Scriptie voor de leergang Master of Crisis and Disastermanagement, 5 e lichting

Scriptie voor de leergang Master of Crisis and Disastermanagement, 5e lichting 2002-2004.

WEER (E)EN RAMP

Onderzoek naar de relatie tussen de publieke zorg van de overheid m.b.t. “rampenbestrijding” en de in dat kader noodzakelijke beschikbaarheid van meteorologische informatie.

Ton Remmerswaal

“You do(n’t) need to ask the weatherman to know which way the wind blows” (naar Bob Dylan/1965)

1

Voorwoord: Deze scriptie is geschreven als opdracht binnen de leergang Master of Crisis and Disastermanagement (MCDM). Bij het schrijven van deze scriptie heb ik gebruik gemaakt van divers studiemateriaal zoals bestuurskundige literatuur, wetgeving, ministeriële richtlijnen, diverse vakbladen zoals Alert en Brand en Brandweer en niet te vergeten Internet. Daarnaast heb ik veel relevante informatie gekregen van het Koninklijk Meteorologisch Instituut te De Bilt (KNMI) o.a. tijdens mijn stageperiode bij het KNMI in de maand januari 2003. Ik spreek daarbij met name mijn dank uit naar de heren ir.D.Riepma, H.Mellink, dr.ir.A.van Lammeren en F.Kroonenburg, allen werkzaam bij de sector Weersverwachting en Adviezen (WA) van het KNMI. Zij hebben mij terzijde gestaan met hun kennis en adviezen. Ik heb het KNMI ervaren als een professionele, kennisintensieve organisatie.

De redenen voor mijn keuze voor het onderwerp zoals genoemd in de titel zijn divers: 1. mijn persoonlijke belangstelling voor het weer en met name extreme weersomstandigheden. 2. een substantieel aantal rampomstandigheden in Nederland is het gevolg van extreme weersomstandigheden, zoals langdurige en overvloedige regenval, storm, maar ook ijzel, sneeuw en mist. In extreme situaties leidt dit veelal tot een “maatschappij-ontwrichtende situatie”. 3. weersomstandigheden vormen per definitie een conditionele factor bij de rampenbestrijding. 4. tenslotte kwam het onderwerp van de scriptie expliciet op mijn pad tijdens de bestrijding van de wateroverlast in de regio Haaglanden in de periode van 19 tot en met 21 september 2001 vanuit het Regionaal Beleidsteam (RBT).

Ik heb het schrijven van deze scriptie als een aanzienlijke belasting ervaren. Misschien wel het directe gevolg van het feit, dat ik in het eerste jaar van de studie 50 jaar mocht worden. Het kost veel tijd en energie en het is tenslotte een studie die grotendeels in de spaarzame vrije tijd vorm en inhoud moet worden gegeven. Ik sluit zeker niet uit, dat mijn directe omgeving mee heeft mogen ervaren, dat ik deze scriptie er niet “even tussendoor” heb kunnen doen. Mijn speciale dank gaat daarom uit naar mijn vrouw Yvonne en mijn dochters Michelle, Esmee en Carlissa. Jullie waren en zijn mijn begripvolle en stimulerende achterban.

Ook op mijn werk hebben mijn collegae op gezette tijden mogen meegenieten van mijn inspanningen. Martin Evers (een MCDM-er) was voor mij steeds beschikbaar met een luisterend oor en goede adviezen. Tenslotte ontving ik steun van Rob Brons, de directeur van de Hulpverleningsregio Haaglanden, die mij in staat heeft willen stellen om de MCDM-studie te volgen.

2

Samenvatting. In het midden van de voor-vorige eeuw heeft de overheid besloten tot het oprichten van het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut (KNMI). De exclusieve publieke taakopdracht aan dit instituut omvatte het beschikbaar stellen van meteorologische en andere geofysische informatie aan de samenleving. Het KNMI was hiermede te beschouwen als een monopolist. Begin jaren negentig van de vorige eeuw ontstond het fenomeen van de particuliere weerbureaus. Deze weerbureaus hebben er bij de politiek op aangedrongen om het beschikbaar stellen van weersinformatie niet uitsluitend aan het KNMI over te laten, doch ruimte te bieden aan de particuliere weerbureaus om ook op enige wijze de maatschappij c.q. markt te bedienen.

De als gevolg hiervan door de politiek gevoerde discussie werd mede beïnvloed door de uitkomsten van een onderzoek van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en door een onderzoek door de werkgroep Cohen. Het onderzoek van de WRR richtte zich op “het door de overheid borgen van publieke belangen” en het onderzoek van de werkgroep Cohen richtte zich op de concurrentiepositie van de overheid ten opzichte van particuliere marktpartijen. De uitkomst van deze politieke discussie was, dat de overheid heeft besloten om te komen tot nadere regelen in de vorm van de Wet op het KNMI, het wijzigen van de organisatie van het KNMI en het expliciet benoemen van de mogelijkheden van particuliere weerbureaus om de “weermarkt” te bedienen. In de Wet op het KNMI is geregeld, dat de taken van het KNMI exclusief zijn gericht op de veiligheid van de Nederlandse samenleving voor zover die wordt bepaald door meteorologische omstandigheden en omstandigheden op andere geofysische terreinen.

Een belangrijk onderdeel hiervan is de wettelijke taak van het KNMI om zorg te dragen voor de beschikbaarheid van waarschuwingsberichten en berichten bij calamiteiten wanneer het weer daarbij een belangrijke rol speelt. De centrale vraag in deze scriptie is of de inperking van de taak van het KNMI ten bate van de commerciële weerbureaus een positief dan wel negatief effect heeft (gehad) op deze publieke veiligheidstaak van de overheid en in het bijzonder die met betrekking tot de rampenbestrijding.

De uitkomst van dit onderzoek is, bezien vanuit de relatie tussen meteorologische informatie en de rampenbestrijding, negatief. Op basis van in aanvang een economische discussie is er inderdaad helderheid ontstaan met betrekking tot de (concurrentie)positie van het KNMI ten opzichte van de commerciële weerbureaus. De wettelijke publieke veiligheidstaak van het KNMI ten behoeve van de Nederlandse samenleving was in die discussie daarentegen van secundair belang. De politieke besluitvorming heeft ertoe geleid, dat uitsluitend de beschikbaarheid van meteorologische informatie ten behoeve van de publieke veiligheidstaak van de overheid is geregeld. Het verplicht en consistent gebruik van deze informatie door de verschillende overheden ten behoeve van deze veiligheidstaak is daarmee echter niet geregeld.

3

Voorwoord.

blz. 2.

Samenvatting.

blz. 3.

Inhoudsopgave.

blz. 4.

Hoofdstuk 1.

Inleiding en probleemstelling.

blz. 6.

1.1 Aanleiding.

blz. 6.

1.2 Probleemstelling en onderzoeksvragen.

blz. 6.

1.3. Methode van onderzoek en keuze theoretisch kader.

blz. 7.

1.4. Opbouw van de scriptie.

blz. 7.

Hoofdstuk 2:

blz. 9.

Rampenbestrijding en de beschikbaarheid van meteorologische informatie.

2.1 Maatschappelijke veiligheid.

blz. 9

2.2 De overheid (waar)borgt het “publiek belang”.

blz. 9.

2.3 Veiligheidsbeleid en regelgeving.

blz. 10.

2.4 Aan veiligheidsbeleid te stellen eisen.

blz. 11.

2.5 Rampenbestrijding en meteorologische informatie.

blz. 11.

2.6 Extreme weersomstandigheden als ramptype binnen het rampenplan.

blz. 12.

2.7 Meteorologische informatie in relatie tot de veiligheidsketen.

blz. 12.

2.8 Meteorologische informatie in relatie tot Unité de doctrine.

blz. 12.

Hoofdstuk 3:

blz. 14.

Borging publiek belang door de overheid.

3.1 Rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid

blz. 14.

“Het borgen van publiek belang”. 3.2 Kerncompetenties van de overheid.

blz. 15.

3.3 Borging.

blz. 15.

3.4 Borging en de “wat-vraag”.

blz. 15.

3.5 Borging en de “hoe-vraag”.

blz. 15.

3.6 Borging en de beschikbaarheid van meteorologische informatie.

blz. 16.

Hoofdstuk 4:

blz. 17.

Concurrentiecondities van de overheid ten opzichte van de private markt.

4.1 Werkgroep Cohen en het rapport “Markt en Overheid”.

blz. 17.

4.2 Kabinet Kok II besluit tot voorstel van wet.

blz. 17.

4.3 Afstoten commerciële taken door de overheid.

blz. 18.

4.4 Gelijke concurrentiecondities tussen markt en overheid

blz. 18.

door wettelijke maatregelen. 4.5 Voorstellen werkgroep Cohen in relatie tot het KNMI. 4

blz. 18.

4.6 Afsplitsen commerciële taken door het KNMI.

blz. 19.

4.7 Voorstel van wet teruggenomen.

blz. 20.

Hoofdstuk 5:

blz. 21.

De afbakening van de publieke taken van het KNMI ten opzichte van de werkzaamheden van de commerciële weerbureaus.

5.1 Wet op het KNMI.

blz. 21.

5.2 Doelstelling publieke taken van het KNMI.

blz. 21.

5.3 Aan het KNMI wettelijk voorbehouden taken.

blz. 22.

5.4 Feitelijke taken van het KNMI.

blz. 22.

5.5 Er is een markt voor het beschikbaar stellen van meteorologische informatie.

blz. 24.

Hoofdstuk 6.

blz. 27.

Analyse van de relatie tussen het KNMI, de commerciële weerbureaus en de hulpdiensten (aan de hand van de veiligheidsketen).

6.1 Schakels van de veiligheidsketen in relatie tot meteorologische informatie

blz. 27.

in algemene zin. 6.2 De veiligheidsketen en de praktijk.

blz. 29.

6.3 Specifieke bij het KNMI aanwezige kwaliteiten voor de hulpverlening.

blz. 32.

Hoofdstuk 7.

blz. 34.

Conclusies.

7.1 Economie versus veiligheid.

blz. 34.

7.2 Kwetsbaarheid van coördinatiearrangementen.

blz. 34.

7.3 Convenant.

blz. 34.

7.4 Conclusie(s) hoofdvraag en deelvragen.

blz. 35.

Hoofdstuk 8.

blz. 39.

Aanbevelingen.

8.1 Op de conclusie(s) aanvullende aanbevelingen.

blz. 39.

Geraadpleegde literatuur.

blz. 40.

5

Hoofdstuk I.

1.1.

Inleiding en probleemstelling.

Aanleiding.

Ten behoeve van de vergadering van het Algemeen Bestuur van de Hulpverleningsregio Haaglanden op 20 februari 2002 is een evaluatie- rapportage geschreven waarin o.a. wordt gesteld: “ Het Regionaal Beleidsteam (RBT), Regionaal Coördinatie Centrum (RCC) alsook de andere bij de bestrijding van de wateroverlast betrokken hulpdiensten maken druk gebruik van de diverse beschikbare weerprogramma’s. In de beschreven situatie gaven die programma’s inderdaad ieder voor zich de verwachting af, dat de hoeveelheid regenwater in de loop van de nacht drastisch zou verminderen tot de eerdergenoemde 5 mm per 12 uur. Dit in tegenstelling tot berichtgeving via het Hoogheemraadschap Delfland dat tegen middernacht nog steeds de verwachting uitsprak van een extra 100 mm regen in de loop van de nacht. De voorzitter RBT besluit, dat RCC en RBT zich richten naar de informatie van het Hoogheemraadschap Delfland.” Dit heeft geleid tot het evaluatiepunt: “Op dit punt zullen nadere afspraken moeten worden voorbereid met het Hoogheemraadschap voor wat betreft een eenduidig gebruik c.q. eenduidige uitleg van weersverwachtingen. Bijvoorbeeld de gezamenlijke keuze van een weerstation”.

In het kader van mijn commandeursscriptie MCDM heb ik onderzoek gedaan naar de relatie tussen de publieke zorg van de overheid m.b.t. de rampenbestrijding en de in dat kader noodzakelijke beschikbaarheid van meteorologische informatie (lees: weersverwachting).

1.2.

Probleemstelling en onderzoeksvragen.

Hoofdvraag: Wordt de specifieke zorg van de overheid voor de “rampenbestrijding” gebaat of geschaad door het besluit van diezelfde overheid om de beschikbaarstelling van meteorologische informatie aan de Nederlandse samenleving niet exclusief aan zich te houden, maar hiervoor ruimte te bieden aan de commerciële weerbureaus?

Bij de uitwerking van deze hoofdvraag zijn de volgende deelvragen aan de orde: 1. Is rampenbestrijding een publiek belang c.q. een door de overheid te (waar)borgen publiek belang? 2. Wat is de relatie tussen rampenbestrijding en de beschikbaarheid van meteorologische informatie? 3. Welke leverancier(s) van meteorologische informatie zijn ten behoeve van de rampenbestrijding beschikbaar? 4. Welke taken/producten in relatie tot meteorologische informatie (specifiek: de weersverwachting) leverde het KNMI vóór de komst van de commerciële weerbureaus en hoe is dat veranderd met de opkomst van de commerciële weerbureaus? 5. Welke van die meteorologische taken/producten zijn van belang voor de rampenbestrijding? 6

6. In hoeverre kan de rampenbestrijding in gevaar komen door de commercialisering van het weerbericht? 7. Wat is de huidige praktijk en blijkt daaruit, dat de rampenbestrijding inderdaad last heeft gekregen van die commercialisering van het weerbericht? 8. Hoe zou e.e.a. kunnen worden verbeterd indien uit het voorgaande knelpunten blijken?

1.3.

Methode van onderzoek en keuze theoretisch kader.

Mijn onderzoek is gebaseerd op een 3-tal onderzoeksbronnen, te weten: •

literatuuronderzoek.

•

mijn binnenlandstage bij het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut te De Bilt in de maand januari 2003, waarvan ik een verslag heb opgesteld als onderdeel van de studie MCDM, en

•

mijn praktijkervaring sinds 1990 bij de Brandweer Den Haag en de gemeenschappelijke regeling Hulpverleningsregio Haaglanden in de functie van ambtelijk secretaris van het bestuur en hoofd van de sector Bestuurs-en beheersondersteuning.

De keuze van het theoretisch kader heeft plaatsgevonden op basis van literatuuronderzoek en het feit, dat ik tijdens mijn stage bij het KNMI werd geconfronteerd met de organisatorische gevolgen van de aanbevelingen van de werkgroep Cohen. Nadere bestudering van het betreffende rapport van de werkgroep Cohen op het punt van het afstoten van aanvankelijk publieke taken naar de commerciële/private markt heeft mij ertoe gebracht om het theoretisch kader uit te breiden met de resultaten van het onderzoek van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid naar het borgen van het publieke belang.

Als ik meer tijd zou hebben gehad voor het schrijven van deze scriptie zou ik mij o.a. bezig hebben willen houden met een onderzoek naar de praktijksituatie met betrekking tot meteorologische informatie tussen regionale meldkamers, het KNMI en/of de commerciële weerproviders. Ik zou dat onderzoek hebben willen uitvoeren in de vorm van interviews met de hoofden van een beperkt aantal regionale meldkamers in combinatie met een enquête onder alle hoofden van de regionale meldkamers. Een stageperiode bij een commercieel weerbureau was (achteraf) ook wenselijk geweest.

1.4.

Opbouw van de scriptie.

Hoofdstuk 1 beschrijft de aanleiding tot de in deze scriptie aan de orde zijnde probleemstelling.

In hoofdstuk 2 wordt het begrip “publiek belang” geïntroduceerd. Dat begrip wordt vervolgens in relatie gebracht met de zorg van de overheid voor de “rampenbestrijding”. Vervolgens vindt een beschouwing plaats van de relatie tussen de rampenbestrijding en de beschikbaarheid van meteorologische informatie.

In hoofdstuk 3 volgt aan de hand van het rapport “De borging van het publiek belang” van 7

de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid een toelichting op het theoretisch kader met betrekking tot het door de overheid borgen van het publiek belang.

In hoofdstuk 4 volgt aan de hand van het rapport “Markt en overheid” van de werkgroep Cohen het theoretisch kader m.b.t. het optreden van de overheid in concurrentie met de (commerciële weer)markt. In dat verband vindt een spiegeling plaats van dat theoretisch kader aan de wijze waarop en de argumenten waarmee de overheid in de relatie tussen rampenbestrijding en de beschikbaarheid van meteorologische informatie een positie heeft ingenomen m.b.t. de commerciële weerbureaus.

In hoofdstuk 5 vindt een beschrijving plaats van de publieke, op de Wet op het KNMI, gebaseerde taken van het KNMI mede in relatie tot het begrip “commercieel weerbureau”.

In hoofdstuk 6 volgt een nadere analyse door het tegenover elkaar zetten van het KNMI en de commerciële weerbureaus in hun relatie tot de hulpdiensten. Daarbij wordt gebruik gemaakt van de schakels van de veiligheidsketen en vindt een beschrijving plaats van casuïstiek.

In hoofdstuk 7 komen de conclusies in relatie tot de hoofdvraag en deelvragen aan de orde.

In hoofdstuk 8 worden de aanbevelingen beschreven.

8

Hoofdstuk 2

Rampenbestrijding en de beschikbaarheid van meteorologische informatie.

2.1

Maatschappelijke veiligheid.

Maatschappelijke veiligheid is de veiligheid in het publieke domein en omvat zowel safety als security. Sinds mensenheugenis is deze maatschappelijke veiligheid onderwerp van maatschappelijke zorg, van politiek debat, van overheidsbeleid en van wetenschappelijke studie. Volgens Stavros Zouridis 1heeft de Duitse denker Jurgen Habermas in zijn “Habitationsschrift” een poging gedaan om het fenomeen “publiek belang” systematisch te onderzoeken en in een historische ontwikkeling te plaatsen. Hij stuit daarbij op de veelheid van betekenissen die het “publieke” in het spraakgebruik heeft. Volgens Habermas heeft de publieke sfeer in het antieke Griekenland lange tijd model gestaan als ideaal voor de publieke sfeer. In de periode na de Renaissance verwijst het publieke in toenemende mate naar de staat. Steeds meer groeien de publieke sfeer en de staat naar elkaar toe. Beide begrippen worden vrijwel synoniem gebruikt en kunnen probleemloos naast elkaar worden gebruikt. In symbolische zin representeert de staat het collectief en is daarmee een belichaming van het algemeen belang. Dit algemeen belang wordt daarbij geplaatst tegenover de particuliere belangen van burgers en bedrijven. In het midden van de 19e eeuw beperkte de overheid in Nederland zich vooral tot de klassieke nachtwakerstaken. Een van de oudste (zo niet de oudste) is de verantwoordelijkheid van de overheid m.b.t. de zorg voor de veiligheid in het publieke domein2.

2.2

De overheid (waar)borgt het “publiek belang”.

Het rapport “Het borgen van het publiek belang” van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid onderscheidt individuele, maatschappelijke en publieke belangen. Op dit onderscheid wordt in hoofdstuk 4 nader ingegaan. De Raad behandelt in dit rapport de vraag hoe publieke belangen- dat wil zeggen maatschappelijke belangen waarvoor de overheid de eindverantwoordelijkheid op zich neemt- het beste zijn te borgen in de zin van het “beletten dat zaken verloren gaan”. De overheid trekt zich een bepaald maatschappelijk belang aan op grond van de overtuiging, dat het belang anders niet tot zijn recht komt. Het spreekt echter niet vanzelf, dat maatschappelijke belangen steeds door de overheid moeten worden gerealiseerd. Het feit, dat de overheid, meer in het bijzonder de politiek, zich een belang expliciet aantrekt maakt het daarmee wel tot publiek belang. Welke belangen heeft de overheid zich aangetrokken en daarmee tot publiek belang getransformeerd? De overheid in de moderne samenleving heeft de zorg voor de veiligheid, zekerheid en bescherming van het leven en de eigendommen van de inwoners. Sinds de tweede helft van de 19e eeuw neemt, met de opkomst van de industriële samenleving, ook de overheidsinvloed gestaag toe. De overheid richt zich daarbij in toenemende mate op het voor alle inwoners waarborgen van de continuïteit en toegankelijkheid van de publieke voorzieningen, zoals

1

Stavros Zouridis/Het wezen van de staat/internet openbaarbestuur.nl/objects/essay-Stavros.doc

2

Stef Blok/lid VVD-fractie Tweede kamer/Wantrouw publiek belang/3 januari 2002. 9

stroomvoorziening, het wegennet, maar ook de ordening, inrichting en het onderhoud van publieke voorzieningen alsook het beschermen van lijf en goed i.c. de maatschappelijke veiligheid.

Het begrip “publiek belang” roept weinig vraagtekens op wanneer het gaat om klassieke overheidstaken bijvoorbeeld op het gebied van veiligheid, rechtsorde en infrastructuur. Juist wanneer individuele belangen niet of nauwelijks zijn aan te wijzen, dan wel leiden tot een te laag voorzieningenpeil (door bijvoorbeeld “free-riders-gedrag), heeft de overheid vanouds een verantwoordelijkheid om er voor zorg te dragen dat dergelijke collectieve goederen geleverd worden: dit is de “oervorm” van de het begrip “publiek belang”.

Voor wat dit laatste betreft kan ook worden gewezen op het begrip public goods (collectieve goederen). De rampenbestrijding is een voorbeeld van public goods. Collectieve goederen/public goods zijn goederen die twee bijzondere karakteristieken kennen. De eerste is non-exclusiviteit. Dit betekent, dat een producent niet kan verhinderen dat willekeurige consumenten, zonder er voor te betalen, het product gebruiken. In het geval van de rampenbestrijding kan de overheid niet uitsluiten, dat bepaalde individuen of groepen profiteren van met name de preventieve zorg van de overheid in het kader van de rampenbestrijding.

Het tweede karakteristiek is dat van non-rivaliteit. Hierbij gaat het om de relatie tussen consumenten onderling. Een goed is niet-rivaliserend als de consumptie van de ene consument niets af doet aan de mogelijkheden van een andere consument om hetzelfde te consumeren. In relatie tot de rampenbestrijding betekent dit, dat het feit, dat de ene inwoner de zorg van de overheid op dit punt geniet niet betekent, dat een andere inwoner dit niet ook en tegelijkertijd kan hebben. Ook hierbij kan met name worden gedacht aan pro-actie, preventie en preparatie.

Goederen die volledig het kenmerk dragen van non-exclusiviteit of non-rivaliteit komen op een vrije markt niet voldoende beschikbaar, omdat het prijsmechanisme niet werkt. Producenten zullen zich wel tweemaal bedenken voor zij aan de productie van een niet-uitsluitbaar goed beginnen. Als zij het op de markt brengen geniet iedereen en niemand zal derhalve een prijs betalen. De overheid i.c. de politiek kan in zo’n situatie besluiten om de productie van een collectief goed aan zich te trekken c.q. te houden.

2.3

Veiligheidsbeleid en regelgeving.

Het is de taak van de overheid de onafhankelijkheid, integriteit, veiligheid, stabiliteit en welvaart van de samenleving te verzekeren en te bevorderen. Dat vereist onder meer, dat de overheid crises/rampen probeert te voorkomen en dat zij tijdig en adequaat optreedt als zich toch een crisis/ramp voordoet.3 De overheid heeft belangrijke voorwaarden voor het veiligheidsbeleid vastgelegd in wet-en regelgeving. Dit veiligheidsbeleid omvat o.a. het voorkomen en beperken van zware ongevallen en rampen en een adequate bestrijding ervan. In onze moderne samenleving is het 3

Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming, bijlage 3 bij Voortgangsrapportage Crisisbesluitvorming op rijksniveau, 1999-2001. 10

van groot belang, dat door de overheid systematisch en structureel aandacht wordt besteed aan de beheersing van de aanwezige fysieke risico’s. 4 De overheid heeft deze publieke opdracht geformaliseerd via de Wet Rampen en Zware Ongevallen. Artikel 1 van deze wet geeft aan, dat een ramp of zwaar ongeval een gebeurtenis is: 1. waardoor ernstige verstoring van de openbare veiligheid is ontstaan, waarbij het leven en de gezondheid van vele personen of grote materiele belangen in ernstige mate worden bedreigd of zijn geschaad, en 2. waarbij een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken.

2.4

Aan veiligheidsbeleid te stellen eisen.

De Nederlandse overheid heeft dus de taak om te zorgen voor voldoende bescherming tegen de gevaren van risico-opleverende activiteiten. Deze risico’s in de samenleving nemen toe en worden steeds complexer. In dat kader mag van de overheid worden verwacht, dat deze zich zoveel als mogelijk inspant om de aanwezige risico’s te voorkomen en te beperken en zorgdraagt voor een organisatie die in staat is om zware ongevallen en rampen te bestrijden. Om aan deze verantwoordelijkheid/taak invulling te kunnen geven worden hoge eisen gesteld aan de organisatie van de rampenbestrijding. Zo moet de overheid zorgdragen voor heldere en eenduidige regelgeving, voor goed toezicht en consequente handhaving. Moet het veiligheidsbeleid transparant zijn en moet de overheid de burgers steeds kunnen informeren over wat er gebeurt op het terrein van veiligheid en wie daarop aanspreekbaar is. Tenslotte moet in alle gevallen en situaties duidelijk zijn welke overheidsinstantie verantwoordelijk is voor welk onderdeel van het veiligheidsbeleid. Deze verdeling van verantwoordelijkheden vereist, dat er bestuurlijk en multidisciplinair wordt samengewerkt.5 De Rijksoverheid is er bij voortduring op gericht om te komen tot het verduidelijken van de met de overige betrokken partijen gedeelde veiligheidsdoelen en de daaruit voor de diverse partijen voortvloeiende taken en verantwoordelijkheden. De fysieke veiligheid wordt immers door vele organisaties gewaarborgd. Dit gebeurt niet uitsluitend door de klassieke veiligheidsorganisaties zoals brandweer, politie en de geneeskundige hulpverlening, maar ook door bijvoorbeeld waterschappen of met behulp van andere organisaties waaronder het Koninklijk Meteorologisch Instituut/KNMI.

2.5

Rampenbestrijding en meteorologische informatie.

In elke rampsituatie is sprake van meteorologische omstandigheden. Dit impliceert, dat er altijd sprake is van een directe of indirecte invloed van die meteorologische omstandigheden op het proces van de rampenbestrijding. Het gaat hierbij om een spectrum dat varieert van “slechts”functionele 4

Beleidsnota Rampenbestrijding 2000-2004, Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 956, nr.2, Rampenbestrijding, de veiligheidsketen gesmeed.

5

Brief van de Minister BZK aan de voorzitter Tweede Kamer/Vuurwerkramp Enschede/Tweede kamer, vergaderjaar 2000-2001, 27 157, nr.20). 11

achtergrondinformatie tot (extreme) meteorologische omstandigheden die een ramp op zich kunnen zijn. De eerstgenoemde informatie speelt een situationele rol tijdens elk ramptype. De weersomstandigheden kunnen evenwel zeer onverwacht het ontstaan en het verloop van rampsituaties sterk beïnvloeden.

2.6

Extreme weersomstandigheden als ramptype binnen het rampenplan.

De verantwoordelijkheid voor de rampenbestrijding ligt primair bij de gemeentebesturen. In het rampenplan moeten de onderwerpen als bedoeld in artikel 4 van de Wet rampen en zware ongevallen in hoofdlijnen zijn vastgelegd. Het gaat hierbij o.a. om een overzicht van de soorten rampen die een gemeente kunnen bedreigen, de betrokken diensten/organisaties, de verantwoordelijkheden etc. Zo omvat het rampenplan een beperkt aantal specifieke ramptypen die op hoofdlijnen zijn beschreven. Dit laatste, omdat de feitelijke situatie tijdens een ramp afhankelijk is van vele (situationele) factoren. De extreme weersomstandigheden6 vormen daarbij een ramptype op zich. In de reguliere indeling van ramptypen is sprake van een 2-tal expliciet weergerelateerde rampen, te weten: 1. Stormbuien, overstromingen, windhozen, extreme hagelbuien, ijzel en sneeuwval. Uitgangspunten hierbij zijn, dat door storm, hagel en dergelijke op ruime schaal schade en verstoringen ontstaan en mensen in problemen raken. 2. Overige extreme weersomstandigheden w.o. hittegolven, langdurige droogte en smog.

2.7

Meteorologische informatie in relatie tot de veiligheidsketen.

De rampenbestrijding heeft niet uitsluitend betrekking op het voorbereiden op en de bestrijding van rampen en op de nazorg, maar strekt zich ook uit tot het voorkomen en beperken van risico’s: met andere woorden tot alle schakels van de veiligheidsketen: pro-actie, preventie, preparatie, repressie en nazorg.7 In alle schakels van de veiligheidsketen is sprake van een directe dan wel indirecte relatie tussen rampenbestrijding en de beschikbaarheid en het gebruik van meteorologische informatie. Dit komt in hoofdstuk 6 nader aan de orde.

2.8

Meteorologische informatie in relatie tot unité de doctrine.

Binnen de rampenbestrijding wordt gewerkt aan een zo ver als mogelijk toegepaste en doorgevoerde unité de doctrine. Daarmee wordt voorgestaan een eensluidend proces, een eensluidend begrippenkader, gelijke procedures, eenduidige informatie/data, eenduidige opschalingregels vanuit de dagelijkse parate situatie. Doelstelling hierbij is, dat tussen de verschillende bij de rampenbestrijding betrokken diensten/disciplines dezelfde taal wordt gesproken en van dezelfde principes en informatie wordt uitgegaan.8

6

Leidraad Maatramp.

7

Nota Veiligheidsbeleid 1995-1998, Kamerstukken II 1994-1995, 24 225, nrs. 1 en 2).

8

GHOR Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen 2002-2006. 12

Aanvullende

(kwaliteits)criteria

zijn

operationele

bruikbaarheid,

consistentie,

eenduidigheid

en

toetsbaarheid. De vrijblijvendheid m.b.t. in het besluitvormingsproces in te brengen aspecten moet zoveel als mogelijk en daar waar mogelijk tevoren worden weggenomen. Dit zou moeten betekenen, dat op het moment, dat er sprake is van een situatie waarin de overheid repressief moet optreden en de weersomstandigheden een oorzakelijke dan wel situationele rol spelen, de overheid er op moet kunnen rekenen, dat alle betrokken instanties zich bedienen van eenduidige en van één bron afkomstige informatie. Tijdens mijn binnenlandstage bij het KNMI is mij gebleken, dat het aan alle overheidsorganisaties vrij staat om daar onder rampomstandigheden zelf een keuze in te maken. Met andere woorden te kiezen voor KNMIinformatie dan wel de door enig commercieel weerbureau te leveren meteorlogische informatie.

Het is dus niet uit te sluiten, dat bijvoorbeeld een lagere overheid gebruik maakt van informatie van een commercieel weerbureau en de rijksoverheid van informatie van het KNMI. Er bestaat dan de mogelijkheid, dat beide informatiebronnen elkaar ontmoeten ten tijde van crisisbesluitvorming. De betreffende meteorologische informatieberichten sluiten dan (mogelijk) niet naadloos op elkaar aan en er ontstaat dus de mogelijkheid van tegenstrijdige adviezen en besluiten. Dit heeft op zijn minst discussie tot gevolg i.c. tijdverlies in een situatie waarin elke seconde telt.

Met dit hoofdstuk is een toelichting gegeven op de relatie tussen de zorg van de overheid voor de veiligheid in de Nederlandse samenleving en de rampenbestrijding. Deze zorg valt onder de term “publiek belang”. In het volgende hoofdstuk zal een toelichting worden gegeven op de wijze waarop in de lijn van het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid dit publiek belang door de overheid kan c.q. dient te worden geborgd.

13

Hoofdstuk 3. Borging publiek belang door de overheid.

3.1

Rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid “Het borgen van publiek belang”.

In het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) wordt onderscheid gemaakt tussen maatschappelijke belangen en publieke belangen. De WRR definieert: “Belangen zijn maatschappelijke belangen als hun behartiging voor de samenleving geheel gewenst is…. Er is eerst sprake van een publiek belang als de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging, dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt. Het zich aantrekken van maatschappelijke belangen als publiek belang betekent derhalve, dat de overheid het tot doelstelling van haar beleid maakt om dit belang te behartigen……..”.9 Voor de behartiging van veel van die maatschappelijke belangen acht de WRR geen overheid nodig. Zonder overheidsbemoeienis komen die belangen ook wel tot hun recht. Maatschappelijke belangen worden evenwel publieke belangen als ze zonder betrokkenheid van die overheid onvoldoende worden behartigd. Het is dus aan de overheid om te bepalen of het voor de maatschappij nodig is dan wel, dat de overheid (andere) argumenten heeft om een maatschappelijk belang bijvoorbeeld de veiligheid in het publiek domein aan zich te trekken. Jorritsma10 geeft een aanvulling op de WRR-definitie door te stellen, dat “publiek belang” het door de overheid garanderen van bijv. de veiligheid in de Nederlandse samenleving omvat en de beschikbaarheid van daarbij betrokken diensten en producten ten behoeve van de burgers tegen een redelijke prijs. De strekking van het begrip publiek belang is derhalve een door de overheid verbijzonderd maatschappelijk belang waarvan de overheid de behartiging expliciet aan zich trekt en het tot doelstelling van beleid maakt. De overheid doet dit op grond van de overtuiging, dat als zij dat niet doet er onvoldoende garanties zijn, dat de beschikbaarheid van bepaalde diensten en producten tegen een redelijke prijs kan worden gegarandeerd. De overheid moet, naar WRR-oordeel, nadrukkelijk oog hebben voor de mogelijkheden van de markt. Kernvraag bij de definitie van een publiek belang is in hoeverre de markt en het daar geldende concurrentiemechanisme zelfstandig een maatschappelijk belang kunnen vervullen, waardoor publieke bemoeienis achterwege of tot regie/kaderstelling en controle beperkt kan blijven.

Als gevolg van technologische vooruitgang en maatschappelijke ontwikkelingen kan de politiek besluiten het publieke domein te verkleinen i.c. bepaalde taken over te dragen aan de markt. Hier dient een expliciete door de politiek te bepalen herschikking plaats te vinden tussen de publieke en de private taken. Belangrijk

9

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2000:20-21.

10

Speech Minister EZ, A.Jorritsma, VVD-themadag “Liberalisering en verzelfstandiging”, Schiphol, 21 april 2001. 14

uitgangspunt is en blijft, dat een publiek belang i.c. de daarvan afgeleide publieke taak wordt gefinancierd met publieke middelen waarvoor publieke verantwoording dient te worden afgelegd.

3.2

Kerncompetenties van de overheid.

De politiek bepaalt niet alleen wat als publiek belang moet worden aangemerkt, maar tevens wat daarbij de grenzen zijn van de betreffende overheidstaak. Het is daarbij aan de overheid om duidelijk aan te geven op welke wijze de overheid dit publiek belang en de betreffende overheidstaak vorm en inhoud geeft. Het gaat hierbij om expliciete besluitvorming aan de hand van regelgeving en organisatorische maatregelen. Dit laatste is nodig om te komen tot heldere positionering van de voor de uitvoering van de overheidstaak aangewezen organisatie in relatie tot andere organisaties. Duidelijke positionering, gebaseerd op herkenbare kerncompetenties, is bepalend voor de wijze waarop een “organisatie” wordt gezien door andere organisaties waaronder de afnemers.

3.3

Borging.

Borging is de manier waarop een publiek belang expliciet door de overheid wordt zeker gesteld. Deze borging omvat een aantal elementen, te weten: 1. duidelijke visie van de overheid op de formulering van de publieke belangen. 2. duidelijke visie van de overheid op aan de vrije markt te stellen kaders en de eigen rol. 3. heldere keuze van instrumenten om de borging te effectueren, zoals overleg, afspraken, financiële prikkels, ge- en verboden, vergunningen en eigendom op basis van de wijze van inrichting van de instrumenten, de schaal waarop een instrument wordt toegepast en de manier waarop een instrument wordt aangepast aan de omstandigheden.11

3.4

Borging en de “wat-vraag”.

De WRR komt tot de conclusie, dat het tot het primaat van de politiek (normatieve vraag) behoort om het publiek belang waarvoor de overheid de expliciete (eind)verantwoordelijkheid heeft te definiëren. De Raad noemt dit de “wat-vraag”.

3.5

Borging en de “hoe-vraag”.

De wat-vraag dient te worden onderscheiden van de hoe-vraag. De hoe-vraag betreft de wijze waarop de belangen waarvoor de overheid de eindverantwoordelijkheid heeft aanvaard worden behartigd en wie voor de uitvoering zorg draagt. Het onderscheid tussen de wat en de hoe-vraag impliceert, dat het niet vanzelf spreekt, dat maatschappelijke belangen steeds door de overheid zelf moeten worden gerealiseerd. Of de overheid hiertoe besluit, de wat vraag dus, heeft een politiek normatief karakter. Bij de hoe-vraag gaat het veel meer om de afweging van de voor-en nadelen van mogelijke uitvoeringsmodaliteiten. Het is derhalve nodig, dat de overheid de 11

De rol van de overheid in een vrije energiemarkt/advies van de Algemene Energieraad aan de minister van Economische Zaken/vastgesteld op 6 december 2001. 15

betrokken organisaties zodanig disciplineert, dat de door de overheid voorgestane behartiging van het publieke belang wordt veiliggesteld. De Raad noemt hiertoe een 4-tal borgingsmechanismen, te weten: 1. regels (vastgelegd in wetten en contracten); 2. concurrentie (zowel concurrentie op als om de markt, bij uitbesteding van taken); 3. hiërarchie (de politieke bestuurder geeft aanwijzingen aan zijn ondergeschikten); 4. institutionele waarden (versterking van de normen binnen een organisatie die de behartiging van het publieke belang ondersteunen).

Welk borgingsmechanisme in concrete gevallen het meest toereikend is, hangt samen met de aard van het publieke belang en met het gewicht, dat door de overheid wordt toegekend aan zaken als effectiviteit, efficiëntie, democratische controle, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Het borgen van een publiek belang behoeft namelijk niet per definitie te betekenen, dat de overheid zich het betreffende belang in totaliteit toeeigent.

3.6

Borging en de beschikbaarheid van meteorologische informatie.

De WRR schrijft in zijn rapport: “Er is eerst sprake van een publiek belang indien de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging, dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt”. Zo de overheid hiertoe besluit is het van belang, dat de overheid de uitvoering van dit besluit borgt. Een mogelijkheid hiertoe vormen volgens de WRR regels vastgelegd in wetten en contracten. Kijkend naar de relatie tussen rampenbestrijding en de beschikbaarheid van meteorologische informatie heeft de overheid i.c. de politiek besloten tot expliciete regelgeving in de vorm van de Wet op het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut. De Memorie van Toelichting bij deze wet vermeldt, dat “de taken van het KNMI zijn gericht op de veiligheid van de Nederlandse samenleving, voor zover die wordt bepaald door meteorologische omstandigheden en………”. De uitvoering is uitsluitend toebedeeld aan de kennisintensieve KNMI-organisatie. Het KNMI maakt als zodanig onderdeel uit van de zogeheten publieke kennisinfrastructuur. Hieronder vallen de grote technologische instituten (GTI’s). Deze hebben als gemeenschappelijk kenmerk, dat ze alle op afstand van de overheid werkzaam zijn voor overheid en het bedrijfsleven, met een sterk technisch accent en een voor hun terrein belangrijke grote fysieke onderzoeksfaciliteit beheren.Het gaat hierbij om onderzoeksgebieden die de overheid als onderwerp van staatszorg beschouwt.12

12

Het nut van grote technologische instituten/Adviesraad voor het wetenschappelijk en technlogisch beleid/AWT-advies 32 februari 1998. 16

Hoofdstuk 4

4.1

Concurrentiecondities van de overheid ten opzichte van de private markt

Werkgroep Cohen en het rapport “Markt en Overheid”.

In het kader van de operatie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW) heeft de Ministerraad op 13 februari 1996 een werkgroep “Markt en Overheid” ingesteld met de volgende taakopdracht: “Op 22 december 1995 heeft de Minister van Economische Zaken een brief aan de Vaste Commissie voor Economische Zaken van de Tweede Kamer gezonden over de thematiek “Markt en Overheid”. Dit betreft het verschijnsel, dat overheidsdiensten of –bedrijven in concurrentie treden met particuliere ondernemingen. Oorzaak kan zijn, dat de particuliere ondernemers markten betreden die van oudsher door uitsluitend de overheidsdiensten werden bediend. Dat de overheid op een markt werkzaam is waarop ook private bedrijven opereren, betekent niet, dat de overheid daarmee in zichzelf een grens overschrijdt, iets doet, dat zou moeten worden afgekeurd, ofschoon dit in specifieke gevallen aan de orde kan zijn. De standpuntbepaling hierover wordt bemoeilijkt doordat een economisch, bestuurlijk en juridisch beoordelingskader m.b.t. het overheidsoptreden op de markt ontbreekt”.13

4.2

Kabinet Kok II besluit tot voorstel van wet.

De werkgroep “Markt en Overheid” heeft op 21 april 1997 haar definitieve rapport aangeboden aan de Minister van Economische Zaken. In april 1997 werd in het Kabinetsstandpunt over het advies van de werkgroep Cohen aangegeven, dat het normenstelsel van de werkgroep een goed beoordelingskader biedt. In juni 1997 was er in de Tweede Kamer brede steun voor dit Kabinetsstandpunt en werd op een voortvarende implementatie van de aanbevelingen en de voorbereiding van wetgeving aangedrongen. De Regering heeft vervolgens besloten, dat er regels voor het marktoptreden van de overheid in wetgeving moeten worden vastgelegd en voor derden afdwingbaar moeten zijn. Dit heeft in 2001 onder het Kabinet-Kok II geleid tot het wetsvoorstel “Wet Markt en Overheid”. Dit voorstel van wet strekt ertoe regels te stellen voor het door overheidsorganisaties betreden van markten en voor het gedrag op de markt van overheidsorganisaties en van ondernemingen die van overheidswege over een bijzondere positie beschikken. Beoogd wordt zo gelijk mogelijke concurrentieverhoudingen (leveren goederen en diensten aan derden) tussen enerzijds overheidsorganisaties en ondernemingen met een van overheidswege verleende bijzondere positie en anderzijds (andere) particuliere ondernemingen tot stand te brengen.

13

Tussenrapport Markt en Overheid van 20 februari 1997 van werkgroep Cohen.

17

4.3

Afstoten commerciële taken door de overheid.

De werkgroep komt tot de conclusie, dat vormen van concurrentievervalsing door de overheid alleen effectief kunnen worden bestreden door de overheid te dwingen de commerciële taken ic. de marktactiviteiten af te stoten. Met marktactiviteiten wordt bedoeld dat overheidsorganisaties goederen of diensten verlenen aan derden waarbij zij in concurrentie treden met private ondernemingen. De hiervoor bedoelde concurrentievervalsing kan ontstaan als gevolg van de zogeheten “kruissubsidie”. Er is sprake van een kruissubsidie als een deel van de publieke middelen die zijn toegewezen voor de vervulling van een publieke taak, in feite worden ingezet voor de productie op de markt. Zodoende is de publieke producent in staat om een lagere kostprijs voor zijn marktproducten te bereiken dan private ondernemers en die laatste dus vals te beconcurreren14.

De werkgroep bepleit een strikte scheiding tussen overheid en markt. Wanneer overheidsinstellingen zich in of naast hun taak op open markten begeven dan dient daarbij uitgangspunt te zijn, dat zij zich in een zelfde concurrentiepositie bevinden als private ondernemingen die zich eveneens op die markt bevinden. De meest vergaande consequentie die het uitgangspunt van gelijke concurrentiepositie met zich meebrengt is de scheiding van publieke- en marktactiviteiten in juridische, organisatorische en financiële zin, leidend tot afstoting van marktactiviteiten.

4.4

Gelijke concurrentiecondities tussen markt en overheid door wettelijke maatregelen.

De werkgroep adviseert om met wettelijke maatregelen gelijke concurrentiecondities te scheppen. De werkgroep meent overigens, dat haar aanbevelingen niet alleen van belang zijn in het kader van gelijke concurrentiecondities. Met afbakening en helderheid is ook de publieke taak gediend. Ook de integriteit van publieke diensten en het zicht op de publieke prestaties zal verzekerd moeten zijn. Dit alles wordt bevorderd met heldere spelregels (gedragregels) voor de overheid op de markt. Die gedragregels omvatten onder andere het niet inzetten van subsidiemiddelen voor marktactiviteiten, non-discriminatoire toegang voor derden tot informatie etc. die de overheidsdienst uit hoofde van de publieke taak heeft en tenslotte een verbod op functievermenging.

4.5

Voorstellen werkgroep Cohen in relatie tot het KNMI.

Reeds in januari 1990 stelde het departement Verkeer en Waterstaat een verzelfstandiging van het KNMI voor. Een van de drijfveren voor de verzelfstandiging was het toenmalige overheidsbeleid waarin gestreefd werd naar de vorming van kerndepartementen (zoals Verkeer en Waterstaat) met beleidstaken waarbij de uitvoering van die taken (het KNMI) op grotere afstand van het Ministerie moest komen. De Minister (A.Jorritsma-Lebbink van Verkeer en Waterstaat) heeft in 1995 besloten, dat het KNMI als agentschap verder door het leven zou moeten gaan in afwachting van een evaluatie van het het functioneren als agentschap na verloop van twee jaar. Afhankelijk van die resultaten zou worden besloten of het agentschap

14

Beter ten halve….? Een essay over de overheid op de markt.Roel in t Veld/min.EZ-publicaties. 18

de definitieve status zou worden van het KNMI dan wel, dat een verdergaande verzelfstandiging gewenst zou zijn.

De evaluatie omvatte een 2-tal elementen, te weten de financiële insteek en de beleidsmatige insteek. Min of meer gelijktijdig met de evaluatieperiode was er sprake van veranderende ideeën bij de overheid met betrekking tot commerciële taken van overheidsinstellingen. Hierdoor ontstond een discussie over een mogelijke ontvlechting van de overheids- en markttaken van het KNMI. Deze ontvlechtingdiscussie werd met name gestart vanuit de noodzaak om te voorkomen, dat de verschillende financieringsstromen van overheid en markt door elkaar zouden lopen. In dat geval zou namelijk sprake kunnen zijn van kruissubsidies. De Minister werd op dit onderwerp getriggerd, omdat kort tevoren de Werkgroep Cohen het rapport “Markt en Overheid” had afgerond. De uitkomsten van dit rapport werden vervolgens expliciet betrokken bij de evaluatie van het KNMI als agentschap. De evaluatie van het KNMI als agentschap heeft derhalve naar mijn mening plaatsgevonden op basis van louter economische argumenten en uitgangspunten. Bij deze evaluatie is de taak van het agentschap KNMI in het kader van de rampenbestrijding bovendien niet aan de orde gekomen.

4.6

Afsplitsen commerciële taken door het KNMI.

De Tweede Kamer15 is vervolgens ingelicht over de uitkomsten van de evaluatie van het agentschap KNMI. De evaluatie omvatte het op louter economische overwegingen gebaseerde voorstel om het KNMI niet verder te verzelfstandigen met behoud van de status van agentschap, maar met afsplitsing van de commerciële activiteiten. Hiervoor werd een afzonderlijk bedrijf opgericht dat geheel los kwam te staan van het KNMI. Daarnaast werd voorgesteld om te komen tot een voorstel van wet (Wet op het KNMI) dat de wettelijke basis moest vormen voor de publieke taken van het KNMI op het gebied van de meteorologie. De overwegingen met betrekking tot de publieke veiligheid waren derhalve ondergeschikt aan de economische overwegingen.

De evaluatie leverde derhalve het voorstel op om de publieke en de commerciële taken van het KNMI te ontvlechten. De Kamer heeft met dit voornemen ingestemd 16 en er werd besloten tot het oprichten van de besloten vennootschap BV Weerbureau Holland Weer Services (HWS)17 waarin de commerciële activiteiten van het KNMI werden ondergebracht. Dit private bedrijf ging de markt bedienen met op maat gesneden weersverwachtingen zoals weersinformatie voor het maritiem bedrijfsleven en telefonische weerberichten. Andere doelgroepen waren de agrarische sector, watersporters, bouwondernemingen, gladheidbestrijders, media etc. Tenslotte moest het KNMI ook het persoonlijk optreden van weerkundigen in de media als taak laten vallen t.b.v. de commerciële markt. Een taak die het KNMI sinds 1924 verzorgde via de radio, vanaf 15

Brief van 11 december 1997/kamerstukken II 1997/98, 23 673, nr.5.

16

Besluit 7 april 1998/kamerstukken II 1997/98, 23 673 en 25 856, nr.8.

17

Brief van 27 november 1998/kamerstukken II 1998/99, 26 328, nr.1). 19

1936 via de nieuwsdienst en vanaf de start van de televisie in Nederland begin jaren 50. In 1999 kwam abrupt een einde aan deze taak die zoveel naamsbekendheid had gegeven. De commerciële weerbedrijven dienen evenwel gebruik te maken van de door het KNMI dagelijks ter beschikking te stellen basisinformatie en wel conform de vergoeding die daarvoor werd gesteld. Hierover werden door het KNMI met weerbureaus en marktpartijen afspraken gemaakt. Deze afspraken werden vastgelegd in een catalogus waarbij een nadere wettelijke regeling m.b.t. de beschikbaarstelling van gegevens in het vooruitzicht werd gesteld. De Staat der Nederlanden heeft haar belang in Weerbureau HWS inmiddels verkocht aan een van de grootste, professionele full-service weerbureaus Weather News Inc (WNI). Met de verkoop van dit in 1999 verzelfstandigde onderdeel van het KNMI was de volledige privatisering van KNMI’s commerciële activiteiten per 1 oktober 2001 een feit.

4.7

Voorstel van wet teruggenomen.

Uit een recente (2003) notitie18 van het Ministerie van Economische Zaken blijkt, dat het huidige Kabinet voornemens is het voorstel van wet Markt en Overheid in te trekken, omdat de Tweede Kamer de nodige kritiek heeft geuit. Deze kritiek richt zich op de onduidelijke beschrijving van het begrip “marktactiviteiten”.In dat verband wordt de noodzaak van een aparte wet bestreden. Het Kabinet is voornemens het wetsvoorstel in te trekken en in de plaats daarvan de Mededingingswet uit te breiden met een hoofdstuk over gedragsregels voor overheden die als onderneming goederen en diensten aanbieden. Feitelijk bezien heeft de herschikking van taken van het KNMI ten opzichte van de commerciële weerbureaus plaatsgevonden op basis van de aanbevelingen van de Werkgroep Cohen. Deze aanbevelingen zouden in een wet worden vastgelegd, maar hebben het tot nu toe niet verder gebracht dan een “inmiddels ingetrokken voorstel van wet”. De vraag is dan ook gerechtvaardigd op welke wijze de overheid i.c. de politiek zou besluiten indien de discussie met betrekking tot de taken van het KNMI op dit moment zou worden gevoerd.

In dit hoofdstuk is een toelichting gegeven op het advies van de werkgroep Cohen, “Markt en Overheid”. Met dit advies wordt beoogd regels te stelen voor het door de overheid betreden van markten en voor het gedrag van die overheden en van private ondernemingen ten opzichte van elkaar. Beoogd wordt zo mogelijk gelijke concurrentieverhoudingen tot stand te brengen. Vormen van concurrentievervalsing door de overheid kunnen alleen effectief worden bestreden door de overheid te dwingen de commerciële taken af te stoten. In het volgende hoofdstuk wordt beschreven hoe dit advies is toegepast op de publieke organisatie van het KNMI in relatie tot de commerciële weerbureaus.

18

VNG, Wetsvoorstel Markt en overheid ingetrokken, VNG-magazine, 18 juli 2003, blz.4. 20

Hoofdstuk 5

De afbakening van de publieke taken van het KNMI ten opzichte van de werkzaamheden van de commerciële weerbureaus.

5.1

Wet op het KNMI.

Van oudsher is sprake geweest van een monopoliepositie van het KNMI met betrekking tot het beschikbaar stellen van meteorologische informatie aan de Nederlandse maatschappij. De grondslag van het KNMI (de werkzaamheden, de structuur, de organisatie en de werkwijze) was vanaf 1899 in de vorm van een Koninklijk Besluit vastgelegd. Met ingang van 2001 zijn de publieke taken van het KNMI vastgelegd in de Wet op het KNMI. Het KNMI zou zich ingevolge deze wet als het nationaal kennis-en informatie-instituut op het terrein van de meteorologie, seismologie en klimaat volledig gaan toeleggen op zijn publieke taken. Daartoe behoren de algemene weersverwachtingen en waarschuwingen voor gevaarlijke (extreme en/of maatschappijontwrichtende) weersomstandigheden, het monitoren van het klimaat, het inwinnen van meteorologische data, het beheer van de infrastructuur die daarvoor nodig is zoals het meteorologisch waarneemnet, modelontwikkeling voor berekening van weersverwachtingen, luchtvaartmeteorologie (internationale verplichting) en wetenschappelijk onderzoek op het terrein van het weer, het klimaat en de seismologie.

5.2

Doelstelling publieke taken van het KNMI.

Volgens de Memorie van Toelichting bij de Wet op het KNMI: 1. “zijn de taken van het KNMI gericht op de veiligheid van de Nederlandse samenleving, voor zover die wordt bepaald door meteorologische omstandigheden en omstandigheden op andere geofysische terreinen.Tot andere geofysische omstandigheden worden de seismologie, de oceanografie, de hydrologie en de klimatologie gerekend De zorg voor de veiligheid van de Nederlandse samenleving is bij uitstek een taak van de overheid. Om deze taak te kunnen verrichten houdt het KNMI de noodzakelijke infrastructuur van technische voorzieningen, kennis en internationale netwerken in stand. Een infrastructuur die zodanig kostbaar is, dat deze activiteit economisch gezien niet te exploiteren is door de commerciële weermarkt als marktactiviteit. Tegen deze achtergronden zijn de taken van het KNMI als publieke taken aan te merken”.19 Het KNMI levert derhalve specifieke op de publieke veiligheid i.c. de rampenbestrijding gerichte meteorologische informatie.

2.

“heeft het onderbrengen van de voormalige commerciële taken van het KNMI in 1999 in een besloten vennootschap een inkadering van de publieke taken noodzakelijk gemaakt. De afbakening met de markt zal op grond van dit wetsvoorstel verder gestalte krijgen. Daaraan bleek met name buiten de overheid behoefte te bestaan. Daarnaast zal een duidelijke inkadering mogelijk een stimulerend effect hebben op de ontwikkeling van de particuliere

19

Memorie van Toelichting bij de Wet op het KNMI. 21

weermarkt. Een heldere afbakening tussen publieke taken en private activiteiten maakt immers ook duidelijk wat de mogelijkheden voor de particuliere weermarkt zijn. Een deel van de KNMI-werkzaamheden kan in concurrentie geschieden”.

5.3

Aan het KNMI wettelijk voorbehouden taken.

Ingevolge de Wet op het KNMI is het uitgeven van waarschuwingen voor extreme omstandigheden een aan het KNMI voorbehouden taak. Deze waarschuwing omvat een 2-tal fasen, te weten een voorwaarschuwing en een weeralarm. De door het KNMI uit te geven waarschuwingen voor extreme weersomstandigheden zijn gebonden aan strenge criteria. Het KNMI is in 1997 om de tafel gaan zitten met de particuliere weerbureaus in Nederland, samen met het Crisis Onderzoek Team (COT) om te komen tot een door alle weerpartijen geaccepteerd pakket weerkundige gebeurtenissen die als “gevaarlijk weer” kunnen worden aangemerkt en die een waarschuwing rechtvaardigen Ook is een grotere eenheid van definities en omschrijvingen overeengekomen om te bereiken, dat alle meteorologische diensten hetzelfde verstaan onder bepaalde weerverschijnselen. In feite is hier sprake van het formuleren van een Unité de Doctrine. Deze doctrineafspraak was met name nodig vanwege de groei van het aantal aanbieders van meteorologische informatie in Nederland. Het is van groot belang, dat alle informatiebronnen uniforme, betrouwbare, gedetailleerde informatie geven. Het KNMI stelt deze waarschuwing passief (KNMI-internetserver), maar ook actief beschikbaar. In het laatste geval gaat het om toezending aan bijvoorbeeld de landelijke omroepen, de regionale omroepen (de zogeheten rampenzenders), dagbladen en persbureaus, de overige particuliere weerbureaus, het KLPD, het Traffic Information Centre (TIC) en via het TIC ook de regionale brandweren. Een belangrijke eis bij het doorgeven van het KNMI-weeralarm: inhoudelijk onverminkte publicatie in de voor de Nederlandse samenleving relevante media zonder onnodig tijdverlies. Het gaat hierbij specifiek om de betrouwbaarheid van de informatie en niet de populariteit ervan.

5.4

Feitelijke taken van het KNMI20 a. de beschikbaarstelling aan de samenleving van het algemeen weerbericht waaronder de waarschuwingsberichten en berichten bij calamiteiten waarbij het weer een belangrijke rol speelt:

Het doel van het algemeen weerbericht is de samenleving permanent op de hoogte te houden van de toestand van het weer en zo nodig tijdig te waarschuwen voor gevaarlijke weersituaties opdat daarop tijdig en adequaat kan worden gereageerd of geanticipeerd. Daarmee wordt een primaire functie vervuld voor de veiligheid van de Nederlandse samenleving. De beperking ligt hier uiteraard bij het feit, dat het weer tot op zekere hoogte een onberekenbare factor is, ondanks de snelle ontwikkeling van de meteorologie. Het gaat hierbij om een weersverwachting (tot maximaal 10 dagen vooruit) en niet om een weersvoorspelling. 20

Ministeriele regeling beschikbaarheid algemeen weerbericht, KNMI-gegevens, prijs KNMI-gegevens en nadere regeling KNMI-taken en –raad. 22

Het algemeen weerbericht (heeft een algemeen karakter en dient voor elke burger hetzelfde te zijn) bestaat in de kern uit: 1. de weersverwachting voor vandaag en de weersverwachting voor de middellange termijn. 2. de verdere vooruitzichten, voor zover relevant voor de veiligheid., 3. waarschuwingsberichten bij gevaarlijk weer dan wel de mededeling, dat geen officiële waarschuwingsberichten van kracht zijn. 4. indien noodzakelijk, de officiële berichten bij weersrelevante calamiteiten.

De hoofddirecteur van het KNMI stelt het algemeen weerbericht waaronder de waarschuwingsberichten en berichten bij weersrelevante calamiteiten in principe gratis ter beschikking aan een ieder in Nederland. De gegevensverstrekking door het KNMI aan en het gebruik van gegevens door particuliere weerbureaus is evenwel, ingevolge de Wet op het KNMI, gereguleerd via privaatrechtelijke licentieovereenkomsten.

b. informatieverstrekking aan overheid en samenleving: Waaronder informatieverstrekking op het terrein van de luchtvaart, de scheepvaart (Nederlandse kustwateren, de Waddenzee en het Ijsselmeer), het wegverkeer.

c. onderzoek gericht op operationele toepassingen en kennisvermeerdering: Het KNMI verricht wetenschappelijk onderzoek op de terreinen van de meteorologie en andere geofysische terreinen. Dit onderzoek kent een 3-deling in de zin van financieringsbronnen/opdrachtgevers, te weten: a. de Minister van Verkeer en Waterstaat, b. andere instellingen zoals het Nationaal Onderzoeksprogramma mondiale luchtverontreiniging en klimaatverandering, en tenslotte c. rijksoverheid of mede overheden, nationale of internationale instellingen of private ondernemingen. Het door de Tweede Kamer in 1997 aanvaarde beoordelingskader voor het overheidsoptreden is gebaseerd op het rapport van de werkgroep Cohen. Uitgangspunt was, dat de overheid geen marktgerichte taken dient uit te voeren, een enkele uitzondering daargelaten. Een van die uitzonderingen betreft het verrichten van onderzoek in opdracht van derden. De voorwaarde die hierbij is geformuleerd stelt, dat het weliswaar gaat om marktactiviteiten, maar dat hierbij zodanige publieke belangen in het geding zijn, dat de doelstelling van volledig gelijke concurrentiepositie niet (geheel) kan worden gerealiseerd. De politiek heeft besloten21, dat in het geval van het KNMI sprake is van bedoelde uitzondering, maar dat wel moeten worden voldaan aan 2 randvoorwaarden, te

weten:

Openbaarheid

van

onderzoeksgegevens

kennisinfrastructuur.

21

Tweede kamer/Handelingen II 1997/98, blz.5586-5589. 23

en

meerwaarde

t.b.v.

de

publieke

Het vereiste van openbaarheid houdt in, dat de onderzoeksresultaten voor een ieder toegankelijk moeten zijn. Dit vereiste geldt overigens voor al het onderzoek van het KNMI.

Alle

onderzoeksresultaten (kennisvermeerdering)worden op enige wijze door het KNMI gepubliceerd. Het vereiste van meerwaarde t.b.v. de kennisinfrastructuur krijgt vorm door het onderzoek voor derden te verrichten in het kader van een onderzoeksprogramma en een onderzoeksplan. Toetsing aan dit vereiste is voorzien door de KNMI-organisatie bij het aannemen van opdrachten (toetsing vooraf) alsmede via de rapportage van de KNMI-raad of ad-hoc door een review door deskundigen van internationaal niveau (toetsing achteraf).

Tenslotte kan het KNMI voor derden onderzoek verrichten dat kan worden betiteld als “marktactiviteit” waarbij geen publieke belangen een rol spelen. In die situatie dienen de kosten (duidelijk te verantwoorden) volledig te worden doorberekend aan de opdrachtgever (voorkomen kruissubsidiëring). Deze onderzoeken spelen zich dus af in de privaatrechtelijke context.

d. adviserende werkzaamheden t.b.v. de Minister Verkeer en Waterstaat over o.a. het klimaatbeleid en het ruimtevaartbeleid: Het gaat hierbij met name om het klimaatbeleid en het ruimtevaartbeleid. Ruimtevaart in het algemeen wordt nationaal gecoördineerd door Economische Zaken, terwijl aardobservatie (als onderdeel van de ruimtevaart) wordt gecoördineerd door Verkeer en Waterstaat.

e. het deelnemen in internationale organisaties op het terrein van de meteorologie. De verstrekking van gegevens en informatie aan derden door het KNMI wordt in hoge mate gestructureerd door het internationale kader waarbinnen het KNMI functioneert.

f.

Het onderhouden van de nationale infrastructuur voor de meteorologie. Deze taak vormt ten eerste een onderdeel van een wereldwijde infrastructuur op het terrein van de meteorologie en andere geofysische terreinen. Ten tweede verricht het KNMI in samenwerking met geofysische instituten uit de omringende landen onderzoek naar de oorzaken en gevolgen van aardbevingen in Nederland.

5.5

Er is een markt voor het beschikbaar stellen van meteorologische informatie.

Er is in Nederland, onder andere als gevolg van de als sterk wisselend en grillig ervaren meteorologische omstandigheden, in toenemende mate van sprake van belangstelling van de Nederlandse samenleving voor het “weer”. Een van de exponenten hiervan is de groei van het aantal commerciële weerbureaus (ook wel weerproviders genoemd) in Nederland. In het radioprogramma “Nachtvluchten” van 7 juni 2003 zegt Piet Paulusma: “ In principe kan iedereen “weerman/vrouw” worden, omdat er geen specifieke vakgerichte eisen worden gesteld op dit (vak)gebied aan “ondernemers”. Het gaat in deze bedrijfssector per definitie niet om de zuiver technische details van de meteorologische informatie, maar om 24

de populaire interpretatie van deze informatie en het als zodanig “bij de burger via de media thuisbrengen”, het presenteren van deze informatie. Deze populaire vorm van het overbrengen van informatie noemt men ook wel kortweg “infotainment”. In hetzelfde radioprogramma zegt Erwin Krol van HWS, dat het dagelijkse weerbericht verzorgt in het TV journaal van de publieke omroep: “het gaat bij het presenteren om de grote lijnen. De technische details zijn voor het KNMI. Het gaat mij om een kwalitatieve, dat wil zeggen op de journalistiek gerichte presentatie “. Deze commerciële bedrijven kopen de basisgegevens (kale data) bij het KNMI en spitsen deze basisinformatie toe op hetgeen de klant wenst. Het weer is dus commercieel interessant.

Het KNMI beschikt over vele stromen van actuele basisgegevens (onder basisgegevens worden gegevens verstaan die worden gebruikt bij het vervaardigen van meteorologische eindproducten) uit nationale en internationale bronnen. Deze gegevens worden door het KNMI gebruikt voor de wettelijk opgedragen publieke taken waaronder die met betrekking tot de publieke veiligheid inclusief de rampenbestrijding. Ingevolge Wet op het KNMI en de Memorie van Toelichting kan het KNMI desgevraagd meteorologische basisgegevens verstrekken voor toepassingen in de private sector, zoals door commerciële weerbureaus, mediabedrijven en uitgevers. Levering vindt plaats krachtens een Licentie Overeenkomst met het KNMI. Daarbij wordt uitgegaan van de Ministeriele Regeling voor de beschikbaarstelling en de prijs van KNMIgegevens.

In het begin van de negentiger jaren van de vorige eeuw werd het commerciële weerbureau Meteoconsult op de weermarkt operationeel. Meteoconsult stelde bij de Minister van Verkeer en Waterstaat aan de orde, dat de overheidsorganisatie KNMI op basis van zijn publieke taakstelling en daarmede zijn exclusieve positie, op de weermarkt opereerde op basis van ongelijke concurrentiecondities. De uitkomst van de evaluatiediscussie m.b.t. het functioneren van het KNMI als agentschap had voor het KNMI tot gevolg, dat de Minister besloot, dat de commerciële activiteiten van het KNMI moesten worden afgestoten naar de markt. Het onderbrengen van deze commerciële activiteiten van het KNMI in 1999 in een besloten vennootschap heeft een inkadering van de publieke taken van het KNMI noodzakelijk gemaakt. Deze inkadering vond plaats op basis van de reeds besproken Wet op het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut.22

Voorbeelden van commerciële weerbureaus ( in totaal rond de 40 stuks) in Nederland die een licentie overeenkomst hebben met het KNMI zijn: Meteo Consult B.V., Weerbureau HWS B.V. en Weer Online. Deze commerciële weerbureaus geven actuele informatie aan de markt met betrekking tot onderwerpen als wintersport, radar, hooikoorts, reisweer, kaarten, waterstanden etc. Ook in veel bedrijfstakken speelt het weer een grote rol van betekenis en is een risicofactor. Voorbeelden hiervan zijn: 22

Wet van 1 november 2001, houdende regeling van taken voor de meteorologie en andere geofysische terreinen (Wet op het KNMI) en de Memorie van Toelichting. 25

•

agrarische sector: het weer heeft een grote uitwerking op de oogst. Temperatuur, maar ook neerslag en het aantal vorstdagen per jaar zijn van invloed op de lengte van het groeiseizoen.

•

bouwbedrijven: vorst en neerslag hebben invloed op de processen binnen de bouw. Ongunstig weer leidt binnen de bouw tot vertraging die leiden tot inkomstenderving.

•

energiebedrijven: een extreem zachte winter zorgt voor een laag energieverbruik. Bovendien is weersinformatie van groot belang voor deze bedrijven als het gaat om in-en verkoop van elektriciteit.

•

horeca: het weer is van grote invloed op het aantal horecabezoekers i.c. de drankverkoop.

•

strandtenten: tegenvallend zomerweer betekent voor de badplaatsen een tegenvallend aantal toeristen en dus tegenvallende inkomsten.

•

pretparken: bezoekers van pretparken laten zich veelal leiden door de weersverwachting.

De overheid heeft het KNMI expliciet bij wet de taken toebedeeld die gericht zijn op de overheidsverantwoordelijkheid ter zake van de veiligheid van de samenleving in relatie tot meteorologische omstandigheden. Voorbeelden hiervan zijn een aantal traditionele overheidstaken zoals de kustverdediging, de veiligheid van de luchtvaart en de scheepvaart op de Noordzee en de ruime binnenwateren. In de praktijk valt evenwel te constateren, dat de commerciële weerbureaus zich ook naar de met de rampenbestrijding belaste overheden presenteren als leveranciers van meteorologische informatie.

In dit hoofdstuk is uitvoerig stilgestaan bij de wettelijke taak van het KNMI, mede in relatie tot het activiteitenpakket van de commerciële weerbureaus. De hierbij aan de orde zijnde taakverdeling lijkt helder, maar blijkt in de praktijk toch de nodige onduidelijkheden met zich mee te brengen. Hoe die praktijk er uitziet komt aan de orde in het volgende hoofdstuk.

26

Hoofdstuk 6.

Analyse van de relatie tussen het KNMI, de particuliere weerbureaus en de hulpdiensten (aan de hand van de veiligheidsketen).

6.1.

Schakels van de veiligheidsketen in relatie tot meteorologische informatie in algemene zin.

* Pro-actie:

het wegnemen/voorkomen van structurele oorzaken van onveiligheid. Voor pro-actie is de ruimtelijke ordening het belangrijkste beleidsgebied.

Voorbeeld van de betrokkenheid van het KNMI bij deze schakel is het klimaatonderzoek en de implementatie van de resultaten hiervan. Een ander voorbeeld is het in 1997 door het KNMI, in opdracht van de Rijksluchtvaartdienst, uitgevoerde onderzoek naar de meteorologische omstandigheden die van belang zijn voor de keuze van een locatie voor een tweede nationale luchthaven. Hierbij is gekeken naar de mogelijkheid van een kunstmatig eiland in de Noordzee en de Flevolocatie.

* Preventie:

het voorkomen van directe oorzaken van onveiligheid en het beperken van gevolgen ervan.

Een voorbeeld is hier het door het KNMI geven van een zogeheten “weeralarm” ter waarschuwing van de maatschappij i.v.m. de nadering van extreme weersomstandigheden.

Een ander voorbeeld is het onderzoek ter voorkoming van het instorten van gebouwen als gevolg van extreme regenbuien. Uit een onderzoek van de inspectiedienst van het Ministerie VROM is bijvoorbeeld gebleken, dat de laatste 10 jaar de daken van ruim 200 gebouwen in heel Nederland zijn ingestort als direct gevolg van hevige regenbuien. Ongeveer 100.000 gebouwen in Nederland hebben een plat dak en een stalen dakconstructie en zijn daardoor mogelijk niet bestand tegen de fysieke last van extreme watermassa’s. Augustus 2002 heeft toenmalig Minister Kamp van Volkshuisvesting opdracht gegeven voor dit onderzoek toen bleek, dat daken van o.a. de IKEA-vestiging in Amsterdam, zwembaden in Weesp en Etten Leur en van een bedrijf in Uithoorn de watermassa niet konden dragen.

* Preparatie: de daadwerkelijke voorbereiding op de bestrijding van mogelijke aantastingen van veiligheid.

De belangrijkste onderdelen binnen deze schakel zijn: opleiding, oefening en materiele voorzieningen. Het KNMI is voor de bij de rampenbestrijding betrokken organisaties beschikbaar om enerzijds opleidingen te verzorgen op het gebied van de meteorologische informatie en anderzijds participeert het KNMI in toenemende mate in alle voorkomende rampenoefeningen op lokaal, regionaal en nationaal niveau. 27

Daarnaast gaat het ook om het tijdig organiseren van informatie die hulpverlenende organisaties

ter

beschikking

staat

ten

tijde

van

situaties

waar

de

fysieke

arbeidsomstandigheden van het hulpverlenend personeel aan de orde zijn. Het gaat daarbij onder andere om zaken als snelheid van aflossing van het ingezette personeel en het tijdig organiseren van aanvullend potentieel en materieel. Het mag duidelijk zijn, dat indien informatie beschikbaar is die tijdig aangeeft, dat een extreme weerssituatie geruime tijd zal aanhouden het voor het management van de hulpverlenende organisaties van het grootste belang is als het beschikbaar komen van de hier bedoelde informatie in termen van tijdig, gestructureerd en eenduidig is voorbereid.

* Repressie:

de bestrijding van onveiligheid en de verlening van hulp in acute noodsituaties door de daadwerkelijke inzet van hulpverleningsdiensten.

Het gaat hierbij om de (procesondersteunende) beschikbaarheid van de weerkamer van het KNMI ten tijde van de bestrijding van onveilige situaties die het gevolg zijn van weersomstandigheden.

Op 27 oktober 2002 raast er een zeer zware storm over ons land. In verband hiermede zijn bijvoorbeeld het Regionaal Operationeel Centrum (ROC)

Gelderland Midden en de

coördinerend burgemeester bijeen gekomen. In verband met de piek die het KNMI tussen zes en zeven uur ’s avonds verwacht besluit het ROC preventief een aantal wegen af te sluiten om ongevallen door omgevallen bomen te voorkomen.23

* Nazorg:

alles wat nodig is om zo snel mogelijk terug te keren naar de normale verhoudingen waaronder ook ondersteuning bij de afwikkeling van bijv. schadeclaims.

Een voorbeeld hiervan is het door het KNMI zorgvuldig registreren van meteorologische gegevens die desgevraagd ter tafel kunnen komen in een ongevalonderzoek door instanties als de Raad voor de Transportveiligheid24

23

Jaarverslag van het eerste jaar (2002) van Hulpverlening Gelderland Midden.

24

Eindrapport ballonvaartincident, 98-19/S-02 PH-GBF, Cameron Grolsch-105, 28 april 1998, nabij Loosdrecht. 28

6.2 De veiligheidsketen en de praktijk.25 Tijdens de stageperiode bij het KNMI is mij duidelijk geworden, dat het KNMI na de oprichting van Meteo Consult (MC) en na de afsplitsing van HWS van de KNMI-organisatie in concurrerende zin te maken kreeg met private weerbureaus die beschikbaar kwamen om de markt te bedienen met meteorologische informatie. Zowel MC als HWS, maar ook andere particuliere weerbureaus zochten contact met de overheid in het algemeen en de rampenbestrijdingsorganisaties, waaronder de regionale brandweerorganisaties in het bijzonder, met allerlei weerproducten. Deze weerproducten variëren van on-line beschikbare meteorologische informatie tot en met het “op maat “ bedienen van de klant op basis van diens wensen. Het KNMI is lange tijd niet in staat geweest om deze concurrentie op slagvaardige wijze tegemoet te treden. Enerzijds werd dit veroorzaakt door de door het KNMI gevoelde beperkingen ingevolge de Wet op het KNMI. Anderzijds is het KNMI als ambtelijke organisatie niet in staat gebleken om actief en creatief te reageren op de nieuw ontstane situatie. Sinds kort is daar verandering in gekomen door de meer actieve en alerte inzet van het KNMI die specifiek is gericht op de instellingen en organisaties in de sfeer van de hulpverlening. Een voorbeeld hiervan vormt het extranet van het KNMI. Hiermee lukt het langzaam maar zeker om met name bij de ondersteuning van de preparatie terrein te winnen. Er is echter nog steeds een grijs gebied waarin het KNMI zich steeds weer voorzichtigheidshalve de vraag stelt of het KNMI op het gebied van de preparatie actief mag zijn. De commerciële weerbureaus daarentegen zijn veel slagvaardiger en stellen bij herhaling, dat het KNMI zich hiermee op een oneigenlijke concurrerende manier in de weermarkt roert. Kijkende naar de argumentatie op basis waarvan de overheid de taken van het KNMI in de Wet op het KNMI heeft vastgelegd lijkt deze houding van de commerciële weerbureaus niet op zijn plaats. De overheid heeft het KNMI expliciet de taken toebedeeld die gericht zijn op de overheidsverantwoordelijkheid ter zake van de veiligheid van de samenleving inclusief de rampenbestrijding in relatie tot meteorologische omstandigheden. Voorbeelden hiervan zijn een aantal traditionele overheidstaken zoals de kustverdediging, de veiligheid van de luchtvaart en de scheepvaart op de Noordzee en de ruime binnenwateren. Ook voor overheidstaken van meer recentere datum, zoals de bestrijding van milieu-incidenten met een nucleaire en chemische component, bestaan inmiddels goede regelingen, waarin de rol van het KNMI is vastgelegd; regelingen die door oefening en door toepassing in de praktijk geleidelijk hun waarde zijn gaan bewijzen.

Een uitzondering in deze benadering vormt de meteorologische ondersteuning bij de gladheidbestrijding op de openbare weg. Dit laatste impliceert, dat het eigendom en het beheer van dit soort wegen toebehoort aan overheden als gemeente, provincie en rijk. Jaren geleden heeft de minister van Economische Zaken echter bepaald, dat deze overheden voor hun meteorologische ondersteuning inzake de gladheidbestrijding zich moeten richten tot de commerciële weerbureaus aan wie deze markt is toegewezen. Deze beslissing is indertijd genomen onder druk van de MC-lobby: gladheidbestrijdingsadviezen vormen voor zowel MC als HWS een substantiële bron van inkomsten. In praktische zin betekent dit, dat de grootste overheids25

In hoofdzaak gebaseerd op informatie verkregen van Han Mellink /sector WA van het KNMI. 29

gladheidbestrijder van ons land – Rijkswaterstaat – hierdoor belet wordt voor zijn meteorologische advisering gebruik te maken van het KNMI. Overigens is het de afgelopen winter een aantal keren voorgekomen, dat onvoldoende gladheidbestrijding, die aantoonbaar terug te voeren was op niet-correcte meteo-advisering door commerciële weerbureaus, tot incidenten heeft geleid. Dit laatste zelfs op rijkswegen waarvan Rijkswaterstaat “garandeert”, dat deze in voorkomende gevallen altijd preventief behandeld worden. Met de komst van de door de overheid geïnitieerde VerkeersManagementCentrales (VMC’s) die het rijkswegennet in grote regio’s beheren is er wel wat aan het veranderen, maar of en zo ja op welke wijze het KNMI daarbij in concurrentie kan en mag treden met de commerciële weerbureaus is vooralsnog een gelopen koers voor laatstgenoemde bureaus. Er ligt tenslotte een besluit van de Minister dat deze markt is voorbehouden aan laatstgenoemde groep. Het gaat –nogmaals- om de bestrijding van gladheid op openbare, in bezit en beheer van de overheid zijnde wegen waarvoor die overheid een eigen verantwoordelijkheid bezit. Daarnaast is diezelfde overheid verantwoordelijk voor de veiligheid van de samenleving voor zover het meteorologische omstandigheden betreft. Deze situatie, afgezet tegen het in deze scriptie aan de orde zijnde theoretisch kader, maakt duidelijk, dat het betreffende besluit van de Minister van Economische Zaken niet primair is gebaseerd op overwegingen inzake veiligheid van de samenleving, maar op economische overwegingen.

Enkele actuele voorbeelden uit de meteorologische praktijk:

Wateroverlast Tijdens de dreigende overstromingen in het rivierengebied in Midden-Nederland in 1995 werd het KNMI frequent geconsulteerd. Dat gebeurde met name door bestuurlijke autoriteiten op provinciaal, gemeentelijk en waterschapsniveau (de centrale overheid hield zich toen op afstand). Hetzelfde gold tijdens de wateroverlast die het Westland in het najaar van 2000 trof. In dit laatste geval was er ook veelvuldig contact met de regionale brandweer omdat het om een acute noodsituatie ging. Een ander voorbeeld is het rapport van de Provincie Zuid Holland “Evaluatie wateroverlast 19 en 20 september 2002. In dit rapport is op bladzijde 4 een uitgebreid weerrapport van het KNMI opgenomen ter verklaring van de wateroverlast. De hierboven genoemde overheidsactiviteiten betreffen rechtstreeks de verantwoordelijkheid van de overheid ter zake van de veiligheid van de samenleving daar waar deze wordt bedreigd door meteorologische omstandigheden. Het gebruik maken van de door het KNMI ter beschikking gestelde informatie doet volkomen recht aan de aan de Wet op het KNMI ten grondslag liggende argumentatie.

Droogte en hitte Op reguliere basis draagt het KNMI bij aan de RIZA-waterstandsverwachtingen voor Rijn en Maas. Tijdens de hittegolf van augustus 2003 adviseerde het KNMI de centrale overheid. De bestuurlijke coördinatie lag bij het Ministerie van Binnenlandse zaken die een Task Force in het leven riep waarin de diverse ministeries 30

hun deskundigheid inbrachten. Het KNMI deed lange-termijn uitspraken over neerslag en temperatuur. Dit laatste, omdat de watertemperatuur van de grote rivieren een belangrijke beperkende rol speelt bij de energieopwekking door de elektriciteitsbedrijven. Overigens liep tijdens deze periode de advisering door commerciële weerbureaus aan waterschappen ter zake van de meteorologische informatie gewoon door. De waterschappen hebben een belangrijke publieke verantwoordelijkheid en taak te vervullen daar waar het het beheer betreft van de waterhuishouding in een bepaald gebied. Deze casus toont aan, dat het zeker niet is uit te sluiten, dat diverse bij een calamiteit betrokken overheidsorganisaties gebruik maken van meteorologische informatie die niet afkomstig is van een eenduidige bron.

Milieu-incidenten Bij incidenten waarbij verontreinigingen zich in de atmosfeer kunnen verspreiden wordt zeer regelmatig het KNMI door regionale brandweerkorpsen geconsulteerd. Echter de laatste paar jaar wordt de Milieu Ongevallen Dienst van het RIVM steeds meer ingeschakeld bij dit soort incidenten door de regionale brandweerkorpsen en wordt voorbij gegaan aan de specifieke meteorologische kwaliteiten van het KNMI.. Dit heeft te maken met een actieve(re) opstelling van het RIVM dat vaker zijn diensten aanbiedt. Daarnaast bestaat er bij de regionale brandweerkorpsen het groeiend besef, dat het vermogen om zelf een kwalitatieve en goede inschatting te maken van risico’s (m.b.v. eenvoudige meetapparatuur) beperkt is. Het RIVM heeft vooral een belangrijke specifieke taak in de nazorgfase o.a. bestaande uit het in kaart brengen van het besmette gebied. Het is echter de kwaliteit van het KNMI om tijdig en locatiegerichte adviezen te geven met betrekking tot bijvoorbeeld plotselinge wind-draaingen in tijd en hoogte en de complexiteit van het verspreidingspatroon. Dat is niet de taak en kwaliteit van het RIVM. Voorbeelden van dergelijke situaties vormen de brand bij ATF in Drachten op 12 mei 2000 en de brand bij een drukinktenfabriek in Zevenaar op 20 juli 2003. De hier beschreven gang van zaken bij milieu-incidenten toont aan, dat de bij een calamiteit betrokken publieke organisaties thans ieder voor zich de autonome verantwoordelijkheid en mogelijkheid hebben om zelf te beslissen waar men een bepaald meteorologisch advies vandaan haalt. Het KNMI is beschikbaar, maar betrokken organisaties, inclusief het RIVM, gaan hier vaak aan voorbij.

Weeralarm Het zogenoemde Weeralarm van het KNMI kan bij politie en brandweer leiden tot een verhoogde paraatheid of tot preventieve acties, zoals het afgelasten van evenementen door het bevoegd gezag. In de huidige vorm geeft het echter een, naar tijd en plaats, te globaal beeld van de verwachten overlast door weersverschijnselen. Bovendien blijven er door het ontbreken van geavanceerde communicatiemiddelen (C2000) problemen voorkomen in de verspreiding en updating van de KNMI-berichten naar de hulpverlening. Het KNMI stelt sinds medio dit jaar via een extranet gedetailleerde informatie beschikbaar aan hulpverleningsorganisaties. In de praktijk blijkt dat het KNMI, ingevolge de in de Wet op het KNMI gestelde verplichting, tijdig dit zogeheten weeralarm opstelt en deze via het Korps Landelijke Politie Diensten (KLPD) aan de regionale 31

meldkamers beschikbaar stelt. Het is echter gebleken, dat deze informatie veelal te lang blijft “hangen” binnen de politieorganisatie bij de regionale meldkamers. Dit betekent onder andere, dat de overige hulpdiensten vaak niet of in ieder geval (te) laat over deze informatie kunnen beschikken. Een ander punt van aandacht is het feit, dat aanvullende berichtgeving van het KNMI op het initiële bericht via de KLPD niet tijdig door de KLPD en de regionale meldkamers wordt verwerkt. De informatie is derhalve wel beschikbaar, maar er zijn kritische aantekeningen te maken bij het door de overheidsorganisaties gebruik maken van deze informatie. Een voorbeeld hiervan is de situatie ten tijde van het grote waterevenement “Dordt op stoom” in 1997. De organisatie van het evenement werd ondersteund door de regiopolitie die zich rechtstreeks liet adviseren door de weerkamer van het KNMI. De regiopolitie bleef op basis van die informatie, ook al werd er gewaarschuwd voor een naderend omvangrijk onweer, inactief. Dit terwijl de waterpolitie van het KLPD acties ondernam op grond van een – in algemene termen- opgesteld weeralarm.

Buitenevenementen Bij grote buitenevenementen komt de meteorologische informatie vaak uit verschillende hoeken. De organisatie bindt zich veelal contractueel aan een commercieel weerbureau, terwijl de hulpverlening en bestuurlijke autoriteiten mogelijk gebruik maken van de weerkamer van het KNMI. Het is duidelijk, dat dit kan leiden tot een botsing van belangen: de organisator die belang heeft bij het doorgaan van het evenement en daarbij wordt geadviseerd door een commercieel weerbureau versus de hulpverlening en het gemeentebestuur, die worden geadviseerd door het KNMI dan wel zich laten adviseren door een commercieel weerbureau.

In de voorbereiding van de laatstgehouden Elfstedentocht heeft het Bestuur van de Vereniging de Friesche Elf Steden voor het eerst gebruik gemaakt van de meerdaagse weersverwachtingen van het KNMI. Er moesten heel wat meteorologische- en ijsgegevens worden uitgewisseld en geanalyseerd voordat het legendarische “It giet oan” klonk.26 Hier vonden en gemeente en provinciebestuur en het bestuur van de Vereniging en het KNMI elkaar in een heldere en eenduidige vorm van samenwerking.

In Den Haag vindt elk jaar de zogeheten Nieuwjaarsduik plaats. Het gaat hierbij om een commercieel (door UNOX) gesponsord evenement waarbij in de sfeer van de vergunning door de gemeente nadere (meteorologische) voorwaarden worden gesteld in de zin van o.a. de watertemperatuur. Er zijn geen nadere voorwaarden gesteld waar de benodigde meteorologische informatie vandaan moet komen. Ook hier doet zich derhalve de situatie voor, dat het “botsen van commerciële belangen” tot de mogelijkheden behoort.

6.3

Specifieke bij het KNMI aanwezige kwaliteiten voor de hulpverlening.

Een van de actuele onderwerpen binnen het KNMI tijdens mijn stage was het onderzoek naar de relatie tussen het KNMI en de hulpdiensten in vergelijk met de relatie die commerciële weerbureaus hebben met de 26

persbericht KNMI op Internet, laatste wijziging 14 november 2001. 32

hulpverlenende instanties. Op basis van de uit dit onderzoek voortvloeiende resultaten heb ik een aantal opvallende verschillen tussen het KNMI en de commerciële weerbureaus genoteerd. Deze verschillen betreffen kwaliteiten die het KNMI wel kan borgen en de commerciële weerbureaus niet, dan wel in mindere mate: Deze specifieke KNMI-kwaliteiten zijn in algemene zin: consistentie, continuïteit, snelle opschaling, algemene en specifieke meteorologische kennis m.b.t. rampen, eenduidige belangenbehartiging, ministeriële verantwoordelijkheid..

Deze specifieke KNMI-kwaliteiten worden nader toegelicht in het navolgende 7-punten overzicht. 1. het KNMI biedt consistentie en eenheid van berichtgeving in het kader van opschaling (verticale en horizontale kolom bestuurslagen en hulpverlening) 2. het KNMI biedt een basis van continuïteit, in de zin van het gedurende 24 uur per dag, direct beschikbaar zijn en blijven (volcontinue) van de weerkamer van het KNMI. 3. het KNMI garandeert een zeer snelle opschaling in de weerkamer met een op basis van een 24-uurs dienstrooster beschikbare specifieke calamiteitenmeteoroloog in combinatie met de beschikbaarheid van andere specifieke kwaliteiten binnen de weerkamer, zoals de algemeen meteoroloog met specifieke kwaliteiten t.a.v. land, water en lucht. 4. het KNMI heeft de parate beschikking over uiterst kwalitatief hoogwaardige en volledige informatie, die gebaseerd is op o.a. de ervaringen/resultaten van het kennisintensieve/onderzoeksdeel van de KNMI-organisatie. 5. het KNMI biedt gegarandeerde continuïteit in de zin van “het agentschap KNMI zal niet failliet gaan” als specifieke overheidsorganisatie. 6. het KNMI staat een eenduidig belang voor in de zin van “geen ander belang dan het algemeen belang”. Bij een particulier weerbureau zou sprake kunnen zijn c.q. zou deze last kunnen hebben van tegengestelde belangen bijv. in de zin van prioritering van klanten. 7. het KNMI is een controleerbare overheidsorganisatie die valt onder de Ministeriele verantwoordelijkheid.

Met dit hoofdstuk sluit ik het onderzoek in het kader van deze scriptie af en ga ik in het volgende hoofdstuk over tot het trekken van conclusies aan de hand van de beantwoording van de hoofdvraag en de deelvragen.

33

Hoofdstuk 7. 7.1.

Conclusies. Economie versus veiligheid.

Op dit moment investeert het KNMI veel in de directe relatie met de calamiteitenorganisaties en met name de alarmcentrales. De calamiteitenorganisatie is over de volle breedte van de veiligheidsketen inzake meteorologische informatie niet verplicht tot gedwongen winkelnering bij het KNMI, maar kan en mag deze zonder meer “inkopen” bij de commerciële weerbureaus. De beschikbaarheid van de meteorologische informatie via het KNMI t.b.v. de rampenbestrijding in de repressieve fase is bij wet geregeld door de rijksoverheid, maar het gebruik ervan door de calamiteitenorganisatie op alle niveaus is niet geregeld c.q. verplicht door diezelfde rijksoverheid. Het is zeker niet uit te sluiten, dat deze “onvolkomen” regeling het gevolg is van het feit, dat de Wet op het KNMI mede tot stand is gekomen als resultaat van een “economische discussie” en niet op basis van een primair op de “rampenbestrijding” gerichte discussie.

7.2

Kwetsbaarheid van coördinatiearrangementen.

De organisatie van de rampenbestrijding kent vele coördinatiearrangementen. Om deze coördinatiearrangementen goed te doen verlopen is het van groot belang, dat de benodigde informatie tijdig, correct en eenduidig beschikbaar komt. Fragmentatie van actoren maakt de kans groter, dat besluitvormers via verschillende kanalen mogelijk niet eenduidige informatie bereikt. Er zijn immers meerdere bronnen met ieder een eigen interpretatie. Dit laatste maakt het mogelijk, dat informatie uit de ene bron onbedoeld kan verschillen van de informatie uit de andere bron. Het gevolg hiervan kan zijn, dat deze verschillen niet tijdig worden opgemerkt en de veelal onder (tijds)druk staande besluitvorming frustreren.

7.3

Convenant.

Volgens de Memorie van Toelichting bij de Wet op het KNMI zijn de taken van het KNMI gericht op de veiligheid van de Nederlandse samenleving, voor zover die wordt bepaald door meteorologische omstandigheden. Deze taken omvatten onder andere het ter beschikking stellen van meteorologische informatie aan de samenleving. De zorg voor de veiligheid van de Nederlandse samenleving is bij uitstek een taak van de overheid. In de voorgaande hoofdstukken is evenwel aangetoond, dat het die overheid vrij staat om al dan niet gebruik te maken van deze door het KNMI ter beschikking te stellen meteorologische informatie. De mogelijk negatieve gevolgen hiervan zijn beschreven in hoofdstuk 6. De vertaling van het gestelde in hoofdstuk 6 in de algemene conclusie, dat de wet op korte termijn zodanig moet worden aangepast, dat de door het KNMI op basis van de Wet op het KNMI ter beschikking te stellen meteorologische informatie in het kader van de veiligheid van de Nederlandse samenleving “verplicht” door de overheid zal moeten worden gebruikt ter zake van de rampenbestrijding is een mogelijkheid op de lange(re) termijn, maar voor de korte termijn is dit een niet-reële optie.

34

Wat op de korte termijn een reële optie zou kunnen zijn is om als overheid, voorlopig door middel van een convenant de afspraak te maken, dat de overheid (waterschappen, gemeenten, provincie, regio’s en het rijk) in het kader van de zorg voor de rampenbestrijding uitsluitend gebruik maakt van de door het KNMI ter beschikking te stellen meteorologische informatie. Aan de regionale brandweer is bij wet “de voorbereiding op de coördinatie van de rampenbestrijding“ opgedragen. Het lijkt dan ook heel logisch, dat het initiatief om te komen tot een dergelijk convenant van de zijde van de regionale brandweer zal moeten worden opgepakt. Daarnaast zal kunnen worden overwogen om als overheid een traject op te starten om op termijn te komen tot aanpassing van de wet op dit punt. De hierbij betrokken wetten zijn in ieder geval de Wet Rampen en Zware Ongevallen en de Wet op het KNMI.

7.4.

Conclusie(s) hoofdvraag en deelvragen.

Aan de hand van de deelvragen 1 tot en met 8 (zie paragraaf 1.2) zal ik onder verwijzing naar de betreffende beantwoording in de scriptie komen tot beantwoording van de hoofdvraag.

Bij de uitwerking van deze hoofdvraag zijn de volgende deelvragen aan de orde: 1. Is rampenbestrijding een publiek belang c.q. een door de overheid te (waar)borgen publiek belang? Zie voor het antwoord op deze deelvraag paragraaf 1.1 tot en met 1.4. Het antwoord op deze deelvraag is, dat rampenbestrijding een door de overheid te waarborgen publiek belang is.

2. Wat is de relatie tussen rampenbestrijding en de beschikbaarheid van meteorologische informatie? Zie voor het antwoord op deze deelvraag paragraaf 1.5 tot en met 1.7. Het antwoord is, dat er in elke rampsituatie sprake is van meteorologische omstandigheden in een spectrum variërend van meteorologische achtergrondomstandigheden tot en met extreme meteorologische omstandigheden die een ramp op zich kunnen zijn.

3. Welke leverancier(s) van meteorologische informatie zijn er ten behoeve van de rampenbestrijding beschikbaar? Zie voor het antwoord op deze deelvraag hoofdstuk 4. Het antwoord op deze deelvraag is, dat en het KNMI en de commerciële weerbureaus beschikbaar zijn als leverancier van meteorologische informatie. Het KNMI dient deze informatie beschikbaar te hebben op basis van de Wet op het KNMI, maar er bestaat geen enkele wettelijke verplichting voor overheden om van deze informatie gebruik te maken. Het staat de overheden vrij om zelf een keuze te maken tussen het KNMI en de commerciële weerbureaus.

35

4. Welke taken/producten in relatie tot meteorologische informatie (specifiek: de weersverwachting) leverde het KNMI vóór de komst van de commerciële weerbureaus en hoe is dat veranderd met de opkomst van de commerciële weerbureaus? Zie voor het antwoord op deze deelvraag paragraaf 3.5 en 3.6. Het KNMI kende tot de komst van de commerciële weerbureaus feitelijk een monopoliepositie op het terrein van het beschikbaar stellen van meteorologische informatie aan de maatschappij in algemene zin. Na de opkomst van de commerciële weerbureaus en op basis van het rapport van de werkgroep Cohen moest het KNMI stoppen met haar commerciële activiteiten door een duidelijke scheiding aan te brengen tussen overheids- en commerciële taken. Vanaf dat moment gingen de commerciële weerbureaus de weermarkt bedienen met specifieke weersverwachtingen ten behoeve van het maritiem bedrijfsleven, de agrarische sector, watersporters, bouwondernemingen, gladheidbestrijders, de media etc. Ook het optreden van het KNMI op radio en televisie werd beëindigd en moest worden overgelaten aan de commerciële weerbureaus.

5. Welke van die meteorologische taken/producten zijn van belang voor de rampenbestrijding? Zie voor de beantwoording van deze deelvraag paragraaf 1.5 tot en met 1.7 alsook paragraaf 5.1 tot en met 5.4. Volgens de Memorie van Toelichting bij de Wet op het KNMI gaat het hierbij om “taken/producten die zijn gericht op de veiligheid van de Nederlandse samenleving voor zover die wordt bepaald door meteorologische

omstandigheden…”.

Het

gaat

hierbij

om

het

algemeen

weerbericht,

waarschuwingsberichten, informatieverstrekking aan luchtvaart, scheepvaart en wegverkeer, onderzoek, advies aan de Minister ter zake van klimaatbeleid en ruimtevaartbeleid, het deelnemen in internationale organisaties op het terrein van de meteorologie en het onderhouden van de nationale infrastructuur voor de meteorologie.

6. In hoeverre kan de rampenbestrijding in gevaar komen door de commercialisering van het weerbericht en 7. Wat is de huidige praktijk en blijkt daaruit, dat de rampenbestrijding inderdaad last heeft gekregen van die commercialisering van het weerbericht? Zie voor de beantwoording van beide deelvragen 6 en 7 de hoofdstukken 5 en 6. Beide deelvragen zijn bijeen genomen, omdat de beantwoording van deze deelvragen in elkaars verlengde ligt in de zin van “kunnen er knelpunten ontstaan”en “toont de praktijk aan, dat er daadwerkelijk sprake is van knelpunten”. De rampenbestrijding kan in gevaar komen door de commercialisering van het weerbericht, omdat het de bij de rampenbestrijding betrokken overheden vrij staat om al dan niet gebruik te maken van de informatie van het KNMI of die van de commerciële weerbureaus. Het is daarbij zeker niet uitgesloten, dat de informatie uit de ene bron substantieel verschilt van de informatie uit een andere bron. Het gevolg hiervan kan zijn, dat deze verschillen niet (tijdig) worden ontdekt en de veelal onder tijdsdruk staande besluitvorming frustreren. 36

De huidige praktijk is in hoofdstuk 6 aan de hand van casuïstiek aan de orde gekomen en toont aan, dat de rampenbestrijding inderdaad last heeft gekregen van de commercialisering van het weerbericht.

In

de

praktijk

van

de

rampen/crisisbestrijding

zijn

dan

ook

vele

coördinatiearrangementen voorstelbaar (en de praktijk toont dit ook aan) waar deze onvolkomen regeling tot knelpunten kan leiden.

8. Hoe zou een en ander kunnen worden verbeterd indien uit het voorgaande knelpunten blijken? Zie voor de beantwoording van deze deelvraag paragraaf 7 .3. Een en ander zou kunnen worden verbeterd door het door alle betrokken overheden sluiten van een convenant. Dit convenant zou er uit moeten bestaan, dat alle overheden zich in een situatie waarin sprake is van een ramp uitsluitend bedienen van de door het KNMI ter beschikking te stellen meteorologische informatie. Dit laat onverlet, dat deze overheden zich onder reguliere omstandigheden kunnen (blijven) bedienen van door een commercieel weerbureau te leveren meteorologische informatie.

Hoofdvraag: Wordt de specifieke zorg van de overheid voor de “rampenbestrijding” gebaat of geschaad door het besluit van diezelfde overheid om de beschikbaarstelling van meteorologische informatie aan de Nederlandse samenleving niet exclusief aan zich te houden, maar hiervoor ruimte te bieden aan de commerciële weerbureaus?

Conclusie: De aanleiding tot het in de hoofdvraag geformuleerde besluit van de overheid wordt gevormd door het feit, dat er in Nederland onder andere als gevolg van regelmatig sterk wisselende meteorologische omstandigheden in toenemende mate belangstelling bestaat voor “het weer”. Een van de exponenten hiervan is de opkomst van de commerciële weerbureaus. Deze opkomst wordt nog eens versterkt door de uitkomsten van de algemene discussie over privatisering van overheidstaken. Voorbeelden hiervan zijn de kabel-, de water- en energiebedrijven. Vanuit die discussie is eind jaren 90 van de vorige eeuw door de politiek besloten om te komen tot het ontvlechten van de commerciële taken van het KNMI en het inkaderen van de publieke taken van het KNMI. De grondslag voor dit overheidsbesluit is primair gelegen in economische overwegingen. Met deze Wet op het KNMI werden de publieke taken van het KNMI duidelijk afgebakend van die van de commerciële weerbureaus aan wie ruimte moest worden gegeven voor het in de markt zetten van hun commerciële activiteiten. In dat verband werd zelfs gesproken over het feit, dat de inkadering van de KNMI-taken “een stimulerend effect zou hebben op de ontwikkeling van de weermarkt”.

37

Er werd uitvoerig in de wet vastgelegd wat de publieke taken van het KNMI omvatten en op welk moment en op welke wijze het KNMI deze taken diende uit te voeren. Belangrijkste uitgangspunt hierbij werd geformuleerd in de Memorie van Toelichting (MvT) bij deze wet . Deze MvT stelde, “…..dat de taken van het KNMI zijn gericht op de veiligheid van de Nederlandse samenleving voor zover die wordt bepaald door meteorologische omstandigheden…. De zorg voor de veiligheid van de Nederlandse samenleving is bij uitstek een taak van de overheid….”. Op basis van het in deze scriptie beschreven onderzoek kom ik tot de conclusie, dat de overheid weliswaar in de Wet op het KNMI en de daarbij behorende Memorie van Toelichting en andere uitvoeringsregelen de taak en positie van het KNMI met betrekking tot het beschikbaar stellen van meteorologische informatie aan de Nederlandse samenleving uitvoerig heeft georganiseerd, maar tegelijkertijd heeft verzuimd om daar voorschriften aan toe te voegen die de met de rampenbestrijding belaste overheden verplicht in acht zouden moeten nemen. Met dit laatste bedoel ik, dat deze overheden in geval van rampomstandigheden niet de vrije keuze zouden moeten hebben om al dan niet gebruik te maken van de bij het KNMI beschikbare meteorologische informatie. Het gebruik van eenduidige informatie door die overheden is hierdoor niet gewaarborgd. Het gevolg hiervan kan zijn, dat dit de veelal onder (tijds)druk staande besluitvorming, kan frustreren. De regionale brandweer is belast met de voorbereiding van de coördinatie van de rampenbestrijding. Het ligt dan ook voor de hand, dat de regionale brandweer het initiatief zou nemen om te komen tot een convenant over het gebruik van meteorologische informatie. Tot heden toe is geen sprake van een dergelijk initiatief.

De conclusie ten aanzien van de hoofdvraag is dan ook, dat de specifieke zorg van de overheid voor de rampenbestrijding wordt geschaad door de gedeeltelijke liberalisering van de weermarkt. De beschikbaarheid van meteorologische informatie is niet expliciet toebedeeld aan de daartoe het meest geëquipeerde bron, het KNMI. Het advies is om, in afwachting van een meer definitieve regeling bij wet, op korte termijn te komen tot een convenant tussen de bij de rampenbestrijding betrokken overheden ter zake van het gebruik van meteorologische informatie.

38

Hoofdstuk 8. Aanbevelingen.

8.1.

Op de conclusie(s) aanvullende aanbevelingen.

In het verlengde van mijn pleidooi voor een doctrineafspraak door middel van een door de regionale brandweer te initiëren convenant zou een aantal aanvullende maatregelen kunnen worden overwogen door de overheid:

1. in de aanloop naar de (voorgenomen) vorming van de 25 veiligheidsregio’s zou in overleg tussen het Ministerie BZK (directie Brandweerzorg en rampenbeheersing) en het Ministerie V&W/KNMI kunnen worden bezien op welke wijze de beschikbaarheid en het consistente gebruik van meteorologische informatie door overheden een meer expliciete plaats kan krijgen in het kader van de veiligheid in het algemeen (daily practice) en de rampenbestrijding in het bijzonder. 2. het realiseren van on-line (extranet) aansluitingen van alle alarmcentrales op het KNMI-net in combinatie met het maken van concrete afspraken met het KNMI ter zake van een 24-uurrond levering/beschikbaarheid van KNMI-informatie t.b.v. de 25 veiligheidsregio’s. 3. het treffen van organisatorische maatregelen binnen de alarmcentrales door het organisatorisch en procedureel inbedden van de relatie tussen de alarmcentrale en het KNMI. Hierbij valt onder andere te denken aan ICT-toepassingen, het toedelen van expliciete verantwoordelijkheid aan centralisten, het opleiden en trainen op basis van instructie en het oefenen van centralisten aan de hand van eenduidige leerstof. 4. het afstemmen van de inhoud van de beschikbare en benodigde informatie (feitelijke informatie, begrippenkader en procedures) tussen alarmcentrales en het KNMI. Dit zowel met betrekking tot normale- als crisisomstandigheden. 5. het verrichten van een gezamenlijke risico-inventarisatie op de schaal van de betreffende veiligheidsregio. 6. het participeren van het KNMI in de multidisciplinaire rampenoefeningen van de veiligheidsregio’s.

39

Geraadpleegde literatuur:

•

Adviesraad voor het wetenschappelijk en technologisch beleid, Het nut van grote technologische instituten, AWT-advies van 23 februari 1998.

•

AER –advies aan de minister van Economische Zaken, De rol van de overheid in een vrije energiemarkt, vastgesteld op 6 december 2001.

•

Algemene Energieraad, De rol van de overheid in een vrije energiemarkt, advies aan de Minister van Economische Zaken, vastgesteld op 6 december 2001.

•

Annemarie Jorritsma, speech van de Minister van Economische Zaken, VVD-themadag “Liberalisering en verzelfstandiging”, Schiphol, 21 april 2001.

•

ANP, Weerbericht houdt veel mensen thuis, Haagsche Courant, 10 juni 2003, blz.A1

•

Bovens.M.A.P, ’t Hart.P., Van Twist.M.J.W., Rosenthal. U., Openbaar bestuur/Beleid, organisatie en Politiek, 6e druk, Alphen aan den Rijn, 2001.

•

Crul.I, Het falen van de overheid, De ramp van ’53, VNG-magazine, 31 januari 2003, nr.5, blz.10-13.

•

De Graaf.T, Markt waar het kan, overheid waar het moet, 24 mei 2000, D’66 democraten, 18 maart 2003, internet.

•

De Schipper.P, Hoe het land de strijd verloor, Haagsche Courant, 1 februari 2003, blz.C1.

•

De Vreede.J, Na regen komt…nog veel meer water, Haagsche Courant, 10 augustus 2002, blz.A3.

•

De Waal.S.P.M, Nieuwe strategieën voor het publieke domein. Maatschappelijk ondernemen in de praktijk., Alphen aan den Rijn, 2000.

•

Eindrapport ballonvaartincident, 98-19/S-02 PH-GBF, Cameron Grolsch-105, 28 april 1998 nabij Loosdrecht.

40

•

Frans van Lunteren (verbonden aan de UU en de VU), De Staatsadviseur/In den beginne was er….het KNMI.

•

Floor, Publiek niet gebaat bij tegenstrijdige weersverwachtingen, 13 juli 1999, Volkskrant, 7 januari 2003, internet.

•

Groot.T.L.C.M. en Van Helden, G.J., Financieel management van non-profitorganisaties, 3e druk, Groningen, 1999.

•

Haagsche Courant, Redactie, Openbare leven komt vrijwel geheel tot stilstand, 28 oktober 2002, blz.A.3.

•

Han Mellink, sector WA van het KNMI, schriftelijk interview, 29 augustus 2003.

•

Intomart, Het weeralarm, Een telefonisch onderzoek naar de berichtgeving van het weeralarm op dinsdag 4 juli 2000 t.b.v. het KNMI te De Bilt, Hilversum, juli 2000.

•

In ’t Veld R.J, (in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken), Beter ten halve….? Een essay over de overheid op de markt.

•

In ’t Veld R.J, Sturingswaan en ontnuchtering. Het karakter van overheidssturing verandert. Het is zelfs de vraag in hoeverre de term sturing nog op zijn plaats is, Utrecht, 1999.

•

Jaarverslag van het eerste jaar (2002) van Hulpverleningsdienst Gelderland Midden.

•

KNMI, Commerciële taken KNMI naar nieuw weerbedrijf, 30 maart 1999, KNMIvoorlichting, 23 april 2003, internet.

•

KNMI, De Elf Stedentocht, persbericht KNMI, laatste wijziging 14 november 2001, internet.

•

KNMI, Hirlam, het weer in detail, De Bilt, april 2001, brochure.

•

KNMI, KNMI meer dan het weer, De Bilt, augustus 1999, brochure.

•

KNMI, Passie, visie, richting. De strategie van het KNMI, De Bilt, mei 2002, strategiedocument. 41

•

KNMI, Vijftig jaar weer op televisie, 4 november 2002, KNMI-voorlichting, 23 april 2003, internet.

•

KNMI, Weerbureau HWS, 4 april 2002, KNMI-voorlichting, 18 maart 2003, internet.

•

KNMI, Weerpresentaties radio en tv naar particuliere markt, 4 april 2002, KNMIvoorlichting, 23 april 2003, internet.

•

Kutterink.J, Een storm kan een eigen weg gaan, Brabants Dagblad, 21 maart 2003.

•

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties., Leidraad maatramp in het kort. Hulpmiddel voor het regionale bestuur bij de analyse van rampenscenario’s en de bepaling van de hulpbehoefte bij rampen en grote ongevallen, Den Haag, september 2000, brochure.

•

Ministerie van Verkeer en Waterstaat., KNMI privatiseert commerciële activiteiten, 11 december 1997, V en W-persbericht 97-16, 18 maart 2003, internet.

•

Ritsema.A., Eclipsjager en gek van het weer. Commerciële weerman Harry Otten tegenspeler van verambtelijkt KNMI, NRC Handelsblad, 9 augustus 1999

•

Somers.M., Wet op het KNMI een feit, 17 september 2001, KNMI-voorlichting, 21 maart 2003, internet.

•

Staatsblad jaargang 2001, nr.562, Wet van 1 november 2001, houdende regeling van taken voor de meteorologie en andere geofysische terreinen (Wet op het KNMI) en de Memorie van Toelichting, ’s-Gravenhage, 2001.

•

Staatscourant, Regeling beschikbaarheid algemeen weerbericht en KNMI-gegevens, prijs KNMI-gegevens en nadere regeling KNMI-taken en –raad, 3 juli 2002, nr.124, pag.17, ’sGravenhage, 2002.

•

Steehouder.J, Het Wageningse weer komt ook uit De Bilt, Utrechts Nieuwsblad, 7 december 1998.

•

Stef Blok, lid VVD-fractie Tweede kamer, Wantrouw publiek belang, 3 januari 2002, internet.

42

•

Strategiegroep Advies GHOR, Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen 2000-2004. Na woorden nu daden. 2002, visiedocument.

•

Tweede Kamer der Staten Generaal, Beleidsnota Rampenbestrijding 2000-2004, vergaderjaar 1999-2000, 26 956 nr.2, ’s-Gravenhage, 2002.

•

Tweede Kamer der Staten Generaal, Verslag Tweede Kamer m.b.t. wetsvoorstel Regeling van de taken voor de meteorologie en andere geofysische terreinen (Wet op het KNMI), TK 102-blz.6322 t/m 6326, 13 september 2001, ’s-Gravenhage.

•

Tweede Kamer der Staten Generaal, Voorbereiding Rampenbestrijding 2000-2004, vergaderjaar 2000-2001, 27 795 nrs 1 en 2, ’s-Gravenhage, 2001.

•

Van Os.Q, De ontvlechting van het KNMI, september 1997, Weergave 9 personeelsblad van het KNMI, achtste jaargang, 18 maart 2003, internet.

•

Van Straaten.F. De koele aanpak van de meteoroloog in De Bilt. Het KNMI moet toenemende kwetsbaarheid het hoofd bieden, NRC Handelsblad, 21 augustus 2000.

•

Visser.C., Centrum koppelt meteoroloog met hulpverlener, Haagsche Courant, 15 augustus 2002, blz.A3.

•

VNG, Wetsvoorstel Markt en Overheid ingetrokken, VNG-magazine, 18 juli 2003, blz.4.

•

Werkgroep Cohen, Tussenrapport Markt en Overheid van 20 februari 1997.

•

Wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid, Den Haag 2000: 20-21

43