Právo na spravedlivý proces v soutěžních věcech

Č

L

Á

N

K

Y



A N T I T R U S T

2 / 2 0 1 0

Právo na spravedlivý proces v soutěžních věcech Pavel Koukal advokát, advokátní kancelář

Rödl & Partner, Praha

Právo na spravedlivý proces („fair trial“) nabývá v poslední době podstatně širšího rozměru a významu, než tomu bylo ještě v nedávné minulosti, když důrazně překročilo své tradiční pojetí „přirozeného a nezadatelného práva“ účastníka řízení na projednání věci nestranným a nezávislým soudem, jež rozhoduje veřejně a v přiměřené lhůtě podle pravidel zaručujících spravedlivé posouzení věci.1 Tento výrazný posun v celém evropském kontextu přitom souvisí nejen s tím, že jsou stále více akcentovány některé nové požadavky na účinné zajištění „spravedlivého procesu“ jakožto klíčového ústavního principu v procesně právní sféře, ale že současně dochází i k jednoznačnému prosazení se těchto požadavků v řízeních před všemi orgány veřejné moci, to je nejen v soudním, ale i ve správním řízení, a v jeho rámci pak zejména v citlivé oblasti správního trestání. Je proto logické, že se tyto trendy nemohou vyhnout ani aplikaci soutěžního práva v rámci správních řízení vedených soutěžními úřady, byť se tak děje s určitými specifickými rysy a odlišnostmi.

Právo na spravedlivý proces ve správním řízení a správní trestání S ohledem na teoretická východiska práva na spravedlivý proces, mající svůj základ v konceptu přirozených práv a konstitucionalismu, je logické a jedině možné, že rámcová právní vymezení a zejména pak prosazování jednotlivých požadavků na zajištění „spravedlivého procesu“ i pro oblast správního řízení systémově vycházejí především od orgánů ochrany ústavnosti a základních lidských práv a svobod. V národním prostředí tedy tato role nezbytně připadá ústavním soudům a v mezinárodním, resp. nadnárodním evropském prostředí pak Evropskému soudu pro lidská práva, v rámci aplikace klíčového článku 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jakož i Evropskému soudnímu dvoru a Soudu prvního stupně v rámci aplikace záruk spravedlivého procesu zaručených komunitárním právem. Pokud jde o mezinárodní platformu práva na spravedlivý proces, jež má svůj základ především v článku 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“),2 je podstatné, že význam tohoto práva je zde co svého do 1

V širších souvislostech srov. např. KOLÁČKOVÁ, J., ŠIMÁČKOVÁ, K. Právo na spravedlivý proces v prostoru Evropských společenství, In: Právní fórum, 2005, č. 11, s. 421. 2 Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, ve znění protokolů č. 3,5 a 8 a upravená protokoly č. 11 a 13, publikovaná

14 12

rozsahu zpravidla chápán poněkud úžeji, než tomu je v širším, ústavně právním pojetí. Obsahem práva na spravedlivý proces ve smyslu článku 6 totiž dle tohoto výkladu zásadně není úprava základních procesních práv ve všech řízeních (soudních nebo správních), nýbrž jen v těch typech řízení, ve kterých je rozhodováno o „určitých nejdůležitějších právech nebo povinnostech osob“.3 Ochrana dle článku 6, resp. částečně i článku 7 Úmluvy se proto v tomto restriktivním pojetí vztahuje pouze na rozhodování orgánů veřejné moci o občanských právech nebo o závazcích (povinnostech) osob nebo o oprávněnosti jakéhokoli „trestního obvinění“ proti nim. Z hlediska správního trestání je přitom klíčovým momentem, že ochrana práva účastníka řízení na spravedlivý proces, zaručená Úmluvou, se vztahuje na jakékoli osoby, tj. nejen na fyzické osoby jako „občany“ a primární nositele základních práv a svobod, ale rovněž i na osoby právnické, a to ať již jde o jejich práva nebo povinnosti, tak i, a to zejména, o „trestní obvinění“ proti nim vznesená. Zásadní posun v oblasti úpravy ochrany lidských práv a svobod, včetně práva na spravedlivý proces, postupně nastal i na úrovni komunitárního práva, a to jak na základě předchozí judikatury Evropského soudního dvora, tak zejména poté v důsledku přijetí Smlouvy o Evropské unii, zejména jejího článku 6 odst. 2, který výslovně umožnil Evropskému soudnímu dvoru aplikovat při svém rozhodování příslušná ustanovení Úmluvy. Rozhodující zlom a vlastní závaznou úpravu základních lidských práv, včetně práva na spravedlivý proces, však přinesla až Lisabonská smlouva (2007), která stanoví právní závaznost Listiny základních práv Evropské unie, vyhlášené v prosinci 2000 na mezivládní konferenci v Nice. Zásadní význam Listiny přitom do značné míry bohužel degradují výhrady některých členských států Evropské unie (Polska, Velká Británie a České republiky), které si z čistě vnitrostátních politických důvodů pro sebe vyhradily tzv. výjimky z právní závaznosti Listiny.4 Na tomto místě je přitom třeba pro úplnost uvést, že právo na spravedlivý proces je výslovně upraveno v rámci hlavy VI Listiny („Soudnictví“), a to konkrétně především v článku 47, ve Sbírce zákonů pod č. 209/1992 Sb. 3 SVOBODA, P. Ústavní základy správního řízení v České republice. Právo na spravedlivý proces a české správní řízení, Linde Praha, a.s., Praha, 2007, s. 103. 4 Viz. Protokol o uplatňování Listiny základních práv Evropské unie v Polsku a ve Spojeném království, který je připojen k Lisabonské smlouvě, a dohodnuté rozšíření tohoto protokolu i na Českou republiku.

A N T I T R U S T

2 / 2 0 1 0

které stanoví, že každý má právo, aby jeho věc byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, předem zřízeným zákonem. Vedle těchto dvou mezinárodních, resp. nadnárodních rozměrů práva na spravedlivý proces samozřejmě zůstávají jako klíčové a rozhodující příslušné národní úpravy, zaručené přímo ústavou. V případě České republiky je toto právo výslovně zaručeno v článku 36 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod, byť jeho konkrétní obsah a důsledky byly vyvozeny až judikaturou Ústavního soudu. Jak již bylo v této judikatuře opakovaně zdůrazněno, a jak je výstižně konstatováno i ve stěžejní odborné literatuře, tak „v ústavním pořádku ČR jsou obsaženy obecné principy spravedlivého procesu, které se vztahují na řízení před jakýmkoli orgánem veřejné moci, o jakýchkoli právech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob a v případech jakéhokoli druhu.“5 K tomu je třeba uvést, že tato zdánlivá samozřejmost měla i v České republice svůj určitý vývoj a řada závěrů Ústavního soudu týkajících se zajištění práva na spravedlivý proces ve správním řízení byla po určitou dobu přijímána ze strany obecných soudů s více či méně skrývanými rozpaky až nesouhlasem. Důsledné a svým způsobem i systematické definování a prosazování jednotlivých dílčích požadavků a principů práva na spravedlivý proces (a to samozřejmě nejen v oblasti správního řízení a správního trestání) je přitom v tomto směru zcela nezpochybnitelnou zásluhou Ústavního soudu, který zejména v posledních letech i přes dílčí změny ve svém složení zachovává v této oblasti výraznou kontinuitu a z pozice orgánu ochrany ústavnosti ji v některých případech musel prosazovat i ve vztahu k Nejvyššímu správnímu soudu.6 Jestliže přitom někteří autoři spatřují v samotné judikatuře Ústavního soudu vztahující se k rozhodování soudů ve správním soudnictví určitou „rozkolísanost“,7 neplatí takový názor určitě v případě jeho judikatury týkající se požadavků práva na spravedlivý proces, neboť tato judikatura je naopak v intencích možností a logických limitů činnosti Ústavního soudu velmi důsledná a konzistentní. V tomto směru je však přes proběhlé diskuse podstatné, že Nejvyšší správní soud beze zbytku respektuje nezastupitelnou úlohu Ústavního soudu a v tomto směru přiznává nálezům Ústavního soudu „povahu faktických precedentů“,8 neboť je zde požadavek a povinnost ústavně konformní interpretace jednoduchého práva.9 Právě tento systematický tlak a důraz Ústavního soudu na ústavně konformní výklad nejen správního řádu a procesních ustanovení zvláštních předpisů správního práva, ale i soudního řádu správního, je neobyčejně významný a nezastupitelný, 5

SVOBODA, P. Ústavní základy správního řízení v České republice. Právo na spravedlivý proces a české správní řízení, Linde Praha, a.s., Praha, 2007, s. 20. 6 Blíže např. RIGEL, F. Judikatura Nejvyššího správního soudu: vztah NSS a Ústavního soudu, In: Soudní rozhledy, 2010, č. 1, s.1 a násl. 7 Srov. tamtéž, s. 1. 8 Tamtéž, s. 2. 9 Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 02. 06. 2005, č.j. 2 Afs 37/2005-82, viz. databáze NSS, Rozhodnutí a stanoviska, www. nssoud.cz/main.aspx?cls=anonymZneniList&manuactive=

Č

L

Á

N

K

Y

neboť správní orgány v řadě případů rozhodují o velmi důležitých právech a povinnostech fyzických i právnických osob a nebo o sankcích za správní delikty (správní trestání), aniž by byla účinně zaručena jejich „nestrannost a nezávislost“, jako tomu je v případě soudů. V tomto kontextu se pak jeví zaručení práva na spravedlivý proces ve správním řízení a zejména pak ve sféře správního trestání ještě důležitější, než tomu je v řízení soudním, neboť je třeba důsledně zaručit, aby byly vyloučeny jakékoli politické nebo i jiné vnější tlaky a pokusy o ovlivňování rozhodování. Je přitom současně nezbytné si stále uvědomovat, že právo na spravedlivý proces v tomto směru a v daných souvislostech nelze chápat pouze jako prostý a předem pevně uzavřený výčet základních procesních práv účastníka ve správním řízení, ale že jde především o obecný ústavně procesní princip, který se do značné míry vyvíjí a formuje. Přesto bez ohledu na to lze na úseku správního trestání zvláště vyčlenit ta vybraná základní procesní práva účastníka řízení, která mají z pohledu zajištění jednotlivých požadavků práva na spravedlivý proces nesporně klíčový význam. Jedná se zejména o právo účastníka být řádně vyrozuměn o zahájení řízení, právo na jediné probíhající řízení v dané věci (překážka litispendence) a na zachování „totožnosti skutku“, právo na „objektivní orgán“ (právo na nestrannost správního orgánu a úředních osob), právo na rovnost v procesních právech (rovnost účastníků), právo na přístup k informacím o významných skutečnostech (včetně nahlížení do spisu), právo na zastoupení a právní pomoc (obhajobu), právo být slyšen a vyjádřit se ke všem skutečnostem a důkazům, právo na řádné a úplné zjištění skutkového stavu věci, právo na projednání věci a vydání (oznámení) rozhodnutí bez zbytečných průtahů a v přiměřené lhůtě, presumpce neviny, právo na soulad rozhodnutí (výroku) se zjištěným skutkovým stavem věci a právo na řádné odůvodnění rozhodnutí, jakož i konečně právo na odvolání (rozklad) a spravedlivé projednání věci před odvolacím (rozkladovým) orgánem. Správní trestání v soutěžních věcech a požadavky „spravedlivého procesu“ Ačkoliv snad není zásadnějších pochyb o tom, že řízení před Evropskou komisí a národními soutěžními úřady a jejich rozhodování o správních deliktech v soutěžních věcech musí v plném rozsahu podléhat všem základním požadavkům práva na spravedlivý proces, objevují se přesto určité tendence, které v důsledku řady věcných, politických a právních okolností směřují k určitým pokusům o částečné vyčleňování procesu aplikace soutěžního práva z těchto obecných principů a požadavků, což může do budoucna vyvolávat nemalé pochybnosti a problémy. Jedním z řady konkrétních důvodů tohoto trendu je přitom v případě České republiky i skutečnost, že přes nespočet politicko právních proklamací a politických závazků dosud nebyla přijata samostatná a zejména komplexní zákonná úprava správního trestání tak, jak s ní počítalo v české legislativě tolikrát vzývané, ale po více než osmi letech stále nerealizované usnesení vlády České republiky č. 162 ze dne 20. února 2002

15 13

Č

L

Á

N

K

Y



k návrhu věcného záměru zákona o správním trestání. Jediným bodem citovaného vládního usnesení, který je v tomto směru alespoň zčásti, byť svým způsobem plněn, je bod II. 3, který ministrům a vedoucích ústředních orgánů státní správy ukládal „koordinovat nové návrhy právní úpravy správního postihu ve své působnosti s ministrem vnitra za účelem dosažení souladu nové právní úpravy s navrhovanou koncepcí správního trestání.“10 V tomto směru je pak do značné míry paradoxní, že ať již novelizace stávajících předpisů a nebo i zcela nové zákonné úpravy právních vztahů v oboru správního práva, obsahující zvláštní ustanovení o správním trestání, odkazují stále dokola na shora zmiňované vládní usnesení z roku 2002, jakoby v tomto směru snad šlo o jakousi nezbytnou a současně i všemocnou zaklínací formuli. Výsledkem pak je, že „společná ustanovení o správním trestání“ v jednotlivých zvláštních zákonech, včetně několikrát novelizovaného zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, nemohou ani při nejlepší vůli tuto komplexní právní úpravu nahradit, neboť jde zpravidla pouze o vybraná a v některých případech i účelově kasuistická zákonná ustanovení, nikoli o součást systémově konstruované a komplexní úpravy správního trestání. Jestliže tedy například byla do poslední novely zákona o ochraně hospodářské soutěže, provedené zákonem č. 155/2009 Sb., do značné míry „účelově“ vložena v rámci nového ustanovení § 22b i výslovná úprava odpovědnosti a procesního nástupnictví účastníka řízení – právnické osoby v případě její přeměny, resp. zániku, může být zcela legitimní otázkou, proč tento zásadní právní postulát zákonodárce stejně jednoznačně neupravil i v ostatních oblastech správního trestání. V tomto směru je tak třeba považovat za velkou chybu, že předchozí, velmi významná a široká odborná diskuse ohledně přechodu odpovědnosti a procesního nástupnictví v případě zániku odpovědné právnické osoby, resp. její přeměny podle zvláštních právních předpisů11 byla razantně ukončena zmíněnou novelou zákona o ochraně hospodářské soutěže, účinnou od 1. září 2009, která bez dalšího umožňuje Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže dále vést řízení i s „jakýmkoli“ právním nástupcem dosavadního účastníka řízení. Odůvodnění této nové úpravy v důvodové zprávě přitom nelze považovat za dostačující, neboť jsou zde obsažena i zcela zavádějící tvrzení.12 10

Usnesení vlády České republiky ze dne 20. února 2002 č. 162 k návrhu věcného záměru zákona o správním trestání schválilo koncepci reformy správního trestání obsaženou v návrhu věcného záměru zákona o správním trestání a v tomto směru mj. uložilo ministru vnitra promítnout vazby na nové právní předpisy, zejména trestní zákon, správní řád a zákon o soudním řádu správním do návrhu zákona a návrh zákona předložit vládě do 31. prosince 2002. Viz. databáze Úřadu vlády ČR, Dokumenty vlády, www.vlada.cz/cz/jednani-vlady/default.htm 11 Srov. např. ŠEMORA, V. K procesnímu nástupnictví ve správním řízení, zejména s ohledem na řízení o soutěžních deliktech, In: Právní rozhledy, 2007, č. 5, nebo KINDL, J. Do třetice k procesnímu nástupnictví zaniklých právnických osob v soutěžních věcech, In: Právní rozhledy, 2007, č. 21. 12 V Důvodové zprávě bylo k této otázce mj. uvedeno, že „stávající právní úprava neumožňuje v případech změny v organizaci, struktuře, názvu právnické osoby apod., které spadají pod souhrnné označení – právní

16 14

A N T I T R U S T

2 / 2 0 1 0

Za tohoto celkového neutěšeného stavu pak tedy logicky nezbývá, než aby absence komplexní zákonné úpravy správního trestání, která by upravovala i transponované konkrétní záruky práva účastníků („obviněných“) na spravedlivý proces, byla nahrazována takřka výhradně příslušnou judikaturou Ústavního soudu, Nejvyššího správního soudu a v některých vybraných otázkách subsidiárně i trestního kolegia Nejvyššího soudu. Je však otázkou, zda toto „nahrazování“ komplexní zákonné úpravy je vždy dostatečné vhodné a zejména pak efektivní a účinné z hlediska zajištění práv účastníků řízení. V návaznosti na shora uvedené skutečnosti má i pro správní řízení vedená před Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže zásadní význam v posledních letech prosazená koncepce nedělitelnosti principů trestání za trestné činy i za správní delikty, která byla judikována jak Ústavním soudem, tak i Nejvyšším správním soudem.13 V tomto směru je třeba odkázat zejména na výchozí průlomový rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, sp. zn. 6 A 126/2002, který deklaroval, že „trestání za správní delikty musí podléhat stejnému režimu jako trestání za trestné činy a v tomto smyslu je třeba vykládat všechny záruky, které se podle vnitrostátního práva poskytují obviněnému z trestného činu.“ Tento princip přitom vychází ze stabilní judikatury Evropského soudu pro lidská práva, která „trestním obviněním“ ve smyslu článku 6 odst. 1 jednoznačně rozumí i řízení o sankcích ukládaných správními úřady za přestupek nebo jiný správní delikt. Podle názoru Nejvyššího správního soudu se však jedná pouze o tzv. subsidiární poměr správních deliktů k trestným činům, který je mj. vyjádřen v rozsudku ze dne 31. 10. 2008, sp. zn. 7 Afs 27/2008, jež dovodil, že „kategorie správních deliktů je kategorií trestního práva v širším slova smyslu, tudíž se pro všechny správní delikty, nejen pro přestupky, uplatní povinnost správního orgánu zkoumat nejen naplnění formálních znaků správního deliktu, ale také, zda jednání vykazuje daný stupeň společenské škodlivosti, tudíž materiální stránku správního deliktu.“ Bezprostředně na to citovaný rozsudek Nejvyšší správní soud zdůrazňuje i limity analogického použití trestního práva procesního v oblasti správního trestání, když zdůrazňuje, že „použít v oblasti správního trestání analogie práva nebo zákona lze jen v omezeném rozsahu, a to pouze tam, kdy to, co má být aplikováno, určitou otázku vůbec neřeší, nevede-li takový výklad k újmě účastníka řízení a ani k újmě na ochraně hodnot, na jejichž vytváření a ochraně je veřejný zájem.“ V tomto směru je však otázkou, co měl Nejvyšší správní soud těmito „limity“ vlastně na mysli, když žádná skutečná zákonná úprava správního trestání není k dispozici a když v otázce práv „obviněného“ a jejich záruk nezbývá prakticky nic jiného, než vycházet právě z analogie trestního práva procesního. nástupnictví, přechod odpovědnosti za protiprávní jednání zaniknuvšího právního předchůdce“, což je odůvodnění jsoucí zcela mimo rámec předchozích diskusí a sporů. 13 K tomu blíže srov. HRŮŠOVÁ, K., MOLEK, P. Správní trestání v aplikační praxi soudů, In: Soudní rozhledy, 2009, č. 12, s. 451, nebo VACEK, P. Judikatura Nejvyššího správního soudu: správní delikty, In: Soudní rozhledy, 2006, č. 7, s. 248.

A N T I T R U S T

2 / 2 0 1 0

Význam tohoto výchozího koncepčního přístupu pro oblast správního trestání, a tedy i pro oblast trestání za správní delikty proti hospodářské soutěži ukládané soutěžním úřadem, je přitom zcela zásadní, neboť umožňuje se z tohoto titulu domáhat soudní ochrany, popř. i ochrany v řízení před Ústavním soudem. V tomto směru lze odkázat nejen na judikaturu Ústavního soudu v řadě dílčích požadavků na zajištění „spravedlivého procesu“, ale analogicky i na judikaturu Nejvyššího soudu, a to například v oblasti dokazování v trestním, resp. i v jiném sankčním řízení (např. nález Ústavního soudu ze dne 29.04. 2009, sp.zn. I. ÚS 3094/08) nebo v širokém výkladu zásady presumpce neviny (např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 21.9. 2006, sp.zn. 7 Tdo 768/2006). Z hlediska práva na spravedlivý proces jsou významné rovněž ústavní záruky práv účastníka správního řízení ve vztahu k výkladu veřejnoprávních norem, tj. včetně výkladu zákona o ochraně hospodářské soutěže a dalších předpisů soutěžního práva. Jak bylo v nálezu Ústavního soudu ze dne 19.11. 2008, sp.zn. Pl. ÚS 14/07 zdůrazněno k otázce dvojího možného výkladu veřejnoprávní normy, tak je v intencích zásad spravedlivého procesu jednoznačně nezbytné volit ten výklad, který vůbec, resp. co nejméně zasahuje do toho kterého základního práva či svobody. Jak Ústavní soud zdůrazňuje, jde o „strukturální princip liberálně demokratického státu in dubio pro libertate plynoucí přímo z ústavního pořádku (čl.1 odst. 1 a čl. 2 odst.4 Ústavy nebo čl. 2 odst.3 a čl. 4 Listiny), vyjadřující prioritu jednotlivce a jeho svobody před státem“. Pokud jde o oblast správního trestání v soutěžních věcech, je třeba dále zmínit i několik hlavních možných problémových otázek ve vazbě na účinné zajištění práva na spravedlivý proces. Vedle dílčích procesních otázek, souvisejících zejména s vyloučením užití řady ustanovení správního řádu (§ 25a zákona o ochraně hospodářské soutěže), jde například o otázku zajištění práva na projednání „bez zbytečných průtahů“ a nebo o otázku ústavně právní konformity programů shovívavosti (Leniency program) ve vztahu k zásadě rovnosti účastníků řízení (nehledě na absenci zákonné úpravy těchto postupů). Z hlediska práva na řádné a spravedlivé projednání odvolání účastníka je možné považovat za velmi problematickou i dlouhodobou „praxi“, v jejímž rámci předsedové Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže jako vedoucí ústředního správního úřadu na tiskových konferencích veřejně oznamují v mediálně zajímavých případech vydaní správního rozhodnutí, a to se svým často obsáhlým odůvodněním i komentářem, aby pak následně rozhodovali jako správní orgán II. stupně o rozkladu účastníků proti tomuto rozhodnutí.14 Vedle toho nelze ani pominout zásadní význam principu legitimního očekávání a zákazu překvapivých rozhodnutí, resp. požadavek předvídatelnosti správního rozhodování, které je třeba rovněž na řízení v soutěžních věcech plně aplikovat. Těchto požadavků si je přitom vědoma i Evropská komise, která dne 6. ledna 2010 zveřejnila Informaci 14

Tento nešvar je však bohužel rozšířen u většiny ústředních správních úřadů.

Č

L

Á

N

K

Y

EK, Generálního ředitelství pro hospodářskou soutěž o fungování antimonopolních řízení, s cílem posílit jejich transparentnost a předvídatelnost.15 Je nutné konečně i konstatovat, že se v rámci soutěžního práva co do rozsahu „vyšetřovacích“ oprávnění Evropské komise a národních soutěžních úřadů projevuje již řadu let určitá politická selektivnost, spočívající v „politickém“ výběru ochrany hospodářské soutěže jako natolik klíčové společné oblasti zájmu a práva ES, která odůvodňuje takový rozsah oprávnění příslušných orgánů, jež nemají obdobu v žádné jiné oblasti společných zájmů a politiky. Ze širšího ústavního i obecného, právně politického hlediska je v těchto souvislostech otázkou, proč v široké oblasti správního práva a správního trestání by měla mít ochrana hospodářské soutěže takovou prioritu, aby odůvodňovala úpravu, jež může v některých směrech a případech vést až ke konfliktu s obecnými zásadami spravedlnosti, včetně práva na spravedlivý proces. Zachování totožnosti skutku jako požadavek „spravedlivého procesu“ Velmi významnou otázkou řízení v soutěžních věcech je otázka zachování totožnosti skutku („obvinění“) po celou dobu správního řízení, která má svůj základ ve vymezení tohoto skutku, resp. předmětu řízení v oznámení o zahájení správního řízení ve smyslu ust. § 46 odst. 1 správního řádu. Na tomto místě je přitom třeba zdůraznit, že v této otázce je možné subsidiárně vycházet z analogie trestního práva procesního a jeho institutu zahájení trestního stíhání. Zahájení řízení totiž má ve sféře správního trestání, stejně jako zahájení trestního stíhání v trestním řízení, nejen zásadní dopad na „použitelnost důkazů“ či na vznik plného „práva na obhajobu“, ale jeho význam spočívá především v tom, že závazně zakládá vymezení předmětu řízení a tedy i postihovaného jednání. Lze přitom dovodit, že se požadavek, aby výrok usnesení o zahájení trestního stíhání obsahoval řádný a nezaměnitelný popis skutku, ze kterého je tato osoba obviněna, zásadně vztahuje i na oznámení o zahájení řízení o uložení pokuty za správní delikt, neboť v obou případech totiž zcela shodně platí, že popis skutku závazně vymezuje předmět řízení.16 Úkony správního řízení pak mohou být prováděny výhradně v rámci, který je závazně vymezen skutkem popsaným v oznámení o zahájení řízení. Toto vymezení předmětu řízení musí obsahovat dostatečně určitý a nezaměnitelný popis vlastního jednání účastníků řízení s uvedení místa, času a způsobu spáchání (postihovaného) správního deliktu, popř. i uvedení jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby skutek nemohl být zaměněn s jiným.17 15

Blíže např. Zlepšení transparentnosti a předvídatelnosti v antimonopolních řízeních, In: Antitrust. Newsletter 2010/01. www.antitrust.cz/ newsletter-201001-c-14_15.html 16 Blíže např. JEŽEK, V. K problematice usnesení o zahájení trestního stíhání, In: Bulletin advokacie, 2008, č. 4, s. 29, viz. www.cak.cz/ files/2291/BA_08_04.pdf. 17 Srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 09. 2005, sp.zn. 6 As 57/2004, viz. databáze NSS, Rozhodnutí a stanoviska, www.nssoud.cz/main.aspx?cls=anonymZneniList&manuactive=

17 15

Č

L

Á

N

K

Y



Ačkoliv ve správním řízení nemá oznámení o zahájení správního řízení povahu procesního („úředního“) rozhodnutí, odvíjí se zásadní význam tohoto institutu z jeho závaznosti pro správní orgán, která je vyjádřena zákonným požadavkem zachování totožnosti skutku, jež je nepochybně rovněž nedílnou součástí práva na spravedlivý proces. Otázka zachování totožnosti skutku přitom může být velmi důležitá zejména ve vztahu k eventuálním dodatečným „úpravám“, „rozšířením“ či jiným změnám vymezení předmětu řízení. V tomto směru je zajímavá otázka, kterou řešil Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 18.10. 2007, sp.zn. 4 Aps 5/2006, a to otázka, zda úkon Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže – oznámení o rozšíření předmětu správního řízení, může být „zásahem“ podle § 82 soudního řádu správního, ohledně kterého by mohl soud konstatovat nezákonnost.18 Ačkoliv lze zčásti souhlasit se závěry Nejvyššího správního soudu, který se ztotožnil s předchozím rozhodnutím Krajského soudu v Brně, jež žalobu odmítl a dovodil, že ačkoliv sice jde o „aktivní úkon správního orgánu“, tak tento právní sféru účastníka nijak nemění a nepodléhá soudnímu přezkumu. Nelze však zcela souhlasit s obecným přístupem Nejvyššího správního soudu k této problematice, vycházejícím ze širšího trendu určité bagatelizace významu vymezení předmětu řízení ve sféře správního trestání. Bez ohledu na shora uvedené se domnívám, že z hlediska účinného zajištění práva na spravedlivý proces je řádné, úplné a nezaměnitelné vymezení předmětu řízení (postihovaného skutkového jednání) v soutěžních věcech výchozím, zcela zásadním a nezpochybnitelným požadavkem. Z hlediska práva na spravedlivý proces, právní jistoty a zaručení všech dalších procesních práv účastníka řízení není přípustné, aby správní orgán v průběhu řízení svévolně měnil samotné vymezení postihovaného jednání, tj. vymezení „(trestního) obvinění“ ze správního deliktu, a je přitom lhostejné, zda taková změna bude nazvána jako „doplnění“, „úprava“ či „upřesnění.“ Ačkoliv samozřejmě není vyloučeno, aby ve výjimečných a dostatečně odůvodněných případech došlo k určité, nikoli však podstatné formulační úpravě vymezení předmětu řízení, nelze rozhodně akceptovat jako „standardní“ postup, kdy by ve sféře správního trestání správní orgán či dokonce správní orgán II. stupně v rozhodnutí ještě dodatečně měnil skutkové vymezení postihovaného jednání, neboť toto je s ohledem na elementární ústavní principy i zásady správního trestání (jakož i správního řízení vůbec) nepřípustné a šlo by o nezákonný postup zjevně porušující právo účastníka na spravedlivý proces. V tomto směru lze odkázat na zásadní nález Ústavního soudu ze dne 07. 12. 2006, sp.zn. II. ÚS 544/05, který v této konkrétní otázce vymezuje základní ústavní rámec zajištění práva na spravedlivý proces, garantovaného čl. 36 odst.1 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 odst.1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Ačkoliv se sice tento nález Ústavního soudu týká posouzení otázky z trestního řízení, je 18

Srov. RAUS, D. K aktuální české judikatuře ve věcech veřejnoprávní ochrany hospodářské soutěže, In: Právní zpravodaj, 2008, č. 9, s. 15.

18 16

A N T I T R U S T

2 / 2 0 1 0

možné jeho závěry nepochybně obecně aplikovat i na oblast správního trestání. Z tohoto nálezu se přitom podává jednoznačný závazný názor a závěr Ústavního soudu spočívající v tom, že okolnost, kdy odvolací soud (správní orgán), jednající výhradně z podnětu odvolání obžalovaného (účastníka správního řízení), doplní skutkovou větu ve výroku o vině tak, aby podpořil závěr o vině obžalovaného (účastníka řízení), je toto porušením práva na spravedlivý proces, garantovaný shora citovanými ustanoveními Listiny a Úmluvy.

Abstrakt [Pavel Koukal: Right to Due Process of Law in Competition Cases] This paper deals with the topic of procedural entitlements which jointly constitute the right to due process in administrative proceedings. In particular, the paper focuses on the issue of administrative proceedings carried out under the Competition Protection Act and whether the parties to such proceedings are afforded a due process of law. The paper sets out a definition of due process in customary international law, and the legal regulation of due process under the Czech constitutional law, as expanded upon by the relevant judicial decisions of the Constitutional Court. Special attention is paid to problem areas which most frequently engender a conflict between the law enforcement process and the rights of parties to due process of law.

■ Právní

poradenství ■ Daňové

poradenství ■ Audit ■ Outsourcing

& Business Consulting

Již dnes tvoříme základy Vašich budoucích úspěchů...

Praha

Brno

Platnéřská 2 110 00 Praha 1 Tel.: +420 236 163 111 Fax.: +420 236 163 799 [email protected]

Mendlovo nám. 1a 603 00 Brno Tel.: +420 530 300 500 Fax.: +420 530 300 588 [email protected]

■ Management

www.roedl.cz