SOUDNÍ PŘEZKUM ROZHODNUTÍ O PŘESTUPKU A PRÁVO NA SPRAVEDLIVÝ PROCES

JUDr. Jana ODEHNALOVÁ, Ph.D. Metropolitní univerzita Praha, o.p.s., katedra právních disciplín a veřejné správy

SOUDNÍ PŘEZKUM ROZHODNUTÍ O PŘESTUPKU A PRÁVO NA SPRAVEDLIVÝ PROCES Jedním ze základních principů právního demokratického státu je dělba moci a oddělení mocí zákonodárné, výkonné a soudní. Dalším navazujícím principem je pak nezávislost soudní moci, která na jedné straně v rámci obecného soudnictví musí respektovat akty moci zákonodárné, na druhé straně je moc soudní povolána i ke kontrolní činnosti moci výkonné (exekutivy). Projev tohoto principu se odráží především v ústavním pořádku České republiky a samozřejmě dále i v navazujících zákonných předpisech. Základní principy soudní kontroly moci výkonné (a tedy i kontroly veřejné správy a jejích aktů) tak nalezneme nejen v Ústavě ČR1 (např. čl. 80, čl. 87), Listině základních práv a svobod2 (zejména čl. 36), ale i v mezinárodních smlouvách o lidských právech, které jsou na základě judikatury Ústavního soudu3 rovněž součástí ústavního pořádku, mají nepochybně na zákl. čl. 10 Ústavy aplikační přednost před zákonem, ale na rozdíl od jiných mezinárodních smluv nemajících lidskoprávní povahu lze jimi navíc argumentovat v ústavní stížnosti podávané k Ústavnímu soudu, případně v návrhu na zrušení zákona či jiného právního předpisu (nebo jejich jednotlivých ustanoveních) a Ústavní soud může zákon či podzákonný předpis právě pro rozpor s takovouto mezinárodní smlouvou zrušit (tyto MS kromě aplikační přednosti mohou mít tedy mít derogační účinky). Ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách jsou tak postaveny na roveň ústavněprávním normám a takto je k nim třeba i přistupovat.

Závazky vyplývající z mezinárodního práva Z hlediska ČR patrně nejvýznamnější mezinárodní smlouvou o lidských právech je Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, známá též pod názvem Evropská úmluva o ochraně lidských práv (dále jen „EÚLP“).4 V čl. 6 EÚLP je zakotveno tzv. právo na spravedlivý proces, kde je mimo jiné stanoveno, že „[každý] má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu.“ Jedná se tu tedy zejména jednak o kvalitu procesu (právo na spravedlivý, slušný fair proces vedený veřejně a v přiměřené lhůtě, při respektování presumpce neviny a stanovených minimálních 1

Úst. zák. č. 1/1993 Sb., Ústava ČR v platném znění (dále jen „Ústava“). Usnesení ČNR o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku č. 2/1993 Sb., v platném znění (dále též „Listina“ nebo „LZPS“). 3 Srov. rozhodnutí ÚS č. 403/2002 Sb. 4 Vyhlášená pod č. 209/1992 Sb. 2

187

práv obviněného), a rovněž i o kvalitu orgánu, který o „trestním obvinění“ rozhoduje. Z EÚLP nevyplývá, že by to nutně musel být soud ve smyslu ústavy, integrovaný do soustavy soudů, ale musí to být orgán nezávislý a nestranný zřízený zákonem, který projednává věc buď již v prvním stupni, nebo alespoň v rámci přezkoumání rozhodnutí, a to v plné jurisdikci, tj. jedná jak o otázkách právních, tak i skutkových.5 Pojem „trestní obvinění“ je ovšem třeba vykládat extenzivně, především ve smyslu judikatury Evropského soudu pro lidská práva, dle kterého „[l]ze jednoznačně dovodit, že pojem ‚trestní obvinění‘ se týká rozhodování o jakémkoli protiprávním jednání, které je postižitelné trestem, tedy nejen o postihu za soudní delikty, ale i za správní delikty, a to jak fyzických, tak i právnických osob.“6 Mimo to jak Evropský soud pro lidská práva, tak dříve existující Evropská komise pro lidská práva dospěly v řadě svých judikátů a jiných aktů k závěru, že jakákoli veřejnoprávní ustanovení sankční povahy nelze posuzovat podle jejich označení, nýbrž obsahu a účelu. K tomuto výkladu pojmu „trestní obvinění“ dospěl i Nejvyšší správní soud, když judikoval, že: „se zřetelem k zásadám, vyjádřenými v čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod, vyhlášené ve Sbírce zákonů pod č. 209/1992, které vyjadřují principy práva na spravedlivý proces, musí řízení o přestupku, stejně tak o jiném správním deliktu, podléhat stejnému režimu jako řízení o trestných činech. V tomto smyslu je třeba vykládat všechny záruky, které se podle vnitrostátního práva poskytují obviněnému z trestného činu. Je totiž zřejmé, že rozhraničení mezi trestnými (a tedy soudem postižitelnými) delikty, a delikty, které stíhají a trestají orgány exekutivy (tedy i přestupky), je výrazem vůle suverénního zákonodárce, není odůvodněno přirozenoprávními principy, ale daleko spíše je výrazem trestní politiky státu. Bylo by ostatně možno na mnohých případech z historického vývoje dokumentovat, že například snaha účelově snížit nepříznivě se vyvíjející počty spáchaných trestných činů vedla v některých případech ke změnám zákonů, přesouvajícím trestné činy méně závažné do kategorie přestupků, anebo na druhé straně rozmáhající se drobné delikty byly novelami zákonů přesunuty do kategorie činů soudně trestných. Z těchto důvodů – a přinejmenším od okamžiku, kdy byla ratifikována Úmluva – není rozhodné, zda pozitivní právo označuje určité deliktní jednání za trestný čin, správní delikt, nebo přestupek. Zmiňuje-li se tedy Úmluva v článku 6 odst. 1 o „jakémkoliv trestním obvinění“, je třeba záruky v této souvislosti poskytnuté tomu, kdo je obviněn, poskytnout shodně jak v trestním řízení soudním, tak v deliktním řízení správním, tak i v řízení o přestupcích.“7 Obdobně v jiném rozhodnutí Nejvyšší správní soud konstatoval: „Věcný rozdíl mezi trestnými činy a správními delikty bývá i velmi mlhavý, může být i výsledkem politického rozhodnutí („dekriminalizace“), a je běžné, že skutky trestané právním řádem jednoho státu nebo v určité době jako trestné činy jsou podle právního řádu jiného státu nebo v jiné době „pouze“ správními delikty a naopak. Pro ilustraci lze vzpomenout i někdy převrácený poměr u peněžitých sankcí: stamilionové pokuty, které hrozí za některé správní delikty, a více než desetinásobně přesahují možnou výměru peněžitého

5

Viz HUBÁLKOVÁ, E. Přehled judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Právo na spravedlivé řízení a další procesní práva. Praha: ASPI, 2006, s. 49-55. 6 Rozhodnutí ESLP ve věci Lauko vs. Slovensko. 7 Rozhodnutí NSS sp. zn. 4 As 10/2006 – 57.

188

trestu podle trestního zákona. Také proto pro trestnost správních deliktů musí platit obdobné principy a pravidla jako pro trestnost trestných činů.“ 8 Vedle EÚLP bylo na půdě Rady Evropy přijato značné množství rezolucí, které sice nejsou právně závazné (hovoří se o tzv. soft law), nicméně mají minimálně doporučující charakter a smluvní státy by měly usilovat o jejich maximální naplňování a to jak z hlediska legislativního, tak i z hlediska aplikační praxe9. Již v roce 1977, byla přijata rezoluci Výboru ministrů Rady Evropy /77/ 31, o ochraně jednotlivců ve vztahu k aktům správy. Podle ní každý, kdo je účastníkem správního řízení a jako takový může být omezen ve svých právech, svobodách či zájmech správním aktem, má právo vyjádřit se ke skutečnému stavu věci, uvést důkazy, resp. navrhnout, jakými prostředky má být dokazování vedeno. O tomto právu musí být správním orgánem včas a řádně poučen. Ještě před vydáním rozhodnutí má účastník řízení právo požádat, aby byl vhodnými prostředky informován o všech známých skutečnostech, na jejichž základě má být správní akt vydán. Na tuto rezoluci navazuje řada doporučení Výboru ministrů, z hlediska nutnosti soudního přezkumu správních aktů je třeba uvést doporučení /91/ 1 z r. 1991 vztahující se ke správním sankcím, jimiž se rozumí pokuta i jakékoli jiné trestní opatření peněžité nebo nepeněžité povahy. Na prvém místě je stanovena zásada, že správní sankce a podmínky, za nichž mohou být použity, musí stanovit zákon. Vyloučena je retroaktivita, nabude-li však po spáchání činu platnost předpis, který umožňuje ukládat mírnější sankci, má být skutek posouzen podle té úpravy, která je pro pachatele výhodnější. Jestliže by naopak bylo možno uložit za čin v době jeho spáchání mírnější sankci, nelze uložit sankci přísnější, i kdyby to předpisy účinné v době ukládání sankce dovolovaly. Uplatněna má být zásada non bis in idem. V případě, že má být skutek potrestán více správními orgány podle předpisů, které chrání různé zájmy, je nezbytné, aby každý z nich zvážil, že za daný skutek již byla uložena jiná správní sankce. Je třeba, aby postih za protiprávní jednání byl proveden v přiměřené lhůtě, a správní orgány mají postupovat v sankčním řízení rychlostí, která je rozumná vzhledem k okolnostem případu. Každé řízení směřující k uložení sankce musí být uzavřeno konečným rozhodnutím. Vedle obecných principů, které obsahuje Rezoluce /77/ 31, mají být při ukládání správních sankcí respektovány ještě principy zvláštní: osoba, vůči níž řízení směřuje, musí být seznámena s jeho důvody, je třeba jí poskytnut dostatečný čas k přípravě obhajoby, tato osoba, resp. její zástupce, musí být seznámena s důkazy, o které se řízení opírá, a má právo se vyjádřit ke každé věci, o níž má být v řízení rozhodnuto, rozhodnutí, jímž se ukládá sankce, musí být řádně odůvodněno. Jestliže s tím osoba souhlasí, lze od uvedených principů upustit za předpokladu, že jde o méně závažné případy, a jako sankce mohou být uloženy jen nízké peněžité pokuty. Pokud s tím však vysloví nesouhlas, musí být uvedené principy dodrženy. Důkazní břemeno spočívá

8 9

Rozhodnutí NSS, sp. zn. 8 As 17/2007 – 135, publikované pod č. 1338/2007 Sb. NSS. Českou republiku zavazují rezoluce a doporučení Rady Evropy nikoliv jako mezinárodní smlouvy ale jako závazky vyplývající z mezinárodního práva, které se ČR zavázala dodržovat dle čl. 1 odst. 2 Ústavy.

189

zásadně na správním orgánu. Správní akt, jímž se ukládá sankce, musí být přezkoumatelný alespoň z hlediska zákonnosti nezávislým a nestranným soudem.10 Speciální doporučení Výboru ministrů (2004) 20 z roku 2004 bylo přijato ohledně soudní kontroly správních aktů, a to jak individuálních, tak normativních právních aktů. Podle tohoto doporučení by měly soudnímu přezkumu podléhat veškeré správní akty v plném rozsahu, ať se týkají osob fyzických či právnických, případně i subjektů, které chrání kolektivní zájmy, a to jak z hlediska zákonnosti, procesních vad i zneužití pravomoci. Na soud by se měly subjekty obracet až po vyčerpání řádných opravných prostředků ve správním řízení, jejichž délka by neměla být příliš dlouhá. Lhůty pro zahájení řízení před soudem mají být patřičné a přiměřené. Přístupu k soudům by neměly bránit příliš vysoké náklady na řízení. Soudní přezkum je třeba svěřit nezávislým a nestranným soudům, ať správním, nebo řádným. Lhůta, v níž soudy rozhodují, by měla být přiměřená, řízení před nimi kontradiktorní a soudy by měly rozhodovat v plné jurisdikci, ve veřejném řízení a jejich rozsudky by měly být odůvodněné. Bude-li správní akt shledán nezákonným, měl by soud disponovat prostředky ke zjednání nápravy nejméně v rozsahu zrušení takového aktu. Soudy by měly mít možnost nařizovat předběžná opatření ve věci samé.11

Právo na spravedlivý proces dle Listiny základních práv a svobod Vrátíme-li se k Listině základních práv a svobod, je právo na soudní přezkum aktů orgánů veřejné správy zakotveno v hlavě V Listiny (Právo na soudní a jinou právní ochranu) a zejména v čl. 36 odst. 1 a 2 LZPS, který jednak stanoví každému právo domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu, a dále zaručuje každému, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, možnost obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.12 K interpretaci tohoto ustanovení ve vztahu k soudnímu přezkoumávání rozhodnutí o přestupku je třeba si především položit otázku, zda by zákon mohl vyloučit soudní přezkum rozhodnutí o přestupku. Jinými slovy, zda rozhodnutí o přestupku je rozhodnutí „týkající základního práva nebo svobody dle Listiny“. Výsledkem přestupkového řízení je zpravidla jednak vyslovení viny (příp. neviny) obviněného a uložení sankce. Sankční opatření může být různého charakteru (napomenutí, pokuta, zákaz činnosti, propadnutí věci či zákaz pobytu)13 Sankce nepochybně může negativně zasáhnout různé sféry osobnosti člověka, ať již jde o nedotknutelnost soukromí, 10

Blíže k zásadám tohoto doporučení a jejich realizaci v prostředí ČR srov. MADLEŇÁKOVÁ, L. Probíhá v ČR řízení o uložení správních sankcí a jejich ukládání dle zásad Rady Evropy? In: Správní právo, 2010, č. 2, s. 65-89. 11 Blíže viz MATES, Pavel a kol. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C.H.Beck, 2010, s. 22 a násl. 12 K pojmu spravedlivý proces dle čl. 36 LZPS srov. KLIMA, K. a kol. Komentář k Ústavě a Listině. 2. vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 1288-1339. 13 Zák. č. 200/1990 Sb., zákon o přestupcích, v platném znění § 11.

190

vlastnictví, případně svobodu pohybu a pobytu apod. A nemusí to být pouze sankce, která se do osobnostní sféry jedince negativně promítne, ale může to být i např. nezákonný postup orgánů veřejné správy při objasňování skutkového stavu, násilné vyžadování souhlasu s uloženou pokutou v blokovém řízení, případy omylu atd. I s ohledem na výše uvedenou judikaturu a paralelu mezi trestním řízením a řízením o přestupcích je zřejmé, že rozhodnutí o přestupku nesmí být ze soudního přezkumu vyňato. Soudní ochrana proti rozhodnutím o uložení správní sankce je zaručena i na zákonné úrovni, zejména v soudním řádu správním, který určuje, že soudy ve správním soudnictví rozhodují o žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy správním orgánem.14 Správní soudy přezkoumávají ve správním soudnictví také správní uvážení, které použil správní orgán při stanovování výše sankce. Shledá-li soud v takovém případě žalobu důvodnou, může zrušit napadené rozhodnutí, případně, nejsou-li tu důvody pro zrušení rozhodnutí, může soud trest snížit, případně od jeho uložení upustit, má-li za to, že trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši. 15 Pokud jde o standardní řízení o přestupku případně řízení příkazní, má obviněný právo na využití řádných (odvolání, odpor), případně i mimořádných opravných prostředků (obnova řízení, podnět k přezkumnému řízení) a po vyčerpání řádných opravných prostředků také právo na soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy. V případě příkazního řízení se sice nelze po vydání příkazu přímo dovolávat ochrany před správním soudem, a to proto, že nebyly vyčerpány opravné prostředky, které správní řád připouští (odpor). Podáním odporu se příkaz ruší od počátku, a pokud odpor podán není, příkaz nabývá právní moci, ale jelikož nebyly využity opravné prostředky, nelze správní žalobu podat. Na rozdíl od řízení blokového tu alespoň ale existuje možnost řádný opravný prostředek v zákonem stanovené lhůtě podat. V roce 2001 zrušil Ústavní soud ustanovení zákona o přestupcích, které stanovilo soudní nepřezkoumatelnost u přestupku, za který nebylo možné uložit pokutu vyšší než 2000,- Kč nebo zákaz činnosti. Ústavní soud zde došel k závěru, že šlo především o porušení rovnosti v právech vůči veřejné moci podle čl. 1 Listiny ve spojení s porušením práva na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy a napadené ustanovení neshledal v souladu ani s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny z důvodu porušení práva na soudní a jinou právní ochranu a stejně tak je v rozporu s čl. 1 a čl. 4 Ústavy ČR. 16 Do režimu čl. 6 odst. 1 věty první Úmluvy Ústavní soud tedy zařadil i přestupky, za které nelze uložit pokutu vyšší než 2000 Kč nebo zákaz činnosti.

Aplikační praxe Nejvyššího správního soudu Pokud jde o blokové řízení a rozhodnutí v něm (bez ohledu na výši uložené pokuty), nepodléhá podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu soudnímu přezkumu. Argumentace Nejvyššího správního soudu se v těchto rozhodnutích opírá zejména o argument a maiory ad minus, totiž „(…)je-li podle § 68 písm. a) s. ř. s. žaloba nepřípustná tehdy, nevyužil-li žalobce opravných prostředků v řízení před správním orgánem, které zákon připouští, pak musí být nepřípustná i tam, kde 14

Zák. č. 150/2002 Sb. soudní řád správní, v platném znění § 4 odst.1 písm.a). Srov. zák. č. 150/2002 Sb. soudní řád správní, v platném znění § 78 odst. 1 a 2. 16 Srov. rozhodnutí Ústavního soudu č. Pl ÚS 9/2000 vyhlášeno pod č. 51/2002 Sb. 15

191

žalobcovo právo na podání opravného prostředku zůstalo nevyužito z toho důvodu, že žalobce nehodlal vést příslušné správní řízení ani v prvním stupni a spokojil se s ukončením věci v blokovém řízení.“17 Nejvyšší správní soud vychází tedy z předpokladu, že je plně v dikci obviněného z přestupku, zda se bude vést standardní právní řízení v prvním stupni, či zda se spokojí s ukončením věci v blokovém řízení. Jakmile učiní rozhodnutí (tedy souhlasí s uložením pokuty a spokojí se s tvrzením správního orgánu, že skutkový stav byl spolehlivě zjištěn), nemá šanci se bránit (např. proti špatně zjištěnému skutkovému stavu, nezákonnému postupu, špatné kvalifikaci přestupku, násilně (lstí) vymoženému souhlasu atd.) a to ani řádnými prostředky ani soudním přezkumem rozhodnutí v blokovém řízení skončeném. Jediné možné prostředky obrany pak spočívají ve využití mimořádných opravných prostředků (viz dále). Dle NSS při použití opačného výkladu na případy přezkumu správních rozhodnutí vydaných v blokovém řízení by totiž soud namísto činnosti přezkumné prováděl sám činnost, jež by jinak měl uskutečňovat správní orgán tehdy, pokud by osoba obviněná z přestupku takové řízení hodlala svým nesouhlasem s uložením pokuty v blokovém řízení vyvolat. Pokud by takový postup nebyl připraven aprobovat, musel by rozhodnutí správního orgánu vydané v blokovém řízení nutně shledat vždy nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů. Oba přístupy by dle NSS popřely smysl blokového řízení. Není tedy rozhodující, že proti uložení pokuty v blokovém řízení nejsou přípustné opravné prostředky, jichž by bylo možno využít (§ 84 odst. 2 zákona o přestupcích).18 Na tuto argumentaci Nejvyššího správního soudu, odkazuje i soud Ústavní. V případě, kdy se Ústavní soud zabýval situací, kdy dle názoru stěžovatele nebyl náležitě zjištěn skutkový stav, tento dal podnět k přezkumnému řízení, Ústavní soud uvádí: „V přezkumném řízení přezkoumávají správní orgány pravomocná rozhodnutí z moci úřední, přičemž účastník může "dát podnět k provedení přezkumného řízení; tento podnět není návrhem na zahájení řízení; jestliže správní orgán neshledá důvody k zahájení přezkumného řízení, sdělí tuto skutečnost s uvedením důvodů do 30 dnů podateli" (§ 94 odst. 1 správního řádu). Citované sdělení resp. vyrozumění proto nepředstavuje správní rozhodnutí, přezkoumatelné správním soudem, a podání podnětu k přezkumnému řízení není prostředkem k ochraně práv, který by bylo nutno vyčerpat před podáním správní žaloby. Tímto prostředkem měl být vyslovený nesouhlas stěžovatele s uložením pokuty v blokovém řízení, k čemuž však v daném případě nedošlo (k tomu srov. např. rozsudek NSS ze dne 12. 5. 2011 sp. zn. 4 As 16/2011).19 Argumentace Nejvyššího správního soudu v tomto ohledu není však příliš přesvědčivá a zjevně rozporná s ústavním pořádkem ČR i judikaturou ESLP. Pokud LZPS, potažmo soudní řád správní některé rozhodnutí ze soudního přezkumu vylučuje, děje se tak zákonem (tak tomu ovšem v tomto případě není), nikoliv výkladem soudu, jdoucím nad zákon. Úkolem soudů je především tato práva chránit, ne je nad rámec zákona ze své jurisdikce vyjímat. Pokud by bylo nutné některá rozhodnutí z ochrany správních soudů vyjmout, muselo by se tak stát výslovně a cestou legislativního procesu 17

Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 As 49/2003 - 46. Tamtéž. 19 Nález Ústavního soudu č. IV.ÚS 2148/11. 18

192

– tedy mocí zákonodárnou, nikoliv interpretací jiných zákonných (ne přímo souvisejících) ustanovení mocí soudní.

Souhlas obviněného jako conditio sine qua non Souhlas obviněného s uložením sankce – spíše než o souhlas jde o ochotu zaplatit pokutu, souhlas je implicitně dovozován - nemůže sám o sobě anulovat jeho právo na soudní přezkum nezávislým soudem, a to hned z několika důvodů. S ukládáním sankcí se souhlasem obviněného souvisí zásada nepřispívání k vlastnímu obvinění a zásada, používaná v trestním právu, dle níž přiznání ještě nedokazuje vinu obviněného. Jednotlivec se v případě blokového řízení rozhoduje pouze na základě těch informací, které má. S tím souvisí také spolehlivě zjištěný skutkový stav. Obviněný se rozhoduje, zda sám sebe uzná vinným na základě informací o stavu, který byl zjištěn správním orgánem. U blokového řízení tak nastává situace, kdy obviněný se musí v krátké době rozhodnout, zda souhlasí s uložením pokuty, a to právě na základě informací, podávaných mu správním orgánem. Ke kvalifikovanému souhlasu jsou ovšem třeba i informace další - např. dostatečné informace o dalším řízení, respektive následcích jeho souhlasu, či nesouhlasu. Některé informace mu mohou být správním orgánem zatajeny anebo mu nesděleny všechny. V případě souhlasu obviněného s uložením pokuty se pak už obviněný nemůže nijak dodatečně bránit uložení pokuty ani anulovat svůj souhlas, který byl dán na základě neúplných či nesprávných informací. Lze proto vyvodit, že v případě neexistence nápravy vadného rozhodnutí prostřednictvím opravných prostředků ve správním řízení musí (tím spíše) existovat ochrana proti takovému rozhodnutí správními soudy, pokud se navíc jedná o zásahy správních orgánů do práv jednotlivce ve správním řízení trestním.20 Mohou nastat i další situace. Bloková pokuta může být uložena osobě, která nemá procesní způsobilost (nezpůsobilost nemusí být nutně na první pohled zřejmá), může dojít k omylu v osobě pachatele – z přestupku je obviněn někdo jiný, než ten, kdo jej spáchal a vyslovil souhlas s udělením sankce, může dojít ke skutkovému omylu (obviněný si myslí, že přestupek spáchal, ale není to pravda) mohlo dojít ke zjevnému nezákonnému postupu orgánu veřejné správy, potíže může působit např. pokračování v přestupku, potažmo dílčí útok (za nějž je pachatel postihován jako za přestupek blokem) může být ve skutečnosti dílčím útokem pokračujícího trestného činu apod. Pro tyto situace přichází v úvahu mimořádné opravné prostředky, tedy obnova řízení či podnět k přezkumnému řízení. V případě podnětu k přezkumnému řízení pak ale záleží na úvaze správního orgánu, zda řízení zahájí či nikoliv a k případnému zahájení řízení je stanovena prekluzivní objektivní lhůta 1 rok. Souhlas obviněného je formální podmínkou pro vyřízení věci v blokovém řízení, kterou však nelze stavět nad materiální podmínku, tedy podmínku spolehlivého zjištění skutkového stavu, nebo dokonce zhojit její nedostatek (byť později zjištěný). Souhlas nemůže tedy převážit nad ostatními hledisky, zejména hlediskem legality či povinnosti spolehlivě zjistit skutkový stav. Souhlas s vyřízením věci v blokovém řízení neznamená, že se nesmí následně zkoumat splnění podmínky spolehlivého zjištění přestupku, 20

Blíže viz MADLEŇÁKOVÁ, L. Probíhá v ČR řízení o uložení správních sankcí a jejich ukládání dle zásad Rady Evropy? In: Správní právo, 2010, č. 2, s. 83-88.

193

zvláště, je-li to připuštěno v přezkumném řízení. Jiné procesní důsledky však nedostatek spolehlivého zjištění přestupku nevyvolává (až na světlou výjimku specifického případu obnovy řízení uvedenou dále).

Obnova blokového řízení – změna postoje NSS Pokud jde o obnovu řízení, zastával do nedávné doby NSS názor, že obnova blokového řízení je pojmově vyloučena: „Přistoupí-li Nejvyšší správní soud na tezi, podle níž lze pokutový blok považovat za správní rozhodnutí, je na místě konstatovat, že řízením ve smyslu citovaného ustanovení může být pouze řízení blokové. Návrhem na obnovu blokového řízení však stěžovatel fakticky zpochybňuje splnění podmínek pro to, aby vůbec mohlo být toto řízení vedeno - tvrdí, že přestupek nebyl spolehlivě zjištěn, resp. odvolává svůj souhlas s uložením pokuty. Vrácení řízení do počátečního stadia, konkrétně do fáze před udělením souhlasu s uložením blokové pokuty (o něž stěžovatel zjevně usiluje), by ovšem navodilo situaci, za které by nebylo možno v blokovém řízení pokračovat, neboť by nebyla splněna jedna ze zákonem vyžadovaných podmínek souhlas s uložením blokové pokuty. Jakákoli „obnova“ řízení o přestupku, byl-li projednán v blokovém řízení, je tak z povahy věci vyloučena, neboť podmínkou sine qua non tohoto řízení je souhlas účastníka se zjištěním přestupku a uložením sankce. S ohledem na znění § 62 (starého) správního řádu nelze rovněž akceptovat, aby návrhem na obnovu řízení, které v daném případě proběhlo, tj. řízení blokového, bylo ve skutečnosti zahájeno řízení podle § 67 ZPř, které v projednávané věci neproběhlo. Podpůrný argument pro závěr o nemožnosti brojit proti uložení blokové pokuty návrhem na obnovu řízení lze pak nalézt rovněž v rozsudku NSS ze dne 29. 12. 2004, čj. 6 As 49/2003-46, publ. pod č. 505/2005 Sb. NSS, podle kterého není žaloba proti rozhodnutí o uložení pokuty v blokovém řízení přípustná, neboť žalobce nejen že nevyčerpal opravné prostředky, ale vědomě souhlasil, že přestupek nebude projednáván v řízení, jehož předmětem by bylo skutkové zjišťování spojené s dokazováním a následně i právní posouzení jeho jednání. Nebylo-li totiž - ze svobodné vůle účastníka řízení provedeno formalizované skutkové ani právní posouzení věci, nelze následně tvrdit, že skutkové okolnosti byly odlišné (vyšly najevo nové skutečnosti), resp. že je nutno doplnit dokazování. Není tedy proti smyslu právní úpravy obnovy řízení její nepřipuštění v případě rozhodnutí vydaného v blokovém řízení, jak argumentuje stěžovatel, ale bylo by naopak proti smyslu blokového řízení, aby byla v jeho případě z uvedeného důvodu obnova povolena.“21 V březnu roku 2013 však tuto pojmovou nemožnost obnovy blokového řízení NSS částečně prolomil, když připustil, že obnova řízení na žádost účastníka podle § 100 odst. 1 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád22, přichází v úvahu u přestupku, který byl 21 22

Rozhodnutí NSS sp. zn. 3 As 58/2007 - 117. Podle § 100 odst. 1 písm. a) správního řádu „[ř]ízení před správním orgánem ukončené pravomocným rozhodnutím ve věci se na žádost účastníka obnoví, jestliže vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, které existovaly v době původního řízení a které účastník, jemuž jsou ku prospěchu, nemohl v původním řízení uplatnit, anebo se provedené důkazy ukázaly nepravdivými, a pokud tyto skutečnosti, důkazy nebo rozhodnutí mohou odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování“. Podle § 100 odst. 2 správního řádu „[ú]častník může podat žádost o obnovu řízení u kteréhokoliv správního orgánu, který ve věci rozhodoval, a to do 3 měsíců ode dne, kdy se o důvodu obnovy řízení dozvěděl, nejpozději však do 3 let ode dne právní moci rozhodnutí. Obnovy řízení se

194

vyřízen v blokovém řízení postupem podle § 84 a násl. zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ale jen v případě, že žadatel neudělil souhlas s uložením pokuty v blokovém řízení. Výsledkem obnovy řízení by pak bylo vydání rozhodnutí o zrušení bloku. A dále judikoval, že rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o obnovu správního řízení podléhá soudnímu přezkumu.23 Za pozornost stojí i odlišné stanovisko Jaroslava Vlašína, který namítá, že v případě pokud pokutový blok neobsahuje podpis obviněného z přestupku, nestává se pravomocným a vykonatelným rozhodnutím. Není-li zde ovšem pravomocné rozhodnutí, není splněna ani základní podmínka pro obnovu řízení tak, jak ji formuluje hypotéza ustanovení § 100 odst. 1 správního řádu. Splněny však nejsou ani další podmínky pro obnovu řízení. Zpochybňuje-li stěžovatel skutečnost, že přestupek spáchal, formálně tím požadavek zákona splnil, zpochybněním zjištěného skutkového stavu i svého souhlasu s uložením blokové pokuty však současně popřel i podmínky, za nichž lze vůbec blokové řízení vést a rozhodnutí v blokovém řízení vydat. Předestřená situace přitom má řešení problém popřeného souhlasu s vyřízením přestupku v blokovém řízení je primárně problémem právní moci a vykonatelnosti rozhodnutí (pokutového bloku). Jestliže je spornou skutečností, zda byl přestupek skutečně pravomocně vyřízen udělením pokuty v blokovém řízení, nic účastníkovi nebrání v tom, aby podal návrh na určení právního vztahu podle § 142 správního řádu. V takovémto typu řízení by správní orgán posoudil uplatněné námitky a autoritativně by rozhodl, zda na základě zpochybňovaného pokutového bloku sankční vztah skutečně vznikl či nikoliv. Rozhodnutí vydané v odvolacím řízení by pak bylo běžně přezkoumatelné soudem v řízení o žalobě podle § 65 a násl. s. ř. s. a orgán rozhodující v následujícím řízení by byl tímto rozhodnutím vázán. 24 I přesto, že postup zvolený většinou - povolení obnovy řízení i jejího soudního přezkumu v případech, kdy žadatel neudělil s blokovým řízením souhlas - není možná tak právně čistý jako postup navrhovaný v odlišném stanovisku, jde o řešení, které alespoň přibližuje úvahy Nejvyššího správního soudu směrem k materiálnímu pojetí ochrany základních lidských práv zaručených nejen ústavním pořádkem, ale i mezinárodními závazky, neboť ve specifických případech zvyšuje možnosti přezkumu (a to jak v rámci správního řízení, tak v rámci soudního přezkumu) blokového řízení a to prostředkem, jehož využití je, na rozdíl od řízení přezkumného, plně v dikci obviněného.

Závěr Nastolená praxe Nejvyššího správního soudu, na kterou je odkazováno i soudem Ústavním, kdy je vyloučen soudní přezkum blokového řízení i výše pokuty v tomto řízení uložené, je v rozporu nejen s ustanovením LZPS, která stanoví, že výjimky ze soudního přezkumu zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy musí stanovit zákon (a nikoliv soud svojí judikaturní činností), ale je v rozporu i s mezinárodními závazky, které se Česká republika zavázala v čl. 1 odst. 2 Ústavy dodržovat.

nemůže domáhat ten, kdo mohl důvod obnovy uplatnit v odvolacím řízení. O obnově řízení rozhoduje správní orgán, který ve věci rozhodl v posledním stupni.“ 23 Rozhodnutí NSS sp. zn. 1 As 21/2010 – 65. 24 Blíže viz odlišné stanovisko J. Vlašína, rozhodnutí NSS sp. zn. 1 As 21/2010 – 65.

195

Posun v judikatuře NSS, spočívající v možnosti obnovy řízení, byť pouze v případě, že žadatel neudělil souhlas a následného možného soudního přezkumu rozhodnutí o této obnově, je vzhledem k šíři kontextu celé problematiky sice jen malým krůčkem na cestě směrem k soudní přezkoumatelnosti blokového řízení jako takového, nicméně tento obrat k ústavním hodnotám směřující ke zvýšení ochrany základních lidských práv může podstatným způsobem ovlivnit budoucí vývoj judikatury NSS a aplikační praxe.

Literatura HUBÁLKOVÁ, E. Přehled judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Právo na spravedlivé řízení a další procesní práva. Praha: ASPI, 2006. KLÍMA, K. a kol. Komentář k Ústavě a Listině. 2. vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009. MADLEŇÁKOVÁ, L. Probíhá v ČR řízení o uložení správních sankcí a jejich ukládání dle zásad Rady Evropy? In: Správní právo, 2010, č. 2. MATES, Pavel a kol. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C.H.Beck, 2010. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, dostupné on-line z www http://www.nssoud.cz/. Rozhodnutí Ústavního soudu, dostupné on-line z www http://nalus.usoud.cz. Právní předpisy.

ANOTACE Příspěvek se věnuje otázce naplňování zásad spravedlivého procesu, jež jsou zaručené jak ústavním pořádkem, tak mezinárodními závazky, pokud jde o soudní přezkoumatelnost rozhodnutí o přestupcích. Zvláštní pozornost je věnována blokovému řízení, u kterého je dle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu soudní přezkoumatelnost vyloučena.

Klíčová slova Soudní přezkum, blokové řízení, přestupek, spravedlivý proces.

ANNOTATION The article is devoted to the issue of implementing the principles of a fair trial, as guaranteed by both the constitutional order and international obligations with regard to judicial review of decisions on offenses. Special attention is paid to the block proceedings, at which, according to settled case-law of the Supreme Administrative Court, is judicial review excluded.

Key words Judicial review, block proceeding, offense, fair trial.

196

Kontaktní adresa JUDr. Jana ODEHNALOVÁ, Ph.D. MUP, Praha, o.p.s. katedra PDVS Fibichova 2, 323 00 Plzeň tel.: +420 776 671 986 email: [email protected], [email protected]

197