worden gevraagd om besluiten te nemen, waarbij wordt aangegeven wat de belangrijkste onzekerheden zijn – bestuurders worden geïnformeerd over de (mogelijke) consequenties van het uitstellen van besluitvorming – bestuurders worden geïnformeerd over de relevante informatie waarvan men verwacht dat deze op korte termijn beschikbaar komt.

30

4.5

Tussen het hier & nu en wat straks van belang is

In crisissituaties doet zich een voortdurende spanning voor tussen de aandacht voor het hier & nu en de aandacht voor wat komen gaat. Bestuurders zijn enerzijds bezig met het (op hoofdlijnen) monitoren en bijsturen van de operationele gang van zaken, maar moeten anderzijds ook vooruitkijken en inschatten wat zowel operationeel (besluitvorming) als uit de omgeving (media, netwerk, e.a.) op hen afkomt. Deze opgave kan eenvoudiger worden gemaakt door: – informatie te filteren alvorens het in het beleidsteam te behandelen. Informatie die te operationeel van karakter is, kan bestuurders teveel in het ‘hier & nu’ zuigen, terwijl ‘straks’ op dat moment relevanter kan zijn – het ‘vooruit kijken’ te organiseren. Dit kan door iemand vrij te maken die allerhande informatie kan vertalen in bestuurlijk relevante scenario’s en deze kan voorzien van handelingsopties, consequenties hiervan, et cetera.

4.6

Tussen de wil om iets te doen en ‘being there’

Burgemeesters willen in crisissituaties graag ‘handelen’. Dit is ook logisch, aangezien zij het hoogste commando hebben in situaties die (veelal) hun stad aangaan. Er gewoon ‘zijn’, voelt dan niet altijd goed, ook al beseffen veel bestuurders heel goed dat het vooral in het begin van een crisis het enige is wat men kan en moet doen. De Engelsen spreken in dit verband over het belang van ‘being there’: bestuurders hoeven geen operationele verantwoordelijkheid in te vullen om voor de beheersing van crises belangrijk te zijn. Hoewel er in ons land wel van een operationele verantwoordelijkheid sprake is, moet deze zich wel goed verhouden tot de verantwoordelijkheden van de crisismanagers op de lagere niveaus. ‘Being there’ betekent dan ook dat op de juiste momenten ruimte wordt gegeven aan deze crisismanagers. Het bovenstaande betekent naar mening van het LBCB dat: – bestuurders en operationeel leidinggevenden (op tactisch-strategisch niveau) in de voorbereiding met elkaar de onderlinge verwachtingen moeten bespreken, zodat er gevoel kan worden ontwikkeld voor de ‘eigen’ regelruimte – bestuurders in het eerste uur zich in principe niet moeten bemoeien met operationele zaken (er zijn vanzelfsprekend altijd uitzonderingen), maar wel aan hun omgeving moeten laten merken dat zij er zijn.

31

4.7

Tussen de snelheid van consensus en het belang van ‘tegenspraak’

Het gegeven dat besluitvorming in crisissituaties onder grote druk plaatsvindt, kan ertoe leiden dat er te snel consensus wordt gezocht. Dit mechanisme van ‘group think’ staat op gespannen voet met de noodzaak van kritische tegengeluiden. De discussie moet niet te lang duren en vanuit dit perspectief is ‘snelle consensus’ een voordeel, maar de snelheid mag niet ten koste gaan van de kwaliteit. Dit dilemma kan hanteerbaar worden gemaakt door: – als bestuurder altijd uit te stralen dat andere meningen en opvattingen wenselijk zijn en dit ook in zowel de voorbereiding als het moment suprême te expliciteren – als bestuurder competente adviseurs om je heen te verzamelen. Hierbij moet worden beseft dat tegenspraak niet alleen in het beleidsteam, maar zeker ook daar buiten moet worden georganiseerd. Mensen die geen onderdeel zijn van het groepsproces, zijn veelal beter in staat hierop te reflecteren.

4.8

Tussen een breed en ‘behapbaar’ netwerk

Voor bestuurders bestaat er geen twijfel over het feit dat zij het netwerk dat zich in crisissituaties vormt, moeten kennen. Het punt is echter dat dit netwerk in potentie oneindig is: hulpverleningsdiensten, bedrijven uit vitale sectoren, collega-bestuurders, experts, media, onderzoeksinstellingen (onderzoeksraad, arbeidsinspectie, e.a.), et cetera. Het netwerk moet weliswaar breed zijn, maar moet ook behapbaar blijven. Wederom is de vraag: wat is genoeg? Het LBCB is van mening dat de volgende randvoorwaarden van belang zijn: – het te kennen netwerk moet aansluiten bij het risicoprofiel: het zoeken van contact met private partijen is alleen noodzakelijk op het moment dat er aan deze bedrijven een substantieel risico is verbonden – de verantwoordelijkheid van de opperbevelhebber moet iedereen in het netwerk scherp op het netvlies hebben staan en als bestuurder moet deze verantwoordelijkheid ook worden geëxpliciteerd – binnen het netwerk moet een onderscheid zijn gemaakt tussen partijen die wel en niet onder het opperbevel van de burgemeester ‘vallen’. Er zijn immers partijen, zoals de Arbeidsinspectie, die autonoom opereren, maar veel invloed kunnen hebben op de gang van zaken.

32

4.9

–

– –

–

–

Tussen het beantwoorden van vragen en het eigen verhaal Het LBCB heeft, mede met deze rapportage, het perspectief op crisiscommunicatie willen verbreden: het gaat niet alleen om het beantwoorden van allerhande vragen van media, maar zeker ook om het overbrengen van een boodschap die bijdraagt aan het publiek vertrouwen. Het is essentieel om tussen beide een goede balans te realiseren. Dit is niet gemakkelijk: de complexiteit van crisiscommunicatie moet niet worden onderschat. De dilemma’s op het gebied van crisiscommunicatie kunnen hanteerbaar worden gemaakt door crisiscommunicatie als aparte discipline binnen crisismanagement te zien. Dit wil volgens het LBCB zeggen dat: crisiscommunicatie een onderwerp is dat met enige regelmaat wordt besproken met de bestuurders die het primair aangaat, zodat zij goed voorbereid zijn op wat op dit punt van hen wordt verwacht crisiscommunicatie een vast punt op de vergaderagenda van het beleidsteam is, zodat hier structureel aandacht aan wordt besteed de berichtgeving in de media wordt gevolgd door functionarissen buiten het beleidsteam (mediawatching), zodat hierop kan worden ingespeeld met het geven van de eigen boodschap er professionele voorlichters worden ingezet. De voorlichters in “vredestijd” zijn niet per definitie geschikt voor de voorlichting in crisisomstandigheden. Door gebruik te maken van poolvorming en externe expertise8 kan de voorlichtingsfunctie effectiever worden ingevuld er sprake is van een mandaat voor de voorlichter voor het naar buiten brengen van bepaalde (feitelijke) boodschappen, zodat het mogelijk is snel in de media te communiceren en in het beleidsteam niet alles hoeft te worden geaccordeerd.

4.10

Tussen het managen van binnen en het managen van buiten Het laatste dilemma dat hier wordt behandeld, vloeit voort uit de variëteit aan aspecten waaraan een bestuurder in crisissituaties aandacht moet geven. Het is een moeilijke opgave om op alle aspecten of dimensies goed te presteren. Er is in crisissituaties sprake van een voortdurende spanning tussen de aandacht voor de rol van crisismanager in het beleidsteam en de aandacht voor de buitenwereld (media, bevolking, netwerk, e.a.). Het lukt veel bestuurders niet om alle ballen in de lucht te houden, maar tegelijkertijd wordt beseft dat het laten vallen van een bal funest is voor het bestuurlijk leiderschap. De uitdaging is er daarom in gelegen

8 Hierbij kan worden gedacht aan het Expertisecentrum Risico- en Crisiscommunicatie (ERC).

33

om, wanneer mogelijk, het aantal ballen te verminderen. In het Verenigd Koninkrijk is de keuze voor de huidige structuur in belangrijke mate gebaseerd op het belang van het verdelen van de aandacht tussen de verschillende actoren. Deze verdeling is gebaseerd op het principe dat de operationele leiding een technocratisch en geen politiek proces is. Hieruit vloeit voort dat het opperbevel bij de politie ligt en de burgemeester zich voornamelijk richt op de crisiscommunicatie en nazorg. Hoewel het systeem in Engeland in een andere context en cultuur functioneert dan in Nederland, is het wel van belang te leren van de sterke elementen van een systeem of structuur. Dit betekent volgens het LBCB dat: – bestuurders zich bewust moeten zijn van hun beperkingen en taken moeten overdragen aan anderen wanneer hier aanleiding voor is – bestuurders vooraf stil moeten staan op welke momenten optreden ‘binnen’ en ‘buiten’ gewenst is.

4.11

Tot slot: stilstaan bij uw eigen behoeften als crisismanager Het LBCB heeft in de gesprekken met burgemeesters gemerkt dat de vraag ‘wat heb je nodig om je rol in crisissituaties optimaal te vervullen’ lastig te beantwoorden is. Dit zegt volgens het LBCB enerzijds iets over de mate waarin bestuurders de uitdaging aangaan om hun behoeften op het gebied van crisismanagement te formuleren. Dit lijkt beperkt plaats te vinden. Anderzijds hebben de gesprekken met bestuurders duidelijk gemaakt dat zij ook niet door bijvoorbeeld operationele diensten worden uitgedaagd om dit te doen. Dit moet volgens het LBCB veranderen, teneinde het bestuurlijk leiderschap in crisissituaties (verder) te versterken. In dit rapport heeft het LBCB ingrediënten aangereikt om een impuls te geven aan crisismanagement op bestuurlijk niveau. Het is voor bestuurders en hun ondersteuners van belang om deze ingrediënten te vertalen naar de eigen situatie, de betekenis ervan vast te stellen en de totale bestuurlijke context actief te beïnvloeden waar dit nodig is. Hiervoor is ‘wederkerigheid’ met lef noodzakelijk: bestuurders moeten ondersteuners bevragen en ondersteuners moeten bestuurders uitdagen. Crisismanagement lijkt wellicht een eenzaam vak, maar is in zijn uitwerking uiteindelijk altijd een teamsport!

34

35

Landelijk Beraad Crisisbeheersing J.G.M. Alders (voorzitter) dr. B.G. Marsman (secretaris) mr. R.K. Brons prof. dr. ir. G.E. Frerks drs. W. Geerlings drs. H.G. Geveke F.P. Goudswaard mr. M.J.E.M. Jager mr. R.J. van der Kluit drs. S.I. Meulensteen - Van Esseveld mr. W.P.M. Urlings Postbus 20011 2500 EA Den Haag Tekst en eindredactie Drs. F. van der Laan Drs. W. Landman Vormgeving Grafisch Buro van Erkelens, Den Haag Druk Repro Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

september 2007

36