Sociaal- Economische Raad Commissie Sociaal-Economische Deskundigen. Levensloopbanen: gevolgen van veranderende arbeidspatronen

SociaalEconomische Raad

RAPPORTT RAPPOR

Commissie Sociaal-Economische Deskundigen

Levensloopbanen: gevolgen van veranderende arbeidspatronen

2001

Levensloopbanen: gevolgen van veranderende arbeidspatronen

Rapport van de Commissie Sociaal-Economische Deskundigen 12 september 2001

SociaalEconomische Raad

Sociaal-Economische Raad De Sociaal-Economische Raad (SER) adviseert de regering en het parlement over de hoofdlijnen van het te voeren sociale en economische beleid en over belangrijke wetgeving op sociaal-economisch terrein. Daarnaast is de SER belast met bestuurlijke en toezichthoudende taken met betrekking tot de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (productschappen en bedrijfschappen). De raad is voorts betrokken bij de uitvoering van enkele wetten, zoals de Wet assurantiebemiddelingsbedrijf en de Wet op de ondernemingsraden. De SER is in 1950 ingesteld bij de Wet op de bedrijfsorganisatie. Zitting in de SER hebben vertegenwoordigers van ondernemers en van werknemers alsmede onafhankelijke deskundigen. De raad is een onafhankelijk orgaan dat door het gezamenlijke Nederlandse bedrijfsleven wordt gefinancierd. De SER wordt bij de uitvoering van zijn functies bijgestaan door een aantal vaste en tijdelijke commissies. Enkele vaste commissies zijn onder bepaalde voorwaarden ook zelfstandig werkzaam. De belangrijkste adviezen die de SER uitbrengt, worden in boekvorm uitgegeven. Zij zijn tegen kostprijs verkrijgbaar. Een overzicht van recente publicaties vindt u achterin. Een uitgebreider overzicht wordt op aanvraag gratis toegezonden. Het maandblad SER-bulletin geeft uitgebreid nieuws en informatie over de SER. De SER beschikt ook over een eigen site op Internet, met onder meer de samenstelling van de raad en zijn commissies, persberichten en het laatste nieuws.

© 2001, Sociaal-Economische Raad Alle rechten voorbehouden. Overname van teksten is toegestaan onder bronvermelding.

Sociaal-Economische Raad Bezuidenhoutseweg 60 Postbus 90405 2509 LK Den Haag Telefoon: 070 - 3 499 499 Telefax: 070 - 3 832 535 E-mail: [email protected] Internet: www.ser.nl ISBN 90-6587-797-5 / CIP

2

Inhoudsopgave

1. 1.1 1.2 1.3

Inleiding Achtergrond en probleemstelling Begripsafbakening, perspectieven en concepten Opzet

7 7 10 14

2. 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.4

Veranderende arbeidspatronen: trends, ontwikkelingen en mythes Inleiding Maatschappelijke megatrends Internationalisering van de economie Informatisering Demografische verschuivingen Individualisering Relevante ontwikkelingen voor de arbeidspatronen Ontwikkelingen in de beroepsbevolking Ontwikkelingen bij werknemers Ontwikkelingen in arbeidsorganisaties Mythes over arbeidspatronen

17 17 17 19 19 20 23 24 25 33 37 39

3. 3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4 3.3.5 3.4 3.4.1 3.4.2

Inventarisatie van knelpunten Inleiding Knelpunten vanuit de arbeidsmarktoptiek Context Knelpunten bij participatiebevordering Knelpunten bij de kwaliteit van de arbeid Knelpunten ten aanzien van de arbeidsproductiviteit Knelpunten op het terrein van onderwijs en scholing Context Knelpunt van het voortijdig schoolverlaten Knelpunten bij scholing van werknemers Knelpunten bij scholing van niet-werkenden Knelpunt van het inflexibel onderwijsaanbod Knelpunten bij regelingen voor sociale bescherming Context Knelpunten bij keuzen ten aanzien van de loopbaan

47 47 47 47 48 52 53 55 55 57 59 62 64 66 66 70

3

3.4.3 3.4.4 3.4.5

Knelpunten bij keuzen ten aanzien van de leefsituatie of leefvorm 74 Knelpunten bij keuzen ten aanzien van professioneel statuut of arbeidscontract 74 Individuele keuzevrijheid en individuele verantwoordelijkheid 75

4. 4.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4 4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4 4.3.5 4.4 4.4.1 4.4.2 4.4.3

Beleidsrichtingen 77 Inleiding 77 Beleidsrichtingen voor de arbeidsmarkt 77 Inleiding 77 Persoonlijke keuzes en arbeidsmarktgevolgen 78 Afstemming van behoeften en wensen in de arbeidsorganisatie 79 Veranderende arbeidspatronen en het macrobeleid 83 Beleidsrichtingen voor onderwijs en scholing 89 Inleiding 89 Voortijdig schoolverlaten 90 Scholing voor werknemers 91 Scholing voor niet-werkenden 94 Inflexibel onderwijsaanbod 97 Beleidsrichtingen voor sociale bescherming 102 Inleiding 102 Enkele beleidsopties voor specifieke knelpunten 103 Beleidsopties gericht op vergroting van individuele keuzevrijheid en individuele verantwoordelijkheid 110

5. 5.1 5.2 5.3 5.3.1

Slotbeschouwing Probleemstelling en uitgangspunten Relevante ontwikkelingen Knelpunten en beleid: algemeen Veranderende arbeidspatronen en het sociaal-economisch beleid Veranderende arbeidspatronen en de uitdagingen voor werkgevers Knelpunten en beleid: onderwijs en scholing Knelpunten en beleid: regelingen voor sociale bescherming Tot slot

125 126 130 135

Bijlage Samenstelling van de Commissie Sociaal-Economische Deskundigen

139

5.3.2 5.4 5.5 5.6

4

117 117 118 121 122

Kaders Toekomstverkenningen met raakvlakken Arbeidspatroon en tijdsdimensie De OESO-groeistrategie Vergrijzing in Europa Arbeidspatronen van toekomstige generaties allochtonen en autochtonen Heterogene arbeidspatronen Arbeidsvoorwaarden: verwachtingen en wensen De Zelfstandige Zonder Personeel: werknemer en ondernemer ineen Pensioneringsleeftijd: wensen en verwachtingen Waar komt de economische groei vandaan? Wettelijke regelingen arbeid en zorg Typen arbeidspensioenregelingen Personeelsvoorziening via convenanten Herijken van de ondernemings-CAO Maatschappelijke kosten en baten, externe effecten Onderwijs en scholing: wie betaalt wat? De persoonlijke ontwikkelingsrekening Argumenten voor overheidssteun aan hoger onderwijs Ervaringen met het Australische systeem Ervaringen met scholingsvouchers

8 10 18 22 25 31 36 40 44 54 68 69 82 83 85 89 92 98 100 102

Tabellen 2.1 2.2 2.3 2.4 3.1

Ontwikkeling van een- en tweeverdieners onder paren Feitelijke en geraamde arbeidsmarktontwikkelingen, 1994-2004 Kwaliteitsaspecten van arbeid naar beroepsniveau, 1999 Flexibele arbeidsrelaties, 1988-1999 Voortijdig schoolverlaten, 1990-1998

29 32 35 39 58

De transitionele arbeidsmarkt De levensfasen in beeld, 2000 Arbeidsdeelname van vrouwen

13 24 27

Figuren 1.1 2.1 2.2

5

6

1. Inleiding

1.1

Achtergrond en probleemstelling

Achtergrond De positie die arbeid inneemt in de levensloop van mensen verandert. Uiteenlopende ontwikkelingen hebben er inmiddels toe geleid dat het klassieke arbeidspatroon van de voltijdwerkende kostwinner niet langer het dominante patroon is. Deze mannelijke kostwinner is wel omschreven als iemand met een “min of meer gestandaardiseerd arbeidspatroon met vaste werktijden, wettelijke ontslagbescherming, uitzicht op promotie en inkomensgroei, sociale zekerheid bij onderbreking van het arbeidsleven en een vaste pensioendatum als einde van de arbeidsloopbaan en begin van een financieel gewaarborgde oude dag”1. Hier wordt niet ingegaan op de vraag of het aldus geformuleerde standaard arbeidspatroon een brede realiteitswaarde heeft gehad of dat eerder sprake was van een ideaalbeeld. Vastgesteld kan worden dat op dit moment op het terrein van de arbeid sprake is van een toenemende pluriformiteit. Nieuwe vormen van arbeid en van arbeidsverhoudingen hebben hun intrede gedaan. Er ontstaan gevarieerde arbeidspatronen, waarbij perioden van arbeid worden afgewisseld met perioden van verlof, scholing en zorg2. Over de levensloop bezien kan verder sprake zijn van afwisselend voltijd- en deeltijdarbeid en van kortere of langere onderbrekingen van een dienstverband. Bij vrouwen is dat pluriforme beeld overigens veel duidelijker zichtbaar dan bij mannen. Uit nadere analyse (zie hoofdstuk 2) komt naar voren dat lang niet alles verandert, zoals in de publieke beeldvorming vaak wordt gesuggereerd. De media hebben de neiging ontwikkelingen op deelterreinen sterk uit te vergroten en te generaliseren, waardoor soms sprake is van mythevorming. Zo is de vaste baan nog steeds voor het overgrote deel van de werknemers de standaard en komt job hoppen vooral voor bij specifieke categorieën werknemers. 1

2

Zie bijvoorbeeld: W. Trommel, ICT en nieuwe arbeidspatronen: een literatuurstudie, Rathenau Instituut, werkdocument 72, Den Haag 1999, p. 10. Trommel spreekt in dit verband van een fordistisch arbeidspatroon, de resultante van arbeidsorganisatorische en institutionele ontwikkelingen. Zie hierover ook: SER-advies Werken aan zekerheidI, publicatienr. 97/05 I, Den Haag 1997, p. 56.

7

De arbeidsverhoudingen veranderen onder invloed van de krapte op de arbeidsmarkt. Hierdoor verbetert de positie van arbeidskrachten. Werkgevers moeten sterker dan voorheen rekening houden met de specifieke loopbaanwensen van arbeidskrachten; omgekeerd kunnen veel arbeidskrachten door hun verbeterde arbeidsmarktpositie hogere eisen stellen en meer risico’s nemen, bijvoorbeeld om voor zichzelf te beginnen. Dit CSED-rapport is geschreven in een periode dat ook door anderen toekomstverkenningen werden uitgevoerd (zie kader). Het is daarbij onvermijdelijk dat sprake is van raakvlakken en overlappingen in de thematiek en vraagstellingen.

Toekomstverkenningen met raakvlakken Vrijwel gelijktijdig met de voorbereidingen van dit rapport werkte het ministerie van Economische Zaken aan het project Economie van de 21e eeuw, dat vier thema’s onderscheidt. Dit resulteerde in de publicatie Naar een nieuwe maatschap, die op 18 juni 2001 werd gepresenteerd. Bij het thema ‘het nieuwe werken’ komen diverse vraagstukken aan de orde, die ook in dit rapport een belangrijke plaats innemen. Daarnaast startten in het najaar van 2000 diverse ministeries langetermijnverkenningen met als opdracht de toekomstige ontwikkelingen en de beleids-

matige gevolgen hiervan per beleidsterrein in kaart te brengen. Bij een aantal van deze verkenningen spelen de veranderende arbeidspatronen een belangrijke rol. De rapportage van de bevindingen is min of meer gelijktijdig met de publicatie van dit CSED-rapport voorzien. In dit verband moet tot slot nog de lopende verkenning van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid worden genoemd, die regelingen en arrangementen op hun ‘levensloopbestendigheid’ onderzoekt. Deze verkenning richt zich behalve op het sociale stelsel ook op onderwijs, zorg, wonen, werken en gezondheid.

Probleemstelling en afgeleide vragen In de discussies over veranderende arbeidspatronen is de beleidsmatige aandacht de afgelopen jaren vooral uitgegaan naar de toegenomen flexibele arbeid, de consequenties hiervan voor de inrichting van de sociale zekerheid en oudedagsvoorziening en naar de sociaal-juridische positie van personen met een flexibele arbeidsrelatie. Sinds enige tijd staan ook het combineren van arbeid en privé (zorg, vrije tijd) en de inzetbaarheid van werknemers (employability) in toenemende mate in de belangstelling. Deze thema’s zijn uiteraard niet alleen van groot belang voor de betrokken personen. Zij beïnvloeden ook heel direct het functioneren van arbeidsorganisaties en werken door in macrogrootheden als de arbeidsproductiviteit, de omvang en kwaliteit van het arbeidsaanbod en de

8

INLEIDING

inkomens- en vermogensontwikkelingen. Bovendien zijn vraagstukken rondom veranderende arbeidspatronen urgenter in tijden van tekorten aan arbeidskrachten dan in tijden van hoge werkloosheid. Tegen deze achtergrond heeft het dagelijks bestuur van de Sociaal-Economische Raad de Commissie Sociaal-Economische Deskundigen (CSED)3 verzocht de sociaal-economische gevolgen van veranderende arbeidspatronen nader te verkennen. Als vertrekpunt voor de probleemstelling neemt de CSED de constatering dat persoonlijke voorkeuren ten opzichte van arbeidsdeelname wisselen tijdens de levensloop en in hoge mate samenhangen met de specifieke omstandigheden, in het bijzonder de gezinsfase. In essentie gaat het dan om de vraag hoe die wisselende voorkeuren beter kunnen worden gerealiseerd, rekening houdend met de mogelijkheden van arbeidsorganisaties en de doelstellingen van het sociaal-economische beleid. In aansluiting daarop is de vraag in hoeverre de huidige instituties en regelgeving voldoende zijn toegesneden op de veranderende arbeidspatronen. Voor het beleid is het van belang om padafhankelijkheden te verminderen: het voorkomen dat keuzes van nu, keuzes voor de toekomst afsluiten. Dat geldt voor een onderbreking van de arbeidsloopbaan, maar net zo goed voor het afbreken van een studie. Vanuit de gedachte van economische zelfstandigheid van burgers in de beroepsgeschikte leeftijd en de wens van een hogere arbeidsparticipatie is er een duidelijke voorkeur de band met de arbeidsmarkt zoveel mogelijk in stand te houden. Voorzover mensen zich (tijdelijk) buiten de arbeidsmarkt bevinden, moeten er stimulansen zijn om weer in het arbeidsproces terug te keren. Ook een vergroting van de mogelijkheden om te blijven investeren in het menselijk kapitaal is in dit verband belangrijk. In dit rapport werkt de CSED deze probleemstelling uit aan de hand van de volgende vragen: – Wat zijn de belangrijkste achtergronden van de veranderende arbeidspatronen? – Welke knelpunten doen zich thans voor bij het kiezen van de gewenste arbeidspatronen binnen de randvoorwaarden van de sociaal-economische doelstellingen? – Welke beleidsrichtingen dienen zich aan om de geconstateerde knelpunten op te lossen?

3

De samenstelling van de CSED is in de bijlage opgenomen.

9

1.2

Begripsafbakening, perspectieven en concepten

Begripsafbakening Het begrip arbeidspatroon wordt op vele wijzen gehanteerd en kent diverse uitingsvormen. Er is met andere woorden sprake van een containerbegrip. Bij veranderende arbeidspatronen is er veelal de associatie met toenemende flexibiliteit: meer deeltijdarbeid, tijdelijk werk, open afroepcontracten, variabele werktijden, baanmobiliteit, tijdelijke uittreding enzovoort. Het beeld is op het eerste gezicht heterogeen en kan bovendien afhankelijk van de levensfase en de huishoudsituatie sterk verschillen. Van Dale omschrijft een arbeidspatroon als ‘het geheel van regelingen, gebruiken, gewoonten dat de organisatie van iemands werkzaamheden bepaalt’4. In dit rapport spitst de CSED het begrip arbeidspatroon toe op de deelname van personen aan betaalde arbeid, al dan niet in dienstbetrekking verricht, en de wisselingen in arbeidsduur, werktijden en contractvormen die daarbij gedurende het leven plaatsvinden. Een arbeidspatroon wordt daarmee in het perspectief van de (arbeids)levensloop geplaatst en is daarmee onlosmakelijk verbonden met een tijdseenheid (zie kader). Daarnaast spelen ook arbeidsvoorwaarden, vormen van verlof et cetera een rol. Als factoren die het feitelijke – veelal eerst achteraf vast te stellen – arbeidspatroon bepalen, kunnen worden genoemd: eigen preferenties, maatschappelijke opvattingen, huishoudsamenstelling, financiële situatie van het individu/huishouden, opleiding, gezondheid, arbeidsmarktomstandigheden, weten regelgeving, arbeidsvoorwaarden, arbeidsverhoudingen, alsmede beschikbaarheid van voorzieningen voor het combineren van arbeid en zorg.

Arbeidspatroon en tijdsdimensie Een arbeidspatroon heeft een tijdsdimensie. Deze kan een korte of een langere periode omvatten: – per dag: volledige werkdag, gedeeltelijke werkdag, variabele werktijden, avond/weekendwerk, onregelmatige werktijden; – per week: volledige werkweek, gedeeltelijke werkweek; – een wat langere periode, bijvoorbeeld een jaar. In deze periode kan zonder onderbreking arbeid zijn verricht (al

4

10

dan niet bij dezelfde werkgever) maar het kan ook zijn dat perioden van werken en niet-werken elkaar hebben afgewisseld (kortdurende contracten, uitzendarbeid); – per levensfase/levensloop: het totale aantal arbeidsuren dat iemand gedurende zijn leven verricht, behoeft niet gelijkelijk verdeeld te zijn over de verschillende levensfasen; perioden van werken en niet-werken kunnen elkaar afwisselen en gedurende de levensloop kan verder het arbeidspatroon per dag of per week variëren.

Van Dale, Groot Woordenboek der Nederlandse Taal, Twaalfde uitgave, Utrecht/Antwerpen 1992.

INLEIDING

Microperspectief als vertrekpunt De gevolgen van veranderende arbeidspatronen kunnen vanuit verschillende perspectieven worden beschouwd. Vanuit het macroperspectief bezien zijn de gevolgen voor de welvaartsontwikkeling, de participatiegroei en inkomensverdeling interessante invalshoeken5. In dit CSED-rapport vormt het microperspectief het vertrekpunt; het gaat om het arbeidspatroon van het individu. Dit patroon kan – binnen de context van het huishouden – worden gezien als het resultaat van een afruil tussen enerzijds betaald werken en anderzijds andere vormen van tijdsbesteding. Daarbij zal zeker niet zonder meer sprake zijn van een vrije keuze. Zo kan een bepaald arbeidspatroon (mede) zijn ingegeven door de arbeidsmarktsituatie en bijvoorbeeld – ingeval van de zorg voor jonge kinderen – de beschikbaarheid van kinderopvang. In een meer dynamisch perspectief gaat het om de individuele arbeidsloopbaan en de overgangen tussen verschillende posities: onderwijs en scholing (regulier onderwijs, opfrisverlof etc.), werken (in deeltijd dan wel voltijd; in loondienst of als ondernemer), zorgperiode en (diverse vormen van) pensionering6. Het blijkt dat daarbij steeds vaker meerdere posities gelijktijdig worden ingenomen. Veranderende arbeidspatronen kunnen ook vanuit het perspectief van de arbeidsorganisatie worden bezien. Arbeidspatronen zijn onlosmakelijk verbonden met processen binnen arbeidsorganisaties. Hierbij speelt onder meer de behoefte van ondernemingen om enerzijds zich snel aan veranderende (markt)omstandigheden aan te passen en anderzijds zich van een zekere stabiliteit en continuïteit te verzekeren (onzekerheidsreductie). De ontkoppeling van arbeids- en bedrijfstijden die op grote schaal heeft plaatsgevonden, is hiervan mede het gevolg. Een flexibele arbeidsinzet biedt ondernemers mogelijkheden voor een optimale benutting van productiefactoren. Een sterke nadruk op flexibiliteit heeft ook risico’s, bijvoorbeeld voor de continuïteit van de personeelsvoorziening. Een hoog personeelsverloop resulteert in hoge transactiekosten, waaronder hoge inwerkkosten, weinig commitment en loyaliteit en geringe investeringen in human capital. Werknemers van hun kant hebben in toenemende mate behoefte aan keuzevrijheid en maatwerk in collectieve regelingen, waardoor zij beter in staat worden gesteld werk en privé-leven af te stemmen op hun persoonlijke voorkeuren. Dat zal leiden tot individuele welzijnswinsten. De arbeidsorganisatie is dus een belangrijke determinant voor de ontwikkeling van arbeidspatronen. In dit licht komen diverse ontwikkelingen rondom arbeidsorganisaties in dit rapport aan de orde.

5 6

Hiermee zou worden aangesloten bij de doelstellingen van het sociaal-economische beleid. Zie verder par. 4.2.4. en par. 5.4.1. Zie hierover ook: CED/SER, Arbeidsmarkt, informatietechnologie en internationalisering, Den Haag 1996, pp. 155, 156, 169 en 170.

11

Concepten: levensloopbenadering … De veranderingen in de arbeidspatronen worden vaak in verband gebracht met de zogeheten levensloopbenadering. Het uitgangspunt in deze benadering is dat de behoeften en wensen ten aanzien van werken, zorgen, scholing en ontspanning tussen personen kunnen verschillen al naar gelang de persoonlijke omstandigheden en de levensfase waarin men zich bevindt. Het beleid was tot voor kort nog heel sterk gericht op de (traditionele) standaardlevensloop (zie ook par. 2.2.4), waardoor vooral de wensen en behoeften van vrouwen onvoldoende aan bod kwamen. Zoals hiervoor al is aangegeven is het beleid volop in beweging. Overwegingen hierbij zijn onder meer dat een betere spreiding van de carrière over de levensloop de (over)belasting van werkende mensen in de gezinsfase kan verminderen en dat dit de arbeidsparticipatie van 55-plussers kan bevorderen. De SER heeft er in zijn advies over de Meerjarennota Emancipatiebeleid voor gepleit om de aangekondigde herbezinning op het sociale stelsel vanuit een levensloopbenadering in te vullen. Mede in reactie hierop heeft het kabinet aangekondigd in de loop van het jaar 2001 met een integraal standpunt te komen over levensloopbewust regeringsbeleid, waaronder de terreinen onderwijs, zorg, wonen, werken en gezondheid worden begrepen. De levensloopbenadering staat ook op de agenda van de Europese Unie, bijvoorbeeld van het onlangs opgerichte Social Protection Committee. … en het concept van de transitionele arbeidsmarkt Om de diversiteit gedurende de levensloop goed in beeld te brengen, wordt wel het concept van de transitionele arbeidsmarkt als analysekader gebruikt7. De transitionele arbeidsmarkt kenmerkt zich zowel door overgangen (transities) binnen arbeidsmarktsegmenten als door overgangen van de arbeidsmarkt naar een ander segment (bijvoorbeeld scholing of zorg) én vice versa; de schotten tussen de verschillende segmenten worden als het ware weggehaald8. De kern van dit concept is dat mensen niet meer hun hele arbeidzame periode een en dezelfde (arbeidsmarkt)positie bezetten, maar in de loop van de tijd verschillende posities innemen. Bovendien is het niet meer louter een kwestie van of-of, maar veel meer een kwestie van en-en. Door verschillende posities te combineren kan de band met de arbeidsmarkt blijven bestaan. Mensen kunnen aldus bij wijze van spreken met één been in de arbeidsmarkt blijven staan. Dit betekent een wezenlijke breuk met de traditionele benadering waarin de arbeidslevensloop met eenduidige posities 7

8

12

Dit concept is afkomstig van G. Schmid. Zie: G. Schmid, A new approach to labour market policy: a contribution to the current debate on efficient employment policies, Economic and Industrial Democracy 1995, pp. 429-456. De SER-Commissie van Economische Deskundigen (de voorganger van de CSED) spreekt in dit verband van de ontschotting van de arbeidsmarkt. Zie: SER, Arbeidsmarkt, informatietechnologie en internationalisering, rapport van de Commissie Economische Deskundigen, Den Haag 1996, p. 154.

INLEIDING

en eenduidige volgorden (vaak ook nog seksegebonden) het ijkpunt vormde. Deze benadering sluit aan bij het kabinetsstreven om de intensiteit van de deelname aan betaalde arbeid te flexibiliseren9. Schippers werkt dit concept nader uit voor de Nederlandse situatie (zie figuur 1.1). Hij benadrukt dat het er vooral om gaat padafhankelijkheden te verminderen: het voorkomen dat keuzes van nu, keuzes voor de toekomst afsluiten10. Het concept van de transitionele arbeidsmarkt expliciteert als het ware de beleidsmatige aangrijpingspunten. Daarbij zullen vaak verschillende posities worden gecombineerd, bijvoorbeeld in deeltijd werken én kinderen verzorgen, of deels in loondienst én deels als zelfstandige werken. Ook in de (pre)pensioenperiode blijft het mogelijk betaalde arbeid te verrichten. Figuur 1.1 – De transitionele arbeidsmarkt

scholing

werkloosheid

zorg fulltime werknemer

ziekte/arbeidsongeschiktheid

parttime

zelfstandige

onderbreking loopbaan

prepensioen

Gebaseerd op: J. J. Schippers, Inleiding op symposium Variatie in arbeidslevensloop: mode? of trend?, Joke Smit Stichting, Den Haag, 16 maart 2001.

9 Meerjarenbeleidsplan Emancipatie, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 27 061, nr. 3, inz. p. 16. 10 Zie hiervoor ook zijn oratie: J.J. Schippers, Arbeidsmarkt- en emancipatiebeleid: de vraag naar diversiteit. Oratie Universiteit Utrecht, 14 maart 2001; zie: www.emancipatie.nl.

13

De figuur brengt de twee kenmerken van de transitionele arbeidsmarkt in beeld. In de eerste plaats worden de positiewisselingen zichtbaar die zich voltrekken binnen de arbeidsmarkt en tussen de arbeidsmarkt en de aanpalende segmenten. Hierbij moet worden opgemerkt dat deze wisselingen ongelijksoortig zijn omdat ze veroorzaakt worden door verschillende krachten. Zo kiest men veelal zelf voor een loopbaanonderbreking, scholing of zorgtaken, terwijl werkloosheid, ziekte of arbeidsongeschiktheid in het algemeen juist sterker door externe factoren worden bepaald. Daarnaast laat de figuur verschillende toestanden zien die het gevolg zijn van de positiewisselingen. Dit kan een eenduidige toestand zijn, een werkend bestaan of juist arbeidsongeschiktheid, dan wel een combinatie van toestanden (werk en scholing, werk en zorg enz.). Juist de combinatie van stromen en toestanden in één figuur maakt de transitionele arbeidsmarkt een bruikbaar concept voor de analyse van veranderingen rondom arbeid in de levensloop.

1.3

Opzet

Dit CSED-rapport heeft voor een belangrijk deel een verkennend karakter. De hiervoor geformuleerde vragen zijn uitgewerkt in hoofdstukken over trends en ontwikkelingen (hoofdstuk 2), knelpunten (hoofdstuk 3) en beleidsrichtingen (hoofdstuk 4). Hoofdstuk 5 bevat een slotbeschouwing die zich zelfstandig laat lezen en daardoor tevens als samenvatting fungeert. In hoofdstuk 2 verkent het rapport de relevante achtergronden van de veranderende arbeidspatronen. Het startpunt is breed – de maatschappelijke megatrends (par. 2.2) – en spitst zich vervolgens toe op de relevante ontwikkelingen voor arbeidspatronen (par. 2.3 en 2.4). Paragraaf 2.4 heeft de vorm van de ontmaskering van een zevental mythes. Vervolgens inventariseert hoofdstuk 3 een aantal knelpunten die zich bij veranderende arbeidspatronen voordoen. De inventarisatie van knelpunten gebeurt allereerst vanuit de arbeidsmarktoptiek (par. 3.2). Participatiebevordering, kwaliteit van de arbeid en arbeidsproductiviteit vormen hierbij de invalshoeken. Vervolgens komen knelpunten op het terrein van onderwijs en scholing aan bod (par. 3.3). Het gaat er hierbij vooral om de rigide volgtijdelijkheid van leren, werken en rusten te doorbreken en het aanpassingsvermogen van het onderwijs- en scholingsaanbod te verbeteren, waardoor de pluriformiteit van de kennisvraag beter kan worden geaccommodeerd. De invalshoeken bij de inventarisatie van knelpunten bij onderwijs en scholing zijn het voortijdig schoolverlaten zonder startkwalificaties, scholing van werknemers, scholing van niet-werkenden en het inflexibele onderwijsaanbod. Tot slot richt de knelpunteninventarisatie zich op regelingen voor sociale bescherming (par. 3.4), toegespitst op de beleidsterreinen van de sociale zeker-

14

INLEIDING

heid, arbeidspensioenen en arbeid en zorg. Het gaat hierbij om knelpunten die spelen bij de keuzen op diverse gebieden: de loopbaan, de leefsituatie of leefvorm en het professionele statuut of arbeidscontract. Vooral tegen de achtergrond van de steeds grotere pluriformiteit aan individuele behoeften komt in dit hoofdstuk ook het punt van de individuele keuzevrijheid en de individuele verantwoordelijkheid aan de orde. In het verlengde hiervan schetst hoofdstuk 4 mogelijke beleidsrichtingen. De opzet volgt in grote lijnen die van hoofdstuk 3. Hoofdstuk 4 begint met een schets van relevante beleidsrichtingen voor de arbeidsmarkt (par. 4.2). De invalshoeken hebben betrekking op het individu, de arbeidsorganisatie en het sociaal-economisch beleid op macroniveau. Paragraaf 4.3 spitst zich vervolgens toe op de beleidsrichtingen die in beeld komen om onderwijs en scholing beter te laten aansluiten bij de veranderende arbeidspatronen. Ten slotte brengt paragraaf 4.4 de beleidsrichtingen op het terrein van de sociale bescherming in kaart. Allereerst komen beleidsopties voor de aanpak van specifieke knelpunten aan de orde. Vervolgens gaat deze paragraaf in op beleidsopties die de keuzevrijheid en de verantwoordelijkheid van individuen vergroten. Zoals hierboven al werd vermeld bevat hoofdstuk 5 een samenvattende slotbeschouwing.

15

16

2. Veranderende arbeidspatronen: trends, ontwikkelingen en mythes

2.1

Inleiding

Dit hoofdstuk beoogt de relevante achtergronden van de veranderende arbeidspatronen in kaart te brengen. Dit gebeurt door de belangrijkste trends, ontwikkelingen en ‘mythes’op het gebied van de arbeidspatronen in beknopte vorm te schetsen. Achtereenvolgens komen aan de orde: – Maatschappelijke megatrends (par. 2.2). Behalve de materiële welvaartsgroei passeren de internationalisering van de economie (par. 2.2.1), de informatisering (par. 2.2.2), de demografische verschuivingen (par. 2.2.3) en de individualisering (par. 2.2.4) de revue. – Relevante ontwikkelingen voor arbeidspatronen (par. 2.3). In deze paragraaf wordt een onderscheid gemaakt naar ontwikkelingen in de beroepsbevolking (par.2.3.1), ontwikkelingen bij werknemers (par. 2.3.2) en ontwikkelingen in arbeidsorganisaties (par. 2.3.3). – Mythes over arbeidspatronen (par. 2.4). Deze paragraaf bespreekt zeven ontwikkelingen op (delen van) de arbeidsmarkt, die in de beeldvorming sterk worden gegeneraliseerd waardoor als het ware mythevorming plaatsvindt.

2.2

Maatschappelijke megatrends

Vooral in de tweede helft van de 20e eeuw is de materiële welvaart enorm toegenomen. In het laatste decennium is het bruto binnenlands product (bbp) per hoofd van de bevolking in Nederland zelfs sterker gestegen dan in de meeste andere lidstaten van de Europese Unie. Daardoor is Nederland opgeklommen van de elfde plaats in 1990 naar de derde plaats rond de eeuwwisseling, alleen Luxemburg en Denemarken nemen een hogere plaats in1. Door de arbeidsbesparende technologische ontwikkelingen konden hogere lonen worden uitbetaald bij een kortere arbeidsduur. Zo is de contractuele arbeidsduur van voltijders sinds 1970 met zo’n twintig procent gedaald, van ruim 2100 uur per jaar in 1970 tot circa 1700 uur rond de eeuwwisseling. De gemiddelde arbeidsduur van deeltijdbanen bleef vrij constant en schommelde rond 1000 uur per jaar. Gemiddeld werkte een Nederlandse werkne-

1

Zie bijvoorbeeld: Ministerie van Economische Zaken, Toets op het concurrentievermogen, Den Haag 2000.

17

mer in 1997 1365 uur per jaar. Daarmee is de arbeidsduur in Nederland een van de laagste van de OESO-landen. Ter vergelijking, in Frankrijk en Duitsland wordt gemiddeld ongeveer 1500 uur per jaar gewerkt, in Engeland 1700 uur en in de Verenigde Staten zelfs bijna 2000 uur, 40 procent meer dan in Nederland2. De algemene verwachting is dat de materiële welvaartsgroei zich ook in de 21e eeuw zal voortzetten, al dan niet voortvloeiend uit de ‘nieuwe’ of ‘vernieuwende’ economie. In de scenario’s van de laatste langetermijnverkenning van het Centraal Planbureau (CPB) varieerde de gemiddelde jaarlijkse bbp-groei per hoofd van de bevolking tussen 1,5 en 3,25 procent in de periode 1995-20203. Een groeibevorderend beleid vraagt om een samenhangende aanpak, waarin vele beleidsterreinen samenkomen, zo komt uit de recente ‘groeistudie’ van de OESO naar voren (zie kader).

De OESO-groeistrategie Samengevat formuleert de OESO haar groeistrategie als volgt: “While specific policy priorities may differ across countries, The New Economy: Beyond the Hype encourages governments to adopt a comprehensive growth strategy based on a combination of actions in order to: 1. Strengthen economic and social fundamentals, by ensuring macroeconomic stability, encouraging openness, improving the functioning of markets and institutions, and addressing the distributive consequences of change. 2. Facilitate the diffusion of ICT, by increasing competition in telecommunications and technology, improving skills, building confidence and making electronic government a priority.

3. Foster innovation, by giving greater priority to fundamental research, improving the effectiveness of public R&D funding, and promoting the flow of knowledge between science and industry. 4. Invest in human capital, by strengthening education and training, making the teaching profession more attractive, improving the links between education and the labour market and adapting labour market institutions to the changing nature of work. 5. Stimulate firm creation, by improving access to high-risk finance, reducing burdensome administrative regulations and instilling positive attitudes towards entrepreneurship.” Bron: OECD, The new economy: beyond the hype. Final report on the OECD growth project. Executive summary, Paris 2001, p. 22.

Er heerst brede overeenstemming dat de toekomstige maatschappelijke ontwikkeling in Nederland sterk wordt beïnvloed door vier megatrends: interna2 3

18

OECD, Employment outlook 1999, Parijs 1999, p. 241. CPB, Omgevingsscenario’s Lange Termijn Verkenning 1995-2020, Werkdocument 89, Den Haag 1996.

VERANDERENDE ARBEIDSPATRONEN: TRENDS, ONTWIKKELINGEN EN MYTHES

tionalisering, informatisering, demografische verschuivingen en individualisering4. Deze megatrends, die elkaar deels ook onderling – direct of indirect – beïnvloeden, worden hieronder kort toegelicht. 2.2.1

Internationalisering van de economie

De internationalisering van de economie gaat door. Het wegnemen van belemmeringen op het internationale handels- en kapitaalverkeer, de scherpe daling van de transport- en communicatiekosten, alsmede de technologische ontwikkelingen – in het bijzonder in de sfeer van de Informatie- en CommunicatieTechnologie (ICT) – hebben ertoe geleid dat de economische relaties tussen landen(groepen) steeds intensiever zijn geworden. De exportquote van de Nederlandse economie is de afgelopen decennia fors gestegen tot zo’n 60 procent in 1999, een verdubbeling sinds het begin van de jaren zestig. Enerzijds zijn het goederen- en kapitaalverkeer sterk gemondialiseerd en daarmee de concurrentieverhoudingen geïntensiveerd; anderzijds is sprake van regionalisering: een toenemende concentratie van buitenlandse directe investeringen en handelsstromen in de drie belangrijkste economische blokken: West-Europa, Noord-Amerika en Japan/Zuidoost-Azië5. In de veranderende internationale omgeving neemt voor Nederland vooral de voortschrijdende Europese integratie een vooraanstaande plaats in. Op één onderdeel blijft het vrije verkeer sterk achter. De feitelijke mobiliteit van werknemers tussen de lidstaten is gering; ondanks het al sinds 1953 in het EEG-verdrag vastgelegde vrije verkeer van werknemers, is van een ‘Europese arbeidsmarkt’ nog lang geen sprake6. 2.2.2

Informatisering

Door de eeuwen heen is de arbeidsbesparende technologische ontwikkeling de hoofdoorzaak van de productiegroei per hoofd van de bevolking. De ontwikkeling van kennis speelde daarbij steeds een grote rol. In dat kader is nu vooral de groei van de Informatie- en CommunicatieTechnologie (ICT; kortheidshalve informatisering) belangrijk, uiteraard naast andere vormen van technologie. De economie ontwikkelt zich in de richting van een kenniseconomie7. Informatisering dringt zowel door tot de werkplek als in de privésfeer en vervaagt voor velen de grens tussen werktijd en vrije tijd. ICT-toepas4

5 6 7

Zie bijvoorbeeld: SER-advies Sociaal-economisch beleid 2000-2004, publicatienr. 00/08, Den Haag 2000; CPB/SCP, Trends, dilemma’s en beleid. Essays over ontwikkelingen op langere termijn, Den Haag 2000; Ministerie van Economische Zaken, Bloei door kennis en keuze. De economie van de 21ste eeuw, Den Haag 2000. Zie: CED-rapport, Arbeidsmarkt, informatietechnologie en internationalisering, SER, Den Haag 1996, inz. par. 2.3. Zie hiervoor bijvoorbeeld: SER-advies Arbeidsmobiliteit in de EU, publicatienr. 01/04, Den Haag 2001. Zie: CED-rapport, Arbeidsmarkt, informatietechnologie en internationalisering, op.cit.; SER-advies Sociaal-economisch beleid 2000-2004, publicatienr. 00/08, Den Haag 2001, inz. hoofdstuk 3.

19

singen brengen de technologische ontwikkelingen in een stroomversnelling. Dit beïnvloedt de arbeidsmarkt langs drie wegen8. In de eerste plaats ontstaan nieuwe producten en diensten, die tot nieuwe bedrijfstakken leiden; de computer- en chipindustrie en de informatiseringsen automatiseringsbedrijven zijn sprekende voorbeelden. Ten tweede resulteert informatisering in veranderingen in productieprocessen: computers en robots nemen hand- en hoofdarbeid over, maar creëren ook nieuwe werkgelegenheid. Daarnaast ontstaan mogelijkheden om arbeidsorganisaties anders in te richten. Decentralisatie, outsourcing en just-intime leveringen zijn mede onder invloed van snelle technologische ontwikkelingen in productiebedrijven gemeengoed geworden. Uiteraard verandert de aard van het werk hierdoor. In de derde plaats kunnen ICT-toepassingen forse productiviteitsstijgingen bewerkstelligen. ICT wordt wel als een doorbraaktechnologie gezien: een verzameling baanbrekende innovaties die een volgende fase van economische ontwikkeling in gang zetten9. Via ICT kan informatie efficiënter worden verspreid, neemt de kans op technologische overloopeffecten enorm toe en kan kennis dus veel efficiënter worden benut voor commerciële toepassingen of nieuwe innovaties. 2.2.3

Demografische verschuivingen

Door de daling van het gemiddelde kindertal en een hogere levensverwachting veroudert de (beroeps)bevolking. Daarnaast resulteert een structureel migratieoverschot in een grotere etnische verscheidenheid van de Nederlandse bevolking. Het gemiddelde kindertal per vrouw daalde van 2,5 voor de geboortegeneratie van 1935 tot 1,9 voor de geboortegeneratie van 195510. Voor de jongste geboortegeneraties (geboren tussen 1955 en 1975) is het gemiddelde kindertal verder gedaald – tot rond 1,7 – doordat steeds meer vrouwen kinderloos blijven en het aandeel vrouwen dat drie of meer kinderen krijgt, is gedaald11. De gestegen onderwijsparticipatie van vrouwen en een hiermee samenhangende stijging van de arbeidsparticipatie, alsook problemen om betaald werk met de opvoeding van jonge kinderen te combineren liggen hier waar-

Zie: P. de Beer, Regradatie en polarisatie op de postindustriële arbeidsmarkt, Tijdschrift voor arbeidsvraagstukken, 2001, nr. 1, pp. 7-28. 9 SER-advies Sociaal-economisch beleid 2000-2004, op.cit., inz. pp. 49-53. 10 A. de Jong, Bevolkingsprognose 2000-2050: veronderstellingen en methodiek, Maandstatistiek van de bevolking, CBS, Voorburg/Heerlen, pp. 17-21. 11 Daarbij past de kanttekening dat vooral het gemiddelde kindertal van allochtone vrouwen in de jaren negentig flink is gedaald. Bij Turkse vrouwen daalde dit cijfer van ruim 3 (1990) naar 2,6 (1999); bij Marokkaanse vrouwen was die daling nog scherper: van 4,8 naar 3,3. Zie: NGR/CBS, Levensloop en gezin, Den Haag/Voorburg 2001. 8

20


schijnlijk aan ten grondslag, zo stelt het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS)12. In de meest recente bevolkingsprognose vindt het CBS het aannemelijk dat het gemiddelde kindertal van de toekomstige generaties vrouwen 1,75 zal bedragen: 60 procent krijgt ten minste twee kinderen, 20 procent krijgt één kind en 20 procent blijft kinderloos13. De levensverwachting bij de geboorte is voor vrouwen gestegen van 50 jaar in 1900 tot 80,5 jaar in 2000; de stijging van de levensverwachting van mannen bleef daar iets bij achter: van 47 jaar (1900) naar 75,5 jaar (2000)14. De CBS-bevolkingsprognose gaat uit van een verdere stijging van de levensverwachting bij geboorte tot 83,5 jaar (vrouwen) en 79,5 jaar (mannen) in 2050. De sterke stijging van de gemiddelde levensverwachting in de vorige eeuw kan voor een belangrijk deel worden toegeschreven aan de forse daling van de zuigelingensterfte, vooral in de eerste decennia van de twintigste eeuw. Daarnaast daalde de sterfte aan infectieziekten sterk door de komst van antibiotica en verbetering van de hygiëne. Interessant is ook de toename van de levensverwachting in de hoogste leeftijdsklasse. Bij de invoering van de AOW in 1957 bedroeg de levensverwachting van 65-jarigen 16,4 jaar voor vrouwen en 13,8 jaar voor mannen. In de jaren negentig was deze gestegen tot respectievelijk 19,3 en 15 jaar. De veroudering van de bevolking wordt veelal weergegeven door het percentage 65-plussers in de totale bevolking. In de beginjaren van de vorige eeuw (de periode 1900-1930) lag het percentage 65-plussers rond de zes procent. Vervolgens zette de vergrijzing in, resulterend in meer dan een verdubbeling van het aandeel 65-plussers in 2000 (bijna 14 procent). Voor Europese begrippen is de Nederlandse bevolking echter nog relatief jong (zie kader op p. 22). Naar verwachting zal de vergrijzing rond 2040 haar top bereiken als bijna 29 procent van de bevolking 65 jaar of ouder is. Het structurele migratieoverschot (meer immigranten dan emigranten) is een andere belangrijke demografische verandering. In de eerste helft van de vorige eeuw hielden immigratie en emigratie elkaar gemiddeld in evenwicht. Vanaf 1973 is het migratiesaldo steeds positief geweest. Hierdoor is het percentage allochtonen in de Nederlandse bevolking de afgelopen decennia

12 A. de Jong, Bevolkingsprognose 2000-2050, op.cit., p. 19. 13 M. Alders, Bevolkingsprognose 2000-2050: onzekerheidsmarges voor geboorte, Maandstatistiek van de Bevolking, CBS, februari 2001, pp. 36-38. 14 J. de Beer, Bevolkingsontwikkeling 1900-2100, Maandstatistiek van de bevolking, CBS, december 1999, Voorburg/Heerlen, pp. 17-21.

21

Vergrijzing in Europa Van de 38 landen in Europa zijn Italië en Griekenland momenteel de landen met het hoogste percentage 65-plussers: respectievelijk 18,2 en 17,9 procent. Zij worden gevolgd door Zweden (17,4), Spanje (17,0) en België (16,5). Nederland neemt met 13,8 procent de 21e plaats in. Volgens de bevolkingsprognoses van de Verenigde Naties zal Italië ook in 2025 nog het meest vergrijsde land zijn: 26,1 procent van de bevolking is dan 65plusser. De landen die daarop volgen zijn Griekenland (24,4), Zweden (24,3) en Finland (24,0). Met 23,0 procent volgt Nederland de koplopers dan op korte afstand met een zevende plaats. De verklaring voor deze ‘inhaalslag’ is de relatief grote omvang van de naoorlogse geboortegolf, die ervoor zorgt dat het vergrijzingsproces na 2010 in Nederland in een stroomversnelling komt.

– het aantal 65-plussers als percentage van 20-64-jarigen (de potentiële beroepsbevolking) – kan worden geïllustreerd. Neemt de grijze druk in de periode 2000-2035 vergeleken met de meeste andere landen in Nederland nog relatief snel toe, daarna daalt dit kengetal weer. In 2050 ligt de grijze druk in ons land dan op 0,40 (in 2000 was dat 0,22), op dat moment een verhoudingsgewijs laag niveau. De grijze druk is dan nog lager dan bijvoorbeeld in Ierland (grijze druk in 2050: 0,44), een land dat voor Europese begrippen nu nog een jonge bevolking heeft (grijze druk in 2000: 0,19). Volgens deze maatstaf zijn ook in 2050 Italië (0,67), Spanje (0,66) en Griekenland (0,59) nog koplopers op het punt van de vergrijzing. In landen als Zweden (0,46), België (0,50) en Duitsland (0,53) is – net als in Nederland – de vergrijzingspiek inmiddels gepasseerd.

Naar het midden van deze eeuw verandert het beeld weer, zoals met behulp van de ontwikkeling van de grijze druk

Bron: G. Beets, Rimpels in Europa, Demos, november/december 2000, pp. 85-88; CPB, Aging in the Netherlands, Den Haag 2000.

flink toegenomen. Volgens de nieuwe definitie15 telt Nederland nu circa 17 procent allochtonen; ongeveer de helft hiervan heeft een niet-westerse achtergrond. Volgens een beperkte definitie16 bedraagt het percentage allochtonen zo’n 12 procent van de Nederlandse bevolking. In de recente CBS-bevolkingsprognose wordt ervan uitgegaan dat het jaarlijkse migratiesaldo positief zal blijven, maar geleidelijk zal dalen van circa 50.000 personen nu naar zo’n 30.000 personen in 2050.

15 Volgens de nieuwe CBS-definitie van allochtonen worden tot deze categorie alle personen gerekend, van wie minstens een van de ouders niet in Nederland is geboren. 16 In de beperkte definitie van allochtoon is de betrokken persoon zelf evenals minstens een van zijn ouders buiten Nederland geboren. Ook in Nederland geboren personen, van wie beide ouders buiten Nederland zijn geboren, zijn volgens de beperkte definitie allochtoon.

22


2.2.4

Individualisering

Bij individualisering gaat het vooral om de toegenomen ruimte voor persoonlijke keuzes in de vormgeving van het leven. Die keuzes zijn steeds vaker onafhankelijk van traditionele achtergrondfactoren. Schnabel constateert dat mensen door de toegenomen individualisering ook steeds afhankelijker worden van de inzet van anderen, vooral via institutionele arrangementen en steeds langer wordende verzorgingsketens17. Er is een toenemende behoefte aan de geïndividualiseerde beschikbaarheid van voorzieningen. Om hieraan te kunnen voldoen is er een groeiende roep naar een grotere differentiatie aan keuzemogelijkheden (maatwerk). Dat betekent overigens niet dat mensen in vergelijkbare omstandigheden heel verschillende keuzes maken. De omstandigheden veranderen wel steeds vaker; mensen willen dan de mogelijkheid hebben om te kunnen kiezen. Individualisering uit zich op verschillende manieren. Een uitingsvorm is de huishoudensverdunning. De afgelopen eeuw is de gemiddelde omvang van een huishouden in Nederland gehalveerd: van 4,5 naar 2,3 personen18. Een op de drie huishoudens bestaat tegenwoordig uit één persoon. Dit geldt vooral voor 60-plussers (zie figuur 2.1). Het voorgaande neemt niet weg dat ruim negen miljoen personen (zo’n 60 procent van de bevolking) in gezinsverband wonen, dat wil zeggen een of twee ouders met een of meer kinderen. De Nederlandse Gezinsraad (NGR) relativeert het beeld van de toenemende diversiteit in de levensloop als volgt19: De traditionele standaard, waarbij direct uit het ouderlijk huis een eigen gezin werd gevormd, maakte plaats voor de moderne standaard. In deze moderne standaardlevensloop is sprake van twee nieuwe fasen. De eerste is tussen de 20 en 30 jaar; na het verlaten van het ouderlijk huis maken jongeren een nieuwe periode door waarin ze afwisselend alleen en samenwonen voordat ze (gemiddeld rond het 30e levensjaar) aan gezinsvorming beginnen. De tweede nieuwe fase is de relatief lange periode tussen 55 en 75 jaar dat men als paar samenwoont, nadat de kinderen het ouderlijk huis hebben verlaten. Ten slotte is de fase van de ouderdom verlengd, simpel door het feit dat mensen steeds ouder worden. De explosieve groei van het aantal alleenstaanden concentreert zich dan ook vooral bij ouderen en bij twintigers voorafgaand aan de gezinsfase.

17 P. Schnabel: Maatschappij in beweging, in: SER, Herijken achter de dijken. Bundel naar aanleiding van het jubileumcongres op 11 oktober 2000, Den Haag 2001. 18 NGR/CBS, Levensloop en gezin, Den Haag/Voorburg, 2001, p. 7. 19 NGR, Gezin: beeld en werkelijkheid, Signalement 1, Den Haag 2001, p. 68.

23

Figuur 2.1 – De levensfasen in beeld, 2000 (in procenten)

Bron: CBS/NGR, Levensloop en gezin, op.cit., p. 8.

2.3

Relevante ontwikkelingen voor de arbeidspatronen

De genoemde megatrends werken op diverse manieren door in de wereld van de arbeid. Zo dragen internationalisering en informatisering onder meer bij tot een verandering in de internationale arbeidsdeling; ook bepalen zij voor een belangrijk deel de ontwikkeling van de nationale werkgelegenheidsstructuur. De demografische ontwikkelingen vinden hun neerslag in de beroepsbevolking en de vraag naar goederen en diensten. Individualisering – niet los te zien van ontwikkelingen op het terrein van de (medische) technologie (de pil), demografie, economie (welvaartsgroei) en normen en waarden – vertaalt zich in arbeidsmarktgedragingen, bestedingspatronen et cetera. Meer toegespitst op de problematiek van de arbeidspatronen kunnen uit de literatuur de volgende, vaak sterk met elkaar verweven, relevante ontwikkelingen worden gedestilleerd. Deze hebben betrekking op respectievelijk de beroepsbevolking, de werknemers en de arbeidsorganisatie. Sommige ontwikkelingen zijn al langer zichtbaar, andere zijn van meer recente datum.

24


2.3.1

Ontwikkelingen in de beroepsbevolking

Samenstelling verandert door demografische ontwikkelingen De samenstelling van de beroepsbevolking verandert door demografische ontwikkelingen. Ten eerste zal het aandeel van 55-plussers in de beroepsbevolking fors toenemen. Uit een arbeidsaanbodverkenning van het CBS en het CPB komt naar voren dat het aandeel 55-plussers in de periode 1995-2020 bijna zal verdrievoudigen van ruim 6 naar circa 17 procent, aannemend dat de participatiegraad van 55-59-jarigen (mannen en vrouwen) in 2020 67 procent bedraagt en dit cijfer voor 60-64-jarigen is opgelopen tot 30 procent20. Ter vergelijking: volgens recente CBS-gegevens werkte in het jaar 2000 precies de helft van de 55-59-jarigen (1996: 40 procent) en bedroeg het arbeidsdeelnamepercentage van 60-64-jarigen 16 (1996: 11). Er is duidelijk sprake van een stijgende lijn21. Het kabinet streeft ernaar dat in 2010 de helft van de 55-64-jarigen betaalde arbeid verricht. Ten tweede zal het aandeel van allochtonen in de beroepsbevolking verder toenemen. Dit komt deels door de voortgaande immigratie en deels door een toenemende participatiegraad van allochtonen, vooral door het stijgende opleidingsniveau van de tweede generatie (zie ook kader). De hierboven genoemde CBS/CPB-arbeidsaanbodverkenning komt uit op grofweg een verdubbeling van het aandeel allochtonen in de beroepsbevolking: van 7 procent in 1995 tot 12 à 16 procent in 2020.

Arbeidspatronen van toekomstige generaties allochtonen en autochtonen Om inzicht te krijgen in de toekomstige arbeidsparticipatie van allochtonen (en autochtonen) is het interessant na te gaan welke opvattingen adolescenten uit de verschillende etnische groepen hebben over de wenselijke arbeidsduur

van henzelf en hun (toekomstige) partner. Op basis van het Nationaal Scholierenonderzoek kan hiervan een beeld worden geschetst (zie tabel). Als totaalbeeld kan worden geconstateerd dat de opvattingen tussen de etnische groepen eigenlijk niet zo heel sterk verschillen. De verschillen zijn het grootst tussen autochtone en Surinaamse jongeren enerzijds en Turkse jongeren anderzijds.

20 Zie: CBS/CPB, Bevolking en arbeidsaanbod: drie scenario’s tot 2020, Den Haag 1997. Deze cijfers zijn gebaseerd op het zogenoemde ‘European Coordination’-scenario. 21 Zie voor een uitvoerige analyse: M.M.Y. de Klerk, Rapportage ouderen 2001, SCP, Den Haag 2001, hoofdstuk 3.

25

Tabel – Opvattingen van adolescenten over het verrichten van betaalde arbeid naar etnische groep, geslacht en schoolsoort, 1999 (in procenten) Turken

Marokkanen

Surinamers

Autochtonen

Beide partners werken in tweepersoonshuishouden zonder kinderen Jongens vbo/vmbo/mavo

56

68

76

79

Jongens mbo/havo/vwo

57

69

88

85

Meisjes vbo/vmbo/mavo

91

90

96

97

Meisjes mbo/havo/vwo

97

100

98

97

Betrokkene stopt bij het krijgen van kinderen Meisjes vbo/vmbo/mavo

27

13

6

23


14

10

7

17

Betrokkene wil minder uren gaan werken bij het krijgen van kinderen Jongens vbo/vmbo/mavo

16

25

40

31

Jongens mbo/havo/vwo

16

22

32

25

Meisjes vbo/vmbo/mavo

62

72

74

68


72

74

70

67

Op de vraag of beide partners in een tweepersoonshuishouden zonder kinderen bij voorkeur beiden werken, geven vrijwel alle meisjes in de onderscheiden etnische groepen een bevestigend antwoord. Een flink deel van de jongens geeft er daarentegen de voorkeur aan dat de vrouw dan geen betaald werk verricht. Dit geldt vooral voor Turkse en – zij het in iets mindere mate – voor Marokkaanse jongens. Het krijgen van kinderen is voor jongens geen overweging om met werken te stoppen. Ook het overgrote deel van de meisjes geeft aan bij het krijgen van een kind met betaald werk te willen

doorgaan. Terugtrekking van de arbeidsmarkt is vooral aan de orde bij Turkse en autochtone meisjes. Als favoriete gedragsreactie zien meisjes doorwerken met een kortere arbeidsduur. Tweederde tot driekwart van de ondervraagde meisjes zegt hiervoor te kiezen. Bij de jongens lopen de wensen vrij sterk uiteen. Onder Surinaamse jongens is de wens om minder te gaan werken het sterkst; onder Turkse jongens is die behoefte het geringst. Bron: J. Dagevos, Perspectief op integratie, WRR, Werkdocument 121, Den Haag 2001, inz. par. 3.3.

Aandeel vrouwen blijft stijgen … Steeds meer vrouwen nemen deel aan het arbeidsproces, waardoor hun aandeel in de beroepsbevolking de afgelopen jaren flink is gestegen. Verrichtte in 1990 nog 39 procent van de vrouwen tussen 15 en 64 jaar betaalde arbeid

26


(12 uur of meer), aan het eind van het decennium was dit percentage opgelopen tot 5122; het kabinet streeft naar een verdere toename tot 65 procent in 2010. De spectaculaire stijging in de jaren negentig vond in vrijwel alle leeftijdsklassen plaats (figuur 2.2). Het profiel van de leeftijdsspecifieke arbeidsparticipatie gaat steeds meer op dat van mannen lijken. In voltijdeenheden is de ontwikkeling overigens minder spectaculair: een toename van 30 naar 35 procent in de periode 1990-1998. Verder is van belang dat het aandeel vrouwen in de middelbare, hogere en wetenschappelijke beroepen sterk is gestegen23. Zo nam het percentage vrouwen in de wetenschappelijke beroepen toe van 18 procent in 1987 tot 31 procent in 1999. Deze ontwikkeling heeft niet kunnen verhinderen dat de segregatie tussen mannen en vrouwen over de beroepsgroepen verder is toegenomen; een groeiend aandeel van vrouwen is werkzaam in ‘vrouwenberoepen’. … en leidt tot andere arbeidspatronen Uit levenslooponderzoek komt naar voren dat in de arbeidslevens van vrouwen geboren tussen 1900 en 1970 drie patronen kunnen worden onderscheiden24. Het eerste patroon (arbeidsdeelname tot aan huwelijk en/of geboorte eerste kind) is goed van toepassing op de geboortecohorten van 1900 tot 1930. Figuur 2.2 – Arbeidsdeelname van vrouwen (minstens 12 uur per week) naar leeftijdsklasse, 1989 en 1999 (in procenten)

Bron: CBS, Enquête beroepsbevolking 1999, p. 10.

22 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Sociale Nota 2001, Den Haag 2000, p. 144. In feite ligt het percentage vrouwen met betaald werk dus hoger. Behalve de vrouwen met een kleine deeltijdbaan (minder dan 12 uur per week) zijn er werkende vrouwen met een ‘grijze’ of ‘zwarte’ baan. Zo bleek in 1992 naar schatting 35 procent van het totale zwarte werk te bestaan uit door vrouwen verrichte huishoudelijke en zorgtaken. Ruim de helft van deze vrouwen had daarnaast overigens ook een ‘witte’ baan, maar dan veelal zonder een vast aantal uren. Verder verrichten relatief veel vrouwen zwart werk in de horeca en handel. Zie: P. Allaart, Wie doet wat in het zwarte circuit?, ESB, 16 augustus 1995, pp. 726-728. 23 Emancipatiemonitor 2000, op.cit., pp. 69 en 70. 24 A.C. Liefbroer en P.A. Dijkstra, Levenslopen in verandering, een studie naar ontwikkelingen in de levenslopen van Nederlanders geboren tussen 1900 en 1970, WRR Voorstudie V107, Den Haag 2000.

27

Het tweede patroon (arbeidsdeelname tot aan huwelijk en/of geboorte eerste kind en terugkeer op de arbeidsmarkt – overwegend in deeltijdbanen – wanneer de gezinsomstandigheden dit mogelijk maken) is zichtbaar bij vrouwen geboren tussen 1931 en 1950. Het derde patroon is dat van de ononderbroken arbeidsdeelname. Ook hier geldt dat de arbeidsdeelname na de geboorte van het eerste kind overwegend in deeltijd is. Dit patroon is in toenemende mate waarneembaar onder vrouwen geboren na 1950. Conform het voorgaande laten recente cijfers zien dat een groeiend aantal vrouwen na de geboorte van hun eerste kind blijft werken25. Vooral het opleidingsniveau blijkt een determinerende factor. In de jaren negentig gingen ongeveer vijf van de zes hoger opgeleide vrouwen door met werken; dit gold daarentegen slechts voor de helft van laag opgeleide vrouwen26. Vaak gaat men wel korter werken: driekwart van de vrouwen die op de arbeidsmarkt blijft werkt tussen 12 en 30 uur. Het krijgen van een tweede kind leidt meestal niet tot een wezenlijke verandering in het arbeidsmarktgedrag. Een flink deel van de vrouwen die na de geboorte van het eerste kind stoppen met werken, gaat na enkele jaren – meestal als het jongste kind naar de basisschool gaat – toch weer aan de slag (het tweede patroon). Ook hier ligt de arbeidsdeelname van hoger opgeleide vrouwen hoger (60 procent) dan bij lager opgeleide vrouwen (40 procent). Juist door het lagere opleidingsniveau is de kans om weer aan de slag te komen voor de laatste categorie minder gunstig. Zo vond in 1996 slechts een op de acht herintreedsters een baan en was een derde werkloos. Ruim de helft van de herintreedsters viel om statistische redenen buiten de beroepsbevolking27. Tot slot is het aandeel van de partners (vaders) bij de vervulling van zorgtaken in de loop der tijd iets gestegen28. In de jaren negentig zorgde ongeveer vier op de tien vaders met enige regelmatig voor de opvang van hun jonge kinderen. De vorm en intensiteit loopt daarbij uiteen. De belangrijkste vormen zijn het opnemen van ouderschapsverlof en het (tijdelijk) verruilen van een voltijdbaan voor een deeltijdbaan.

25 L. Steenhof, Werkende moeders, Index, CBS, mei 2000, pp. 26 en 27. 26 Gelet op het type werk dat in de grijze en zwarte sector wordt verricht, ligt het voor de hand te veronderstellen dat een deel van deze categorie vrouwen buiten het formele circuit om toch geld verdient. Vergelijk: P. Allaart, Wie doet wat in het zwarte circuit? op.cit. 27 Deze laatste categorie voldoet niet aan de criteria voor werklozen: ze willen weliswaar betaald werk van 12 uur of meer per week, maar zij zijn niet op korte termijn beschikbaar of hebben de laatste vier weken geen poging gedaan om aan het werk te komen. Zie: S.W.H.C. Loozen, Herintreders op de arbeidsmarkt, in: Sociaal-Economische Dynamiek 1997, CBS, Voorburg/Heerlen 1997, pp. 29-36. 28 L. Steenhof, Werkende moeders, op.cit., p. 27.

28


Tweeverdienerschap domineert bij paren … Tegen deze achtergrond is het niet verwonderlijk dat het meerverdienerschap bij paren inmiddels dominant is (tabel 2.1). Was in 1986 de eenverdiener nog het dominante patroon (53 procent), in 1999 waren de tweeverdieners ruim in de meerderheid. Deze ontwikkeling is toe te schrijven aan de opkomst van het anderhalfverdienerschap, een vorm van tweeverdienerschap, waarbij de man een voltijdbaan heeft en de vrouw in deeltijd werkt. Daarnaast is het dubbel- en het half-om-halfverdienerschap iets toegenomen; mede onder invloed van de economische hoogconjunctuur van de afgelopen jaren is het aantal geenverdieners afgenomen. Tabel 2.1 – Ontwikkeling van een- en tweeverdieners onder paren, 1986-1998 (op basis van het gewerkte aantal uren, in procenten) 1986

1990

1994

1998

eenverdiener

53

49

42

34

*man heeft baan

50

46

36

30

3

3

6

4

tweeverdieners

30

37

43

56

* anderhalfverdieners, man voltijdbaan

16

21

26

36

* anderhalfverdieners, vrouw voltijdbaan

1

1

1

1

* half-om-halfverdieners

1

2

2

4

* dubbelverdieners

11

13

14

14

geenverdieners

16

15

15

10

*vrouw heeft baan

Bron: Emancipatiemonitor 2000, op.cit.

… maar in financiële zin blijft het aandeel van het additionele inkomen beperkt De vraag is nu of op grond van tabel 2.1 geconcludeerd kan worden dat het patroon van de mannelijke kostwinner aan het verdwijnen is. Voor een antwoord op deze vraag moet niet alleen gekeken worden naar het type baan (betaald–onbetaald, voltijd–deeltijd) maar ook naar de ontwikkeling van het huishoudinkomen. Uit de inkomensstatistieken van het CBS blijkt dat de inkomenstoename van tweeverdieners tussen 1977 en 1997 bijna geheel het gevolg is van de toename van het inkomen van de vrouw29. De vrouwelijke partners zijn dus meer gaan bijdragen aan het besteedbaar huishoudinkomen. Maar desondanks is het aandeel van vrouwen in het huishoudinkomen nog relatief gering. Bij tweeverdieners zonder minderjarige kinderen was dit aandeel in 1997 31 procent, bij een gezin met twee kinderen gemiddeld 24

29 CBS, Jaarboek Welvaartsverdeling 2000, Voorburg 2000, p. 48.

29

procent30. Van een eenduidige ontwikkeling naar een anderhalfverdienersmodel lijkt – in financiële zin – met andere woorden geen sprake. Onderzoek van Keuzenkamp en Hooghiemstra ondersteunt deze conclusie31. Zij hebben de categorie anderhalfverdieners opgesplitst in twee groepen: kleine en grote anderhalfverdieners. Bij kleine anderhalfverdieners werkt de minstverdienende partner (meestal de vrouw) tussen de 8 en 11 uur per week. Dit is het geval bij iets minder dan 11 procent van de paren. Grote anderhalfverdieners, waarbij de vrouw (volgens de definitie van de onderzoekers) tussen de 12 en 32 uur per week werkt, maken 30 procent van het totaal uit. Tel bij deze grote anderhalfverdieners de dubbelverdieners op (14 procent van het aantal paren) en de conclusie lijkt gerechtvaardigd dat bij iets minder dan de helft van het aantal paren vrouwen een substantiele bijdrage leveren aan het huishoudinkomen. Dat betekent dus ook dat bij ruim de helft van de paren (56 procent) sprake is van een kostwinner of kostwinnerplus situatie. Al met al zijn de arbeidspatronen heterogener dan in het verleden; de kadertekst schets de hoofdlijnen. Het gemiddelde opleidingsniveau stijgt nog iets Het gemiddelde opleidingsniveau van de beroepsbevolking blijft nog stijgen, zij het in mindere mate dan in de afgelopen decennia. Laagopgeleide ouderen worden vervangen door gemiddeld hoger opgeleide jongeren. Hierdoor stijgt het aandeel hoger opgeleiden (hbo en wo) in de beroepsbevolking van 23 procent in 1995 naar zo’n 27 procent in 201032. In dezelfde periode daalt het percentage van mensen met niet meer dan een basis- of lager opleidingsniveau (lbo en mavo) van 35 naar 30 procent. Van groot belang is verder dat het gemiddelde opleidingsniveau van schoolverlatende jongens en meisjes inmiddels globaal is gelijkgetrokken. Daarnaast is voor de kwaliteit van de beroepsbevolking van belang dat de scholingsdeelname van werknemers het afgelopen decennium sterk is toegenomen: van 26 procent in 1993-1994 naar 38 procent in 1997-199833. Opvallend is daarbij dat zowel oudere als laagopgeleide werknemers – categorieën die van oudsher weinig deelnamen aan scholing – hier sterker dan gemiddeld van profiteren.

30 J. Plantenga en J.J. Schippers, Arbeid, zorg en inkomen, in: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Meerjarennota emancipatiebeleid: achtergronddeel, Den Haag 2000, p. 13. 31 S. Keuzenkamp en E. Hooghiemstra, De kunst van het combineren, Den Haag 2000. 32 CBS/CPB, Bevolking en arbeidsaanbod, op.cit., pp. 81 en 82. 33 Gebaseerd op OSA-materiaal; de percentages hebben betrekking op werkenden in loondienst die in de loop van de afgelopen twee jaar een of meer cursussen hebben gevolgd. Zie: C.J. de Wolff, Scholingsbeleid mag effectiever, ESB, 11 mei 2001, pp. 417-419.

30


Heterogene arbeidspatronen De ontwikkeling van het arbeidspatroon gedurende de levensloop laat zich als volgt samenvatten. Algemeen – Het beeld is sterk afhankelijk van de levensfase, de huishoudpositie en (voor vrouwen) het opleidingsniveau. – Arbeid wordt zowel door mannen als vrouwen als een belangrijke waarde gezien; werk moet meer zijn dan alleen geld verdienen. In bepaalde levensfases zijn andere vormen van tijdsbesteding sterk concurrerend: zorg, studie, reflectie. – De ‘traditionele waarden’ (mannelijke kostwinner, huisvrouw) zijn deels generatiegerelateerd. Van belang is hierbij de vervanging van de babyboomgeneratie door instromers van de geboortegeneraties uit de jaren ’70 en ’80 de komende jaren. Deze jongere generaties zijn veel hoger opgeleid dan de uitstromers en zijn bovendien pluriformer qua achtergrond (multicultureel). Jongeren – De overgang school/studie-werken wordt minder abrupt door de bijklussende scholier/student als breed voorkomend verschijnsel; dit heeft een belangrijke socialiserende en disciplinerende werking. Voor het eerst in de geschiedenis is het verschil in onderwijsniveau tussen de geslachten nagenoeg verdwenen. Middenfase – voor alleenstaanden is werken in een

– –

–

–

voltijd- of grote deeltijdbaan de norm en praktijk. Voor samenwonenden zonder kinderen geldt hetzelfde voor beide partners. Voor samenwonenden met jonge kinderen is globaal sprake van twee patronen. Bij lager opgeleiden werkt de man voltijds en ligt de arbeidsparticipatie van de vrouwelijke partner relatief laag: een flink deel van de lager opgeleide vrouwen heeft geen reguliere baan; als er wordt gewerkt dan in deeltijd. Bij hoger opgeleiden werkt de man voltijds of hij heeft een grote deeltijdbaan (32 uur); de vrouw werkt in een relatief grote deeltijdbaan, eventueel wordt de loopbaan onderbroken in de eerste jaren na de geboorte van de kinderen. Daarna vindt herintreding plaats. Alleenstaande moeders gaan in toenemende mate werken; hier speelt ook de etniciteit een rol, aangezien veel alleenstaande moeders een allochtone achtergrond hebben. Bij werkende ouders met jonge thuiswonende kinderen is sprake van een zorgpiek en gezinsdal (zie par. 2.3.2).

Uittredefase – De gemiddelde uittredeleeftijd (spilleeftijd) schuift iets omhoog naar rond de 61 jaar. – Flexibele uittreding (met deeltijdbanen en geleidelijke afbouwtrajecten) wint aan betekenis. – Vooralsnog is er weinig enthousiasme om boven de 60 jaar (volledig) te blijven werken. – Bij vervroegde pensionering blijft een deel van de betrokkenen bereid betaalde arbeid te verrichten, zij het op hun eigen voorwaarden.

31

Groeitempo van de beroepsbevolking vlakt af Het groeitempo van de beroepsbevolking neemt af. Groeide de beroepsbevolking in de tweede helft van de jaren negentig nog met zo’n 130.000 à 140.000 personen per jaar (bijna 2 procent), volgens het ‘doorgroeiscenario’ van de WRR zal de gemiddelde jaarlijkse groei in de periode tot 2010 halveren en uitkomen op circa 75.000 personen34. Dit proces van afvlakkende groei is al volop gaande. Uit ROA-onderzoek komt naar voren dat dit vooral de resultante is van twee ontwikkelingen35. Door de ontgroening, de sterk gedaalde groei in aantallen schoolverlaters, zal hun aandeel met ruim een procentpunt dalen: van gemiddeld 5,3 procent van de beroepsbevolking per jaar in de periode 1994-1998 naar 4,2 procent in de periode 1999-2004. Door de vergrijzing van de werkzame bevolking zal de uitstroom van werkenden, bij voortzetting van de huidige regelingen, toenemen van gemiddeld 2,8 procent per jaar in de afgelopen jaren naar 3,4 procent in de periode tot en met 2004. Tabel 2.2 vat een en ander samen. De ’slag om de schoolverlaters’ zal de komende jaren worden versterkt naarmate de werkgelegenheidsgroei de toename van het arbeidsaanbod te boven gaat. Het tegengaan van vroegtijdige uitstroom van oudere werknemers is tegen deze achtergrond een belangrijke optie om toekomstige knelpunten in de personeelsvoorziening te helpen voorkomen. Daarnaast is uiteraard het inzetten van het onbenutte arbeidsaanbod (vrouwen, ouderen, allochtonen) geboden. Tabel 2.2 – Feitelijke en geraamde arbeidsmarktontwikkelingen, 1994-2004 (gemiddelde jaarlijkse percentages) 1994-1998

1999-2004

Werkgelegenheidstoename

1,7

1,0

Arbeidsmarktuitstroom

2,8

3,4

Baanopeningen

4,5

4,4

Instroom schoolverlaters

5,3

4,2

Bron: ROA, De arbeidsmarkt naar opleiding en beroep, op.cit., p. 2.

Op de wat langere termijn (tot 2010) zou de beroepsbevolking nog kunnen blijven toenemen, indien de participatiegroei van vrouwen in een flink tempo doorgaat (in lijn met het kabinetsstreven), het WAO-volume beheersbaar blijft en het beleid erin slaagt de participatie van 55-64-jarigen te laten stij-

34 WRR, Doorgroei van de arbeidsparticipatie, Rapporten aan de regering nr.57, Den Haag 2000, p. 113. 35 ROA, De arbeidsmarkt naar opleiding en beroep tot 2004, Maastricht 1999, pp. 2 en 3.

32


gen tot het nagestreefde niveau van 50 procent36. Maar zelfs dan is het twijfelachtig of (grote) knelpunten op segmenten van de arbeidsmarkt kunnen worden voorkomen. Aangezien de participatiegroei vooral meer mensen met een relatief laag opleidingsniveau op de arbeidsmarkt brengt, zullen knelpunten bij functies op hogere niveaus hierdoor maar nauwelijks worden beïnvloed37. Door de hoge werkloosheid in de jaren zeventig en tachtig was de arbeidsmarkt in hoge mate een vraagmarkt geworden. Nu de werkloosheid voor een belangrijk deel is verdwenen en er zelfs sprake is van serieuze arbeidstekorten, is de balans meer in de richting van de werknemers verschoven. In beginsel zal de afvlakkende groei van de beroepsbevolking dit proces de komende jaren versterken, zij het dat er ook aanpassingsmechanismen optreden (bijvoorbeeld in de vorm van kapitaalintensivering), waardoor een nieuw evenwicht ontstaat in de verhoudingen tussen vragers en aanbieders van arbeid38. 2.3.2

Ontwikkelingen bij werknemers

Werknemers stellen hogere eisen aan het werk… Het karakter van de beroepsbevolking verandert mede doordat werknemers hogere eisen aan het werk stellen. Werk krijgt meer het karakter van een consumptiegoed en moet niet alleen financieel de moeite waard zijn, het moet liefst ook interessant, gevarieerd, opwindend en uitdagend zijn, zo stellen diverse auteurs39. Dit past in een bredere sociaal-culturele tendens naar intensivering op verschillende domeinen. Schnabel ziet dit als een belangrijke maatschappelijke trend40:

36 Vergelijk SER-advies Sociaal-economisch beleid 2000-2004, publicatienr. 00/08, Den Haag 2000, inz. p. 115. 37 Zie bijvoorbeeld: L. Borghans e.a., Toekomstverkenning arbeidsmarkt en scholing tot 2007, ROA, Maastricht 1998. 38 In dit verband is ook van belang dat de werkloosheid zich al sinds enige jaren onder het niveau van de evenwichtwerkloosheid bevindt. Het CPB gaat ervan uit dat er de komende jaren sprake zal zijn van een evenwichtsherstel op de arbeidsmarkt, hetgeen gepaard zal gaan met een stijging van de feitelijke werkloosheid. Zie: F.J.H. Don, Het Nederlandse groeipotentieel op middellange termijn, CPB-document no.1, Den Haag 2001. 39 Zie bijvoorbeeld: WRR, Een werkend perspectief: arbeidsparticipatie in de jaren ’90, rapporten aan de Regering 38, Den Haag 1990; K. van Beek, De ondernemende samenleving. Een verkenning van maatschappelijke veranderingen en implicaties voor beleid, WRR Voorstudies en achtergronden V104, Den Haag 1998; P. de Beer, Arbeid: onmisbaar goed of noodzakelijk kwaad, Sociologische Gids, juli/augustus 1999, pp. 284-309; T.C. Korver, Arbeid als participatie: de toekomst van arbeid, in: R.M. Weehuizen (red.),[email protected]: Reflecties op Economie, Technologie en Arbeid. Stichting Toekomstbeeld der Techniek, Den Haag 2000, hoofdstuk 14. 40 P. Schnabel: Maatschappij in beweging, op.cit., p. 19.

33

Het leven is een project geworden, een opdracht om eruit te halen wat erin zit, met name door de ontplooiing van de eigen wensen, gevoelens en mogelijkheden. The pursuit of happiness bepaalt de inrichting van het leven, de waardering van relaties en werk, de indeling van de vrije tijd en de beoordeling van zaken als zinvol.

Ester en Vinken spreken in dit verband over een search for excellence41: De combineerbaarheid van betaalde arbeid, onbetaalde zorgarbeid en vrije tijd is een kernvraagstuk in de toekomstige samenleving. Een vraagstuk waarin de culturele factor een doorslaggevende betekenis lijkt te hebben. Deze factor bepaalt wat de ideale werknemer in de toekomst is, wat het ideale gezinslid en wat de ideale vrijetijdsconsument. Emancipatie en individualisering hebben deze idealen sterk doen veranderen en de ambities op alle drie terreinen sterk vergroot. De roep om een gelijkere verdeling van betaald werk en onbetaalde zorg, om meer mogelijkheden voor verlof en opvang en om een bredere beschikbaarheid van voorzieningen in de consumptieve en vrijetijdssfeer is onder invloed van deze processen luider geworden. De sleutelbegrippen zijn individuele keuzevrijheid en persoonlijke ontwikkeling: de mogelijkheden om vanuit individuele overwegingen voor de individueel meest optimale combinatie tussen arbeid, zorg en vrije tijd te kunnen kiezen, voor die combinatie die het meest tegemoet komt aan de hooggespannen ambities van zelfverwerkelijking op alle drie domeinen. In het betaalde werk, in het gezin en in de vrije tijd worden Nederlanders, man of vrouw, jong of oud, geacht het beste uit zichzelf te halen. Zij zijn bereid hier hun nacht- of zondagsrust voor in te leveren. De tijdsdruk en de traditioneel tussen de drie domeinen geplaatste tijdsbakens vervagen.

Een groeiende categorie personen stelt daarom specifieke inhoudelijke eisen aan het werk: meer zelfstandigheid en autonomie, meer ontplooiingsmogelijkheden, ruimte voor ondernemingszin en een grotere risicobereidheid (bijvoorbeeld in termen van output- en prestatiebeloning). Uiteraard blijft er daarnaast ook een categorie arbeidskrachten waarvoor deze aspecten minder of niet aan de orde zijn. Zo is er een categorie werkenden die werk alleen ziet als een manier om geld te verdienen. In 1997 was 18 procent van de werkende Nederlanders deze mening toegedaan42. Gelet op de geringere uitdagingen die laag opgeleiden in het algemeen in hun werk zullen vinden, is het niet verbazend dat deze categorie hier is oververtegenwoordigd; 42 procent geeft aan alleen voor het geld te werken. Voor hoger opgeleiden geldt dit in veel geringere mate: 11 procent. Opvallend is dat verder relatief meer vrouwen dan mannen een bredere betekenis aan werk toekennen. Tabel 2.3 schetst een algemeen beeld van de ontplooiingsmogelijkheden en vrijheidsgraden in het werk, uitgesplitst naar beroepsniveau. Gemiddeld is circa driekwart van de werkzame bevolking in de gelegenheid zich via het

41 P. Ester en H. Vinken, Van later zorg. Verwachtingen van Nederlanders over arbeid, zorg en vrijetijd in de 21e eeuw. OSA, Tilburg 2000, p. 100. 42 SCP, Sociaal en Cultureel Rapport 2000, Den Haag 2000, p. 173.

34


Tabel 2.3 – Kwaliteitsaspecten van arbeid naar beroepsniveau, 1999 (in procenten) elementair

lager

middelbaar

hoger

wetenschappelijk

totale werkzame bevolking

gelegenheid tot ontplooiing

46

59

77

84

92

73

zelf beslissen uitvoering werk

59

59

74

79

82

71

zelf oplossingen bedenken

49

60

80

92

96

77

Bron: CBS, Statistisch Jaarboek 2001, Voorburg/Heerlen 2001, p. 223.

werk te ontplooien. Een ongeveer even grote categorie heeft een zekere autonomie in de uitvoering van het werk. Zoals mocht worden verwacht lopen de scores op met de stijging van het beroepsniveau. Bij de verschillen naar beroepsniveau speelt verder nog, dat in de elementaire en lagere beroepsgroepen relatief veel allochtonen werkzaam zijn. Van de werkzame Turken en Marokkanen is driekwart actief op het elementair of lager beroepsniveau43. Dit geldt voor ongeveer de helft van de Surinamers en Antillianen, en voor ongeveer een derde van de autochtone beroepsbevolking. Omgekeerd verdient minder dan tien procent van de werkzame Turken en Marokkanen op hoger of wetenschappelijk beroepsniveau de kost. Ruim een derde van de autochtone beroepsbevolking is op deze beroepsniveaus werkzaam. … willen meer keuzevrijheid … Mede door individualisering en intensivering is er gedurende de levensloop behoefte aan keuzemogelijkheden bij de invulling van werk, zorg, scholing, vrije tijd, het hierboven aangehaalde citaat van Ester en Vinken illustreert dit. De behoefte aan keuzevrijheid werkt door in de arbeidsvoorwaarden; primaire arbeidsvoorwaarden zijn niet meer doorslaggevend; secundaire en tertiaire arbeidsvoorwaarden (incl. werkklimaat; employee benefits) winnen aan gewicht en krijgen een steeds groter bereik. Het aantal bepalingen in CAO’s neemt daardoor toe. Zo hebben bijvoorbeeld in de tweede helft van de jaren negentig nieuwe vormen van verlof (calamiteitenverlof, zorgverlof, verlofsparen) in veel CAO’s een plaats gekregen44. Dit vormt in belangrijke mate de achtergrond van de opkomst van raam-CAO’s, CAO’s à la carte et cetera (zie ook kader). De welvaartsontwikkeling schept in beginsel de materiële voorwaarden om keuzes te maken omtrent arbeidsmarktgedragingen (arbeidsduur, verlof, moment en vorm van uittreding e.d.). Voor de jongere generaties volwasse43 J. Dagevos, Perspectief op integratie, WRR, Werkdocument 121, Den Haag 2001, inz. p. 114. 44 Zie: Sociale Nota 2001, inz. par. 3.4.

35

Arbeidsvoorwaarden: verwachtingen en wensen Nederlanders zien een toekomstige ontwikkeling in de arbeidsvoorwaarden waarbij werknemers in toenemende mate individuele afspraken met hun werkgever maken over de arbeidsvoorwaarden. Ruim een kwart (26 procent) verwacht dat de inzet van traditionele collectieve arbeidsvoorwaarden aan belang zal inboeten, maar ruim 40 procent meent dat het aangaan van collectieve arbeidsvoorwaarden ook in de toekomst onverminderd zal gelden. Bijna

een derde voorziet dat het belang van de CAO stijgt. Een toename in de individuele afspraken verwacht daarentegen 65 procent van de Nederlanders. Het blijkt dat beide vormen van onderhandeling over arbeidsvoorwaarden elkaar volgens de respondenten niet uitsluiten. Naarmate men de trend naar decollectivisering en individualisering zich markanter ziet ontwikkelen, wordt de positieve insteek versterkt en worden de tegengeluiden minder. Bron: P. Ester en H. Vinken, Van later zorg, op.cit.

nen zijn er ook beperkingen in de keuzemogelijkheden die samenhangen met de hoge woonlasten van eigenwoningbezitters. Alleenstaanden zullen bij hoge hypotheeklasten veelal voltijd werken en in meerpersoonhuishoudens is het alleenverdienerschap dan meestal geen reële optie in verband met de inkomensteruggang. … en lopen aan tegen een zorgpiek en gezinsdal De arbeidsdeelname van vrouwen die deel uitmaken van een paar met kinderen onder de 6 jaar is van 1990 tot 1997 gestegen van 27 tot 45 procent; de situatie waarbij uitsluitend de man werkt, is afgenomen tot de helft van de gezinnen met minderjarige kinderen45. Deze ontwikkeling resulteert bij steeds meer gezinnen in een zorgpiek, vooral als de kinderen nog jong zijn. Bij een grote categorie werkenden heerst daardoor het gevoel van overbelasting. De combinatie van arbeid/zorg/scholing/vrije tijd leidt in de beleving van velen tot ‘combinatiestress’. De breed ervaren hogere werkstress is hier mede debet aan46.

45 A. de Graaf en I. Keij, Werkende moeders, Index, CBS, januari 2001, pp. 10 en 11. 46 Hoge werkdruk is een prominent probleem, dat Nederlanders hoog noteren op de lijst van problemen die zij in de komende jaren zien vermeerderen, zo blijkt uit het OSA Toekomst van de Arbeid Survey. Dat geldt voor maar liefst 78 procent van de bevolking. Men voorziet een arbeidstoekomst waarin de (mentale) werkbelasting substantieel en op alle onderdelen (werktempo, taakcombinatie, onregelmatige werktijden, werkstress en verzuim) een toename vertoont, een ontwikkeling die algeheel als (zeer) onwenselijk wordt getypeerd. Zie: P. Ester en H. Vinken, Van later zorg. Verwachtingen van Nederlanders over arbeid, zorg en vrije tijd in de 21e eeuw. OSA/Globus, Tilburg 2000.

36


Aangezien veel vrouwen (en een kleine categorie mannen) bij de geboorte van het eerste kind korter wil gaan werken, is er meestal sprake van een inkomensachteruitgang bij de komst van kinderen; tegelijkertijd stijgen de uitgaven door de gezinsuitbreiding. Er bestaat daardoor een groot verschil in (besteedbaar) inkomen tussen mensen met en mensen zonder minderjarige kinderen: het zogenoemde gezins- of kinderdal. Paragraaf 4.2.4 gaat hier nader op in. 2.3.3

Ontwikkelingen in arbeidsorganisaties

Behoefte aan flexibiliteit en employability De behoefte aan flexibiliteit van de arbeidsorganisatie is in het algemeen sterk toegenomen en zal voor veel bedrijven groot blijven47. Mede door snelle technologische ontwikkelingen wordt de levensduur van een baan met een bepaalde inhoud korter. Door de grotere flexibiliseringsbehoefte is voor zowel de werknemers als de werkgever het belang van employability toegenomen48. Het gaat hierbij om het vermogen om te reageren en te anticiperen op veranderingen in de arbeidsorganisatie en op de arbeidsmarkt. Employability zorgt naast het ontwikkelen van de eigen competenties ook voor de creatie van meerwaarde in de arbeidsorganisatie, zowel in de vorm van verbetering van kennis en vaardigheden als door een bredere inzetbaarheid. Veranderende sturingsmodellen … Informalisering49, toepassing van ICT en een stijgend opleidingsniveau van de beroepsbevolking vergemakkelijken een ontwikkeling naar ‘high performance’ arbeidsorganisaties (minder hiërarchisch, meer autonomie voor de werknemer, afrekenen op prestaties), waarbij verantwoordelijkheden en beslissingsbevoegdheden kunnen worden gedecentraliseerd50.

47 W. Trommel, ICT en nieuwe arbeidspatronen, Rathenau Instituut, Werkdocument 72, Den Haag 1999. 48 Uit het OSA Toekomst van de Arbeid Survey komt duidelijk naar voren dat de idee van permanent leren veel steun ondervindt. Dat werknemers in toenemende mate eisen stellen aan de mogelijkheden voor scholing op het werk, er een periode tussenuit gaan voor sabbatsverlof en het volgen van opleidingen met werk combineren wordt door een zeer groot deel van de respondenten als een waarschijnlijke en wenselijke ontwikkeling gezien. Zie: P. Ester en H. Vinken, Van later zorg. op.cit. 49 Schnabel noemt dit een van de beeldbepalende ontwikkelingen van de komende jaren. Hij stelt dat informalisering “staat voor de onthiërarchisering en democratisering van de samenleving, voor de overgang van een door stabiele organisaties bepaalde maatschappij naar een veel flexibelere netwerksamenleving. (…) In combinatie met individualisering leidt informalisering tot minder voorspelbaar gedrag van burgers, tot een snellere wisseling van ook emotionele investeringen en tot grotere druk om in voorkomende gevallen verantwoording af te leggen”. Zie: P. Schnabel, Maatschappij in beweging, op.cit., p. 18. 50 J. Theeuwes, Het nieuwe werknemen, Position paper in opdracht van het ministerie van Economische Zaken, Den Haag 2001.

37

Dit geldt echter zeker niet in dezelfde mate voor alle werknemers. Trommel komt in zijn onderzoek naar de invloed van ICT op arbeidspatronen tot de conclusie dat er niet één ontwikkelingsrichting is, maar dat er zich een toenemende variatie aftekent51. Zo zijn er trends in de richting van ‘hypertaylorisme’: volstrekte beheersing door het management met behulp van door ICT geperfectioneerde vormen van toezicht. Meestal betreft dit routinematig werk; Trommel spreekt in dit verband van een ‘teleproletariaat’. Aan de andere kant leiden ICT-toepassingen vaak ook tot een grote mate van producentensoevereiniteit van de betrokken werknemer. Zelfmanagement is dan het leidende principe, waarbij de verbintenissen tussen opdrachtgever en opdrachtnemer van karakter kunnen veranderen (zie hieronder). Dit type van ‘teleprofessionalisme’ wint terrein. Tevens draagt dit type sturingsmodellen bij tot een verschuiving van aanwezigheid naar bereikbaarheid. Dit past bij een grotere verantwoordelijkheid voor werknemers en de mogelijkheden van ICT, waardoor werknemers minder plaatsgebonden zijn. Telewerken vindt echter nog maar in geringe mate plaats en beperkt zich bovendien veelal tot een deel van de werktijd. … en een grotere rol voor ondernemerschap Bij vormen van outputsturing worden vaak aangepaste beloningsstructuren (meer vormen van prestatiebeloning) gehanteerd. Werknemers worden als het ware een (beetje) ondernemer binnen de onderneming (intrapreneurship). Dit kan resulteren in andersoortige arbeidsrelaties, bijvoorbeeld zelfstandig ondernemen in de (netwerk)omgeving van de voormalige werkgever, vormen van co-ondernemerschap of een combinatie van een deeltijdbaan en deeltijdondernemerschap. Deze ontwikkeling sluit aan bij een groeiende waardering van het ondernemerschap52. Het aantal ondernemers is de afgelopen jaren toegenomen. Het aandeel ondernemers in de beroepsbevolking heeft echter pas in 1996 weer het niveau van 1972 bereikt: ruim 10 procent53. Hierbij wordt steeds vaker voor een laagdrempelige vorm van ondernemerschap gekozen, de zelfstandige zonder personeel (zie kader op p. 40).

51 W. Trommel, ICT en nieuwe arbeidspatronen, Rathenau Instituut, Werkdocument 72, Den Haag 1999. 52 Dat ondernemerschap aan populariteit wint blijkt onder meer uit het OSA Toekomst van de Arbeid Survey. Hierin spreekt een substantieel deel van de ondervraagden (41 procent) de verwachting uit dat het zich vestigen als zelfstandige in de toekomst zal toenemen; slechts een klein deel (14 procent) geeft aan dat deze optie eerder minder waarschijnlijk wordt. Naast aanlokkender faciliteringsmogelijkheden van overheid en de financiële wereld, noemt men vooral culturele factoren ter verklaring van deze ontwikkeling: individualisering, het in eigen beheer willen regisseren van de eigen loopbaan, toenemende competenties, maar ook de algehele verzakelijking en verharding van de moderne arbeidsverhoudingen. 53 Ministerie van Economische Zaken, De ondernemende samenleving, Den Haag 1999, p. 14.

38


2.4

Mythes over arbeidspatronen

Bij mythes over arbeidspatronen gaat het in het navolgende om ontwikkelingen op (delen van) de arbeidsmarkt, die in de beeldvorming sterk worden gegeneraliseerd. Vaak gaat het om verschijnselen waarvan nog onzeker is of zij echt op brede schaal doorzetten. Met andere woorden, de empirische basis om van een nieuwe trend of van ‘koplopers’ (hetgeen suggereert dat er een peloton van volgers zal zijn) te spreken ontbreekt (nog). In het onderstaande passeren zeven mythes de revue, die van invloed zijn op arbeidspatronen. Mythe 1: Flexibele arbeidsrelaties nemen toe, de vaste baan verdwijnt Uit de cijfers blijft dat de groei van flexibele arbeidscontracten vooral in midden van de jaren negentig plaatsvond en inmiddels weer een lager niveau heeft bereikt (tabel 2.4) 54. Mede door de krappe arbeidsmarkt krijgen nieuwe baanvinders in toenemende mate een vaste aanstelling. Tabel 2.4 – Flexibele arbeidsrelaties, 1988-1999 (in procenten werkenden in loondienst) 1988

1990

1992

1994

1996

1998

1999

OSA

8,1

8,3

8,1

9,6

10,1

7,5

–

CBS

–

–

7,6

8,1

9,9

10,3

9,4

Bronnen: D.J.A.G. Fouarge et al., Trendrapport aanbod van arbeid 1999, OSA, Tilburg 1998, p. 64. CBS, Enquête beroepsbevolking 1999, Voorburg/Heerlen, p. 43.

Door de hoogconjunctuur en de krapte op de arbeidsmarkt wordt numerieke flexibiliteit (hoeveelheidsaanpassing: de mogelijkheid om de personeelsomvang naar wens aan te passen) deels vervangen door functionele flexibiliteit (kwaliteitsaanpassing: de mogelijkheid om het bestaande personeel voor verschillende taken in te zetten). Uit het OSA-arbeidsaanbodpanel blijkt dat ongeveer 70 procent van de werknemers multi-inzetbaar is55. Zo werd 23 procent van de werknemers in 1998 vaak voor een andere functie of afdeling ingezet, bij ongeveer 40 procent van de werknemers kwam dat een enkele keer voor. Verder blijkt multi-inzetbaarheid de laatste jaren aan belang te hebben gewonnen.

54 Een flexibele arbeidsrelatie is volgens het CBS “een arbeidscontract van beperkte duur en/of de werknemer is niet voor een vast overeengekomen aantal uren in dienst”. Een arbeidscontract van beperkte duur is “een contract van korter dan een jaar zonder de toezegging van aanstelling in vaste dienst”. Het gaat om uitzendwerk, invalkrachten en oproepkrachten die minstens 12 uur per week werken. De OSA neemt de contractvorm ook als uitgangspunt voor het onderscheid tussen vast en flexibel werk, maar telt een tijdelijke aanstelling met uitzicht op vast werk mee als een vaste baan. 55 Multi-inzetbaar betekent hier dat de werknemer inzetbaar is voor werkzaamheden die eigenlijk tot een andere functie of afdeling behoren.

39

Mythe 2: De 9-tot-5-baan verdwijnt Het is zonder meer waar dat de werktijden in veel beroepen variabeler zijn geworden. Dit hangt onder meer samen met de ontkoppeling van arbeidstijden en bedrijfstijden die in veel bedrijven heeft plaatsgevonden. Zo lag de gemiddelde voltijdse arbeidsduur aan het eind van de jaren negentig op onge-

De Zelfstandige Zonder Personeel: werknemer en ondernemer ineen Vanuit de levensloopbenadering geredeneerd is de opkomst van de zelfstandige zonder personeel (zzp’er) een interessant verschijnsel. De zzp’er kan worden gezien als de belichaming van de combinaties en transities die op de arbeidsmarkt een steeds belangrijkere rol zullen gaan spelen. Zo is de zzp’er in de eerste plaats vaak een deeltijdondernemer. Hij of zij waagt in dat geval de sprong naar het ondernemerschap vanuit een betrekking in loondienst of combineert het ondernemerschap met andere activiteiten zoals zorgtaken of onderwijs. Uit onderzoek blijkt bijvoorbeeld dat de toegenomen vrijheid van tijdsbesteding een belangrijke motivatie bij de keuze voor het zzp’erschap is. Daarnaast is de zzp’er een laagdrempelige vorm van ondernemerschap en als zodanig een mogelijkheid voor niet-werkenden om weer een voet aan de grond op de arbeidsmarkt te krijgen. Dit geldt voor de werkzoekende met een uitkering maar ook voor de pre-gepensioneerde die als zzp’er in deeltijd gaat werken. Kenmerken van de zzp’er In de eerste plaats gaat het hier om een omvangrijke categorie. Volgens Ipenburg is ongeveer 45 procent van het totaal aantal bedrijven te classificeren als zzp’er. Dit aandeel is de afgelopen 15 jaar vrijwel constant gebleven. Wel is

40

het totaal aantal zzp’ers net als de bedrijvigheid in deze periode enorm gestegen, van 180.000 zzp’ers in 1983 tot ruim 310.000 zzp’ers in 1998. Ten tweede blijkt uit een evaluatie van de Raad voor het Zelfstandig Ondernemerschap (RZO) verder dat de meeste zzp’ers in de dienstverlening actief zijn: van de zzp’ers werkt 63 procent in deze sectoren, bij alle starters is dat 46 procent. De grootste groeisector voor de zpp’ers lijkt echter de bouwnijverheid te zijn. Hier steeg het aantal zpp’ers tussen 1994 en 1998 met 46 procent. Opvallend is in de derde plaats dat de zpp’er zich richt op kennisintensieve activiteiten. Uit de analyse van de RZO volgt dat zzp’ers meer dan andere starters aangeven dat kennis ‘een zeer belangrijke factor’ voor het bedrijf is. Ook is de zzp’er hoger opgeleid dan gemiddeld: 33,6 procent van de zzp’ers heeft een opleiding op HBO/WO niveau, bij alle starters is dit 29 procent. Ten slotte kan worden gewezen op de leeftijd. De gemiddelde zzp’er is 36,3 jaar oud, een leeftijd die niet afwijkt van andere ondernemerstypen. Wel blijkt dat ongeveer 75 procent van de zzp’ers pas na het 35ste levensjaar start (starterscohort 1998). Bronnen: RZO, De zzp’er: de ondernemer van de toekomst?, Den Haag 2000. Ministerie van Economische Zaken, Ondernemerschapsmonitor, Den Haag, maart 2000. D. Ipenburg, De zelfstandige zonder personeel: tegen wil en dank?, in A. de Grip et al. (red.), De Nederlandse Arbeidsmarktdag 2000, Maastricht 2000, pp. 245-259.


veer 38 uur per week, terwijl de gemiddelde bedrijfstijd daar met 56 uur fors van afweek56. Toch blijft de overgrote meerderheid van de werknemers in een vast tijdpatroon werkzaam, zij het dat steeds meer werknemers zelf hun begin- en eindtijd kunnen bepalen en dat de laatste jaren het aantal overuren licht is gestegen. Uit de Enquête Beroepsbevolking 1999 van het CBS blijkt dat in de jaren negentig voor ruim de helft van de werkenden de (formele) werktijden samenvielen met de ‘normale’ kantoortijden. Dit beeld is vrij stabiel. Ook uit tijdsbestedingsonderzoeken van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) blijkt op dit punt een hoge mate van continuïteit: in 1995 werd 87 procent van alle arbeid doordeweeks overdag verricht57. Tussen 1975 en 1995 was er wel sprake van een toename van avond-, nacht- en weekeindwerk, maar op de langere termijn, in vergelijking met de jaren vijftig, blijkt het avond-, nacht- en weekeindwerk in omvang te zijn gedaald. Recent hebben de verruimde winkeltijden hier wellicht enige verandering in gebracht, maar desondanks lijkt het weekritme vrij stevig verankerd in de Nederlandse cultuur. Mythe 3: De arbeidsmobiliteit neemt structureel toe Arbeidsmobiliteit blijkt in hoge mate cyclisch te zijn. De gunstige conjunctuur van de afgelopen jaren is daarom de belangrijkste verklaring van de toegenomen arbeidsmobiliteit. Het conjunctuurgevoelige karakter kan worden geïllustreerd aan de hand van de mobiliteitsontwikkeling in de jaren negentig. Door een snelle economische teruggang aan het begin van de jaren negentig nam de baan-baanmobiliteit af van bijna 13 procent in 1992 naar minder dan 8 procent in 1993, het jaar met de laagste economische groei (0,4 procent) in de periode 1983-2000. Vervolgens herstelde de economie en liep de baan-baanmobiliteit weer op naar 11 procent in 199858. Dit percentage ligt overigens nog ver beneden de top van 15 procent in 1990. Dit neemt niet weg dat in de toekomst een grotere economische dynamiek (met meer baancreatie en -destructie) tot een structureel hogere behoefte aan arbeidsmobiliteit zou kunnen leiden. Ook een verhoging van het gemiddelde opleidingsniveau van de beroepsbevolking bevordert de mobiliteit; hoger opgeleiden wisselen namelijk vaker van baan dan mensen met een lagere of middelbare opleiding. De veroudering van de beroepsbevolking werkt daarentegen in tegengestelde richting. Immers, hierdoor komen er relatief minder (mobiele) jongeren op de arbeidsmarkt. Tot 35 jaar is het aandeel

56 D.J.A.G. Fouarge e.a., Trendrapport Vraag naar arbeid 2000, OSA, Tilburg 2001, inz. p. 104. 57 K. Breedveld, Van arbeidsethos naar combinatie-ethos, SCP, Den Haag 2000. 58 D.J.A.G. Fouarge e.a., Trendrapport Aanbod van arbeid 1998, op.cit., p. 46.

41

baanwisselaars namelijk ruim andermaal zo hoog als onder de gehele werkzame beroepsbevolking59. Mythe 4: De baan voor het leven bestaat niet meer Het beeld in sommige media dat werknemers steeds korter bij een werkgever blijven, wordt niet door de statistieken bevestigd. Het gemiddelde aantal dienstjaren van werknemers bij dezelfde werkgevers ligt sinds 1994 op circa 9 jaar60. Uiteraard is dit cijfer bij vrouwen lager dan bij mannen. Bij jongeren – de meest mobiele categorie – en de middencategorie 35-44-jarigen is het gemiddeld aantal dienstjaren de afgelopen jaren licht afgenomen. De grotere arbeidsmarktdynamiek onder invloed van de hoogconjunctuur is daar ongetwijfeld mede oorzaak van. Het aantal dienstjaren van 45-plussers ligt ruim boven het gemiddelde: 44-55-jarigen werken gemiddeld zo’n 15 jaar voor dezelfde baas, 55-plussers zelfs 20 jaar. Hun toenemend aandeel in de werkzame beroepsbevolking stuwt het gemiddelde op, terwijl dit gemiddelde naar beneden wordt getrokken door de daling van het aantal dienstjaren bij jongeren. Mythe 5: Het arbeidzame leven wordt steeds korter Tot voor een aantal jaren leek een korter arbeidzaam leven een duidelijke trend. Met het stijgen van het gemiddelde opleidingsniveau traden jongeren gemiddeld later toe tot de arbeidsmarkt. Tegelijkertijd werden 55-plussers gestimuleerd – al dan niet vrijwillig via VUT, WAO of afvloeiingsmaatregelen – het arbeidsproces te verlaten. Het arbeidzame leven werd hierdoor korter. De arbeidsdeelname van vrouwen was weliswaar groeiende, maar bleef toch substantieel achter bij die van mannen, zeker over de gehele levensloop gezien. Deze ontwikkelingen zijn terug te vinden in het verloop van de gemiddelde life-time arbeidsduur61. Dit kengetal is de afgelopen kwart eeuw met 6 procent gedaald, van 54.100 uren in 1973 naar 50.800 uren in 199962. Enerzijds daalde de gemiddelde life-time arbeidsduur van mannen in deze periode substantieel van 87.800 naar 67.000 uur, anderzijds vond bij vrouwen een forse stijging plaats: van 20.800 naar 34.200 uur.

59 Zie: A.M.S. Boelens, Vinden en veranderen van baan, Sociaal-economische dynamiek 1998, CBS, Voorburg/Heerlen 1998, pp. 22-28. 60 CBS, Enquête Beroepsbevolking 1999, Voorburg/Heerlen 2000. 61 Dit is een indicator die is berekend op basis van het gemiddelde aantal uren betaalde arbeid per week voor iedere leeftijd in een specifiek jaar. 62 P.T. de Beer, Over werken in de postindustriële samenleving, SCP, Den Haag 2001, pp. 334 en 343.

42


De laatste jaren is op een aantal deelterreinen een kentering zichtbaar63. Zo hebben middelbare scholieren en studenten steeds vaker een betaalde bijbaan. Gold dit in 1993 nog voor een derde van de (voltijd) scholieren en studenten, in 1999 betrof dit 52 procent – ruim één miljoen personen; in bijna 60 procent gaat het om een baan van 5-11 uur64. In meerderheid (circa 60 procent) is sprake van een flexibel contract; scholieren en studenten werken vaak als oproepkracht. Verder blijven de jongere generaties vrouwen ook na het krijgen van kinderen in toenemende mate actief op de arbeidsmarkt (zie hiervoor), waarvoor het arbeidzame leven van de huidige generatie jongere vrouwen ongetwijfeld langer wordt65. Verder loopt de arbeidsdeelname van ouderen de afgelopen jaren weer op, zoals eerder in dit hoofdstuk werd aangegeven. De zogenaamde spilleeftijd, waarop de meeste mannen het arbeidsproces verlaten is verschoven van 60 naar 61 jaar; voor vrouwen is de spilleeftijd nu 60 jaar66. Gelet op de krapte op de arbeidsmarkt en het gevoerde beleid op dit punt is het reëel te veronderstellen dat mensen steeds vaker tussen 60 en 65 jaar hun betaalde werkzaamheden zullen afbouwen (zie ook kader). Tot slot is van belang dat onder druk van de krapte op de arbeidsmarkt werktijdverlenging op vrijwillige basis inmiddels in CAO’s bespreekbaar is geworden. In sectoren met korte standaardwerktijden zou dit een merkbaar volume-effect kunnen sorteren. Zo komt uit OSA-onderzoek naar voren dat zo’n 20 procent van de voltijders in de collectieve sector (standaardwerkweek 36 uur) meer uren zou willen werken67.

63 Zo is de recente groei van het arbeidsvolume opvallend. De ontwikkeling hiervan laat een grillig patroon zien. Het arbeidsvolume bereikte met 8,2 miljard gewerkte uren per jaar in 1970 een piek. Daarna volgde een lange periode waarin het arbeidsvolume daalde, en het niveau van 1970 werd pas in 1990 weer bereikt. Sindsdien is de groei aanzienlijk geweest. Tussen 1990 en 1999 groeide het arbeidsvolume met liefst 20 procent naar 9,7 miljard uren per jaar. 64 Zie meer gedetailleerd: A. Boelens en I. Sinkeldam, Werken om te leren, in: Index, CBS, september 2000, pp. 4 en 5. 65 Voor veel vrouwen met een kleine deeltijdbaan bestaat er een voorkeur voor een grote deeltijdbaan van 25 tot 35 uur, zo blijkt uit de OSA-enquêtes. Daar staat tegenover dat een deel van de voltijd werkende mannen aangeeft een grote deeltijdbaan te prefereren. In het hypothetische geval dat alle arbeidsduurwensen zouden kunnen worden vervuld, zou het arbeidsaanbod per saldo 58.000 arbeidsjaren lager liggen. Daarbij is dan verondersteld dat het uurloon gelijk blijft en dat de arbeidsdeelname van de overige leden van het huishouden niet verandert. Zie: D.J.A.G. Fouarge, M.J.M. Kerkhofs en J.P.M. Vosse, Werktijdwet en krappe arbeidsmarkt, ESB, 29 september 2000, pp. 768-770. Naast deze directe effecten, zijn overigens ook indirecte effecten mogelijk, bijvoorbeeld minder arbeidsuitval door stress, burn out en dergelijke. 66 M.M.Y. de Klerk (red.), Rapportage ouderen 2001, op.cit. 67 Zie: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, De arbeidsmarkt in de collectieve sector. Investeren in mensen en kwaliteit. Den Haag 2001, inz. p. 78.

43

Pensioneringsleeftijd: wensen en verwachtingen De werkenden verwachten blijkens het OSA Toekomst van de Arbeid Survey rond hun 60ste met werken te stoppen. Bijna de helft (46 procent) van deze categorie geeft aan zelf waarschijnlijk tussen 60 en 65 jaar met pensioen te gaan; een kwart noemt 65-69 jaar en 19 procent 55-59 jaar. De beantwoording van de meer algemene vraag naar de ontwikke-

ling van de uittredingsleeftijd in de komende kwart eeuw geeft duidelijk aan dat een opwaartse verschuiving verwacht wordt. Van de werkenden geeft 43 procent aan dat dit moment in de leeftijdsklasse 65-69 jaar zal komen te liggen (alle respondenten: 41 procent); 30 procent van de werkenden noemt zelfs 70 jaar of nog ouder (allen: 26 procent). Bron: P. Ester en H. Vinken, Van later zorg. op.cit.

Mythe 6: De vraag naar lager geschoolde arbeid neemt verder af Vrij algemeen leeft het beeld dat lager geschoolde arbeid in omvang afneemt, met name door technologische ontwikkelingen (ICT) en het teruglopende belang van de ‘maakindustrie’. Het beeld van een afnemende vraag naar on- en laaggeschoolde arbeid blijkt niet te kloppen. Volgens de Sociale Nota 2001 is de arbeidsdeelname van mensen met ten hoogste basisonderwijs of mavo/lbo in de jaren negentig grotendeels constant gebleven. Dit beeld spoort met de uitkomsten van de OSA-bedrijvenenquête, waaruit zelfs een lichte toename van ongeschoold werk kan worden afgeleid in de periode 1995-199968. Dit type werk komt vooral voor in de transportsector, horeca, industrie, landbouw en in bepaalde dienstensectoren. Iets oudere cijfers over de ontwikkeling van de werkgelegenheid aan de onderkant van de arbeidsmarkt69 laten evenmin een duidelijk afnemende trend zien. Zo concludeert De Beer dat het aandeel banen in de totale werkgelegenheid dat tot de onderkant van de arbeidsmarkt behoort in de periode 1983-1993 per saldo licht daalde, van 27 procent tot 24 procent70. Doordat de totale werkgelegenheid in deze periode sterk groeide, is het absolute aantal banen aan de onderkant van de arbeidsmarkt in de genoemde periode echter met zo’n 100.000 toegenomen. Door het veranderende karakter van de economie kan de toenemende vraag naar persoonlijke diensten een teruggang van lager geschoolde arbeid in de 68 D.J.A.G. Fouarge, Trendrapport Vraag naar arbeid 2000, op.cit., inz. hoofdstuk 9. De OSA definieert ongeschoold werk als werk waarvoor geen speciale opleiding nodig is en waarvoor ongeschoolden direct, zonder lange inwerktijd, inzetbaar zijn. 69 Het gaat hierbij om de volgende baankenmerken: arbeidsomstandigheden (vuil, stank, lawaai, zwaar en gevaarlijk werk), arbeidsinhoud (eentonig werk, ontplooiingsmogelijkheden) en arbeidsvoorwaarden (laag uurloon). 70 P. de Beer, Arbeid: onmisbaar goed of noodzakelijk kwaad, Sociologische Gids, juli/augustus 1999, pp. 284-309, inz. p. 297.

44


traditionele sectoren enigszins compenseren71. De afgelopen decennia zijn veel werkzaamheden van het onbetaalde (informele) naar het betaalde (formele) circuit verschoven (monetarisering van diensten). Het gaat hierbij om uiteenlopende activiteiten van huishoudelijke taken (schoonmaken, strijken enz.) waar weinig opleiding voor nodig is tot vormen van dienstverlening waar wel een formele opleiding voor nodig is, bijvoorbeeld in de professionele kinderopvang of in de ouderenzorg. Deze monetarisering van diensten zal waarschijnlijk doorgaan72. Door het hogere opleidingsniveau van vrouwen zal het efficiëntievoordeel van formele ten opzichte van informele arbeid groter worden (specialisatie en professionalisering). Daarnaast leidt een verdergaande emancipatie tot een grotere waardering van formele (betaalde) arbeid. Ten slotte leidt de toenemende zorgvraag door de vergrijzing tot een stijgende vraag naar professionele zorg. Voor een deel van de zorgbanen zal een laag opleidingsniveau waarschijnlijk kunnen volstaan. Mythe 7: De kwaliteit van de arbeid neemt toe Arbeid kent vele kwalitatieve aspecten. Veelal wordt verondersteld dat de kwaliteit van de arbeid de afgelopen decennia sterk is verbeterd. Daarmee samenhangend ontstaat het beeld dat werk voor steeds meer mensen een ‘lust’ in plaats van een ‘last’ wordt. Uit tijdreeksen van het CBS en het SCP komt echter naar voren dat voor de meeste kwalitatieve aspecten sinds het midden van de jaren zeventig geen duidelijke stijgende (of dalende) tendens valt waar te nemen73. Dit geldt voor ontplooiingsmogelijkheden, goede aansluiting tussen werk en opleiding/ervaring, lawaai, stank en vuil werk. Positief is de daling van eentonig en gevaarlijk werk; negatief is de toename van het werktempo. Voorzover er zich veranderingen hebben voorgedaan, typeert De Beer deze als een kwaliteitsverbetering (regradatie) van de functiestructuur in combinatie met een polarisatie (grotere verschillen tussen onderkant en bovenkant) van functies en beloningen.

71 J. Theeuwes, Het nieuwe werknemen, op.cit. 72 Zie: P.W.C. Koning, Arbeid en Sociale Zekerheid, Participatie en Differentiatie, in: CPB/SCP, Trends, dilemma’s en beleid. Den Haag 2000, inz. p. 176. 73 Zie: P. de Beer, Regradatie en polarisatie op de post-industriële arbeidsmarkt, Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken, nr. 1, 2001, pp. 7-28.

45

46

3. Inventarisatie van knelpunten

3.1

Inleiding

Dit hoofdstuk inventariseert een aantal knelpunten die zich bij veranderende arbeidspatronen voordoen. Dit gebeurt allereerst vanuit de arbeidsmarktoptiek (par. 3.2). De vraag is hier welke knelpunten zich voordoen bij meer wisselingen in arbeidsduur van werkenden en bij meer overgangen tussen werken en vormen van (tijdelijke) loopbaanonderbreking. Participatiebevordering, kwaliteit van de arbeid en arbeidsproductiviteit vormen hierbij de invalshoeken. Vervolgens komen knelpunten op het terrein van onderwijs en scholing aan bod (par. 3.3). Het gaat er hierbij vooral om de rigide volgtijdelijkheid van leren, werken en rusten te doorbreken en het aanpassingsvermogen van het onderwijs- en scholingsaanbod te verbeteren, waardoor de pluriformiteit van de kennisvraag beter kan worden geaccommodeerd. De invalshoeken bij de inventarisatie van knelpunten bij onderwijs en scholing zijn het voortijdig schoolverlaten zonder startkwalificaties, scholing van werknemers, scholing van niet-werkenden en de inflexibiliteit van het onderwijsaanbod (toegespitst op het hoger onderwijs). Tot slot richt de knelpunteninventarisatie zich op regelingen voor sociale bescherming (par. 3.4), toegespitst op de beleidsterreinen van de sociale zekerheid, arbeidspensioen en arbeid en zorg. Het gaat hierbij om knelpunten die spelen bij de keuzen op diverse gebieden: de loopbaan, de leefsituatie of leefvorm en de professionele statuur of arbeidscontract. Vooral tegen de achtergrond van de steeds grotere pluriformiteit in individuele behoeften komt in dit hoofdstuk ook het punt van de individuele keuzevrijheid en de individuele verantwoordelijkheid aan de orde.

3.2

Knelpunten vanuit de arbeidsmarktoptiek

3.2.1

Context

Het in Nederland gevoerde activerende arbeidsmarktbeleid richt zich vooral op het zoveel mogelijk mensen aan het werk krijgen. Terugdringing van de hoge werkloosheid en inactiviteit staat hierbij centraal. Een belangrijk instrument vormt de zogenoemde ‘sluitende aanpak’ van werklozen (die langdurige werkloosheid moet voorkomen) en arbeidsongeschikten (via de Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten (wet REA)). Daarnaast zijn er kwan-

47

titatieve doelstellingen ten aanzien van allochtonen (in 2002 een halvering van het werkloosheidsverschil met autochtonen ten opzichte van 1998), 5564-jarigen (verhoging van arbeidsdeelname tot 50 procent in 2010) en vrouwen (verhoging van arbeidsdeelname tot 65 procent in 2010)1. De forse werkgelegenheidsgroei en de daarmee gepaardgaande toenemende arbeidsmarkttekorten hebben aan het eind van de jaren negentig tot een zekere beleidsverschuiving geleid in de richting van het aanpakken van die tekorten2. Daarnaast krijgt het perspectief van de levensloop steeds meer aandacht in het beleid van kabinet en sociale partners3. Daarmee vindt als het ware een verdere verbreding plaats van het arbeidsmarktbeleid. Vooral vanuit het streven naar emancipatie van vrouwen (en mannen) hanteert het kabinet nu als uitgangspunt dat individuen zoveel mogelijk de kans moeten krijgen hun eigen voorkeuren te realiseren4. Dit gebeurt wel tegen de achtergrond van het streven naar economische zelfstandigheid van mannen én vrouwen5. Realisatie van dit beleidsstreven draagt waarschijnlijk bij tot een grotere variëteit in arbeidspatronen: meer wisselingen in de arbeidsduur van werkenden en meer overgangen tussen werken en vormen van (tijdelijke) loopbaanonderbreking. 3.2.2

Knelpunten bij participatiebevordering

Naast de bevordering van de arbeidsparticipatie richt het kabinetsbeleid zich dus sinds enige tijd op het bieden van meer ruimte aan de pluriforme wensen ten aanzien van de invulling van de arbeidslevensloop. Tegen deze

1 2 3

4 5

48

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Sociale Nota 2001, Den Haag 2000, par. 2.4. Zie bijvoorbeeld: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, In goede banen. Een aanpak van de knelpunten op de arbeidsmarkt, Den Haag 2000. Zo heeft het kabinet aangekondigd dat het in de loop van 2001 zijn standpunt bepaalt over de mede door de SER – in het advies over de Meerjarennota emancipatiebeleid – aan de orde gestelde vraag of het sociale stelsel voldoende ‘levensloopbestendig’ is (Meerjarenplan emancipatiebeleid, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2002, 27 061, nr. 3, p. 36). De Tweede Kamer heeft vervolgens een motie aangenomen waarin het kabinet wordt gevraagd “…medio 2001 een integraal standpunt omtrent levensloopbewust regeringsbeleid te presenteren, waarin ook betrokken worden: onderwijs, zorg, wonen, werken en gezondheid” (Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 27 411, nr. 11). Meerjarenbeleidsplan Emancipatie, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 27 061, nr. 3, p. 16. Deze benadering doet denken aan het gedachtegoed van Fourastié. Deze Franse socioloog sprak in 1965 de verwachting uit dat in de loop van de 21e eeuw de mens gedurende zijn arbeidzame leven zo’n 40.000 uren zou werken: gemiddeld 30 uur per week, 40 weken per jaar, gedurende circa 35 jaar. Dit gedachtegoed van ‘life time working hours’ staat onder meer in de belangstelling van de Europese vakbeweging. Zie J.Y Boulin en R. Hoffmann (eds.), New paths in working time policy, European Trade Union Institute, Brussel 1999.

INVENTARISATIE VAN KNELPUNTEN

achtergrond kunnen op de arbeidsmarkt de volgende knelpunten worden geedentificeerd. Belemmeringen arbeidsdeelname Voor het beter inspelen op de pluriforme arbeidsmarktwensen is het allereerst nodig dat de incentivestructuur verder wordt verbeterd. Zo is deelname aan het arbeidsproces voor huishoudens in de gezinsfase nog steeds vaak niet erg aantrekkelijk. Tekorten aan kinderopvang en tekorten of geringe transparantie op de markt voor persoonlijke dienstverlening zijn substantiële belemmeringen voor arbeidsdeelname voor met name vrouwen. Door een ontoereikende incentivestructuur kan het ook voor andere categorieën inactieven financieel onaantrekkelijk zijn om snel een baan te aanvaarden. In de lagere inkomensniveaus speelt het probleem van de armoedeval: een groei van het inkomen leidt tegelijkertijd tot lagere overheidssubsidies, zoals huursubsidie. Ook hebben uitkeringsregelingen als de WAO, WW en de bijstand veelal een aan- en vastzuigende werking, het sanctiebeleid ten spijt6. Voor werkgevers zijn reëntegratietrajecten voor arbeidsgehandicapten bewerkelijk en duur. Negatieve doorwerking loopbaanonderbreking Een belangrijk knelpunt is verder de structureel negatieve doorwerking van tijdelijke of gedeeltelijke uittreding op de verdere beroepsloopbaan. In de huidige omstandigheden treft dit vooral vrouwen. Volledige uittreding resulteert in een erosie van kennis en vaardigheden en beperkt het carrièreperspectief; een verslechterde arbeidsmarktpositie en een structurele inkomensachterstand bij herintreding is het gevolg. Ook de keuze voor een deeltijdbaan beperkt vaak op de langere termijn diverse opties, zoals een carrièreperspectief. Daarnaast zijn de meeste werkende vrouwen door de korte werkweken en de gemiddeld lage uurlonen economisch niet zelfstandig; meer dan de helft van de werkende vrouwen verdiende in 1996 minder dan 30.000 gulden7. In geval van echtscheiding leidt dit dan vaak tot maatschappelijke kosten in de vorm van een aanvullende bijstandsuitkering. Vroegtijdige uittreding Bij werkende ouderen zijn de prikkels vooral gericht op uittreding voor het 65ste jaar8. In hoofdstuk 2 werd weliswaar geconstateerd, dat er zich veranderingen voordoen, waardoor de spilleeftijd waarop het arbeidsproces wordt 6 7 8

F. Leijnse, Het nieuwe werken, in: P. Winsemius e.a., Naar een nieuwe maatschap, Ministerie van Economische Zaken, Den Haag 2001, deel 2. J. Plantenga en J. Schippers, Arbeid, zorg en inkomen, Achtergronddeel bij Meerjarennota Emancipatiebeleid, hoofdstuk 1, p. 12. Vergelijk: L. Bovenberg, Een belaste levensloop, ESB, 23 februari 2001, p. 171. Zie ook: SER-advies Bevordering arbeidsdeelname ouderen, publicatienr. 99/18, Den Haag 1999.

49

verlaten de laatste jaren iets is opgelopen (naar circa 61 jaar), maar dat neemt niet weg dat aan het einde van de arbeidsloopbaan voor velen de keuze beperkt blijft tot het moment waarop men de arbeidsmarkt wil verlaten9. Op de achtergrond speelt hier onder meer de individuele looninflexibiliteit als gevolg van het veelal gehanteerde anciënniteitsregime in de beloningssystematiek. Door het doorgaans hoge loon aan het eind van de arbeidsloopbaan in samenhang met de opgebouwde sociale rechten is van feitelijke keuzemogelijkheden maar in beperkte mate sprake. Zo zijn de baanvindkansen van werkzoekende ouderen gering door de gepercipieerde korte terugverdientijd van inwerk- en opleidingskosten (zie ook par. 3.3.3), alsook de als hoger gepercipieerde gezondheidsrisico’s. Ook krijgt het zelfstandig ondernemerschap – eventueel in combinatie met een deeltijdbaan – in de laatste fase van de arbeidsloopbaan nog weinig aandacht. Drempels voor het ondernemerschap Het ondernemerschap wint weliswaar aan populariteit (zie hoofdstuk 2), maar de mogelijkheden worden nog onvoldoende benut. Een van de positieve ontwikkelingen is dat een toenemend aantal werkzoekenden via het ondernemerschap de weg naar de arbeidsmarkt terugvindt. In 1994 was ongeveer 10 procent van de beginnende ondernemers een starter met een uitkering10. Daarnaast is het ondernemerschap voor steeds meer werknemers een middel om werk en taken in de privé-sfeer (zorg, onderwijs) te combineren. Dit zijn de deeltijdondernemers die door hun parttime ondernemerschap meer grip op hun tijdbesteding krijgen (zie ook par. 2.3.3). Als zelfstandige zonder personeel (zzp’er) is de toegang tot het ondernemerschap voor deze groepen relatief laagdrempelig. Belangrijkste obstakel voor de starters met een uitkering is het gebrek aan informatie en advisering. De nieuwe Centra voor Werk en Inkomen staan onvoldoende open voor mogelijkheden die buiten de meer gebruikelijke reïntegratietrajecten staan (scholing of baan in loondienst)11. Bovendien beschikken deze centra niet over de deskundigheid om werkzoekenden over een toekomst als zzp’er te adviseren. Voor werknemers die dit pad op willen gaan, speelt de verandering van het belastingregime en de sociale zekerheidsvoorzieningen. In ons huidige stelsel is een zzp’er niet verzekerd voor de werkne9

Het tempo waarmee de spilleeftijd stijgt, hangt in sterke mate samen met het afgesproken overgangsregime van de op omslagdekking gefinancierde VUT-regelingen naar de (gedeeltelijk) op kapitaaldekking gefinancierde prepensioenregelingen een belangrijke rol. Zo zijn in de collectieve sector de volledige effecten van deze omzetting pas vanaf 2008 zichtbaar. De spilleeftijd van uittreding is dan verschoven van 61 jaar nu naar 62 jaar in 2008. Zie: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, De arbeidsmarkt in de collectieve sector. Investeren in mensen en kwaliteit, Den Haag 2001, inz. pp. 52 en 53. 10 RZO, ZZP’er: de ondernemer van de toekomst?, Den Haag 2000, p. 24. 11 FNV Zelfstandigen Service, Dynamische driehoek op de arbeidsmarkt: knelpunten bij de overgang van werknemer of uitkeringsgerechtigde naar zelfstandige zonder personeel en vice versa, mei 2001, p. 5.

50


mersverzekeringen en valt deze in het algemeen ook niet onder een CAO. Daardoor ontbreekt een wettelijk vangnet tegen de financiële risico’s van vooral ziekte, arbeidsongeschiktheid (de WAZ gaat tot maximaal bijstandsniveau), werkloosheid (slechts de ABW) en zorg12. Ondernemers kampen met probleem van vervangingsvraag Een volgend knelpunt doet zich voor in de relatie tussen de werknemer en de arbeidsorganisatie. Steeds meer ondernemers zijn actief op dynamische markten die noodzaken tot alert opereren. In samenhang met een krappe arbeidsmarkt is het voor ondernemers lastig om tijdelijk (gedeeltelijk) terugtredende werknemers (verlofgangers) te vervangen. Dit geldt vooral voor kleinere bedrijven13. Een mogelijke reactie van kleinere bedrijven is een selectief aanstellingsbeleid: het zo mogelijk aantrekken van die werknemers van wie wordt verondersteld dat zij minder behoefte hebben aan tijdelijke perioden van verminderde arbeidsinzet14. Allochtonen hebben relatief weinig te kiezen Vanuit de relatief zwakke arbeidsmarktpositie van een flink deel van de allochtone bevolking is de keuzevrijheid om de levensloop naar eigen inzicht in te richten voor hen vaak beperkt. De categorie allochtonen is zeer breed en divers van aard, ook binnen deelcategorieën als jongeren, vrouwen et cetera. Dit bemoeilijkt het leveren van beleidsmatig maatwerk15. Zo zijn de knelpunten voor de eerste generatie allochtonen heel anders dan die van de tweede (en derde) generatie, die immers in Nederland is geboren. Voor de eerste generatie allochtonen geldt dat zij hun opvoeding en opleiding (grotendeels) elders hebben genoten en dat deelname aan het maatschappelijk verkeer bijzondere maatregelen vraagt in termen van inburgering, taal- en maatschappijkennis en minimale beroepskwalificaties. De tweede generatie allochtonen participeert in beginsel via het onderwijssysteem in de Nederlandse samenleving. Specifieke problemen die zich bij delen van deze groep voordoen hebben te maken met slechte schoolprestaties en hoge schooluitval, waardoor deze deelcategorie over onvoldoende startkwalificaties beschikt en daardoor in een zwakke arbeidsmarktpositie verkeert.

12 FNV Zelfstandigen Service, Dynamische driehoek op de arbeidsmarkt: knelpunten bij de overgang van werknemer of uitkeringsgerechtigde naar zelfstandige zonder personeel en vice versa, mei 2001, p. 13. 13 Zie voor de interne en externe strategieën die kleine bedrijven bij tijdelijke uitval hanteren: G.G.E. Evers en M.M.G. de Feyter, Dat lossen we op! Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag 2000. 14 MKB-voorzitter De Boer agendeerde dit punt nadrukkelijk op het jaarcongres van zijn organisatie op 28 maart 2001. Zie: “Je kijkt wel uit om nog een jonge moeder aan te nemen”, Haagsche Courant, 29 maart 2001. 15 Zie ook het SER-advies Kansen geven, kansen nemen, publicatienr. 00/03, Den Haag 2000.

51

Persoonlijke voorkeuren versus maatschappelijke behoefte? Ten slotte is er mogelijk een spanning tussen de (kwantitatieve) vraag naar arbeid enerzijds en het realiseren van persoonlijke voorkeuren anderzijds. Een blijvende populariteit van deeltijdarbeid, een groeiend gebruik van vormen van tijdelijke (gedeeltelijke) werkonderbreking en een afvlakkende groei van de potentiële beroepsbevolking drukken in eerste instantie het feitelijke arbeidsaanbod. Daar staat tegenover dat door een betere realisatie van persoonlijke voorkeuren op de langere termijn inactiviteit door arbeidsongeschiktheid (minder stress en burn out) alsook arbeidsuitval door verouderde kennis en vaardigheden kunnen worden teruggedrongen. Dat neemt niet weg dat ook als de ontwikkeling naar een hogere arbeidsparticipatie in personen doorgaat, tegen deze achtergrond nog valt te bezien of dit per saldo tot een groter arbeidsvolume (in arbeidsuren) zal leiden. 3.2.3

Knelpunten bij de kwaliteit van de arbeid

In het beleid gericht op de bevordering van de arbeidsparticipatie krijgen kwalitatieve aspecten in het algemeen minder aandacht. Toch is een goede kwaliteit van de arbeid van groot belang, zowel voor het welbevinden van werknemers als voor het waarborgen van een adequate personeelsvoorziening. Een goede kwaliteit van de arbeid maakt een werkgever aantrekkelijk … In die sectoren en beroepen waar de kwaliteit van de arbeid in brede zin16 als onvoldoende wordt gepercipieerd, zullen in tijden van arbeidskrapte knelpunten ontstaan. Nu de arbeidsmarktverhoudingen meer in het voordeel van werknemers zijn verschoven, zijn werkgevers genoodzaakt beter tegemoet te komen aan de wensen van arbeidsaanbieders. Een negatief imago maakt een bedrijf of instelling een onaantrekkelijke werkgever, waardoor een adequate personeelsvoorziening op termijn gevaar loopt. Dit vraagstuk speelt onder meer in sommige publieke sectoren17. De kwaliteit van de arbeid is niet alleen een thema dat bij hoger opgeleiden speelt. Zo blijkt de arbeidsparticipatie van laagopgeleide vrouwen positief samen te hangen met de kwaliteit van de geboden arbeid18. … en vermindert de kans op uitval Onvoldoende kwaliteit van de arbeid leidt tot een vergrote kans op arbeidsuitval. Lisv-onderzoek wijst uit dat ”werkomstandigheden ruim de helft van 16 Hieronder wordt wel verstaan: een vast arbeidscontract, een goed inkomen, een goede werksfeer en voldoende verantwoordelijkheid en zelfstandigheid in de functie. Zie: A. van Doorne-Huiskes en J. Eekman, Investeren in kwaliteit loont, Amsterdam 1999. 17 Zie: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, De arbeidsmarkt in de collectieve sector. Investeren in mensen en kwaliteit, Den Haag 2001. 18 Zie: A. van Doorne-Huiskes en J. Eekman, Investeren in kwaliteit loont, op.cit.

52


het verschil in de kans op arbeidsongeschiktheid tussen mannen en vrouwen veroorzaken”19. Het Lisv noemt twee mechanismen waarlangs het verhoogde risico veroorzaakt wordt. Ten eerste hebben vrouwen vaker werkomstandigheden met een hoog risico: zorgsector, beroepen met weinig carrièremogelijkheden, ongezonde werkdruk20. Ten tweede hebben vrouwen bij bepaalde werkomstandigheden (slechte werksfeer, geen werkplezier, fysiek werk) een (iets) grotere kans op arbeidsongeschiktheid dan mannen. Een verbetering van de kwaliteit van de arbeid werkt dus positief uit naar zowel de arbeidsdeelname van met name vrouwen als naar de arbeidsuitval door ziekte en arbeidsongeschiktheid. Dit laatste, preventieve element is vooral van groot belang voor de terugdringing van het WAO-volume. 3.2.4

Knelpunten ten aanzien van de arbeidsproductiviteit

Een grotere pluriformiteit in arbeidspatronen kan ten koste gaan van (de groei van) de arbeidsproductiviteit, bijvoorbeeld als de continuïteit in de personeelsvoorziening gevaar loopt (door vele personeelswisselingen in verband met het opnemen van verlof) of als de inzetbaarheid van werknemers na een periode van verlof is afgenomen. In algemene zin zijn verschillende aangrijpingspunten te onderscheiden ter verhoging van de arbeidsproductiviteit21. Regelmatig onderhoud van kennis en arbeidsvaardigheden is een van de belangrijkste (zie kader op p. 54). Verbetering van de life-time arbeidsproductiviteit Vanuit de levensloopoptiek bezien is er onvoldoende aandacht voor de lifetime arbeidsproductiviteit. Tegen de achtergrond van de afvlakkende groei van de beroepsbevolking is een verhoging van de arbeidsproductiviteit een serieus aandachtspunt22; een hogere groeivoet van de arbeidsproductiviteit is een vereiste voor een bevredigende economische groei23. 19 Lisv, Vrouwen, (werk)omstandigheden en arbeidsongeschiktheid, Amsterdam 2000, p. iii. 20 Zie voor de verschillen tussen mannen en vrouwen in de WAO: A.M. van der Giezen en S.A.E. Geurts, Feiten en ficties over vrouwen en de WAO, in: ESB, 22 juni 2001, pp. 540-543. 21 In zijn pleidooi voor een versterking van de productiviteitsgroei noemt Oosterwijk achtereenvolgens de volgende aangrijpingspunten: een vergroting van de marktdynamiek, (MDW-operatie, goed klimaat voor ondernemerschap), een concurrerend fiscaal klimaat (lagere marginale tarieven in de inkomstenbelasting, lagere vennootschapsbelasting) en een goed kennis- en innovatieklimaat (waaronder de noodzaak tot een ‘leven lang leren’). Zie: J.W. Oosterwijk, Nieuwe bronnen van welvaartsgroei, ESB, 5 januari 2001, pp. 4-7. 22 Zie in dit verband: F.J.H. Don, Het Nederlandse groeipotentieel op middellange termijn, CPB-document 001, Den Haag 2001. In deze studie wordt erop gewezen dat de arbeidsproductiviteit in de industrie in de loop van de jaren negentig een geringer groeitempo ging vertonen. Vooral de voedingsen genotsmiddelenindustrie en de chemie kampen met een historisch lage productiviteitsgroei, zo wordt geconstateerd. 23 In SER-verband wordt een jaarlijkse groei van het bruto binnenlands product van gemiddeld 3 procent als bevredigend gezien.

53

Waar komt de economische groei vandaan? De groei van de arbeidsproductiviteit kan op verschillende manieren gestimuleerd worden waarvan investeren in menselijk kapitaal er een is. Verbetering van kennis en andere vaardigheden kunnen ervoor zorgen dat een werknemer met een gegeven kapitaalgoederenvoorraad een hogere toegevoegde waarde per gewerkt uur realiseert. Volgens de human capital theorie in de economie is dit de belangrijkste bron van economische groei (zie het werk van Scott). Het alternatief is uiteraard dat niet de productiefactor arbeid beter presteert maar het kapitaal. Een betere machine stelt een werknemer in staat, gegeven zijn kennis en vaardigheden, een hogere toegevoegde waarde per uur te pro-

duceren. In dit geval is groei het gevolg van een in het kapitaalgoed geïncorporeerde technologische ontwikkeling. Ook is het mogelijk dat aanpassingen op het organisatorische vlak het mogelijk maken dat de in het fysieke kapitaal belichaamde productiemogelijkheden beter worden benut. In dit geval is sprake van een integrale technologische ontwikkeling. De kennis die voor deze verbeteringen nodig is kan door het productieproces zelf gegenereerd worden. We begeven ons dan op het vlak van de zogenaamde endogene groeitheorie waarvoor Romer een belangrijke aanzet gegeven heeft. Bronnen: M. Scott, A new view of economic growth, Oxford 1989; P. Romer, Endogenous technological change, Journal of Political Economy, 1990, pp. 71-102.

Specifieke knelpunten bij het op peil houden van de productieve vermogens van werkenden doen zich voor bij vrouwen die de arbeidsmarkt verlaten rondom de geboorte van kinderen (zie hiervoor) en na enige jaren weer betaalde arbeid willen gaan verrichten. De kennis en beroepsspecifieke vaardigheden van deze vrouwen zijn bij terugkeer in het arbeidsproces vaak verouderd, waardoor ze veelal niet direct volwaardig inzetbaar zijn. Daarnaast vraagt de arbeidsproductiviteit van ouderen aandacht. Bij deze laatste categorie vergroot onvoldoende loopbaanbegeleiding (leeftijdbewust personeelsbeleid, employabilitybeleid) het risico van een productiviteitsval; de arbeidskosten liggen dan hoger dan de arbeidsproductiviteit24. Een verminderde arbeidsproductiviteit van oudere werknemers kan ook het risico van een instroom in de WAO of WW verhogen (moral hazard). Verbetering van kennis en arbeidsvaardigheden Het op peil houden van competenties mag zich uiteraard niet beperken tot enkele specifieke categorieën. Het personeel moet in toenemende mate flexi-

24 Daarmee is niet gezegd dat ouderen in het algemeen minder productief zijn dan jongeren. In lijn met de ‘human capital’-theorie blijkt wel dat het volgen van een cursus afneemt bij het vorderen van de leeftijd. In 1998 volgde een kwart van de 50-54-jarige werknemers een cursus; in de leeftijdsklassen 55-59 en 60-64 jaar ging het om respectievelijk 15 en 4 procent. Zie: D. Fouarge, e.a., Trendrapport Aanbod van arbeid 1999, OSA, Tilburg 1998, p. 86.

54


bel inzetbaar zijn en – mede daarom – adequaat geschoold. Uit onder meer de eerder genoemde OSA Toekomst van de arbeid Survey blijkt dat de noodzaak tot een leven lang leren algemeen in de samenleving wordt onderkend (zie paragraaf 2.3). De centrale vraag blijft echter hoe investeren in menselijk kapitaal op een meer structurele basis beter van de grond kan komen, vooral ook in het licht van veranderende arbeidspatronen waardoor een continue band met de arbeidsmarkt niet vanzelfsprekend is (tijdelijke uittreding). Dit onderwerp komt terug in de navolgende onderwijsparagraaf.

3.3

Knelpunten op het terrein van onderwijs en scholing

3.3.1

Context

De standaardbiografie kent een sterke volgtijdelijkheid van leren, werken en rusten in de levensloop. Dit patroon zal in de toekomst in toenemende mate een ander, gevarieerder verloop kennen en dat heeft gevolgen voor de wijze waarop onderwijs en scholing in ons arbeidsbestel zijn vormgegeven. Die variatie is nu al zichtbaar in de sterke stijging van het aantal studerenden met een baan en de ontwikkeling in de richting van een ‘leven lang leren’. Tegen deze achtergrond concentreert deze paragraaf zich hoofdzakelijk op de aansluiting tussen het onderwijs en de arbeidsmarkt. Afbakening Vanuit de levensloopbenadering bezien moeten beschouwingen over onderwijs en scholing in het perspectief van een leven lang leren worden geplaatst. De OESO en de Europese Commissie hanteren een brede invulling van het begrip ‘leven lang leren’25: This aim covers all purposeful learning activity, from the cradle to the grave, that aims to improve knowledge and competencies for all individuals who wish to participate in learning activities. (…) The lifelong learning framework emphasis that learning occurs during the whole course of a person’s life. Formal education contributes to learning as do the non-formal and informal settings of home, the workplace, the community and society at large.

Een leven lang leren heeft met andere woorden twee aspecten, formeel en informeel leren. Beide aspecten zullen in dit rapport aan bod komen, zij het dat de nadruk ligt op formele vormen van leren. Bij de formele leerkanalen gaat de aandacht in dit rapport vooral uit naar het postinitieel onderwijs. Van oudsher wordt hier onder verstaan het onderwijs dat gericht is op scholing voor werkenden. Probleem van deze afbakening is echter dat de grenzen tussen initieel en postinitieel onderwijs lijken te vervagen, zoals de SER recent constateerde in het advies Koers BVE26. 25 OECD, Eduction Policy Analysis, Paris 2001, p. 10. 26 SER-advies Koers BVE, publicatienr. 01/01, Den Haag 2001, p. 41.

55

Met de beweging naar een leven lang leren gaan leer- en werkperioden van mensen steeds meer door elkaar heen lopen. Het initieel onderwijs zal daarom ook bij de beleidsrichtingen betrokken worden voorzover de oriëntatie op de arbeidsmarkt in het geding is of onderwijs op deze niveaus een scholingsoptie voor werkenden is. De nadruk zal hierbij liggen op het hoger onderwijs als een concreet voorbeeld van hoe de verantwoordelijkheid tussen overheid, sociale partners en het individu kan gaan verschuiven als gevolg van veranderende arbeidspatronen. Trends: maatschappelijke behoefte aan kennis stijgt … De positie van onderwijs en scholing in de levensloop staan onder invloed van een aantal trends. De eerste is de stijging van de maatschappelijke behoefte aan kennis. Cijfers van de OESO laten zien dat het economisch zwaartepunt meer en meer komt te liggen bij sectoren die relatief intensief gebruikmaken van technologie en menselijk kapitaal27. Dat betekent dat een steeds groter beroep zal worden gedaan op de kennis en vaardigheden van werknemers. Het gaat hierbij niet alleen om feitelijke kennis van nieuwe (technologische) ontwikkelingen, ook het belang van de zogenoemde soft skills zal groter worden. Hieronder vallen bijvoorbeeld zaken als leervermogen, creativiteit en sociale en communicatieve vaardigheden28. … en leidt tot een grotere differentiatie van de onderwijsvraag Een tweede trend is een grotere differentiatie in de vraag naar onderwijs en scholing. Deze trend kent twee aspecten. De eerste betreft de inhoud van onderwijsprogramma’s. Eén lespakket voor iedereen volstaat niet meer. Leerlingen en studenten willen in toenemende mate op maat gesneden onderwijs gericht op de ontplooiing van hun individuele kwaliteiten. Het tweede aspect is de differentiatie naar tijd. In de kenniseconomie is onderwijs en scholing een kwestie van een leven lang leren en dat betekent dat de onderwijsvraag over de levensloop wordt uitgesmeerd. Vier knelpunten Het probleem dat de vraag naar en het aanbod van onderwijs en scholing over de levensloop bezien onvoldoende op elkaar aansluiten is grotendeels terug te voeren op de scherpe volgtijdelijkheid van leren, werken en vrije tijd29. Tegen deze achtergrond komen in deze paragraaf vier knelpunten aan bod, die een belangrijke rol spelen bij de ontwikkeling naar een meer op variatie en flexibiliteit gericht onderwijs- en scholingsbestel: 27 OESO, Science, technology and industry scoreboard 1999: Benchmarking knowledge based industries, Parijs 1999. 28 A. de Grip, Van tweedekansonderwijs naar een leven lang leren, rede, Maastricht 2000, pp. 10 en 11. Zie in dit verband ook het recente OSA-onderzoek, Inzetten op inzetbaarheid: employability in organisaties, Tilburg 2001. 29 F. de Vijlder, Herontwerp sociale politiek gevraagd, ESB 26-5-2000, p. 431.

56


– schoolverlaters zonder startkwalificatie; – scholing van werknemers, meer in het bijzonder de scholing van oudere werknemers; – scholing voor mensen buiten de arbeidsmarkt; – inflexibel onderwijsaanbod. 3.3.2

Knelpunt van het voortijdig schoolverlaten

Een eerste knelpunt in relatie tot het streven naar permanente educatie is het voortijdig schoolverlaten. Juist in het initiële onderwijs wordt de basis gelegd voor kennisverwerving in de latere jaren30. De voortijdige schoolverlaters ontberen zo’n basis; ze verlaten het onderwijs zonder een primaire startkwalificatie31. Officiële cijfers over de omvang van het voortijdig schoolverlaten ontbreken opvallend genoeg. De Onderwijsraad wijst erop dat beleidsstukken (waaronder de brieven van OC&W aan de Tweede Kamer) en onderzoeksrapporten zeer uiteenlopende cijfers geven32. Op basis van de CBS onderwijsmatrix kan wel een schatting worden gemaakt van het aantal leerlingen dat de schoolbanken verlaat zonder een diploma (tabel 3.1). Daarmee is nog niet gezegd dat ze het onderwijs definitief verlaten. De cijfers laten niet zien of de leerlingen misschien op een later tijdstip weer aan het onderwijs gaan deelnemen of op een andere manier alsnog een startkwalificatie behalen (bijvoorbeeld in het deeltijdonderwijs). Veruit het grootste aandeel voortijdige schoolverlaters komt van het vbo: het gaat hier om ongeveer 80 procent van het aantal voortijdige schoolverlaters in 1998. Dit grote aandeel komt door het hoge percentage leerlingen dat na het behalen van het vbo-diploma het voltijdsonderwijs verlaat (34 procent in 1998)33. Zo bezien is het voortijdig schoolverlaten vooral een doorstroompro-

30 In een recent paper wijst Heckman op een sterke complementariteit tussen participatie in het initiële en het post-initiële onderwijs. Investeringen in menselijk kapitaal op jonge leeftijd bevorderen de investeringen in scholing op latere leeftijd vanwege wat hij aanduidt als de ‘fundamental dynamic features’ van investeringen in menselijk kapitaal. Eerder verworven cognitieve vaardigheden vergemakkelijken het verder leren. J.J. Heckman, Policies to foster human capital, NBER Working paper 7288. 31 Een primaire startkwalificatie is volgens de definitie van het ministerie van OC&W het behaald hebben van minimaal het volgende opleidingsniveau: primair leerlingwezen, kort-mbo, twee mbo-jaren, havo of vwo. Het behalen van een vbo- of mavo-diploma bereidt in deze optiek onvoldoende voor op de arbeidsmarkt. 32 Onderwijsraad, Tellen en sturen: advies over het plan van aanpak voortijdig schoolverlaten, Den Haag 1999. 33 Opvallend is de sterke daling van het aantal voortijdige schoolverlaters op mavo-niveau (van 6 naar 3 procent). Oorzaak is hier de sterke daling van het percentage gediplomeerden dat na de mavo uit het voltijdsonderwijs verdwijnt (van 8 naar 2 procent).

57

Tabel 3.1 – Voortijdig schoolverlaten, 1990-1998 (in aantallen en procenten van het aantal leerlingen) Schooltype

Jaargang 90/91

Jaargang 97/98

aantallen

procentueel

aantallen

procentueel

32.741

23,4

25.395

20,1

mavo

7.963

6,0

3.178

3,1

havo

5.021

8,2

3.254

5,3

totaal

45.725

vbo

31.827

Bron: CBS Onderwijsmatrix, in CBS, Jaarboek onderwijs in cijfers 2000, Den Haag 2000, pp. 58 en 59.

bleem. Leerlingen verlaten het onderwijs met een te lage startkwalificatie. Dat betekent overigens nog niet dat deze groep kansloos is op de arbeidsmarkt. Een grote groep behaalt op een andere manier alsnog een hogere kwalificatie of verwerft zich de nodige vaardigheden in een betaalde baan34. In het vbo verlaten jongens het onderwijs vaker dan meisjes, op de andere onderwijsniveaus zijn de percentages ongeveer gelijk35. Verder lopen allochtone leerlingen een aanzienlijk groter risico voortijdige schoolverlater te worden. Vooral Marokkaanse jongens behoren relatief vaak tot deze categorie36. Over de oorzaken van voortijdig schoolverlaten bestaan nog veel onzekerheden. Uit een recent onderzoek voor het MDW-project over dit onderwerp komen wel de volgende aangrijpingspunten naar voren37. – leerlingen met slechte rapportcijfers lopen meer risico op uitval; – motivatie en gedragsproblemen bevorderen uitval; – het ontbreken van een duidelijke beroepskeuze en/of opleidingsverwachting; – ouders van uitvallers zijn vaak lager opgeleid en minder betrokken bij het onderwijs van hun kinderen; – een goed schoolklimaat blijkt veel deelnemers ervan te weerhouden de opleiding te staken; – jongeren kunnen tegenwoordig makkelijk zonder diploma een baan vinden die redelijk betaalt.

34 R. Portengen en H. Dekkers, Van dropout tot ambachtswerker: een dieptestudie onder zeer voortijdig schoolverlaters, Nijmegen 1998. 35 CBS, Jaarboek onderwijs in cijfers 2000, Den Haag 2000, pp. 58 en 59. 36 R. Portengen en H. Dekkers, Van dropout tot ambachtswerker: een dieptestudie onder zeer voortijdig schoolverlaters, op.cit., p. 7. 37 MDW-rapport, Alle wegen leiden uiteindelijk tot een startkwalificatie, Den Haag 2000.

58


3.3.3

Knelpunten bij scholing van werknemers

Employabilityagenda De scholing van werknemers is in Nederland sinds jaar en dag het domein van de sociale partners. In vrijwel alle CAO’s worden inmiddels afspraken gemaakt over scholing en meer algemeen over het employabilitybeleid38. Een belangrijke aanzet voor dit beleid is de flexibiliseringstrend. De sociale partners waren en zijn van mening dat employability het antwoord is op de behoefte aan een groter aanpassingvermogen in de arbeidsorganisatie. Een ‘baan voor het leven’ is al lang geen zekerheid meer in de open Nederlandse economie en dat houdt in dat de bakens verzet moeten worden van baanzekerheid naar werkzekerheid. Deelname scholing internationaal bezien gemiddeld Ondanks de aandacht voor employability in overheidsbeleid en CAO’s is de deelname van werknemers aan cursussen en opleidingen internationaal gezien niet bijzonder hoog. Integendeel, Nederland scoorde in de jaren negentig matig: zo’n 35 procent van de 25-55-jarige werknemers nam deel aan werkgerelateerde scholing, nog onder het gemiddelde van de Europese Unie van 37 procent39. Hierbij moet worden opgemerkt dat employabilitybeleid een breder bereik heeft dan scholing. Naast de cognitieve vaardigheden worden sociale vaardigheden en het ‘leren leren’ belangrijker en dat vraagt bijvoorbeeld om functie- en taakroulatie, loopbaanontwikkeling, enzovoort. Scholingsafspraken voor verbetering vatbaar In Nederland spelen de CAO-afspraken over scholing een centrale rol. De CAO’s bepalen het doel van de scholing, regelen de mogelijkheid van verlof en vaak ook de financiering in de vorm van fondsen voor opleiding en ontwikkeling (O&O fondsen). Onderzoek toont aan dat scholingsafspraken een belangrijke katalysator zijn voor het oppakken van het employabilitybeleid op bedrijfstak- en ondernemingsniveau40. OSA-materiaal bevestigt het beeld dat bedrijven met een CAO vaker een scholingsbeleid met op schrift gestelde procedures hebben (61 procent) dan niet-CAO-bedrijven (45 procent)41. Opmerkelijk is echter dat meer beleid volgens deze bron niet resulteert in meer scholingsactiviteiten. Bedrijven die onder een CAO vallen ontplooien niet aantoonbaar meer scholingsactiviteiten dan bedrijven zonder CAO. Slechts 69 procent van de CAO-bedrijven met een (papieren) scholingsbeleid onderneemt ook feitelijk scholingsactiviteiten.

38 39 40 41

Stichting van de Arbeid, Werk maken van employabilitybeleid!, Den Haag 2001. OECD, Employment Outlook 1999, Parijs 1999, p. 142, op basis IALS statistiek. B. Hövels c.s., Hoe leerzaam zijn collectieve afspraken over scholing en opleiding?, Den Haag 2000. C.J. de Wolff, Scholingsbeleid mag effectiever, op.cit., p. 418.

59

Al met al is er nog veel ruimte voor verbetering. Allereerst is het bereik en de feitelijke uitvoering nog sterk voor verbetering vatbaar, zo leert het laatst genoemde onderzoek. Verder heeft scholing te vaak een sterk functiegericht karakter; de O&O fondsen stimuleren vooral scholing voor de eigen baan en in de eigen sector. Dat belemmert de mobiliteit tussen sectoren en komt de employability van werknemers dus niet ten goede. Daar komt bij dat het cursusaanbod door een O&O fonds vaak gestandaardiseerd is en dus onvoldoende maatwerk biedt42. Dat kan verklaren waarom juist de risicogroepen (werknemers in het MKB, flexwerkers, laagopgeleiden) moeilijk bereikt worden43. Werknemers zelf vinden de directe toepasbaarheid van het geleerde in de huidige functie problematisch. Ze hebben over het algemeen weinig invloed op het scholingsaanbod en geen toegang tot informatie erover. Opvallende perceptieverschillen over de noodzaak van scholing… Andere knelpunten hebben betrekking op de uitvoering van het scholingsbeleid. Een studie van de OSA identificeert een aantal problemen op dit terrein44. Opvallend zijn in de eerste plaats de perceptieverschillen tussen werkgevers en werknemers over de noodzaak van scholing. Veel werkgevers (40 procent van de werkgevers in het OSA-arbeidsaanbodpanel) zijn van mening dat het personeel niet de vaardigheden bezit om voldoende in te spelen op toekomstige veranderingen in de werkomgeving. Werknemers zijn daarentegen juist zeer positief over de aansluiting van de eigen kennis en vaardigheden met de huidige baan. Vrijwel alle respondenten (98 procent) geven aan dat hun opleiding en ervaring goed aansluiten bij de kwalificatie-eisen voor hun baan. …en weerstand bij de werknemers Dit verschil van inzicht kan een belangrijke reden zijn voor een al eerder gesignaleerde weerstand bij werknemers tegen scholing45. In veel sectoren is de scholingsbereidheid onder het personeel nog steeds gering. Behalve een verschil van inzicht speelt hier ook het wantrouwen van werknemers ten opzichte van het employabilitybeleid. Bepaalde instrumenten van dit beleid zoals mobiliteitscentra maar ook de scholingsafspraken worden sterk geassocieerd met reorganisaties en afslankingen.

42 CPB, Macro-economische Verkenning 1999, Den Haag 1998, p. 121. 43 B. Hövels, c.s., Hoe leerzaam zijn collectieve afspraken over scholing en opleiding?, op.cit., p. 94. 44 P. Brouwer, M.H.H. van Lin en W.S. Zwinkels, Inzetten op inzetbaarheid: employability in organisaties, OSA-publicatie A 179, Tilburg 2001. 45 J. de Koning en A. Gelderblom, Werken en leren in een transitionele arbeidsmarkt, Position paper voor het ministerie van Economische Zaken, Rotterdam 2001.

60


Spanningsveld tussen lusten en lasten De vraag is ook of werkgevers en leidinggevenden wel de juiste prikkels hebben om te investeren in de employability van het personeel. Voor veel scholingstrajecten geldt dat de opbrengsten pas op de langere termijn zichtbaar worden. Managers worden echter steeds vaker afgerekend op targets voor de korte termijn46. Daardoor is de bereidheid om (schaarse) werknemers vrijaf te geven voor scholingsactiviteiten betrekkelijk gering. Bovendien zijn geschoolde werknemers een aantrekkelijke doelgroep voor concurrenten op interne en externe arbeidsmarkten. Zo geeft OSA-onderzoek aan dat bedrijven waar employability hoog op de agenda staat (veel scholing, frequente taaken functieroulatie) een groter verloop van personeel kennen47. Het spanningveld tussen lasten en lusten vormt zodoende voor werkgevers een reëel obstakel voor het ter hand nemen van het employabilitybeleid. Schaaleffecten Het mkb ondervindt specifieke problemen bij het vormgeven en uitvoeren van een employabilitybeleid. Voor een belangrijk deel heeft dit te maken met de schaal van de bedrijven. De vaste kosten van employabilitybeleid (bijvoorbeeld het aanstellen van een P&O functionaris) kunnen bij een mkb-bedrijf vaak niet gespreid worden over meerdere bedrijfsonderdelen. Ook worden in deze sector de verletkosten relatief sterker gevoeld. Daarnaast speelt het imago van het mkb de bedrijven parten, zo blijkt uit een inventarisatie van MKBNederland48. Gebrek aan kennis over het mkb verhindert werknemers op mbo- en hbo-niveau een carrière in deze sector na te streven waardoor het voor mkb-bedrijven relatief moeilijk is kenniswerkers in deze categorieën aan te trekken. Knelpunten bij scholing van oudere werknemers Bij de scholing voor werknemers blijken vooral ouderen een kwetsbare groep. Volgens cijfers van de OSA participeerde in de periode 1997-1998 slechts 24 procent van de werkenden van 55 jaar en ouder in een scholingsactiviteit, tegenover 41 procent van de werkenden in de leeftijd van 35-44 jaar49. Het verschil tussen beide leeftijdsgroepen is overigens iets teruggelopen. In de jaren 1993-1994 nam slechts 5 procent van de werkenden ouder dan 55 jaar aan een cursus deel, tegenover 26 procent van de 35-44-jarigen.

46 Voor de gevolgen van dit kortetermijndenken voor de bedrijfsstrategie en de arbeidsverhoudingen, zie: A. van Witteloostuijn, De anorexiastrategie, over de gevolgen van saneren, Amsterdam 1999. 47 Dit onderzoek laat overigens ook zien dat werknemers loyaler zijn en minder vaak op zoek naar een andere baan wanneer de werkgever de opleiding betaalt. Ook draagt employabilitybeleid bij aan de tevredenheid van de werknemer met het werk. P. Brouwer, M.H.H. van Lin en W.S. Zwinkels, Inzetten op inzetbaarheid: employability in organisaties, OSA-publicatie A 179, Tilburg 2001. 48 MKB-Nederland, Vernieuwend ondernemen in de 21e eeuw!, Delft 2001, p. 23. 49 A. de Grip, Van tweedekansonderwijs naar een leven lang leren, rede, Maastricht 2000, p. 30.

61

Bedrijfseconomische achtergronden vormen een mogelijke verklaring van dit verschil. De terugverdienperiode van een onderwijsinvestering is voor een oudere werknemer nu eenmaal korter dan voor een jongere collega en dus valt de kosten-batenanalyse van een scholingsinvestering vaker uit in het voordeel van de jongere werknemer. Een andere reden kan een verschil in personeelskenmerken zijn. Zo zijn ouderen over het algemeen lager opgeleid wat de kans op scholing vermindert. Verder zijn de attitudes en (voor)oordelen van leidinggevenden relevant. Zo zijn werkgevers aantoonbaar minder geneigd oudere werknemers voor scholing te selecteren, ook als die, afgezien van hun leeftijd, verder goed vergelijkbaar zijn met jongere werknemers50. Onzekerheid en een gebrek aan informatie blijken obstakels bij de scholing van oudere werknemers. Werkgevers zien de lagere scholingsgraad van deze categorie werknemers ten onrechte als een negatief signaal dat suggereert dat de potentiële productiviteit en daarmee de baten van een onderwijsinvestering in een oudere werknemer lager zullen zijn dan voor een jongere collega. Scholing blijkt de productiviteit van oudere werknemers zelfs meer te verhogen dan een vergelijkbare impuls voor jongere werknemers51. Daar komt bij dat scholing een gunstig effect heeft op de inzetbaarheid van oudere werknemers binnen het bedrijf en tevens de externe mobiliteit (minder vervroegde uittreding en minder uitstroom naar de WAO) vermindert52. Bij de werknemers zelf kan een soortgelijk informatieprobleem spelen. Werknemers denken ten onrechte dat scholing niet loont terwijl de beloningseffecten juist hoog kunnen zijn. Deze kunnen voor oudere werknemers oplopen tot ruim 10 procent. 3.3.4

Knelpunten bij scholing van niet-werkenden

Algemeen De arbeidsmarkt is nog te veel eenrichtingsverkeer: eenmaal buiten het arbeidsproces (wegens werkloosheid, onderwijs, ziekte, ouderschap, andere zorgtaken) blijft het voor grote groepen nog steeds erg moeilijk om de weg naar een betaalde baan (terug) te vinden53. Belangrijk knelpunt daarbij is het verlies aan kennis en beroepsspecifieke vaardigheden dat optreedt indien men voor een langere periode buiten het arbeidsproces staat. Voor deze

50 SER-advies Bevordering arbeidsdeelname ouderen, publicatienr. 99/18, Den Haag 1999, p. 67. 51 W. Groot en H. Maassen van den Brink, Bedrijfsgerelateerde scholing en arbeidsmarktflexibiliteit van oudere werknemers, Den Haag 1997, p. 95. 52 De SER wijst er bovendien op dat oudere werknemers gemiddeld gezien langer bij een werkgever blijven waardoor poaching een kleiner risico is bij deze groep. SER-advies Bevordering arbeidsdeelname ouderen, op.cit. p. 69. 53 J.J. Schippers, ‘Levenslopen, employability en de transitionele arbeidsmarkt’, voordracht op het congres Variatie in levensloop: mode of trend?, Joke Smitstichting, Den Haag 2001.

62


categorie niet-werkenden kan scholing dus letterlijk een belangrijke brugfunctie vervullen. Scholing voor niet-werkenden is echter bepaald geen vanzelfsprekendheid. In de eerste plaats bestaat deze categorie uit diverse deelcategorieën, die deels nog wel een binding hebben met de arbeidsmarkt (werklozen, gedeeltelijk arbeidsgehandicapten, tijdelijke verlofgangers) maar deels hier ook geheel los van staan (loopbaanonderbrekers). Het gaat dus om een zeer heterogeen gezelschap. In de tweede plaats zijn veel van de faciliteiten die voor de scholing van werkenden beschikbaar zijn niet toegankelijk voor niet-werkenden. Hier kan gedacht worden aan de O&O fondsen die alleen openstaan voor de werknemers die reeds in de sector werkzaam zijn. Ten derde is scholing geen remedie tegen het wegvallen van informele leerkanalen die samenhangen met de werkomgeving. Deze kanalen zijn een belangrijke bron voor het opdoen van de sociale en communicatieve vaardigheden. Het zijn deze ‘soft skills’ die in de kenniseconomie juist van toenemend belang worden geacht. Dat onderstreept de noodzaak om naast formele scholing informeel leren voor niet-werkenden mogelijk te maken. Er zijn diverse knelpunten die specifiek zijn voor de categorie niet-werknemers. Werklozen Een probleem bij werklozen vormt bijvoorbeeld het rendement van de opleidingen. De helft van de deelnemers voltooit de opleiding niet54. Als reden hiervoor wordt wel het stigmatiserende effect van een opleidingstraject genoemd: ‘de laatste kans voor een hopeloze categorie werkzoekenden’. Dat leidt tot negatieve selectie bij werkgevers en kan voor werknemers een reden zijn om niet deel te nemen aan een opleidingstraject. Een ander knelpunt bij werklozen zijn de vaak conflicterende doelstellingen in het opleidingsbeleid. Dit beleid is er enerzijds op gericht om werkzoekenden via werkervaringsplekken of andere vormen van scholing klaar te stomen voor de arbeidsmarkt. Anderzijds ligt de nadruk bij het opdoen van nieuwe kennis en vaardigheden die niet noodzakelijk aansluiten bij de vaardigheden die iemand nodig heeft voor een succesvolle reïntegratie. Zo blijkt dat werklozen vaak worden geschoold voor functies waar geen vraag naar is55. Arbeidsongeschikten Ook voor arbeidsgehandicapten kan onderwijs en scholing een belangrijk instrument zijn voor reïntegratie in het arbeidsproces. Evaluatieonderzoek

54 W. Groot en H. Maassen van den Brink, Bedrijfsgerelateerde scholing en arbeidsmarktflexibiliteit van oudere werknemers, op.cit., p. 126. 55 Ibid.

63

van het Lisv laat zien dat een intensief traject met een opleiding de meest bepalende factor voor werkhervatting is56. Hierbij moet worden aangetekend dat een incidentele cursus of opleiding geen panacee is. Slechts een kwart van de 12-maandszieken is van mening dat scholing heeft bijgedragen aan hun werkhervatting57. Dit beeld verandert overigens drastisch wanneer de effecten van reïntegratie worden uitgesplitst naar de werkkring. Bijna de helft van de arbeidsgehandicapten die bij een nieuwe werkgever aan de slag gaan, geeft aan dat een opleiding of cursus heeft bijgedragen tot de werkhervatting. Bij werkhervatting bij de oude werkgever is dit percentage slechts 20. Reïntegratie in de huidige werkkring vraagt met andere woorden waarschijnlijk een andere aanpak dan werkhervatting in een nieuwe baan58. Relatie sociale zekerheid Ten slotte kan in dit verband worden gewezen op de relatie met de sociale zekerheid. Vele uitkeringsontvangers ervaren de financiële prikkel om aan onderwijs deel te nemen als onvoldoende59. Zo blijkt de huidige eindloonsystematiek in de WW- en WAO-regelingen uitkeringsgerechtigden – een uitkering ter hoogte van 70 procent van het laatst verdiende loon, die veelal nog langs arbeidsvoorwaardelijke weg wordt aangevuld – weinig te prikkelen om zich te laten bij- of omscholen. Gedeeltelijk arbeidsongeschikten die via scholing een hoger arbeidsinkomen bereiken, ondervinden daar zelf geen financieel voordeel van: hun hogere inkomen wordt gekort op de arbeidsongeschiktheidsuitkering. 3.3.5

Knelpunt van het inflexibel onderwijsaanbod

De vele gedaanten van de onderwijsmarkt De onderwijsmarkt kent vele gedaanten60. In het basis- en voortgezet onderwijs is sprake van een vrijwel volledig publieke markt. Aan de andere kant van het spectrum ligt de private markt voor scholing van werknemers, waarop zeer vele particuliere onderwijsinstellingen actief zijn. De publieke inbreng is hierbij beperkt tot de 18 centra vakopleiding en een aantal regionale oplei-

56 Landelijk instituut sociale verzekeringen, 80 arbeidsgehandicapten op weg naar werk, Amsterdam 2001, p. 13. 57 Landelijk instituut sociale verzekeringen, Na REA: verbetering in reïntegratie?, Amsterdam 2000, p. 123. 58 Een ander gegeven dat in deze richting wijst is het opvallende verschil tussen de effecten van stress- en burnout training in de huidige en een nieuwe baan. Bij liefst 70 procent van de arbeidsgehandicapten die bij de oude werkgever terugkeren is deze vorm van training een heilzaam middel gebleken. Dit percentage is bij een andere werkgever maar 30 procent. 59 Voor een evaluatie van scholingsprogramma’s voor diverse categorieën werkzoekenden, zie: P.W.C. Koning, De effectiviteit van scholing voor werklozen, Tijdschrift voor Politieke Economie, 1999, pp. 79-99. 60 De hierna volgende beschrijving van de onderwijsmarkt is gebaseerd op SCP, Sociaal Cultureel Rapport 2000, Den Haag 2000, pp. 443-462.

64


dingscentra (roc’s) dat onderwijs op contractbasis aanbiedt. De reden van de grote private inbreng ligt gedeeltelijk bij de regelgeving (contractonderwijs moet in het verlengde van de werkzaamheden liggen waarvoor de instelling publiek bekostigd wordt), voor een ander deel is de behoefte aan flexibiliteit de oorzaak. Bedrijven zijn als inkopers van onderwijs een koopkrachtige maar ook kritische consument. Opleidingen mogen niet te lang duren, moeten op het juiste moment georganiseerd worden en bovendien goed aansluiten bij de actuele opleidingsvraag. Particuliere instellingen zijn hiertoe het best in staat61. Een tussenvorm of hybride markt bestaat in het secundair en hoger beroepsonderwijs. Publiek gefinancierd onderwijs is hier weliswaar de norm maar dit gaat samen met een omvangrijke particuliere sector. Het publieke deel van deze onderwijssector heeft de afgelopen jaren te maken gehad met omvangrijke schaalvergrotingsoperaties. Die vonden plaats om de versnippering van het opleidingenaanbod tegen te gaan. Als gevolg van de schaalvergroting is momenteel in bepaalde regio’s slechts één regionaal opleidingencentrum gevestigd. Leerlingen hebben in dat geval beperkte keuzemogelijkheid tussen onderwijsinstellingen. In het hoger onderwijs wordt ook al geruime tijd gewerkt aan de sanering van het opleidingenaanbod: een aantal jaren zijn er zelfs nauwelijks nieuwe opleidingen toegestaan. Dat heeft ruimte geschapen voor de groei van het aantal particuliere instellingen in het hoger onderwijs. Deze hebben geen last van een van hogerhand opgelegde beperking van het opleidingenaanbod. Ten slotte komen kennis en vaardigheden niet alleen tot stand via formele kanalen zoals onderwijs en scholing, maar ook via informele kanalen, zoals learning on-the-job. Het citaat uit de OESO-studie in het begin van deze paragraaf onderstreept het belang van informeel leren voor het onderhouden van kennis en vaardigheden gedurende de arbeidsloopbaan. Personeel wordt niet alleen meer beoordeeld op basis van de formele kwalificaties, maar in toenemende mate ook op sociaal-normatieve vaardigheden als motivatie, communicatief vermogen, schoolbaarheid, probleemoplossend vermogen en dergelijke. Een aantal van deze vaardigheden kan ook buiten de formele arbeidsmarkt worden opgedaan, bijvoorbeeld via vrijwilligerswerk, het ‘runnen’ van een huishouden, het maken van een wereldreis enzovoorts. Knelpunt van de financiering Deze korte schets van de onderwijsmarkt laat zien dat de rol van de overheid op verschillende manieren ingrijpt in het aanpassingsvermogen van de markt voor onderwijs en scholing. Een belangrijk knelpunt vormt de publie-

61 SCP, Sociaal Cultureel Rapport 2000, op.cit., p. 457.

65

ke financiering van het reguliere onderwijs. Dit knelpunt heeft twee aspecten: de macrobudgettering en de financieringswijze. De macrobudgettering heeft ertoe geleid dat de financiële ruimte voor investeringen en vernieuwingen zeer beperkt is: de overheidsbudgetten zijn niet meegegroeid met de sterk gestegen studentenaantallen. Dat heeft bij veel scholen tot financiële tekorten geleid, waardoor de mogelijkheden om te investeren in nieuwe opleidingen gering zijn. Daarnaast is de wijze van financiering een belemmering voor de toenemende variëteit in leerwegen62. Outputfinanciering heeft wel geleid tot concurrentie (vooral in het hoger beroepsonderwijs) maar niet altijd met een gewenst resultaat. Bij bepaalde onderwijsinstellingen resulteert deze wijze van financiering in de kortzichtige strategie om zo snel mogelijk, zoveel mogelijk diploma’s uit te reiken wat gemakkelijk afbreuk kan doen aan de kwaliteit van de opleiding. Verder is van belang dat het prijsmechanisme in het Nederlandse schoolsysteem is uitgeschakeld. Scholen kunnen niet zelf een prijs voor hun onderwijsdiensten in rekening brengen; de afstemming tussen vraag en aanbod moet door regulering van het aanbod tot stand komen. Een en ander heeft als risico dat het aanbod van onderwijsdiensten onvoldoende responsief is op veranderingen in de onderwijsvraag. De kern van het probleem met de bekostigingswijze ligt bij de scheiding tussen de vraag en de bijbehorende koopkracht. Doordat de bekostiging gekoppeld is aan de output, ervaren scholen onvoldoende financiële prikkels om hun onderwijsaanbod af te stemmen op een veranderende vraag.

3.4

Knelpunten bij regelingen voor sociale bescherming

In deze paragraaf wordt in het licht van veranderende arbeidspatronen en de veranderende arbeidslevenslopen ingegaan op de beleidsterreinen van de sociale zekerheid, arbeid en zorg en arbeidspensioenen63. 3.4.1

Context

Sociale zekerheid Bij de inrichting en vormgeving van het wettelijke stelsel van sociale zekerheid is destijds in grote mate uitgegaan van een standaardwerknemer, te weten een (buitenshuis werkende) alleenverdiener. Tevens is daarbij uitgegaan van een standaardlevensloop voor mannen (achtereenvolgens: onderwijs,

62 SCP, Sociaal Cultureel Rapport 2000, op.cit., p. 459. 63 Het begrip sociale bescherming ziet op meer beleidsterrein, zoals dat van het arbeidsrecht. Hier wordt de aandacht in hoofdzaak gericht op de beleidsterreinen van sociale zekerheid, arbeid en zorg en arbeidspensioenen.

66


een ononderbroken periode van betaalde voltijd arbeid, pensioen) en een standaardlevensloop voor vrouwen (onderwijs, korte periode van betaalde arbeid, zorg, eventueel klein pensioen of weduwepensioen). Mede onder invloed van veranderende arbeidspatronen hebben in de loop der jaren aanpassingen in de wettelijke socialezekerheidsregelingen plaatsgehad. Wat de Werkloosheidswet (WW) betreft, geldt bijvoorbeeld dat kalenderjaren waarin betrokkene de zorg had voor jonge kinderen, meetellen voor de zogeheten jareneis (verzorgingsforfait). Het ligt in de bedoeling dat dit ook voor de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) gaat gelden wanneer de duur van de loondervingsuitkering aan het feitelijke arbeidsverleden wordt gerelateerd. Met het oog op het wegnemen van belemmeringen in de sociale zekerheid voor het opnemen van onbetaald verlof hebben in 1998 enkele aanpassingen in de werknemersverzekeringen plaatsgevonden64. Deze aanpassingen hebben betrekking op een tussen werkgever en werknemer overeengekomen periode van verlof (maximaal 18 maanden). Beoogd is te voorkomen dat na afloop van dit verlof nadelige effecten optreden in de sfeer van de Ziektewet (ZW), WAO en WW. Voorts is de mogelijkheid geopend tot continuering van de ziekenfondsverzekering gedurende de verlofperiode. De hiervoor genoemde regeling uit 1998 is niet van toepassing op personen die hun arbeidsduur met meer dan 18 maanden of voor onbepaalde tijd verminderen en evenmin op personen die hun arbeidsrelatie beëindigen met de bedoeling na verloop van tijd weer betaalde arbeid te verrichten. Bij personen die hun arbeidsduur voor onbepaalde tijd hebben verkort, wordt bij de berekening van de uitkering uitgegaan van het inkomen op het moment dat het desbetreffende risico optreedt (het laatst verdiende loon). Een eventuele WW- of WAO-uitkering wordt dan gebaseerd op het (lagere) deeltijdloon. Personen die in een levensloopperspectief tijdelijk geen arbeidsovereenkomst hebben, vallen – situaties van ‘nawerking’ buiten beschouwing gelaten – niet onder de ZW (en dus ook niet onder de Ziekenfondswet) en WAO. Arbeid en zorg Onder de noemer ‘arbeid en zorg’ kunnen diverse wettelijke en arbeidsvoorwaardelijke regelingen worden geschaard, die inspelen op de behoefte bij werkenden aan variatie in arbeidspatronen gedurende de levensloop. Naast voorzieningen op het gebied van kinderopvang, gaat het daarbij in toenemende mate om regelingen die werkenden mogelijkheden bieden de tijd be-

64 Wet tot wijziging van de Ziektewet, de WAO, de WW en enkele andere wetten in verband met het wegnemen van belemmeringen in socialezekerheidswetten bij het opnemen van onbetaald verlof (Staatsblad 1998, 412).

67

steed aan betaalde arbeid aan te passen aan hun voorkeuren tijdens de verschillende levensfasen (zie kader)65.

Wettelijke regelingen arbeid en zorg Sinds 1991 is het opnemen van (onbetaald) ouderschapsverlof wettelijk geregeld; ook bestaat er sinds 1998 de mogelijkheid van financiering van loopbaanonderbreking voor zorg en educatie. Het kabinet wil deze en andere bestaande wettelijke verlofregelingen alsmede een aantal nieuwe verloffaciliteiten (o.a. een recht op kortdurend zorgverlof) onderbrengen in een kaderwet Arbeid en zorg. Het wetsvoorstel Arbeid en zorg is onlangs bij de Eerste Kamer ingediend. Werknemers die hun arbeidsduur willen verkorten of verlengen, kunnen sinds 1 juli 2000 een beroep doen op de Wet aanpassing arbeidsduur (WAA). Deze wet geeft werknemers die ten minste één jaar in dienst zijn, onder bepaalde voorwaarden het recht om korter of langer te gaan werken. Het ligt in de bedoeling ook de WAA onder te brengen in de kaderwet Arbeid en zorg. Wat de Arbeidstijdenwet (1996) betreft, zij vermeld dat deze blijkens de considerans mede is gericht op de bevordering

van de combineerbaarheid van arbeid en zorg en andere verantwoordelijkheden buiten de arbeid. Sinds 1 januari 2001 bestaat verder de wettelijke mogelijkheid tot verlofsparen. Werknemers kunnen jaarlijks 10 procent van hun brutoloon (geld of tijd) sparen voor verlof. Hierbij geldt de omkeerregel: belastingheffing vindt eerst plaats wanneer het spaarbedrag tot uitkering komt. Voor de premieheffing werknemersverzekeringen blijft gelden dat de premies worden geheven over de inleg; de uitkering is vrij van premieheffing. Als voorwaarde geldt dat het dient te gaan om een bij CAO afgesproken verlofspaarregeling, die moet openstaan voor ten minste driekwart van de werknemers. Vermelding verdient tot slot de wijziging in de vakantiewetgeving (per 1 februari 2001), waarbij de verjaringstermijn van opgespaarde vakantierechten is verlengd van 2 tot 5 jaar, ter verruiming van de mogelijkheden om verlof te sparen.

Uit een recent onderzoek naar afspraken over arbeid en zorg in CAO’s blijkt dat het aantal CAO’s met afspraken over zorgverlof tussen 1998 en 1999 is gestegen van 20 tot 27 procent66. Deze CAO’s zijn van toepassing op 31 procent van de werknemers. In ongeveer de helft van de gevallen gaat het om enigerlei vorm van betaald verlof. Ook blijkt 38 procent van de CAO’s bepalingen te bevatten over het sparen van verlof.

65 Zie voor een samenvattend overzicht van de kabinetsvoornemens op het beleidsterrein van arbeid en zorg: Meerjarenbeleidsplan Emancipatiebeleid, op.cit., pp. 37 en 38. 66 Onderzoek Arbeidsinspectie over 1999 naar afspraken over arbeid en zorg in CAO’s.

68


Arbeidspensioenen Ook bij de (bovenwettelijke) regelingen voor arbeidspensioen voor werknemers (zie kader) is indertijd in sterke mate uitgegaan van de hierboven gegeven karakteristiek van de standaardwerknemer en daarbij horende arbeidslevensloop.

Typen arbeidspensioenregelingen Arbeidspensioenen kunnen diverse verschijningsvormen hebben: eindloonregelingen, gemitigeerde eindloonregelingen*, middelloonregelingen, beschikbare-premieregelingen, vaste bedragenregelingen en combinatieregelingen. Uit de Pensioenkaart Nederland blijkt dat het aantal deelnemers aan een (gemitigeerde) eindloonregeling tussen 1987 en 1999 is afgenomen terwijl het percentage deelnemers aan een middelloonregeling is toegenomen. In 1999 had 51 procent van de deelnemers aan een aanvullende pensioenregeling een gemitigeerde eindloonregeling en 25 procent een middelloonregeling. Zuivere eindloonregelingen worden aangetroffen bij 12 procent van de deelnemers. Een combinatieregeling (een pensioenregeling bestaande uit twee of meer vormen van de overige typen regeling) komt voor bij 10 procent van de deelnemers. Beschikbare-premieregelingen en vaste bedragenregelingen wor-

den elk slechts bij één procent van de deelnemers aangetroffen. Voor collectieve arbeidspensioenregelingen geldt dat in toenemende mate sprake is van individuele keuzemogelijkheden. Deze hebben onder meer betrekking op de datum van pensioeningang, een hoger of eerder ingaand ouderdomspensioen in plaats van een nabestaandenpensioen, verzekering van het Anw- of WAO-hiaat alsmede excedentregelingen en vrijwillige inkoop van dienstjaren of pensioenbedragen. De meeste pensioenregelingen bevatten inmiddels voorzieningen inzake voortzetting van de pensioenopbouw tijdens onbetaald verlof. Bron: SER, Pensioenkaart Nederland, stand van zaken 1999 en vergelijking met de pensioenkaart Nederland van 1987, Den Haag 2000, pp. 62-64 en 161. * Bij gemitigeerde eindloonregelingen tellen stijgingen van het salaris aan het einde van de loopbaan bij de verwerving van pensioen niet of niet volledig mee dan wel is sprake van een beperking van de pensioengrondslag.

Collectieve ouderdomspensioenregelingen voor werknemers hebben een opbouwkarakter. Werd in het verleden veelal uitgegaan van een opbouwperiode van 40 jaar, met de flexibilisering van de pensioenleeftijd kan inmiddels niet meer van een uniforme opbouwperiode worden gesproken. Afhankelijk van de inhoud van de regeling kan nu een pensioenresultaat van 70 procent van het laatst verdiende loon enkele jaren eerder dan bij het bereiken van de 65-jarige leeftijd worden behaald. De franchise (het ‘onderste’ deel van het inkomen, waarover geen pensioenopbouw plaatsvindt) is van oudsher gekoppeld aan de hoogte van de AOW (meestal 10/7 van de AOW voor alleenstaanden; dit bedrag komt in feite over-

69

een met het bedrag dat wordt ontvangen wanneer iemand tweemaal de AOW voor gehuwden krijgt)67. Aanpassingen in de contractuele arbeidsduur werken in het algemeen door naar de pensioenopbouw. Zo leidt een vermindering van de arbeidsduur tot een lagere pensioengrondslag. Wel geldt dan een evenredig lagere franchise68. Voor de vaststelling van het individuele eindloon wordt in eindloonregelingen uitgegaan van het functieloon (op basis van een voltijd dienstverband). Vermindering van de arbeidsduur kort vóór de pensioendatum heeft in dergelijke gevallen dus geen consequenties voor de eindloonvaststelling, maar alleen voor de pensioenopbouw in de periode van deeltijdarbeid. Daarnaast kennen eindloonregelingen veelal knipbepalingen. Deze bewerkstelligen dat bij een functiewijziging met negatieve gevolgen in de salarissfeer (demotie) de salariswijziging niet doorwerkt over achterliggende jaren. Bij gemitigeerde eindloonregelingen werkt promotie aan het einde van de loopbaan niet door. Beëindiging van de arbeidsrelatie betekent in het algemeen dat de pensioenopbouw stopt. Opgebouwde aanspraken blijven bestaan; in het merendeel van de regelingen is voorzien in indexatie. De volgende paragraaf brengt een aantal knelpunten in kaart op het terrein van de sociale zekerheid, arbeid en zorg en arbeidspensioenen. Vanuit het perspectief van veranderende levenslopen waarbij in toenemende mate sprake is van transities op de arbeidsmarkt en van het combineren van posities (zoals arbeid, zorg, scholing), laten zich een aantal thema’s onderscheiden. Deze hebben te maken met keuzes die individuen gedurende hun beroepsgeschikte leven maken en die gevolgen hebben voor hun positie op het punt de sociale zekerheid, regelingen voor arbeid en zorg en ten aanzien van het arbeidspensioen. Gezien de onderlinge samenhang tussen deze beleidsterreinen, worden de knelpunten op deze terreinen hierna per thema geduid. 3.4.2

Knelpunten bij keuzen ten aanzien van de loopbaan

Sociale zekerheid Loopbaanonderbreking kan consequenties hebben in de sfeer van de sociale zekerheid. Relevante risico’s in dit verband zijn het werkloosheids-, het ar67 In 1999 bedroeg de AOW voor alleenstaanden 30.472 gulden. Toen gold voor 27 procent van de deelnemers een franchise tussen de 29.000 en 32.000 gulden. Zo’n 22 procent had een franchise van meer dan 32.000 gulden. Voor de overige pensioenfondsen gold een franchise lager dan 29.100 gulden. Zie: SER, Pensioenkaart Nederland, stand van zaken 1999 en vergelijking met de Pensioenkaart Nederland van 1987, Den Haag 2000, pp. 112 en 113. 68 Ingevolge artikel 2a lid 3 PSW worden bij de vaststelling van pensioenaanspraken aan personen die minder dan de volledige arbeidstijd werken, ten minste pensioenaanspraken verleend naar evenredigheid van de aanspraken die ingeval van een volledige arbeidstijd zouden zijn verkregen.

70


beidsongeschiktheidsrisico en – voor vrouwen – het risico van zwangerschap en bevalling. Ook kan sprake zijn van gevolgen voor de verzekering van het ziektekostenrisico. Indien een werknemer zijn of haar baan opzegt, valt hij niet meer onder de ZW en WAO (behoudens de situatie van nawerking). Raakt betrokkene vervolgens arbeidsongeschikt, dan kan ook na de – als tijdelijk bedoelde – periode zonder arbeidscontract geen aanspraak worden gemaakt op een arbeidsongeschiktheidsuitkering69. Wil betrokkene na verloop van tijd weer betaalde arbeid gaan verrichten maar slaagt deze er niet in werk te vinden, dan bestaat in beginsel geen recht op een werkloosheidsuitkering aangezien betrokkene dan niet meer aan de referte-eis zal voldoen. Iemand die zijn werkzaamheden als zelfstandige beëindigt, valt niet langer onder de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen (Waz). Wordt een werknemer die zijn contractuele arbeidsduur heeft verminderd, arbeidsongeschikt of werkloos, dan wordt de uitkering gebaseerd op het dan verdiende loon. Het eerdere arbeidspatroon van betrokkene speelt daarbij geen rol, aangezien het laatst verdiende loon bepalend is voor de uitkeringsgrondslag. Voor werknemers van 55 jaar en ouder die bij hun eigen werkgever een lager betaalde functie aanvaarden of hun arbeidsduur bekorten, kennen de WAO en WW een dagloongarantie, waardoor zij ingeval van arbeidsongeschiktheid of werkloosheid recht houden op een uitkering op basis van hun eerdere loon. Zoals vermeld in paragraaf 3.4.1, zijn er in 1998 enkele aanpassingen in de werknemersverzekeringen aangebracht met het oog op het wegnemen van belemmeringen voor het opnemen van (tussen werkgever en werknemer overeengekomen) onbetaald verlof. In bepaalde gevallen van onbetaald verlof kunnen echter nog problemen ontstaan, zoals bij ziekte van de verlofganger en/of beëindiging van de arbeidsovereenkomst tijdens de verlofperiode70. Naarmate de verlofperiode langer duurt, neemt de kans toe dat zich een dergelijke situatie voordoet.

69 Ook voor personen die eerst op latere leeftijd toetreden tot de arbeidsmarkt, kan dit een probleem zijn. 70 Voorbeeld: de werkgever zegt de arbeidsovereenkomst op tijdens het verlof van de werknemer. De eerste werkloosheidsdag in de zin van de WW is de eerste geplande werkdag na afloop van het verlof. Is betrokkene dan ziek, dan is hij niet beschikbaar om arbeid te aanvaarden en hij komt daarom niet in aanmerking voor een WW-uitkering. Zie hierover meer uitgebreid: I.P. AsscherVonk, De sociaal(verzekerings)rechtelijke positie van de verlofganger en de loopbaanonderbreker: puzzels en gaten, in SMA, te verschijnen.

71

Zorgverlof In het maatschappelijke en politieke debat staat de vraag ter discussie of bestaande wettelijke en arbeidsvoorwaardelijke regelingen voor verlof en loopbaanonderbreking toereikend zijn. In dit verband verdient vermelding dat het kabinet heeft aangekondigd medio 2001 te komen met een standpunt over langdurig zorgverlof. Volgens een verkenning door het SCP van de belangstelling voor langdurig zorgverlof zouden 950.000 personen (ruwe schatting) hiervoor belangstelling hebben71. Kinderopvang Algemeen wordt erkend dat een tekort aan kinderopvangplaatsen een knelpunt vormt voor het combineren van arbeid en zorg en voor het vergroten van de arbeidsparticipatie van (in het bijzonder laagopgeleide) vrouwen. De groei van het aantal kinderopvangplaatsen (van 20.000 plaatsen in 1989 naar meer dan 100.000 in 1999) heeft de vraag hiernaar niet kunnen bijhouden. Uit recente ramingen blijkt dat in 2007 behoefte zal bestaan aan 211.000 opvangplaatsen72. Door de SER is ook eerder gewezen op knelpunten inzake flexibiliteit, capaciteit en toegankelijkheid van kinderopvangvoorzieningen73. Het kabinetsbeleid is erop gericht te komen tot een snelle uitbreiding van de kinderopvangcapaciteit. Het kabinet heeft in september 2000 besloten hiertoe extra middelen ter beschikking te stellen. Vermelding verdient verder het kabinetsvoornemen om in de loop van 2001 te komen met een wetsvoorstel basisvoorziening kinderopvang, dat beoogt voorwaarden te scheppen voor de totstandkoming van een dekkend aanbod aan opvang van kinderen tot en met 12 jaar. Vervroegde uittreding Een aandachtspunt vormen nog resterende prikkels in sociale regelingen gericht op vervroegde uittreding. Dit geldt in het bijzonder voor VUT-regelingen, die het betrokkenen mogelijk maken om tegen geringe kosten en met een relatief hoge uitkering het arbeidsproces vervroegd te verlaten. Een verkeerde incentivestructuur kan op zichzelf genomen ook aan de orde zijn bij flexibele en prepensioenregelingen, namelijk indien de gevolgen van de keuze tussen eerder of later uittreden niet op adequate wijze tot uitdrukking komt in de aanspraken. Verder kan de bestaande vrijstelling van de sollicitatieplicht voor werklozen van 57,5 jaar en ouder de kans op hernieuwde arbeidsdeelname verminderen. In dit verband is van belang dat het kabinet heeft aangekondigd herin-

71 SCP, Vrij om te helpen, Den Haag 2001. 72 SCP, De vraag naar kinderopvang, raming voor 2003-2007, Den Haag 2001. 73 SER-advies Arbeid, Zorg en Economische zelfstandigheid, publicatienr. 98/11, Den Haag 1998.

72


voering van de sollicitatieplicht voor uitkeringsgerechtigden van 57,5 tot 65 jaar op termijn te overwegen74. Waar de duur van de loongerelateerde WW-uitkering thans oploopt met de leeftijd (fictief arbeidsverleden), verdient verder vermelding dat het in de bedoeling ligt het feitelijk arbeidsverleden meer bepalend te laten worden75. Hierdoor zal het volgens het kabinet vooral voor oudere werknemers van belang kunnen zijn, zo lang mogelijk in het arbeidsproces actief te blijven, bijvoorbeeld om een uiteindelijk beroep op de IOAW in de laatste jaren voor het bereiken van de 65-jarige leeftijd te voorkomen en/of om een langere loongerelateerde WW-uitkering te kunnen ontvangen76. Het kabinet is verder onlangs akkoord gegaan met een wetsvoorstel dat ertoe strekt dat werkgevers die een werknemer van 57,5 jaar of ouder ontslaan, voortaan een deel van de werkloosheidslasten (WW-uitkering) betalen77. Arbeidspensioenen Vanuit het perspectief van veranderende arbeidslevenslopen kan de lengte van de opbouwperiode in regelingen voor arbeidspensioenen als een knelpunt worden gezien. Vastgesteld kan worden dat veel deelnemers in elk geval niet toekomen aan het beoogde aantal opbouwjaren bij pensioeningang. De kans is aanwezig dat ook toekomstige pensioengeneraties geen volledige pensioenopbouw (70 procent van het laatst verdiende loon bij eindloonregelingen) zullen realiseren vanwege onder meer flexibilisering van arbeidsrelaties en -patronen78. Een vraag die in dit verband overigens kan opkomen, is of het thans beoogde pensioenresultaat ook in de toekomst moet worden nagestreefd of dat hiervoor gereserveerde middelen desgewenst ook voor andere doelen (zorgverlof, scholing) moeten kunnen worden ingezet. Bij een pensioentoezegging op basis van een eindloonregeling kan als een knelpunt worden gezien dat thans bij een zeer strikte toepassing demotie tot gevolg kan hebben dat bij de pensioenberekening voor de gehele diensttijd wordt uitgegaan van het lagere salaris. Dit kan evenwel worden voorkomen via een demotiebepaling (knipbepaling)79. Het kabinet is van plan in de in voorbereiding zijnde nieuwe Pensioenwet een wettelijk recht voor werkne-

74 Het ligt in de bedoeling om per 1 juli 2002 de sollicitatieplicht opnieuw in te voeren voor de dan nieuwe werklozen van 57,5 jaar en ouder (Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 27 046, nr. 1, p. 19). 75 Dit laat onverlet dat kalenderjaren waarin betrokkene de zorg heeft voor jonge kinderen, meetellen voor de zogeheten jareneis (verzorgingsforfait). 76 Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 27 046, nr. 1, p. 22. 77 Persbericht van het Ministerie van SZW van 11 mei 2001. 78 Zie hierover bijvoorbeeld: SER-advies Werken aan zekerheidII, publicatienr. 97/05 II, p. 511. 79 Uit onderzoek van de Pensioen- en Verzekeringskamer blijkt dat voor het overgrote deel van de gevallen sprake is van zo’n bepaling.

73

mers op een knipbepaling op te nemen. Dit houdt in dat een knip in de pensioenberekening wordt gemaakt indien het pensioengevend salaris substantieel wordt verlaagd, hetzij als gevolg van aanpassing van de arbeidsduur, hetzij als gevolg van een overstap naar een lager gesalarieerde functie80. 3.4.3

Knelpunten bij keuzen ten aanzien van de leefsituatie of leefvorm

Inkomensbescherming van verzorgers Met het grotendeels wegvallen van de collectieve inkomensbescherming voor de afhankelijke partner via kostwinnersbepalingen in de sociale zekerheid – en het afnemende aandeel van kostwinnershuishoudens – is een vraag of de inkomensbescherming van mensen die thans de zorg voor kinderen hebben en van bijvoorbeeld mantelzorgers toereikend is. Franchise in arbeidspensioenregelingen In arbeidspensioenregelingen is veelal nog sprake van een franchise ter hoogte van tweemaal de gehuwden-AOW. Deze franchise gaat de facto uit van een huishouden met een alleenverdiener. Alleenstaanden en tweeverdieners kunnen hierdoor het beoogde pensioenresultaat (70 procent van het laatst verdiende loon bij eindloonregelingen) niet halen. In hoeverre dit voor tweeverdieners als een probleem moet worden beschouwd, is lastig in zijn algemeenheid aan te geven. Dit hangt onder meer af van de feitelijk gerealiseerde pensioenopbouw, welke zoals hierboven vermeld veelal lager uitvalt vanwege een onvolledige opbouwperiode. 3.4.4

Knelpunten bij keuzen ten aanzien van professioneel statuut of arbeidscontract

De keuze die individuen maken ten aanzien van de hoedanigheid waarin zij arbeid verrichten, heeft consequenties op het terrein van hun socialezekerheidspositie en met name voor de vraag of zij vallen onder de werknemersverzekeringen dan wel onder wettelijke regelingen voor zelfstandigen. Bij overgangen van werknemer naar zelfstandige en bij een combinatie van deze posities doen zich knelpunten voor. Dit betreft in het bijzonder de

80 Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 27.046, nr. 1, p. 10. Hier wordt verder vermeld dat de Wet fiscale behandeling pensioenen het reeds mogelijk maakt dat voor werknemers die aan het einde van hun loopbaan in deeltijd gaan werken of gaan werken in een lager gekwalificeerde functie met een lager loon, de pensioenopbouw wordt voortgezet op basis van de oude arbeidsduur of het oude salaris. Ook deeltijdpensioen is in dat kader mogelijk, een situatie waarbij een gedeeltelijke pensioenuitkering en een gedeeltelijke voortzetting van de dienstbetrekking (met pensioenopbouw) worden gecombineerd. Zie hierover: SER-advies Bevordering arbeidsdeelname ouderen, publicatienr. 99/18, Den Haag 1999, pp. 134 en 135.

74


groeiende groep zelfstandigen zonder personeel (zzp’ers)81. Zij zien zich bij transities geconfronteerd met veranderingen op het terrein van de sociale zekerheid en het fiscale regime. Een WAO-uitkeringsgerechtigde die overstapt naar het zelfstandig ondernemerschap, ondervindt problemen bij het afsluiten van een particuliere arbeidsongeschiktheidsverzekering. Dit geldt meer in het algemeen voor personen met gezondheidsproblemen. Enerzijds nemen zzp’ers een andere positie in dan werknemers omdat zij kiezen voor meer zelfstandigheid, keuzevrijheid en zeggenschap. Anderzijds zijn zij net als werknemers aanbieders van arbeidskracht, die bij het verrichten van arbeid geen wezenlijk andere risico’s dan werknemers ondervinden. In de praktijk wordt door zzp’ers behoefte gevoeld aan betere socialezekerheidsarrangementen ten aanzien van ziekte en arbeidsongeschiktheid, maar met meer keuzemogelijkheden dan in de werknemersverzekeringen. Bij het afsluiten van verzekeringen voor deze risico’s op de private markt blijken zij te maken te krijgen met uitsluitingen. Voor werknemers met een flexibele arbeidsrelatie kunnen in het bijzonder de referte-eisen van de WW een knelpunt zijn82. Een aandachtspunt is de toegankelijkheid van pensioenregelingen voor werknemers met een flexibele arbeidsrelatie. Zo blijkt uit onderzoek naar de zogeheten witte vlekken bij aanvullende pensioenen, dat deze deels bestaat uit personen die vanwege een flexibel arbeidscontract zijn uitgesloten van deelname in de in een onderneming geldende pensioenregeling83. Ook wachttijden in pensioenregelingen kunnen ertoe leiden dat de periode van pensioenopbouw wordt bekort. Dit kan met name een probleem zijn voor personen die meerdere malen met een wachttijd te maken krijgen, zoals personen met tijdelijke contracten of herintreders. 3.4.5

Individuele keuzevrijheid en individuele verantwoordelijkheid

Gelet op de voor arbeidspatronen relevant te achten trend van een toenemende keuzevrijheid op het terrein van arbeidsvoorwaarden en de tendens tot minder risicoaversie bij werknemers, is verder een aandachtspunt dat de huidige wettelijke socialezekerheidsarrangementen geen ruimte laten voor het maken van individuele keuzes ten aanzien van de dekking. In dit verband is bijvoorbeeld wel gepleit voor een flexibilisering (binnen een bepaal-

81 Zie hierover: FNV Zelfstandigen Service, De dynamische driehoek op de arbeidsmarkt; Knelpunten bij de overgang van werknemer of uitkeringsgerechtigde naar ‘Zelfstandige zonder personeel’ en vice versa, mei 2001. 82 Zie hierover meer uitgebreid: SER-advies Werken aan zekerheidI, publicatienr. 97/05 I, Den Haag 1997, p. 249 e.v. 83 C. van der Werf en E. Smidt, Witte vlekken op pensioengebied; Stand van zaken 1996 en vergelijking met 1985, Den Haag 1997.

75

de bandbreedte) van de leeftijd waarop de AOW-uitkering ingaat, met een keuzemogelijkheid van het individu84. Ten aanzien van het introduceren van keuzemogelijkheden binnen de wettelijke regelingen van sociale zekerheid is een belangrijke vraag in hoeverre dit mogelijk is binnen regelingen die vanwege de aard van het risico een hoog solidariteitsniveau kennen en waarbij financiering op omslagbasis plaatsvindt. Een andere vraag is of de huidige collectieve, uniforme en op solidariteit gebaseerde regelingen nog voldoende recht doen aan het veranderende karakter van sociale risico’s die niet steeds volledig buiten de invloedssfeer van betrokkenen liggen, maar in toenemende mate ook elementen kunnen bevatten waarover personen op individueel niveau keuzes kunnen maken85. Een punt daarbij is of bestaande collectieve regelingen een voldoende mate van verantwoordelijkheid bij het individu leggen ten aanzien van risico’s die door deze regelingen worden gedekt en waarvan het intreden en de duur mede het gevolg kunnen zijn van eigen keuzes of gedrag. Een vraag die overigens niet in zijn algemeenheid kan worden beantwoord. Zo kunnen per risico verschillen bestaan ten aanzien van onder meer de verzekerbaarheid en de wenselijke mate van solidariteit.

84 P. Diamond, Social security reform with the focus on the Netherlands, De Economist, 2001, pp. 1-12. 85 Zie hierover ook: F. Leijnse, Het nieuwe werken, in: P. Winsemius e.a., Naar een nieuwe maatschap, Den Haag 2001, deel 2. Zie verder over sociale zekerheid, ‘external risks’ en ‘manufactured risks’: A. Giddens, Beyond Left and Right. The Future of Radical Politics, Cambridge, 1994; E. de Gier: De teloorgang van de traditionele sociale zekerheid? in: Sociologische Gids, 2001 nr. 1.

76

4. Beleidsrichtingen

4.1

Inleiding

Dit hoofdstuk verkent de beleidsrichtingen die in beeld komen bij een aanpak van de in hoofdstuk 3 behandelde knelpunten. Evenals bij de inventarisatie van de knelpunten spitst dit hoofdstuk zich toe op de drie centrale aandachtsgebieden: arbeidsmarkt (par. 4.2), onderwijs en scholing (par. 4.3) en regelingen voor sociale bescherming (par. 4.4). Belangrijke invalshoeken in dit hoofdstuk zijn de vergroting van de keuzevrijheid van individuen en de ontschotting van regelingen en instituties, waardoor meer samenhang binnen en tussen beleidsterreinen ontstaat. Paragraaf 4.2 begint met een schets van relevante beleidsrichtingen voor de arbeidsmarkt. De invalshoeken hebben betrekking op het individu, de arbeidsorganisatie en het sociaal-economisch beleid op macroniveau. Vervolgens spitst paragraaf 4.3 zich toe op de beleidsrichtingen die in beeld komen om onderwijs en scholing beter te laten aansluiten bij de veranderende arbeidspatronen. Evenals in hoofdstuk 3 wordt een vierdeling aangehouden. Achtereenvolgens komen aan de orde: het voortijdige schoolverlaten zonder startkwalificaties, scholing van werknemers en van niet-werknemers, en de inflexibiliteit in het onderwijsaanbod (met een toespitsing op het hoger onderwijs). Ten slotte brengt paragraaf 4.4 de beleidsrichtingen op het terrein van de sociale bescherming in kaart. Allereerst komen beleidsopties voor de aanpak van specifieke knelpunten aan de orde. Vervolgens gaat deze paragraaf in op beleidsopties die de keuzevrijheid en de verantwoordelijkheid van individuen vergroten.

4.2

Beleidsrichtingen voor de arbeidsmarkt

4.2.1

Inleiding

Het accent in het arbeidsmarktbeleid is in de loop van de jaren negentig veranderd, zo werd in paragraaf 3.2 vastgesteld. Richtte dit beleid zich tot voor enkele jaren vrijwel uitsluitend op de (re)integratie van werklozen en arbeidsgehandicapten en de participatiebevordering van specifieke doelgroepen (vrouwen, ouderen en allochtonen), onder druk van veranderende omstandigheden is de afgelopen jaren een groeiende beleidsmatige aandacht

77

ontstaan voor de toenemende arbeidsmarkttekorten en de behoefte aan een grotere variëteit in arbeidspatronen. Ook bij sociale partners krijgen de laatstgenoemde onderwerpen steeds meer aandacht, zoals uit recente publicaties van de Stichting van de Arbeid en afgesloten CAO’s blijkt1. De in hoofdstuk 3 beschreven inventarisatie van knelpunten op de arbeidsmarkt speelt zich af op drie niveaus: het individuele niveau (realisatie van persoonlijke voorkeuren), het niveau van de arbeidsorganisatie (afstemming van wensen en behoeften van werkgever en werknemer) en het macroniveau (knelpunten in relatie tot de doelstellingen van het sociaal-economische beleid). In het navolgende komen de drie niveaus successievelijk aan bod. 4.2.2

Persoonlijke keuzes en arbeidsmarktgevolgen

Knelpunten hangen nauw samen met tekortkomingen bij onderwijs en scholing … Uit de inventarisatie van de arbeidsmarktknelpunten door veranderende arbeidspatronen komen vooral de thema’s onderwijs en scholing alsmede de relatie arbeid en privé als belangrijke aandachtspunten naar voren. Gedurende de arbeidslevensloop spelen tekortkomingen op het terrein van onderwijs en scholing met name aan het begin van de carrière (ontbreken van startkwalificaties), na tijdelijke terugtrekking van de arbeidsmarkt (bemoeilijkt herintreding op het ‘oude’ niveau) en gedurende het laatste deel van de arbeidsloopbaan door onvoldoende onderhoud van kennis en vaardigheden. Hierdoor: – vermindert het carrièreperspectief van herintreders ; – wordt de mogelijkheid van carrièrewisselingen bemoeilijkt; – wordt de arbeidsmobiliteit gedrukt; – blijft de life-time arbeidsproductiviteit van de werkzame bevolking achter bij de potenties; – neemt het risico van een productiviteitsval en daarmee arbeidsuitval toe; – komt het kabinetsstreven naar economische zelfstandigheid door betaalde arbeid onder druk te staan. Tegen de achtergrond van de afvlakkende groei van de potentiële beroepsbevolking en het streven naar een open, hoogproductieve kenniseconomie

1

78

Zie bijvoorbeeld: Stichting van de Arbeid, Flexibiliteit en zekerheid, publicatienr. 2/96, Den Haag 1996; Stichting van de Arbeid, Overwegingen en aanbevelingen inzake de combinatie arbeid en zorg, publicatienr. 2/97, Den Haag 1997; Stichting van de Arbeid, Naar arbeidsvoorwaarden op maat: vergroting van de keuzemogelijkheden voor werknemers betreffende het samenstel van arbeidsvoorwaarden, publicatienr. 1/99, Den Haag 1999; Stichting van de Arbeid, Er is meer nodig: aanbevelingen voor het arbeidsvoorwaardenoverleg 2001, Den Haag, 7 februari 2001. Arbeidsinspectie, Voorjaarsrapportage CAO-afspraken 2000, Den Haag 2000.

BELEIDSRICHTINGEN

(met als belangrijke kenmerken een snel veranderende inhoud van functies en hogere kwaliteitseisen aan zowel werknemers als werkgevers) moet de conclusie dan ook zijn dat de veranderende arbeidspatronen noodzaken tot een herbezinning op de rol en positie van onderwijs en scholing gedurende de arbeidslevensloop. Paragraaf 4.3 gaat hier dieper op in. … en onvervulde behoeften van arbeidsaanbieders Door de grotere diversiteit aan arbeidspatronen gedurende de levensloop is het van groot belang dat sociale wetgeving en collectieve afspraken hier adequaat op inspelen. Het gaat hierbij niet alleen om de werknemersverzekeringen en de oudedagsvoorziening, maar ook om andersoortige risico’s, die samenhangen met de relatie arbeid en privé en die in grote mate worden bepaald door eigen keuzes. Een bijzonder punt van aandacht is de vraag of oplossingen binnen het bestaande systeem kunnen worden ingepast of dat structurele aanpassingen noodzakelijk zijn. Daarbij spelen tevens vraagstukken op het terrein van de verantwoordelijkheidsverdeling tussen publieke en private partijen alsook de vraag naar de verdeling van kosten en baten. Onder het kopje ‘regelingen voor sociale bescherming’ komt deze thematiek in paragraaf 4.4 uitgebreider aan de orde. 4.2.3

Afstemming van behoeften en wensen in de arbeidsorganisatie

Veranderende arbeidspatronen zijn natuurlijk niet los te zien van de arbeidsorganisatie. Het bedrijfsbelang is de afgelopen jaren vooral gericht geweest op verjonging, vernieuwing en ‘upgrading’ van personeelsbestanden2. Hiermee zijn bepaalde bedrijfsrisico’s afgewenteld op de samenleving. Met het verschuiven van de krachtsverhoudingen op de arbeidsmarkt ten gunste van arbeidsaanbieders is de opstelling van bedrijven aan het veranderen. Door de toenemende flexibiliteit dienen zich kansen aan om categorieën werknemers met uiteenlopende arbeidswensen in de arbeidsorganisatie in te passen3. Werkgevers kunnen personeelstekorten voorkomen door inventief en innovatief human resource management. Van belang is daarbij wel dat de mogelijkheden voor grotere bedrijven op dit terrein veelal groter zijn dan voor het mkb. Daar staat tegenover dat kleinere bedrijven in het algemeen flexibel zijn en zich dus sneller kunnen aanpassen aan veranderende omstandigheden. Uitdagingen voor de arbeidsorganisaties Uit de knelpunteninventarisatie van hoofdstuk 3 komen de volgende uitdagingen voor de arbeidsorganisatie naar voren. 2 3

Zie: W. Tommel, ICT en nieuwe arbeidspatronen, Rathenau Instituut, Werkdocument 72, Den Haag 1999. Een vergelijking dringt zich op met de ontwikkelingen in de jaren tachtig, toen diverse rigiditeiten werden doorbroken, waardoor de opmars van de deeltijdwerkende vrouw mogelijk werd.

79

– Kwaliteitsverbetering van de werkgelegenheid. Vooral de sectoren die als minder aantrekkelijk worden gezien, zullen het moeilijk krijgen om voldoende en gekwalificeerd personeel aan te trekken als zij niet een kwaliteitsslag kunnen maken. Dat geldt zeker ook voor (semi-)publieke sectoren4. – Inpassing van arbeidskrachten met een zwakke arbeidsmarktpositie. Door de toenemende krapte op de arbeidsmarkt zullen bedrijven hun wervingsbeleid sterker moeten richten op de resterende arbeidsreserve: vrouwen, arbeidsgehandicapten, allochtonen, ouderen. – Carrièremogelijkheden voor herintreders. Het is in het belang van zowel de betrokken herintreders (zowel loopbaanonderbrekers als werklozen en arbeidsgehandicapten) als arbeidsorganisaties om de potenties van deze categorie beter te benutten. – Carrièrewisselingen van oudere werknemers. Arbeidsorganisaties moeten meer ruimte bieden voor functie- en baanwisselingen van oudere werknemers. De institutionele randvoorwaarden moeten hier ook op worden toegesneden. – Vervanging van personeel met kort- of langdurig verlof. Zeker in een krappere arbeidsmarkt kan dit een serieuze bottle neck voor de continuïteit van de onderneming vormen, in het bijzonder voor kleinere bedrijven. – Flexibele werken beloningsvormen. Een grotere flexibiliteit richt zich op diverse aspecten, waaronder die van werktijden, arbeidsduur en – in steeds meer gevallen ook – werkplek (telewerken). Daarnaast worden vormen van output- of prestatiebeloning steeds gangbaarder. Het is zaak een evenwicht te bereiken tussen flexibele beloningsvormen (zoals prestatiebeloning) enerzijds en een aanvaardbare werkdruk anderzijds. Veranderende arbeidspatronen in een zich wijzigende arbeidsmarktsetting plaatsen ondernemingen dus voor nieuwe uitdagingen. De relatie tussen werkgever en werknemer verandert door de (mogelijk voortdurende) krapte op de arbeidsmarkt, de toenemende heterogeniteit van de samenleving, het stijgende opleidingsniveau, de grotere mondigheid en de roep om maatwerk in de arbeidsvoorwaarden. Recent onderzoek wijst uit dat werkgevers de eigen personeelsknelpunten met name via intensiever werven en betere arbeidsvoorwaarden (hogere lonen, meer prestatiebeloning, meer aandacht voor kinderopvangregelingen) proberen op te lossen5. Extra inzet van het scholingsinstrument voor eigen of aan te trekken personeel scoort minder goed. Een van de redenen is waar-

4

5

80

Zie hiervoor de analyses en aanbevelingen van de Commissie-Van Rijn: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, De arbeidsmarkt in de collectieve sector. Investeren in mensen en kwaliteit, Den Haag 2001. P. van Winden en P.J. van Nes, Krapte op de arbeidsmarkt; werkgeversreacties, NEI in opdracht van de OSA, Tilburg 2001.

BELEIDSRICHTINGEN

schijnlijk dat een bredere benadering – waarbij het personeelsbeleid zich richt op het vergroten van de flexibiliteit en inzetbaarheid van werknemers – een langetermijnaanpak is, die op de korte termijn nog weinig resultaten zal opleveren6. Ook liggen er blokkades bij werknemers; zoals in paragraaf 3.3.3 werd geconstateerd. Het wervings- en aannamegedrag van werkgevers met specifieke personeelsknelpunten resulteert daardoor vooral in het (her)verdelen van het beschikbare menselijke kapitaal in plaats van een uitbreiding hiervan. Het risico van een loon-prijsspiraal is hiervan de schaduwzijde. In het licht van de structurele ontwikkelingen zullen er nieuwe evenwichten moeten worden gevonden, die het specifieke bedrijfsbelang en het algemeen maatschappelijk belang dichter bij elkaar brengen7. Werkgevers kunnen daarbij hun eigen creativiteit aanwenden om personen uit de ‘stille reserves’ aan te boren, bijvoorbeeld door binnen de arbeidsorganisatie de wensen van nieuwe werknemers in te passen. Een breder geïmplementeerd employabilitybeleid zal op termijn zeker vruchten afwerpen8. Daarnaast kunnen brancheorganisaties, eventueel samen met overheden, hierbij behulpzaam zijn, bijvoorbeeld via convenanten (zie kader op p. 82). Dat laatste is vooral voor kleinere ondernemingen van belang. Mkb-bedrijven kunnen soms ook onderling samenwerken, bijvoorbeeld door de kosten van een P&O-functionaris te delen9. Bij de opkomst van diverse vormen van verlof leidt ten slotte wel de vervangingsvraag tot een serieus knelpunt, in het bijzonder voor mkb-bedrijven. Hiervoor zijn bij een aanhoudende krapte op de arbeidsmarkt geen eenvoudige oplossingen voorhanden. Wel benadrukt deze constatering nog eens het belang van een verdere verhoging van de arbeidsparticipatie. Verder kan een beroep op werknemers(organisaties) worden gedaan om de lengte van de werkweek – waar dat gewenst is – naar boven bij te stellen. In een aantal CAO’s is werktijdverlenging op vrijwillige basis nu al mogelijk.

6 7

8 9

Zie: P. Brouwer, M.H.H. van Lim en W.S. Zwinkels, Inzetten op inzetbaarheid; employability in organisaties, OSA, Tilburg 2001. In dit verband blijft ook het CSED-rapport Economische dynamiek en sociale uitsluiting uit 1997 actueel. De CSED doet in dit rapport een aantal aanbevelingen om sociale uitsluiting van kwetsbare groepen te doorbreken door hen zo mogelijk via een toegespitst participatiebeleid naar de arbeidsmarkt (terug) te geleiden. Dit beleid is een combinatie van preventie- en (re)integratiebeleid. In aanvulling hierop bepleitte de CSED een beleid dat erop is gericht de maatschappelijke positie van die groepen inactieven te versterken, voor wie (her)intreding geen reële optie is. P. Brouwer, M.H.H. van Lim en W.S. Zwinkels, Inzetten op inzetbaarheid; employability in organisaties, op.cit., pp. 80 en 81. Zie voor mogelijkheden van samenwerking: MKB-Nederland, Vernieuwend ondernemen in de 21e eeuw, Discussienota, Delft 2001.

81

Personeelsvoorziening via convenanten De laatste tijd worden op grote schaal convenanten afgesloten gericht op betaalde arbeidsdeelname van specifieke doelgroepen, zoals etnische minderheden. Een voorbeeld is het MKB-convenant Etnische Minderheden. Dit convenant tussen kabinet, MKB-Nederland en Arbeidsvoorziening van april 2000 resulteerde in een jaar in circa 30.000 vacatures door het mkb; daarvan zijn er direct of indirect ruim 16.000 via het convenant vervuld. Het convenant is verlengd tot eind 2001.

De ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Grote Steden- en Integratiebeleid hebben ook met tientallen grote bedrijven convenanten afgesloten over etnische minderheden. Het streven is erop gericht in 2001 het totaal van 100 convenanten te overschrijden. Hoewel de afspraken per bedrijf verschillen, willen de meeste bedrijven in ieder geval de instroom en doorstroom naar hogere functies van allochtonen bevorderen. Bronnen: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, MKB-convenant etnische minderheden met half jaar verlengd, persbericht nr. 01/059, Den Haag, 2 april 2001; Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Met bijna 50 grote bedrijven convenant over etnische minderheden, persbericht nr. 01/111, Den Haag, 21 juni 2001.

Herijking van de (ondernemings-)CAO Hoewel de primaire verantwoordelijkheid voor het oplossen van knelpunten op het niveau van de arbeidsorganisatie bij de individuele werkgever zelf ligt, is er daarnaast ook een rol voor de sociale partners en de overheid. Het sinds het begin van de jaren tachtig ingezette proces van decentralisatie van de arbeidsvoorwaardenvorming lijkt nog lang niet afgerond. Er is sprake van een toenemende differentiatie en flexibiliteit: meer ondernemings-CAO’s, CAO’s op maat of à la carte, al dan niet via een raam-CAO en meer ruimte voor invulling van bedrijfstak- of sector-CAO’s door de ondernemingsraad. Aldus ontstaat een toenemende verscheidenheid aan arbeidsvoorwaardelijke regelingen10. In dit beeld past ook de in 1999 opgestelde aanbeveling van de Stichting van de Arbeid over vergroting van keuzemogelijkheden voor werknemers inzake het samenstel van arbeidsvoorwaarden11. Voor de toekomst van de CAO is de individualisering van de maatschappij belangrijk; ook zullen werkgevers in de toekomst waarschijnlijk meer moeite moeten doen om een door de vergrijzing slinkend personeelsaanbod aan zich te binden. Werknemers willen met hun werkgevers maatwerkafspraken maken. Individualisering zal waarschijnlijk een verdere decentralisering van de arbeidsverhoudingen tot gevolg hebben. Het CAO-landschap zal een grote 10 Zie hierover: A.G. Nagelkerke, T.C.J.N. Wilthagen, Op weg naar een institutioneel mozaïek: de Nederlandse arbeidsverhoudingen aan het begin van de 21e eeuw, in: SMA, april 2000, p. 162 e.v. 11 Stichting van de Arbeid, Naar arbeidsvoorwaarden op maat: vergroting van keuzemogelijkheden voor werknemers betreffende het samenstel van arbeidsvoorwaarden, publicatienr. 1/99, Den Haag 1999.

82

BELEIDSRICHTINGEN

diversiteit kennen, de spiegel van een meer diverse samenstelling van het arbeidsaanbod en een grotere verscheidenheid aan typen arbeidsrelaties en contractvormen. De CAO zal daarom op ondernemingsniveau moeten worden aangepast (zie kader). Centraal in de vormgeving van de meerkeuzenmodellen staat de uitdaging het juiste evenwicht te vinden tussen een verantwoorde individualisering van de arbeidsvoorwaarden enerzijds en een collectieve ordening als garantie voor de bescherming van sociale risico’s anderzijds. Concreet krijgt dit evenwicht zijn beslag door afspraken over scholing en employability, betere afstemming tussen werk en privé en dergelijke. De paragrafen 4.3 en 4.4 gaan hier nader op in.

Herijken van de ondernemings-CAO De traditionele CAO met zijn gestandaardiseerde regelingen staat op gespannen voet met de eisen die worden gesteld aan het personeelsbeleid van moderne organisaties, zo stellen Van der Meer en Smit. Zij wijzen op drie processen van aanpassing die de ondernemings-CAO direct raken. – Externe flexibilisering wanneer bedrijven tijdelijke arbeidskrachten gaan inhuren. Deze arbeidskrachten vallen niet onder de ondernemings-CAO, waardoor deze een kleiner bereik krijgt. – Uitbesteding van werkzaamheden waarbij de arbeidskrachten in dienst zijn bij een ander bedrijf. – Interne flexibilisering in de organisatie die resulteert in een bredere en multifunctionele inzetbaarheid van werknemers. Vaak wordt dan projectmatig gewerkt waardoor individuele prestatiecriteria niet goed mogelijk zijn.

4.2.4

Dit betekent niet dat er geen behoefte meer zou bestaan aan CAO’s. Juist door de grotere flexibiliteit en de roep om maatwerk is er op ondernemingsniveau behoefte aan kanalisering van regels en afspraken. Het management moet immers de eisen van maatwerk enerzijds en het hanteerbaar houden van flexibilisering en decentralisatie anderzijds met elkaar zien te verzoenen. Van der Meer en Smit menen dat de centrale vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers de grote lijnen en spelregels zullen moeten uitzetten en de machtsevenwichten tussen werkgever en werknemer zullen moeten garanderen. Daarnaast zullen die centrale vertegenwoordigers op het decentrale niveau als coach moeten fungeren van management, werknemersvertegenwoordigers en ondernemingsraad. Bron: M. van der Meer en E. Smit, CAO-innovatie, Tijdschrift over Arbeidsverhoudingen/Zeggenschap, april 2001, pp. 15-17.

Veranderende arbeidspatronen en het macrobeleid

Voor het zekerstellen van een bevredigende economische groei en het opvangen van de vergrijzingslasten is het noodzakelijk dat de arbeidsparticipatie

83

verder toeneemt en dat de groeivoet van de arbeidsproductiviteit stijgt12. Vanuit het macroperspectief zijn dit centrale toetsstenen voor het beleid ten aanzien van veranderende arbeidspatronen. Voor het sociaal-economisch beleid zijn verder nog de inkomenseffecten van belang. De totstandkoming van een redelijke inkomensverdeling vormt immers een van de drie doelstellingen van het sociaal-economische beleid13. Veranderende arbeidspatronen en de participatiedoelstelingen Betere realisatie van persoonlijke voorkeuren ten opzichte van arbeidsdeelname kan op gespannen voet staan met de macrobeleidsdoelstellingen. Zo is het maar de vraag of de ambitieuze participatiedoelstellingen die Nederland op Europees niveau heeft onderschreven, sporen met de optelsom van persoonlijke voorkeuren14. In dit verband meent Theeuwes dat “sterke prikkels nodig zullen zijn om de waarschijnlijk diepgevoelde behoefte in Nederland aan meer vrije tijd te compenseren”15. Dit benadrukt de noodzaak van een beleid van overheid en sociale partners dat erop is gericht de individuele kosten en baten van arbeidsdeelname in lijn te brengen met de maatschappelijke kosten en baten (zie kader). Worden de externe effecten door de juiste prikkels (subsidies, heffingen) geïnternaliseerd, dan vallen persoonlijke en maatschappelijke kosten en baten immers samen. Dit impliceert dat bij de verschillende afwegingsmomenten gedurende de arbeidslevensloop16 steeds sprake moet zijn van een adequate incentivestructuur. Een concreet voorbeeld vormt de uittredingsbeslissing aan het einde van de arbeidsloopbaan. Door de ombouw van de VUT-regelingen naar prepensioenregelingen op actuariële basis ontstaat een betere kosten-batenafweging inzake de arbeidsdeelname. Fiscale instrumenten kunnen tot een betere incentivestructuur leiden, maar toch is dit type instrument lang niet altijd effectief. Zo wijzen Bovenberg en Jacobs erop dat generieke fiscale prikkels gericht op een hogere arbeidsparticipatie van vrouwen (bijvoorbeeld door een hogere arbeidskorting) waarschijnlijk weinig extra vrouwen tot betaald werk zullen aanzetten; zo’n maatregel staat echter wel op gespannen voet met de bestrijding van armoe12 Zie bijvoorbeeld het laatste CSED-rapport: Gezondheidszorg in het licht van de toekomstige vergrijzing, SER, Den Haag 1999, inz. par. 4.2. Zie ook: J.W. Oosterwijk, Nieuwe bronnen van welvaart, op.cit. 13 De twee andere doelstellingen zijn een evenwichtige economische groei binnen het kader van het streven naar duurzame ontwikkeling en een zo groot mogelijke arbeidsparticipatie. Zie: SERadvies Sociaal-economisch beleid 2000-2004. publicatienr. 00/08, Den Haag 2000, inz. p. 25. 14 De Meerjarennota Emancipatiebeleid wijst erop dat het anderhalfverdienersmodel vanuit economisch perspectief ondoelmatig is, omdat het vrouwelijk deel van de beroepsbevolking – de categorie waarbij het gemiddelde opleidingsniveau nog fors zal stijgen – suboptimaal wordt ingezet. 15 J. Theeuwes, Het nieuwe werk nemen, Position paper in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken, Den Haag 2001. 16 Te denken valt hierbij ook aan de overgangen (transities) in het model van de transitionele arbeidsmarkt.

84

BELEIDSRICHTINGEN

Maatschappelijke kosten en baten, externe effecten Met maatschappelijke kosten wordt gedoeld op het totale beslag op schaarse, alternatief aanwendbare middelen dat een bepaalde activiteit met zich brengt, ongeacht de vraag of de daaraan verbonden kosten ook bij het desbetreffende individu respectievelijk de groep in rekening worden gebracht. De maatschappelijke kosten vallen daarmee uiteen in kosten die voor het individu respectievelijk de groep intern zijn (en ook zonder meer door het prijsmechanisme worden doorgegeven) en in kosten die afzonderlijk moeten worden toegerekend vanwege het optreden van zogenoemde externe effecten. Mutatis mutandis geldt ook voor maatschappelijke baten dat deze uiteenvallen in interne en externe effecten. Externe effecten zijn de niet in marktprijzen of heffingen respectievelijk subsidies verrekende (negatieve respectievelijk positieve) invloeden die van economische handelingen uitgaan op de productievoorwaarden en/of de consumptiemogelijkheden van andere huishoudingen. De maatschappelijke welvaart wordt bevorderd door de aan economi-

sche handelingen verbonden externe effecten (in de vorm van kosten dan wel baten) bij de besluitvormer in rekening te brengen. Daardoor wordt de productie van positieve externe effecten gestimuleerd en die van negatieve externe effecten afgeremd. Positieve externe effecten doen zich bijvoorbeeld voor in het initiele onderwijs. De samenleving als geheel profiteert van een goedgeschoolde bevolking, zonder dat de gemiddelde belastingbetaler daar per se zelf een extra beloning voor terugziet. Door het onderwijs te subsidiëren prikkelt de overheid om te investeren in menselijk kapitaal. Aldus voorkomt zij onderinvesteringen in onderwijs en welvaartsverlies door achterblijvende technologische ontwikkeling en economische groei. In het postinitiële onderwijs valt het rendement van de opleiding veelal in hoge mate toe aan de onderwijsontvanger; deze kan door zijn hogere opleiding immers een hoger arbeidsinkomen verdienen. Het maatschappelijk en het persoonlijk rendement vallen dan voor een groter deel samen, zodat de overheidssubsidies beperkt kunnen zijn en het profijtbeginsel een belangrijke rol kan spelen.

de17. In dit geval kunnen de externe effecten van non-participatie beter via specifiek beleid worden geïnternaliseerd, zo stellen de onderzoekers. Zij zoeken de oplossing veeleer in verbeteringen in de kinderopvang en in het flexibel kunnen combineren van zorg en werk. Ook het kabinet kiest voor specifieke maatregelen. Zo kondigen de bewindspersonen van het ministerie van Sociale Zaken aan in het kader van de begroting 2002 met specifieke fiscale maatregelen te komen, die niet-werkende 17 De onderzoekers verwijzen naar onderzoek dat laat zien dat de marginale belastingdruk de ontwikkeling van de arbeidsparticipatie van vrouwen niet kan verklaren. Verandering in die druk zal waarschijnlijk dus weinig effect sorteren. A.L. Bovenberg en B. Jacobs, Rechtvaardigheid of individualisering, ESB, 18 mei 2001, pp. 437-439.

85

vrouwen moeten stimuleren weer aan het arbeidsproces te gaan deelnemen18. Wanneer de externe effecten op een passende wijze worden geïnternaliseerd19, dan zal dit positieve maatschappelijke gevolgen hebben: – de uitstroom naar arbeidsongeschiktheid daalt (een gevarieerdere levensloop leidt tot minder stress, burn-out etc.); – het verlies aan menselijk kapitaal neemt af; – een afname van vervroegde uittreding; – een grotere flexibiliteit van de beroepsbevolking en een hogere arbeidsmobiliteit. Of het saldo van deze effecten in termen van een groter arbeidsvolume (gewerkte aantal uren) erg substantieel zal zijn, is op voorhand moeilijk in te schatten. Vanuit welvaartstheoretisch perspectief kan bij een adequate incentivestructuur wel worden gesproken van een optimale arbeidsparticipatie. Immers, als de positieve en negatieve effecten in de incentivestructuur zijn verwerkt, resulteren de keuzes van individuen in een maatschappelijk gezien optimale uitkomst. Veranderende arbeidspatronen en de life-time arbeidsproductiviteit De life-time arbeidsproductiviteit van de werkzame bevolking blijft achter bij de potenties. Dit vormt een tweede knelpunt op macroniveau. Dit punt knelt extra in het licht van de macro-economische noodzaak tot een hogere groeivoet van de arbeidsproductiviteit om bij een op termijn krimpende beroepsbevolking toch een bevredigende economische groei mogelijk te maken20. De capaciteiten van de beroepsbevolking worden onderbenut, hetgeen de productiepotenties van een kennisintensieve economie beperkt. De veranderende arbeidspatronen kunnen worden aangegrepen om hier verbetering in aan te brengen. Voor een belangrijk deel zou dat kunnen door het beginsel van een ‘leven lang leren’ beter in de praktijk te verankeren, bijvoorbeeld door brede toepassing van vormen van wederkerend leren (zie verder par. 4.3). Aangrijpingspunten voor het beleid kunnen ook worden ontleend aan de recente ‘groeistudie’ van de OESO21. Deze studie onderscheidt vijf sleutelfactoren in een samenhangend, groeibevorderend overheidsbeleid (zie kader in par. 2.2). Bij zeker drie van de vijf factoren speelt menselijk kapitaal een be-

18 Zie: Brief Plan van aanpak herintredende vrouwen, Tweede Kamer 27 853, 2000-2001, 5 juli 2001. 19 Een probleem bij de vertaling van het theoretische concept van de externe effecten in de beleidspraktijk is dat deze veelal moeilijk zijn te kwantificeren. 20 Zie: F.H.J. Don, Het Nederlandse groeipotentieel tot 2006, ESB, 30 maart 2001, pp. 284-287. 21 Zie: OECD, The new economy: beyond the hype. Final report on the OECD growth project. Paris 2001. Deze passage is mede gebaseerd op een presentatie over de uitkomsten van het OECD Growth Project door OESO-econoom D. Pilat. Op initiatief van het ministerie van Economische Zaken werd deze presentatie op 20 juni 2001 in Den Haag gehouden.

86

BELEIDSRICHTINGEN

langrijke rol. Meer specifiek bepleit de OESO een preventieve aanpak op het terrein van het onderwijs. Zij benadrukt te investeren in vroege scholing en kinderopvang; dat is vaak goedkoper en effectiever dan latere actie. Daarnaast moet de kwaliteit van de basisscholing in de meeste OESO-landen worden verbeterd. Zo vereisen tekorten aan onderwijsgevenden wellicht hogere investeringen. Verder vraagt de OESO aandacht voor de overstap van school naar werk (ook tussen het hoger onderwijs en de arbeidsmarkt) en voor meer mogelijkheden voor scholing en training in het kader van een ‘leven lang leren’. Veranderende arbeidspatronen en de inkomensverdeling Ten slotte werken de veranderende arbeidspatronen ook door in de inkomensverdeling. Vooral door het tweeverdienerschap (de opkomst van de werkende vrouw) is de inkomensongelijkheid op het huishoudniveau in de laatste twee decennia van de vorige eeuw toegenomen, in het bijzonder in de jaren tachtig22. Daarbij speelt een belangrijke rol dat met name de groeiende categorie hoger opgeleide vrouwen thans in belangrijke mate werkt, ook als er sprake is van (jonge) kinderen. De toename van het inkomen van tweeverdienershuishoudens is volgens de CBS-statistieken bijna geheel het gevolg van het toegenomen inkomen van de vrouw (zie ook par. 2.3.1)23. In 1998 hadden negen op de tien tweeverdieners een bovenmodaal inkomen, waarvan de helft tweemaal modaal of meer24. Inkomensontwikkeling in levensloopperspectief Vanuit het levensloopperspectief bezien, zijn de inkomenseffecten van de overgang van de traditionele naar de moderne standaardlevensloop (zie par. 2.2.4) interessant. De Nederlandse Gezinsraad (NGR) heeft het jaarlijkse inkomen voor de levensloop gestandaardiseerd25. Uit die standaardisatie komt naar voren dat de meeste mensen die kinderen krijgen (vier op de vijf Nederlanders) er na de gezinsvorming in besteedbaar inkomen sterk op achteruit gaan, het zogenoemde gezins- of kinderdal (de deelname aan betaalde arbeid van de vrouwelijke partners wordt minder intensief en de gezinslasten nemen door de komst van kinderen toe). Vervolgens is er weer sprake van een flinke stijging van het besteedbaar inkomen als het gezin na verloop van tijd kleiner wordt en de partner weer (meer) gaat werken en/of de oudere kinde22 Zie: C.L.J. Caminada en K.P. Goudswaard, Trends in inkomensongelijkheid en sociaal beleid, Tijdschrift voor Politieke Economie, april 2001. 23 Zie: CBS, Jaarboek Welvaartsverdeling 2000, Voorburg/Heerlen, 2000, inz. p. 48. 24 Ibid., p. 15. 25 Dit gebeurt door per leeftijdsgroep het inkomen van het meest voorkomende huishoudtype te nemen. Voor burgers van 40 jaar is dat bijvoorbeeld voor meer dan driekwart een gezin. Verder is door gebruikmaking van zogenaamde equivalentiefactoren het inkomen gecorrigeerd voor de huishoudenssamenstelling. Daarbij is ook rekening gehouden met alle positieve en negatieve inkomensbestanddelen als kinderbijslag, belastingen en dergelijk. Zie: NGR, Gezin en werkelijkheid, op.cit., pp. 60-63.

87

ren zelf inkomsten krijgen. Uiteraard geldt deze levensloop niet voor iedereen. Dat neemt niet weg dat de meerderheid van de bevolking het moderne standaardpatroon volgt, dat de NGR als basis hanteert. Voor de meeste gezinnen is het besteedbare inkomen in de gezinsfase dus substantieel lager dan in de fasen daarvoor en daarna. In 1977, zo blijkt uit de NGR-analyse, was het algemene patroon van het gestandaardiseerde levensloopjaarinkomen identiek aan twintig jaar later, maar de groeiverschillen tussen de fasen waren aanzienlijk. De inkomensgroei van kinderloze paren is in de periode 1977-1996 substantieel groter geweest dan de inkomensgroei van gezinnen met kinderen. De laatste categorie is er met andere woorden door de gezinsdynamiek relatief op achteruit gegaan. Wellicht zijn de inkomensverschillen tussen de verschillende levensloopfasen de afgelopen jaren weer iets afgenomen door de sterke stijging van de arbeidsparticipatie van vrouwen. In het bijzonder is daarbij voor het gezinsinkomen van belang dat steeds meer vrouwen na de geboorte van het eerste kind blijven doorwerken. Beleidsopties In het buitenland worden maatregelen gehanteerd die tot een zekere afvlakking van het levensloopinkomen leiden26. Zo kennen België en Duitsland de systematiek van ‘bouwfondsen’, die erop neerkomt dat jonge gezinnen de mogelijkheid krijgen tegen lage rentepercentages hypotheken te nemen. Bij het ouder worden – en bij een (veronderstelde) stijging van het inkomen – loopt de rente vervolgens op, zodat er een zekere vereffening plaatsvindt. Een verzekering tegen inkomensverlies moet ervoor zorgen dat er zich geen inkomensproblemen voordoen door een tegenvallend inkomensverloop. Indien in Nederland een faciliteit voor een afvlakking van het levensloopinkomen zou worden overwogen, ligt het minder voor de hand de bouwfondsensystematiek te volgen. Op de woningmarkt is weliswaar een startersproblematiek, maar een dergelijke faciliteit zou de huizenprijzen verder opstuwen. Bovendien kent Nederland al de – internationaal gezien – ruime fiscale faciliteit van de hypotheekrenteaftrek. Een nieuwe gezinsfaciliteit zou er vooral op gericht moeten zijn de hoge financiële lasten van het opvoeden van kinderen over een langere fase uit te smeren27. Dit is vooral aan de orde bij gezinnen waar voor de komst van de kinderen niet is of niet kon worden gespaard. Denkbaar is dat aan desbetreffende gezinnen desgewenst een krediet wordt verstrekt, dat later bij het ouder worden – en bij een (veronderstel-

26 Ontleend aan NGR, Gezin: beeld en werkelijkheid, op.cit., p. 141. 27 De hoge financiële lasten van kinderen hangen onder meer samen met het wegvallen van kostwinnersfaciliteiten en het achterblijven van de kinderbijslag bij de welvaarstontwikkeling.

88

BELEIDSRICHTINGEN

de) stijging van het inkomen – onder relatief gunstige voorwaarden kan worden terugbetaald. Een gezinskredietfaciliteit zou vooral passen in een systematiek van spaarfaciliteiten (zie par. 4.4.3 en par. 5.5).

4.3

Beleidsrichtingen voor onderwijs en scholing

4.3.1

Inleiding

In hoofdstuk 3 zijn vier knelpunten gesignaleerd op het terrein van onderwijs en scholing, die vanuit het perspectief van de arbeidslevensloop van directe betekenis zijn: – het voortijdig schoolverlaten; – scholing van werknemers; – scholing van niet-werknemers; – het inflexibele onderwijsaanbod. In deze paragraaf komen beleidsopties voor de aanpak van de knelpunten op het terrein van onderwijs en scholing vanuit de levensloopbenadering aan bod. Het begin van de schoolcarrière is het eerste aangrijpingspunt voor beleidsrichtingen. De problematiek van het voortijdige schoolverlaten zonder startkwalificaties (paragraaf 4.3.2) is van groot belang voor de kenniseconomie, aangezien een succesvolle carrière in het initieel onderwijs als een voorwaarde kan worden gezien voor een ‘leven lang leren’. Vervolgens komt de vraag aan de orde hoe kennis en vaardigheden gedurende de arbeidsloopbaan op peil kunnen worden gehouden. Deze vraag kent twee componenten, de scholing van respectievelijk werknemers (paragraaf 4.3.3) en niet-werknemers (paragraaf 4.3.4). Ten slotte wordt ingegaan op de flexibiliteit van het onderwijsaanbod waarbij de nadruk ligt op het hoger onderwijs (paragraaf 4.3.5). Bij al deze onderwerpen speelt nadrukkelijk het vraagstuk van de verantwoordelijkheidsverdeling: wie betaalt wat op het gebied van onderwijs en scholing (zie ook kader).

Onderwijs en scholing: wie betaalt wat? De financiering van onderwijs en scholing loopt in Nederland grotendeels langs de volgende lijnen: – Voor het primair en secundair onderwijs, dat grotendeels plaatsvindt gedurende de leerplichtige leeftijd, is een algemeen gedeelde opvatting dat de financiering grotendeels uit de publieke middelen dient te geschieden. Na

het primair en secundair onderwijs is het beeld divers. – In het hoger onderwijs (HBO en WO) draagt de overheid voor circa 80 procent bij aan de directe financiering; de financiële bijdrage van studenten loopt via het collegegeld. – De financiering (en organisatie) van scholing van werkenden is primair de verantwoordelijkheid van werkenden en werkgevers. De uitvoering vindt voornamelijk plaats door particuliere

89

partijen. De rol van de overheid richt zich vooral op fiscale maatregelen en subsidies. – De financiering van scholing van niet-werkenden – (niet-werkende) werkzoeken-

4.3.2

den en nieuwkomers – is primair de verantwoordelijkheid van de overheid. De uitvoering is gedelegeerd aan intermediaire organisaties, zoals de sociale partners en de gemeenten.

Voortijdig schoolverlaten

De basis voor een leven lang leren wordt in het initieel onderwijs gelegd, zo blijkt uit vele empirische studies28: Diegenen die succesvol het initieel onderwijs afronden, hebben blijkbaar geleerd dat onderwijs een hulpbron is die ook voor hen zinvol en haalbaar was. Dit eist dus een zodanige inrichting van het onderwijs dat leerlingen en studenten dit als zinvol ervaren en met succes kunnen doorlopen. En dus opnieuw het onderwijs ter hand willen nemen – wanneer hun omstandigheden als volwassenen daartoe aanleiding geven – in het kader van het levenslang leren.

Het voorkomen van voortijdig schoolverlaten zonder te beschikken over startkwalificaties is dus van belang voor de rest van de beroepsloopbaan. Het bepaalt mede of iemand goed invulling kan geven aan zijn toekomstige wensen en voorkeuren op het terrein van de arbeidslevensloop. Dit rapport is niet de plaats om uitvoerig op de problematiek van voortijdig schoolverlaten in te gaan. Een recent MDW-rapport over dit onderwerp doet een groot aantal zinvolle suggesties voor de aanpak van dit knelpunt29. Vanuit het levensloopperspectief bezien, zijn vooral twee suggesties in de sfeer van de directe prikkels interessant. Een eerste suggestie is om een studie- en diplomeringsverzekering te creëren die een bonus zet op het ‘investeren in de toekomst’. Zo’n verzekering vormt een prikkel (met een financiële diplomeringsbonus) voor de deelnemer en zijn omgeving (ouders) om de startkwalificatie te behalen30. Mogelijk zou een dergelijke verzekering kunnen worden gekoppeld aan de reeds bestaande fiscale faciliteiten ten behoeve van de studie van kinderen (in casu vrijstellingen voor dit type kapitaalverzekeringen). Ook de suggestie om scholingsvouchers te gebruiken voor de bekostiging van (aanvullende) kwalificaties is in dit verband interessant. De MDW-werkgroep stelt voor de vouchers gratis ter beschikking te stellen, zodat de voortijdige 28 J. Dronkers en E. van Eck, Levenlang leren gezien vanuit de veranderende samenhang tussen school- en beroepsloopbanen, in: T.T.D. Peetsma en M.L.L. Volman (red.), Bevorderende en belemmerende factoren voor een leven lang leren, SCO-Kohnstamm, Amsterdam 1997, pp. 11-22, inz. p. 20. Ook de OESO benadrukt het belang van een voltooide initiële schoolloopbaan, zie: OECD, Education Policy Analysis, Paris 2001, inz. pp. 22-25. 29 Rapport MDW-werkgroep Voortijdig schoolverlaten, Alle wegen leiden uiteindelijk naar een startkwalificatie, Den Haag 2000. 30 Hier dringt zich de analogie op van de zilvervlootrekening.

90

BELEIDSRICHTINGEN

schoolverlater met werk of in een uitkeringssituatie zelf een financiële inbreng heeft, bijvoorbeeld ingeval van een leercontract. De werkgroep stelt ook voor zo mogelijk een koppeling te leggen met de plannen omtrent de persoonlijke ontwikkelingsrekening. Zo zou de scholingsvoucher als overheidsbijdrage op deze rekening kunnen worden gestort. Dit voorstel sluit overigens nauw aan bij het pas gestarte experiment met Individuele Leerrekeningen voor dezelfde doelgroep31. Beide suggesties passen in een levensloopgerichte benadering met meer vraagsturing en sluiten aan bij de employabilityagenda, die onlangs is geactualiseerd32. Hoge prioriteit wordt daarin gegeven aan de uitbreiding van leer/werktrajecten voor jongeren die hun opleiding voortijdig afbreken en aan de bevordering van scholing voor werknemers en werkzoekenden zonder startkwalificaties. Tevens bepleiten de sociale partners vernieuwende elementen, waaronder persoonlijke ontwikkelingsplannen met een bijbehorend budget. Dit element komt in de volgende paragraaf terug. 4.3.3

Scholing voor werknemers

In paragraaf 3.3.4 viel te lezen dat het kabinet en de sociale partners in 1998 een employabilityagenda hebben vastgesteld en dat CAO’s steeds meer afspraken over dit onderwerp zijn gaan bevatten. Er werd echter ook geconstateerd dat er een kloof bestaat tussen de intenties en de praktische uitvoering van employabilityactiviteiten. De Stichting van de Arbeid onderkent deze kloof en heeft ter verbetering van het employabilitybeleid onlangs de nota Werk maken van employabilitybeleid! uitgebracht33. In deze nota benadrukken de sociale partners dat de zorg voor employability een gedeelde verantwoordelijkheid en het gezamenlijke belang is van werkgevers en werknemers. Verder onderscheidt de nota twee trends in de recente CAO-afspraken. Ten eerste is er sprake van een verbreding van een functiegericht en op de eigen onderneming geënt scholingsbeleid naar een algemeen employabilitybeleid dat de arbeidsorganisatie kan overstijgen. Ten tweede is er meer en meer sprake van een beleid dat is gebaseerd op het bieden van individueel maatwerk aan de werknemer. Voorbeelden van het laatste zijn het opstellen van scholings- en ontwikkelingsplannen en de toekenning van persoonlijke opleidingsbudgetten. Het persoonlijke ontwikkelingsplan met een daarbij behorend budget vormt een belangrijk vernieuwend element in de arbeidsvoorwaarden. Dit instrument kent buitenlandse voorbeelden (zie kader). Invoering van een persoon31 Zie: MDW-werkgroep vouchers en persoonsgebonden budgetten, Vouchers en persoonsgebonden budgetten, Den Haag 2001, bijlage 2. 32 Stichting van de Arbeid, Werk maken van employabilitybeleid! , Den Haag 2001, inz. p. 9. 33 Ibid.

91

lijke ontwikkelingsrekening (POR) leidt tot een relatief grote individuele keuzevrijheid en is een herkenbaar instrument dat de eigen verantwoordelijkheid voor de persoonlijke ontwikkeling zichtbaar maakt. De POR is met andere woorden een belangrijk instrument voor de bevordering van de mobiliteit en employability van werknemers.

De persoonlijke ontwikkelingsrekening De financiering van een leven lang leren is ook internationaal een belangrijk aandachtspunt. De OESO heeft over dit thema een cluster van studies laten verrichten in de aangesloten landen met speciale aandacht voor de institutionele arrangementen. Daarover is verleden jaar in Ottawa een studieconferentie georganiseerd. Een vrucht van de conferentie is onder meer een notitie over de persoonlijke ontwikkelingsrekening (POR, vergelijk het persoonlijk ontwikkelingsplan). De POR is ontleend aan ervaringen in Engeland en Zweden met individual learning accounts.

Zweden zal in 2002 iedere burger een beveiligde bankrekening aanbieden voor investeringen in employability in brede zin. Werkgever en werknemer worden uitgenodigd geld in te leggen, de overheid verstrekt een fiscale premie ten tijde van de storting en compenseert tot op zekere hoogte voor belastingafdrachten verschuldigd over ingekochte onderwijsdiensten. De Britten hanteren contracten tussen individuele werkenden en de overheid. Werkenden krijgen eenmalig een bedrag van 150 pond als zij met minimaal 25 pond een rekening openen. De besteding ervan gaat naar een limitatieve lijst van cursusaanbieders die korting geven. Voor key courses (zoals computercursussen) zijn hoge kortingen te krijgen.

Voor de uitvoering en financiering van afspraken over scholing in CAO’s moeten – voorzover aanwezig – de Opleidings- & Ontwikkelingsfondsen (O&O fondsen) worden aangesproken34. Deze fondsen worden op dit moment nog onvoldoende benut, zo blijkt uit een inventarisatie van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid35. Ook is de besteding van de fondsen nog te veel gericht op de eigen sector, al ziet de Stichting van de Arbeid een beweging waarbij de O&O fondsen hun oriëntatie verbreden van functiegerichte opleidingen naar meer algemene en dus bredere opleidingen. Voor het employabilitybeleid is het van groot belang dat deze beweging doorzet. Met behulp van de POR kan in dit verband mogelijk een dubbelslag worden gemaakt. Allereerst bevordert de POR de employability van werknemers, ten 34 O&O fondsen zijn in een groot aantal sectoren in het leven geroepen ter bevordering van scholingsactiviteiten in de desbetreffende bedrijfstak of sector. De financiering vindt plaats via een heffing op de loonsom. Naar schatting zijn er circa 100 O&O fondsen. 35 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Activiteiten van O&O fondsen: dragen O&O fondsen bij aan employability? Den Haag 1999.

92

BELEIDSRICHTINGEN

tweede kan de POR helpen de sectorgrenzen van de O&O fondsen te doorbreken door de financiering van de POR (voor een deel) via deze fondsen te laten lopen. In aanvulling hierop kan, gezien de externe effecten van een breder bereik van de O&O fondsen, een overheidsrol worden overwogen. Een mogelijkheid hiervoor is een fiscale premie naar analogie van het Zweedse voorbeeld uit de kadertekst. EVC en scholing Aanvullende maatregelen kunnen aangrijpen bij de uitvoering van scholingsafspraken. In de eerste plaats is er op het vlak van de voorlichting nog een wereld te winnen. Paragraaf 3.3.4 laat zien dat een aanzienlijk deel van de scholingsafspraken blijft steken in goede bedoelingen omdat werkgevers en werknemers op de werkvloer een verschillende perceptie hebben van de noodzaak tot scholing. Het reduceren van dit verschil is cruciaal voor het tot stand brengen van een effectief employability- en scholingsbeleid. Voorlichting kan hier behulpzaam zijn maar nog belangrijker is het tot stand brengen van een systeem voor de erkenning van reeds verworven competenties (EVC). Door competenties te waarderen wordt ten slotte ook inzichtelijk gemaakt op welke punten een werknemer scholing nodig heeft voor een huidige of toekomstige baan. EVC en scholingsbeleid gaan op die manier hand in hand. Kennispoort Samenwerking tussen bedrijfsleven en onderwijsinstellingen vormt een andere route om knelpunten op het terrein van het employabilitybeleid te verminderen. Onderwijsinstellingen zouden moeten functioneren als een ‘kennispoort’ voor studerenden én werkenden, zoals een initiatief van de HBOraad en VNO-NCW beoogt36. Een ander voorbeeld is de mkb-route voor hbostudenten. Dit convenant tussen MKB-Nederland en de HBO-raad biedt studenten in het hbo de mogelijkheid van een gecombineerde leer-werkroute in het mkb37. Het interessante is dat deze mogelijkheid de vorm van een voucher heeft; studenten kunnen vanaf hun derde studiejaar in een duaal traject werken en leren combineren. Ze kunnen studiepunten behalen met werken in een mkb-bedrijf. Het convenant wordt financieel ondersteund door een aantal branches die middelen uit de O&O fondsen inzetten voor de financiering van extra vouchers. De samenwerking in het MKB-convenant laat met andere woorden zien hoe de inzetbaarheid van de O&O fondsen op een vruchtbare manier kan worden verbreed. Daarnaast is het convenant een goede methode om het imago van mkb-bedrijven bij een belangrijke groep potentiële werknemers te verbeteren. 36 HBO-raad en VNO-NCW, De hogeschool als kennispoort, Den Haag 1999. 37 MKB-Nederland, Nieuw convenant MKB-Nederland en HBO-Raad, persbericht, 17 januari 2001.

93

Scholing voor oudere werknemers In het licht van de significant lagere deelname van oudere werknemers aan scholing zijn in het employabilitybeleid speciale maatregelen voor deze groep werknemers noodzakelijk. Een mogelijkheid om de scholing van oudere werknemers te stimuleren is het invoeren van een educatief verlof. De lengte van dit verlof kan bijvoorbeeld gekoppeld worden aan de lengte van het dienstverband of de leeftijd. In Zweden zijn goede ervaringen behaald met educatief verlof. In dat land hebben werknemers een wettelijk recht op educatief verlof zonder enige restrictie op de duur van het verlof of de keuze van de studie. Een resultaat is dat Zweden het enige OESO-land is waar het deelnamepercentage van oudere werknemers aan scholing hoger ligt dan de deelname van jongeren38. Verder is het van het grootste belang dat de mentaliteit van werkgevers ten aanzien van scholing voor oudere werknemers verandert. Paragraaf 3.3.4 laat zien dat veel werkgevers ten onrechte denken dat een scholingsinvestering in jongere collega’s beter rendeert39. Voorlichting kan hier wellicht voor een beter inzicht zorgen. De achterstelling van oudere werknemers wijst echter ook op het belang van een persoonlijk ontwikkelingsplan en een daarbij behorend budget. Het POP dwingt werkgevers en leidinggevenden na te denken over de opleidingsmogelijkheden van hun oudere werknemers. Het bijbehorende persoonlijke budget (in CAO-verband afgesproken) kan voorkomen dat de financiële middelen voor scholing onevenredig worden benut door mondige en jongere werknemers. Ten slotte zijn in de fiscale sfeer maatregelen denkbaar. Zo kan een vermenigvuldigingsfactor worden toegepast op reeds aftrekbare scholingskosten voor oudere werknemers. Bij de zogeheten scholingsaftrek is dit reeds het geval. Deze kan voor personen van 40 jaar en ouder met 40 procent worden verhoogd40. Als de deelname van oudere werknemers aan scholing op termijn blijft achterlopen kan worden overwogen dit percentage te verhogen. 4.3.4

Scholing voor niet-werkenden

Vanuit de levensloop geredeneerd is het buitengewoon belangrijk dat ook mensen die buiten het arbeidsproces staan de mogelijkheid hebben om hun menselijk kapitaal op peil te houden. De categorie niet-werkenden is divers en bestaat uit werklozen, arbeidsgehandicapten en (tijdelijk) inactieven. In 38 W. Groot en H. Maassen van den Brink, Bedrijfsgerelateerde scholing en arbeidsmarktflexibiliteit van oudere werknemers, Den Haag 1997, p. 126. 39 De SER wijst er bovendien op dat oudere werknemers gemiddeld gezien langer bij een werkgever blijven waardoor 'poaching' een kleiner risico is bij deze groep. SER-advies, Bevordering arbeidsdeelname ouderen, publicatienr. 99/18, Den Haag 1999, p. 69. 40 SER-advies, Bevordering arbeidsdeelname ouderen, publicatienr. 99/18, Den Haag 1999, p. 98.

94

BELEIDSRICHTINGEN

deze laatste categorie vallen bijvoorbeeld vrouwen die zich van de arbeidsmarkt hebben teruggetrokken in verband met zorgtaken, maar van plan zijn na enige tijd weer betaald werk te gaan verrichten. Werklozen en scholing Scholingsprogramma’s voor werklozen blijken in de praktijk aanzienlijk minder succesvol dan scholing voor werkenden in een bedrijf41. Het geld dat nu door de overheid besteed wordt aan speciale trainingsprogramma’s voor werklozen zou in die optiek wellicht beter besteed kunnen worden door bedrijven geld te geven om werklozen binnen hun bedrijf een opleiding te geven. Dit kan in de vorm van een subsidie voor bedrijven die een werkzoekende een baan in combinatie met een opleiding aanbieden. Deze benadering sluit aan bij de eerder genoemde initiatieven om mensen naar een startkwalificatie te geleiden. Een verdergaande stap zou zijn om een deel van de uitkering in de vorm van een scholingsvoucher uit te keren. Een andere optie die zou kunnen worden overwogen is om – zoals gesuggereerd voor voortijdige schoolverlaters – ook werklozen scholingsvouchers te verstrekken, al dan niet als deel van de uitkering. Bij verdergaande wijzigingen in het socialezekerheidssysteem (zie volgende paragraaf) ontstaan er ook mogelijkheden om een spaarrekening voor onderwijs en scholing te combineren met spaarrekeningen in de sociale zekerheid. Mogelijkheden zijn combinaties met een spaar-WW, spaar-WAO of pensioenkapitaal. Voordeel van een combinatierekening is dat het palet aan keuzemogelijkheden wordt uitgebreid. Men kan kiezen tussen verschillende aanwendingen van de spaarrekening. Daarbij is het van belang dat er een voldoende sterke prikkel is om besparingen in te zetten ten behoeve van onderwijs en scholing. Dit vereist wellicht nadere regelgeving. Een combinatie van startkapitaal en pensioenkapitaal maakt het wellicht mogelijk een meer evenwichtige spreiding van onderwijs en scholing over de levensloop te bereiken en te snelle afschrijving van menselijk kapitaal tegen te gaan. Arbeidsgehandicapten en scholing Paragraaf 3.3.4 leert dat scholing geen wondermiddel is voor de reïntegratie van arbeidsgehandicapten. Voor arbeidsgehandicapten geldt in de eerste plaats dat voorkomen beter is dan genezen. Een adequaat scholingsprogramma voor werkenden kan aan die preventie bijdragen door te voorkomen dat er een discrepantie ontstaat tussen functievereisten en vaardigheidsniveau, een spanning die eventueel aanleiding kan zijn voor stress en uiteindelijk arbeidsongeschiktheid. Bij reïntegratie zal scholing een onderdeel moeten zijn van een bredere aanpak om mensen weer aan het werk te krijgen waarbij de 41 W. Groot en H. Maassen van den Brink, Bedrijfsgerelateerde scholing en arbeidsmarktflexibiliteit van oudere werknemers, Den Haag 1997, p. 126.

95

achtergrond van de arbeidsongeschiktheid een zeer bepalende factor is. Evaluaties laten zien dat arbeidsconflicten, stress of fysieke problemen met gerichte maatregelen moeten worden aangepakt. Scholing is in deze gevallen een weinig effectief instrument om werkhervatting bij de oude werkgever te bevorderen maar kan juist wel behulpzaam bij werkhervatting in een nieuwe werkkring. De noodzaak van maatwerk maakt dat bij de toepassing van de wet REA aandacht moet worden geschonken aan die instrumenten die een gerichte aanpak mogelijk maken. Dat zijn een pakket op maat als werkgeversvoorziening en het persoonsgebonden budget als werknemersvoorziening. De arbeidsongeschikte kan er dan zelf voor kiezen een plaatsings- of herplaatsingsbudget te combineren met een scholingstraject. Van deze instrumenten wordt thans zeer beperkt gebruik gemaakt. Uitbreiding van de mogelijkheden voor een ‘pakket op maat’ en het persoonsgebonden budget als REA-instrumenten ligt in de levensloopbenadering dan ook in de rede. Tijdelijk inactieven en scholing Bij scholingsinspanningen gericht op andere tijdelijke inactieven, zoals loopbaanonderbrekers, speelt sterk de vraag bij wie de verantwoordelijkheid ligt om de weg naar de arbeidsmarkt te effenen. Bij deze categorie ligt een sterk sturende rol van de overheid niet voor de hand. Meer dan bij werkloosheid of arbeidsongeschiktheid zal een periode van tijdelijke inactiviteit een doelbewuste keuze zijn. Het is in eerste instantie de verantwoordelijkheid van het individu zelf om zijn of haar menselijk kapitaal gedurende deze periode van inactiviteit te onderhouden, zodat een mogelijke terugkeer naar een betaalde baan zo soepel mogelijk kan verlopen42. Bedrijfsleven en overheid kunnen hun steentje aan dit streven bijdragen. Het bedrijfsleven zal in tijden van arbeidsmarktschaarste een sterke prikkel hebben om tijdelijk inactieven met aantrekkelijke scholingsarrangementen naar de arbeidsmarkt te lokken. De overheid kan faciliterend optreden bijvoorbeeld door de in dit rapport besproken spaarsystemen mogelijk te maken. Die moeten individuen de ruimte bieden om zelf een goede afstemming te vinden tussen onderwijs, werken en andere activiteiten gedurende de levensloop. Een ander knelpunt bij tijdelijk inactieven is dat men geen toegang meer heeft tot de informele scholingsvormen die samenhangen met het werken in een arbeidsorganisatie. Mogelijkheden om hier weer toegang toe te krijgen zijn terugkomdagen en stages voor loopbaanonderbrekers.

42 Een uitzondering kan worden gemaakt voor die loopbaanonderbrekers die niet over een vooropleiding beschikken op het niveau van de startkwalificatie. Bij terugkeer naar de arbeidsmarkt zou voor deze categorie gebruik gemaakt kunnen worden van de voorzieningen, zoals beschreven in de paragraaf over voortijdig schoolverlaten (par. 4.3.2).

96

BELEIDSRICHTINGEN

4.3.5

Inflexibel onderwijsaanbod

Om het aanpassingsvermogen in het postinitieel onderwijs te verbeteren en zo de spreiding van de kennisvraag over de levensloop beter te accommoderen, kunnen verschillende maatregelen worden overwogen. Gelet op de toenemende heterogeniteit van de vraag ligt een sterkere nadruk op vraagsturing voor de hand. Daarbij past wel de kanttekening dat vraagsturing ook op grenzen stuit. Voor opleidingsrichtingen met een hoog maatschappelijk nut (leraren, verpleegkundigen en dergelijke) valt een bepaalde mate van overheidssturing zeker te rechtvaardigen. Financiering op basis van output stimuleert weliswaar concurrentie tussen onderwijsinstellingen, maar kan ook effecten hebben die een goede afstemming tussen onderwijsvraag en -aanbod juist in de weg staan. Zo is bijvoorbeeld het prijsmechanisme uitgeschakeld doordat instellingen hun collegegelden niet mogen afstemmen op hun aanbod van onderwijsdiensten. De vraag die in deze paragraaf aan bod komt is of een groter accent op vraagsturing het evenwicht op de onderwijsmarkt kan bevorderen. Dit vraagstuk kent meerdere dimensies. Een dimensie is de verdeling van de financieringslasten: wie betaalt wat. Dit raakt aan de verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid en burgers. Een tweede dimensie betreft de vormgeving van het financieringsinstrument. Moet de financiering bijvoorbeeld plaatsvinden via school- en collegegelden, inkomensafhankelijke leningen of vouchersystemen? Beide dimensies komen in deze paragraaf aan de orde. Wie betaalt wat in het hoger onderwijs? In een kennissamenleving nemen onderwijs en scholing een centrale plaats in. Het opbouwen en onderhouden van kennis en vaardigheden leidt tot hoge uitgaven en raakt daarmee dus het vraagstuk van de lastenverdeling. Zeker nu het hoger onderwijs door budgettaire problemen onder druk komt te staan is de vraag actueel of een grotere private bijdrage van onderwijsontvangers soelaas kan bieden. In het Nederlandse hoger onderwijs (hbo, wo) loopt circa 80 procent van de directe kosten via de overheid. Er zijn diverse redenen voor publieke financiering. Marktfalen en inkomenspolitieke overwegingen zijn de belangrijkste (zie kader). Bij marktfalen gaat het om de positieve externe (of spillover) effecten (zie ook par. 4.2.4) van hoger onderwijs. De private opbrengsten blijven dan achter bij de maatschappelijke opbrengsten van de onderwijsinvestering, zodat overheidssubsidie gerechtvaardigd is.

97

Argumenten voor overheidssteun aan hoger onderwijs Er worden diverse argumenten aangevoerd ter rechtvaardiging van overheidssteun aan het hoger onderwijs. – Spillover effecten van hoger onderwijs hebben vooral betrekking op de arbeidsproductiviteit. Naast een arbeidsproductiviteitsstijging van betrokkene zelf kan een hogere opleiding een gunstig effect hebben op de productiviteit van andere productiefactoren. Kapitaal kan bijvoorbeeld beter renderen, maar het kan ook zijn dat collega’s beter gaan functioneren. Daarnaast worden genoemd een versterking van de sociale cohesie en een vermindering van crimineel gedrag. – Kapitaalmarktimperfecties zijn een andere vorm van marktfalen die overheidsondersteuning rechtvaardigt: commerciële banken zijn terughoudend in het verstrekken van studieleningen. Zij kunnen immers moeilijk zicht krijgen op de persoonskenmerken en het individuele gedrag, waardoor selectie-effecten kunnen optre-

den (moral hazard). Zonder overheidssteun zullen de hogere opleidingen te duur zijn, waardoor de toegang tot het hoger onderwijs voor veel studenten wordt geblokkeerd. – In aansluiting hierop is er een inkomenspolitiek argument: overheidssubsidies vergroten de toegankelijkheid van het hoger onderwijs voor mensen (ouders) met een lager inkomen. – Overheidssubsidiëring wordt ook wel gezien als een correctie op belastingverstoringen door het progressieve belastingstelsel. Lagere onderwijsuitgaven zijn dan een compensatie voor hoge afdrachten van de inkomstenbelasting. – Tot slot is er nog het studentenrisico. De betrokkene is onzeker over de resultaten van de onderwijsinvestering, zowel in termen van slaagkans en kwaliteit van de opleiding als in termen van toekomstige loopbaanperspectieven en de arbeidsinkomsten. Bron: E. Canton en R. Venniker, The Dutch higher education system: options for policymakers, in: CPB, op.cit.

Niet alle argumenten voor overheidssteun zijn echter even zwaarwegend43. Daarom staat de omvang van publieke financiering van het hoger onderwijs ter discussie. Canton en Venniker zien mogelijkheden om de publieke bijdrage aan de financiering van het hoger onderwijs terug te dringen en de doelmatigheid te verhogen, zonder dat de toegankelijkheid in gevaar komt. Overheidssubsidies zullen in hun voorstellen niet verdwijnen, maar minder generiek en daardoor effectiever zijn. Door meer private financiering mogelijk te maken, worden de individuele baten van hoger onderwijs sterker toegerekend aan de onderwijsontvanger. Dit is plausibel, aangezien afgestudeerden in het hoger onderwijs daar in het algemeen van profiteren door betere carrièremogelijkheden, hogere inkomens en immateriële baten (maatschappelijke status, interessantere banen, langer en gezonder leven et cetera)44. 43 Zie: E. Canton en R. Venniker, The Dutch higher education system: options for policymakers, in: CPB, op.cit. 44 Zie hiervoor ook: B. Jacobs, Het betwistbare nut van hogere onderwijsuitgaven, Socialisme en Democratie, nr. 2, 2001, pp. 20-26.

98

BELEIDSRICHTINGEN

Wel zullen de negatieve effecten van hogere private onderwijsbijdragen op bijvoorbeeld de financiering en toegankelijkheid groter worden naarmate deze vorm van privatisering vroeger in het onderwijstraject wordt ingezet (financiering is nodig voor een langere periode; het treft een grotere groep studenten). Vanuit die optiek bezien zou bij invoering van de bachelor-mastersstructuur in het hoger onderwijs een sterkere toepassing van het profijtbeginsel meer voor de hand liggen bij de mastersfase dan bij de bachelorsfase. Canton en Venniker bepleiten een grotere bijdrage van studenten in de directe kosten van het hoger onderwijs. Dit kan bijvoorbeeld door (een deel van) deze kosten via hogere collegegelden door te rekenen. In een systeem met gedifferentieerde collegegelden kan de toegankelijkheid van het hoger onderwijs in het gedrang komen. Daar kan volgens Canton en Venniker een effectieve oplossing voor worden gevonden door adequate studieleningen te introduceren, waarvan de terugbetaling dan over een relatief lange periode kan worden uitgesmeerd. De terugbetaling van de studieleningen is volgens het voorstel inkomensafhankelijk en wordt geïnd door de belastingdienst. De ervaringen in Australië – waar zo’n systeem in 1989 is geïntroduceerd – zijn positief, in die zin dat de percentages studenten uit de verschillende sociaal-economische milieus nauwelijks zijn veranderd; tegelijkertijd is de groei van het hoger onderwijs onverminderd doorgegaan45 (zie kader op p. 100). Vraagsturing is in het Australische systeem geïntroduceerd door de hoogte van collegegelden binnen een zekere variatiebreedte vrij te laten. In Nederland bestaat zo’n differentiatie in collegegelden overigens al voor deeltijdstudenten in het hoger onderwijs. Het Australische model zou door middel van vouchers of scholingsrechten vraaggestuurder kunnen worden gemaakt. Het voorgaande betekent namelijk niet dat studenten alle kosten zelf zouden moeten betalen. Door de overheidsbijdrage in de vorm van vouchers of scholingsrechten te gieten, kan een goed antwoord worden gevonden op een meer gedifferentieerde onderwijsvraag over de levensloop46. Vouchers in het (hoger) onderwijs Oosterbeek vergelijkt verschillende financieringsmodaliteiten en concludeert dat een financieringssysteem met vouchers of scholingsrechten in theorie een goed antwoord kan zijn op een meer gedifferentieerde onderwijsvraag over de levensloop47. Hij hanteert de volgende criteria:

45 H. Vossensteyn en E. Canton, Tuition fees and accessibility: the Australian HECS, in CPB, op.cit. 46 Zie: H. Oosterbeek, Innovative ways to finance education, Education Economics, 1998, pp. 219-251. 47 H. Oosterbeek, Innovative ways to finance education, op.cit.

99

Ervaringen met het Australische systeem Het ‘Higher Education Contribution Scheme’ (HECS) dat in 1989 werd ingevoerd betekende een forse hervorming voor het Australische hoger onderwijs. Vóór de invoering van dit systeem waren de collegegelden bijzonder laag; 250 Australische dollar per student. Met de HECS werden de collegegelden aanzienlijk opgeschroefd tot ongeveer 23 procent van de gemiddelde kosten van het hoger onderwijs in 1989. In 1997 is het collegegeld vervolgens gedifferentieerd in een laag (A$ 3.300), middel (A$ 4.700) en hoog (A$5.500) tarief. De financiering van deze forse verhoging voor studenten werd mogelijk gemaakt door het beschikbaar stellen van studieleningen. Effect op toegankelijkheid De forse verhoging en latere differentiatie van het collegegeld in Australië maken de HECS een perfecte toets op de gevolgen van de introductie van deze vorm van vraagsturing op de toegankelijkheid van het onderwijs. Evaluaties

laten zien dat de toegankelijkheid niet heeft geleden onder de introductie van het systeem. Integendeel. Tussen 1987 en 1997 is de participatie in het hoger onderwijs voor alle inkomensgroepen met liefst 50 procent toegenomen. Dit laat onverlet dat de lagere inkomensgroepen nog steeds ondervertegenwoordigd zijn in het hoger onderwijs. De HECS heeft met andere woorden de sociale kloof van het onderwijs niet kunnen dichten. Aan de andere kant heeft het systeem de positie van deze groepen ook niet verslechterd. Een belangrijke reden hiervoor is ongetwijfeld het systeem van studieleningen dat onderdeel is van de HECS. Terugbetaling van deze leningen is inkomensafhankelijk. Het succes van dit systeem valt af te lezen aan het feit dat slechts een zeer gering deel van de studenten niet in staat is de leningen na afloop van de studie af te lossen. Bron: H. Vossensteyn en E. Canton, Tuition fees and accessibility: the Australian HECS, in CPB, Higher Education Reform: getting the incentives right, Den Haag 2001.

– bevordert de doelmatigheid van de onderwijsmarkt (in termen statische efficiency); – bevordert de doelmatigheid van de arbeidsmarkt (er kunnen voor de financiering belastingen nodig zijn die een ‘dead weight loss’ veroorzaken); – heft kapitaalbeperking op (een bank zal een student geen lening verschaffen vanwege onzekerheid toekomstig inkomen); – internaliseert externe effecten; – bevordert permanente educatie; – bevordert gelijke toegang tot het onderwijs; – bevordert een evenwichtige inkomensverdeling. Met een voucher kan de student zelf de afstemming van onderwijs, werken en andere activiteiten in zijn of haar levensloop bepalen. Bovendien stimuleert een vouchersysteem concurrentie tussen onderwijsinstellingen en zou daarmee de doelmatigheid van de onderwijsmarkt ten goede kunnen ko-

100

BELEIDSRICHTINGEN

men. Een ander voordeel van een vouchermodel is dat dit instrument voor een doelgroepenbeleid kan worden gebruikt, bijvoorbeeld voor voortijdig schoolverlaters (zie par. 4.3.2). Onderwijsvouchers hebben echter ook een aantal haken en ogen. Deze hebben betrekking op de condities die nodig zijn om een onderwijsmarkt waarin de vraag met vouchers wordt betaald te laten functioneren. In de eerste plaats spelen informatieproblemen een rol. Het onderwijsaanbod moet transparant zijn om een concurrerend onderwijsbestel mogelijk te maken. In de tweede plaats is het onderwijs vaak een ondeelbaar product. Het is meestal niet mogelijk om de cursussen van verschillende onderwijsinstellingen te combineren tot een volledige studie. Ook kunnen de administratieve lasten van een vouchersysteem hoog zijn en zijn er beleidsmatige vragen: wie ontvangt een voucher en op basis van welke kenmerken (inkomen, leeftijd), wat is de waarde van de voucher (voor iedereen gelijk of afhankelijk van de kosten van de opleiding) en hoe lang zijn ze geldig? Om ervaring met vouchers in het onderwijs op te doen, zijn onlangs experimenten op verschillende niveaus gestart48: in het HBO, in de BVE-sector, in het primair onderwijs (voor leerlingen met een functiebeperking of handicap) en in het middelbaar onderwijs (het vak culturele en kunstzinnige vorming). Oosterbeek concludeert dat een vouchersysteem waarschijnlijk het beste werkt als een combinatie van een gift en een lening. Voordeel van deze combinatie is dat studenten zelf een deel van onderwijsinvestering dragen waardoor een kleiner deel van de onderwijslasten uit de algemene middelen hoeft te worden gefinancierd. Dat beperkt de verstoring op de arbeidsmarkt die van belastingheffing het gevolg is. Een andere mogelijkheid om publieke en private financiering te combineren in een voucher is een systeem van ‘equity participation’49. In dit systeem financiert de overheid een deel van de opleidingskosten in ruil voor een aandeel in het toekomstige inkomen van het individu. Deze verkoopt als het ware een deel van zijn menselijk kapitaal aan de overheid waarmee hij of zij kan investeren in onderwijs. In ruil voor dit aandeel verlangt de overheid dividendbetalingen die afhankelijk zijn van het ‘rendement’. Het inkomensafhankelijke karakter van dit type maatregelen maakt wel dat gedurende de terugbetalingsperiode de marginale druk op het inkomen extra hoog is. Bij lagere inkomens gaat hier een zeker ontmoedigend effect van uit. Dit speelt bijvoorbeeld indien betrokkene opteert voor een deeltijdbaan.

48 Zie: MDW-werkgroep vouchers en persoonsgebonden budgetten, Vouchers en persoonsgebonden budgetten, Den Haag 2001, bijlage 2. 49 C. Oudshoorn en F. Hoogendijk, Keuzevrijheid in de verzorgingsstaat, Ministerie van Economische Zaken, Den Haag 2000, p. 9.

101

Ervaringen met scholingsvouchers Er zijn maar beperkte ervaringen met vouchers in het onderwijs. Een concreet voorbeeld is de GI Bill in de VS. De GI Bill gaf veteranen het recht op 45 maanden onderwijs gedurende een periode van 10 jaar na de actieve dienst. De voucher werd uitgekeerd in de vorm van een financiële tegemoetkoming in de

kosten van levensonderhoud en het cursusgeld. De ervaringen met het systeem worden als zeer positief beoordeeld. Een groot deel van de veteranen heeft van de Bill gebruik gemaakt om onderwijs te volgen en hun vraag werd snel gevolgd door een speciaal aanbod van cursussen voor veteranen. Bron: H. Oosterbeek, Innovative ways to finance education, op.cit.

4.4

Beleidsrichtingen voor sociale bescherming

4.4.1

Inleiding

In de afgelopen decennia is via aanpassingen binnen de bestaande systematiek van de sociale verzekeringen getracht rekening te houden met veranderingen in arbeidspatronen. Daarnaast zijn aparte wettelijke regelingen tot stand gebracht voor een aantal vormen van verlof en loopbaanonderbreking. Op het terrein van de aanvullende pensioenen zijn eveneens stappen gezet tot modernisering en flexibilisering van pensioenregelingen. Gezien de verder toenemende variëteit aan arbeidspatronen en de daarmee samenhangende knelpunten in de sfeer van de sociale bescherming ligt de vraag voor hoe hierop verder in het beleid kan worden ingespeeld. Vanuit het perspectief van veranderende levenslopen en daarmee samenhangende transities op de arbeidsmarkt kan de inzet daarbij zijn het wegnemen of verminderen van knelpunten die belemmeren dat individuen een eigen invulling kunnen geven aan hun arbeidslevensloop. Diverse onderling samenhangende noties spelen daarbij een rol, zoals keuzevrijheid, individuele verantwoordelijkheid en combineerbaarheid van arbeid en privé (waaronder zorg). Dergelijke thema’s vormen ook onderdeel van een bredere sociaal-politieke discussie over de verdeling van verantwoordelijkheden tussen individu, collectiviteit en overheid. Een discussie die ook vaak aan de orde is ten aanzien van de verzorgingsstaat. Daarbij gaat het onder meer over een bevordering van de activerende werking van het stelsel van sociale zekerheid via een herschikking van verantwoordelijkheden. Het thema van ‘het sociale stelsel in levensloopperspectief’ komt ook aan de orde in het recente Meerjarenbeleidsplan Emancipatie van staatssecretaris Verstand van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Mede naar aanleiding van het SER-advies over de Meerjarennota Emancipatiebeleid zal het kabinet bij de

102

BELEIDSRICHTINGEN

voorgenomen herbezinning op het sociale stelsel het levensloopperspectief uitdrukkelijk betrekken. Als belangrijke uitgangspunten daarbij worden genoemd: – mensen kunnen in principe gedurende hun hele levensloop economisch zelfstandig zijn; – mensen kunnen in een wisselende mate arbeid combineren met zorg en enige bescherming van de zorgtijd; – mensen worden in staat gesteld gedurende de hele levensloop hun employability in stand te houden; – meer mensen kunnen hun loopbaan vormgeven in de vorm van zelfstandig ondernemerschap50. Waar het gaat om het wegnemen of verminderen van knelpunten die belemmeren dat individuen een eigen invulling kunnen geven aan hun arbeidslevensloop, is een van de vragen in hoeverre dit mogelijk is via aanpassingen binnen bestaande systematieken. Ter bepaling van de gedachten over mogelijke oplossingrichtingen wordt hierna stilgestaan bij een aantal opties die in de discussie over aanpassing van sociale regelingen aan veranderende arbeidspatronen zijn ingebracht. Achtereenvolgens komen aan de orde enkele beleidsopties gericht op specifieke knelpunten (paragraaf 4.4.2) en beleidsopties die meer in het algemeen zijn gericht op een vergroting van individuele keuzevrijheid en individuele verantwoordelijkheid (paragraaf 4.4.3). 4.4.2

Enkele beleidsopties voor specifieke knelpunten

In het kader van de door het kabinet voorgenomen verkenning van de levensloopbestendigheid van het sociale stelsel, is een belangrijke vraag of het stelsel voldoende bescherming biedt aan personen met wisselende arbeidspatronen en loopbaanonderbrekingen. Indien zou blijken dat bijvoorbeeld voor het bevorderen van combinaties van arbeid en zorg, verdere aanpassingen in het stelsel van sociale zekerheid nodig zijn, kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het verruimen van de mogelijkheid om zelf, als individu, over een langere periode rechten op te bouwen. Daardoor zou – volgens het Meerjarenbeleidsplan Emancipatie – het individuele uitkeringsrecht minder afhankelijk kunnen worden van het arbeidspatroon dat men toevallig had op het moment dat het recht op uitkering ontstond. Daarbij zal evenwel voldoende recht moeten worden gedaan aan het uitgangspunt van de sociale verzekeringen: de daarin verankerde solidariteitsgedachte51.

50 Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 27 061, nr. 3, p. 35. 51 Ibid., p. 36.

103

Spaar- en opbouwmodaliteiten in WW De gedachte het individuele uitkeringsrecht minder afhankelijk te maken van het arbeidspatroon dat men heeft op het moment waarop het uitkeringsrecht ontstaat, vormde eerder onderwerp van discussie over mogelijke aanpassing van de WW naar aanleiding van de toename van flexibele arbeidskrachten in de jaren negentig. In dat verband passeerden opties met spaar- en opbouwmodaliteiten de revue. De optie van een spaar-WW houdt kort gezegd in dat de werknemer tijdens zijn werkende periode premie stort in een op eigen naam gesteld fonds. Dit fonds blijft tot zijn beschikking en kan worden gebruikt om na ontslag uit de dienstbetrekking een WW-uitkering te verstrekken. De opbouw van het fonds, de uitkeringsduur en de hoogte van de uitkering kunnen wettelijk worden geregeld. Zijn bij de aanvang van de werkloosheid onvoldoende middelen aanwezig, dan kan een krediet worden verschaft. Zijn de middelen aan het eind van de arbeidsloopbaan slechts ten dele benut, dan kan het fonds eventueel worden ingezet voor de financiering van de pensioenvoorziening. Een dergelijk systeem houdt rekening met wisselingen in het arbeidspatroon en bevat voorts een prikkel voor werklozen de periode van werkloosheid zo kort mogelijk te houden. Betoogd is dat een dergelijk geïndividualiseerd spaarsysteem als nadeel heeft dat het verzekeringskarakter uit de WW zou verdwijnen en de solidariteit tussen werknemers met een hoog en met een laag werkloosheidsrisico wordt doorbroken52. Met name om deze reden zou een dergelijk spaarsysteem voor de verzekering van het werkloosheidsrisico niet geschikt zijn. Door anderen wordt het idee van individuele spaarfondsen voor socialezekerheidsuitgaven niettemin beschouwd als een interessante mogelijkheid om de averechtse effecten van het collectieve socialezekerheidsstelsel tegen te gaan53. In het vervolg wordt hierop nog nader ingegaan. Ten aanzien van een mogelijke versterking van het opbouwelement in de WW54 met het oog op meer variatie in arbeidspatronen, wordt hier verder melding gemaakt van enkele opties die in het kader van de flexibiliseringsdiscussie aan de orde zijn geweest. Eén daarvan is ten aanzien van de WW geleidelijk te streven naar een meer gelijkmatig verband tussen gewerkte perioden en uitkeringsrechten. Uiteindelijk zouden daarbij geen of beperkte referte-eisen kunnen gelden. Met een dergelijke optie wordt tegemoet gekomen aan ont52 De SER heeft deze optie nader beschouwd in zijn advies Werken aan zekerheidI, publicatienr. 97/05 I, Den Haag 1997, pp. 269 en 270. 53 F.A.G. den Butter en U. Kock, Meer arbeidsparticipatie met individuele spaarfondsen? In: Openbare Uitgaven 32 (2000), nr, 5 p. 200 e.v. 54 In de huidige WW zijn opbouwelementen aan de orde via de wijze waarop de duur van de verzekering (arbeidsverleden en leeftijd) een rol speelt bij de bepaling van de uitkeringsrechten; voorwaarde voor het recht op uitkering is wel dat betrokkene op het moment van het intreden van het risico verzekerd is.

104

BELEIDSRICHTINGEN

wikkelingen ten aanzien van flexibele arbeidscontracten. Ook kan deze verbetering brengen in de positie van personen die hun arbeidsloopbaan tijdelijk onderbreken en daardoor niet aan de referte-eisen voldoen. Als een nadeel kan worden gezien dat het om een ingrijpende wijziging van de WWsystematiek gaat, waarvan de gevolgen niet goed te overzien zijn. Een andere optie ter vergroting van de toegankelijkheid van de WW wordt wel aangeduid als ‘voorportaal-WW’. Een dergelijke regeling is bedoeld voor personen die niet voldoen aan de referte-eisen. Zij dienen vanzelfsprekend wel te voldoen aan de reguliere uitkeringsvereisten zoals de beschikbaarheid voor arbeid. De regeling werkt volgens het opbouwprincipe: voor iedere week waarin is gewerkt, verwerft de werknemer recht op één uitkeringsweek (maximaal 130). Regelingen voor werkenden die arbeid en zorg op elkaar willen afstemmen Blijkens de schets van enkele opties tot aanpassing van de WW in het licht van de flexibiliseringsdiscussie, is het niet eenvoudig hiervoor binnen de systematiek van bestaande regelingen (op solidariteit gebaseerde risicoverzekeringen) passende oplossingen te realiseren. De vraag of wellicht een oplossing moet worden gezocht in de vorm van een ‘zorgverzekering’ is vanaf de jaren negentig van verschillende zijden aan de orde gesteld. Zo is door Holtmaat in 1992 gepleit voor een volksverzekering voor inkomensrisico’s die samenhangen met zorg (zoals voor kinderen, ten behoeve van de partner en familieleden)55. De Emancipatieraad (ER) heeft in 1995 een volksverzekering voor het verzorgingsrisico aanbevolen56. Voorgesteld is het inkomensverlies dat het gevolg is van de tijdelijk verminderde beschikbaarheid voor betaalde arbeid vanwege zorgtaken op minimumniveau te compenseren57. Aanvullingen hierop via CAO-afspraken zijn mogelijk. De ER gaf de voorkeur aan een volksverzekering omdat zorg is te beschouwen als een maatschappelijke investering en omdat ook andere werkenden dan werknemers hierop een beroep kunnen doen58. Vanuit de Tweede Kamer is in het meer recente verleden eveneens aandacht gevraagd voor het feit dat de door ‘de nieuwe arbeidsverdeling’ gecreëerde

55 Zie: R. Holtmaat, Met zorg een recht?, Zwolle 1992, p. 312 e.v. 56 Emancipatieraad, Met zorg naar nieuwe zekerheid. Advies over een geëmancipeerd inkomens- en sociale zekerheidsbeleid, Den Haag 1995. 57 De ER is geen voorstander van een verzorgingsloon, omdat daarmee de door de ER voorgestane deelname van vrouwen aan betaalde arbeid niet wordt bevorderd, op.cit., p. 81. 58 Ook de FNV doet in een recente nota een voorstel voor een volksverzekering voor verlof . Zie: FNV, Bewegen in Zekerheid; van bevoogding naar economische zelfbeschikking, opmaat voor een nieuw stelsel van sociale zekerheid, mei 2001.

105

nieuwe sociale risico’s in het huidige stelsel niet worden gedekt. In dit verband is erop gewezen dat het sociaal verzekeren van zorgactiviteiten een omwenteling in het denken over sociale zekerheid zal teweegbrengen. Risico’s die men welbewust laat optreden, zijn immers volgens het traditionele denken over verzekeren per definitie niet verzekerbaar: wie zijn huis in brand steekt, krijgt geen uitkering via de brandverzekering. De vraag is gesteld of niet in de zorgactiviteit de grondslag zou kunnen worden gevonden om inkomensderving die als gevolg daarvan optreedt in het kader van de sociale zekerheid te verzekeren59. Vastgesteld kan in elk geval worden dat in een land als Zweden deze vraag de facto reeds positief is beantwoord, zoals kan worden afgeleid uit de daar bestaande regeling voor bijvoorbeeld betaald ouderschapsverlof. Ook vanuit een ander perspectief wordt gepleit voor ondersteuning van zorgactiviteiten vanuit de sociale zekerheid. Daarbij wordt erop gewezen dat ondersteuning van zorgarbeid in het verleden uitsluitend via kostwinnersmaatregelen plaatsvond, namelijk door hogere uitkeringen voor kostwinnersgezinnen en door afgeleide rechten in de pensioenen. Gepleit is voor een ombuiging van het kostwinnersondersteunende beleid in de sociale zekerheid naar een beleid gericht op zorgondersteuning.60 Het enkele ontmantelen van kostwinnersarrangementen zal namelijk op termijn ten koste gaan van de sociale cohesie. Zorg zou dan ook een prominentere en meer doordachte plaats in het stelsel van sociale zekerheid dienen te krijgen61. Verloffaciliteiten bieden werkenden mogelijkheden om zorgtaken te vervullen in situaties waarin daaraan behoefte bestaat. Een verlofrecht (zoals het wettelijk recht op ouderschapsverlof) komt hieraan tegemoet. Daarnaast is er de vraag naar inkomensbescherming tijdens verlof. Verloffaciliteiten zoals ziekte- of calamiteitenverlof kunnen meer een risicoen daarmee een verzekeringskarakter hebben. Dit hoeft overigens niet te betekenen dat een deel van het risico niet individueel te dragen valt, bijvoorbeeld door een flexibele besteding van vrije dagen. Dit past binnen de trend van individualisering en voorkomt moral hazard. Grotere en/of moeilijker in te schatten verlofrisico’s zouden dan per CAO of via wetgeving geregeld kunnen worden. Dit biedt vooral voordelen wanneer aan verlof belangrijke maat-

59 Zie hierover: Jaarboek Emancipatie 1999, Wie zorgt in de 21e eeuw? Den Haag 1999, p. 28 e.v. 60 B. Cantillon, De ombuiging van een kostwinnersondersteunende naar een zorgondersteunende sociale zekerheid: de questie van de autonome zorgarbeid, paper t.b.v. het Symposium 2001, Een tweede eeuw sociale zekerheid: sociale integratie in de 21e eeuw; juni 2001. Zie over ontwikkelingen van het kostwinnersbeginsel in de sociale zekerheid: I.P. Asscher-Vonk, Het kostwinnersbeginsel 1970-1990; in: ‘De Gemeenschap is aansprakelijk…’ Honderd jaar sociale verzekering 1901-2001, pp. 207-223. 61 M. Westerveld, Participation: schooling, care en duty to work, paper t.b.v. het Symposium 2001, Een tweede eeuw sociale zekerheid: sociale integratie in de 21e eeuw; juni 2001.

106

BELEIDSRICHTINGEN

schappelijke baten verbonden zijn. Deze lijn is neergelegd in het CPB/SCPrapport Trends, dilemma’s en beleid62. Ten aanzien van het thema arbeid en sociale zekerheid wordt meer in het algemeen gewezen op de toenemende behoefte aan diversiteit in het aanbod van sociale zekerheid en arrangementen voor werknemers, welke steeds hogere eisen stelt aan de vormgeving van het socialezekerheidsstelsel en de arbeidsvoorwaarden. Wil bij vernieuwingen op het terrein van pensioenen, sociale verzekeringen en nieuwe arrangementen rond arbeid en zorg voldoende maatwerk en concurrentie tot stand komen, dan lijkt hier – aldus het rapport – vooral een rol weggelegd voor private partijen op decentraal niveau. In dit licht verdient verder vermelding de gedachte oplossingen te zoeken via fiscaal gefacilieerde spaarvormen. Daarbij kan de recent ingevoerde mogelijkheid van verlofsparen als een eerste stap worden beschouwd. Door Bovenberg is onlangs een brede benadering bepleit, waarbij fiscaal gefacilieerde spaarrekeningen kunnen worden ingezet voor onder meer scholing, zorgverlof en studieverlof; ook zouden de spaarrekeningen kunnen dienen als verzekering tegen werkloosheid63. Mogelijk kunnen afspraken over deze spaarrekeningen op CAO-niveau worden gemaakt. Pensioenfondsen zouden een nieuwe rol kunnen vinden bij het beheer van de spaargelden en het begeleiden van werknemers bij het op peil houden van hun verdiencapaciteit. In deze benadering gaat het derhalve niet alleen om het vraagstuk van arbeid en zorg. Deze raakt ook aan bredere vraagstukken zoals dat van de verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid, collectiviteit en individu. In een zeer recent gepubliceerd rapport van NYFER wordt ingegaan op de mogelijkheid zorgverlof te financieren uit opgebouwde (pre)pensioengelden64. Daarbij wordt ook stilgestaan bij de hoogte van het ouderdomspensioen (de norm van 70 procent van het eindloon) en wordt gewezen op diverse veranderingen die maken dat bij deze norm kanttekeningen kunnen worden geplaatst65. Op grond van deze veranderingen wordt verondersteld dat verschillende werknemers bereid zullen zijn genoegen te nemen met een lager percentage. Om onder bepaalde voorwaarden een flexibeler aanwending van pensioenvermogen mogelijk te maken, zouden de Pensioen- en Spaarfondsenwet en de Wet op de Loonbelasting moeten worden aangepast en ook de pensioenregelingen zelf.

62 63 64 65

CPB/SCP, Trends, dilemma’s en beleid, Den Haag 2000, p. 175 e.v. Zie hierover: L. Bovenberg, Een belaste levensloop, in: ESB, 23 februari 2001, p. 171. Zie: NYFER, Tijd voor arbeid en zorg; spreiding van de arbeidstijd over de levensloop, Breukelen 2001. Zo is er onder meer op gewezen dat 70 procent bruto tegenwoordig overeenkomt met een veel hoger netto percentage dan in de jaren zeventig en dat de oudedagsvoorziening van gepensioneerden steeds vaker meer omvat dan alleen arbeidspensioen en AOW (vermogensvorming in de vorm van spaarsaldi, beleggingen, eigen woning e.d.). Zie: NYFER, Tijd voor arbeid en zorg; spreiding van de arbeidstijd over de levensloop, op.cit., pp. 103 en 104.

107

Hier wordt verder verwezen naar de actuele politieke discussie over een uitbreiding van verlofmogelijkheden. Daarbij speelt tevens de vraag of regelingen voor onbetaald verlof voldoende soelaas bieden, ook voor personen met lagere inkomens. Wat de mogelijkheid van verlofsparen betreft, is in ander verband voorts wel de vraag opgeworpen of werkenden in de levensfase waarin zij jonge kinderen verzorgen, al een substantieel verlof hebben kunnen opbouwen. Betoogd is dat zij veeleer gebaat zijn bij mogelijkheden voor ‘achteraf compenseren’66. Een kredietfaciliteit zou aan dit bezwaar tegemoet kunnen komen, waarbij dan wel rekening dient te worden gehouden met de kans op moral hazard. Vervroegde uittreding Ten aanzien van VUT-regelingen, die het voor betrokkenen mogelijk maken om tegen geringe kosten en met een relatief hoge uitkering het arbeidsproces vervroegd te verlaten, is er sinds enige jaren een duidelijke tendens tot omzetting in preprensioen- en flexibele pensioenregelingen. In zijn advies over bevordering arbeidsdeelname ouderen heeft de SER aangegeven het noodzakelijk te achten dat flexibele pensioenregelingen en prepensioenregelingen een zodanige incentivestructuur kennen dat de gevolgen van de keuze tussen eerder uittreden (met een lagere uitkering) of later (met een hogere uitkering) op een adequate wijze tot uitdrukking komen. Dat wil zeggen dat de gevolgen zoveel als mogelijk op actuarieel zuivere wijze tot uitdrukking komen in de aanspraken van die regelingen (actuariële fairness)67. Tevens heeft de raad aangegeven het wenselijk te vinden dat bij evaluatie van de Wet fiscale behandeling pensioenen wordt bezien of deze wet de juiste prikkels geeft voor een zodanige inrichting van prepensioen- en flexibele pensioenregelingen dat zij een bewuste afweging tussen (door)werken en pensionering mogelijk maken en geen belemmeringen opwerpen voor langer werken (na de spilleeftijd)68. Inmiddels heeft het CPB een vijftal grotere pensioenregelingen met een flexibele pensioenleeftijd onderzocht op het punt van actuariële fairness. Hieronder bevinden zich zowel sectoren ondernemingspensioenregelingen. De binnenkort te publiceren resultaten van dit onderzoek wijzen in de richting dat het beginsel van actuariële fairness in de onderzochte regelingen inderdaad serieuze toepassing vindt.

66 C. Evenhuis, Levensloop in de 21e eeuw (v/m). In: verslag van het gelijknamige symposium georganiseerd door de Joke Smit Stichting op 13 oktober 1999, p. 9. 67 SER, Advies bevordering arbeidsdeelname ouderen, Den Haag 1999, publicatienr. 99/18, p. 143. 68 Ibid., p. 145.

108

BELEIDSRICHTINGEN

Modernisering arbeidspensioenen Arbeidspensioenen vormen de tweede pijler van de oudedagsvoorziening, en dienen als aanvulling op de AOW als eerste pijler. Individuele keuzen ten aanzien van de loopbaan zijn van invloed op het pensioenresultaat, maar opgebouwde aanspraken gaan niet verloren. Van verschillende zijden zijn pleidooien gehouden voor pensioenregelingen op basis van middelloon69, onder meer omdat een middelloonregeling beter zou aansluiten op ontwikkelingen op de arbeidsmarkt zoals flexibilisering en wisselende arbeidspatronen. Ook is gewezen op gunstige effecten op de arbeidsmobiliteit. Hierbij kan worden aangetekend dat er binnen de verschillende typen pensioenregelingen diverse mogelijkheden zijn de regelingen aan te passen aan de toenemende pluriformiteit in arbeids- en carrièrepatronen. Wat eindloonregelingen betreft kan bijvoorbeeld worden gewezen op de toepassing van de zogeheten knipbepaling alsmede op andere werkbare oplossingen voor gevallen waarin sprake is van zich wijzigende arbeidspatronen70. Zoals eerder vermeld is in de praktijk thans sprake van een toename van middelloonregelingen, en neemt het aandeel van de eindloonregelingen af. Van belang is in dat verband dat het kabinet heeft aangekondigd een wettelijk recht op een knipbepaling te introduceren, voor de situatie waarin het pensioengevend salaris substantieel wordt verlaagd als gevolg van aanpassing van arbeidsduur of demotie. Van de in paragraaf 3.4 genoemde aandachtspunten op het gebied van aanvullende pensioenen staat het thema modernisering van pensioenregelingen reeds enige jaren op de agenda van organisaties van werkgevers en werknemers. De inzet zoals verwoord in aanbevelingen van de Stichting van de Arbeid en het met de overheid gesloten Convenant inzake arbeidspensioenen is om de franchise te verlagen en de toegankelijkheid van pensioenregelingen voor onder meer werknemers met een flexibele arbeidsrelatie te vergroten. Hierbij gaat het om de zogeheten wittevlekkenproblematiek. De verlaging of afschaffing van de toetredingsleeftijd, die reeds in diverse pensioenregelingen aan de orde is, betekent een verbetering voor personen die thans te maken hebben met een onvolledige pensioenopbouw. De Stichting van de Arbeid heeft recent nieuwe aanbevelingen voor het decentrale pensioenoverleg vastgesteld71. Wat de pensioenfranchise betreft, wordt aanbevolen te streven naar een lager franchiseniveau. De aanbevelin-

69 Recentelijk nog door P. Diamond, op.cit., p. 12. 70 Hieraan zijn ook beschouwingen gewijd in het SER-advies Werken aan zekerheidII, op.cit., p. 505 e.v. 71 Stichting van de Arbeid, Moderne en betaalbare pensioenen voor alle werknemers. Geactualiseerde agenda met aanbevelingen voor het decentrale pensioenoverleg voor de komende jaren, mei 2001.

109

gen hebben voorts onder meer betrekking op een grotere toegankelijkheid van pensioenregelingen en verlof. Wat dit laatste betreft, gaat het om de mogelijkheid te voorzien in voortzetting van de verzekering van het arbeidsongeschiktheids- en overlijdensrisico voor werknemers die ouderschapsverlof, zorgverlof dan wel sabbatsverlof genieten, op basis van de grondslag die gold onmiddellijk voorafgaande aan het verlof. Daarnaast worden partijen bij aanvullende pensioenregelingen opgeroepen te bezien onder welke voorwaarden de mogelijkheid tot volledige voortzetting van de opbouw van het oudedagspensioen in de pensioenregeling kan worden opgenomen. Gelet op de verantwoordelijkheid van sociale partners op het terrein van de arbeidspensioenen, ligt een verdere modernisering van de regelingen primair op hun weg. Een van de aandachtspunten hierbij vormt ook de situatie dat een gepensioneerde weer als werknemer arbeid wil gaan verrichten, maar de pensioenregeling dit niet toestaat. 4.4.3

Beleidsopties gericht op vergroting van individuele keuzevrijheid en individuele verantwoordelijkheid

Algemeen Het CPB/SCP-rapport Trends, dilemma’s en beleid wijst erop dat door de trend van individualisering de behoefte aan keuzevrijheid en differentiatie in de sociale zekerheid zal toenemen72. Dit kan vragen oproepen over de huidige wettelijke beschermingsniveaus van de werknemersverzekeringen. Dit refereert aan voorstellen die wel zijn gedaan voor een overgang naar bijvoorbeeld een ministelsel of het zogeheten cappucinomodel waarbij de verantwoordelijkheid van de overheid afneemt ten gunste van die van sociale partners en individuele burgers. Ook in internationaal verband zijn hierover gedachten ontwikkeld. Zo is door Lindbeck een model geschetst met als bodem een vaste minimumuitkering. Bij aanvullende publieke inkomensbescherming zou het beginsel van actuariële fairness een rol dienen te spelen. Loongerelateerde uitkeringen zouden voorts gemaximeerd dienen te zijn, opdat het individu een prikkel ervaart voor eigen verantwoordelijkheid voor zijn financiële situatie73. De WRR heeft enkele jaren geleden in een rapport waarin een aantal afwegingen voor de sociale zekerheid in de 21e eeuw wordt geschetst, een aantal denkrichtingen ontwikkeld waarbij de activerende werking van het socialezekerheidsstelsel centraal staat74. De denkrichting die wordt aangeduid met ‘polisbeleid’, strekt ertoe de arbeidsparticipatie te verhogen door polisvoor72 CPB/SCP, Trends, dilemma’s en beleid, Den Haag 2000, inz. p. 170. 73 A. Lindbeck, Overshooting, reform and retreat of the welfare state. In: De Economist, nr. 1, 1994, pp. 1-19. 74 WRR, Van verdelen naar verdienen, Den Haag 1997.

110

BELEIDSRICHTINGEN

waarden te versoberen. Ervan uitgaande dat baanzekerheid in de huidige maatschappij niet meer te geven is, dienen burgers zichzelf door werkhouding, scholing en, meer in het algemeen, veranderingsbereidheid breed inzetbaar te houden. Werk en maatschappelijke participatie worden door de WRR niet gezien als rechten die men bij de overheid kan afdwingen maar als zaken die men door eigen inzet moet zien te realiseren. Zoals ook blijkt uit het bovengenoemde CPB/SCP-rapport, is het centrale vraagstuk in de discussie over de toekomstige sociale zekerheid de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de overheid en burgers. Het gaat daarbij om de wijze waarop de inhoudelijke, financiële en uitvoerende verantwoordelijkheden zijn verdeeld en vormgegeven. Dit thema vormde in 1994 het onderwerp van een terreinverkennende studie van de SER75. Daarin wordt een aantal modaliteiten van een herschikking van verantwoordelijkheden op het vlak van de inkomensbescherming onderzocht. In het advies Werken aan zekerheid76 heeft de raad hieraan voorts beschouwingen gewijd in het licht van trends als emancipatie en individualisering, decentralisatie van arbeidsverhoudingen en de groeiende behoefte aan maatwerk en individualisering. Hij stelde vast dat collectieve risicodekking met een hoog niveau van risicoverevening nodig en gewenst kan zijn gegeven onder meer de aard van het risico, de noodzaak tot verzekering in relatie tot de beoogde verzekerdenpopulatie, en mogelijke voordelen in termen van transactie- en uitvoeringskosten. Een hoog collectief gehalte kan echter ook de prikkel op lagere niveaus wegnemen om door risicobeheersing de schade te beperken, omdat men daarvan geen direct voordeel ervaart. Steeds zal dan ook per risico moeten worden bezien wat de rol van de overheid kan en moet zijn en de daarbij te hanteren mix van collectieve en individuele elementen. Daarbij spelen zaken als de verzekerbaarheid van risico’s, het optreden van ongewenste effecten als risicoen gezondheidsselectie en de te verwachten volume- en kosteneffecten. Ten aanzien van ‘nieuwe’ risico’s, vooral in de sfeer van zorgtaken, is de vraag steeds welke een zodanig maatschappelijk belang vertegenwoordigen en om een zodanige collectieve opvang vragen dat daarmee een overheidsverantwoordelijkheid is geïndiceerd77. Onder verwijzing naar thema’s als individualisering, keuzevrijheid en emancipatie, is voorts gewezen op voordelen van specifiek beleid boven generiek beleid op het terrein van (onder meer) de sociale zekerheid. Betoogd is dat ongelijke uitkomsten van het economisch proces steeds meer het gevolg zijn van bewuste keuzes en dus de eigen verantwoordelijkheid van mensen met diverse voorkeuren. Meer diversiteit in samenlevingsvormen en levensloop 75 SER, Verantwoordelijkheidsverdeling sociale zekerheid, Den Haag 1994. 76 SER-advies Werken aan zekerheidI, publicatienr. 97/05 I, Den Haag 1997, p. 113 e.v. 77 Ibid., p. 98 e.v.

111

verminderen de samenhang tussen draagkracht en eenvoudige benaderingen daarvan, zoals het individuele inkomen78. Creëren individuele keuzemogelijkheden In het hiervoor genoemde SER-advies Werken aan zekerheid is ook stilgestaan bij de mogelijkheid van het creëren van keuzemogelijkheden voor individuele verzekerden binnen de kaders van de wettelijke sociale verzekeringen. Daarbij kan het gaan om het uitruilen van delen van risicodekking binnen het totale pakket van de wettelijke risicodekking. Een voorbeeld daarvan is de introductie van de mogelijkheid tot verhoging van de AOW-leeftijd op vrijwillige basis, onder een overeenkomstige verhoging van de AOW-uitkering79. In het advies werd betwijfeld of vergaande vormen van individuele keuzevrijheid wel te verenigen zijn met een systeem dat op omslagbasis is gefinancierd en vanwege de aard van het risico een hoog solidariteitsniveau kent. In het kader van een discussie over arbeidsmarktincentives is Diamond meer recent ingegaan op een mogelijke flexibilisering van de AOW-leeftijd. Hij sprak zich daarbij uit voor een keuzemogelijkheid voor een latere ingang van de AOW-uitkering, gepaard gaande met een hogere uitkering voor betrokkene en de overlevende partner80. Overigens blijft ook in deze benadering een koppeling aan de ingangsdatum van het arbeidspensioen voor de hand liggen. In dit verband verdient vermelding dat in de kabinetsnota Werken aan zekerheid (1996) onderzoek is aangekondigd naar de voorwaarden waaronder de AOW-uitkering desgewenst op latere leeftijd kan ingaan. Individuele spaarfondsen Meer keuzevrijheid en een grotere individuele verantwoordelijkheid kunnen ook worden gerealiseerd via de inzet van fiscaal gefacilieerde spaarrekeningen zoals door Bovenberg is bepleit (zie ook paragraaf 4.4.2). De recent ingevoerde mogelijkheid van verlofsparen kan in dat opzicht worden gezien als een eerste stap. In een bredere benadering zouden spaarrekeningen ook kun-

78 A.L. Bovenberg en B. Jacobs, Rechtvaardigheid of individualisering; in: ESB, 18 mei 2001, pp. 437-439. 79 In genoemd advies zijn hieraan enkele beschouwingen gewijd. Enerzijds kent een dergelijke optie allerlei positieve aspecten, zoals de aansluiting bij de tendens tot individualisering, flexibilisering en maatwerk. Anderzijds is sprake van vele nader te onderzoeken aspecten. Deze hebben betrekking op de huidige systematiek van de AOW (zoals mogelijkheid tot deeltijd-AOW, tijdstip keuze voor hogere AOW-leeftijd, gevolgen voor de huidige partnertoeslag, opbouwperiode en premieplicht), de verhouding tot andere collectieve regelingen en de pensioenregelingen en te verwachten effecten (toenemende administratiekosten, mogelijke toename AOW-uitgaven). Gegeven ook het door het kabinet aangekondigde onderzoek terzake, kwam de raad in 1997 tot de conclusie dat invoering van de optie toen niet voor de hand lag. SER-advies Werken aan zekerheidII, publicatienr. 97/05 II, Den Haag 1997, pp. 428-433, 525 en 526. 80 P. Diamond, Social security reform with a focus on the Netherlands, in: De Economist, 2001, pp. 1-12.

112

BELEIDSRICHTINGEN

nen worden ingezet ter dekking van bijvoorbeeld (een deel van) het werkloosheidsrisico. Overigens bestaat hier een raakvlak met het instrument van de in paragraaf 4.3.4 genoemde persoonlijke ontwikkelingsrekening. De optie van individuele werknemersspaarrekeningen, die voor meerdere doeleinden kunnen worden ingezet, heeft ook in internationaal verband de aandacht in discussies over hervorming van de verzorgingsstaat81. Daarbij wordt geconstateerd dat enerzijds vanwege de noodzaak tot kostenbeheersing het voorzieningenniveau wordt verlaagd, terwijl anderzijds sprake is van een groeiende behoefte aan voorzieningen. In dat verband is gepleit voor de introductie van individuele spaarvoorzieningen, die in vergelijking met collectieve regelingen zouden leiden tot meer efficiency en daardoor lagere kosten. Individuen kunnen het risico dan niet of in mindere mate op de collectiviteit afwentelen. De keerzijde hiervan is een verlies aan risicosolidariteit, een en ander afhankelijk van de vormgeving van de regeling. Het hierbij gehanteerde uitgangspunt dat individuele spaarvoorzieningen in vergelijking met collectieve regelingen hoger scoren op het punt van efficiency en kosten, behoeft overigens nuancering. Ook hiervoor geldt dat de vormgeving van de desbetreffende regeling van belang is evenals de omvang van de collectiviteit. In de gedachten die Orszag en Snower over individuele spaarfondsen hebben ontwikkeld, gaat het om verplichte individuele spaarvoorzieningen voor pensioen, werkloosheid, scholing en ziekte/arbeidsongeschiktheid. De overheid zou hiervoor minimumbijdragen moeten vaststellen en voorschriften ten aanzien van de opname. Zij zou voorts de mogelijkheid dienen te hebben voor een zekere herverdeling van de bijdragen. Mensen zouden er verder voor kunnen kiezen extra bijdragen te storten. Een dergelijk systeem van individuele spaarvoorzieningen zou niet alleen efficiencyvoordelen hebben, maar individuen ook een zekere keuzevrijheid bieden ten aanzien van de omvang en samenstelling van de desbetreffende voorzieningen. Voortbordurend op de gedachten over individuele spaarfondsen, hebben Den Butter en Kock de mogelijkheid verkend om in het kader van de herinrichting van het Nederlandse stelsel van sociale zekerheid de WW (gedeeltelijk) te vervangen door individuele spaarfondsen. Zij constateren dat het verlies aan risicosolidariteit in de Nederlandse verhoudingen een belangrijke prijs is die bij de invoering van een dergelijk systeem dient te worden betaald.

81 Zie hierover onder meer: J.M. Orszag en D.J. Snower, Expanding the welfare system: a proposal for reform, CEPR Discussion Paper no. 1674, juli 1997; S. Fölster, Social insurance based in personal savings accounts: a possible reform strategy for overburdened welfare states? In: M. Buti et al., The welfare state in Europe, challenges and reforms, Luxemburg 1998, pp. 81-100.

113

Hiermee zou dan ook bij de vormgeving terdege rekening moeten worden gehouden. Gewezen wordt op de mogelijkheid van een ex ante herverdeling waarbij de overheid de spaarfondsen tussen hoge en lage inkomens verdeelt door belastingheffing op de fondsen van personen met hoge inkomens en subsidiëring van de fondsen van personen met lage inkomens. Aldus kan inkomenssolidariteit worden gerealiseerd. Een andere mogelijkheid is ex post herverdeling waarbij aan de spaarfondsen debetposities worden toegestaan. Bij het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd zouden negatieve saldi worden kwijtgescholden. Ook een gedeeltelijke of aanvullende invoering van spaarfondsen is denkbaar. Voorts wordt gewezen op de mogelijkheid individuele spaarfondsen aan te wenden voor onderwijs om menselijk kapitaal op peil te houden of te verhogen om zo de positie van betrokkene op de arbeidsmarkt te verbeteren en de kans op werkloosheid te verkleinen. Gemengde verzekering Een model van sociale bescherming waarbij op onderdelen individuele rechten worden opgebouwd, wordt geschetst in het rapport Naar een nieuwe maatschap82. Ervan uitgaande dat het intreden en de duur van sociale risico’s mede worden bepaald door keuzes en gedrag van individuen, wordt een gemengde verzekering bepleit die is gebaseerd op een glijdende schaal van collectieve risicodekking naar individuele kapitaalopbouw. Deze zou moeten voorzien in een loonvervangende uitkering bij ziekte, arbeidsongeschiktheid, zorgtaken voor jonge kinderen of behoeftige verwanten, werkloosheid en langdurige afwezigheid wegens opleiding en scholing. Risicosolidariteit blijft in dit model een belangrijk uitgangspunt. Voor de verschillende spaarvormen zou inkomenssolidariteit gerealiseerd moeten worden via de belastingheffing en overheidsfaciliteiten, en niet in het stelsel van inkomensbescherming zelf. Het geschetste model bestaat uit drie pijlers. De eerste gaat uit van een generieke minimumdekking van een bepaald niveau en een bepaalde duur; financiering geschiedt via het omslagstelsel. De tweede gaat hoofdzakelijk uit van in collectief verband georganiseerde spaarvormen – op het niveau van de onderneming, de bedrijfstak of CAO – waarin individuele rechten worden opgebouwd. Op deze individuele aanspraak kan onder bepaalde condities een beroep worden gedaan ter compensatie van diverse vormen van loonderving; de verhouding tot het laatstverdiende loon wordt daarbij flexibeler. De derde pijler gaat uit van individuele spaar- of verzekeringsvormen, ter vrije keuze van het individu.

82 Zie: F. Leijnse, Het nieuwe werken, in: P. Winsemius e.a., Naar een nieuwe maatschap, Den Haag 2001, deel 2.

114

BELEIDSRICHTINGEN

De uitkering in de eerste pijler kan bij risico’s als ziekte en werkloosheid in de eerste maanden relatief hoog zijn. Na verloop van tijd, als de eigen inzet bij reïntegratie belangrijker wordt, kan de uitkering dalen en worden aangevuld met middelen die in de tweede pijler zijn gereserveerd. Naarmate iemand volstrekt niet meer kan werken vanwege ziekte of handicap, kan de uitkering vanuit de eerste pijler stijgen. Naarmate de loonderving meer samenhangt met eigen keuzes, zoals bij scholing en zorgvormen, zal de uitkering vanuit de eerste pijler in beginsel laag zijn en van korte duur. Voorzover dergelijke vormen van verlof of loopbaanonderbreking als maatschappelijk wenselijk en nuttig worden gezien, kan de uitkering vanuit de eerste pijler hoger worden dan wel zou de tweede pijler extra (fiscaal) gefacilieerd kunnen worden. De basisgedachte is dat bij meer vrije keuze een beroep op de tweede en derde pijler meer voor de hand ligt. Een dergelijk model vraagt – zoals in het rapport ook wordt aangegeven – op diverse punten nadere doordenking. Centraal element hierbij vormt de verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheid en andere maatschappelijke actoren zoals sociale partners en individuele burgers. Genoemde actoren dragen ook thans verantwoordelijkheden ten aanzien van de inkomensbescherming bij sociale risico’s. Dit geldt in het bijzonder voor het stelsel van oudedagsvoorziening (drie pijlers). Verder wordt de publieke inkomensbescherming bij werknemersrisico’s in veel gevallen aangevuld via bovenwettelijke aanvullingen en het WAO-hiaat is voor het merendeel van de werknemers op de particuliere markt verzekerd. Daarbij is in het algemeen geen sprake van een volledige compensatie van het inkomensverlies; een deel daarvan komt voor rekening van het individu. Het bovengeschetste model bouwt hierop voort, maar vereist wel dat ten aanzien van de verschillende risico’s wordt bepaald in hoeverre sprake dient te zijn van een collectief element en een individueel element83. Dit zou moeten worden bezien binnen het bredere kader van het inkomensbeleid. Een vraag is ook of het mogelijk en wenselijk is te komen tot één verzekering voor verschillende doelen dan wel tot meerdere verzekeringen. Als een nadeel van één verzekering voor meerdere doelen kan worden gezien dat werknemers die relatief vaak werkloos zijn of te maken krijgen met ziekte en arbeidsongeschiktheid, minder of geen middelen overhouden voor bijvoorbeeld scholing. Een aandachtspunt is ook hoe kan worden voorkomen dat een hoog individueel spaarsaldo (in de tweede en derde pijler) negatieve gevolgen heeft voor

83 Bij de gedachte de uitkering in de eerste pijler relatief hoog te laten zijn bij risico’s als ziekte en arbeidsongeschiktheid in de eerste maanden, kan worden aangetekend dat juist dan de reïntegratiekansen het grootst zijn. Vanuit die optiek zou in die periode een zwaarder accent op uitkeringen vanuit de tweede of derde pijler te verkiezen zijn.

115

de arbeidsparticipatie, bijvoorbeeld doordat betrokkenen dit saldo aanwenden voor vervroegde pensionering. Een vraag is verder of, en zo ja onder welke voorwaarden, het mogelijk is in de tweede pijler een kredietfaciliteit op te nemen. Dit kan van belang zijn voor personen met een kort arbeidsverleden.

116

5. Slotbeschouwing

5.1

Probleemstelling en uitgangspunten

Dit rapport verkent de sociaal-economische gevolgen van veranderende arbeidspatronen. Het microperspectief vormt het vertrekpunt; het gaat om het arbeidspatroon van het individu, dat – binnen de context van het huishouden – kan worden gezien als het resultaat van een afruil tussen enerzijds betaald werk en anderzijds andere vormen van tijdsbesteding gedurende de levensloop. Een arbeidspatroon wordt aldus gevormd door de wisselingen in arbeidsduur, werktijden en contractvormen die gedurende het leven plaatsvinden. In een dynamisch perspectief gaat het om de overgangen tussen verschillende posities: onderwijs en scholing (regulier onderwijs, arbeidsmarktgerelateerde scholing, opfrisverlof etc.), werken (in deeltijd dan wel voltijd; in loondienst of als ondernemer), zorgperiodes (voor kinderen en verwanten) en (diverse vormen van) pensionering. Bij een grotere pluriformiteit in de arbeidslevensloop is het niet meer louter een kwestie van of-of, maar veel meer een kwestie van en-en: gelijktijdig kan men meer dan één positie innemen: werken én scholing, werken én verzorgen, deeltijdwerknemer én deeltijdondernemer. Dit betekent een wezenlijke breuk met de traditionele benadering waarin de arbeidslevensloop met eenduidige posities en eenduidige volgorden (vaak ook nog seksegebonden) het ijkpunt vormde. Als vertrekpunt voor de probleemstelling neemt de CSED de constatering dat persoonlijke voorkeuren ten opzichte van arbeidsdeelname wisselen tijdens de levensloop en in hoge mate samenhangen met de specifieke omstandigheden, in het bijzonder de gezinsfase. In essentie gaat het dan om de vraag hoe die wisselende voorkeuren beter kunnen worden gerealiseerd, rekening houdend met de mogelijkheden van arbeidsorganisaties en de doelstellingen van het sociaal-economische beleid. In aansluiting daarop is de vraag in hoeverre de huidige instituties en regelgeving voldoende zijn toegesneden op de veranderende arbeidspatronen. Voor het beleid is het verder van belang om padafhankelijkheden te verminderen: het voorkomen dat keuzes van nu, keuzes voor de toekomst afsluiten. Dat geldt voor een onderbreking van de arbeidsloopbaan, maar net zo goed voor het afbreken van een studie. Vanuit de gedachte van economische zelfstandigheid van burgers in de beroepsgeschikte leeftijd en de wens van een hogere arbeidsparticipatie is er een duidelijke voorkeur de band met de arbeidsmarkt zoveel mogelijk in stand te houden. Voorzover mensen zich (tij-

117

delijk) buiten de arbeidsmarkt bevinden, moeten er stimulansen zijn om weer snel in het arbeidsproces terug te keren. Ook een vergroting van de mogelijkheden om te blijven investeren in het menselijk kapitaal is in dit verband belangrijk. In dit rapport werkt de CSED deze probleemstelling uit aan de hand van de volgende vragen: – Wat zijn de belangrijkste achtergronden van de veranderende arbeidspatronen? – Welke knelpunten doen zich thans voor bij het kiezen van de gewenste arbeidspatronen binnen de randvoorwaarden van de sociaal-economische doelstellingen? – Welke beleidsrichtingen dienen zich aan om de geconstateerde knelpunten op te lossen? In deze slotbeschouwing komt de eerste vraag in paragraaf 5.2 aan de orde. De tweede en derde vraag staan centraal in de paragrafen 5.3 tot en met 5.5. De slotparagraaf (par. 5.6) bevat enkele afsluitende opmerkingen.

5.2

Relevante ontwikkelingen

In hoofdstuk 2 van dit rapport zijn relevante ontwikkelingen voor de arbeidspatronen geschetst. Dit is gebeurd tegen de achtergrond van een voortgaande materiële welvaartstoename en een viertal megatrends: internationalisering van de economie, informatisering van de samenleving, verschuivingen in de leeftijdsopbouw en etnische samenstelling van de bevolking, en individualisering, waardoor mensen in toenemende mate zelf vorm willen geven aan hun leven. Grotere pluriformiteit in de arbeidslevensloop Deze megatrends werken op diverse manieren door in de wereld van de arbeid. Zo verandert de samenstelling van de beroepsbevolking de komende jaren door ontgroening en vergrijzing, het toenemende aandeel van allochtonen en de voortgaande groei van de arbeidsdeelname van vrouwen. Voor de arbeidspatronen zijn in het bijzonder verschuivingen in het arbeidsmarktgedrag van vrouwen met jonge kinderen interessant. Het aanvankelijke, traditionele patroon – arbeidsdeelname tot aan het huwelijk en/of eerste kind, daarna geen betaalde arbeid meer – lijkt nog slechts voor een beperkte groep op te gaan. Veel beter zichtbaar is een tweede patroon: arbeidsdeelname tot aan de geboorte van het eerste kind en terugkeer op de arbeidsmarkt – overwegend in deeltijdwerk – als de gezinsomstandigheden dit mogelijk maken. In toenemende mate is echter ook het patroon van de ononderbroken arbeidsdeelname waarneembaar; bij de hoger opgeleide vrouwen die na

118

SLOTBESCHOUWING

1950 zijn geboren is dit zelfs het dominante beeld geworden. Het krijgen van een kind betekent meestal wel een kortere arbeidsduur. Nu het patroon van de onafgebroken arbeidsdeelname bij vrouwen met jonge kinderen steeds meer aan gewicht wint, krijgt ook de keerzijde hiervan toenemende aandacht. Als de kinderen jong zijn, is er sprake van een zorgpiek, waardoor in veel gezinnen een chronisch gevoel van overbelasting heerst. De combinatie van betaalde arbeid/zorg/scholing/vrije tijd leidt tot ‘combinatiestress’. Dit verschijnsel wordt versterkt doordat velen de druk ervaren dat op ieder van die terreinen maximaal gepresteerd moet worden. Naast de zorgpiek kennen veel jonge gezinnen ook een gezins- of kinderdal: bij het krijgen van kinderen neemt het gezinsinkomen af doordat de meeste vrouwen minder uren gaan werken, terwijl gelijktijdig de gezinsuitgaven fors toenemen. Arbeidspatronen veranderen ook door de toenemende kennisintensiteit van de economie. Dit stelt hogere eisen aan de actieve bevolking, waardoor onderwijs en scholing sterker over de levensloopbaan moeten worden gespreid (een leven lang leren). In het arbeidspatroon moet hier dus ruimte voor worden gecreëerd. Een grotere pluriformiteit in de arbeidslevensloop is verder te verwachten als gevolg van minder uniforme uittredingspatronen. Doordat de VUT-regelingen plaats maken voor flexibele pensioenregelingen, ontstaan er grotere mogelijkheden om de arbeidsloopbaan volgens de eigen voorkeur af te bouwen. De verhouding werkgever-werknemer verandert Was de arbeidsmarkt in de jaren zeventig en tachtig in hoge mate een vraagmarkt met een relatief sterke positie van werkgevers, onder invloed van de economische hoogconjunctuur zijn de schaarsteverhoudingen de afgelopen jaren in het voordeel van werknemers veranderd. Door de afvlakkende groei van de beroepsbevolking zal de positie van werknemers de komende jaren waarschijnlijk relatief sterk blijven. Hierdoor zijn werknemers in de positie gekomen om hogere eisen aan het werk te stellen. Die eisen zijn niet alleen materieel. In toenemende mate willen mensen een baan die interessant, gevarieerd en uitdagend is. Een grotere zelfstandigheid en autonomie, maar ook meer ruimte voor ondernemingszin met bijbehorende beloningsvormen passen bij het groeiende deel van de beroepsbevolking dat hoog is opgeleid. Tegelijkertijd mag niet uit het oog worden verloren dat een aanzienlijk deel van de werkenden minder aspiraties heeft en werk primair als een noodzaak ziet om in het levensonderhoud te voorzien. De verschuiving in schaarsteverhoudingen en daarmee in machtsverhoudingen in segmenten van de arbeidsmarkt heeft groepen van werknemers ook

119

in de positie gebracht een grotere keuzevrijheid in de arbeidsvoorwaarden af te dwingen. Dit proces is in volle gang en manifesteert zich in zowel het groeiende gewicht van, als een grotere variëteit in secundaire en tertiaire arbeidsvoorwaarden. De opkomst van raam-CAO’s, CAO’s à la carte en dergelijke hangt hier nauw mee samen. Dat de relatie werk-privé een steeds belangrijkere plaats in de arbeidsvoorwaarden gaat innemen, is volledig in lijn met de hiervoor beschreven ontwikkelingen. De beeldvorming is vaak onjuist In de beeldvorming worden nieuwe ontwikkelingen al snel gegeneraliseerd en als een nieuwe trend gepresenteerd. De koplopers worden als het ware geïdentificeerd en vervolgens wordt verondersteld dat het peloton de koplopers volgt. Het is echter lang niet zeker dat ontwikkelingen die in delen van de arbeidsmarkt of bij bepaalde categorieën arbeidsdeelnemers plaatsvinden structureel van karakter zijn en een brede verspreiding krijgen. Enige voorzichtigheid is derhalve geboden, als de empirische basis nog broos is. Voorkomen moet worden dat op basis van een verkeerde diagnose tot vergaande beleidswijzigingen wordt overgegaan. Dat een aantal populaire opvattingen over arbeidspatronen met de nodige voorzichtigheid moet worden bezien, is in paragraaf 2.4 geïllustreerd aan de hand van een zevental ‘mythes’. Een aantal van de mythes heeft betrekking op baankenmerken. Zo geven de statistieken aan dat er (vooralsnog?) geen grond is voor de stellingen dat de ‘vaste baan’ aan het verdwijnen is. Het aandeel van flexibele banen vertoont zelfs weer een lichte daling. Wat wel verandert, is het karakter van functies; de grotere economische dynamiek verandert de inhoud van veel functies steeds sneller. Het toenemende beroep op de multi-inzetbaarheid en functionele flexibiliteit van werknemers is hiervan het pendant. Uiteraard werkt dit ook door in de kennis en vaardigheden die van werkenden gevraagd worden. Ondanks alle dynamiek op de arbeidsmarkt zijn ook (min of meer) vaste werktijdpatronen (de spreekwoordelijke baan van 9-tot-5) nog steeds heel dominant aanwezig. Wel kunnen steeds meer werknemers zelf hun begin- en eindtijd bepalen. Verder is job hoppen zeker geen algemeen verschijnsel. Gemiddeld blijft het aantal dienstjaren van werknemers bij dezelfde werkgever namelijk al jaren stabiel. De arbeidsmobiliteit (in termen van baan-baanmobiliteit) neemt de afgelopen jaren weliswaar flink toe, maar bij nadere beschouwing moet dit effect toch vooral worden toegeschreven aan de gunstige economische conjunctuur van de afgelopen jaren. Ook de veronderstelling dat de kwaliteit van de arbeid flink is toegenomen, blijkt maar ten dele waar. Tegenover een daling van eentonig en gevaarlijk

120

SLOTBESCHOUWING

werk staat een toename van het werktempo. Op vele andere kwaliteitsaspecten is geen duidelijke tendens waarneembaar. Op macroniveau noemt paragraaf 2.4 twee mythes. Ten eerste behoeft het beeld dat lager geschoolde arbeid sterk in omvang afneemt, bijstelling. Cijfers van de afgelopen jaren bevestigen dit beeld namelijk niet. Ten tweede lijkt er een omslag plaats te vinden in de lengte van het arbeidzame leven (de gemiddelde life-time arbeidsduur). Was de tendens er tot voor kort een van een afname, sinds enige tijd lijkt hierin een kentering te zijn gekomen. Vooral de groei van de arbeidsdeelname van vrouwen is hier debet aan. Verder combineren steeds meer jongeren onderwijs met een baan; sinds enige jaren neemt ook de arbeidsparticipatie van 55-plussers weer toe, al blijft het niveau laag.

5.3

Knelpunten en beleid: algemeen

Tegen de achtergrond van veranderende arbeidspatronen beschrijft hoofdstuk 3 van dit rapport knelpunten op een drietal terreinen: de arbeidsmarkt, onderwijs en scholing, en regelingen voor sociale bescherming. Zowel bij de aanpak van knelpunten op het gebied van onderwijs en scholing als op het gebied van sociale bescherming staat de vraag naar de verdeling van verantwoordelijkheden tussen de verschillende actoren centraal. Overheidsverantwoordelijkheid komt in beeld in gevallen waarin sprake is van een maatschappelijk belang; ook kan er dan een verantwoordelijkheid op het niveau van de arbeidsorganisatie of de bedrijfstak liggen. Daarnaast zijn er natuurlijk ook verantwoordelijkheden voor het individu. Voor het beleid is de kwestie van de individuele keuzevrijheid en de individuele verantwoordelijkheid van betekenis: wanneer moeten individuen zelf verantwoordelijkheid dragen voor de gevolgen van hun keuzen ten aanzien van arbeidspatronen en wanneer is er ook een rol weggelegd voor de overheid of andere actoren, zoals de sociale partners? De meer specifieke vraagstukken op de terreinen van onderwijs en scholing en sociale bescherming moeten in het bredere kader van de sociaal-economische doelstellingen worden geplaatst. Dat gebeurt in paragraaf 5.3.1. De voorliggende problematiek kan daarnaast ook niet los worden gezien van de relatie werkgever-werknemer. Paragraaf 5.3.2 gaat hier op in.

121

5.3.1

Veranderende arbeidspatronen en het sociaal-economisch beleid

Optimale arbeidsparticipatie door adequate prikkels Een belangrijke vraag is hoe een grotere keuzevrijheid en een hogere arbeidsparticipatie zich tot elkaar verhouden. Het beleid van overheid en sociale partners moet erop gericht zijn de individuele baten en lasten van arbeidsdeelname in lijn te brengen met de maatschappelijke baten en lasten. Dit impliceert dat bij de verschillende afwegingsmomenten gedurende de arbeidslevensloop steeds sprake moet zijn van een adequate incentivestructuur. Iedere keuze krijgt zo een reële prijs. Zo kunnen de positieve maatschappelijke effecten van een hogere arbeidsparticipatie van vrouwen met jonge kinderen via specifieke beleidsmaatregelen worden geïnternaliseerd, bijvoorbeeld door een verbetering in de kinderopvang te bewerkstelligen. De rol van de overheid kan daarbij vooral faciliterend zijn. Uitgangspunt blijft dat de ouders een eigen verantwoordelijkheid hebben bij het dragen van de kosten van kinderopvang; het krijgen van kinderen is immers het uitvloeisel van een individuele keuze. Er is ook een verantwoordelijkheid voor werkgevers en het georganiseerde bedrijfsleven. In een krapper wordende arbeidsmarkt hebben werkgevers er zelfs alle belang bij dat zij hun arbeidsorganisaties mede aanpassen aan de wensen van werknemers. In institutionele zin hebben de sociale partners instrumenten (CAO-afspraken) om de behoeftes van arbeidsorganisaties en werknemers af te stemmen (in casu regelingen voor kinderopvang). Wat het totaaleffect van een betere incentivestructuur op het arbeidsvolume (in termen van het gewerkte aantal uren) zal zijn, is op voorhand moeilijk in te schatten. Een groeiend gebruik van vormen van tijdelijke (gedeeltelijke) werkonderbreking en een afvlakkende groei van de potentiële beroepsbevolking drukken in eerste instantie het feitelijke arbeidsaanbod. Daar staat tegenover dat een grotere keuzevrijheid op de langere termijn kan leiden tot terugdringing van inactiviteit door arbeidsongeschiktheid (minder stress en burn-out door een grotere variëteit in arbeidspatronen) alsook een geringere arbeidsuitval door verouderde kennis en vaardigheden. Wat het saldo-effect ook moge zijn, bij een adequate incentivestructuur maken individuen afwegingen op basis van reële prijzen, zodat vanuit welvaartstheoretisch perspectief kan worden gesproken van een optimale arbeidsparticipatie. Het probleem van de verkeerde prikkels speelt op verschillende terreinen. Ondanks het streven naar een stijging van de arbeidsdeelname kan het voor inactieven financieel onaantrekkelijk zijn om snel een baan te aanvaarden. Op de lagere inkomensniveaus speelt het probleem van de armoedeval: een groei van het inkomen leidt tegelijkertijd tot lagere overheidssubsidies, zoals

122

SLOTBESCHOUWING

huursubsidie. Mede hierdoor hebben uitkeringsregelingen als de WAO, WW en de bijstand veelal een aan- en vastzuigende werking, het sanctiebeleid ten spijt. Voor werkgevers zijn reïntegratietrajecten voor arbeidsgehandicapten bewerkelijk en duur. Ook voor huishoudens in de gezinsfase is deelname aan het arbeidsproces door beide ouders vaak niet erg aantrekkelijk. Tekorten aan kinderopvang en tekorten of geringe transparantie op de markt voor persoonlijke dienstverlening zijn substantiële belemmeringen voor arbeidsdeelname voor met name vrouwen. Verder wordt herintreding bemoeilijkt doordat de relevante kennis en beroepsvaardigheden van het tijdelijk uitgetreden individu zijn verouderd. Bij werkende ouderen is een proces gaande waarbij VUT-regelingen worden omgebouwd naar prepensioenregelingen op actuariele basis, waardoor een betere kosten-batenafweging inzake het moment van uittreding mogelijk wordt. Ook krijgt de employability van deze categorie geleidelijk aan meer aandacht. De arbeidsmobiliteit van oudere werknemers blijft echter beperkt; de baanvindkansen van werkzoekende ouderen zijn gering door de gepercipieerde korte terugverdientijd van inwerk- en opleidingskosten, alsook de gepercipieerde hogere gezondheidsrisico’s. Verder is er voor het zelfstandig ondernemerschap – eventueel in combinatie met een deeltijdbaan – in de laatste fase van de arbeidsloopbaan nog weinig aandacht. Veranderende arbeidspatronen en de arbeidsproductiviteit Naast een hogere arbeidsparticipatie is een sterkere groei van de arbeidsproductiviteit de tweede pijler voor een bevredigende economische groei in de toekomst. Het overheidsbeleid kan de groei van de arbeidsproductiviteit op verschillende manieren bevorderen. Het verbeteren en op peil houden van menselijke kennis en vaardigheden is daarbij een cruciale randvoorwaarde, zo bevestigen recente OESO-studies. Dit kan direct door te investeren in menselijke kennis op verschillende niveaus: in het reguliere onderwijs en via uiteenlopende vormen van scholing in brede zin. Een leven lang leren is hierbij de verzamelterm. Een adequaat niveau van kennis en vaardigheden is ook noodzakelijk voor de verspreiding van nieuwe technologieën en de ontwikkeling en verspreiding van innovaties, beide ook sleutelfactoren voor een evenwichtige economische groei. In het kader van de veranderende arbeidspatronen gaat het er vooral om onderwijs en scholing enerzijds en de arbeidsmarktbehoeften en -wensen anderzijds beter op elkaar te laten aansluiten, zowel aan het begin van de arbeidsloopbaan als in de periode daarna. Individuen dragen hierbij zelf een verantwoordelijkheid, maar dat geldt ook voor de werkgevers, die immers alle belang hebben bij een goede personeelsvoorziening. De overheid heeft – als hoeder van het algemeen belang – de verantwoordelijkheid om de juiste

123

randvoorwaarden te creëren en zorg te dragen voor passende instituties. Bij de onderdelen over onderwijs en scholing in dit rapport speelt deze problematiek een prominente rol. Veranderende arbeidspatronen bieden kansen en bedreigingen voor het verloop van de arbeidsproductiviteit. Kansen dienen zich aan als het lukt om combinaties van en overgangen tussen leren en andere activiteiten te versoepelen, waardoor ‘regelmatig onderhoud’ van kennis en vaardigheden gedurende de arbeidsloopbaan een normaal patroon wordt. Het behoeft geen betoog dat hiermee de life-time productiviteit van de beroepsbevolking kan worden vergroot en de overgang naar een hoogproductieve kenniseconomie kan worden bevorderd. Er zijn echter ook bedreigingen. In de hectiek van de alledaagse bedrijfsvoering is de druk van de kortetermijnbelangen veelal dominant, hetgeen ten koste kan gaan van een langetermijnbeleid. Ad-hocbeleid is dan het gevolg. Een voorbeeld zijn de knelpunten in de personeelsvoorziening, waardoor de ruimte voor verlof beperkt wordt en de werkstress hoog kan oplopen, met alle risico’s van arbeidsuitval door ziekte of arbeidsongeschiktheid van dien. In mkb-bedrijven is de vervangingsproblematiek vaak pregnanter en moeilijker op te lossen dan in grote arbeidsorganisaties. Veranderende arbeidspatronen en de inkomensontwikkeling In paragraaf 4.2.4 wordt geconstateerd dat mensen die kinderen krijgen er na de gezinsvorming in inkomen vaak sterk op achteruitgaan bij gelijktijdig hogere gezinslasten (het gezins- of kinderdal) om vervolgens weer een flinke stijging van het besteedbaar inkomen te ondergaan als het gezin na verloop van tijd kleiner wordt en de partner weer (meer) gaat werken of de oudere kinderen zelf inkomsten krijgen. Sinds het eind van de jaren zeventig is de inkomensgroei van kinderloze paren substantieel groter geweest dan de inkomensgroei van gezinnen. Tegen deze achtergrond wordt wel gepleit voor maatregelen om desgewenst het beschikbaar inkomen over de levensloop iets af te vlakken, bijvoorbeeld door de hoge financiele lasten van het opvoeden van kinderen over een langere fase uit te smeren. De centrale vraag is hier waar de individuele verantwoordelijkheid ophoudt en de overheid in beeld komt. Vanuit de overheid vinden diverse overdrachten in de richting van gezinnen plaats via de fiscus, kinderbijslag en tegemoetkomingen. Eventuele uitbreiding van het instrumentarium om het levensloopinkomen beter te spreiden, moet in een bredere context worden gezien. Naarmate er bijvoorbeeld meer spaarsystemen tot stand komen (zie verder par. 5.5), zijn er ook modaliteiten denkbaar voor een gelijkmatiger inkomensspreiding over de levensloop (kredietfaciliteiten), die tevens recht doen aan een grotere mate van eigen verantwoordelijkheid.

124

SLOTBESCHOUWING

5.3.2

Veranderende arbeidspatronen en de uitdagingen voor werkgevers

De veranderende arbeidspatronen en de gesignaleerde knelpunten hebben hun weerslag op de arbeidsorganisaties. Met het verschuiven van de krachtsverhoudingen op de arbeidsmarkt ten gunste van arbeidsaanbieders is het in het belang van arbeidsorganisaties om zich hieraan aan te passen. Door de toenemende flexibiliteit dienen zich kansen aan om categorieën werknemers met uiteenlopende arbeidswensen in de arbeidsorganisatie in te passen. Werkgevers kunnen personeelstekorten voorkomen door inventief en innovatief human resource management. Paragraaf 4.2.3 formuleert een aantal uitdagingen voor arbeidsorganisaties. Een krappe arbeidsmarkt noodzaakt werkgevers een aantrekkelijk werkklimaat te bieden. Het gaat daarbij om uiteenlopende aspecten: de kwaliteit van de werkplek en werkomgeving, carrièremogelijkheden (ook voor deeltijdwerkers en herintreders) en arbeidsvoorwaarden op maat (materieel en immaterieel). De toenemende flexibiliteit van arbeidsorganisaties biedt kansen om rekening te houden met specifieke omstandigheden van (potentiële) arbeidskrachten, bijvoorbeeld door arbeidstijden aan te passen of door vormen van telewerken toe te passen. De mogelijkheden van meer maatwerk bij de inrichting van het werk bieden arbeidsorganisaties ook kansen om de potenties van de stille reserves beter te benutten. Hier moet nog een flinke slag worden gemaakt, aangezien – hoe begrijpelijk ook – kortetermijnoplossingen in het wervings- en aannamebeleid van werkgevers met specifieke personeelsknelpunten (intensievere werving, betere arbeidsvoorwaarden) nog sterk domineren. Enkele recente convenanten gericht op de arbeidsinschakeling van allochtone groepen laten zien dat de mogelijkheden nog lang niet uitgeput zijn. Creativiteit en doortastendheid lonen, zo blijkt. Voor kleinere bedrijven kunnen ook onderlinge vormen van samenwerking (bijvoorbeeld op het terrein van personeel en organisatie) alsook inspanningen van brancheorganisaties soelaas bieden. Wanneer verlofregelingen op grotere schaal gemeengoed worden, vormt wel de vervanging van het verlofnemende personeel een belangrijk aandachtspunt. In een krappe arbeidsmarktsituatie kan dit een serieuze bottleneck voor de continuïteit van de ondernemingsactiviteiten vormen; dit geldt in het bijzonder voor kleinere bedrijven. Dit is een extra aansporing om de overgang van inactiviteit naar betaald werken te vergemakkelijken, zodat de arbeidsmobiliteit toeneemt en mensen die zich (tijdelijk) buiten de arbeidsmarkt bevinden, worden gestimuleerd (weer) betaalde arbeid te gaan verrichten. Indien zich in een sector of bedrijf serieuze arbeidstekorten voordoen kan verder een beroep op werknemers(organisaties) worden gedaan om een lan-

125

gere werkweek mogelijk te maken. In een aantal CAO’s is werktijdverlenging op vrijwillige basis nu al mogelijk.

5.4

Knelpunten en beleid: onderwijs en scholing

Herbezinning op de rol en positie van onderwijs en scholing Vanuit het individu en de (arbeids)levensloop bezien concentreren diverse knelpunten zich rondom onderwijs en scholing. Gedurende de arbeidslevensloop spelen tekortkomingen op dit beleidsterrein met name aan het begin van de carrière (ontbreken van startkwalificaties), na tijdelijke terugtrekking van de arbeidsmarkt (bemoeilijkt herintreding op het ‘oude’ niveau) en gedurende het laatste deel van de arbeidsloopbaan (door onvoldoende onderhoud van kennis en vaardigheden). Hierdoor vermindert bijvoorbeeld het carrièreperspectief van herintreders (veelal vrouwen) en wordt de mogelijkheid van carrièrewisselingen bemoeilijkt. Kortom, de arbeidsmobiliteit wordt gedrukt met een negatief effect op de life-time arbeidsproductiviteit van de werkzame bevolking als gevolg. Tegen de achtergrond van de afvlakkende groei van de potentiële beroepsbevolking en het streven naar een open, hoogproductieve kenniseconomie (met als belangrijke kenmerken een snel veranderende inhoud van functies en hogere kwaliteitseisen aan zowel werknemers als werkgevers) moet de conclusie dan ook zijn dat de veranderende arbeidspatronen noodzaken tot een herbezinning op de rol en positie van onderwijs en scholing gedurende de arbeidslevensloop. Een centrale beleidsopgave hierbij is om mensen in de verschillende fasen van hun arbeidslevensloop te motiveren (ook) zelf in hun eigen kennis en vaardigheden te investeren. Dit vereist dat de strikte volgtijdelijkheid van leren, werken en rusten, die nog steeds aan veel instituties ten grondslag ligt, wordt doorbroken. Het leven lang leren kan dan beter in de praktijk worden verankerd. Dat is natuurlijk niet alleen een verantwoordelijkheid van het individu in zijn positie van student, werknemer, zelfstandige of niet-werkende. Afhankelijk van de situatie is hier ook een verantwoordelijkheid voor werkgevers, sociale partners en de overheid. Een andere beleidsopgave is het aanpassingsvermogen van het onderwijs- en scholingsaanbod te verbeteren, waardoor de pluriformiteit van de kennisvraag beter kan worden geaccommodeerd. Aanzetten voor meer individuele keuzevrijheid en vraagsturing Op grond van de paragrafen 3.3 en 4.3 kan worden geconstateerd dat er een ontwikkeling is naar meer individuele keuzevrijheid en vraagsturing. Aanzetten hiertoe zijn op alle niveaus waarneembaar. – Voortijdige schoolverlaters zonder startkwalificatie. Op het laagste niveau zijn interessante voorstellen gedaan door de MDW-werkgroep Voortijdig schoolverlaten. Het gaat hierbij vooral om de suggestie om gratis scholingsvou-

126

SLOTBESCHOUWING

–

–

–

–

chers ter beschikking te stellen aan voortijdige schoolverlaters ter bekostiging van (aanvullende) kwalificaties. Deze suggestie kan worden aangevuld met een (financiële) diplomeringsbonus. Bij de scholing van werkenden, grotendeels gefinancierd uit de O&O fondsen, tekent zich een verbreding af van een functiegericht en op de eigen onderneming geënt scholingsbeleid naar een meer algemeen employabilitybeleid dat de arbeidsorganisatie overstijgt. Daarnaast is er meer en meer sprake van een beleid dat gebaseerd is op het bieden van individueel maatwerk aan de werknemer. Voorbeelden van het laatste zijn de gedachtevorming over scholings- en ontwikkelingsplannen (POP) en de toekenning van persoonlijke opleidingsbudgetten in de vorm van een persoonlijke ontwikkelingsrekening (POR). Voor het employabilitybeleid is het van groot belang dat deze beweging doorzet. Met behulp van de POR kan in dit verband mogelijk een dubbelslag worden gemaakt. Allereerst bevordert de POR de employability van werknemers, ten tweede kan de POR helpen de sectorgrenzen van de O&O fondsen te doorbreken door de financiering van de POR (voor een deel) via deze fondsen te laten lopen. In aanvulling hierop kan, gezien de externe effecten van een breder bereik van de O&O fondsen, een overheidsrol worden overwogen. Voor oudere werknemers vormen de POP en de POR instrumenten die werkgevers en leidinggevenden dwingen om na te denken over de laatste fase van de arbeidsloopbaan. Wellicht maakt de invoering van dit type instrumenten discussies over andere maatregelen om scholingsinspanningen van oudere werknemers te stimuleren – zoals een wettelijk recht op educatief verlof (zoals in Zweden) of een extra fiscale scholingsaftrek – minder noodzakelijk. Verder is een omslag nodig in het denken bij werkgevers over scholing van oudere werknemers. Ten onrechte bestaat de indruk dat een investering in scholing voor deze categorie minder zou renderen dan scholing voor jongere collega’s. Voor werklozen zijn opleidingstrajecten binnen bedrijven waarschijnlijk het meest effectieve arbeidsmarktinstrument. Om scholingsinspanningen te stimuleren zou ook voor hen die reeds over een startkwalificatie beschikken een systematiek als bij de voortijdige schoolverlaters kunnen worden overwogen. Verder kan voor die werklozen, die alleen kans op een baan hebben als zij gerichte scholing volgen, worden overwogen om – al dan niet als een deel van hun uitkering – in de vorm van scholingsvouchers uit te keren. Bij andere tijdelijke inactieven zoals loopbaanonderbrekers is het in eerste instantie de verantwoordelijkheid van het individu zelf om zijn of haar menselijk kapitaal gedurende deze periode van inactiviteit te onderhouden, zodat een mogelijke terugkeer naar een betaalde baan zo soepel mogelijk kan verlopen. Verder zal het bedrijfsleven in tijden van arbeidsmarktschaarste een sterke prikkel hebben om tijdelijk inactieven met aan-

127

trekkelijke scholingsarrangementen naar de arbeidsmarkt te lokken. De overheid kan faciliterend optreden, bijvoorbeeld door de in dit rapport besproken spaarsystemen mogelijk te maken. Mogelijkheden om weer toegang te krijgen tot informele scholingsvormen zijn terugkomdagen en stages voor loopbaanonderbrekers. – Scholing als reïntegratieinstrument voor arbeidsgehandicapten is alleen effectief als er sprake is van maatwerk. De beleidsopties liggen hier dan ook bij een intensivering van de REA-instrumenten die dit maatwerk mogelijk maken. Dit zijn een ‘pakket op maat’ als werkgeversvoorziening en een persoonsgebonden budget als werknemersvoorziening, aangezien de betrokkene dan zelf kan kiezen voor een plaatsings- of herplaatsingsbudget in combinatie met een scholingstraject. Van beide mogelijkheden wordt momenteel maar beperkt gebruik gemaakt. Fundamentele wijzigingen in het hoger onderwijs In het voorgaande werden beloftevolle beleidsrichtingen geschetst die deels al deel uitmaken van de beleidsvorming. Ook in het hoger onderwijs worden interessante initiatieven ontplooid om knelpunten op te lossen. Zo zijn er in de hbo-sector bijvoorbeeld samenwerkingsverbanden met werkgeversorganisaties met als doel de kloof tussen studeren en werken te verkleinen. Incrementeel beleid zal in het hoger onderwijs waarschijnlijk niet volstaan om deze sector goed uit te rusten voor de uitdagingen van komende jaren. Heel nadrukkelijk is aan de orde hoe het hoger onderwijs beter kan inspelen op de toenemende pluriformiteit van de onderwijsvragers. Meer vraagsturing moet hier het leidend beginsel zijn. Zeker nu het hoger onderwijs door budgettaire problemen onder druk komt te staan, is ook in toenemende mate de vraag actueel of een grotere private bijdrage van onderwijsontvangers soelaas kan bieden, vooral waar het onderwijs sterk aansluit op arbeidsmarktbehoeften. In het Nederlandse hoger onderwijs (hbo, wo) loopt op dit moment circa 80 procent van de directe kosten via de overheid. Er zijn diverse redenen voor publieke financiering. Marktfalen (de positieve externe (of spillover) effecten van hoger onderwijs) en inkomenspolitieke overwegingen zijn de belangrijkste. Om deze reden zal publieke financiering zeker niet moeten verdwijnen, maar zij zal specifieker en daardoor effectiever moeten worden. Door meer private financiering mogelijk te maken, worden de individuele baten van hoger onderwijs sterker toegerekend aan de onderwijsontvanger. Dit is plausibel, aangezien afgestudeerden in het hoger onderwijs daar in het algemeen van profiteren door betere carrièremogelijkheden, hogere inkomens en immateriële baten (maatschappelijke status, interessantere banen etc.). Om deze reden zou de overheidsbijdrage in de mastersfase geringer kunnen zijn dan in de bachelorsfase.

128

SLOTBESCHOUWING

Private financiering hoeft overigens niet alleen via individuen te lopen. Ook werkgevers komen hierbij steeds meer in beeld. Bij een sterkere verankering van een leven lang leren, zullen ook werkgevers vormen van hoger onderwijs voor hun hoogopgeleide werknemers bij hbo- en universitaire opleidingen willen inkopen. Een grotere private bijdrage van studenten is mogelijk door (naar hoogte te differentiëren) collegegelden te verhogen. Vraagsturing kan worden versterkt door (een deel van) de resterende overheidsbijdrage via vouchers vorm te geven. Met een voucher kan de student zelf de afstemming van onderwijs, werken en andere activiteiten in zijn of haar levensloop bepalen. Bovendien stimuleert een vouchersysteem concurrentie tussen onderwijsinstellingen en zou het daarmee de doelmatigheid van de onderwijsmarkt ten goede kunnen komen. Een ander voordeel van een vouchermodel is dat het kan worden verbreed naar andere doelgroepen (zie hierboven). Onderwijsvouchers hebben echter ook een aantal haken en ogen. Deze hebben betrekking op de condities die nodig zijn om een onderwijsmarkt waarin de vraag met vouchers wordt betaald te laten functioneren. Om ervaring met vouchers in het onderwijs op te doen, zijn onlangs experimenten op verschillende niveaus – waaronder binnen het hbo – gestart. Meer vraagsturing betekent overigens niet dat de overheid helemaal niet meer moet sturen. Overheidssturing blijft nodig in die delen van het hoger onderwijs waar maatschappelijk nuttige opleidingen anders zouden verdwijnen. Daarnaast zou het instrument van de differentiatie in de hoogte van de collegegelden intensiever kunnen worden benut om de maatschappelijke wenselijkheid van bepaalde opleidingen tot uitdrukking te brengen. Noodzakelijke randvoorwaarde bij een grotere private financiering van het hoger onderwijs is de toegankelijkheid. De toegankelijkheid moet ook voor studenten uit de lagere inkomensklassen worden gewaarborgd. In Australië is ervaring opgedaan met de hier besproken systematiek. Uit die ervaring komt naar voren dat toegankelijkheid van het hoger onderwijs kan worden gegarandeerd door een stelsel van studieleningen te introduceren met een langlopende inkomensafhankelijke terugbetalingstermijn. Uitgangspunt voor de Nederlandse situatie zou een combinatie van een gift en een lening kunnen zijn, zodat studenten zelf een groter deel van onderwijsinvestering dragen. Hierdoor hoeft een kleiner deel van de onderwijsuitgaven uit de algemene middelen te worden gefinancierd. Uiteraard is bij een verschuiving naar meer vraagsturing goede monitoring noodzakelijk op aspecten als toegankelijkheid, kwaliteit en variëteit. Bij ongewenste effecten moet bijsturing vanuit de overheid mogelijk zijn. Een interessante modaliteit om publieke en private financiering te combineren is een systeem van ‘equity participation’. In dit systeem financiert de overheid een deel van de opleidingskosten in ruil voor een aandeel in het toekomstige

129

inkomen van het individu. Deze verkoopt als het ware een deel van zijn menselijk kapitaal aan de overheid waarmee hij of zij kan investeren in onderwijs. In ruil voor dit aandeel verlangt de overheid dividendbetalingen die afhankelijk zijn van het ‘rendement’. Dit betekent uiteraard wel dat op het moment van terugbetaling de marginale lastendruk van betrokkene oploopt.

5.5

Knelpunten en beleid: regelingen voor sociale bescherming

Aanpassingen door veranderende arbeidspatronen Bij de inrichting en vormgeving van het wettelijke stelsel van sociale zekerheid is destijds in grote mate uitgegaan van een standaardwerknemer, te weten een (buitenshuis werkende) alleenverdiener. Tevens is daarbij uitgegaan van een standaardlevensloop voor mannen (met een ononderbroken voltijds arbeidsdeelname gedurende de beroepsgeschikte leeftijd) en een standaardlevensloop voor vrouwen (met gedurende de beroepsgeschikte leeftijd een korte periode van betaalde arbeid, gevolgd door een lange periode van onbetaalde zorgarbeid). In de afgelopen decennia hebben veranderende arbeidspatronen en de zogeheten nieuwe risico’s geleid tot diverse aanpassingen in de wettelijke sociale zekerheidsregelingen. Daarnaast zijn diverse wettelijke en arbeidsvoorwaardelijke regelingen op het terrein van arbeid en zorg tot stand gebracht, die inspelen op de behoefte bij werkenden aan variatie in arbeidspatronen gedurende de levensloop. Naast voorzieningen op het gebied aan kinderopvang gaat het daarbij in toenemende mate om regelingen die werkenden in staat stellen de tijd besteed aan betaalde arbeid aan te passen aan hun voorkeuren tijdens de verschillende levensfasen. Voor arbeidspensioenregelingen, die van oudsher ook uitgingen van de hierboven aangeduide standaardwerknemer, geldt dat veel van deze regelingen in de loop der jaren aanpassingen hebben ondergaan met het oog op ontwikkelingen in arbeidspatronen. Knelpunten op diverse deelterreinen Vanuit het perspectief van veranderende levenslopen waarbij in toenemende mate sprake is van transities op de arbeidsmarkt en het combineren van posities dan wel activiteiten (zoals arbeid, zorg, scholing), is in paragraaf 3.4 een aantal knelpunten op het terrein van sociale zekerheid, arbeid en zorg, en arbeidspensioenen in kaart gebracht. Deze hebben te maken met keuzes die individuen gedurende hun beroepsgeschikte leven maken. Het begrip ‘keuze’ behoeft overigens wel relativering, aangezien in veel gevallen geen sprake is van een volledig vrije keuze. Keuzes die leiden tot kortere of langere onderbrekingen van de loopbaan, kunnen ongunstig uitwerken voor de socialezekerheidspositie van betrokkene en hebben ook consequenties voor het arbeidspensioen. Voor bepaalde

130

SLOTBESCHOUWING

vormen van verlof en voor loopbaanonderbreking als bedoeld in de Wet financiering loopbaanonderbreking (onbetaald verlof voor een periode van maximaal 18 maanden) zijn nadelige gevolgen in de sfeer van de sociale zekerheid inmiddels in zekere zin ondervangen, maar daarbij is geen sprake van een sluitende regeling. Voor andere vormen van verlof en loopbaanonderbreking is hier niet in voorzien. Verder beperken knelpunten in de sfeer van de kinderopvang de keuzevrijheid van individuen ten aanzien van de combinatie van arbeid en zorg, waardoor zij zich gedwongen zien te stoppen met het verrichten van betaalde arbeid. Voorzover zij later herintreden, is dit veelal in een functie van een lager niveau dan voorheen. In de huidige maatschappelijke en politieke discussie speelt vooral de vraag of de bestaande wettelijke en arbeidsvoorwaardelijke regelingen voor verlof en loopbaanonderbreking toereikend zijn. Meer in het algemeen is een aandachtspunt of met het grotendeels verdwijnen van kostwinnersbepalingen in de sociale zekerheid, de inkomensbescherming van personen die thans de zorg voor kinderen hebben (en van bijvoorbeeld mantelzorgers) toereikend is. Ook voor werknemers met een flexibele arbeidsrelatie geldt dat zij te maken hebben met – veelal kortere – onderbrekingen van de loopbaan. In het bijzonder de referte-eisen van de WW kunnen een knelpunt zijn. Ook de toegankelijkheid van pensioenregelingen is voor deze groep een aandachtspunt. Een aandachtspunt vormen verder nog resterende prikkels in sociale regelingen gericht op vervroegde uittreding. Specifieke knelpunten oplossen met gericht beleid Voorzover thans sprake is van specifieke knelpunten, is het gewenst hiervoor via gericht beleid oplossingen te zoeken. Van de in paragraaf 4.3 geïnventariseerde beleidsopties spreekt een versterking van het opbouwelement in de WW aan, als mogelijkheid om meer rekening te houden met het arbeidspatroon van personen die vanwege onderbreking van de loopbaan niet aan de referte-eisen voldoen en van werknemers met een flexibele arbeidsrelatie. Daarnaast is het gewenst nog bestaande belemmeringen in de sociale verzekeringen voor het opnemen van onbetaald verlof en voor andere vormen van loopbaanonderbreking zoveel mogelijk weg te nemen. Dat knelpunten op het gebied van de kinderopvang moeten worden opgelost, behoeft eigenlijk geen betoog. Het stemt dan ook positief dat dit vraagstuk thans hoog op de politieke agenda staat.

131

De incentivestructuur van vervroegde uittredingsregelingen kan verder worden verbeterd. Flexibele en prepensioenregelingen dienen de gevolgen van vervroegde uittreding zoveel mogelijk op actuarieel zuivere wijze tot uitdrukking te brengen. In de werknemersverzekeringen kunnen rechten en plichten van oudere werknemers meer in balans worden gebracht, onder meer door middel van herinvoering van de sollicitatieplicht voor personen van 57½ jaar en ouder. Wat knelpunten in arbeidspensioenregelingen betreft, kan worden vastgesteld dat sociale partners reeds geruime tijd doende zijn een moderniseringsslag te maken en dat de eerste effecten hiervan inmiddels zichtbaar zijn. Zo is in toenemende mate sprake van een vergroting van individuele keuzemogelijkheden. Verschillende pensioenfondsen hebben de franchise verlaagd en verder is sprake van een relatieve toename van het aandeel actieve deelnemers met een middelloonregeling en van een afname van het aandeel actieve deelnemers met een zuivere eindloonregeling. Deze trend verdient ondersteuning, aangezien een middelloonregeling beter past bij een gevarieerde arbeidslevensloop. Daarnaast is sprake van een afname van het aandeel werknemers voor wie een toetredingsleeftijd geldt. Een verdere vergroting van met name de toegankelijkheid van pensioenregelingen blijft niettemin wenselijk. Meer principiële aandachtspunten Gelet op de voor arbeidspatronen relevant te achten tendens van een toenemende keuzevrijheid op het terrein van arbeidsvoorwaarden en de meer algemene trend tot individualisering, is verder een belangrijk aandachtspunt dat de huidige wettelijke socialezekerheidsarrangementen geen ruimte laten voor individuele keuzes. Het is daarbij de vraag in hoeverre dit mogelijk is binnen regelingen die vanwege de aard van het risico een hoog solidariteitsniveau kennen. Een andere vraag is of de huidige collectieve, uniforme en op solidariteit gebaseerde regelingen nog voldoende recht doen aan het veranderende karakter van sociale risico’s die niet steeds volledig buiten de invloedssfeer van betrokkenen liggen, maar in toenemende mate ook elementen kunnen bevatten waarover personen op individueel niveau keuzes kunnen maken. Het punt daarbij is of bestaande collectieve regelingen een voldoende mate van verantwoordelijkheid bij het individu leggen ten aanzien van risico’s die door deze regelingen worden gedekt en waarvan het intreden en de duur mede het gevolg kunnen zijn van eigen keuzes of gedrag. Een ander aspect is dat personen die in gezinsverband leven, ook mogelijkheden hebben om risico’s van inkomensderving binnen het huishouden op te vangen. De verder toenemende variëteit aan arbeidspatronen en de daarmee samenhangende knelpunten in de sfeer van de sociale bescherming vragen om een

132

SLOTBESCHOUWING

verdere toesnijding van het beleid op deze ontwikkelingen. Vanuit het perspectief van veranderende levenslopen en daarmee samenhangende transities op de arbeidsmarkt zou de inzet daarbij moeten zijn het wegnemen of verminderen van knelpunten die belemmeren dat individuen een eigen invulling kunnen geven aan hun arbeidslevensloop. In de kern gaat het hierbij evenals bij het beleidsterrein van onderwijs en scholing om het faciliteren van transities, met het oog op een optimale arbeidsparticipatie gedurende de beroepsgeschikte leeftijd. Diverse onderling samenhangende noties spelen daarbij een rol, zoals keuzevrijheid, individuele verantwoordelijkheid en combineerbaarheid van arbeid en privé (waaronder zorg). Dergelijke thema’s vormen ook onderdeel van een bredere sociaal-politieke discussie over de verdeling van verantwoordelijkheden tussen individu, collectiviteit en overheid. Doordenking verantwoordelijkheidsverdeling op de beleidsagenda Bij een verdere doordenking van de verantwoordelijkheidsverdeling rijst de vraag in hoeverre er, gezien de toenemende keuzevrijheid op het terrein van arbeidsvoorwaarden, de individualiseringstrend en het veranderende karakter van sociale risico’s, verschuivingen wenselijk zijn van publieke arrangementen met een grote mate van risicosolidariteit naar arrangementen met meer individuele keuzevrijheid en individuele verantwoordelijkheid. Deze vraag kan niet in zijn algemeenheid worden beantwoord. De mate waarin een dergelijke verschuiving kan plaatsvinden zal per risico moeten worden bezien. Zo leent het werkloosheidsrisico, dat vanwege zijn specifieke kenmerken algemeen als onverzekerbaar op de particuliere verzekeringsmarkt wordt beschouwd, zich hier slechts in beperkte mate voor. Het werkloosheidsrisico is immers voor een belangrijk deel afhankelijk van de economische ontwikkeling. Verder spelen ook factoren als scholingsgraad van de werknemer, leeftijd en beroep een rol. Niettemin kunnen individuele afwegingen van invloed zijn op met name de duur van de werkloosheid, bijvoorbeeld waar het gaat om afwegingen van de werknemer/werkloze omtrent de aanvaardbaarheid van een nieuw dienstverband of een zelfstandige beroepsuitoefening. Ook de lengte van de werkloosheidsuitkering kan hierbij een rol spelen. Op macroniveau blijkt de relatieve uitkeringshoogte (‘replacement rate’) een belangrijke determinant te zijn van de evenwichtswerkloosheid. Het risico van ziekte en arbeidsongeschiktheid is in sterkere mate van individuele aard. Het hangt samen met aan het individu verbonden medische factoren, zij het dat diverse andere factoren kunnen bijdragen aan het ontstaan alsmede het voortduren van arbeidsongeschiktheid. Daarbij kan het onder meer gaan om factoren die verband houden met de arbeidssituatie, met de werking van de gezondheidszorg en om mogelijkheden voor reïntegratie.

133

Ook de opstelling en medewerking van het individu ten aanzien van de aanpak van het ziekteverzuim kan gewicht in de schaal leggen. Voor personen met restcapaciteiten zou een zekere mate van verschuiving naar arrangementen met meer individuele keuzevrijheid en individuele verantwoordelijkheid werkhervatting kunnen stimuleren. Voor de zogeheten nieuwe risico’s op het terrein van arbeid en zorg, waar keuzeaspecten in sterkere mate een rol spelen, lijken hier de meeste mogelijkheden te liggen. Dit neemt niet weg dat ook voor dergelijke risico’s een bepaalde mate van collectieve dekking uit maatschappelijk oogpunt gewenst kan zijn. Daarbij dient bedacht te worden dat keuze-elementen niet steeds in even sterke mate aan de orde behoeven te zijn (bijvoorbeeld bij verlof ingeval van ‘calamiteiten’). Behalve de afweging tussen collectieve en individuele verantwoordelijkheid is de vraag aan de orde wat de optimale collectiviteit is om bepaalde risico’s te verevenen en voorzieningen te treffen in het kader van sociale bescherming. Daarbij valt te constateren dat steeds meer regelingen worden getroffen op het niveau van het georganiseerde bedrijfsleven. Wat de inkomensbescherming betreft, gaat het dan vooral om aanvullingen ten opzichte van publieke regelingen. Verantwoordelijkheid op mesoniveau kan – afhankelijk van de aard van het risico – op zichzelf bijdragen aan een goede balans tussen (risico)solidariteit en efficiëntie en maakt het beter mogelijk om de behoeften van arbeidsorganisaties en werknemers op elkaar af te stemmen. Vanzelfsprekend dient de overheid verantwoordelijk te blijven voor een voldoende mate van inkomenssolidariteit. Geïntegreerde spaarsystemen Bovenstaande analyse leidt tot de conclusie dat er duidelijke voordelen zijn verbonden aan geïntegreerde spaarsystemen zoals het in paragraaf 4.4.3 geschetste model voor een ‘gemengde verzekering’. Dit model gaat uit van drie pijlers met een per pijler afnemende mate van collectiviteit en solidariteit en toenemende mate van keuzevrijheid en eigen verantwoordelijkheid. De eerste pijler biedt een basisdekking bij inkomensderving met een maximale solidariteit. In de tweede pijler gaat het om (verplichte) individuele opbouw van rechten, op CAO- of bedrijfstakniveau georganiseerd. Volledig individuele spaar- en verzekeringsvormen zitten in de derde pijler. De verhouding tussen de pijlers hangt samen met de mate waarin risico’s individueel beïnvloedbaar zijn. De in de tweede pijler opgebouwde aanspraken kunnen onder bepaalde condities worden aangewend voor scholing, zorg en andere vormen van verlof, maar ook – in aanvulling op de eerste pijler – bij werkloosheid, arbeidsongeschiktheid en pensionering. Het voordeel van een geïntegreerde benadering is dat meer samenhang tussen arrangementen kan worden gerealiseerd; zo kunnen pensioenbesparingen dan mede worden aange-

134

SLOTBESCHOUWING

wend voor verlof of scholing. Individuele keuzemogelijkheden tussen werken, zorgen, scholing en vrije tijd worden vergroot. Via een kredietfaciliteit zou een gelijkmatiger inkomensspreiding over de levensloop mogelijk worden. Tegelijkertijd biedt een dergelijk systeem – conform het uitgangspunt van dit rapport – een forse prikkel tot arbeidsparticipatie. Het langdurig interen op het tegoed drukt immers het toekomstige inkomen, met name het pensioen. De vormgeving van een dergelijk model behoeft wel nadere doordenking. Zo zou bij een regeling die voor meerdere doelen kan worden ingezet, voorkomen moeten worden dat werknemers die relatief vaak werkloos zijn of die te maken krijgen met ziekte en arbeidsongeschiktheid, minder of geen middelen overhouden voor bijvoorbeeld scholing. Het blijvend investeren in menselijk kapitaal dient juist te worden bevorderd. Meer in het algemeen zullen zich problemen voordoen bij diegenen die te weinig rechten kunnen opbouwen (veelal lage inkomensgroepen). Een negatief saldo aan het eind van het werkzame leven zou kunnen worden kwijtgescholden, maar dat schept weer een probleem op het vlak van moral hazard. De mogelijkheid tot ‘rood staan’ zou daarom beperkt kunnen worden tot de periode van het kinderdal. Verder is de vraag in hoeverre binnen de collectiviteit in de tweede pijler sprake zou moeten zijn van risicosolidariteit, zoals bij arbeidspensioenen. Een en ander vereist nadere uitwerking en regelgeving ten aanzien van de opbouw en aanwending van de aanspraken. Niettemin biedt de hier geschetste benadering op wat langere termijn goede mogelijkheden om te komen tot sociale arrangementen die meer afgestemd zijn op een gevarieerde levensloop en bijdragen tot een optimale arbeidsparticipatie.

5.6

Tot slot

De persoonlijke keuzes in de arbeidslevensloop vinden in een maatschappelijke context plaats. Het sociaal-economisch beleid geeft mede sturing aan die keuzes. De incentivestructuur zou gericht moeten zijn op een optimale arbeidsparticipatie van individuen gedurende de beroepsgeschikte leeftijd. Dit betekent dat individuen, uitgaande van het beginsel van economische zelfstandigheid, keuzes kunnen maken ten aanzien van de intensiteit van hun arbeidsdeelname in de verschillende levensfasen. Dit impliceert onder meer dat mensen die (tijdelijk) gas terugnemen op de arbeidsmarkt, volop de kans moeten krijgen op een later moment weer volwaardig te kunnen participeren. Keuzes van nu mogen keuzes voor de toekomst immers niet afsluiten. In dit rapport zijn op diverse beleidsterreinen beleidsopties beschreven om overgangen binnen de arbeidsmarkt en tussen de arbeidsmarkt en aanpalende segmenten te faciliteren, waardoor individuele keuzemogelijkheden wor-

135

den vergroot. Zowel bij onderwijs en scholing als bij sociale bescherming zijn beloftevolle beleidsaanzetten waarneembaar, die dezelfde richting uit wijzen: sterkere persoongebonden rechten en verantwoordelijkheden. Deels vertaalt zich dat in concreet beleid (verlofsparen, persoonlijke ontwikkelingsrekeningen), deels betreft het experimenten (scholingsvouchers). Er doen zich daarbij interessante mogelijkheden voor om via geïntegreerde spaarsystemen aanpalende beleidsterreinen te integreren. Keuzevrijheid wordt zo gekoppeld aan een grotere individuele verantwoordelijkheid. Dit type beleidsvernieuwingen verdient steun en verdere uitwerking. Incrementeel beleid zal op de langere termijn waarschijnlijk niet kunnen volstaan. Er is een nieuwe doordenking van de verantwoordelijkheidsverdeling tussen individu, georganiseerd bedrijfsleven en overheid nodig. Voor de komende jaren vormt dit een belangrijke beleidsopgave op sociaal-economisch terrein.

136

Bijlage bij het rapport Levensloopbanen: gevolgen van veranderende arbeidspatronen

137

138

Bijlage 1 Commissie Sociaal-Economische Deskundigen (CSED)

leden

plaatsvervangende leden

Kernleden prof.dr. K.P. Goudswaard (voorzitter) prof.dr. A.F.P. Bakker (DNB) prof.dr. A.H.J. Kolnaar prof.dr. F. Leijnse prof.dr. L.F. van Muiswinkel Aanvullende leden mevrouw prof.mr. I.P. Asscher-Vonk prof.dr. A.L. Bovenberg prof.dr. P. Ester (OSA) prof.dr. C. van Ewijk (CPB) mevrouw prof.dr. H. Maassen van den Brink prof.dr. P. Schnabel (SCP)

drs. V.R. Okker

Secretariaat drs. C.A. van der Wijst mevrouw mr.drs. T.D. Riemens drs. L.A.W. Tieben

139

Publicatieoverzicht CSED-rapport: Levensloopbanen: gevolgen van veranderende arbeidspatronen 2001, 140 pp., ISBN 90-6578-797-5, ƒ 15,00 / € 6,80

Advies Herstructurering productwetgeving 2000, 25 pp., ISBN 90-6587-748-7, bestelnr. 00/04 ƒ 12,50 / € 5,65

Advies Nieuwe Pensioenwet 2001, 222 pp., ISBN 90-6578-790-8, bestelnr. 01/06

Kansen geven, kansen nemen Advies bevordering arbeidsdeelname etnische minderheden 2000, 202 pp., ISBN 90-6587-745-2, bestelnr. 00/03 ƒ 22,50 / € 10,20

ƒ 22,50 / € 10,20

Advies Natuur voor mensen, mensen voor natuur 2001, 66 pp., ISBN 90-6578-783-5, bestelnr. 01/05 ƒ 15,00 / € 6,80 Advies Arbeidsmobiliteit in de EU 2001, 142 pp., ISBN 90-6578-777-0, bestelnr. 01/04

ƒ 15,00 / € 6,80

Advies Nationaal Verkeers- en Vervoersplan 2001-2020 2001, 84 pp., ISBN 90-6578-776-2, bestelnr. 01/03 ƒ 12,50 / € 5,65 Advies Het functioneren en de toekomst van de structuurregeling 2001, 126 pp., ISBN 90-6578-773-8, bestelnr. 01/02 ƒ 15,00 / € 6,80

Advies Voorstel tot wijziging Arbobesluit i.v.m. de afstemming van het Arbo- en Bouwbesluit 2000, 50 pp., ISBN 90-6587-737-1, bestelnr. 00/02 ƒ 12,50 / € 5,65 Advies Sociaal-economische beleidscoördinatie in de EU 2000, 64 pp., ISBN 90-6587-736-3, bestelnr. 00/01 ƒ 12,50 / € 5,65 Advies Bevordering arbeidsdeelname ouderen 1999, 212 pp., ISBN 90-6587-731-2, bestelnr. 99/18 ƒ 25,00 / € 11,35

ƒ 15,00 / € 6,80

Advies Commentaar op de Nota Ruimtelijk Economisch Beleid 1999, 58 pp., ISBN 90-6587-730-4, bestelnr. 99/17 ƒ 12,50 / € 5,65

Advies Naar een gezond stelsel van ziektekostenverzekeringen 2000, 200 pp., ISBN 90-6587-770-3, bestelnr. 00/12 ƒ 22,50 / € 10,20

Advies Uitbreiding van de EU met Midden- en Oost-Europese landen 1999, 20 pp., ISBN 90-6587-728-2, bestelnr. 99/16 ƒ 10,00 / € 4,50

Advies De winst van waarden 2000, 146 pp., ISBN 90-6587-771-1, bestelnr. 00/11

ALGEMEEN

Advies Koers BVE 2001, 116 pp., ISBN 90-6578-772-X, bestelnr. 01/01

Advies Toekomstgericht woonbeleid 2000, 50 pp., ISBN 90-6587-758-4, bestelnr. 00/10

ƒ 15,00 / € 6,80

ƒ 12,50 / € 5,65

Advies Meerjarennota Emancipatiebeleid 2000, 78 pp., ISBN 90-6587-756-8, bestelnr. 00/09 ƒ 12,50 / € 5,65 Advies Sociaal-economisch beleid 2000-2004 2000, 246 pp., ISBN 90-6587-51-7, bestelnr. 00/08 ƒ 25,00 / € 11,35 Advies Sociaal-economische grondrechten in de EU 2000, 18 pp., ISBN 90-6587-749-5, bestelnr. 00/07 ƒ 10,00 / € 4,50 Advies Emissiehandel in klimaatbeleid 2000, 62 pp., ISBN 90-6587-746-0, bestelnr. 00/06 ƒ 12,50 / € 5,65 Advies Onvolledige AOW-opbouw 2000, 100 pp., ISBN 90-6587-747-9, bestelnr. 00/05

ƒ 15,00 / € 6,80

SER-adviezen Een jaarabonnement op adviezen die de SER uitbrengt ƒ 200,00 / € 90,75 SER-bulletin Maandelijkse uitgave met nieuws en informatie over de SER en de Stichting van de Arbeid Abonnement per kalenderjaar ƒ 55,00 / € 24,95 De Sociaal-Economische Raad belicht (folder)

gratis

Knipselkrant Achtergrondartikelen en commentaren op sociaal-economisch gebied uit de dagen weekbladen (dagelijks). Jaarabonnement ƒ 200,00 / € 90,75

Alle uitgaven zijn te bestellen door overmaking van de vermelde prijs op gironummer 333281 ten name van de SER te Den Haag, onder vermelding van bestelnummer of titel. Op aanvraag zenden wij u gratis een uitgebreid publicatieoverzicht toe. Telefoon 070 - 3 499 505.

Het klassieke arbeidspatroon staat op de helling. De figuur van de voltijd werkende mannelijke kostwinner die op zijn vijfenzestigste met pensioen gaat verliest terrein. De verscheidenheid aan arbeidspatronen neemt toe, constateert de Commissie Sociaal-Economische Deskundigen. Mannen, maar vooral vrouwen, wisselen perioden van werken af met perioden van verlof, scholing en zorg. Deze ontwikkelingen hebben gevolgen voor het sociaaleconomisch beleid. Dat beleid is gericht op maximale arbeidsparticipatie. Werknemers hechten echter steeds meer belang aan een goede balans tussen arbeid en privé-leven. Het gaat dus meer om een optimale arbeidsparticipatie. Dat betekent niet dat er minder wordt gewerkt, maar dat het werk beter is verdeeld over de levensloop. Grotere keuzevrijheid brengt ook een grotere verantwoordelijkheid met zich mee. Zo wil de consument van onderwijs en scholing meer te kiezen hebben, maar zal daarvoor vaker zelf de rekening moeten betalen. De CSED bepleit een flexibeler onderwijsstelsel en meer aandacht voor blijvende investeringen in kennis en vaardigheden. Veranderende arbeidspatronen hebben eveneens gevolgen voor de sociale zekerheid. Hier is een nieuw evenwicht gewenst tussen collectieve solidariteit en individuele verantwoordelijkheid. De CSED denkt dat individuele spaarfondsen voor verschillende vormen van sociale bescherming interessante mogelijkheden kunnen bieden. Toch gaan de veranderingen in arbeidspatronen minder snel dan veel wordt gedacht. Ontwikkelingen op deelterreinen worden uitvergroot en veralgemeniseerd. Dat leidt soms tot mythevorming. Zo is de vaste baan nog steeds voor het overgrote deel van de werknemers een gegeven en komt job hoppen vooral voor bij speciale groepen. Het klassieke arbeidspatroon blijft al met al toch op veel werknemers een grote aantrekkingskracht uitoefenen.

Uitgave:

Sociaal-Economische Raad Bezuidenhoutseweg 60 Postbus 90405 2509 LK Den Haag ISBN 90-6587-797-5 / CIP

Sociaal- Economische Raad Commissie Sociaal-Economische Deskundigen. Levensloopbanen: gevolgen van veranderende arbeidspatronen

Recommend Documents