Scriptie Master Arbeidsrecht In hoeverre is de Wet WIA in overeenstemming met de voorgeschreven minimumbescherming uit IAO-verdrag nr. 121 voor slachtoffers van arbeidsongevallen en beroepsziekten?
Auteur:
Maartje Lenaers
Studentnr.:
6359205
Opleiding:
Master Arbeidsrecht
Organisatie:
Universiteit van Amsterdam
Begeleider:
Mevr. M. Westerveld
Datum:
31 oktober 2011
2
Inhoudsopgave
Hoofdstuk 1
Inleiding ................................................................................... 5
Hoofdstuk 2
Normen IAO-verdrag nr. 121 ..................................................... 7
§ 2.1 Verzekerden ................................................................................................................. 7 § 2.2 Uitkeringsvoorwaarden ................................................................................................ 7 § 2.3 Hoogte uitkeringsbedragen.......................................................................................... 8 § 2.4 Toezicht ........................................................................................................................ 8
Hoofdstuk 3
Wet op de Arbeidsongeschiktheidsuitkering............................ 10
§ 3.1 Achtergrond WAO ...................................................................................................... 10 § 3.2 Wetsvoorstel WAO ..................................................................................................... 13 § 3.3 Vormgeving WAO ....................................................................................................... 14
Hoofdstuk 4
Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen ......................... 15
§ 4.1 Achtergronden Wet WIA ............................................................................................ 15 § 4.2 Vormgeving Wet WIA ................................................................................................. 17 § 4.3 Verhouding tot internationale verdragen .................................................................. 19
Hoofdstuk 5
Toetsing Wet WIA aan IAO-verdrag nr. 121 ............................. 22
§ 5.1 Procedure rapportage IAO-verdrag nr. 121 ............................................................... 22 § 5.2 Rapportage Comité van Deskundigen ........................................................................ 23 § 5.3 Reactie Nederlandse regering .................................................................................... 25 §5.4 Standpunt FNV ............................................................................................................ 27 § 5.5 Voorlopige conclusie .................................................................................................. 29
Hoofdstuk 6
Wet WIA in overeenstemming met IAO-verdrag nr. 121 .......... 30
Bronnenlijst…………………...................................................................................... 34 Bijlagen…………….. ............................................................................................... 37 Bijlage I IAO-verdrag nr. 121 ............................................................................................... 37 Bijlage II Vragenlijst FNV Gerard Veldhuis .......................................................................... 47
3
4
Hoofdstuk 1
Inleiding
Op 6 maart jl. heeft het Comité van Deskundigen van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO), meestal aangeduid met de naam ILO (International Labour Organisation), in zijn jaarlijks rapport zijn zienswijze gegeven over de Nederlandse Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA). 1 Het Comité oordeelde dat de Wet WIA op een aantal punten niet voldoet aan het door Nederland geratificeerde IAO-verdrag nr. 121 betreffende de prestaties bij arbeidsongevallen en beroepsziekten. 2 Al vanaf het begin is men kritisch geweest ten opzichte van de Wet WIA. Met name de verhouding met internationale verdragen en in het bijzonder IAO-verdrag nr. 121 is een punt van discussie geweest. Al in een vroeg stadium werd door minister de Geus een beoordeling aan het Internationaal Arbeidsbureau (IAB) gevraagd over de verenigbaarheid van de Wet WIA met IAO-verdrag nr. 121. Ook de werknemersorganisatie Federatie Nederlandse Vakbeweging (FNV) had direct twijfels over de conformiteit van de Wet WIA aan IAOverdrag nr. 121 en verzocht de IAO meerdere malen om een beoordeling van de Wet WIA. Na een langlopende procedure heeft het Deskundigencomité in het jaarlijkse rapport van 2011 zijn zienswijze over de verenigbaarheid van de Wet WIA met IAO-verdrag nr. 121 gegeven. 3 In een schriftelijke reactie heeft Staatssecretaris De Krom van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) namens de Nederlandse regering laten weten zich niet te kunnen vinden in de kritiek van het Deskundigencomité. De staatssecretaris acht de Wet WIA wel in overeenstemming met IAO-verdrag nr. 121 en is van mening dat het Comité het verdrag op een aantal punten onjuist uitlegt. Staatssecretaris de Krom ziet geen aanleiding om de systematiek van de Wet WIA te wijzigen. Voorlopig blijft de Wet WIA daarmee ongewijzigd. De vraag die hierdoor rijst is of Nederland met de Wet WIA nu in of uit de pas loopt met de IAO-normering. In deze scriptie zal worden onderzocht: ’In hoeverre is de Wet WIA in overeenstemming met de voorgeschreven minimumbescherming uit IAO-verdrag nr. 121 voor slachtoffers van arbeidsongevallen en beroepsziekten?’. Het laatste woord hierover is vermoedelijk voorbehouden aan de rechter maar in dit stadium zal een inventarisatie worden gemaakt van de betrokken standpunten en op basis daarvan een voorzichtige uitspraak worden gedaan over de vraag of dit systeem al dan niet IAO-conform zal worden bevonden.
1
Wet van 10 november 2005, Stb. 2005, 572. Stb. 1966, 137. 3 Report of the Committee of Experts 2011, p. 746-749. 2
5
De vraagstelling of de Wet WIA in overeenstemming is met de voorgeschreven minimumbescherming uit IAO-verdrag nr. 121 is vanuit twee oogpunten van belang. Indien er sprake is van strijdigheid met IAO-verdrag nr. 121 kan dit tot gevolg hebben dat Nederland besproken wordt tijdens de Internationale Arbeidsconferentie met als sanctie ‘naming en shaming’. Het andere punt is dat strijdigheid kan worden aangekaart via de nationale rechter. Voor de beantwoording van de centrale vraagstelling zal in hoofdstuk 2 besproken worden aan welke internationale normen de Nederlandse regering zich verbonden heeft met de ratificatie van IAO-verdrag nr. 121. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 ingegaan op de totstandkoming van de WAO toen definitief gekozen werd voor één regeling voor werkgerelateerde arbeidsrisico’s en nietwerkgerelateerde risico’s. Het toenemende beroep op de WAO en de verwachting dat dit beroep bij een ongewijzigd beleid onvoldoende zou verminderen was voor de regering aanleiding om tot een andere arbeidsongeschiktheidsregeling te komen. In hoofdstuk 4 wordt de Wet WIA behandeld. Hierbij komen de achtergronden van de Wet WIA aan bod en wordt aandacht besteed aan de vraag of bij de totstandkoming van deze wet rekenschap is gegeven van mogelijke problemen met IAO-verdrag nr. 121. In het vijfde hoofdstuk staat de toetsing van de IAO van de Wet WIA aan IAO-verdrag nr. 121 centraal. Als eerste zal de procedure rondom de rapportage van IAO-verdrag nr. 121 besproken
worden.
Vervolgens
wordt
uitgebreid
op
de
rapportage
van
het
Deskundigencomité ingegaan. Op welke onderdelen is de Wet WIA problematisch in het licht van IAO-verdrag nr. 121 volgens de Deskundigen en hoe kan de regering hieraan tegemoet komen. Daarbij zal ook de reactie van de Nederlandse regering op het rapport van het Comité van Deskundigen betrokken worden. Nu de FNV een belangrijke rol heeft gespeeld in de beoordeling van het Deskundigencomité zal tot slot ook het standpunt van de FNV in dit hoofdstuk betrokken worden. In een interview wordt aan de FNV een aantal vragen voorgelegd om het standpunt van de FNV in de huidige ontwikkelingen te achterhalen. In het laatste hoofdstuk wordt op basis van de bevindingen in deze scriptie een (voorzichtig) antwoord gegeven op de centrale vraagstelling.
6
Hoofdstuk 2
Normen IAO-verdrag nr. 121
De IAO is een gespecialiseerde organisatie van de Verenigde Naties die zich bezighoudt met arbeidsvraagstukken en sociaal beleid. De IAO is opgericht in 1919 tijdens de Parijse Vresesconferentie. Een van de belangrijkste activiteiten van de IAO is het opstellen van internationale arbeidsnormen in verdragen en aanbevelingen. Voordat verdragen en aanbevelingen van de IAO bindend kunnen zijn moeten deze door de lidstaten worden geratificeerd. IAO-verdrag nr. 121 is door Nederland in 1966 geratificeerd. 4 In dit hoofdstuk staan de normen centraal die IAO-verdrag nr. 121 aan Nederland stelt.
§ 2.1 Verzekerden IAO-verdrag nr. 121 beoogt bescherming te bieden aan slachtoffers van arbeidsongevallen en beroepsziekten. 5 Het verdrag schrijft voor dat alle werknemers (met inbegrip van leerlingen), werkzaam in het bedrijfsleven en de overheidssector bescherming genieten (artikel 4, eerste lid). Het verdrag staat de lidstaten toe om enige groepen van werknemers, zoals gelegenheidswerkers en thuiswerkers uit te sluiten, mits 90% van het totale werknemersbestand beschermd wordt tegen de gevolgen van een arbeidsongeval of beroepsziekte (artikel 4, tweede lid). In het verdrag wordt geen definitie gegeven van de term arbeidsongeval. Het wordt aan de nationale wetgever zelf overgelaten om hier een invulling aan te geven. 6 Met betrekking tot beroepsziekten zijn de lidstaten verplicht om een lijst op te stellen van beroepsziekten, die ten minste de ziekten opgenomen in schema I van het verdrag bevat.
§ 2.2 Uitkeringsvoorwaarden IAO-verdrag nr. 121 schrijft voor dat een uitkering dient te worden verstrekt in geval van blijvend algeheel of gedeeltelijk verlies van geschiktheid om inkomsten uit arbeid te verwerven (artikel 6, sub c juncto artikel 9, eerste lid). Aan het recht op een uitkering mogen geen voorwaarden gesteld worden met betrekking tot de duur van de arbeidsrelatie, de 4
Stb. 1966, 137. IAO-verdrag nr. 121 heeft niet alleen betrekking op arbeidsongeschiktheidsuitkeringen maar ook op ziektekosten, nabestaandenuitkering en ouderdomsuitkeringen in geval van arbeidsongevallen en beroepsziekten. Deze scriptie beperkt zich echter tot een bespreking van de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen. 6 Pennings 2006, p. 169. 5
7
verzekering of het betalen van premies. De uitkering dient te worden verstrekt gedurende de duur van het arbeidsongeschiktheid (artikel 9, tweede lid). IAO-verdrag nr. 121 laat het aan de lidstaten zelf over om het percentage van de arbeidsongeschiktheid vast te stellen, waarbij het recht op een uitkering ontstaat. De lidstaten dienen de mate van verlies aan inkomsten uit arbeid wel zodanig vast te stellen dat de betrokkene niet in behoeftige omstandigheden geraakt (artikel 14, vijfde lid).
§ 2.3 Hoogte uitkeringsbedragen Voor wat betreft de minimale hoogte van de periodieke uitkering maakt het verdrag een onderscheid tussen volledige arbeidsongeschiktheid en aanmerkelijke arbeidsongeschiktheid (artikel 14). In geval van volledige arbeidsongeschiktheid (zowel tijdelijk als permanent) moet de uitkering voor een gehuwde man met twee kinderen ten minste 60% bedragen van het loon, berekend overeenkomstig de artikelen 19 of 20 van het verdrag. In geval van aanmerkelijk verlies van de arbeidsongeschiktheid dient de uitkering in een billijke verhouding te staan tot de uitkering van de volledig arbeidsgeschikte. Artikel 19 voorziet in de mogelijkheid voor een loondervingsstelsel, waarbij de hoogte van de uitkering is gerelateerd aan het laatstverdiende loon. Artikel 20 voorziet in een flat-rate stelsel dat een sociaal minimum biedt. Als een lidstaat kiest voor een loondervingstelsel, dient de uitkering gerelateerd te zijn aan het laatstverdiende loon. Hierbij mag wel een maximum worden gesteld aan het referteloon. Dit wordt ook wel de hoge norm genoemd. Kiest een lidstaat voor een flat-rate stelsel, dan dient de uitkering ten minste het percentage te bedragen zoals vastgelegd in cao’s, de wet of gewoonte. In Nederland wordt hiervoor als maatstaf het wettelijke minimumloon aangehouden. 7 Hiermee wordt de lage norm aangeduid. Aan het verdrag wordt voldaan als de uitkeringshoogte ten minste voldoet aan een van deze twee normen.
§ 2.4 Toezicht Wanneer een lidstaat een verdrag heeft geratificeerd is de lidstaat gebonden aan de bepalingen van het verdrag en dienen deze nageleefd te worden. Op grond van artikel 22 Statuut zijn de lidstaten verplicht jaarlijks een rapportage in te dienen over de maatregelen die zij hebben getroffen om de normen van de door hen bekrachtigde verdragen te 7
Pennings 2005, p. 68.
8
realiseren. De jaarlijkse rapportageplicht is in sommige gevallen tweejaarlijks of zelfs, waaronder de Wet WIA, eenmaal in de vier jaar geworden. 8 Het Comité van Deskundigen bestudeert vervolgens de landenrapportages en legt zijn conclusies neer in een commentaar. 9 Ingeval van vermeende schendingen van verdragsverplichtingen kan het Deskundigencomité nadere vragen stellen aan de lidstaat. Als de beantwoording en bespreking daarvan geen bevredigend antwoord oplevert, kan het Comité aanbevelingen doen. De directeur-generaal van de IAO legt de rapporten van het Deskundigencomité voor aan de jaarlijkse Internationale Arbeidsconferentie. De rapporten worden vervolgens besproken door de Conferentiecommissie inzake de naleving van verdragen en aanbevelingen. Deze commissie stelt een lijst van landen op die tijdens de Conferentie worden behandeld en waarop ernstig kritiek is geuit door het Comité. Vervolgens worden de conclusies openbaar gemaakt. Deze toezichtprocedure ook wel bekend als ‘naming en shaming’ wordt onder kenners van het internationale recht gezien als een van de best ontwikkelde. 10 Naast deze toezichtprocedure kunnen betrokken werkgevers- of werknemersorganisaties bij de Raad van Beheer een klacht indienen tegen de eigen lidstaat vanwege niet of onvoldoende naleving van een verdragsverplichting (artikel 24 Statuut). Ook kunnen lidstaten ten aanzien van elkaar een klacht indienen (artikel 26 Statuut). Voor de praktijk blijkt deze bepaling echter niet relevant te zijn. 11 Indien een lidstaat zijn verplichtingen niet naleeft kan dit worden voorgelegd aan het Internationaal Gerechtshof in Den Haag (artikel 29 Statuut). Als laatste kan de Nederlandse rechter nationaal recht toetsen aan IAO-verdragen. De betreffende verdragsbepaling dient dan wel een voldoende nauwkeurig omschreven norm te bevatten die geen verdere uitwerking behoeft (artikel 94 Grondwet).
8
Jacobs 1992, p. XVI. Boonstra 2010, p. 5. 10 Boonstra 2010, p. 5. 11 Boonstra 2010, p. 5. 9
9
Hoofdstuk 3
Wet op de Arbeidsongeschiktheidsuitkering
Om de vraag te kunnen beantwoorden of de regels uit IAO-verdrag nr. 121 voor Nederland problematisch zijn wordt in dit hoofdstuk de totstandkoming van de WAO behandeld. Met de invoering van de WAO in 1967 werd definitief gekozen voor één regeling voor het beroepsrisico en het sociaal risico. Als eerste zal de achtergrond van de WAO besproken worden. Daarna zal het wetsvoorstel WAO beschreven worden en ten slotte de manier waarop de sociale bescherming van arbeidsongeschikten werd vormgegeven.
§ 3.1 Achtergrond WAO De Nederlandse wetgever was in de negentiende eeuw nog zeer terughoudend om een verplichte verzekering op het terrein van sociale zekerheid tot stand te brengen. 12 Sociale voorzieningen werden gezien als een verantwoordelijkheid van de individuele werknemers zelf. Als gevolg van de industriële revolutie kwamen ongevallen op de werkplek steeds meer voor. Daarbij waren arbeidsomstandigheden voor werknemers zeer ongezond en gevaarlijk. Werknemers maakten lange dagen en stonden bloot aan grote risico’s. 13 Geleidelijk aan ontstond de behoefte om werknemers die schade leden ten gevolge van een arbeidsongeval een financiële compensatie te bieden. 14 Dit was aanleiding voor de eerste sociale zekerheidswet in Nederland, de Ongevallenwet 1901. 15 De Ongevallenwet was een wettelijk verplichte verzekering bij schade veroorzaakt door bedrijfsongevallen. De rechtsgrond van de Ongevallenwet was volgens minister Lely gebaseerd op het risque professionel. 16 De lasten van de bedrijfsongevallen moesten gerekend worden tot de normale bedrijfskosten. Dit gold echter vooralsnog alleen voor de meest gevaarlijke bedrijven. In 1921 werd de Ongevallenwet uitgebreid tot alle bedrijven behalve die van landbouw, tuinbouw, zeevaart en zeevisserij. 17 De Ongevallenwet verzekerde oorspronkelijk alleen het risico van een ongeval dat verband hield met de uitoefening van het bedrijf. In 1921 werd dat uitgebreid met ongevallen die verband hielden met de dienstbetrekking en vanaf 1928 werden ook beroepsziekten onder de Ongevallenwet gebracht. 18 12
Pennings 2002, p. 4. Barentsen 2003, p. 67. 14 Schwitters 1991, p. 90-91. 15 Stb. 1901, 1. 16 Kamerstukken II 1962/63, 7171, nr. 3. 17 Hiervoor gold specifieke ongevallen wetgeving: de Land- en Tuinbouw Ongevallenwet 1922 en de Zeeongevallenwet 1919. 18 Pennings 2002, p. 4. 13
10
Arbeidsongeschikt in de zin van Ongevallenwet was degene ‘die ten gevolge van ziekte of gebreken geheel of gedeeltelijk buiten staat was om met arbeid, die voor zijn krachten en bekwaamheid was berekend en die met het oog op zijn opleiding en vroeger beroep hem in billijkheid kon worden opgedragen, ter plaatse waar hij arbeid verrichtte of het laatst verricht had of op een naburige soortgelijke plaats te verdienen’. Hierbij werd gekeken of de capaciteiten om passende arbeid te verrichten verminderd waren. Dat men minder kon verdienen was daarbij niet relevant. De mate van arbeidsongeschiktheid werd bepaald door de aard van het letsel en niet door de omvang van het inkomensverlies. 19 De Ongevallenwet voorzag alleen in een uitkering bij bedrijfsongevallen. Degene die arbeidsongeschikt werd door een andere oorzaak dan een bedrijfsongeval kon nergens een beroep op doen. In 1911 werd door minister Talma het wetsontwerp ingediend dat tot de Invaliditeitswet leidde. 20 De rechtsgrond voor de invaliditeitsverzekering en voor de sociale verzekering in het algemeen werd volgens minister Talma bepaald door de leer van het uitgestelde loon. Het loon van de werknemer behoorde toereikend te zijn in tijden dat men ten gevolge van ouderdom en invaliditeit niet meer kon werken. Een deel van het loon moest hiervoor worden gereserveerd. Het invaliditeitsrisico werd dan ook niet gezien als een onderdeel van het totale bedrijfsrisico maar als een maatschappelijk risico in de sfeer van de werknemer. De werknemer werd daarmee verplicht om geld te reserveren voor tijden van invaliditeit en ouderdom. 21 De Invaliditeitswet verzekerde werknemers die niet meer dan ƒ 1200 per jaar verdienden. 22 Het recht op een uitkering ontstond indien iemand ten gevolge van tijdelijke of blijvende invaliditeit min of meer definitief buiten staat was om door middel van arbeid loon te verwerven. Ouderdom werd ook beschouwd als een vorm van invaliditeit. Iemand was invalide in de zin van de Invaliditeitswet indien ‘hij ten gevolge van ziekte of gebreken buiten staat was om met arbeid die voor zijn krachten en bekwaamheden was berekend en die hem met het oog op zijn opleiding en vroeger beroep in billijkheid kon worden opgedragen in de regio waar hij gewoonlijk werkte, een derde te verdienen van hetgeen soortgelijke geestelijk en gezonde personen met een gelijkwaardige opleiding in dezelfde regio gewoonlijk verdienen’. Hierbij werd het loon dat men hypothetisch nog zou kunnen verdienen (maatmanloon) vergeleken met het loon dat de werknemer nog met passende arbeid kon verdienen. Alleen in geval van volledige arbeidsongeschiktheid ontstond het
19
Pennings 2002, p. 5. Stb. 1913, 205. 21 Fluit & Wilhagen 2001, p. 113. 22 In werd 1929 dit bedrag verhoogd naar ƒ 2000 gulden per jaar. 20
11
recht op een uitkering. De hoogte van de uitkering was afhankelijk van de premie die de werknemer betaald had. Omdat de uitkeringen loongerelateerd waren en niet gecorrigeerd werden voor inflatie was de maximale uitkering niet erg hoog. 23 Na het einde van de Tweede Wereldoorlog werd uitvoerig gediscussieerd over een herziening van de sociale verzekering. 24 Er werden verschillende commissies ingesteld die zich bezig hielden met de ontwikkeling van de sociale verzekering in Nederland. Het rapport van de Commissie Van Rhijn maakte duidelijk dat de bestaande wetten niet meer voldeden. 25 De bescherming tegen het ouderdomsrisico was beperkt tot werknemers, terwijl er behoefte was aan uitbreiding tot alle ingezetenen en er diende een aanzienlijke verbetering te komen in de geldende Invaliditeitswet die onvoldoende moest worden geacht. Naar aanleiding van het rapport werd de gemengde Commissie Van Rijn ingesteld. De gemengde Commissie Van Rijn adviseerde een ongevallenverzekering die was gebaseerd op het risque professionel. Wel noemde de gemengde Commissie Van Rhijn ook een aantal voordelen van een uniforme op het risque social gebaseerde arbeidsongeschiktheidsverzekering. 26 Een dergelijke oplossing was destijds echter nog niet haalbaar. In 1952 werd aan de Sociaal Economische Raad (SER) advies gevraagd over de herziening van de invaliditeitsverzekering. In haar advies adviseerde de SER om de Invaliditeitswet te vervangen door een geheel nieuwe regeling maar liet daarbij in het midden of daarnaast een aparte regeling voor het beroepsrisico moest blijven bestaan. Wel adviseerde de SER unificatie van de diverse arbeidsongeschiktheidsverzekeringen waarbij gestreefd moest worden naar een nieuwe invaliditeitsverzekering die gemakkelijk in de algemene arbeidsongeschiktheidsregeling kon worden geïntegreerd. 27 In aansluiting op het advies van de SER stelde de Sociale Verzekeringsraad (SVr) voor om de Ongevallenwet en de Invaliditeitswet
te
integreren
in
één
arbeidsongeschiktheidsverzekering. 28
Deze
arbeidsongeschiktheidsverzekering diende te worden gebaseerd op het risque sociaal. In 1960 werd dit advies door de SER bevestigd. De oorzaak van de arbeidsongeschiktheid voor moest voor de hoogte van de uitkering niet langer van belang zijn. 29
23
Klosse 1989, p. 91-93. Kamerstukken II 1962/63, 7171, nr. 3. 25 Rapport Commissie Van Rhijn 1945. 26 Rapport Gemengde Commissie Van Rhijn 1948. 27 SER-advies Herziening invaliditeitsverzekering 1957, p. 26-27. 28 SVr-advies inzake een arbeidsongeschiktheidsverzekering 1960, p. 78-81. 29 Fluit & Wilthagen 2001, p. 116-117. 24
12
§ 3.2 Wetsvoorstel WAO In 1962 werd door minister Veldkamp het wetsvoorstel WAO ingediend. In de WAO zijn de Ongevallenwet en de Invaliditeitswet geïntegreerd. De WAO dekt het algemene arbeidsongeschiktheidsrisico waarin de vraag naar de oorzaak van de arbeidsongeschiktheid is verlaten. De minister merkt hierover in de memorie van toelichting op dat er een oneigenlijke tweedeling is ontstaan tussen mensen die loondervingsschade lijden als gevolg van een bedrijfsongeval of beroepsziekten en een ruime uitkering ontvangen en degenen die op een andere manier arbeidsongeschikt zijn geworden en een veel minder ruime uitkering ontvangen. Het is volgens de minister onjuist om nog langer een onderscheid te maken tussen deze twee categorieën. In het sociaal politieke denken is het steeds meer naar voren gekomen, dat niet beslissend dient te zijn, hoe iemand arbeidsongeschikt is geworden, maar de omstandigheid, dat men arbeidsongeschikt is en dat dit maatschappelijke consequenties heeft. 30 Het laten vervallen van het onderscheid tussen beroeps- en niet beroepsgebonden schade wordt door minister Veldkamp verdedigd door te verwijzen naar de rechtsgrond van de WAO: de leer van het rechtvaardig arbeidsloon. Deze leer is afgeleid van twee beginselen: het recht van ieder mens op zelfontplooiing en het recht op gelijke kansen. Het eerste beginsel wijst op de noodzaak van een sociale verzekering die aan de arbeidsongeschikte mens de materiële mogelijkheden biedt om zich te ontplooien. Het tweede beginsel wijst op de noodzaak dat het risque social uitgangspunt is van de sociale verzekering. Niet alleen dient een (gedeeltelijk) arbeidsongeschikte zoveel mogelijk gelijke kansen te hebben als een gezond iemand, maar ook dient de ene arbeidsongeschikte zoveel mogelijk gelijke kansen te hebben als de andere arbeidsongeschikte. 31 Volgens Fluit & Wilthagen (2001) is, afgaande op de wetsgeschiedenis, het gelijkheidsbeginsel de voornaamste reden dat het risque social grondslag is geworden van de WAO. Het verschil in uitkeringsrechten en kansen tussen Invaliditeitswet en de Ongevallenwet werd niet langer aanvaardbaar geacht.
30 31
Kamerstukken II 1962/63, 7171, nr. 3 p. 2. Kamerstukken II 1962/63, 7171, nr. 3 p. 2.
13
§ 3.3 Vormgeving WAO De WAO voorziet in een loonvervangende uitkering voor werknemers die geheel of gedeeltelijk arbeidsongeschikt zijn geworden. Om in aanmerking te komen voor een WAOuitkering is vereist dat de werknemer na de wachttijd van 52 weken nog geheel of gedeeltelijk arbeidsongeschikt is. 32 Arbeidsongeschikt in de zin van de WAO is ‘degene die als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebreken, zwangerschap of bevalling geheel of gedeeltelijk niet in staat is om met arbeid te verdienen, hetgeen gezonde personen, met soortgelijke opleiding en ervaring, ter plaatse waar hij arbeid verricht of het laatst heeft verricht, of in de omgeving daarvan, met arbeid gewoonlijk verdienen’ (artikel 18 WAO). Arbeidsongeschiktheid is een vermindering van of een verlies aan verdiencapaciteit. Het arbeidsongeschiktheidspercentage wordt vastgesteld door het verschil tussen het gewoonlijk verdiende loon (het maatmanloon) en het loon dat de verzekerde nog kan verdienen (de resterende verdiencapaciteit) te vermenigvuldigen met 100%.
Om
in
aanmerking
te
komen
voor
een
WAO-uitkering
moet
het
arbeidsongeschiktheidspercentage minstens 15% zijn (artikel 18 WAO). De mate van arbeidsongeschiktheid wordt vastgesteld door een verzekeringsgeneeskundig onderzoek en een arbeidsdeskundig onderzoek. In het Schattingsbesluit Arbeidsongeschiktheidswetten zijn de regels voor het bepalen van de mate van arbeidsongeschiktheid opgenomen. 33 De verzekeringarts dient vast te stellen welke beperkingen de betrokkene door zijn ziekte of handicap heeft ten aanzien van het werk. 34 Daarna volgt het arbeidsdeskundig onderzoek waarin de arbeidsdeskundige vaststelt tot welke arbeid de betrokkene nog in staat is en wat hij daarmee kan verdienen. 35 Hiervoor komt al het algemeen geaccepteerde werk waarvoor hij de vaardigheden beschikt in aanmerking. Als eenmaal het arbeidsongeschiktheidspercentage is vastgesteld en de betrokkene is meer dan 15% arbeidsongeschikt dan wordt hij ingedeeld in een van de zeven arbeidsongeschiktheidsklassen met een daarbij behorend arbeidsongeschiktheidspercentage (artikel 21 lid 1 WAO).
32
Sinds de invoering van de Wet Verlenging Loondoorbetalingsverplichting bij Ziekte (Wvlz) per 1 januari 2004 geldt een wachttijd 104 weken. 33 Besluit van 8 juli 200, Stb. 2000, 307, laatstelijk gewijzigd bij Besluit van 15 december 2009, Stb. 2009, 586. 34 Art. 3 Schattingsbesluit. 35 Art. 5 Schattingsbesluit.
14
Hoofdstuk 4
Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen
In dit hoofdstuk zal de Wet WIA besproken worden. Allereerst komen de achtergronden van de Wet WIA aan bod. Vervolgens wordt de vormgeving van de Wet WIA besproken. Als laatste wordt uitgebreid ingegaan op de discussie over de verenigbaarheid van de Wet WIA met IAO-verdrag nr. 121 zoals deze bij de totstandkoming van de Wet WIA gevoerd is.
§ 4.1 Achtergronden Wet WIA In de jaren ’70 en 80’ groeide de WAO uit tot een relatief gemakkelijk toegankelijke regeling om het arbeidsproces te kunnen verlaten. 36 De arbeidsongeschiktheidszekering werd steeds meer gebruikt om overbodige werknemers te laten afvloeien. Werkgevers konden hun onderneming zo op een vrij eenvoudige en goedkope manier reorganiseren. Ook voor werknemers was de WAO een aantrekkelijk alternatief geworden. De voorwaarden waren vrij gunstig en de uitkering relatief hoog. 37 Daarbij had de WAO een sterk solidair karakter (soepele toegangsvoorwaarden, een ruime risicodefinitie en relatief hoge uitkeringen) waardoor zij nauwelijks bestand was tegen onbedoeld gebruik. 38 Volgens minister Veldkamp was er een principieel verschil tussen een private verzekering en sociale verzekering en moest de sociale verzekering van de individualistische kenmerken worden ontdaan. Hierdoor ontbraken in de WAO de in particuliere verzekeringspolissen gebruikelijke methoden om moreel risico en onbedoeld gebruik in te perken. 39 Dit sterk relativeren van het verzekeringskarakter van de arbeidsongeschiktheidsverzekering wordt door Barentsen (2003) gezien als een belangrijke verklaring voor het hoge aantal WAO-gerechtigden. Daarnaast waren de geboden bescherming en de toegangsvoorwaarden niet met elkaar in evenwicht. De WAO bood een goede inkomensbescherming, terwijl er geen strenge eisen golden om voor een WAO-uitkering in aanmerking te komen.
Tot 1987 kon de
uitkeringsinstantie bij de beoordeling van de arbeidsongeschiktheid ook rekening houden met de verminderde kansen van de arbeidsongeschikte om weer werk te vinden (de zgn. verdiscontering van de werkloosheid). 40 Als gevolg hiervan ontvingen gedeeltelijk arbeidsongeschikte werknemers vaak een volledige uitkering.
36
Barentsen 2003, p. 192. De Jong & Vos 1994, p. 23. 38 Barentsen 2003, p. 197. 39 Barentsen 2003, p. 198. 40 Pennings 2006, p. 139. 37
15
Vanaf de jaren negentig werden verschillende maatregelen genomen om het gebruik van de WAO
te
beperken.
Een
belangrijke
maatregel
was
de
wijziging
van
het
arbeidsongeschiktheidsbegrip in de WAO door de Wet terugdringing beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen (Wet TBA). 41 Oorspronkelijk werd gekeken wat de werknemer nog met ‘passende arbeid’ kon verdienen. Dit was de arbeid die de werknemer met het oog op zijn opleiding en vroeger beroep in billijkheid kon worden opgedragen. Met invoering van de Wet TBA werd dit begrip gewijzigd door ‘algemeen geaccepteerde arbeid waartoe de werknemer met zijn krachten en bekwaamheden in staat is’. De genomen maatregelen hadden echter niet het gewenste effect en met het naderen van de
één
miljoen
arbeidsongeschikten
in
juni
2000
werd
de
Adviescommissie
Arbeidsongeschiktheid (Commissie-Donner) ingesteld. De Commissie-Donner kreeg de opdracht om een analyse te maken van de werkelijke aard van het WAO-probleem en om aanbevelingen te maken voor terugdringing van het beroep op WAO-uitkeringen. Op 30 mei 2001 presenteerde de Commissie-Donner haar adviesrapport ‘Werk maken van arbeidsongeschiktheid’. 42 Volgens de Commissie-Donner was het relatief grote beroep op de arbeidsongeschiktheidsregeling het gevolg van een jarenlang gegroeide praktijk waarin ziekte en arbeidsongeschiktheid een geaccepteerde weg uit het arbeidsproces waren geworden voor mensen met uiteenlopende problemen. 43 Tijdens het ziekteverzuim werd te weinig ondernomen om te voorkomen dat dit verzuim tot toetreding tot de WAO zou leiden. Hier
moest
een
verandering
in
komen
volgens
de
Commissie-Donner.
De
verantwoordelijkheid voor de aanpak van het verzuim en het benutten van beschikbare arbeidsgeschiktheid diende bij de betrokken werkgever en werknemer gezamenlijk te worden gelegd. Niet het verzekeren van arbeidsongeschiktheid moest centraal staan maar het activeren van arbeidsgeschiktheid. De Commissie-Donner stelde voor om alleen nog werknemers die volledig duurzaam en onvermijdbaar hun arbeidscapaciteit hebben verloren recht op een WAO-uitkering te geven. In alle andere gevallen zou het opnieuw inschakelen van de beschikbare arbeidscapaciteit voorop moeten staan. 44 Naar aanleiding van het rapport van de Commissie Donner werd de SER gevraagd om advies uit te brengen over aanpassing van de arbeidsongeschiktheidsverzekering. De voorstellen van de SER sluiten in hoofdlijnen aan op het rapport van de Commissie-Donner maar wijken
41
Wet van 7 juli 1993, Stb. 1993, 412. Adviescommissie Arbeidsongeschiktheid Werk maken van arbeidsongeschiktheid 2001. 43 Adviescommissie Arbeidsongeschiktheid Werk maken van arbeidsongeschiktheid 2001, p. 3-4. 44 Adviescommissie Arbeidsongeschiktheid Werk maken van arbeidsongeschiktheid 2001, p. 3-4. 42
16
op een aantal onderdelen af. 45 De SER stelde bijvoorbeeld voor om bij het vaststellen van arbeidsongeschiktheid uit te blijven gaan van het verlies aan verdiencapaciteit en wilde de gedeeltelijk of niet-duurzame arbeidsongeschikte werknemers op een andere manier opvangen dan de Commissie-Donner. De plannen van het kabinet weken in eerste instantie op belangrijke onderdelen af van de SER-adviezen maar na felle vakbondsacties werden de plannen aangepast en het wetsvoorstel WIA meer in overeenstemming met de SER-adviezen gebracht. Aanvankelijk was het kabinet ook voornemens om een Extra garantieregeling voor beroepsrisico’s (Egb) in te voeren. De nieuwe regeling voor gedeeltelijk arbeidsongeschikten zou op gespannen voet kunnen staan met IAO-verdrag nr. 121 waardoor een Egb noodzakelijk was. 46 Een aparte beroepsrisicoververzekering zou garanderen dat de Nederlandse wetgeving op het gebied van sociale verzekeringen en zorg in overeenstemming zou zijn met internationale normen. De SER verzette zich echter hevig tegen invoering van een Egb omdat dit zou leiden tot een onderscheid
in
de
arbeidsongeschiktheidsregelingen
naar
de
oorzaak
van
de
47
arbeidsongeschiktheid. Voor het beroep op een van de regelingen was dan niet alleen van belang dat men arbeidsongeschikt is maar ook hoe men wegens ziekte of gebrek arbeidsongeschikt was geraakt. Naar aanleiding van het advies van de SER zag het kabinet af van de invoering van een Egb en kwam dit ook niet meer terug in het wetsvoorstel WIA.
§ 4.2 Vormgeving Wet WIA Met de komst van de Wet WIA is een breuk gekomen met de bestaande arbeidsongeschiktheidswetgeving waarin de nadruk vooral lag op inkomensondersteuning. Het uitgangspunt van de Wet WIA is een omslag teweeg te brengen die zal bewerkstelligen dat mensen met gezondheidsproblemen optimaal kunnen deelnemen aan het arbeidsproces. 48 Dit gebeurt door hun resterende arbeidsmogelijkheden centraal te stellen. De nadruk ligt op het bevorderen en benutten van arbeidsgeschiktheid in plaats van het verzekeren van inkomensverlies als gevolg van arbeidsongeschiktheid. De fundamentele wijziging die de Wet WIA nastreeft wordt nader vormgegeven door in de Wet WIA een onderscheid te maken tussen personen die duurzaam en ten minste 80% arbeidsongeschikt zijn en personen die ten minste 35% maar minder dan 80% 45
SER-advies Werken aan arbeidsgeschiktheid 2002. Kamerstukken II 2003/04, 28 333, nr. 2, p. 5. 47 SER-advies Verdere uitwerking WAO-beleid 2004. 48 Klosse 2005, p. 248. 46
17
arbeidsongeschikt zijn. 49 Voor de eerste groep is de Inkomensverzekering voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten (IVA) tot stand gekomen, waarbij inkomensbescherming voorop staat. Deze uitkering bedraagt 75% van het (gemaximeerd) dagloon en wordt in principe tot het vijfenzestigste jaar uitgekeerd. 50 Voor de tweede groep geldt de Werkhervattingsregeling gedeeltelijk arbeidsgeschikten (WGA), waarbij activering van arbeidsgeschiktheid voorop staat. Voor het deel dat ze niet meer kunnen werken krijgen ze inkomensondersteuning maar dit is zo vormgegeven dat werken altijd lonender is dan niet werken. De WGA valt uiteen in drie verschillende regelingen. Personen die voldoen aan de referte-eis (26 weken uit 39 weken voorafgaand aan eerste ziektedag arbeid verricht) hebben recht op een loongerelateerde uitkering waarvan de duur afhankelijk is van het arbeidsverleden en minimaal een half jaar en maximaal vijf jaar duurt. 51 Deze loongerelateerde uitkering bedraagt 70% van het verschil tussen het gemaximeerd dagloon en het feitelijke verdiende loon. Nadat het recht op de loongerelateerde uitkering is verstreken, heeft de betrokkene recht op een loonaanvullingsuitkering indien hij ten minste 50% van zijn restverdiencapaciteit verdient. 52 De loonaanvullingsuitkering bedraagt 70% van het verschil tussen het gemaximeerde dagloon en het loon dat is gerelateerd aan de theoretische verdiencapaciteit. Voldoet de betrokkene niet aan de referte-eis of kan de betrokkene niet ten minste 50% van zijn restverdiencapaciteit verdienen dan heeft hij recht op een vervolguitkering. Deze uitkering bedraagt een percentage van het minimumloon dat aan de mate van arbeidsongeschiktheid is gerelateerd. 53 De vervolguitkering kan met een beroep op de Toeslagenwet worden aangevuld tot het sociale minimum. Voor personen die minder dan 35% arbeidsongeschikt zijn, is er geen uitkeringsregeling getroffen. De verantwoordelijkheid voor deze groep ligt bij de werkgever en de sociale partners. Bij verlies van werk is deze groep aangewezen op de werkloosheids- en bijstandsregelingen. 54
49
Artikel 4 en 5 Wet WIA. Artikel 51 Wet WIA. 51 Artikel 54 jo 58 Wet WIA. 52 Artikel 60 Wet WIA. 53 Artikel 61 lid 6 Wet WIA. 54 Kamerstukken II 2005/05, 30 034, nr. 3, p. 23. 50
18
§ 4.3 Verhouding tot internationale verdragen Een punt van langlopende discussie is geweest of de Wet WIA in overeenstemming is met de internationale verdragen van de IAO. De normen voor inkomensbescherming bij arbeidsongeschiktheid zijn opgenomen in twee verschillende IAO-verdragen. IAO-Verdrag nr. 121 geeft bescherming aan slachtoffers van arbeidsongevallen en beroepsziekten en IAOverdrag nr. 128 geeft bescherming in geval van niet-beroepsgerelateerde arbeidsongeschiktheid. 55 In de IAO-verdragen wordt een onderscheid gemaakt naar de oorzaak van ziekte, arbeidsongeschiktheid of overlijden. Dit onderscheid is in Nederland sinds de inwerkingtreding van de WAO in 1967 komen te vervallen. Nederland heeft zich hiermee verplicht om zowel voor het beroepsrisico als voor het sociaal risico in geval van arbeidsongeschiktheid uitkeringsaanspraken te verzekeren die geheel voldoen aan de eisen van IAO-verdrag nr. 121. De verenigbaarheid van de Wet WIA met IAO-verdrag nr. 121 is in de parlementaire behandeling van de Wet WIA geregeld aan de orde gekomen. Door verschillende leden van de Eerste en Tweede Kamer zijn vraagtekens gezet bij de houdbaarheid van de Wet WIA. Ook in academische kringen is getwijfeld over de houdbaarheid van de Wet WIA met IAOverdrag nr. 121. Zo voorzag Pennings (2006) een probleem met de koppeling van het recht op en de duur van de uitkering aan de referte-eis. Dit zou in strijd zijn met artikel 9 van het verdrag, dat bepaalt dat de uitkering niet afhankelijk mag zijn van het voldoen aan een referte-eis. Ook de loonaanvullingsuitkering die afhankelijk is van het bestaan van een dienstverband zou in strijd zijn met artikel 9 lid 2 dat een de aanspraak op uitkeringen niet laat afhangen van de duur van het dienstverband. Ook problematisch zou het grote verschil zijn dat tussen gedeeltelijk arbeidsongeschikten en volledig arbeidsongeschikten ontstaat. De bedragen in de WGA-vervolgfase kunnen in vergelijking met de bedragen voor volledig arbeidsongeschikten zeer laag uitvallen. Dit leidde er toe dat de minister van SZW op 11 maart 2005 om een ‘informal opinion’ aan het IAB vroeg. 56 Desondanks twijfelt de regering zelf niet aan de houdbaarheid van de WIA in het licht van internationaal-rechtelijke normen. 57 Volgens minister de Geus is een belangrijke karakteristiek van de IAO-verdragen dat zij de verdragssluitende staten de nodige ruimte laten bij de inrichting van hun sociale zekerheidsstelsel. De wijze waarop de verschillende 55
IAO-verdrag nr. 121 betreffende de prestaties bij arbeidsongevallen en beroepsziekten. IAO-verdrag nr. 128 betreffende de prestaties bij algemene invaliditeit, ouderdom en overlijden. 56 Request for an informal opinion, Bijlage bij Kamerstukken II 2004/05, 30 034, nr. 5. 57 Kamerstukken II 2004/05, 30 034, nr. 3, p. 88-91 (MvT).
19
risico’s worden gedekt (verzekeringen of voorzieningen), de criteria die voor de verschillende begrippen worden aangelegd (werkloosheid, arbeidsongeschiktheid), als ook de wijze van uitvoering (publiek of privaat) zijn in principe een zaak van de verdragssluitende staten, mits daarbij aan bepaalde normen wordt voldaan. 58 IAO-verdrag nr. 121 kent ten aanzien van de minimale uitkeringshoogte een tweetal normen: de loongerelateerde norm in artikel 19 en de referentieloon gerelateerde norm in artikel 20. Indien de uitkeringshoogte ten minste voldoet aan een van deze twee normen wordt aan het verdrag voldaan. De IVA-uitkering is een vergelijkbare loongerelateerde uitkering die voldoet aan de loongerelateerde norm van artikel 19 (ten minste 60% van het laatstverdiende loon). De WGA-vervolguitkering is een aan het referentieloon gerelateerde uitkering (ten minste 60% van het minimumloon). Deze uitkering is gebaseerd op het minimumloon en proportioneel aan de mate van arbeidsgeschiktheid. Door de relatie met het minimumloon kan de WGAvervolguitkering uitkomen beneden de loongerelateerde norm van artikel 19 maar de uitkering voldoet volgens de minister wel ten volle aan de aan het referentieloon gerelateerde norm van artikel 20. 59 Dat de uitkering in bepaalde gevallen beneden het minimum van de loongerelateerde norm kan uitkomen is volgens de regering niet nieuw. 60 Ook bij de vervolguitkering WAO kon dit in een aantal omstandigheden het geval zijn. In het informeel advies dat daarover in 1992 aan het IAB werd gevraagd bevestigde het IAB dat het verdrag een dergelijke flexibiliteit toestaat en stelde het dat de overgang van de rekenmethode voorzien in artikel 19 (loongerelateerde uitkeringen) naar die van artikel 20 (minimumloongerelateerde uitkering) in het verdrag, ‘niet onverenigbaar zou zijn, noch met de geest noch met de letter hiervan, voorzover de verstrekte uitkeringen niet lager zijn dan een bepaald bedrag, dat ten minste het percentage moet bedragen voorgeschreven door het verdrag, overeenkomende met het loon van een volwassen ongeschoolde mannelijke arbeider’. 61 Nu de WGA-vervolguitkering hoger is dan het voornoemde bedrag, volgt daaruit volgens de regering dat de uitkeringshoogte van de WGA-vervolguitkering, bezien vanuit IAO-verdrag nr. 121 voldoende is. 62 Op de vraag van de leden van de GroenLinks-fractie hoe het verbod op een referte-eis in IAO-verdrag nr. 121 zich verhoudt tot de regeling voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten 58
Kamerstukken II 2004/05, 30 034, nr. 3, p. 88 (MvT). Gedeeltelijk arbeidsgeschikten met een loongerelateerde WGA-uitkering of een loonaanvullingsuitkering voldoen overigens wel aan de norm van artikel 19. 60 Kamerstukken II 2004/05, 30 034, nr. 3, p. 90 (MvT). 61 Deze uitleg is volgens Pennings 2005 overigens twijfelachtig. Indien men de brief van het IAB van 14 oktober 1992 over de overschakeling van de hoge naar de lage norm leest, dan blijkt dat het onzeker is of het bureau de juiste vraag is voorgelegd c.q. of het bureau deze juist begrepen heeft. 62 Kamerstukken II 2004/05, 30 034, nr. 3, p. 90 (MvT). 59
20
antwoord de minister: ‘Als een gedeeltelijk arbeidsgeschikte niet voldoet aan de referte-eis, heeft hij geen aanspraak op de loongerelateerde uitkering, maar heeft hij wel aanspraak op hetzij de loonaanvulling, hetzij de WGA-vervolguitkering. De Wet WIA voldoet op dit punt dan ook aan de internationale normen, want er bestaat aanspraak op een WGA-uitkering vanaf de eerste dag dat men een dienstbetrekking heeft’. 63 De leden van de fractie van Groenlinks vragen of de regering nog steeds in overweging heeft om een Egb in te voeren of dat dit van de baan is. Daarop antwoordt de minister dat hij geen noodzaak ziet om een regeling voor het beroepsrisico in te voeren. De Wet WIA biedt voldoende garanties aan personen die ten gevolge van beroepsrisico arbeidsongeschikt geraken. Daarnaast zou het invoeren van een beroepsrisicoregeling in het kader van het wetsvoorstel WIA de invoering daarvan onnodig compliceren. 64 De regering komt dan ook tot de conclusie dat het wetsvoorstel WIA voldoet aan de eisen die daaraan vanuit internationaal-rechtelijk oogpunt worden gesteld. Voor alle arbeidsongeschikten wordt een uitkering gegarandeerd die van een alleszins acceptabel niveau is, en voor arbeidsongeschikten die dat echt nodig hebben is de uitkering aanzienlijk hoger dan zowel IAO-verdrag nr. 121 als IAO-verdrag nr. 128 eisen. 65
63
Kamerstukken I 2005/06, 30 034, nr. C, p. 30 (MvA). Kamerstukken I 2005/06, 30 034, nr. C, p. 54 (MvA). 65 Kamerstukken II 2004/05, 30 034, nr. 3, p. 91 (MvT), Kamerstukken I 2005/06, 30 034, nr. C, p. 54 (MvA). 64
21
Hoofdstuk 5
Toetsing Wet WIA aan IAO-verdrag nr. 121
In dit hoofdstuk wordt de toetsing van de Wet WIA aan IAO-verdrag nr. 121 besproken. Al sinds de totstandkoming van de Wet WIA speelt de vraag of de Wet WIA in overeenstemming is met IAO-verdrag nr. 121. Als eerste zal de procedure rondom de rapportage van IAO-verdrag nr. 121 besproken worden. Daarna zal het rapport van het Deskundigencomité tegen het licht gehouden worden. Vervolgens wordt ingegaan op de reactie van de Nederlandse regering op het rapport van het Comité van Deskundigen. Tevens zal het standpunt van de FNV in dit hoofdstuk betrokken worden. Het hoofdstuk zal afgesloten worden met een voorlopige conclusie.
§ 5.1 Procedure rapportage IAO-verdrag nr. 121 De procedure en de feitelijke gang van zaken rondom de rapportage van IAO-verdrag nr. 121 aan de IAO is enigszins merkwaardig verlopen. De IAO werd al in een vroeg stadium bij de Wet WIA betrokken. Door SZW-ambtenaren werd in 2003 al een bezoek gebracht aan de IAO-experts om het wetsvoorstel WIA in relatie met IAO-verdrag nr. 121 te bespreken. In 2005 werd door minister de Geus een ‘informal opinion’ aan het IAB gevraagd over de verenigbaarheid van de Wet WIA met IAO-verdrag nr. 121. 66 Rond februari 2006 vernam het IAB echter dat de Wet WIA al aangenomen was. In reactie daarop gaf het IAB te kennen dat ze geen ‘informal opinion’ over de verenigbaarheid van de Wet WIA en IAO-verdrag nr. 121 meer zou uitbrengen omdat de Wet WIA al van kracht geworden was. 67 De vaststelling van een oordeel over de verenigbaarheid van reeds in werking getreden wetten met bekrachtigde verdragen was immers voorbehouden aan het Comité van Deskundigen. Dit standpunt van het IAB was niet eerder bekend en minister de Geus was dan ook verrast door het besluit van het IAB om geen ‘informal opinion’ uit te brengen. 68 Na inwerkingtreding van de Wet WIA had immers nog een technisch overleg tussen de ambtenaren van het Ministerie van SZW en het IAB plaatsgevonden over het afronden van de ‘informal opinion’. Ook in het statuut van de IAO is deze werkwijze niet opgenomen. 69 Hiermee werd het woord overgelaten aan het Comité van Deskundigen. Dit Comité nam de Wet WIA pas in november 2007, bijna 2 jaar na inwerkingtreding, in behandeling. Middels 66
Request for an informal opinion, Bijlage bij Kamerstukken II 2004/05, 30 034, nr. 5, p. 1-2. Kamerstukken II 2005/06, 29 427, nr. 20, p. 1. 68 Kamerstukken II 2005/06, 29 427, nr. 20, p. 1. 69 Geen formele bron waar deze werkwijze in is vastgelegd. 67
22
een ‘direct request’ werd in april 2008 aan de Nederlandse regering een drietal vragen gesteld en daarnaast werd verzocht om een ‘full report’ in te dienen. Pas in februari 2009 werd door de regering het ‘direct request’ beantwoord en voor het gevraagde ‘full report’ werd verwezen naar de rapportage aan de Raad van Europa van de Europese Code inzake Sociale Zekerheid. Na overleg met het IAB werd in oktober 2009 alsnog een ‘full report’ ingediend. Hiermee werd de deadline van september 2009 niet gehaald waardoor een beoordeling in de november-december sessie van dat jaar niet meer mogelijk was. De leden van de PvdA-fractie en de SP-fractie die inmiddels al vijf jaar op een oordeel van de IAO wachtten wilden graag weten of de opvolger van minister de Geus wel voldoende medewerking verleende aan het Deskundigencomité. In reactie daarop gaf minister Donner toe dat de gehele gang van zaken geen schoonheidsprijs verdiende en deed hij de toezegging dat de IAO tijdig alle informatie zou ontvangen om tot een deskundigenoordeel te komen. 70 Het Comité liet echter op 18 maart 2010 weten dat ze niet aan de behandeling van de Wet WIA in het licht van Verdrag nr. 121 was toegekomen door de complexiteit van de zaak in combinatie met de hoeveelheid verstrekte informatie en had de behandeling doorgeschoven naar haar volgende zitting in 2011. 71
§ 5.2 Rapportage Comité van Deskundigen Het bovenstaande leidde ertoe dat er pas dit jaar een officieel oordeel vanuit Genève is gekomen. In het jaarlijks rapport van maart 2011 heeft het Comité van Deskundigen een uitgebreid oordeel gegeven over de conformiteit van de Wet WIA aan IAO-verdrag nr. 121. 72 Het Comité begint haar rapportage met een aantal inleidende opmerkingen. Het ontwerp van de arbeidsongeschiktheidwetgeving in Nederland, dat sinds de invoering van de WAO in 1967 geen onderscheid maakt tussen risque professional en risque social, is volgens de Deskundigen in overeenstemming met IAO-verdrag nr. 121. Wel zal de Wet WIA moeten voldoen aan de strenge eisen van IAO-verdrag nr. 121. Daarnaast is de vormgeving van de Wet WIA uniek (met name door de combinatie van het werkloosheids- en het arbeidsongeschiktheidsrisico) en kon deze niet worden voorzien bij de totstandkoming van het verdrag. Vervolgens gaat het Comité over tot de beoordeling van de Wet WIA. Op aantal onderdelen van de Wet WIA heeft het Deskundigencomité kritiek en verzoekt zij de 70
Kamerstukken II 2009/10, 29 427, nr. 58, p. 5. Afschrift van de brief van de Directeur van het Standards Department van de ILO, Bijlage bij Kamerstukken II 2009/10, 29427 nr. 65, p. 1-2. 72 Report of the Committee of Experts 2011, p. 746-749. 71
23
Nederlandse regering om de Wet WIA in overeenstemming te brengen met IAO-verdrag nr. 121. Op andere onderdelen vragen de Deskundigen een nadere toelichting van de Nederlandse regering. De belangrijkste kritiek heeft het Comité op de ondergrens van 35% en WGAvervolguitkering. Het recht op een WIA-uitkering ontstaat pas bij een arbeidsongeschiktheid van 35% of meer. De Deskundigen vinden deze ondergrens van 35% te hoog om te voldoen aan IAO-verdrag nr. 121. 73 Artikel 14 van het verdrag bepaalt in welke gevallen een uitkering dient te worden verstrekt bij arbeidsongeschiktheid als gevolg van een arbeidsongeval of ziekte. Een ondergrens van 10% arbeidsongeschiktheid is in enkele uitzonderingsgevallen nog binnen de doelstelling van het verdrag. Tijdelijke arbeidsongeschiktheid tot 35% mag in enkele
gevallen
onder
voorwaarden,
zoals
het
bestaan
van
aanvullende
inkomensbeschermende maatregelen, met een lumpsum-vergoeding worden afgedaan. Nu de Wet WIA deze vergoeding niet kent en personen onder de 35% geen enkele uitkering toekent is de Wet WIA op dit punt in strijd met het verdrag. Dat deze personen op een andere inkomensregeling, zoals de Werkloosheidswet en de Wet Werk en Bijstand, een beroep kunnen doen is daarbij niet relevant. Het spijt het Comité dat de Nederlandse regering, ondanks de wetenschap dat de wetgeving niet conform het internationale recht is, de Wet WIA nog steeds niet in overeenstemming heeft gebracht met IAO-verdrag nr. 121. Ook ten aanzien van de WGA-vervolguitkering heeft het Comité stevige kritiek. 74 Volgens artikel
14,
derde
lid
van
het
verdrag
dient
de
uitkering
voor
gedeeltelijk
arbeidsongeschiktheid in billijke verhouding te staan tot de uitkering voor volledige arbeidsongeschiktheid. De loongerelateerde IVA-uitkering bij volledige arbeidsongeschiktheid staat echter niet in billijke verhouding tot de WGA-vervolguitkering bij gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid. De Deskundigen merken op dat de hoogte van de WGA-vervolguitkering in strijd is met artikel 14, vijfde lid en kan leiden tot ‘hardship’ en ‘poverty’. Deze situatie probeert het verdrag juist te voorkomen. Het Comité van Deskundigen verzoekt de Nederlandse regering dan ook om uitleg te geven over deze groep en hun inkomenspositie. Het Deskundigencomité heeft ook kritiek op de inkomenseis voor de WGAloonaanvullingsuitkering. 75 De inkomenseis is in strijd met de basisfilosofie van IAO-verdrag nr. 121. Uit het verdrag volgt dat het recht op een arbeidsongeschiktheidsuitkering bestaat ongeacht de vraag of de resterende verdiencapaciteit wordt benut. 73
Report of the Committee of Experts 2011, p. 747. Report of the Committee of Experts 2011, p. 749. 75 Report of the Committee of Experts 2011, p. 748. 74
24
De Deskundigen hebben ook kritiek op de verplichtingen die de Wet WIA kent met betrekking tot de re-integratieinspanningen en de sancties daarop.76 Het verdrag biedt geen ruimte voor dergelijke voorwaarden. Het Comité van Deskundigen verzoekt de regering om de Wet WIA op dit punt in overeenstemming te brengen met het verdrag. Ten aanzien van de IVA-uitkering heeft het Deskundigencomité kritiek op de verrekening van inkomsten. 77 Het verdrag biedt volgens de Deskundigen niet de mogelijkheid om bij volledige arbeidsongeschiktheid inkomsten in mindering te brengen op de uitkering. Een dergelijke verrekening is niet toegestaan zonder een expliciet daartoe strekkende bepaling. Het Comité stelt voor om dit aspect van de Wet WIA te schrappen zodat de Wet WIA in een lijn kan worden gebracht met het verdrag. De financiële impact van deze maatregel wordt door het Deskundigencomité gering geacht. Tenslotte kent de vormgeving van de loongerelateerde WGA-uitkering volgens de Deskundigen alle aspecten van een werkloosheidsuitkering. De uitkering wordt door het Comité in beginsel als werkloosheidsuitkering beoordeeld en valt daarmee buiten het bereik van IAO-verdrag nr. 121. 78 Het Comité vraagt een nadere toelichting op de ratio van de referte-eis en de arbeidsverledeneis die beide van invloed zijn op de duur van het recht op een loongerelateerde WGA-uitkering. Volgens het Comité staat het verdrag een toetredingeis en een beperking op basis van arbeidsduur niet toe. Ook het in mindering brengen van een eerder genoten WW-uitkering is volgens de Deskundigen niet toegestaan. Het Deskundigencomité verzoekt de Nederlandse regering om voor 1 september 2011 een nadere toelichting te geven op bovenstaande punten in de rapportage over IAO-verdrag nr. 121.
§ 5.3 Reactie Nederlandse regering Op verzoek van de Tweede Kamer heeft staatssecretaris de Krom namens de Nederlandse regering op 6 april 2011 een schriftelijke reactie gegeven op het rapport van het Deskundigencomité. 79 De Nederlandse regering is het niet eens met het oordeel van de Deskundigen. De Wet WIA heeft er toe bijgedragen dat veel minder werknemers dan in het verleden een beroep doen op een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Ook internationaal bestaat er veel belangstelling voor de systematiek van de Wet WIA. Onder meer de 76
Report of the Committee of Experts 2011, p. 748. Report of the Committee of Experts 2011, p. 747. 78 Report of the Committee of Experts 2011, p. 748. 79 Kamerstukken II 2010/11, 29 426, nr. 70, p. 1-6. 77
25
Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) heeft zich in positieve zin uitgelaten over de beleidsmaatregelen in Nederland. Naar de mening van staatssecretaris de Krom geeft het Comité een eenzijdige en op onderdelen een onjuiste uitleg van IAO-verdrag nr. 121. Zo geeft het verdrag de nationale wetgever een grote mate van beleidsvrijheid om de ondergrens vast te stellen. 80 Deze beleidsvrijheid wordt echter begrenst door artikel 14, vijfde lid in de zin dat de betrokkene niet in ‘hardship’ mag geraken. Het begrip ‘hardship’ wordt verder niet toegelicht in het verdrag en is erg vaag. Het bevreemt de staatssecretaris dan ook dat het Comité zo stellig is in zijn constatering dat de ondergrens van 35% te hoog is. Noch het verdrag, noch het Comité zelf geeft aanknopingspunten hoe de ondergrens moet worden vastgesteld. De opvatting van het Comité is voor de staatssecretaris geen aanleiding om de Wet WIA op dit punt aan te passen. De ondergrens is immers op zorgvuldige wijze tot stand gekomen (op grond van een advies van de SER) en leidt niet tot ‘hardship’. Een werknemer die minder dan 35% arbeidsongeschikt is, kan immers een beroep doen op andere inkomensregelingen, zoals de Werkloosheidswet en de Wet werk en bijstand. Ook het aansprakelijkheidsrecht kan hiertoe worden gerekend. Voor wat betreft de kritiek van de Deskundigen over de verhouding tussen de WGAvervolguitkering bij gedeeltelijk arbeidsongeschiktheid en de IVA-uitkering bij volledige arbeidsongeschiktheid zegt de staatssecretaris het volgende; de hoogte van de vervolguitkering voldoet als zodanig aan de eisen van het verdrag en de meest voor de hand liggende weg om te voldoen aan de vereiste proportionaliteit is, om de uitkeringen bij volledige arbeidsongeschiktheid te verlagen. 81 Hierdoor komen de uitkeringen meer in evenredigheid tot de WGA-vervolguitkering te staan’. De staatssecretaris is hier echter geen voorstander van en wenst daarom de bestaande situatie te handhaven. In reactie op de kritiek van het Comité op de inkomenseis voor de WGAloonaanvullingsuitkering stelt de staatssecretaris vast dat de verstrekte uitkering hoger is dan het in het verdrag genoemde minimum. 82 Aan de minimumnorm wordt te allen tijde voldaan. Het verdrag staat er niet aan in de weg dat een gedeeltelijk arbeidsgeschikte die werkt een hogere uitkering ontvangt dan een gedeeltelijk arbeidsongeschikte die niet of onvoldoende werkt. Ten aanzien van de kritiek op de verrekening van inkomsten met de IVA-uitkering geeft de staatssecretaris toe dat het verdrag niet de mogelijkheid biedt om bij volledige 80
Kamerstukken II 2010/11, 29 426, nr. 70, p. 3. Kamerstukken II 2010/11, 29 426, nr. 70, p. 5. 82 Kamerstukken II 2010/11, 29 426, nr. 70, p. 6. 81
26
arbeidsongeschiktheid inkomsten in mindering te brengen op de uitkering. Het wordt echter ook niet verboden.83 Als iemand inkomen verwerft is hij eigenlijk niet meer volledig arbeidsongeschikt. In dat geval dient de uitkering in redelijke verhouding te staan tot de uitkering bij volledige arbeidsongeschiktheid. Daarmee is verrekening van inkomsten met een IVA-uitkering volgens de staatssecretaris in overeenstemming met het verdrag. Het is volgens de staatssecretaris juist zoals het Comité opmerkt dat artikel 22 van het verdrag niet expliciet de mogelijkheid noemt om een sanctie op te leggen als een arbeidsongeschikte niet meewerkt aan zijn re-integratie. 84 Daaruit blijkt volgens de staatssecretaris de gedateerdheid van het verdrag. Het is volgens de staatssecretaris tegenwoordig volledig geaccepteerd dat arbeidsongeschikten er alles aan doen om te werken indien ze daartoe in staat zijn. Daarbij past dat een sanctie wordt opgelegd als de betrokkene niet meewerkt aan zijn re-integratie. De staatssecretaris zal voor wat betreft de kritiek op de loongerelateerde WGA-uitkering bij de eerstvolgende rapportage over het verdrag een nadere toelichting verstrekken ten aanzien van de referte-eis en de arbeidsverledeneis. Voor wat betreft de arbeidsverledeneis is verder van belang dat artikel 9, tweede lid van het verdrag niet ziet op de duur van de uitkering maar op het ontstaan van de uitkering. De arbeidsverledeneis, evenals het in mindering brengen van de genoten WW-duur is daarmee dan ook niet in strijd. 85 De staatssecretaris komt tot de conclusie dat er geen aanleiding is om de systematiek van de Wet WIA te wijzigen. De tegenstelling die het Comité ziet op onderdelen tussen het verdrag en de Wet WIA is volgens de staatssecretaris een ogenschijnlijke tegenstelling. Daar waar de staatssecretaris de interpretatie van het Comité niet volgt geeft de staatssecretaris dit beargumenteerd aan. Waarbij altijd wordt voldaan aan de minimumnormen die het verdrag stelt.
§5.4 Standpunt FNV De FNV heeft de conformiteit van de Wet WIA aan IAO-verdrag nr. 121 diverse malen bij de IAO ter discussie gesteld en was dan ook erg verheugd met het kritische rapport van het Comité van Deskundigen. 86 Het Deskundigencomité bevestigde op verschillende onderdelen de kritiek van de FNV. Volgens de FNV kan de reactie van de Nederlandse regering dan ook 83
Kamerstukken II 2010/11, 29 426, nr. 70, p. 4. Kamerstukken II 2010/11, 29 426, nr. 70, p. 4. 85 Kamerstukken II 2010/11, 29 426, nr. 70, p. 5. 86 In oktober 2008, augustus 2009 en augustus 2010. 84
27
niet anders dan teleurstellend worden genoemd. De kritiek van de Deskundigen wordt door de regering van tafel geveegd met argumenten die niet overtuigen. In april 2011 heeft de FNV dan ook een brief gestuurd aan de Vaste Commissie voor SZW met het verzoek de Wet WIA op een zo kort mogelijke termijn in overeenstemming te brengen met IAO-verdrag nr. 121. Voor de FNV zijn de meest in het oog springende punten de ondergrens van 35% en de hoogte van de WGA-vervolguitkering. Volgens de FNV hebben de Deskundigen in harde bewoordingen aangegeven dat ze een ondergrens van 35% te hoog vinden. Het verweer van de staatssecretaris overtuigt op dit punt dan ook niet. Het verdrag geeft de lidstaten weliswaar de vrijheid om zelf tot een concrete invulling te komen maar deze invulling mag niet in strijd zijn met de doelstelling van het verdrag, namelijk de sociaalzekerheidsrechtelijke bescherming van werknemers die door arbeidsrisico’s arbeidsongeschikt zijn geraakt. Deze doelstelling is bepalend ten aanzien van de ondergrens. Een ondergrens van 35% biedt niet deze verdragsrechtelijk verplichte bescherming en is dus direct in strijd met het verdrag. De verwijzing naar andere aanvullende regelingen als de Werkloosheidswet en de Wet Werk en Bijstand zijn daarbij niet van belang. Het uitwijken naar het civiele recht is strijdig met het verdrag en daarnaast een onrealistische dooddoener. Het standpunt van het Comité is volkomen duidelijk; de ondergrens van 35% is in strijd met IAO-verdrag nr. 121. Ook ten aanzien van de WGA-vervolguitkering is het Deskundigencomité volstrekt helder. De WGA-vervolguitkering voor gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid staat niet in billijke verhouding tot de loongerelateerde IVA-uitkering voor volledige arbeidsongeschiktheid. De FNV geeft aan met verbazing kennis te hebben genomen van het verweer van de staatssecretaris dat de Wet WIA een flat rate-stelsel zou zijn (minimumloongerelateerd) met begunstigingen voor IVA- en WGA-gerechtigden. Hiermee zou voldaan worden aan IAOverdrag nr. 121 dat in een mogelijkheid voor een keuze voor een flat rate-stelsel voorziet. De FNV is van mening dat het kabinet hiermee de essentie van zijn ‘eigen’ Wet WIA miskent. Vanuit de filosofie en de systematiek van de Wet WIA moet zonder meer begrepen worden dat de Wet WIA een loongerelateerd stelsel kent en niet een flat rate-stelsel. De FNV kan zich dan ook niet vinden in het voorstel van de staatssecretaris om alle uitkeringen bij volledige arbeidsongeschiktheid te verlagen om te voldoen aan het vereiste van proportionaliteit. Het verdrag voorziet volgens het Comité niet in de mogelijkheid om in geval van volledige arbeidsongeschiktheid inkomsten in mindering te brengen op de uitkering. Nu het Deskundigencomité hierbij niet verwijst naar een specifieke bepaling die verrekening verbiedt, impliceert dat volgens de staatssecretaris dat verrekening dus wel mag. FNV is van
28
mening dat er wel degelijk een relevante regeling is, namelijk artikel 22 IAO-verdrag nr. 121. Deze bepaling biedt een limitatieve opsomming van de omstandigheden waarin het recht op een uitkering mag worden opgeschort of beperkt (verrekening is een vorm van beperking)en de sollicitatieplicht is daarin niet opgenomen. Verrekening is dus in strijd met het verdrag. Voor wat betreft de inkomenseis bij de loonaanvullingsuitkering wordt deze in strijd geacht met de basisfilosofie van het verdrag. Het mag dan volgens de staatssecretaris wel zo zijn dat IAO-verdrag nr. 121 niet aan de ontwikkeling van een passief naar een actief arbeidsongeschiktheidsstelsel in de weg mag staan maar dit dient dan wel te geschieden volgens de bepalingen van het verdrag. De nadelige financiële gevolgen voortvloeiende uit de Wet WIA voor de arbeidsongeschikte werknemer, die zijn resterende verdiencapaciteit niet geheel of gedeeltelijk te gelde weet te maken, zijn in strijd met het verdrag. Zij tasten de inkomenszekerheid aan die het verdrag juist probeert te waarborgen. De opinie van de staatssecretaris dat het verdrag gedateerd is omdat er geen financiële consequenties aan het weigeren van re-integratieverplichtingen mogen worden gesteld, is volgens de FNV op geen enkele wijze relevant. Verdragen dienen te worden nageleefd, gedateerd of niet. Als de staatssecretaris wil dat het verdrag op dit punt wordt gemoderniseerd zal hij dat moeten proberen te bewerkstelligen. Tot op dat moment mag de Wet WIA geen re-integratieactiviteiten op straffe van financiële consequenties afdwingen van werknemers die blijvend in enige mate arbeidsongeschikt zijn. Naar de mening van de FNV voldoet de Wet WIA noch naar de geest, noch naar de feitelijke invulling aan IAO-verdrag nr. 121. Het standpunt van de staatssecretaris dat de Wet WIA geen aanpassingen behoeft, is voor de FNV onbegrijpelijk en onhoudbaar. Dit geldt des te meer voor de ondergrens van 35% en de minimumloongerelateerde WGA-vervolguitkering.
§ 5.5 Voorlopige conclusie Uit het bovenstaande blijkt dat de IAO en de Nederlandse regering niet op een lijn liggen ten aanzien van de uitlegging van IAO-verdrag nr. 121. De Deskundigen zien op een aantal punten strijd met het verdrag en worden hierin gesteund door de FNV. De belangrijkste punten zijn de ondergrens van 35% en de hoogte van de WGA-vervolguitkering. De Nederlandse regering pareert deze kritiek met een beroep op de vaagheid van sommige normen en de gedateerdheid van het verdrag. In het volgende hoofdstuk zal hier uitgebreid op worden ingegaan.
29
Hoofdstuk 6
Wet WIA in overeenstemming met IAO-verdrag nr. 121
Al sinds de totstandkoming van de Wet WIA in 2005 speelt de vraag of de Wet WIA in overeenstemming is met IAO-verdrag nr. 121. In een vroeg stadium werd door minister de Geus een beoordeling aan het IAB gevraagd over de verenigbaarheid van de Wet WIA met IAO-verdrag nr. 121. Ook de FNV had zijn twijfels over de Wet WIA en verzocht de IAO meerdere malen om een beoordeling. Er werd dan ook met spanning uitgekeken naar het oordeel van de IAO over de conformiteit van de Wet WIA aan IAO-verdrag nr. 121. Dit oordeel heeft enige tijd op zich laten wachten maar in het jaarlijks van rapport van 2011 heeft het Comite van Deskundigen zijn oordeel gegeven over de conformiteit van de Wet WIA in het licht van IAO-verdrag nr. 121. Het Deskundigencomité is tot de conclusie gekomen dat Nederland met de Wet WIA op een aantal onderdelen niet voldoet aan verdrag. De Nederlandse regering heeft daarop in een reactie laten weten zich niet te kunnen vinden in de kritiek van het Comité van Deskundigen. De regering pareert de kritiek onder andere met een beroep op de vaagheid van sommige verdragsnormen en de gedateerdheid van het verdrag uit 1966. Het kan volgens de Nederlandse regering niet zo zijn dat IAO-verdrag nr. 121 een ontwikkeling van een passief naar een activerend arbeidsongeschiktheidsstelsel in de weg staat. De regering ziet dan ook geen aanleiding om de systematiek van de Wet WIA te wijzigen. De belangrijkste discussiepunten tussen de IAO en de Nederlandse regering zijn: -
de ondergrens van 35%;
-
de hoogte van de WGA-vervolguitkering;
-
de inkomenseis voor de WGA-loonaanvullingsuitkering;
-
de verplichtingen die de Wet WIA kent met betrekking tot de re-integratie inspanningen en de sancties daarop;
-
de verrekening van inkomsten met de IVA-uitkering.
Op de ratio van de referte-eis en de arbeidsverledeneis bij de loongerelateerde WGAuitkering vraagt het Comité een nadere toelichting. De vraagstelling of de Wet WIA in overeenstemming is met de voorgeschreven minimumbescherming uit IAO-verdrag nr. 121 is vanuit twee oogpunten van belang. Indien de regering zich vasthoudt aan het standpunt dat er geen sprake is van strijdigheid met IAOverdrag nr. 121 kan dit tot gevolg hebben dat Nederland besproken wordt tijdens de Internationale Arbeidsconferentie met als sanctie ‘naming en shaming’.
30
Het andere punt is dat strijdigheid aangekaart wordt via de nationale rechter. Indien het verdrag volgens de Nederlandse rechter rechtstreekse werking heeft kan de Wet WIA getoetst worden aan IAO-verdrag nr. 121. In dit hoofdstuk wordt een voorzichtige uitspraak gedaan of de Wet WIA IAO-conform bevonden kan worden. Op basis van de bevindingen in deze scriptie kunnen naar mijn inschatting de volgende onderdelen van de Wet WIA in het licht van IAO-verdrag nr. 121 problematisch zijn. - Hoewel een ondergrens van 35% niet door het verdrag wordt verboden is deze ondergrens wel erg hoog. Nog los van de vraag of de Wet WIA zelf voldoende compensatie moet bieden of dat hiervoor ook andere inkomensvoorzieningen gebruikt mogen worden is de verwijzing van de Nederlandse regering naar de Werkloosheidswet en de Wet Werk en Bijstand niet geheel probleemloos. Voor het recht op een werkloosheidsuitkering moet aan een aantal voorwaarden worden voldaan. Dit geldt ook voor een bijstandsuitkering waarbij gekeken wordt naar het inkomen van een eventuele partner. De situatie kan zich voordoen dat niet aan de voorwaarden wordt voldaan en er helemaal geen recht op een van deze uitkeringen ontstaat. De 35-minner kan dan nergens een beroep op doen en kan daardoor in behoeftige omstandigheden geraken. Deze situatie probeert het verdrag juist te voorkomen. De ondergrens van 35% kan dus problematisch zijn in het licht van IAO-verdrag nr. 121. - Ook de WGA-vervolguitkering kan problematisch zijn. Het verdrag schrijft voor dat de uitkering voor gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid in billijke verhouding moet staan tot de uitkering voor volledige arbeidsongeschiktheid. In de Wet WIA staat de WGAvervolguitkering voor gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid niet in billijke verhouding tot de IVA-uitkering voor volledige arbeidsongeschiktheid. De regering is van mening dat aan dit proportionaliteitsvereiste kan worden voldaan door de IVA-uitkering en de WGAloonaanvullingsuitkering te verlagen. De Wet WIA kent volgens de regering een referentieloon
gerelateerd
stelsel
met
begunstiging
voor
de
IVA-
en
WGA-
loonaanvullingsgerechtigde. Hier lijkt de regering zichzelf tegen te spreken. Uit de filosofie en systematiek van de Wet WiA kan juist worden afgeleid dat de Wet WIA een loongerelateerd stelsel kent met benadeling voor degenen die geen arbeid hebben weten te verwerven. In de memorie van toelichting op de Wet WIA wordt immers gewezen op het feit dat het IAB een overschakeling van de hoge (loongerelateerd) naar de lage (referentieloon gerelateerd) norm mogelijk achtte. Opmerkelijk is ook dat het kabinet nog heeft nagedacht over invoering van een Egb omdat deze nieuwe regeling voor gedeeltelijk arbeidsongeschikten op gespannen voet zou kunnen
31
staan met IAO-verdrag nr. 121. Een aparte beroepsrisicoververzekering zou garanderen dat de Nederlandse wetgeving op het gebied van sociale verzekeringen en zorg in overeenstemming zou zijn met internationale normen. Na afwijzing door SER is hier echter niet meer op teruggekomen en heeft de regering zich op het standpunt gesteld dat de Wet WIA in zijn geheel in overeenstemming is met IAO-verdrag nr. 121. Hier lijkt de regering zichzelf tegen te spreken. Daarnaast kan de vervolguitkering zo laag zijn dat personen in behoeftige omstandigheden kunnen geraken. Het verdrag probeert dit juist te voorkomen. De IAO heeft echter aan de Nederlandse regering gevraagd om nadere uitleg te geven over de groep en hun inkomenspositie. Het antwoord van de regering zal eerst afgewacht moeten worden. - De voorwaarde dat de helft van de resterende verdiencapaciteit moet worden benut om voor een loonaanvullingsuitkering in aanmerking te komen hoeft minder problematisch te zijn. Het verdrag stelt dat er een uitkering moet worden verstrekt in geval van arbeidsongeschiktheid als gevolg van een arbeidsongeval of beroepsziekte. De Wet WIA geeft de arbeidsongeschikte ook recht op een uitkering. Er wordt alleen een verschil gemaakt in uitkering voor degenen die wel arbeid hebben weten te verwerven (WGAloonaanvullingsuitkering) en die geen arbeid hebben weten te verwerven (WGAvervolguitkering). Dit hoeft in het licht van IAO-verdrag nr. 121 niet problematisch te zijn. Er wordt immers altijd een uitkering gegarandeert. De vraag is echter wel of deze WGAvervolguitkering zelf conform IAO-verdrag nr. 121 is, zoals hierboven al is opgemerkt. - Het verrekenen van inkomsten hoeft ook niet problematisch te zijn in het licht van IAOverdrag nr. 121. Uit het verdrag zelf is niet duidelijk of het verrekenen van inkomsten wel of niet mogelijk is. Er kan dus niet gezegd worden dat dit verboden wordt door het verdrag. Daarbij kan ook de vraag gesteld worden hoeveel mensen hier daadwerkelijk nadeel van zullen ondervinden. De groep volledig en duurzaam arbeidsongeschikten die nog werk weten te verwerven zal ook niet zo groot zijn. Daarbij wordt ondanks de verrekening van inkomsten een hogere uitkering gegarandeert dan dat IAO-verdrag nr. 121 voorschrijft. - De re-integratieverplichtingen hoeven niet problematisch te zijn. In het verdrag worden voorwaarden zoals het stellen van re-integratieverplichtingen niet expliciet uitgesloten. Ten tijde van het opstellen van het verdrag zal deze situatie ook niet voorzien zijn. In de huidge tijdsgeest is het stellen van re-integratieverplichtingen niet zo vreemd. Het is ook voor de arbeidsongeschikte van belang dat hij meewerkt aan zijn re-integratie.
32
Ten aanzien van de referte-eis en de arbeidsverledeneis, die beide van invloed zijn op de duur van het recht loongerelateerde WGA-uitkering, kan op dit moment nog geen uitspraak worden gedaan nu Nederland hierop nog nader zal reageren. Uit het bovenstaande kan de conclusie worden getrokken dat de Wet WIA op een aantal punten problematisch kan zijn in het licht van IAO-verdrag nr. 121. Ten aanzien van een aantal andere punten lijkt dit minder het geval te zijn. De oorzaak hiervan zou gelegen kunnen zijn in het feit dat de IAO-verdragen een onderscheid maken naar de oorzaak van arbeidsongeschiktheid. Slachtoffers van bedrijfsongevallen of beroepsziekten dienen meer bescherming te krijgen. Nu er in Nederland geen aparte regelingen kent naar gelang de oorzaak van arbeidsongeschiktheid zal de Wet WIA in zijn geheel aan de eisen van IAOverdrag nr. 121 moeten voldoen. Daarbij lijkt de Wet WIA op een aantal punten minder bescherming te bieden dan IAO-verdrag nr. 121 eist.
33
Bronnenlijst Adviezen Adviescommissie Arbeidsongeschiktheid Werk maken van arbeidsongeschiktheid 2001 Werk maken van arbeidsongeschiktheid (Advies van 30 mei 2001, Adviescommissie Arbeidsongeschiktheid), Den Haag: 2001. SER-advies Herziening invaliditeitsverzekering 1957 Advies inzake de herziening van de invaliditeitsverzekering (Advies van 11 januari 1957, SER 57/01), Den Haag: SER 1957. SER-advies Werken aan arbeidsgeschiktheid 2002 Werken aan arbeidsgeschiktheid. Advies werken aan arbeidsgeschiktheid: voorstellen WAObeleid (Advies van 22 maart 2002, SER 02/05), Den Haag: SER 2002. SER-advies Verdere uitwerking WAO-beleid 2004 Advies verdere uitwerking WAO-beleid: een reactie op enkele kabinetsvoornemens (Advies van 20 februari 2004, SER 04/02), Den Haag: SER 2004. SVr-advies inzake een arbeidsongeschiktheidsverzekering 1960 Advies inzake een arbeidsongeschiktheidsverzekering (Advies van 21 juli 1960, SVr), Zoetermeer: 1960 Artikelen Diebels 2007 G.A. Diebels, ‘Voorbij de Poort wacht de WIA’, Arbeid Integraal 2007, nr. 3, p. 89-100. Driessen 2011 M.J.A.C. Driessen, ‘ILO en WIA; haat en liefde?’, TRA 2011, afl. 8/9, nr. 73, p. 25-27.
Klosse 2005 S. Klosse, ‘Van WAO naar WIA: een verantwoorde omslag?’, SR 2005, nr. 7/8, p. 247-257.
34
Pennings 2005 F.J.L. Pennings, ‘De Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen in het licht van de IAOverdragen’, Arbeid Integraal 2005, nr. 3, p. 67-76. Seip & Berendsen 2007 M.T.H. Seip & H.A.A. Berendsen, ‘Reacties WIA overeenkomstig bedoelingen wetgever’, SR 2007, nr. 7/8, p. 247-251. Wits 2009 E.B. Wits, ‘Wat iedere arbeidsjurist zou moeten weten van de WAO en WIA (but was afraid to ask)’, TRA 2009, afl. 10, nr. 45, p. 13-16. Boeken Barentsen 2003 B. Barentsen, Arbeidsongeschiktheid. Aansprakelijkheid, bescherming en compensatie, Deventer: Kluwer 2003. Barentsen 2006 B. Barentsen, Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen, Deventer: Kluwer 2006. Boonstra 2010 K. Boonstra, Negentig jaar Internationale arbeidsorganisatie, Deventer: Kluwer 2010. De Jong & Vos 1994 Ph. R. De Jong & P.V. Vos, Het WAO-debat. Centrale regelingen en de praktijk in de bedrijven, Amsterdam: Welboom Bladen 1994. Fluit & Wilthagen 2001 P.S. Fluit & A.C.J.M. Wilthagen, Het risque social, in A. Jaspers e.a., De Gemeenschap is aansprakelijk, honderd jaar sociale verzekering 1901-2001, Den Haag: Koninklijke Vermande 2001.
35
Jacobs 1992 A.T.J.M. Jacobs, Het Nederlandse sociale zekerheidsrecht en de minimumnormen van de IAO en de Raad van Europa, Deventer: Kluwer 1992. Klosse 2010 S. Klosse, Socialezekerheidsrecht, Deventer: Kluwer 2010. Pennings 2002 F.J.L. Pennings, De WAO, Deventer: Kluwer 2002. Pennings 2006 F.J.L. Pennings, Nederlands socialezekerheidsrecht in een internationale context, Deventer: Kluwer 2006. Switters 1991 R.J.S. Schwitters, De risico’s van de arbeid. Het ontstaan van de Ongevallenwet 1901 in sociologisch perspectief, Groningen: Wolters Noordhoff 1991. Interview Interview Gerard Veldhuis FNV Bondgenoten d.d. 12 augustus 2011. Rapporten Report of the Committee of Experts 2011 Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations 2010/2011 (Report III, Part 1a, p. 746-749), ILO: 2011. Rapport Commissie Van Rhijn 1945 Rapport van de Commissie van Rhijn, Algemeene richtlijnen voor de toekomstige ontwikkeling der sociale verzekering in Nederland, Den Haag: Algemene Landsdrukkerij 1945. Rapport Gemengde Commissie Van Rhijn 1948 Rapport van de Commissie Van Rhijn inzake de Herziening van de Sociale Verzekering, Den Haag: Algemene Landsdrukkerij 1948.
36
Bijlagen Bijlage I IAO-verdrag nr. 121 C121 Employment Injury Benefits Convention, 1964 Convention concerning Benefits in the Case of Employment Injury (Note: Date of coming into force: 28:07:1967.) Convention:C121 Place:Geneva Session of the Conference:48 Date of adoption:08:07:1964 Subject classification: Employment Injury Benefit Subject: Social Security See the ratifications for this Convention
The General Conference of the International Labour Organisation, Having been convened at Geneva by the Governing Body of the International Labour Office, and having met in its Forty-eighth Session on 17 June 1964, and Having decided upon the adoption of certain proposals with regard to benefits in the case of industrial accidents and occupational diseases, which is the fifth item on the agenda of the session, and Having determined that these proposals shall take the form of an international Convention, adopts this eighth day of July of the year one thousand nine hundred and sixty-four the following Convention, which may be cited as the Employment Injury Benefits Convention, 1964: Article 1 In this Convention-(a) the term legislation includes any social security rules as well as laws and regulations; (b) the term prescribed means determined by or in virtue of national legislation; (c) the term industrial undertaking includes all undertakings in the following branches of economic activity: mining and quarrying; manufacturing; construction; electricity, gas, water and sanitary services; and transport, storage and communication; (d) the term dependent refers to a state of dependency which is presumed to exist in prescribed cases; (e) the term dependent child covers-(i) a child under school-leaving age or under 15 years of age, whichever is the higher, and (ii) a child under a prescribed age higher than that specified in subclause (i) and who is an apprentice or student or has a chronic illness or infirmity disabling him for any gainful activity, on conditions laid down by national legislation: Provided that this requirement shall be deemed to be met where national legislation defines the term so as to cover any child under an age appreciably higher than that specified in subclause (i). Article 2 1. A Member whose economic and medical facilities are insufficiently developed may avail itself by a declaration accompanying its ratification of the temporary exceptions provided for in the following Articles: Article 5, Article 9, paragraph 3, clause (b), Article 12, Article 15, paragraph 2, and Article 18, paragraph 3. Any such declaration shall state the reason for such exceptions.
37
2. Each Member which has made a declaration under paragraph 1 of this Article shall include in its report upon the application of this Convention submitted under Article 22 of the Constitution of the International Labour Organisation a statement in respect of each exception of which it avails itself-(a) that its reason for doing so subsists; or (b) that it renounces its right to avail itself of the exception in question as from a stated date. Article 3 1. Any Member which ratifies this Convention may, by a declaration accompanying its ratification, exclude from the application of the Convention-(a) seafarers, including seafishermen, (b) public servants, where these categories are protected by special schemes which provide in the aggregate benefits at least equivalent to those required by this Convention. 2. Where a declaration under paragraph 1 of this Article is in force, the Member may exclude the persons belonging to the category or categories excluded from the application of the Convention from the number of employees when calculating the percentage of employees in compliance with paragraph 2, clause (d), of Article 4, and with Article 5. 3. Any Member which has made a declaration under paragraph 1 of this Article may subsequently notify the Director-General of the International Labour Office that it accepts the obligations of this Convention in respect of a category or categories excluded at the time of its ratification. Article 4 1. National legislation concerning employment injury benefits shall protect all employees, including apprentices, in the public and private sectors, including cooperatives, and, in respect of the death of the breadwinner, prescribed categories of beneficiaries. 2. Any Member may make such exceptions as it deems necessary in respect of-(a) persons whose employment is of a casual nature and who are employed otherwise than for the purpose of the employer's trade or business; (b) out-workers; (c) members of the employer's family living in his house, in respect of their work for him; (d) other categories of employees, which shall not exceed in number 10 per cent. of all employees other than those excluded under clauses (a) to (c). Article 5 Where a declaration provided for in Article 2 is in force, the application of national legislation concerning employment injury benefits may be limited to prescribed categories of employees, which shall total in number not less than 75 per cent. of all employees in industrial undertakings, and, in respect of the death of the breadwinner, prescribed categories of beneficiaries. Article 6 The contingencies covered shall include the following where due to an employment injury: (a) a morbid condition; (b) incapacity for work resulting from such a condition and involving suspension of earnings, as defined by national legislation; (c) total loss of earning capacity or partial loss thereof in excess of a prescribed degree, likely to be permanent, or corresponding loss of faculty; and (d) the loss of support suffered as the result of the death of the breadwinner by prescribed categories of beneficiaries.
38
Article 7 1. Each Member shall prescribe a definition of "industrial accident", including the conditions under which a commuting accident is considered to be an industrial accident, and shall specify the terms of such definition in its reports upon the application of this Convention submitted under Article 22 of the Constitution of the International Labour Organisation. 2. Where commuting accidents are covered by social security schemes other than employment injury schemes, and these schemes provide in respect of commuting accidents benefits which, when taken together, are at least equivalent to those required under this Convention, it shall not be necessary to make provision for commuting accidents in the definition of "industrial accident". Article 8 Each Member shall-(a) prescribe a list of diseases, comprising at least the diseases enumerated in Schedule I to this Convention, which shall be regarded as occupational diseases under prescribed conditions; or (b) include in its legislation a general definition of occupational diseases broad enough to cover at least the diseases enumerated in Schedule I to this Convention; or (c) prescribe a list of diseases in conformity with clause (a), complemented by a general definition of occupational diseases or by other provisions for establishing the occupational origin of diseases not so listed or manifesting themselves under conditions different from those prescribed. Article 9 1. Each Member shall secure to the persons protected, subject to prescribed conditions, the provision of the following benefits: (a) medical care and allied benefits in respect of a morbid condition; (b) cash benefits in respect of the contingencies specified in Article 6, clauses (b), (c) and (d). 2. Eligibility for benefits may not be made subject to the length of employment, to the duration of insurance or to the payment of contributions: Provided that a period of exposure may be prescribed for occupational diseases. 3. The benefits shall be granted throughout the contingency: Provided that in respect of incapacity for work the cash benefit need not be paid for the first three days-(a) where the legislation of a Member provides for a waiting period at the date on which this Convention comes into force, on condition that the Member includes in its reports upon the application of this Convention submitted under Article 22 of the Constitution of the International Labour Organisation a statement that its reason for availing itself of this provision subsists; or (b) where a declaration provided for in Article 2 is in force. Article 10 1. Medical care and allied benefits in respect of a morbid condition shall comprise-(a) general practitioner and specialist in-patient and out-patient care, including domiciliary visiting; (b) dental care; (c) nursing care at home or in hospital or other medical institutions; (d) maintenance in hospitals, convalescent homes, sanatoria or other medical institutions; (e) dental, pharmaceutical and other medical or surgical supplies, including prosthetic appliances kept in repair and renewed as necessary, and eyeglasses; (f) the care furnished by members of such other professions as may at any time be legally recognised as allied to the medical profession, under the supervision of a
39
medical or dental practitioner; and (g) the following treatment at the place of work, wherever possible: (i) emergency treatment of persons sustaining a serious accident; (ii) follow-up treatment of those whose injury is slight and does not entail discontinuance of work. 2. The benefits provided in accordance with paragraph 1 of this Article shall be afforded, using all suitable means, with a view to maintaining, restoring or, where this is not possible, improving the health of the injured person and his ability to work and to attend to his personal needs. Article 11 1. Any Member which provides medical care and allied benefits by means of a general health scheme or a medical care scheme for employed persons may specify in its legislation that such care shall be made available to persons who have sustained employment injuries on the same terms as to other persons entitled thereto, on condition that the rules on the subject are so designed as to avoid hardship. 2. Any Member which provides medical care and allied benefits by reimbursing expenses may in its legislation make special rules in respect of cases in which the extent, duration or cost of such care exceed reasonable limits, on condition that the rules on the subject are not inconsistent with the purpose stated in paragraph 2 of Article 10 and are so designed as to avoid hardship. Article 12 Where a declaration provided for in Article 2 is in force, medical care and allied benefits shall include at least-(a) general practitioner care, including domiciliary visiting; (b) specialist care at hospitals for in-patients and out-patients, and such specialist care as may be available outside hospitals; (c) the essential pharmaceutical supplies on prescription by a medical or other qualified practitioner; (d) hospitalisation, where necessary; and (e) wherever possible, emergency treatment at the place of work of persons sustaining an industrial accident. Article 13 The cash benefit in respect of temporary or initial incapacity for work shall be a periodical payment calculated in such a manner as to comply either with the requirements of Article 19 or with the requirements of Article 20. Article 14 1. Cash benefits in respect of loss of earning capacity likely to be permanent or corresponding loss of faculty shall be payable in all cases in which such loss, in excess of a prescribed degree, remains at the expiration of the period during which benefits are payable in accordance with Article 13. 2. In case of total loss of earning capacity likely to be permanent or corresponding loss of faculty, the benefit shall be a periodical payment calculated in such a manner as to comply either with the requirements of Article 19 or with the requirements of Article 20. 3. In case of substantial partial loss of earning capacity likely to be permanent which is in excess of a prescribed degree, or corresponding loss of faculty, the benefit shall be a periodical payment representing a suitable proportion of that provided for in paragraph 2 of this Article. 4. In case of partial loss of earning capacity likely to be permanent which is not substantial but which is in excess of the prescribed degree referred to in paragraph 1 of this Article, or corresponding loss of faculty, the cash benefit may take the form of
40
a lump-sum payment. 5. The degrees of loss of earning capacity or corresponding loss of faculty referred to in paragraphs 1 and 3 of this Article shall be prescribed in such manner as to avoid hardship. Article 15 1. In exceptional circumstances, and with the agreement of the injured person, all or part of the periodical payment provided for in paragraphs 2 and 3 of Article 14 may be converted into a lump sum corresponding to the actuarial equivalent thereof when the competent authority has reason to believe that such lump sum will be utilised in a manner which is particularly advantageous for the injured person. 2. Where a declaration provided for in Article 2 is in force and the Member concerned considers that it lacks the necessary administrative facilities for periodical payments, the periodical payment provided for in paragraphs 2 and 3 of Article 14 may be converted into a lump sum corresponding to the actuarial equivalent thereof, as computed on the basis of available data. Article 16 Increments in periodical payments or other supplementary or special benefits, as prescribed, shall be provided for disabled persons requiring the constant help or attendance of another person. Article 17 The conditions in which periodical payments due in respect of loss of earning capacity or corresponding loss of faculty shall be reassessed, suspended or cancelled by reference to a change in the degree of loss shall be prescribed. Article 18 1. The cash benefit in respect of death of the breadwinner shall be a periodical payment to a widow as prescribed, a disabled and dependent widower, dependent children of the deceased and other persons as may be prescribed; this payment shall be calculated in such a manner as to comply either with the requirements of Article 19 or with the requirement of Article 20: Provided that it shall not be necessary to make provision for a benefit to a disabled and dependent widower where the cash benefits to other survivors are appreciably in excess of those required by this Convention and where social security schemes other than employment injury schemes provide to such widower benefits which are appreciably in excess of those in respect of invalidity required under the Social Security (Minimum Standards) Convention, 1952. 2. In addition, a funeral benefit shall be provided at a prescribed rate which shall not be less than the normal cost of a funeral: Provided that where cash benefits to survivors are appreciably in excess of those required by this Convention the right to funeral benefit may be made subject to prescribed conditions. 3. Where a declaration provided for in Article 2 is in force and the Member concerned considers that it lacks the necessary administrative facilities for periodical payments, the periodical payment provided for in paragraph 1 of this Article may be converted into a lump sum corresponding to the actuarial equivalent thereof, as computed on the basis of available data. Article 19 1. In the case of a periodical payment to which this Article applies, the rate of the benefit, increased by the amount of any family allowances payable during the contingency, shall be such as to attain, in respect of the contingency in question, for the standard beneficiary indicated in Schedule II to this Convention, at least the percentage indicated therein of the total of the previous earnings of the beneficiary or his breadwinner and of the amount of any family allowances payable to a person
41
protected with the same family responsibilities as the standard beneficiary. 2. The previous earnings of the beneficiary or his breadwinner shall be calculated according to prescribed rules, and, where the persons protected or their breadwinners are arranged in classes according to their earnings, their previous earnings may be calculated from the basic earnings of the classes to which they belonged. 3. A maximum limit may be prescribed for the rate of the benefit or for the earnings taken into account for the calculation of the benefit, provided that the maximum limit is fixed in such a way that the provisions of paragraph 1 of this Article are complied with where the previous earnings of the beneficiary or his breadwinner are equal to or lower than the wage of a skilled manual male employee. 4. The previous earnings of the beneficiary or his breadwinner, the wage of the skilled manual male employee, the benefit and any family allowances shall be calculated on the same time basis. 5. For the other beneficiaries the benefit shall bear a reasonable relation to the benefit for the standard beneficiary. 6. For the purpose of this Article, a skilled manual male employee shall be-(a) a fitter or turner in the manufacture of machinery other than electrical machinery; or (b) a person deemed typical of skilled labour selected in accordance with the provisions of the following paragraph; or (c) a person whose earnings are such as to be equal to or greater than the earnings of 75 per cent. of all the persons protected, such earnings to be determined on the basis of annual or shorter periods as may be prescribed; or (d) a person whose earnings are equal to 125 per cent. of the average earnings of all the persons protected. 7. The person deemed typical of skilled labour for the purpose of clause (b) of the preceding paragraph shall be a person employed in the major group of economic activities with the largest number of economically active male persons protected in the contingency in question, or of the breadwinners of the persons protected, as the case may be, in the division comprising the largest number of such persons or breadwinners; for this purpose, the international standard industrial classification of all economic activities, adopted by the Economic and Social Council of the United Nations at its Seventh Session on 27 August 1948, as amended and reproduced in the Annex to this Convention, or such classification as at any time further amended, shall be used. 8. Where the rate of benefit varies by region, the skilled manual male employee may be determined for each region in accordance with paragraphs 6 and 7 of this Article. 9. The wage of the skilled manual male employee shall be determined on the basis of the rates of wages for normal hours of work fixed by collective agreements, by or in pursuance of national laws or regulations, where applicable, or by custom, including cost-of-living allowances, if any; where such rates differ by region but paragraph 8 of this Article is not applied, the median rate shall be taken. 10. No periodical payment shall be less than a prescribed minimum amount. Article 20 1. In the case of a periodical payment to which this Article applies, the rate of the benefit, increased by the amount of any family allowances payable during the contingency, shall be such as to attain, in respect of the contingency in question, for the standard beneficiary indicated in Schedule II to this Convention, at least the percentage indicated therein of the total of the wage of an ordinary adult male labourer and of the amount of any family allowances payable to a person protected with the same family responsibilities as the standard beneficiary. 2. The wage of the ordinary adult male labourer, the benefit and any family allowances shall be calculated on the same time basis.
42
3. For the other beneficiaries, the benefit shall bear a reasonable relation to the benefit for the standard beneficiary. 4. For the purpose of this Article, the ordinary adult male labourer shall be-(a) a person deemed typical of unskilled labour in the manufacture of machinery other than electrical machinery; or (b) a person deemed typical of unskilled labour selected in accordance with the provisions of the following paragraph. 5. The person deemed typical of unskilled labour for the purpose of clause (b) of the preceding paragraph shall be a person employed in the major group of economic activities with the largest number of economically active male persons protected in the contingency in question, or of the breadwinners of the persons protected, as the case may be, in the division comprising the largest number of such persons or breadwinners; for this purpose the international standard industrial classification of all economic activities, adopted by the Economic and Social Council of the United Nations at its Seventh Session on 27 August 1948, as amended and reproduced in the Annex to this Convention, or such classification as at any time further amended, shall be used. 6. Where the rate of benefit varies by region, the ordinary adult male labourer may be determined for each region in accordance with paragraphs 4 and 5 of this Article. 7. The wage of the ordinary adult male labourer shall be determined on the basis of the rates of wages for normal hours of work fixed by collective agreements, by or in pursuance of national laws or regulations, where applicable, or by custom, including cost-of-living allowances if any; where such rates differ by region but paragraph 6 of this Article is not applied, the median rate shall be taken. 8. No periodical payment shall be less than a prescribed minimum amount. Article 21 1. The rates of cash benefits currently payable pursuant to paragraphs 2 and 3 of Article 14 and paragraph 1 of Article 18 shall be reviewed following substantial changes in the general level of earnings where these result from substantial changes in the cost of living. 2. Each Member shall include the findings of such reviews in its reports upon the application of this Convention submitted under Article 22 of the Constitution of the International Labour Organisation, and shall specify any action taken. Article 22 1. A benefit to which a person protected would otherwise be entitled in compliance with this Convention may be suspended to such extent as may be prescribed-(a) as long as the person concerned is absent from the territory of the Member; (b) as long as the person concerned is maintained at public expense or at the expense of a social security institution or service; (c) where the person concerned has made a fraudulent claim; (d) where the employment injury has been caused by a criminal offence committed by the person concerned; (e) where the employment injury has been caused by voluntary intoxication or by the serious and wilful misconduct of the person concerned; (f) where the person concerned, without good cause, neglects to make use of the medical care and allied benefits or the rehabilitation services placed at his disposal, or fails to comply with rules prescribed for verifying the occurrence or continuance of the contingency or for the conduct of beneficiaries; and (g) as long as the surviving spouse is living with another person as spouse. 2. In the cases and within the limits prescribed, part of the cash benefit otherwise due shall be paid to the dependants of the person concerned.
43
Article 23 1. Every claimant shall have a right of appeal in the case of refusal of the benefit or complaint as to its quality or quantity. 2. Where in the application of this Convention a government department responsible to a legislature is entrusted with the administration of medical care, the right of appeal provided for in paragraph 1 of this Article may be replaced by a right to have a complaint concerning the refusal of medical care or the quality of the care received investigated by the appropriate authority. 3. Where a claim is settled by a special tribunal established to deal with employment injury benefit questions or with social security questions in general and on which the persons protected are represented, no right of appeal shall be required. Article 24 1. Where the administration is not entrusted to an institution regulated by the public authorities or to a government department responsible to a legislature, representatives of the persons protected shall participate in the management, or be associated therewith in a consultative capacity, under prescribed conditions; national legislation may likewise decide as to the participation of representatives of employers and of the public authorities. 2. The Member shall accept general responsibility for the proper administration of the institutions or services concerned in the application of this Convention. Article 25 Each Member shall accept general responsibility for the due provision of the benefits provided in compliance with this Convention and shall take all measures required for this purpose. Article 26 1. Each Member shall, under prescribed conditions-(a) take measures to prevent industrial accidents and occupational diseases; (b) provide rehabilitation services which are designed to prepare a disabled person wherever possible for the resumption of his previous activity, or, if this is not possible, the most suitable alternative gainful activity, having regard to his aptitudes and capacity; and (c) take measures to further the placement of disabled persons in suitable employment. 2. Each Member shall as far as possible furnish in its reports upon the application of this Convention submitted under Article 22 of the Constitution of the International Labour Organisation information concerning the frequency and severity of industrial accidents. Article 27 Each Member shall within its territory assure to non-nationals equality of treatment with its own nationals as regards employment injury benefits. Article 28 1. This Convention revises the Workmen's Compensation (Agriculture) Convention, 1921, the Workmen's Compensation (Accidents) Convention, 1925, the Workmen's Compensation (Occupational Diseases) Convention, 1925, and the Workmen's Compensation (Occupational Diseases) Convention (Revised), 1934. 2. Ratification of this Convention by a Member which is a party to the Workmen's Compensation (Occupational Diseases) Convention (Revised), 1934, shall, in accordance with Article 8 thereof, ipso jure involve the immediate denunciation of that Convention, if and when this Convention shall have come into force, but the coming into force of this Convention shall not close that Convention to further ratification.
44
Article 29 In conformity with Article 75 of the Social Security (Minimum Standards) Convention, 1952, Part VI of that Convention and the relevant provisions of other Parts thereof shall cease to apply to any Member having ratified this Convention as from the date at which this Convention comes into force for that Member, but acceptance of the obligations of this Convention shall be deemed to constitute acceptance of the obligations of Part VI of the Social Security (Minimum Standards) Convention, 1952, and the relevant provisions of other Parts thereof, for the purpose of Article 2 of the said Convention. Article 30 If any Convention which may be adopted subsequently by the Conference concerning any subject or subjects dealt with in this Convention so provides, such provisions of this Convention as may be specified in the said Convention shall cease to apply to any Member having ratified the said Convention as from the date at which the said Convention comes into force for that Member. Article 31 1. The International Labour Conference may, at any session at which the matter is included in its agenda, adopt by a two-thirds majority amendments to Schedule I to this Convention. 2. Such amendments shall take effect in respect of any Member already a party to the Convention when such Member notifies the Director-General of the International Labour Office of its acceptance thereof. 3. Unless the Conference otherwise decides when adopting an amendment, an amendment shall be effective, by reason of its adoption by the Conference, in respect of any Member subsequently ratifying the Convention. Article 32 The formal ratifications of this Convention shall be communicated to the DirectorGeneral of the International Labour Office for registration. Article 33 1. This Convention shall be binding only upon those Members of the International Labour Organisation whose ratifications have been registered with the DirectorGeneral. 2. It shall come into force twelve months after the date on which the ratifications of two Members have been registered with the Director-General. 3. Thereafter, this Convention shall come into force for any Member twelve months after the date on which its ratifications has been registered. Article 34 1. A Member which has ratified this Convention may denounce it after the expiration of ten years from the date on which the Convention first comes into force, by an act communicated to the Director-General of the International Labour Office for registration. Such denunciation shall not take effect until one year after the date on which it is registered. 2. Each Member which has ratified this Convention and which does not, within the year following the expiration of the period of ten years mentioned in the preceding paragraph, exercise the right of denunciation provided for in this Article, will be bound for another period of ten years and, thereafter, may denounce this Convention at the expiration of each period of ten years under the terms provided for in this Article. Article 35 1. The Director-General of the International Labour Office shall notify all Members of the International Labour Organisation of the registration of all ratifications and
45
denunciations communicated to him by the Members of the Organisation. 2. When notifying the Members of the Organisation of the registration of the second ratification communicated to him, the Director-General shall draw the attention of the Members of the Organisation to the date upon which the Convention will come into force. Article 36 The Director-General of the International Labour Office shall communicate to the Secretary-General of the United Nations for registration in accordance with Article 102 of the Charter of the United Nations full particulars of all ratifications and acts of denunciation registered by him in accordance with the provisions of the preceding Articles. Article 37 At such times as it may consider necessary the Governing Body of the International Labour Office shall present to the General Conference a report on the working of this Convention and shall examine the desirability of placing on the agenda of the Conference the question of its revision in whole or in part. Article 38 1. Should the Conference adopt a new Convention revising this Convention in whole or in part, then, unless the new Convention otherwise provides: a) the ratification by a Member of the new revising Convention shall ipso jure involve the immediate denunciation of this Convention, notwithstanding the provisions of Article 34 above, if and when the new revising Convention shall have come into force; b) as from the date when the new revising Convention comes into force this Convention shall cease to be open to ratification by the Members. 2. This Convention shall in any case remain in force in its actual form and content for those Members which have ratified it but have not ratified the revising Convention. Article 39 The English and French versions of the text of this Convention are equally authoritative.
46
Bijlage II Vragenlijst FNV Gerard Veldhuis De vakcentrale heeft al in een vroeg stadium te kennen gegeven dat de Wet WIA niet in overeenstemming is met verdrag nr. 121 van de Internationale Arbeidsorganisatie. Na meerdere verzoeken is er in 2011 eindelijk een uitgebreid oordeel gekomen van het Comite van Deskundigen van de Internationale Arbeidsorganisatie over de verenigbaarheid van de Wet WIA met IAO-verdrag nr. 121. Het Comite van Deskundigen heeft op een aantal onderdelen van de Wet WIA kritiek. Staatssecretaris de Krom van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft inmiddels in een reactie laten weten dat de Wet WIA niet in strijd is met internationale verdragen en geen reden ziet om de systematiek van de Wet WIA te wijzigen. -
De Internationale Arbeidsorganisatie op een aantal punten kritiek gegeven op de Wet WIA. Kan de FNV zich in deze kritiek vinden?
-
Hoe staat de FNV tegen de reactie van staatssecretaris de Krom? Is de FNV het op onderdelen met hem eens? Heft hij de FNV op een aantal punten overtuigt?
-
De Internationale Arbeidsorganisatie heeft op een zestal punten kritiek (de ondergrens van 35%, de hoogte van de WGA-vervolguitkering, de inkomenseis voor de WGA-loonaanvullingsuitkering, de verplichtingen die de Wet WIA kent met betrekking tot de re-integratie inspanningen en de sancties daarop, de verrekening van inkomsten met de IVA-uitkering en de ratio van de referte-eis en de arbeidsverledeneis bij de loongerelateerde WGA-uitkering), ziet de FNV mogelijkheden om de Wet WIA op deze onderdelen IAO-conform te maken? En zo ja, hoe? Gaat de FNV op al deze punten aandringen of zijn er punten die voor de FNV het meest in het oog springen?
-
Hoe denkt de FNV dat de regering hiertegen over staat?
-
Stel dat de regering op haar standpunt blijft dat de Wet WIA in overeenstemming is met IAO-verdrag nr. 121. Wat kan de Internationale Arbeidsorganisatie op dit moment doen de Nederlandse regering te bewegen om de Wet WIA in overeenstemming te brengen?
-
Het toezichtmechanisme van de Internationale Arbeidsconferentie bestaat niet uit sancties in de zin van boetes of uitstoting maar in naming en shaming procedure. Gekeken naar de specifieke situatie is dit een voldoende sanctie?
47
