EINDSCRIPTIE MASTER ARBEIDSRECHT

EINDSCRIPTIE MASTER ARBEIDSRECHT

De rechtspositie van de rijksambtenaar binnen het gevangeniswezen

Consequenties na privatisering van het gevangeniswezen en na invoering van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren

Naam: Administratienummer: Studentnummer: Datum:

Maud ten Bosch 394859 1255149 juli 2014

Algemene gegevens Naam: Studentnummer: Mastervak: Titel: Universiteit: Faculteit: Accent: Datum: Docent: 2e lezer:

Maud ten Bosch 1255149 Scriptie De rechtspositie van de rijksambtenaar binnen het gevangeniswezen Universiteit van Tilburg Rechtsgeleerdheid Arbeidsrecht juli 2014 Dhr. S.J. Rombouts Mevr. B.B.B. Lanting

Pagina | 2

Voorwoord Voor u ligt de eindscriptie die is geschreven ter afsluiting van de Master Rechtsgeleerdheid, accent arbeidsrecht aan de Universiteit van Tilburg. Sinds 2008 werk ik in de Penitentiaire Inrichting (PI) Arnhem als juridisch medewerker. Ik wilde mijn scriptie dan ook schrijven over een onderwerp dat dicht bij de directe werkvloer ligt. Vandaar dat ik heb gekozen voor het onderwerp de rechtspositie van de rijksambtenaar binnen het gevangeniswezen. Dit werk kon slechts tot stand komen dankzij de steun en hulp van vele mensen. Bijzondere dank gaat uit naar de vestigingsdirecteur van de PI Arnhem, de heer A. Aarntzen die het mogelijk heeft gemaakt dat ik naast mijn werk mijn tweede master kon behalen. Ook mijn leidinggevende, de heer P. Reutelingsperger wil ik graag bedanken voor de mogelijkheid om deze studie te volgen. Daarnaast ook een gemeend woord van dank aan de heer F.J.T. Wittens, voor zijn begeleiding. Ik dank de heer Wittens voor het kritisch evalueren van de tekst en de begeleiding die ik, als zijn “pupil”, nodig had. Bijzondere dank gaat ook uit naar de voormalig hoofddirecteur DJI, de heer P. van der Sande. Ik ben hem zeer dankbaar voor de tijd die hij wilde maken voor mij, het interessante gesprek en het feit dat hij mij van nuttige informatie heeft voorzien. Tevens heeft de heer van der Sande mij in contact gebracht met de heer H. Nahapiet, een belangrijk man binnen Sodexo Justice Services. Ook de heer Nahapiet wil ik graag bedanken voor zijn boeiende input voor deze scriptie en zijn enthousiasme. Door de heer van der Sande en de heer Nahapiet heb ik de mogelijkheid gekregen om een zeer boeiend stuk te schrijven over privatisering van het gevangeniswezen in het Verenigd Koninkrijk. Tevens wil ik de heer J.A.M. de Groot bedanken voor zijn begeleiding, vooral bij de aanvangsfase van dit werk. Hierdoor kon de basis gelegd worden voor de structuur en de verdere uitwerking van het geheel. Ook wil ik graag mijn collega’s van PI Arnhem bedanken voor hun hulp en inzet bij het invullen van de enquêtes en de gesprekken. Ook mijn scriptiebegeleider en 2e lezer, de heer Rombouts en mevrouw Lanting wil ik graag bedanken voor de fijne manier van begeleiden, rekening houdend met de reisafstand en mijn werk. Tenslotte wil ik mijn vrienden, familie en vooral mijn ouders en vriend bedanken voor hun niet aflatende morele steun gedurende mijn studie en het feit dat ze altijd het volste vertrouwen hebben gehad in mij. Maud ten Bosch Pagina | 3

Inhoudsopgave Hoofdstuk 1: Inleiding

6

Hoofdstuk 2: Overheid en ambtenaren

7

2.1. Overheid

7

2.2. Geschiedenis van de ambtenaar

9

2.3. Rechtspositie van de ambtenaar

9

2.4. Rechtsbescherming

11

2.5. Tuchtrecht

11

2.6. Integriteit

12

2.7. Conclusie

13

Hoofdstuk 3: Wetsvoorstel Wet normalisatie rechtspositie ambtenaren

15

3.1. Achtergrond

15

3.2. Uitgangspunt wetsvoorstel

16

3.3. Ontslagrecht

18

3.4.Uitgezonderd van de Wet normalisatie rechtspositie ambtenaren

19

3.5. Conclusie

21

Hoofdstuk 4: Het gevangeniswezen

23

4.1. Het gevangeniswezen

23

4.2. De Dienst Justitiële Inrichtingen

23

4.3. Huidige bezuinigingsplannen

24

4.4. Gevolgen van de bezuinigingsplannen voor DJI

24

4.5. Conclusie

26

Hoofdstuk 5 : Privatisering

27

5.1. Privatisering in Nederland

27

5.2. Privatisering gevangeniswezen

30

5.3. Rechtspositie van de ambtenaar na privatiseren

32

5.4. Verzelfstandiging van het FPC Dr. S. van Mesdag

35

5.5. Conclusie

36

Pagina | 4

Hoofdstuk 6: Buitenland

38

6.1. Verenigde Staten

38

6.2. Verenigd Koninkrijk

39

6.3. Conclusie

46

Hoofdstuk 7: PI Arnhem

48

Hoofdstuk 8: Slotconclusie

51

Literatuurlijst

55

Bijlagen

58

Pagina | 5

Hoofdstuk 1. Inleiding De afstudeerscriptie die voor u ligt, betreft de rechtspositie van de rijksambtenaar. In maart 2013 heeft de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, F. Teeven zijn plannen gepresenteerd om een groot deel van de Nederlandse gevangenissen te sluiten vanwege de grote bezuinigingen. Door deze bezuinigingsplannen, verliezen 2000 ambtenaren hun baan. Naar aanleiding van deze plannen, is bij mij de vraag gerezen of er geen andere mogelijkheden zijn om te komen tot de bezuinigingen. Privatisering van het gevangeniswezen zou wellicht een alternatief kunnen zijn. Daarom heb ik mij verdiept in het gevangeniswezen en de voor- en nadelen van eventueel privatiseren. Hierbij heb ik mij voornamelijk gericht op de rechtspositie van de rijksambtenaar. Dit omdat na de privatisering, de ambtenaar werknemer zal worden en dat geeft verschillen in de rechtspositie. Ik wil onderzoeken welke verschillen dit zijn en of deze overgang voor- of nadelen met zich meebrengt voor het personeel dat werkzaam is in de gevangenis. Tevens is in februari 2014 het Wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren aangenomen door de Tweede Kamer. Ook dit wetsvoorstel heeft consequenties voor de rechtspositie van de ambtenaar. Bovenstaande heeft er toe geleid dat ik de volgende probleemstelling heb geformuleerd. Wat zijn de consequenties voor de rechtspositie van de rijksambtenaar binnen het gevangeniswezen na de privatisering van het gevangeniswezen of na de invoering van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren? Ik zal mijn onderwerp afbakenen door me hoofdzakelijk te concentreren op de ambtenaar en wat de gevolgen zijn voor de rechtspositie van de ambtenaar ofwel na een eventuele privatisering, ofwel na de invoering van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren. De ambtenaar en haar rechtspositie zullen uitvoerig aan bod komen. Hierbij zal ik de belangrijkste waarborgen van de ambtenaar de revue laten passeren en zullen de verschillen tussen de ambtenaar en de werknemer worden besproken. Vervolgens zal de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren uitvoerig worden besproken evenals de gevolgen van deze nieuwe wet voor de rijksambtenaar werkzaam binnen het gevangeniswezen. Het onderwerp privatisering zal ik vervolgens uitwerken en bespreken of dit in het gevangeniswezen kan worden toegepast. Ik zal in het kader van de privatisering een aantal voorbeelden bespreken uit zowel binnen- als buitenland. Om te komen tot een definitief en nader uitgewerkt standpunt omtrent bovenstaande probleemstelling ben ik zo vrij geweest om een eigen onderzoek in te stellen bij de Penitentiaire Inrichting (hierna PI) te Arnhem.

Pagina | 6

Hoofdstuk 2. Overheid en ambtenaren In Nederland kennen we twee soorten werknemers: 1. Werknemers met een ‘gewone' arbeidsovereenkomst. De inhoud van deze arbeidsovereenkomst wordt bepaald door de werkgever en werknemer. 2. Werknemers met een ambtelijke aanstelling. De ambtelijke aanstelling is een besluit dat eenzijdig door de werkgever wordt genomen. Het private arbeidsrecht (1) en het ambtenarenrecht (2) zijn twee afzonderlijke rechtssystemen, zowel formeel als materieel. Beide rechtssystemen beogen hetzelfde: het reguleren van de arbeidsverhouding. Voor deze scriptie zal ik mij voornamelijk richten op het ambtenarenrecht en op de werknemers werkzaam binnen de overheid. Deze onderwerpen zullen in dit hoofdstuk besproken worden. Het is voor deze scriptie van belang om duidelijk te krijgen wat de huidige rechtspositie is van de ambtenaar. Aan de hand van de geschiedenis van de ambtenaar en de rechtspositie van de ambtenaar kan de alternatieve situatie (privatiseren en de invoering van het wetsvoorstel) worden afgezet tegen de huidige situatie. Wat gebeurt er met de rechtspositie van de ambtenaar als het gevangeniswezen geprivatiseerd wordt? En wat verandert er bijvoorbeeld in de rechtsbescherming, het tuchtrecht of de integriteit; onderwerpen die voor een ambtenaar van groot belang zijn en daarom uitvoerig zullen worden besproken in dit hoofdstuk. En om een mening te kunnen vormen over het wetsvoorstel is het goed om te weten waarom de ambtenaar ooit is ontstaan. 2.1 Overheid Van de onafhankelijke beroepsbevolking in Nederland werken bijna een miljoen mensen in dienst van de overheid. De overheid is niet als één werkgever te beschouwen. Het begrip ‘de overheid’ als werkgever is altijd een abstract begrip geweest, dat geen reëel beeld van de werkelijke verhoudingen geeft. In feite zijn er vele overheidswerkgevers die elk deel uitmaken van één van de verschillende sectoren binnen de overheid, zoals: Rijksambtenaren: in dienst van het Rijk en vallen onder één van de verschillende ministeries. Provincieambtenaren: in dienst van een provincie. Gemeenteambtenaren: in dienst van een gemeente. Ambtenaren in het onderwijs: de sector onderwijs is een bijzondere sector. Binnen het onderwijs zijn zowel ‘gewone' werknemers als ambtenaren werkzaam. Het verschil in positie is gelegen in het verschil tussen het bijzonder onderwijs en het openbaar onderwijs. Het bijzonder onderwijs is het onderwijs op levensbeschouwelijke grondslag, zoals de katholieke en protestantse scholen. In het bijzonder onderwijs zijn werknemers werkzaam met een arbeidsovereenkomst. Dit zijn dus geen ambtenaren. In het openbaar onderwijs zijn ambtenaren werkzaam. Dit verschil is terug te vinden op alle niveaus binnen het onderwijs, dat wil zeggen het primair onderwijs (basisonderwijs), het voortgezet onderwijs, en het wetenschappelijk onderwijs. Overige sectoren: naast de hierboven genoemde sectoren is er nog een groep ambtenaren die ergens anders in dienst is.

Pagina | 7

De rechten en plichten van ambtenaren zijn vastgelegd in speciale regelingen, de zogenaamde rechtspositieregelingen. Afhankelijk van de vraag bij welk onderdeel van de overheid men werkzaam is, geldt een specifieke rechtspositieregeling. In Nederland kennen we dertien sectoren met elk een eigen rechtspositieregeling: Sector

Rechtspositieregeling

Rijk

Het Algemeen (ARAR)

Provincie

De Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling Provincies (CAP)

Gemeente

De Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling en de Uitwerkingsovereenkomst (CAR-UWO)

Academische ziekenhuizen

De CAO Universitair Medische Centra (CAOUMC)

Defensie

Het Burgerlijk Ambtenarenreglement Defensie (BARD) en het Algemeen Militair Ambtenarenreglement (AMAR)

Gemeenschappelijke regelingen

De Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling en de Uitwerkingsovereenkomst (CAR-UWO)

Hoger beroepsonderwijs

CAO Hoger Beroepsonderwijs (CAO HBO) (De CAO spreekt over werknemers. Strikt genomen zijn dit geen ambtenaren)

Onderwijspersoneel

CAO Primair Onderwijs (CAO PO), CAO Voortgezet Onderwijs (CAO VO), CAO Beroeps- en Volwasseneducatie (CAO BVE)

Onderzoeksinstellingen

CAO Onderzoeksinstellingen (CAO OI)

Politie

Besluit algemene rechtspositie politie (BARP) en CAO Politie

Rechtelijke macht

Wet rechtspositie (WRRA)

Universiteiten

CAO Nederlandse Universiteiten (CAO NU)

Waterschappen

de Sectorale arbeidsvoorwaardenregeling waterschappen (SAW)

Rijksambtenarenreglement

rechtelijke

ambtenaren

De regels voor het ambtenarenontslagrecht bijvoorbeeld zijn niet helemaal gelijk voor een departementsambtenaar, een leraar in het openbaar onderwijs en een politiefunctionaris. Ook kunnen er binnen de sectoren nog verschillen optreden, bijvoorbeeld in de rechtspositieregelingen van verschillende gemeenten. Met betrekking tot bepaalde rechtspositionele aspecten, zoals het salaris, het pensioen, de hoofdlijnen van de regels voor

Pagina | 8

aanstelling en ontslag en de sociale zekerheid bestaat binnen de overheidsdienst een zekere gelijkvormigheid.1 2.2 Geschiedenis van de ambtenaar Vooral staatsrechtelijke overwegingen hebben in het verleden geleid tot de bijzondere status van ambtenaren. In de 19e eeuw was het arbeidsrecht nog nauwelijks ontwikkeld, maar werd al gewezen op het belang van een goede ambtelijke rechtspositie. Deze rechtspositie en de daaraan gekoppelde bezoldiging waren in eerste instantie bedoeld om de ambtenaren te vrijwaren van de dagelijkse zorgen van het bestaan en om de ambtenaren te beschermen tegen de gevolgen van politieke willekeur. Later is daar het argument bijgekomen dat een onafhankelijk ambtenarencorps, als constante factor in het openbaar bestuur, van fundamenteel belang is voor een stabiele staat en een onpartijdige handhaving van de rechtsorde. Vandaaruit kwam de gedachte, dat uit het overheidsgezag voortvloeide dat de overheidswerknemer niet op voet van gelijkheid met de overheid kan contracteren en dat om die reden de arbeidsovereenkomst met, in beginsel twee gelijkwaardige partijen, niet passend was. In 1958 is nogmaals bevestigd dat de publiekrechtelijke rechtspositie van de ambtenaar moest worden gehandhaafd. Belangrijkste overweging was toen dat de overheid niet op voet van gelijkheid kon onderhandelen met de ambtenaren en de ambtenarenorganisaties. Arbeidsvoorwaarden moesten naar het oordeel van de Staatscommissie-Kranenburg dan ook blijvend eenzijdig en publiekrechtelijk worden vastgesteld en het dienstverband van de ambtenaar moest blijvend worden gebaseerd op de eenzijdige aanstelling. Wel was er, net als nu, in 1958 al discussie over bovenstaande. Een minderheid van de staatscommissie was van mening dat de ambtenaar, net als iedere andere werknemer, primair een in ondergeschiktheid presterend mens is. Naar het oordeel van deze minderheid zouden voor werknemers en ambtenaren dezelfde regels moeten gelden, tenzij er sprake is van een aantoonbare rechtvaardigingsgrond. Lange tijd is het behoud van de ambtelijke rechtspositie ook verdedigd met het argument dat deze ambtelijke rechtspositie de ambtenaar zou beschermen tegen politieke willekeur. De gedachte hierbij was dat het gesloten stelsel van ontslaggronden en met name de rechterlijke toetsing daarvan, ervoor zouden zorgen dat ambtenaren niet het slachtoffer zouden worden van politiek gemotiveerde besluiten.2 2.3 Rechtspositie van de ambtenaar Artikel 109 van de Grondwet (Gw) bepaalt dat de rechtspositie van de ambtenaren bij wet wordt geregeld. Deze bepaling kan worden gezien als een specialis van artikel 19 lid 2 Gw, waarin is bepaald dat de wet regels stelt met betrekking tot de rechtspositie van hen die arbeid verrichten. Onder wet wordt verstaan een wet in formele zin, in dit geval de Ambtenarenwet (AW). Artikel 125 lid 1 AW bepaalt dat voor ambtenaren, voor zover die onderwerpen niet bij of krachtens wet geregeld zijn, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voorschriften worden vastgesteld met betrekking tot een aantal belangrijke onderwerpen. De opsomming van art. 125 lid 1 AW is vrijwel uitputtend en biedt een wettelijke grondslag voor het bij 1

E. Verhulp (red.), Inleiding Nederlands ambtenarenrecht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers, 2010, p. 13 en 14 2 Kamerstukken II 2011-2012, 32550, nr. 6. Memorie van Toelichting bij het (gewijzigde) initiatiefwetvoorstel Wet normalisering rechtpositie Ambtenaren

Pagina | 9

besluit regelen van de rechtspositie van de ambtenaar. Zoals hierboven al is aangegeven is de materiële rechtspositie voor de rijksambtenaar nader uitgewerkt in het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR). Daarnaast komen in het ambtenarenrecht nog circulaires voor die van belang zijn voor de rechtspositie van de ambtenaar. Deze circulaires hebben als doel het bekendmaken van beleid en/of het verstrekken van informatie.3 De status van de ambtenaren heeft een formeel en een materieel aspect. Het formele aspect houdt in dat de ambtenaar door zijn aanstelling in een rechtstoestand geraakt die hij zelf niet kan beïnvloeden. Dit komt, doordat de bepalingen over de rechtspositie van de ambtenaar zijn vastgelegd in de Ambtenarenwet. Het materiële aspect betreft de inhoud van de rechtspositie, dus de regels met betrekking tot bezoldiging, ontslag, pensioen, enz. Deze materiële rechtspositie is voor ambtenaren geregeld in algemeen verbindende voorschriften.4 Hoewel wordt verondersteld dat de inhoudelijke verschillen in de rechtspositie van de werknemers en de ambtenaren steeds minder groot worden, is er nog steeds een aantal verschillen te noemen.5 - De formeel eenzijdige aanstelling van de ambtenaar versus de tweezijdige arbeidsovereenkomst van de werknemer. Dit brengt met zich mee dat bij de uitleg en toepassing van de rechtspositie van de ambtenaar het burgerlijk overeenkomstenrecht niet van toepassing is en dat geschillen over de rechten en plichten van de ambtenaar niet door de burgerlijke rechter worden beslecht, maar door de bestuursrechter; - de ontslagbescherming van ambtenaren is gedetailleerder geregeld dan het gewone ontslagrecht, onder meer door een limitatieve opsomming van de gronden waarop een ambtenaar kan worden ontslagen. Deze ontslaggronden, die per sector kunnen verschillen, zijn opgenomen in de verschillende rechtspositieregelingen. De achterliggende gedachte is, dat bij een limitatieve opsomming van in objectieve termen omschreven gronden de overheidswerkgever een expliciete keuze voor een ontslaggrond moet maken, waarvan de juistheid aan de rechter ter beoordeling kan worden voorgelegd. Vaak wordt gezegd dat de ambtenaar beter beschermd is dan de particuliere werkgever, omdat voor het ontslag van de ambtenaar geen voorafgaande toestemming is vereist van het UWV WERKbedrijf (dit is bij werknemers wel het geval). De consequentie hiervan voor de overheidswerkgever is een vorm van verstarring en gebrek aan flexibiliteit binnen zijn organisatie; - de publiekrechtelijke regelingen waarin rechten en plichten van ambtenaren zijn vastgelegd (AW, ARAR, CAR/UWO, enz.) versus de privaatrechtelijke regelingen voor werknemers (BW, cao’s, uitvoeringsregelingen, enz.). Het betreft hier regelingen met betrekking tot zaken als salariëring, vakantie en verlof, (bovenwettelijke) sociale zekerheid, discipline en ontslag;

3

E. Verhulp (red.), Inleiding Nederlands ambtenarenrecht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers, 2010, p. 16 & 17 4 E. Verhulp (red.), Inleiding Nederlands ambtenarenrecht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers, 2010, p. 20 & 21 5 E. Verhulp (red.), Inleiding Nederlands ambtenarenrecht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers, 2010, p. 23 t/m 26

Pagina | 10

-

de publiekrechtelijke versus privaatrechtelijke rechtsbescherming bij ontslag en arbeidsgeschillen. Het ambtenarenrecht biedt daarbij veel meer aangrijpingspunten voor rechtsbescherming dan de civiele arbeidsovereenkomst.

2.4 Rechtsbescherming Het ambtenarenrecht kent de mogelijkheid dat een ambtenaar een geschil voorlegt aan de rechter. Dit sluit aan bij wat op andere deelgebieden van het sociaal recht, bijvoorbeeld het socialezekerheidsrecht, het stakingsrecht of het civiele ontslagrecht, geldt; partijen kunnen een beroep doen op de rechter bij een (onoplosbaar) conflict. Toch zijn er verschillen tussen de ambtenaar en de civielrechtelijke werknemer die in dienstbetrekking werkt. Als typerend voor het administratieve procesrecht voor ambtenaren worden beschouwd: - Een relatief grote toegankelijkheid; - De niet-lijdelijkheid van de rechter; - Het zogenaamde vrije bewijsbeginsel; - Geen verplichte procesvertegenwoordiging; - Openbaarheid; - Rechtspraak in twee instanties Tegen handelingen en besluiten van de overheidswerkgever staat voor de ambtenaar, na de interne bezwaarschriftenprocedure van de Algemene wet bestuursrecht, beroep open bij de (sector bestuursrecht van de) arrondissementsrechtbanken en hoger beroep bij de Centrale Raad van Beroep. Het procesrecht waarvan een ambtenaar gebruik kan maken omvat het beroep op een redelijk toegankelijk en niet-lijdelijke rechter die geen verplichte procesvertegenwoordiging kent. Tevens bestaat voor de individuele ambtenaar slechts een beperkt risico veroordeeld te worden in de proceskosten van de wederpartij. De civiele werknemer daarentegen, die bijvoorbeeld tegen een ontslag wenst op te komen, heeft te maken met een lijdelijke rechter bij wie verplichte procesvertegenwoordiging en het risico van kostenveroordeling wel een rol spelen. Daarbij moet bovendien worden onthouden dat de ambtenarenrechter niet alleen bijvoorbeeld een ontslag toetst aan de vraag of het gegeven ontslag in overeenstemming is met de desbetreffende bepalingen uit het toepasselijke ambtenarenreglement, maar dit ook toetst aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Vooral deze toets, in combinatie met een niet-lijdelijke opstelling van de rechter, verschaft de ambtenaar een betere rechtspositie dan de civielrechtelijke werknemer.6 2.5 Tuchtrecht Het verrichten van arbeid in georganiseerd verband brengt meestal met zich mee dat de noodzaak bestaat om voorschriften en aanwijzingen te geven inzake de orde op het werk, de uitvoering en het gedrag van het personeel. Het arbeidstuchtrecht is een van de middelen om te bevorderen dat deze voorschriften en aanwijzingen worden opgevolgd. Het tuchtrecht bepaalt onder meer welke sancties de werkgever kan toepassen op werknemers die zich niet aan de regels houden. Ook in het ambtenarenrecht kan de werkgever bepaalde 6

E. Verhulp (red.), Inleiding Nederlands ambtenarenrecht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers, 2010, p. 203 t/m 205

Pagina | 11

sturingsmiddelen inzetten om zijn werkgeverstaak uit te oefenen. Zo kan de ambtenaar schriftelijk worden medegedeeld dat hij in een bepaald geval onjuist heeft gehandeld en de grenzen van het betamelijke heeft overschreden. Het arbeidstuchtrecht voor rijksambtenaren is redelijk gedetailleerd uitgewerkt in art. 80 t/m 84 ARAR. Het ambtenarentuchtrecht heeft als doel het gedrag van ambtenaren te corrigeren met het oog op het goede functioneren van de openbare dienst. De disciplinaire strafopleggingen zijn een bestuurlijke maatregel en geen gerechtelijke veroordeling. De disciplinaire straf kan door het bevoegd gezag worden opgelegd. Dit heeft tot gevolg dat er een toetsing kan plaatsvinden in een administratiefrechtelijke procedure, waarbij onder meer de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een rol spelen. Op grond van art. 80 lid 1 ARAR kan een ambtenaar disciplinair gestraft worden als hij de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt. Lid 2 geeft aan dat onder plichtsverzuim wordt verstaan: zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets, hetwelk een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen. Deze vage norm maakt dat het lastig is te bepalen welke gedragingen als plichtsverzuim moeten worden aangemerkt. Dit wordt duidelijk gemaakt in de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep. Wat betreft de normen inzake eerlijkheid en onkreukbaarheid blijft de jurisprudentie strenge eisen stellen aan ambtenaren. In artikel 81 lid 1 ARAR zijn de straffen vermeld die kunnen worden opgelegd in geval van plichtsverzuim. De straffen zijn opgesomd in volgorde van de lichtste straf (schriftelijke berisping) tot de zwaarste straf (ontslag). Vrijheidsstraffen komen in het ambtenrarentuchtrecht niet voor. Conform art. 82 ARAR moet de ambtenaar in de gelegenheid worden gesteld zich te verantwoorden, voordat een straf wordt opgelegd.7 2.6 Integriteit De overheid streeft naar een integere organisatie. In dit kader speelt het klokkenluiden een belangrijke rol. Met klokkenluiden wordt bedoeld dat de ambtenaar een misstand die hij ontdekt binnen de organisatie waarin hij werkzaam is, bekend maakt met de bedoeling de misstand te laten wegnemen. Hoewel klokkenluiden er voor kan zorgen dat misstanden worden weggenomen en positief kan bijdragen aan de samenleving, zit er ook een negatieve kant aan klokkenluiden. De motieven van de klokkenluider zijn niet altijd zuiver en het kan ook onevenredige schade aanbrengen aan de organisatie. Art. 125quinquies lid 1 onder f AW stelt dat overheidswerkgevers verplicht zijn een procedure vast te stellen voor het omgaan met een bij een ambtenaar levend vermoeden van een misstand. In art. 125quinquies lid 1 AW is verder de melding en registratie van nevenwerkzaamheden, het verbod op het verrichten van nevenwerkzaamheden en de openbaarmaking geregeld. In art. 61 ARAR is voorzien in een regeling voor het verrichten van nevenwerkzaamheden door ambtenaren. De ambtenraar is verplicht nevenwerkzaamheden die het belang van de dienst kunnen raken, te melden aan het bevoegd gezag. Krachtens lid 3 van dit artikel is het de ambtenaar verboden nevenwerkzaamheden te verrichten waardoor de goede vervulling van 7

E. Verhulp (red.), Inleiding Nederlands ambtenarenrecht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers, 2010, p. 134 t/m 141

Pagina | 12

zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst niet in redelijkheid zou zijn verzekerd. Deze bepaling hangt samen met de integriteit. Doel van de melding van de nevenactiviteit is dat het bevoegd gezag kan toetsen of sprake is van een belangenverstrengeling of botsing van dienstbelangen met de belangen die betrokken zijn bij de nevenwerkzaamheid.8 Aan een ambtenaar worden in het algemeen strengere eisen gesteld waar het gaat om correct gedrag in vergelijking met een civielrechtelijke werknemer. Een ambtenaar vervult een voorbeeldfunctie en er worden dan ook hoge eisen gesteld waar het gaat om integriteit. Een aantal bijzondere verplichtingen die in het algemeen voor ambtenaren gelden zijn bijvoorbeeld: - De verplichting om een eed of belofte af te leggen (art. 125quinquies lid 1 onder a AW jo art. 51 onder 1 ARAR)); - de verplichting tot geheimhouding van informatie die de ambtenaar in het kader van zijn functie bekend geworden is; - het verbod om giften van derden aan te nemen (art. 64 onder 1 ARAR); - de verplichting om eventuele nevenwerkzaamheden te melden (art. 125quinquies lid 1 onder b AW jo art. 61 onder 1 ARAR); - het verbod om nevenwerkzaamheden te verrichten als daardoor de goede vervulling van zijn functie of het goede functioneren van de openbare dienst in gevaar komt (art. 125quinquies lid 1 onder d AW jo art. 61 onder 4 ARAR); - de verplichting om de uit zijn functie voortvloeiende plichten nauwgezet en ijverig te vervullen en zich te gedragen zoals een ‘goed ambtenaar' betaamt. Het schenden van deze verplichting leidt tot plichtsverzuim (art. 50 onder 1 ARAR); - de verplichting om eventueel dienstkleding te dragen (art 65 ARAR). 2.7 Conclusie In de 19e eeuw was het arbeidsrecht nog nauwelijks ontwikkeld, maar werd al gewezen op het belang van een goede ambtelijke rechtspositie. Vanuit de gedachte, dat uit het overheidsgezag voortvloeide dat de overheidswerknemer niet op voet van gelijkheid met de overheid kan contracteren en dat om die reden de arbeidsovereenkomst met, in beginsel twee gelijkwaardige partijen, niet passend was, is de ambtenaar ontstaan. Deze ambtelijke rechtspositie, zou de ambtenaar beschermen tegen politieke willekeur. De rechtspositie van de ambtenaar is inhoudelijk anders dan de rechtspositie van de werknemers. Genoemd zijn de formeel eenzijdige aanstelling van de ambtenaar versus de tweezijdige arbeidsovereenkomst van de werknemer, de ontslagbescherming, de publiekrechtelijke regelingen waarin rechten en plichten van ambtenaren zijn vastgelegd (AW, ARAR, CAR/UWO, enz.) versus de privaatrechtelijke regelingen voor werknemers (BW, cao’s, uitvoeringsregelingen, enz.) en de publiekrechtelijke versus privaatrechtelijke rechtsbescherming bij ontslag en arbeidsgeschillen.

8

E. Verhulp (red.), Inleiding Nederlands ambtenarenrecht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers, 2010, p. 125 t/m 127

Pagina | 13

De rechtsbescherming en het tuchtrecht zijn binnen het ambtenarenrecht anders geregeld dan in het private arbeidsrecht. Het ambtenarentuchtrecht heeft als doel het gedrag van ambtenaren te corrigeren met het oog op het goed functioneren van de openbare dienst. Integriteit is binnen het ambtenarenrecht van groot belang en weegt zwaarder dan in het private arbeidsrecht. Aan een ambtenaar worden in het algemeen strengere eisen gesteld waar het gaat om correct gedrag in vergelijking met een civielrechtelijke werknemer. Een ambtenaar vervult een voorbeeldfunctie en er worden dan ook hoge eisen gesteld waar het gaat om integriteit.

Pagina | 14

Hoofdstuk 3. Wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren In dit hoofdstuk zal het wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren centraal staan. De achtergrond en uitgangspunten van dit wetsvoorstel zullen uitgebreid worden besproken om een goed beeld te kunnen vormen waarom dit wetsvoorstel is ingediend en wat de gevolgen van deze wet zijn. Tevens zullen de uitzonderingen op deze wet worden besproken. 3.1 Achtergrond Vanaf 1980 zijn er door opeenvolgende kabinetten stappen ondernomen, gericht op het omvormen van de arbeidsvoorwaarden en arbeidsverhoudingen bij de overheid. Toen al is een begin gemaakt aan het normaliseringsproces. Doel van dit proces was om de arbeidsverhoudingen bij de overheid te modelleren naar de voorwaarden en verhoudingen in de private sector. Bestaande wetten werden nu ook van toepassing verklaard op de arbeidsrelatie bij de overheid en nieuwe wetten werden bij introductie al meteen van toepassing op zowel werknemers als ambtenaren. Zoals gezegd zijn er vanaf 1980 verschillende stappen gezet in het normaliseringsproces. De belangrijkste zijn de volgende: - De invoering in het arbeidsvoorwaardenoverleg van het overeenstemmingsvereiste (1989) en van het sectorenmodel (1993); - de in het midden van de jaren 90 gestarte OOW-operatie: het gefaseerd brengen van het overheidspersoneel onder de werking van de wettelijke werknemersverzekeringen (WW, ZW, WAO, enz.); - het brengen van overheidsdiensten onder de werking van de Wet op de Ondernemingsraden (1995) en de Arbeidstijdenwet (1996); - de privatisering in 1996 van het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds; - de vervanging per 1 januari 2006 van de Ziekenfondswet door de Zorgverzekeringswet; - het opnemen van een algemene norm voor “goed werkgeverschap” en “goed ambtenaar schap”, ontleend aan art. 7:611 BW (2005). In 1994 heeft de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken aan de Tweede Kamer laten weten ook de ‘statuskwestie’ in het normaliseringsproces te betrekken. Daarbij ging het over de toen nog resterende verschillen tussen de publiekrechtelijke rechtspositie van de ambtenaar en de civielrechtelijke rechtspositie van de werknemer: de eenzijdige aanstelling en ontslag, de publiekrechtelijke rechtsbescherming en het georganiseerde proces van arbeidsvoorwaardenvorming. Echter, in juni 1997 laat de minister van Binnenlandse Zaken weten het toch niet wenselijk te vinden om de ambtelijke status van ambtenaren overheidsbreed af te schaffen. De belangrijkste reden hiervoor was dat er materieel niet zoveel verschillen meer bestonden en dat met de contractsvrijheid die het gevolg is van volledige normalisering de overheid iedere vorm van coördinatie op het gebied van arbeidsvoorwaardenvorming uit handen geeft. Op 3 november 1997 is er een motie aangenomen waarin de regering werd verzocht om na te gaan onder welke voorwaarden de ambtelijke status afgeschaft kon worden. Eind 1998 werd door de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid (ROP) geconcludeerd dat het natuurlijke moment voor de Pagina | 15

afschaffing van de ambtelijke status nog niet was aangebroken, maar dat de ROP voorstander was van het proces van geleidelijke normalisering.9 Pas in 2004 werd het normaliseringsproces weer verder bekeken, doordat er een interdepartementaal beleidsonderzoek naar de voor- en nadelen van verdere normalisatie werd aangekondigd. Naar aanleiding van dit onderzoek werd de volgende conclusie getrokken: de eenzijdige aanstelling kan voor het overgrote deel van de ambtenaren vervallen en worden vervangen door de tweezijdige privaatrechtelijke arbeidsovereenkomst.10 Ten aanzien van het ambtenarenontslagrecht werd geconcludeerd dat het met het oog op o.a. de bescherming tegen eventuele politieke willekeur het niet strikt noodzakelijk is om een gesloten stelsel van ontslaggronden te hebben. Het ontslagrecht in de sector bedrijven kent een toetsing aan de redelijkheid en billijkheid die (in combinatie met een toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur) voldoende bescherming biedt tegen mogelijke politiek willekeurig genomen besluiten.11 Na verschillende discussies heeft de regering in 2008 het standpunt ingenomen dat de bijzondere status van de ambtenaar behouden dient te blijven. Als reactie hierop is het wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren ingediend.12 Het wetsvoorstel beoogt het proces van normalisatie van de arbeidsverhoudingen bij de overheid af te ronden. Volgens prof. mr. L.C.J. Sprengers (bijzonder hoogleraar, gespecialiseerd in o.a. arbeidsverhoudingen bij de overheid en ambtenarenrecht) is dit een keuze die wat hem betreft een logisch gevolg is van normalisatie zoals dat in de jaren tachtig van de vorige eeuw in gang is gezet.13 3.2 Uitgangspunt wetsvoorstel De vraag of ambtenaren een bijzondere rechtspositie moeten behouden dan wel onder het civiele arbeidsrecht moeten vallen, speelt al decennia in het politieke en wetenschappelijke debat over het ambtenarenrecht. De discussie over het ambtenarenrecht is in een stroomversnelling terecht gekomen door twee gebeurtenissen. In het regeerakkoord van het kabinet-Rutte staat: ‘Ambtenarenrecht wordt gelijk getrokken met het arbeidsrecht.’ Voor de overgang van werk naar werk voor ambtenaren moeten dezelfde voorwaarden gelden als voor werknemers in de private sector.14 De tweede ontwikkeling is bovengenoemd wetsvoorstel. Het wetsvoorstel beoogt een zo groot mogelijke eenvormigheid tussen de rechtspositie van ambtenaren en werknemers tot stand te brengen. Uitgangspunt is, dat de arbeidsverhoudingen bij de overheid uiteindelijk gelijk zouden moeten zijn aan de verhoudingen in het private bedrijfsleven, met uitzondering van die gevallen waarin er zwaarwegende argumenten zijn om dit niet te doen. Alleen in dat geval zouden de voor ambtenaren afwijkende bepalingen dienen te worden gehandhaafd. Het voorstel houdt in hoofdzaak in, dat het publiekrechtelijke en 9

Kamerstukken II 2011-2012, 32550, nr. 6. Memorie van Toelichting bij het (gewijzigde) initiatiefwetvoorstel Wet normalisering rechtpositie Ambtenaren 10 Buitengewoon normaal. Rapport van de werkgroep Normalisering rechtspositie overheidspersoneel. Interdepartementaal beleidsonderzoek 2004-2005, nr. 6, het OBO- rapport, p. 36 11 Buitengewoon normaal. Rapport van de werkgroep Normalisering rechtspositie overheidspersoneel. Interdepartementaal beleidsonderzoek 2004-2005, nr. 6, het OBO- rapport, p. 25 12 Kamerstukken II 2011-2012, 32550, nr. 6. Memorie van Toelichting bij het (gewijzigde) initiatiefwetvoorstel Wet normalisering rechtpositie Ambtenaren 13 L.C.J. Sprengers, ‘Wet normalisering rechtspositie ambtenaren: ambtenaar krijgt een arbeidsovereenkomst, maar blijft ambtenaar, TRA 2011, nr. 4, p. 13-19 14 Regeerakkoord VVD-CDA, ‘Vrijheid en verantwoordelijkheid’, 30 september 2010, p. 43

Pagina | 16

eenzijdige karakter van de ambtelijke aanstelling en de eenzijdige vaststelling van arbeidsvoorwaarden worden vervangen door de tweezijdige arbeidsovereenkomst, waarop in de meeste gevallen een collectieve arbeidsovereenkomst van toepassing is. Daarmee wordt ook de publiekrechtelijke rechtsbescherming tegen handelingen en besluiten ten aanzien van ambtenaren beëindigd. Rechtsbescherming zal nog slechts privaatrechtelijk van karakter zijn. Dit heeft als gevolg dat een ambtenaar niet langer bezwaar, beroep en vervolgens hoger beroep tegen besluiten (en gelijkgestelde feitelijke handelingen) kan instellen. Bij een geschil met zijn werkgever zal hij zich direct tot de kantonrechter moeten wenden. Een belangrijk gevolg van het wetsvoorstel is dat de rechtsbescherming (zoals besproken in hoofdstuk 2.4) van ambtenaren niet meer op grond van de Awb zal zijn geregeld, maar op grond van het civiele arbeidsrecht. De introductie van een preventieve ontslagtoets biedt de ambtenaar, die van mening is dat het ontslagvoornemen gebaseerd is op politieke willekeur, de mogelijkheid om daartegen verweer te voeren, waardoor de ontslaggronden vooraf getoetst worden, voordat het ontslag daadwerkelijk een feit is. Het civiele recht biedt meer mogelijkheden voor de rechter om een arbeidsgeschil in zijn geheel te beschouwen en op te lossen dan het bestuursrecht.15 Daar staat tegenover dat de overheidswerkgever voortaan niet meer eenzijdig tot het ontslag van de ambtenaar kan overgaan, maar hiervoor eerst toestemming van het UWV nodig heeft dan wel de kantonrechter moet verzoeken de arbeidsovereenkomst te ontbinden (verder in hoofdstuk 3.3). Het wetsvoorstel beoogt niet een eind te maken aan het eigen karakter van het ambtenaarschap, noch de benaming ‘ambtenaar’ in de ban te doen. Ook dient de ambtelijke integriteit te worden gewaarborgd om bijvoorbeeld belangenverstrengeling te voorkomen. Als gevolg hiervan is besloten dat de aparte status van ambtenaren in de Ambtenarenwet vastgelegd blijft. Daarom zal de Ambtenarenwet gehandhaafd blijven, die nog slechts die onderdelen van de ambtelijke status zal regelen, die nauw verbonden zijn met het bijzondere karakter van het werken bij de overheid en daarmee uitstijgen boven de zaken die tot het echte arbeidsvoorwaardenoverleg behoren. Hierbij kan worden gedacht aan bepalingen omtrent integriteit, de ambtseed/belofte en de inperking van de vrijheid van meningsuiting. De arbeidsvoorwaarden van ambtenaren zullen niet worden veranderd door de wet. Wel zullen er, in overleg met de bonden, cao’s voor ambtenaren tot stand dienen te komen, ter vervanging van de huidige rechtspositieregelingen. Uitgangspunt is dat de arbeidsverhoudingen bij de overheid gelijk worden aan die in het bedrijfsleven. Hierop wordt titel 10 van boek 7 van het Burgerlijk Wetboek onverkort van toepassing voor het overgrote deel van de huidige ambtenaren. Alleen in uitzonderingsgevallen worden de voor ambtenaren afwijkende bepalingen gehandhaafd. De Ambtenarenwet wordt wel op een aantal punten gewijzigd. Zo zal de definitie van een Ambtenaar als volgt gaan luiden: ‘Ambtenaar in de zin van deze wet is degene die krachtens een arbeidsovereenkomst met een overheidswerkgever werkzaam is.’ Uit het wetsontwerp blijkt dat de rechtspositionele kant van de arbeidsverhouding zal worden uitgewerkt in sector-cao’s en de regeling van de kerncompetenties van de ambtenaar, aangeduid als de ambtelijke integriteit en status, zal worden uitgewerkt in de Ambtenarenwet. Ook het onderscheid dat daarbij wordt gemaakt 15

L.C.J. Sprengers, ‘Wet normalisering rechtspositie ambtenaren: ambtenaar krijgt een arbeidsovereenkomst, maar blijft ambtenaar, TRA 2011, nr. 4, p. 13-19

Pagina | 17

tussen hetgeen van publiek belang is en derhalve wetgeving vergt, tegenover hetgeen meer tot de arbeidsvoorwaarden behoort en in het cao-overleg uitgewerkt kan worden, is een goed handvat voor de scheiding van de petten van de overheid: de pet van wetgever en die van werkgever, aldus prof. mr. L.C.J. Sprengers.16 Tijdens de bespreking in de Tweede Kamer van het wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren heeft de heer Van Weyenberg van D66 het volgende gezegd: “Ik hecht er toch aan om, na het debat dat net heeft plaatsgehad, te benadrukken dat het belang van ambtenaren en het belang dat zij hebben voor onze overheid ook door de indieners ten volle wordt onderschreven, op waarde wordt geschat en ook volledig in stand wordt gehouden. De Ambtenarenwet geldt en de Ambtenarenwet benadert de bijzondere status met de eed. De Ambtenarenwet regelt ook allerlei zaken waarvoor wij een bijzondere integriteit van ambtenaren verwachten. Het feit dat wij iets veranderen aan de arbeidsrechtelijke positie, de aanstelling, doet daar naar de stellige overtuiging van de indieners niets aan af.”17 3.3 Ontslagrecht Met het wetsvoorstel wordt beoogd de positie van de overheidswerknemers, ambtenaren op grond van de Ambtenarenwet, volledig recht te trekken met die van de overige werknemers. Dit betekent dat zowel de preventieve ontslagtoets bij het UWV werkbedrijf als de mogelijkheid tot ontbinden van de arbeidsovereenkomst bij de kantonrechter van toepassing zullen worden. Daarmee zal onder meer art. 2 lid 1 sub a BBA vervallen, dat nu nog bepaalt dat het BBA niet van toepassing is op werknemers bij een publiekrechtelijk lichaam. De indieners van het wetsvoorstel hebben gesteld dat wat er ook zij van een privaat ontslagrecht, kan onmogelijk zo kan zijn, dat een stelsel dat al decennia functioneert in de private sector, ongeschikt zou zijn voor het ontslaan van ambtenaren.18 Dit standpunt heeft als gevolg dat bij deze ingrijpende wijziging in de arbeidsverhoudingen bij de overheid op een belangrijk onderwerp als het ontslagrecht, er sprake is van een tussenfase. Een tussenfase naar een andere wet normalisering rechtspositie ambtenaren ontslagrecht, dat voor de hele publieke en civiele sector zou moeten gelden (in deze scriptie wordt verder niet ingegaan op het nieuwe ontslagrecht). De preventieve ontslagtoets kan van groot belang zijn voor de rechtsbescherming van de ambtenaren. Het stelsel van gesloten ontslaggronden wordt vervangen door een open stelsel, maar wel met een preventieve ontslagtoets.19 Op het moment van schrijven van deze scriptie heeft de Tweede Kamer ingestemd met het wetsvoorstel, de Eerste Kamer moet nog akkoord gaan. Vooralsnog wordt ervan uitgegaan dat de wet op 1 januari 2017 in werking zal treden. Bij de inwerkingtreding van de wet zullen bestaande aanstellingen van rechtswege worden omgezet in een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht, conform art. 133 lid 1 AW. De arbeidsovereenkomst bevat de rechten en plichten van ambtenaren, zoals die golden voorafgaand aan het tijdstip van inwerkingtreding van die wet. Individuele rechten uit publiekrechtelijke rechtspositieregelingen gaan deel uitmaken van de arbeidsovereenkomst. De ambtenarenvakbonden zullen daarnaast aan de slag 16

L.C.J. Sprengers, ‘Wet normalisering rechtspositie ambtenaren: ambtenaar krijgt een arbeidsovereenkomst, maar blijft ambtenaar, TRA 2011, nr. 4, p. 13-19 17 Kamerstukken II 2013–2014, 32 550, nr. 48 18 Kamerstukken II 2010-2011, 23 550, nr. 3, p. 19-20 19 L.C.J. Sprengers, ‘Wet normalisering rechtspositie ambtenaren: ambtenaar krijgt een arbeidsovereenkomst, maar blijft ambtenaar, TRA 2011, nr. 4, p. 13-19

Pagina | 18

moeten om cao’s af te sluiten. Indien er nog geen cao’s zijn afgesloten op het moment dat de nieuwe wet inwerking treedt, blijft de bestaande publiekrechtelijke regeling nog gelden. Tegen besluiten die zijn genomen vóór de inwerkingtreding van de nieuwe wet kan nog bezwaar, beroep en hoger beroep worden ingesteld. 3.4 Uitgezonderd van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren Op 4 februari 2014 heeft de Tweede Kamer gestemd over het initiatiefvoorstel ‘Wet normalisering rechtspositie ambtenaren’: het initiatief wetsvoorstel om bijna alle ambtenaren dezelfde rechtspositie te geven als de werknemers in het bedrijfsleven in Nederland. Het oorspronkelijke initiatiefvoorstel werd in november 2010 ingediend door het CDA-Tweede Kamerlid Van Hijum en het toenmalige D66-Tweede Kamerlid Koser Kaya. In dit oorspronkelijke voorstel werden drie soorten ambtenaren uitgezonderd van de beoogde 'normalisatie', namelijk de leden van de rechterlijke macht en de geüniformeerde medewerkers bij de Politie en bij Defensie. De Tweede Kamer heeft met een grote meerderheid van stemmen ingestemd met dit voorstel. Er is een amendement aangenomen dat regelt dat het burgerpersoneel van Defensie, in navolging van het militair defensiepersoneel, onder de uitzonderingen van de vernieuwde Ambtenarenwet 201. valt.20 Ook is het amendement aangenomen dat regelt dat de politieambtenaren zijn uitgezonderd van het wetsvoorstel.21 De nadere specificatie die in de tweede nota van wijziging van het wetsvoorstel Koşer Kaya en Van Hijum wordt gemaakt maakt onderscheid tussen het uitvoerende en ondersteunende deel van de politie. Dit onderscheid doet echter geen recht aan de praktijk op de werkvloer. Zo voeren sommige politieambtenaren, die formeel behoren tot de ondersteunende categorie, in de praktijk vaak vrijwel alleen uitvoerende taken uit. Daarnaast is een dergelijke scheiding niet wenselijk omdat dit de arbeidsmobiliteit tussen het uitvoerende en ondersteunend personeel zou bemoeilijken. Het amendement verruimt de betrokken passages daarom tot het volledige artikel 2 van de Politiewet 2012. Hiermee worden alle politieambtenaren uitgezonderd op basis van het voorgestelde artikel 3 van de Ambtenarenwet 201. Andere amendementen over o.a. het uitzonderen van personeel bij de Belastingdienst en de Buitengewoon opsporingsambtenaren (Boa’s) zijn niet aangenomen danwel ingetrokken. Ook voor ambtenaren, werkzaam in het gevangeniswezen is een amendement ingediend 22, waarin werd voorgesteld dat deze ambtenaren ook werden uitgezonderd van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren. Voor de politie en defensie waren er uitzonderingen gemaakt en de indiener van dit amendement was van mening dat ambtenaren, werkzaam in het gevangeniswezen, net als ambtenaren bij de politie en defensie het geweldsmonopolie van de overheid uitoefenen. Daarin is ook voorgesteld om voor de ambtenaren in het gevangeniswezen dezelfde uitzondering te maken. Tijdens de bespreking van het wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren geeft mevrouw Van Toorenburg van het CDA aan dat zij van mening is dat de ambtenaren werkzaam in het gevangeniswezen niet moeten worden uitgezonderd van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren. Zij zegt hierover het volgende: “Wij als CDA hebben niet voor niets al in een vorige periode aangegeven dat 20

Kamerstukken II 2013–2014, 32 550, nr. 57 Kamerstukken II 2013–2014, 32 550, nr. 49 22 Kamerstukken II 2013–2014, 32 550, nr. 54 21

Pagina | 19

wij willen dat het gehele gevangeniswezen een particulier regime krijgt. Wij willen dus af van publieke gevangenissen, en naar private gevangenissen gaan. In de tijd dat ik gevangenisdirecteur was, heb ik gezien dat mijn collega's in de particuliere jeugdinrichtingen en in de particuliere tbs-sector veel meer ruimte hadden om zaken goed te kunnen organiseren. Ik heb de ChristenUnie nooit horen zeggen dat alle particuliere tbs-klinieken moeten worden omgezet naar rijksklinieken. Ik heb de ChristenUnie er nooit over gehoord dat de rijksinrichtingen allemaal gelijk moeten worden gemaakt, en dus ook niet dat van alle particuliere inrichtingen die fantastisch functioneren en heel goed zijn voor hun medewerkers, rijksinrichtingen moeten worden gemaakt. Het is dan wel gek als er ineens wordt gezegd dat de ambtenarenstatus moet worden gehandhaafd voor de mensen die deze nu hebben. Het beeld is dat er niet voor je gezorgd wordt als je niet in dienst van het Rijk bent. Die deken ligt hierover. Ook in de rijksinrichtingen, gevangenissen, werkt particulier personeel, bij allerlei onderdelen. Er wordt met een bepaalde bril gekeken: wij hebben een geweldsmonopolie en daarom moet het personeel van het gevangeniswezen ambtenaar blijven. Nu wordt er echter een specifiek amendement ingediend om een groep uit te zonderen omdat deze groep anders aan willekeur onderhevig zou zijn en omdat het niet goed zou zijn dat deze groep geen ambtenaar meer is. Kijkend naar de Dienst Justitiële Inrichtingen, de tbs-klinieken en de jeugdinrichtingen, zie ik dat die argumentatie niet opgaat”.23 De heer Slob van de ChristenUnie vindt dat de ambtenaren binnen het gevangeniswezen wel moeten worden uitgezonderd van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren: “Het gaat om ambtenaren. Mensen in het gevangeniswezen zijn ambtenaren, die in de problemen zouden kunnen komen als dit voorstel echt wet wordt. We hebben het gehad over een aantal groepen die te maken hebben met het geweldsmonopolie. Het amendement van de Partij van de Arbeid, gesteund door de VVD en waar ook de naam van de ChristenUnie onder staat, betrof politie en leger. Maar die groepen leken er eigenlijk een beetje tussen te vallen; vandaar dat hiervoor een amendement is gemaakt. Als het CDA daar niet voor wil stemmen omdat het alles wil privatiseren en dergelijke, laat het dan gerust zijn gang gaan, maar laat het ons dan niets verwijten en de discussie helemaal opnieuw willen voeren als het gaat om andere instellingen die niet onder dat regime vallen en waarbij we dus niet van ambtenaren spreken.”24 De heer Van der Linde van de VVD geeft het volgende aan: “Ik zeg heel kort iets over het uitzonderen van groepen. Defensie en politie laten wij erbuiten. Ik begrijp dat dat ondersteund wordt door het kabinet. Maar dat betekent niet dat wij vervolgens een gatenkaas van het wetsvoorstel gaan maken en allerlei groepen die een geweldsmonopolie hebben of die belasting innen of die wat dan ook doen, erbuiten laten. Als er zo veel groepen met een geweldsmonopolie zijn, dan is het geen monopolie meer. Daar zijn wij het snel over eens. Het gaat om een redelijk technische exercitie.”25

23

Kamerstukken II 2013–2014, 32 550, nr. 48 Kamerstukken II 2013–2014, 32 550, nr. 48 25 Kamerstukken II 2013–2014, 32 550, nr. 48 24

Pagina | 20

De heer Van Weyenberg van D66 neemt nadrukkelijk afstand van het beeld dat de indieners elke groep die in amendementen wordt uitgezonderd, geen warm hart zouden toedragen: “Ik zou bijna een wedervraag willen stellen aan sommige indieners, namelijk of zij iedereen die zij niet willen uitzonderen minder belangrijk vinden. Wat ons betreft zijn alle ambtenaren van buitengewoon groot belang en is er voor een specifiek aantal ambtenaren een reden hen uit te zonderen van de normalisatie, zoals militairen, politie, rechters en het Openbaar Ministerie. In dat verband ontraad ik het amendement van de heer Slob als het gaat om het gevangenispersoneel. De Penitentiaire beginselenwet heeft het nu al in één adem over ambtenaren en medewerkers. Mevrouw Van Toorenburg noemde ook al allerlei voorbeelden waarin privaat en publiek, zelfs nu al, door elkaar lopen. Deze initiatiefwet laat alle mensen die nu ambtenaar zijn, in de toekomst nog steeds ambtenaar zijn. Het enige is dat zij een arbeidsovereenkomst krijgen, dat zij vanzelfsprekend onder de Ambtenarenwet vallen en dat voor hen bijvoorbeeld het ontslagrecht uit het Burgerlijk Wetboek gaat gelden.”26 Prof. mr. L.C.J. Sprengers geeft aan niet te begrijpen waarom een aantal groepen wordt uitgezonderd van de nieuwe Ambtenarenwet: “Juist als wordt gekozen om het eigene van ambtenaarschap, het werken voor de publieke zaak, te onderkennen en te waarborgen door het opnemen van bijzondere bepalingen in de Ambtenarenwet, valt niet in te zien waarom deze voorschriften ook niet zouden gelden voor bijvoorbeeld de rechterlijke ambtenaren of de militaire ambtenaren. Mijns inziens zou dit probleem te ondervangen zijn door in art. 1 AW aan te geven dat ambtenaren in de zin van de Ambtenarenwet enerzijds de overheidswerknemers die een arbeidsovereenkomst zijn aangegaan met een overheidswerkgever zijn en anderzijds de in art. 1 lid 3 AW opgesomde bijzondere groepen ambtenaren.” 27 Dit amendement met nummer 54 is op 4 februari 2014 verworpen. Dit betekent dat het personeel in het gevangeniswezen niet uitgezonderd wordt van het wetsvoorstel, omdat de Tweede Kamer blijkbaar van mening is dat er geen zwaarwegende argumenten zijn om dit wel te doen. Voor het personeel van het gevangeniswezen zou dit betekenen dat het publiekrechtelijke en eenzijdige karakter van de ambtelijke aanstelling en de eenzijdige vaststelling van arbeidsvoorwaarden worden vervangen door de tweezijdige arbeidsovereenkomst, waarop in de meeste gevallen een collectieve arbeidsovereenkomst van toepassing is. 3.5 Conclusie Vanaf 1980 zijn er door opeenvolgende kabinetten stappen ondernomen, gericht op het omvormen van de arbeidsvoorwaarden en arbeidsverhoudingen bij de overheid. Vanaf dat moment is er al een begin gemaakt met het normaliseringsproces. Doel van dit proces was om de arbeidsverhoudingen bij de overheid te modelleren naar de voorwaarden en verhoudingen in de private sector. De belangrijkste stappen in dit proces zijn besproken in hoofdstuk 3.1. Om het proces van normalisatie van de arbeidsverhoudingen bij de overheid af te ronden, is 26

Kamerstukken II 2013–2014, 32 550, nr. 48 L.C.J. Sprengers, ‘Wet normalisering rechtspositie ambtenaren: ambtenaar krijgt een arbeidsovereenkomst, maar blijft ambtenaar, TRA 2011, nr. 4, p. 13-19 27

Pagina | 21

het wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren ingediend. Het wetsvoorstel beoogt een zo groot mogelijke eenvormigheid tussen de rechtspositie van ambtenaren en werknemers tot stand te brengen. Uitgangspunt is, dat de arbeidsverhoudingen bij de overheid uiteindelijk gelijk zouden moeten zijn aan de verhoudingen in het private bedrijfsleven, met uitzondering van die gevallen waarin er zwaarwegende argumenten zijn om dit niet te doen. In dit oorspronkelijke voorstel werden drie soorten ambtenaren uitgezonderd van de beoogde 'normalisatie', namelijk de leden van de rechterlijke macht en de geüniformeerde medewerkers bij de Politie en bij Defensie. Voor ambtenaren, werkzaam in het gevangeniswezen was ook een amendement ingediend, waarin werd voorgesteld ook deze ambtenaren uit te zonderen van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren. Dit amendement is op 4 februari 2014 verworpen. Dit betekent dat het personeel in het gevangeniswezen niet uitgezonderd wordt van het wetsvoorstel, omdat de tweede kamer blijkbaar van mening is dat er geen zwaarwegende argumenten zijn om dit wel te doen. Het Wetsvoorstel zou voor mij het voordeel hebben dat er één rechtssysteem voor de arbeid voor de gehele Nederlandse beroepsbevolking ontstaat. Omdat er toch weer uitzonderingen worden gemaakt voor functionarissen die een bijzondere staatsrechtelijke positie innemen, wordt dit voordeel grotendeels afgezwakt. En als er dan voor wordt gekozen om een aantal groepen uit te zonderen die te maken hebben met het geweldsmonopolie, is het voor mij een compleet raadsel waarom de ambtenaren werkzaam in het gevangeniswezen hier niet voor worden uitgezonderd. Ik kan mij wel vinden in de mening van prof. mr. L.C.J. Sprengers wanneer hij aangeeft niet te begrijpen waarom een aantal groepen wordt uitgezonderd van de nieuwe Ambtenarenwet. Het probleem zou volgens hem te ondervangen zijn door in art. 1 AW aan te geven dat ambtenaren in de zin van de Ambtenarenwet enerzijds de overheidswerknemers die een arbeidsovereenkomst zijn aangegaan met een overheidswerkgever zijn en anderzijds de in art. 1 lid 3 AW opgesomde bijzondere groepen ambtenaren.”

Pagina | 22

Hoofdstuk 4. Het gevangeniswezen 4.1 Het gevangeniswezen Het gevangeniswezen in Nederland is centraal georganiseerd. De Rijksgebouwendienst (RGD) is verantwoordelijk voor het vastgoed en de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) voor de detentie. De DJI bestaat uit vier sectoren en directies28:  Sector Gevangeniswezen: verantwoordelijk voor penitentiaire inrichtingen voor volwassenen in detentie (huis van bewaring en gevangenis);  Sector Justitiële Jeugdinrichtingen: verantwoordelijk voor jeugdinrichtingen voor jongeren in detentie in de leeftijd van 12 tot maximaal 23 jaar;  Directie Forensische Zorg: verantwoordelijk voor forensisch psychiatrische centra voor patiënten in forensische zorg. Zij ondergaan naast de straf ook een behandeling in een kliniek;  Directie Bijzondere Voorzieningen: verantwoordelijk voor detentie- en uitzetcentra voor vreemdelingen. In totaal werkt DJI momenteel in 29 penitentiaire inrichtingen (PI’s), verdeeld over 55 locaties, 13 forensisch psychiatrische centra (FPC’s), 9 justitiële jeugdinrichtingen (JJI’s), 4 detentiecentra voor vreemdelingen (DC’s) en ruim 1500 ingekochte plaatsen voor forensische zorg en ambulante forensische zorg. Daarnaast kent DJI landelijke diensten voor geestelijke verzorging, forensische psychiatrie en psychologie, vervoer, bedrijfsvoering, ICT en de opleidingen van medewerkers van DJI. Bij het hoofdkantoor van DJI zijn onder andere (kaderstellende) taken ondergebracht op het terrein van financiële bedrijfsvoering, personeel en inkoop. Thans werken bij DJI circa 17.000 medewerkers. Daarnaast werkt een groot aantal medewerkers in de particuliere inrichtingen en op inkoopplaatsen aan de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen. 4.2. De Dienst Justitiële Inrichtingen De DJI zorgt namens de minister van Veiligheid en Justitie voor de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende maatregelen, die door uitspraak van de rechter zijn opgelegd. Jaarlijks herbergt de DJI voor korte of langere tijd zo'n 70.000 'gasten'. De missie van de DJI luidt als volgt: 'De Dienst Justitiële Inrichtingen levert een bijdrage aan de veiligheid van de samenleving door de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende maatregelen en door de aan onze zorg toevertrouwde personen de kans te bieden een maatschappelijk aanvaardbaar bestaan op te bouwen.' Dit betekent dat de DJI naast het insluiten van mensen ook verantwoordelijk is voor de dagelijkse verzorging en zich inzet voor de re-integratie. Medewerkers van de DJI werken met elke doelgroep op een andere manier aan de voorbereiding op de terugkeer in de maatschappij. Want maatwerk is nodig, onder andere om recidive te voorkomen. Werken voor 28

http://dji.nl/Organisatie/Organisatiestructuur/

Pagina | 23

DJI vraagt iets extra’s van mensen: betrokkenheid, collegialiteit, stabiliteit en integriteit zijn cruciaal.29 4.3 Huidige bezuinigingsplannen De financieel-economische situatie waarin Nederland verkeert, maakt het noodzakelijk dat de gehele (rijks)overheid tot ingrijpende bezuinigingsmaatregelen over moet gaan. Dat geldt ook voor het Ministerie van Veiligheid en Justitie. In totaal gaat het om een bedrag oplopend tot € 271 miljoen in 2018 (op een begroting van circa € 2,0 miljard euro). Om deze bezuinigingsopdracht uit te voeren, is het Masterplan DJI opgesteld. Het Masterplan bouwt voort op ontwikkelingen die al in gang waren gezet, maar bevat ook voornemens over vernieuwingen op het gebied van detentie, onder andere door in de toekomst meer persoonsgericht te werken, te kiezen voor een beveiligings-, zorg- en begeleidingsniveau op maat en meer uit te gaan van zelfredzaamheid van justitiabelen. De kerntaak van DJI blijft onveranderd: het werken aan een veilige en rechtvaardige samenleving door ongestoorde tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende maatregelen en door samen met andere organisaties justitiabelen voor te bereiden op hun terugkeer in de samenleving, binnen of buiten Nederland. Op die manier levert DJI een bijdrage aan het terugdringen van de recidive. Het Masterplan DJI raakt alle organisatieonderdelen van DJI. In maart 2013 heeft de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, F. Teeven, zijn plannen gepresenteerd om een groot deel van de Nederlandse gevangenissen te sluiten vanwege de grote bezuinigingen. Op hoofdlijnen worden er twee verklaringen gegeven. Ten eerste heeft DJI te maken met de taakstelling die is opgelegd door het ministerie van Financiën. Het gaat hier deels om een algemene bezuiniging op de rijksoverheid, maar ook om een specifieke bezuiniging op DJI, omdat het coalitieakkoord jaarlijkse besparingen van € 50 miljoen heeft ingeboekt door het uitbreiden van het aantal meerpersoonscellen. De tweede verklaring die gegeven wordt voor de noodzakelijke bezuinigingen is de aanhoudende daling van behoefte aan celcapaciteit. In het oorspronkelijke plan zouden 26 penitentiaire inrichtingen moeten sluiten en zouden ruim 3400 mensen ontslagen worden. Na kritiek op zijn bezuinigingsplannen zouden nu 19 penitentiaire inrichtingen hun deuren moeten sluiten. Hiermee is het aantal mensen dat hun baan zal verliezen terug gebracht naar 2000.30 De voorgenomen sluiting van penitentiaire inrichtingen zal fasegewijs plaatsvinden in de periode 2013 - 2018. Hiervoor is mede gekozen in het kader van een zorgvuldig personeelsbeleid. Zo blijft er voldoende tijd beschikbaar om boventallige personeelsleden zoveel mogelijk van werk naar werk te kunnen begeleiden. 4.4 Gevolgen van de bezuinigingsplannen voor DJI Door de huidige bezuinigingsplannen zullen 19 penitentiaire inrichtingen hun deuren moeten sluiten en zullen 2000 mensen hun baan verliezen. Ook PI Arnhem, de inrichting waar ik als jurist werkzaam ben, wordt hard getroffen door deze bezuinigingsmaatregelen. Per 1 januari 2016 zal PI Arnhem, locatie De Berg moeten sluiten. Als gevolg van de bezuinigingen zullen veel medewerkers overtollig raken. Er wordt vanuit de hoofddirectie DJI geprobeerd de 29 30

http://dji.nl/Organisatie Kamerstukken II 2012-2013, 24 587, nr. 490, p. 7

Pagina | 24

medewerkers die dit betreft op een goede en zorgvuldige manier te helpen. Dat gaan ze doen met maatregelen als maximaal inzetten op het begeleiden van werk naar werk en een selectieve vacaturestop. Op 6 december 2013 is er een besluit gepubliceerd in het Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden. Dit besluit strekt tot wijziging van het Algemeen Rijksambtenarenreglement ter uitvoering van de Overeenkomst Sociaal Beleid Rijk: van werk naar werk (VWNW) beleid (verder: VWNW-overeenkomst) die op 11 april 2013 is vastgesteld in het overleg van de Minister voor Wonen en Rijksdienst met de Sectorcommissie overleg Rijkspersoneel (verder: het sectoroverleg Rijk). Aanleiding voor de VWNW-overeenkomst is dat taakstellingen en reorganisaties ertoe leiden dat functies verdwijnen dan wel verplaatst worden. De VWNWovereenkomst bevat in dit kader rijksbrede afspraken over de begeleiding van werk naar werk van ambtenaren. De afspraken gelden vanaf 15 april 2013 tot en met 31 december 2015 en werken door voor ambtenaren die voor 1 januari 2016 VWNW-kandidaat zijn geworden. De belangrijkste afspraken zijn: • ambtenaren worden intensief van werk naar werk begeleid; • een andere passende functie is (na verloop van tijd) niet meer alleen een functie binnen het Rijk, maar bij alle organisaties die bij het pensioenfonds ABP zijn aangesloten; • het «last in first out» principe om overtolligheid vast te stellen wordt vervangen door het afspiegelingsbeginsel, waarbij ook ambtenaren in tijdelijke dienst anders dan voor een proeftijd worden betrokken; • de mogelijkheid van een ambtenaar om te kiezen voor een stimuleringspremie bij vrijwillig ontslag in plaats van de voorzieningen die zijn verbonden aan de begeleiding naar ander werk; • aan degenen die tot 1 januari 2016 worden aangewezen als verplichte VWNW-kandidaat wordt geen reorganisatieontslag verleend. Wel kan ontslag worden verleend aan de verplichte VWNW-kandidaat die heeft geweigerd te voldoen aan een hem op grond van hoofdstuk VIIbis opgelegde verplichting. Omdat het VWNW-beleid wezenlijk anders is dan de werkwijze zoals beschreven in hoofdstuk VII van het ARAR – dat voor herplaatsingskandidaten wel van kracht blijft, tenzij zij daarvan willen afzien – is ervoor gekozen om een tijdelijk nieuw hoofdstuk VIIbis in te voegen. Het hoofdstuk is in de periode van 15 april 2013 tot en met 31 december 2015 ook van toepassing op alle (voorgenomen) reorganisaties en standplaatswijzigingen en geeft daarvoor de te volgen regels en procedures. Er wordt waar nodig een onderscheid gemaakt naar de fase waarin de organisatie zich bevindt: de vrijwillige fase (als nog geen sprake is van opheffing van functies of overtolligheid, maar deze wel dreigt of als er voor een aangewezen groep ambtenaren sprake is van een wijziging van de locatie van de vestiging van de organisatie naar een locatie op meer dan een half uur enkele reis van de oorspronkelijke locatie) of de verplichte fase (een klassieke reorganisatie waarbij sprake is van overtolligheid en/of opheffing van functies). Het VWNW-beleid biedt de ambtenaar onafhankelijke professionele begeleiding bij het uitvoeren van een VWNW-onderzoek. Dit onderzoek richt zich op de wensen en ontwikkelmogelijkheden van de ambtenaar en diens mogelijkheden voor begeleiding naar ander werk binnen de context van een realistisch toekomstperspectief. Onder onafhankelijke professionele begeleiding wordt een advies opgesteld dat zicht geeft op de eventuele Pagina | 25

benodigde opleiding, individuele professionele begeleiding en het opdoen van werkervaring. Het uitgebrachte VWNW-advies is de basis voor het opstellen van het VWNW-plan dat de voor de ambtenaar benodigde voorzieningen bevat.31 4.5 Conclusie De DJI zorgt namens de minister van Veiligheid en Justitie voor de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende maatregelen, die door uitspraak van de rechter zijn opgelegd. Er werken bij DJI circa 17.000 medewerkers. Naar aanleiding van de bezuinigingsopdracht is het Masterplan DJI opgesteld. Het Masterplan DJI raakt alle organisatieonderdelen van DJI. In het oorspronkelijke plan zouden 26 penitentiaire inrichtingen moeten sluiten en zouden ruim 3400 mensen ontslagen worden. Na kritiek op de bezuinigingsplannen zouden nu 19 penitentiaire inrichtingen hun deuren moeten sluiten. Dit betekent nog altijd dat er 2000 mensen zijn die hun baan verliezen. De hoofddirectie DJI is hard bezig om de betreffende medewerkers op een goede en zorgvuldige manier te helpen, maar het blijft een ontzettende klap voor DJI. Ook in PI Arnhem is dit erg voelbaar. Op het moment van het schrijven van deze scriptie is er voor het personeel van PI Arnhem nog geen duidelijkheid. Waarschijnlijk zullen er ongeveer 200 medewerker van PI Arnhem hun baan verliezen. Wie dit zullen zijn en hoe dit gaat moet in de loop van 2014 duidelijk worden. Wel heeft de OR het voor elkaar gekregen dat PI Arnhem zo lang mogelijk gebruik kan maken van de voorzieningen van het Van Werk Naar Werk beleid. Dit houdt in dat de vrijwillige fase – die op 1 juli 2014 zal starten – voor PI Arnhem tot 31 december 2015 zal voortduren.

31

Gebaseerd op het besluit van de minister van Wonen en Rijksdienst van 6 december 2013, Stcrt. 2013, 540

Pagina | 26

Hoofdstuk 5. Privatisering In dit hoofdstuk zal de term privatisering worden besproken en specifiek het privatiseren van het gevangeniswezen. Daarnaast zal de rechtspositie van de ambtenaar worden besproken, aangezien deze anders wordt na het privatiseren. Ter illustratie komt de verzelfstandiging van de FPC Dr. S. van Mesdag aan de orde; een voorbeeld van privatisering binnen Justitie. Onder privatisering wordt in deze scriptie het volgende verstaan: de overgang van een openbare, tot de openbare dienst behorende onderneming naar een particuliere, niet tot de openbare dienst behorende onderneming. Privatisering in het gevangeniswezen houdt in dat de overheid de vastgoedtaken (zoals het ontwerp en de bouw van de gevangenis) en/of detentietaken (zoals de catering, bewaking en schoonmaak van de gevangenis) aan een private partij uitbesteedt.32 Door privatisering krijgt het betrokken personeel van de openbare onderneming te maken met een wijziging van werkgever: voor de overheid treedt een andere, private werkgever in de plaats. Het personeel verliest de ambtenarenstatus, indien de nieuwe werkgever niet tot de openbare dienst behoort.33 Privatisering wordt vaak voor verschillende situaties gebruikt. Er wordt gesproken over privatisering, wanneer de overheid die alle aandelen in een privaatrechtelijke rechtspersoon houdt, meer dan de helft daarvan aan particulieren overdraagt. Er worden drie vormen van privatisering onderscheiden: afstoten, uitbesteden of verzelfstandigen. Afstoting houdt in dat de overheid een taak door een private partij laat uitvoeren, inclusief de daarbij behorende verantwoordelijkheid voor het eindproduct. Voorbeelden van overheidstaken die zijn afgestoten naar de markt zijn de telefonie (KPN) en de post (post-nl). Bij uitbesteding wordt de productie van een bepaalde functie overgedragen aan de private sector; de plannings- en financieringsfunctie blijft bij de overheid. Verzelfstandiging houdt in dat een overheidsbedrijf wordt omgezet in een privaat bedrijf, waarvan de overheid zelf de meerderheid van de aandelen in handen heeft. Op deze manier kan de overheid dus (indirect) invloed uitoefenen op het bedrijf. Een voorbeeld van verzelfstandiging is de Nederlandse Spoorwegen die in 1993 van staatsbedrijf is omgezet in een naamloze vennootschap.34 5.1 Privatisering in Nederland De maatschappelijke en economische veranderingen van de laatste decennia worden regelmatig getypeerd als ‘meer markt en minder overheid’. Deze typering, hoewel op het eerste gezicht terecht, laat buiten beschouwing dat veeleer sprake is van meer (en een andere) markt, een andere overheid en, niet te vergeten, een andere samenleving. Bovendien zijn markt, overheid en samenleving in een andere verhouding tot elkaar komen te staan, waarbij partijen nieuwe rollen kregen toebedeeld, nieuwe taken moesten verrichten en verantwoordingsmechanismen anders werden verdeeld. Hoewel het bij veel van deze veranderingen gaat om ‘autonome ontwikkelingen’, heeft veranderend overheidsbeleid op het gebied van marktwerking, privatisering en verzelfstandiging zeker bijgedragen aan deze 32

P. Wilms, R. Friperson & J. Weda, Literatuuronderzoek privatisering gevangeniswezen in opdracht van het WODC, eindrapport, Den Haag, oktober 2011, p. 3 33 O.a. CRvB, 01-07-1993, nr AW 1992/243-244 (TAR 1993/173) en CRvB, 21-12-1994, nr AW 1993/696 (TAR 1995/65) 34 P. Wilms, R. Friperson & J. Weda, Literatuuronderzoek privatisering gevangeniswezen in opdracht van het WODC, eindrapport, Den Haag, oktober 2011, p. 27

Pagina | 27

ontwikkelingen. Het marktwerkings-, privatiserings- en verzelfstandigingsbeleid kwam in de jaren tachtig tot stand tegen de achtergrond van problemen en ontwikkelingen in de economie, de samenleving en de overheid. De problemen waar de overheid mee kampte (begrotingstekorten en een oplopende staatsschuld) waren een acute reden om te streven naar een andere (veelal een kleinere) rol voor de overheid.35 In de jaren tachtig werd veel werk gemaakt van het afslanken van de overheid, onder meer door middel van privatisering (in de vorm van afstoten, verzelfstandigen en uitbesteden). Daarentegen waren de verwachtingen op het gebied van het afstoten van overheidsondernemingen zeer hoog gespannen. Er werd verondersteld dat een private onderneming efficiënter zou opereren dan een publieke organisatie, al werd al vroeg aangestipt dat het empirische bewijs hiervoor schaars was. De verwachting was dat het afstoten van staatsbedrijven, -deelnemingen en -diensten tot een kleinere, betere overheid zou leiden en, wat zeer noodzakelijk was op dat moment, zou bijdragen aan het verminderen van de staatsschuld en overheidstekorten. Overheidsondernemingen werden individueel doorgelicht om te bekijken of ze al dan niet in aanmerking moesten komen voor privatisering. Daarbij was het uitgangspunt dat alle diensten die niet noodzakelijk door de overheid hoeven worden uitgevoerd in beginsel voor privatisering in aanmerking kwamen. In de praktijk bleek dit lastig te zijn. Het afstoten van overheidsondernemingen ging langzaam en gefaseerd er waren veel praktische obstakels, zowel door verzet van ministeries als door juridische belemmeringen.36 Vanaf het jaar 2000 kwamen marktwerking en privatisering in het politieke en maatschappelijke debat in steeds negatiever daglicht te staan. Vanaf dat moment werd in discussies steeds vaker aangestipt dat marktwerking en privatisering ten dienste zouden moeten staan van publieke belangen, in plaats van een doel op zich zouden moeten zijn. Privatisering werd meer verbonden met de noodzaak om eerst concurrentie in een sector te bewerkstelligen. Vanaf halverwege de jaren tweeduizend leken echter over marktwerking en privatisering grote onzekerheden te ontstaan. De financiële crisis vergrootte deze onzekerheden. Opvallend genoeg staat de overheid nu echter voor dezelfde problemen als destijds in het begin van de jaren tachtig: begrotingstekorten, een oplopende staatsschuld en een toenemende werkloosheid.37 Op 30 oktober 2013 heeft de Parlementaire Onderzoekscommissie privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten haar rapport gepresenteerd.38 In een bijlage van het deelrapport staan alle verzelfstandigingen en privatiseringen uit de periode 1989- 2010 opgesomd. Volgens opgave van de commissie zijn er in die periode 186 overheidsorganisaties verzelfstandigd en 63 geprivatiseerd. Het overzicht laat een grote variatie zien: van klein tot groot, van beperkt tot ingrijpend. Bij overheidstaken die worden afgestoten naar de markt moeten overheidsbedrijven ook voor de concurrentie klaar worden gemaakt. Dit zorgde 35

B. Stellinga, dertig jaar privatisering, verzelfstandiging en marktwerking, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Amsterdam University Press, Amsterdam 2012, p. 9 36 B. Stellinga, dertig jaar privatisering, verzelfstandiging en marktwerking Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Amsterdam University Press, Amsterdam 2012, p. 36 & 37 37 B. Stellinga, dertig jaar privatisering, verzelfstandiging en marktwerking Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Amsterdam University Press, Amsterdam 2012, p. 76 38 Eerste Kamer der Staten Generaal, Verbinding verbroken, Onderzoek naar de parlementaire besluitvorming over de privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten, Den Haag, 2012

Pagina | 28

bijvoorbeeld bij KPN voor een serie ingrijpende interne reorganisaties. Er is echter meer nodig: de overheid moet een markt gaan maken. De bevoorrechte positie van overheidsbedrijven wordt afgebroken en andere bedrijven krijgen ruimte om toe te treden. Tevens zullen de verhoudingen tussen de overheid en het bedrijf met de liberalisering van de markt en de privatisering ingrijpend wijzigen. Zo ook bij KPN: wetgeving veranderde, waardoor de Tweede Kamer geen zeggenschap meer over de tarieven had en de nauwe banden tussen het ministerie en het bedrijf zijn doorgesneden. Het was voor de Tweede Kamer, het ministerie en de top van KPN lastig zich aan hun nieuwe rol aan te passen. De liberalisering van de telecomsector en de privatisering van KPN gingen met vallen en opstaan gepaard, maar worden tot dusver als een succes gezien.39 Engeland gold in de jaren tachtig als voorbeeld voor het privatiseren van overheidsdiensten in Nederland. In het Verenigd Koninkrijk was geld altijd een belangrijk motief. Dat gold niet alleen voor de regering Thatcher, maar in de jaren tachtig ook voor het Kabinet-Lubbers en vandaag de dag ook voor de Zuid-Europese landen in nood. In tijden van crisis zijn inkomsten uit de verkoop van overheidsbedrijven zeer welkom. In het beleidsdenken in Nederland is liberalisering van overheidsdiensten voorop komen te staan en wordt privatisering gezien als een logische vervolgstap. Ingewikkeld in het privatiseringsproces is het feit dat lagere overheden aandeelhouder zijn, terwijl de wet- en regelgeving de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid is. Dit heeft tot grote spanningen tussen overheden geleid, onder meer bij de gedwongen splitsing en de voorwaarden voor privatisering.40 De Eerste Kamer heeft in september 2011 een onderzoekscommissie ingesteld die zich moest buigen over de parlementaire behandeling van voorstellen voor privatisering en verzelfstandiging in de afgelopen decennia. De kernvraag van de commissie was: hebben we als volksvertegenwoordiging wel voldoende rekening gehouden met mogelijke negatieve effecten van privatisering en verzelfstandiging op de relatie tussen burgers en overheid? De commissie heeft bij het Sociaal en Cultureel Planbureau (scp) aangeklopt voor onderzoek naar opvattingen onder de bevolking over dit onderwerp. In overleg is de volgende onderzoeksvraag geformuleerd: Hoe kijken burgers aan tegen de privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten en hoe hangen hun percepties, voorkeuren en waarderingen op dit gebied samen met hun houdingen, meer in het algemeen, jegens de overheid en de politiek? Dit rapport is voor deze scriptie niet zodanig van belang om langer bij de inhoud stil te staan, maar voor wie geïnteresseerd is in het antwoord op bovenstaande vragen, is het interessante rapport zeker de moeite waard om te lezen.41

39

P. de Bijl, Liberalisering in telecom: missie geslaagd, operatie afgerond?, Marktwerking en Publieke Belangen, Préadviezen van de Koninklijk Vereniging van Staathuishoudkunde 2009, Amsterdam, 2009 40 M.D.L. Veraart, Parlement keurt privatisering, openbaar bestuur, januari 2013 41 J. den Ridder & P. Dekker, Op afstand gezet: Een onderzoek naar de publieke opinie op verzoek van de Parlementaire Onderzoeks-commissie ‘Privatisering en verzelfstandiging’, Den Haag, oktober 2012

Pagina | 29

5.2 Privatisering gevangeniswezen Het gevangeniswezen in Nederland is centraal georganiseerd. De Rijksgebouwendienst (RGD) is verantwoordelijk voor het vastgoed en de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) voor de detentie. Tussen 1997 en 2010 zijn de reële kosten per gevangene in Nederland in totaal met ruim 38% gestegen (van € 141 per gevangene per dag in 1997 tot € 194 per gevangene per dag in 2010). Dit is gelijk aan een jaarlijkse gemiddelde reële stijging van 2,5%. Tussen 2006 en 2010 is er sprake geweest van een daling van het aantal gedetineerden (12%) en de celcapaciteit (16%). De celcapaciteit daalde het sterkst tussen 2008 en 2010. Dit komt, doordat DJI capaciteit heeft afgestoten. Doordat de celcapaciteit sterker daalde dan de populatie, steeg de bezettingsgraad tussen 2006 en 2010 van 88 gevangenen per 100 plaatsen tot 93 gevangenen per 100 plaatsen. Dit is een stijging van 6%.42 In opdracht van het WODC is er onderzoek gedaan om op basis van nationale en internationale literatuur te analyseren of (vormen van) privatisering binnen het Nederlandse gevangeniswezen kan leiden tot versobering en een hogere kosteneffectiviteit. Dit nadat in het Regeerakkoord 2010 het voornemen werd uitgesproken “de privatisering voor te bereiden van de voor het gevangeniswezen relevante taken met het oog op versobering en kosteneffectiviteit.” Naar aanleiding van dit literatuuronderzoek kon niet worden geconcludeerd dat privatisering zou leiden tot een daling van de operationele kosten in het Nederlandse gevangeniswezen.43 De operationele kosten bestaan uit detentiekosten (met name personeelskosten) en additionele kosten (transactie- en overheadkosten). Een meerderheid van de studies suggereert weliswaar een besparing op de operationele kosten, maar in deze studies is geen rekening gehouden met de additionele kosten. In de studie waar wel rekening is gehouden met de additionele kosten is geen sprake van een besparing op de operationele kosten. Tevens kon op basis van de internationale literatuur geen uitspraak worden gedaan over het effect van privatisering op de versobering in het Nederlandse gevangeniswezen.44 Het effect van privatisering op versobering komt in geen van de studies aan de orde. Dit is in lijn met het feit dat versobering in geen van de onderzochte landen een argument is geweest om te privatiseren. In het merendeel van de landen waar gevangenissen zijn geprivatiseerd was de matige kwaliteit van het publieke gevangeniswezen (in het bijzonder overbezetting en veel veiligheidsincidenten) een aanleiding om te privatiseren. In Nederland is hier echter geen sprake van. Op basis van het literatuuronderzoek was het niet mogelijk om ex ante een betrouwbare uitspraak te doen over de effecten van privatisering op de kwaliteit van de Nederlandse gevangenissen.45 In de situatie dat privatisering zou leiden tot een kwaliteitsverslechtering wordt verwacht dat dit in het Nederlandse gevangeniswezen minder verstrekkende gevolgen zal hebben dan in veel andere landen. Reden hiervoor is het eerder

42

P. Wilms, R. Friperson & J. Weda, Literatuuronderzoek privatisering gevangeniswezen in opdracht van het WODC, eindrapport, Den Haag, oktober 2011, p. 6 43 P. Wilms, R. Friperson & J. Weda, Literatuuronderzoek privatisering gevangeniswezen in opdracht van het WODC, eindrapport, Den Haag, oktober 2011, p. 101 en 102 44 P. Wilms, R. Friperson & J. Weda, Literatuuronderzoek privatisering gevangeniswezen in opdracht van het WODC, eindrapport, Den Haag, oktober 2011, p. 104 45 P. Wilms, R. Friperson & J. Weda, Literatuuronderzoek privatisering gevangeniswezen in opdracht van het WODC, eindrapport, Den Haag, oktober 2011, p. 103

Pagina | 30

genoemde punt dat in Nederland niet de slechte kwaliteit van de publieke gevangenissen aanleiding zou zijn tot privatisering. Het WODC heeft in het literatuuronderzoek een overzicht opgesteld waar rekening mee dient te worden gehouden, mocht besloten worden tot volledige uitbesteding van een deel van het Nederlandse gevangeniswezen. Alvorens er wordt overgegaan tot privatisering in het gevangeniswezen, dient te worden onderzocht of dit wettelijk mogelijk is (en indien dit niet het geval is welke wetswijzigingen hiervoor nodig zijn). In Israël is privatisering namelijk gestrand, toen het Israëlisch hooggerechtshof na jaren bepaalde dat privatisering in het gevangeniswezen in strijd was met de grondwet. Voor dat wordt geprivatiseerd dient in kaart te worden gebracht wat de huidige additionele kosten (overhead- en transactiekosten) van een doorsnee Nederlandse gevangenis zijn en te worden ingeschat (bijvoorbeeld op basis van ervaringen in andere sectoren) hoe deze zullen veranderen door privatisering. Uitbesteding zal namelijk alleen baten opleveren als het efficiencyvoordeel door uitbesteding groter is dan de extra transactiekosten door uitbesteding. Mocht er worden overgegaan tot privatisering dient men zich ervan te vergewissen dat er een markt is voor geprivatiseerde gevangenissen in Nederland ten einde te voorkomen dat de aanbesteding mislukt. D.w.z.: zijn er voldoende potentiële aanbieders (ten einde marktmacht te voorkomen) en is er voldoende vraag naar gevangeniscapaciteit. De lengte van een contract dient dusdanig te worden gekozen dat de aanbieder een prikkel heeft investeringen te verrichten teneinde resultaten (in termen van kostenreductie en kwaliteitsverbetering) op de lange termijn te behalen. In het contract dient de mogelijkheid te worden opgenomen om gedurende de looptijd prestatiemaatstaven (en andere aspecten van het contract) te herzien. Dit is relevant als gedurende de uitbesteding van de gevangenis (bijvoorbeeld) sprake blijkt te zijn van dalende prijzen, waardoor het initieel met de aanbieder afgesproken tarief te hoog is. De vergoeding aan de private partij dient te zijn gebaseerd op een vaste component (bijvoorbeeld op basis van de bezettingsgraad), een variabele component (het aantal gevangenen) en een prestatie component (d.w.z. beloningen bij extra prestaties en kortingen bij niet naleven van de eisen in het contract). De scheiding tussen de oplegging en de uitvoering van straffen dient strikt gescheiden te blijven. Het beleid met betrekking tot het straffen van mensen moet niet beïnvloed of vormgegeven worden door degenen die er geld aan kunnen verdienen. Op deze manier wordt het risico van een - vanuit louter financiële motieven ingegeven - lobby voor strenger- en langer straffen zo klein mogelijk gehouden. De overheid moet in staat zijn om de contracten voor het beheer van de gevangenissen terug te winnen. De prestaties van de geprivatiseerde gevangenis (kosten en kwaliteit) dienen tussentijds (bijvoorbeeld na vijf jaar) te worden geëvalueerd en worden vergeleken met een vergelijkbare publieke gevangenis. Bij deze vergelijking dient te worden gecorrigeerd voor verschillen in type gevangenis (o.a. bouw, veiligheidsniveau) en gevangenispopulatie (bijvoorbeeld leeftijdsopbouw van de gevangenen) ten einde een realistische vergelijking te maken. Bij de vergelijking dient rekening te worden gehouden met de additionele kosten (overheadkosten en transactiekosten). Mogelijkheid is om (in navolging

Pagina | 31

van Australië) eens in de vier jaar de verschillen in kosten en kwaliteit tussen private gevangenissen en de publieke gevangenissen door het ministerie te laten doorlichten.46 Het CDA heeft in het verleden aangegeven dat het wil dat het gehele gevangeniswezen een particulier regime krijgt. Het wil af van publieke gevangenissen en naar private gevangenissen gaan. Mevrouw Van Toorenburg van het CDA zegt hierover: “In de tijd dat ik gevangenisdirecteur was, heb ik gezien dat mijn collega's in de particuliere jeugdinrichtingen en in de particuliere tbs-sector veel meer ruimte hadden om zaken goed te kunnen organiseren. Inderdaad hebben wij gezegd dat het gevangeniswezen particulier kan worden. Wij hebben daar ook wat onderzoek naar gedaan. Wij zouden dat op onderdelen nog steeds prima vinden. Maar daar is niet zo veel draagvlak voor, dus het gebeurt niet” Tevens wordt door het CDA aangehaald dat Nederland nog een grote slag kan maken, namelijk dat de gevangenissen niet meer gebonden zijn aan Europese aanbestedingen waardoor hun wc-papier twee keer zo duur is als waar dan ook en waardoor er met dezelfde euro in een rijksinrichting veel minder kan worden gedaan dan in een particuliere inrichting.47 5.3 Rechtspositie van de ambtenaar na privatiseren De rechtspositie van voor de overheid werkzame personen hangt samen met de vorm waarin hun verhouding met de overheid is gegoten. Personen die zijn aangesteld om in openbare dienst werkzaam te zijn, zijn ambtenaar conform art. 1 eerste lid Ambtenarenwet. Art. 7:615 BW bepaalt dat op ‘personen in dienst van de staat, provincie, gemeente waterschap of enig ander publiekrechtelijk lichaam’ de bepalingen van Titel 10 van Boek 7 van het BW niet van toepassing zijn, tenzij zij van toepassing zijn verklaard. Een belangrijke oorzaak voor een wijziging in de rechtspositie van het ‘overheidspersoneel’ doet zich voor in de situatie dat de overheid besluit bepaalde, door haar uitgevoerde werkzaamheden, aan een buiten de openbare dienst staande entiteit over te laten. Door een dergelijke overgang krijgt het betrokken overheidspersoneel te maken met een wijziging van werkgever: voor de overheid treedt een andere, private, werkgever in de plaats. Zij die voorheen ambtenaar waren, verliezen die status, indien de verkrijger niet tot de openbare dienst behoort. Naar het oordeel van de CRvB worden werknemers niet langer geacht in de openbare dienst werkzaam te zijn en voldoen zij dientengevolge niet meer aan de omschrijving van de ambtenaar als gegeven in artikel 1 AW indien niet is voldaan aan het criterium van de werkzaamheid in openbare dienst, waartoe het tweede lid van artikel 1 AW mede rekent te behoren alle diensten en bedrijven door de Staat en de openbare lichamen beheerd.48 Bovendien krijgen zij te maken met een ander rechtsregime: niet de speciaal voor overheidspersoneel in het leven geroepen regelingen zijn van toepassing, maar het privaatrechtelijke arbeidsrecht.49

46

P. Wilms, R. Friperson & J. Weda, Literatuuronderzoek privatisering gevangeniswezen in opdracht van het WODC, eindrapport, Den Haag, oktober 2011, p. 105 en 106 47 Kamerstukken II 2013–2014, 32 550, nr. 48 48 CRvB, 01-07-1993, nr AW 1992/243-244 (TAR 1993/173) 49 R.M. Beltzer, ‘Privatisering, deprivatisering en permanente detachering’, in E. Verhulp, Inleiding Nederlands ambtenarenrecht, Den haag: Boom Juridische uitgevers 2010, p. 95

Pagina | 32

Richtlijn 77/187 van 14 februari 1977 inzake het behoud van rechten van werknemers bij overgang van ondernemingen, vestigingen of onderdelen daarvan 50 is tot stand gekomen op basis van de verwachting in de jaren zeventig, dat de uitbouw van de Europese Gemeenschappen zou leiden tot concentraties en fusies van ondernemingen. Voor toepasselijkheid van de richtlijn is vereist dat sprake is van een onderneming die krachtens overeenkomst overgaat (art. 1 eerste lid onder a en b van de richtlijn). Voorts beschermt de richtlijn werknemers, en dat zijn die personen die een arbeidsovereenkomst of arbeidsbetrekking hebben (art. 2 eerste lid onder d en tweede lid van de richtlijn). Een onderneming (of vestiging of onderdeel) is ‘een al dan niet hoofdzakelijk economische activiteit, van een economische eenheid die haar identiteit behoudt, waaronder een geheel van georganiseerde middelen wordt verstaan’, aldus de richtlijn. Dit begrip is in de Europese rechtspraak zeer ruim uitgelegd. Belangrijke eis is dat sprake is van een duurzaam georganiseerd geheel van personen en elementen waarmee een economische activiteit met een eigen doelstelling kan worden uitgeoefend. Van belang is dat de richtlijn van toepassing is op zowel ‘particuliere’ als ‘openbare’ ondernemingen. Blijkens rechtspraak van het Hof van Justitie wordt met die laatste term uit de richtlijn tevens gedoeld op overheidsinstellingen. Bij een openbare onderneming moet dus niet alleen gedacht worden aan een op winst gericht overheidsbedrijf. Deze richtlijn is dus ook op de overheidssector van toepassing en voor het antwoord op de vraag wat er met de ambtenarenstatus geschiedt in geval van privatisering is deze richtlijn van belang. Hoofddoel van de richtlijn is de nadelige effecten van fusies en concentraties voor het personeel te voorkomen. Dat doet de richtlijn door onder meer te bepalen dat alle rechten en verplichtingen uit de arbeidsovereenkomst of arbeidsbetrekking in geval van overgang van een onderneming overgaan naar de verkrijger van die onderneming.51 In 2000 heeft het Hof van Justitie zich uitgelaten over de toepasselijkheid van de richtlijn op overheidspersoneel. Op 14 september 2000 wees het Hof van Justitie EG in een Italiaanse zaak een arrest waarin de vraag werd beantwoord wat de gevolgen zijn van privatisering voor het behoud van rechten en verplichtingen uit de ambtelijke aanstelling. Dit arrest Collino & Chiappero/Telecom Italia SpA52 is van groot belang voor de rechtspositie van Nederlandse ambtenaren. Naar aanleiding van dit arrest heeft de Nederlandse wetgever de conclusie getrokken dat ambtenaren in geval van privatisering niet de bescherming genieten die werknemers op grond van de artikelen 7:662 e.v. BW hebben. Ambtenaren vallen immers, naar analogie van hetgeen het Hof van Justitie heeft gezegd, onder ‘een publiek statuut’, te weten de Ambtenarenwet en andere, speciaal voor ambtenaren in het leven geroepen wetten en lagere regelingen.53 Zoals gezegd is de richtlijn tevens van toepassing op de overheidssector. De toepasselijkheid van het ondernemingsbegrip uit art. 7:662 BW op openbare ondernemingen mist echter enig rechtsgevolg, nu de artikelen 7:662 e.v. BW niet voor ambtenaren gelden. Zij worden volgens het Hof van Justitie niet ‘als werknemer’ beschermd. Slechts de bij een openbare 50

PbEG van 5 maart 1977, L 61/26 R.M. Beltzer, ‘Privatisering, deprivatisering en permanente detachering’, in E. Verhulp, Inleiding Nederlands ambtenarenrecht, Den haag: Boom Juridische uitgevers 2010, p. 98 52 HvJ EF 14 september 2000, JAR 2000/225 53 R.M. Beltzer, ‘Privatisering, deprivatisering en permanente detachering’, in E. Verhulp, Inleiding Nederlands ambtenarenrecht, Den haag: Boom Juridische uitgevers 2010, p. 101 t/m 103 51

Pagina | 33

onderneming werkzame werknemers, dat wil zeggen die personen die een arbeidsovereenkomst in de zin van Titel 10 van Boek 7 van het BW hebben, behouden sinds de wetswijziging van 2002 hun rechten en verplichtingen uit de arbeidsovereenkomst in het geval de onderneming waar zij werkzaam zijn wordt geprivatiseerd. In geval van privatisering geldt voor ambtenaren dat hun eenzijdige aanstelling niet automatisch kan worden omgevormd tot een arbeidsovereenkomst. De rechtspositie van een ambtenaar bij de overgang van een openbare naar een particuliere onderneming wordt gewoonlijk vastgelegd in een sociaal statuut, waarbij de vakorganisaties nauw zijn betrokken. In dit statuut komen onderwerpen voor als baangarantie, garanties ten aanzien van bij de overheid opgebouwde rechten, bevoegdheden van de nieuwe werkgever en salarisperspectief. Voordat de overgang naar de particuliere onderneming plaatsvindt, zal de ambtenaar uit ambtelijke dienst moeten worden ontslagen, waarna indiensttreding bij de particuliere werkgever kan plaatshebben. Nu de verkrijger ten aanzien van de inmiddels ex-ambtenaren niet gebonden is aan de artikelen 7:662 e.v. BW, behoeft hij hun oude rechten niet te eerbiedigen. Ook hun anciënniteit behoeft hij niet te eerbiedigen. Het staat hem in principe vrij met het overgenomen personeel te onderhandelen over arbeidsvoorwaarden. Omdat de artikelen 14a Wet CAO en 2a Wet AVV evenmin gelden, heeft de verkrijger direct na de overgang de mogelijkheid de voor hem geldende (algemeen verbindend verklaarde) CAO op het overgenomen personeel toe te passen. Veelal kan de ambtenaar na de privatisering deelnemer blijven aan de pensioenregeling van het ABP. Art. 2.2, eerste lid onder b van het Pensioenreglement bepaalt dat het bestuur van het ABP privaatrechtelijke lichamen kan toelaten. Een individuele medewerker kan na privatisering deelnemer blijven aan de pensioenregeling van het ABP mits de geprivatiseerde werkgever ook bij het ABP blijft. Een private organisatie kan zich ook onder voorwaarden vrijwillig bij het ABP aansluiten, dan gelden het Pensioenreglement van ABP én de FPUregeling van het VUT-fonds. Vrijwillige aansluiting bij ABP is mogelijk als de organisatie aan een aantal voorwaarden voldoet. Aspecten die daarbij een rol spelen zijn: de juridische aspecten (er wordt gekeken of de organisatie voldoet aan de voorwaarden uit de Pensioenwet en de Statuten van ABP), eventuele verplichtstellingen elders (mogelijk is de organisatie verplicht om zich bij een ander bedrijfstakpensioenfonds aan te sluiten) en financiële aspecten (bij toetreding kan een entreesom verschuldigd zijn en kan mogelijk gevraagd worden om een bankgarantie).54 De nieuwe werkgever zal niet altijd behoefte hebben aan al het personeel dat bij de betreffende openbare onderneming werkzaam is. Aangezien de regels omtrent overgang van onderneming niet van toepassing zijn, geldt voor hem evenmin de plicht al het personeel in dienst te nemen. Wil de nieuwe werkgever niet al het personeel overnemen, dan blijft de overheid met personeel zitten waar geen ruimte meer voor is. De betreffende ambtenaren kunnen dan niet zomaar worden ontslagen. De verschillende rechtspositieregelingen (voor de rijksambtenaar art. 96 lid 1 ARAR) bepalen dat ontslag wegens opheffing van de betrekking dan wel verandering van de inrichting van het dienstonderdeel (van één van deze twee zal bij privatisering in de meeste gevallen sprake zijn) slecht kan plaatsvinden, indien na zorgvuldig

54

www.abp.nl

Pagina | 34

onderzoek blijkt dat het niet mogelijk is de ambtenaar binnen de openbare dienst van de overheid andere passende werkzaamheden op te dragen.55 5.4 Verzelfstandiging van het FPC Dr. S. van Mesdag Een voorbeeld van verzelfstandiging binnen Justitie in Nederland is die van het Forensisch Psychiatrisch Centrum Dr. S. van Mesdag in Groningen dat per 1 januari 2008, na jarenlange voorbereiding, van dienstonderdeel van het toenmalig Ministerie van Justitie (rijksinrichting) werd verzelfstandigd tot privaatrechtelijke stichting. Het voornaamste met de verzelfstandiging beoogde voordeel betreft het mogelijk maken van nauwere en intensievere samenwerking, vanuit een juridisch gelijkwaardige positie, met reguliere GGZ-instellingen. Voor deze scriptie wil ik mij, wat betreft de verzelfstandiging van het FPC Van Mesdag, voornamelijk richten op de consequenties van deze verzelfstandiging voor het personeel. Voor 2008 was het FPC Van Mesdag qua personeelsbeleid ingebed in het functiegebouw van Justitie, hetgeen volgens de raad van bestuur en de manager PO&O niet aansloot op de behoefte van het FPC Van Mesdag. Het FPC kan nu volledig zelfstandig zijn personeelsbeleid bepalen, uiteraard onder verantwoording van de raad van bestuur. De medewerkers van het FPC Van Mesdag waren voor de verzelfstandiging rijksambtenaar. Op grond van een sociaal plan zijn alle medewerkers geïnformeerd; dit is in persoonlijke gesprekken gebeurd waarin het personeel ook meteen vragen kon stellen. De overgangsregeling is vastgelegd in het sociaal plan waarin alle voorwaarden zijn opgenomen en de arbeidsvoorwaarden die men had, heeft men gehouden. Vervolgens heeft iedereen een ontslagbrief gekregen en tegelijk een nieuwe arbeidsovereenkomst bij de stichting FPC Van Mesdag. Sinds de verzelfstandiging zijn zij dus hun ambtenarenstatus kwijt en vallen zij onder de CAO voor de sector GGZ. De reacties op de mededeling dat het personeel zijn ambtenarenstatus kwijt raakte, waren heel wisselend volgens de heer M. Bouma, P&O adviseur van FPC Dr. S. Van Mesdag: ”De meesten vonden het jammer, maar omdat men er qua arbeidsvoorwaarden niet op achteruit zou gaan was het geen probleem. De mensen met een arbeidsongeschiktheidsverleden (gedeeltelijke WIA-uitkering) zijn bij Justitie achter gebleven. Over het algemeen is het geen probleem meer dat het personeel de ambtenarenstatus kwijt is, eerder omgekeerd. Medewerkers die achter zijn gebleven hadden liever toch ook mee gewild naar de nieuwe stichting.” Het verzelfstandigingsproces van het FPC Van Mesdag heeft wat vertraging opgelopen doordat de toenmalige ondernemingsraad van het FPC Van Mesdag en de groepsondernemingsraad TBS in eerste instantie geen verzelfstandiging wilden. Zij stelden dat het formele besluit tot verzelfstandiging (genomen in 2005) niet genomen had mogen worden zonder advisering door de ondernemingsraden gelet op de personele gevolgen (het verlies van de ambtenarenstatus). De Ondernemingskamer in Amsterdam volgde de ondernemingsraden hierin en verplichtte de Staat het besluit tot verzelfstandiging in te trekken. In beroep in cassatie vernietigde de Hoge raad in februari 2007 die beschikking van de Ondernemingskamer.56 Vervolgens is het overleg tussen Justitie en de ondernemingsraden hervat en richtte men zich niet meer op de rol die de ondernemingsraad had ten aanzien van 55

R.M. Beltzer, ‘Privatisering, deprivatisering en permanente detachering’, in E. Verhulp, Inleiding Nederlands ambtenarenrecht, Den haag: Boom Juridische uitgevers 2010, p. 105 en 106 56 LJN AZ1647, Hoge Raad, R06/025 HR

Pagina | 35

de verzelfstandigingsbeslissing zelf, maar op de randvoorwaarden waaronder de verzelfstandiging gestalte zou kunnen krijgen. De uitkomst was een sociaal plan dat voor de ondernemingsraden acceptabel was. Het sociaal plan dekte de negatieve gevolgen af van de overgang van de ambtenarenstatus naar de GGZ-cao. Een negatief gevolg van de overgang van ambtenarenstatus naar GGZ-cao was dat heel veel functies (met name in de ondersteunende diensten) lager zijn gewaardeerd. Dit had overigens geen gevolgen voor hun salaris, omdat men een salarisgarantie heeft gekregen. Ten tijde van de verzelfstandiging bestond onder het personeel de angst voor ontslag; dat zou in de private kliniek makkelijker gaan dan in de rijkskliniek. De ondernemingsraad heeft hierover gezegd dat deze angst ongegrond is gebleken. De heer Bouma merkt niet dat er een verschil wordt ervaren in de rechtsbescherming: “Het enige is dat het gemakkelijker is om op basis van een vaststellingsovereenkomst uit elkaar te gaan. Bij Justitie was men in zo'n situatie herplaatsingskandidaat en werd er dus gezocht naar een andere plek binnen Justitie.” Voor het aantrekken van nieuw personeel van buiten is de nieuwe situatie gunstiger. Het eigenrisicodragerschap voor de WW van een overheidswerkgever kan een negatief effect hebben op het aannemen van ouderen en tijdelijke werknemers. Na de verzelfstandiging is de verplichte eigenrisicodragerschap niet meer van toepassing en is het aantrekkelijker om ouderen of tijdelijke werknemers aan te nemen. Een mogelijk negatief gevolg van de verzelfstandiging is volgens de leden van de ondernemingsraad van het FPC Van Mesdag dat in de Van Mesdag vóór de verzelfstandiging nooit mensen via uitzendbureaus hoefden te worden ingehuurd, terwijl dat nu wel gebeurt. Dit heeft mogelijk gevolgen voor de kwaliteit van het beveiligingspersoneel. De beveiliging was voorheen in handen van personeel dat was opgeleid door Justitie, bijvoorbeeld binnen het gevangeniswezen. Uit de praktijk is gebleken dat nu ook vrijwel nooit mensen via uitzendbureaus worden ingezet. Dit omdat een wisseling in het personeelsbestand niet goed is voor de doelgroep van het FPC Van Mesdag. De heer Bouma zegt hier over het volgende: “Wij leiden graag onze eigen mensen op. Van stagiair, nul-urencontract en vervolgens een tijdelijk contract. Daarmee hebben wij een flexibele schil geformeerd waarmee wij wisselingen op de arbeidsmarkt kunnen opvangen.”57 5.5 Conclusie Privatisering is de overgang van een openbare, tot de openbare dienst behorende onderneming naar een particuliere, niet tot de openbare dienst behorende onderneming. Door privatisering krijgt het betrokken personeel van de openbare onderneming te maken met een wijziging van werkgever; voor de overheid treedt een andere, private werkgever in de plaats. Het personeel verliest de ambtenarenstatus, indien de nieuwe werkgever niet tot de openbare dienst behoort. In opdracht van het WODC is er onderzoek gedaan om op basis van nationale en internationale literatuur te analyseren of (vormen van) privatisering binnen het Nederlandse gevangeniswezen kunnen leiden tot versobering en een hogere kosteneffectiviteit. Dit nadat in het Regeerakkoord 2010 het voornemen werd uitgesproken “de privatisering voor te bereiden van de voor het gevangeniswezen relevante taken met het oog op versobering en 57

Nico Groenendijk, Marcha de Vries & Jörgen Svensson, Evaluatie van de verzelfstandiging van het FPC Dr. S. van Mesdag, oktober 2011

Pagina | 36

kosteneffectiviteit.” Naar aanleiding van dit literatuuronderzoek kon niet worden geconcludeerd dat privatisering zou leiden tot een daling van de operationele kosten in het Nederlandse gevangeniswezen. De discussie over wel of niet privatiseren van het gevangeniswezen laait in Nederland één keer in de zoveel tijd op. Er zijn voorstanders van het overgaan naar private gevangenissen en in de particuliere jeugdinrichtingen en in de particuliere tbs-sector zijn hier al ervaringen mee opgedaan. Toch is er in Nederland onvoldoende draagvlak om het gevangeniswezen volledig te privatiseren. In het geval van privatiseren wijzigt de rechtspositie van het ‘overheidspersoneel’. Door privatiseren krijgt het betrokken overheidspersoneel te maken met een wijziging van werkgever en zij die voorheen ambtenaar waren, verliezen die status, indien de verkrijger niet tot de openbare dienst behoort. Bovendien krijgen zij te maken met een ander rechtsregime: niet de speciaal voor overheidspersoneel in het leven geroepen regelingen zijn van toepassing, maar het privaatrechtelijke arbeidsrecht. Voor deze scriptie heb ik de verzelfstandiging van het Forensisch Psychiatrisch Centrum Dr. S. van Mesdag in Groningen als voorbeeld gebruikt. Dit is per 1 januari 2008, na jarenlange voorbereiding van dienstonderdeel van het toenmalig Ministerie van Justitie (rijksinrichting) verzelfstandigd tot privaatrechtelijke stichting. De medewerkers van het FPC Van Mesdag waren voor de verzelfstandiging rijksambtenaar. Iedereen heeft een ontslagbrief gekregen en tegelijk een nieuwe arbeidsovereenkomst bij de stichting FPC Van Mesdag. Sinds de verzelfstandiging zijn zij dus hun ambtenarenstatus kwijt en vallen zij onder de CAO voor de sector GGZ. Qua arbeidsvoorwaarden is het personeel er niet op achter uit gegaan; het sociaal plan dekte de negatieve gevolgen af van de overgang van de ambtenarenstatus naar de GGZcao. Dit maakte ook dat het personeel niet direct moeite had met het verliezen van de ambtenarenstatus.

Pagina | 37

Hoofdstuk 6. Buitenland Kenmerkend is dat in het merendeel van de landen de matige kwaliteit van het publieke gevangeniswezen (in het bijzonder overbezetting) een aanleiding was om te privatiseren. Zo was er in zowel de Verenigde Staten als in het Verenigd Koninkrijk sprake van grote overbezetting en slechte kwaliteit van publieke gevangenissen. Ondanks dat dit in Nederland niet aan de orde is, heb ik er voor gekozen om een klein onderzoek te doen over de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk. Ik heb gekozen voor de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk omdat zij de grootste gevangenisbevolking per hoofd van de bevolking in de Westerse wereld hebben en wereldleiders zijn in de privatisering van hun gevangenis systemen.58 Tevens heb ik tijdens het begin van mijn scriptie de mogelijkheid kreeg om informatie te ontvangen en gesprekken te hebben over vooral het Verenigd Koninkrijk. Het is interessant om te onderzoeken hoe er in andere landen tegen privatiseren wordt aangekeken en wat daar de consequenties van zijn voor het personeel. Private gevangenissen zijn gebonden aan dezelfde wet- en regelgeving als publieke gevangenissen. Privatisering van detentie gerelateerde taken dient een wettelijke basis te hebben. In vergelijking met de VS zijn er in het Verenigd Koninkrijk sterke(re) juridische mechanismen om geprivatiseerde gevangenissen aansprakelijk te stellen voor hun prestaties. Zo is in de Britse Criminal Justice Act uit 1991 vastgelegd dat de Britse overheid een veto mag uitspreken over elke persoon die in dienst komt van een private gevangenis, in tegenstelling tot de VS waar private partijen zelf bepalen wie ze aannemen. Daarbij is in de Criminal Justice Act vastgelegd dat elke Britse gevangenis zijn eigen toezichthouder heeft. Daarnaast monitort de Britse overheid private (en publieke) gevangenissen via onafhankelijke commissies. Opvallend punt inzake de aansprakelijkheid in de VS is dat geprivatiseerde gevangenissen – in tegenstelling tot Amerikaanse publieke gevangenissen – kunnen worden aangeklaagd door gevangenen (of belangenverenigingen voor gevangenen) die zich niet goed behandeld voelen door de private gevangenis. Voorts zijn in de Verenigde Staten vaker dan in het Verenigd Koninkrijk contracten ontbonden ingeval de private partij zich niet aan de afspraken hield.59 6.1 Verenigde Staten Het Amerikaanse systeem is ingewikkeld, omdat er federale (landelijke) gevangenissen, staatsgevangenissen en lokale gevangenissen zijn en hiermee vele honderden heel aparte rechtsgebieden. De gevangenissen in de Verenigde Staten onder privaat beheer hebben dezelfde grondwettelijke normen als de publieke gevangenissen.60 Vanaf 1993 zijn er in Amerika gevangenissen geprivatiseerd. De aanleiding hiervoor was: - Overbezetting van gevangenissen door toename van het aantal gedetineerden sinds de jaren ’70 wat de kwaliteit van gevangenissen verslechterde; - Een grote vraag naar nieuwe gevangenissen;

58

David E. Pozen, Managing a correctional marketplace: Prison privatization in the United States and the United Kingdom, Journal of Law and Politics, Vol. 19, 2003, p. 253 59 P. Wilms, R. Friperson & J. Weda, Literatuuronderzoek privatisering gevangeniswezen in opdracht van het WODC, eindrapport, Den Haag, oktober 2011, p. 7 & 8 60 D. van Zuyl Smit & F. Dünkel, Imprisonment today and tomorrow. International perspectives on prisoner’s rights and prison condition, Kluwer Law International, The Hague, 2001

Pagina | 38

- De behoefte om gevangenissen te bouwen zonder referenda of overleg met vakbonden zodat er sneller nieuwe gevangenissen konden worden gebouwd; - De verwachting dat private gevangenissen goedkoper zouden zijn. Anno 2011 telde de Verenigde Staten 264 private gevangenissen. Dit betreft enerzijds reeds bestaande gevangenissen waarvan alle detentietaken aan een private partij zijn uitbesteed. Anderzijds betreft dit gevangenissen die door een private partij zijn gebouwd en door een (vaak dezelfde) private partij worden geleid. De geprivatiseerde gevangenissen huisvesten ongeveer acht procent van de totale gevangenispopulatie in de Verenigde Staten. De Verenigde Staten zijn begonnen met het privatiseren. Sinds het begin van de 20e eeuw besteedde de overheid gevangenistaken op het gebied van catering, onderwijs, transport en gezondheidszorg uit. De Staat Tennessee sloot in 1983 als eerste een contract af met een private partij om alle operationele taken van een reeds bestaande gevangenis in Hamilton County over te nemen. Hiermee was de eerste geprivatiseerde gevangenis een feit.61 Vooral in de jeugdgevangenissen kwamen al vanaf de jaren vijftig steeds meer private actoren in het spel: een ontwikkeling die er toe leidde dat in 1989 zelfs tweederde van de instituties met daarin tweevijfde van de gevangenen in private handen was. Voor wat betreft volwassen gevangenen werden vanaf de jaren zeventig private gevangenissen gebruikt voor de opvang van illegale immigranten (deze worden in de V.S. in beginsel allen in uitleveringsdetentie vastgehouden). In de jaren tachtig zette de privatisering zich sterk door en werden ook 'gewone' criminelen overgebracht naar private gevangenissen. Het merendeel van deze gevangenissen staat overigens in het Zuiden en Westen van het land; in het Noordoosten wordt over het algemeen veel kritischer tegen privatisering aangekeken. 6.2. Verenigd Koninkrijk Eind jaren 80 van de vorige eeuw kwam de kwestie van private gevangenissen langzaam op de politieke agenda in het Verenigd Koninkrijk (Noord-Ierland, Engeland, Wales en Schotland). Dit kwam onder andere door de discussie in Amerika over privatiseren. In eerste instantie werd het idee van privatisering in Engeland verworpen. In 1860 waren de Britse gevangenissen genationaliseerd met het oog op verbetering van de prestaties om het vervolgens op een strakke gecontroleerde manier uit te voeren. De stappen richting privatiseren werden bestreden door de krachtige Prison Officers Association (POA) die vreesde dat particulieren minder goed personeel zouden inzetten en vooral “op het geld zouden zitten”. Daarnaast was de hoop dat private gevangenissen zouden helpen om de overbevolking in gevangenissen tegen te gaan, iets wat in Amerika ook als argument werd aangehaald, maar op dat moment in Engeland minder van toepassing was, omdat er toen al een afname te zien was in de populatie door een eerder programma van de overheid. De basis van de negativiteit rondom privatisering van gevangenissen in het Verenigd Koninkrijk is gelegen in de logica van privatisering zelf; een particuliere onderneming kan biedingen doen voor een contract op grond van het feit dat het een gevangenis kan bouwen, beheren en uitvoeren vanuit een effectiever kostenplaatje dan de staat. Maar tegelijkertijd heeft een particuliere onderneming te maken met de belofte om haar aandeelhouders winst te leveren. 61

P. Wilms, R. Friperson & J. Weda, Literatuuronderzoek privatisering gevangeniswezen in opdracht van het WODC, eindrapport, Den Haag, oktober 2011, p. 55 & 56

Pagina | 39

De gevolgen hier van, zo werd betoogd, zijn lagere loontarieven voor het personeel in een geprivatiseerde gevangenis, wat kan bijdragen aan een lager moreel, hogere omzet en een slechtere kans op het werven van goed personeel. Tevens hebben deskundigen in het Verenigd Koninkrijk hun zorgen uitgesproken ten aanzien van particuliere gevangenissen. Drummond Hunter van de Howard League for Penal Reform heeft betoogd dat het winstmotief en de behoeften van de aandeelhouders niet mogen worden betrokken bij het beheer van gevangenissen; “Op zijn zachts gezegd, hebben we ernstige zorgen over particuliere gevangenissen. Het lijkt erop dat het bezuinigen op de diensten de enige manier is waarop ze winst kunnen maken. Je kunt niet én winst maken én een hoge verhouding hebben van het personeel ten opzichte van de gevangenen.”62 Er was in die tijd blijkbaar nog behoefte aan de sterke discipline van de staat en het was een te groot risico om de gevangenissen te privatiseren. Daarom werd besloten om het uitvoeren van straffen, een van de kerntaken van de staat, niet bij haar weg te halen. Door bovenstaande overwegingen werd het privatiseren uitgesteld, maar uiteindelijk kon het niet worden voorkomen. In 1986 kwam een parlementaire commissie tot de conclusie dat Britse gevangenissen overbezet waren en slechte, verouderde voorzieningen hadden. Nadat de leden van dit comité geprivatiseerde gevangenissen in de VS bezocht hadden, stelden ze dat privatisering een manier was om de geconstateerde problemen op te lossen. Dit werd bevorderd door de conservatieve regering van Margaret Thatcher die welwillend tegenover privatisering stond. Volgens de commissie zou privatisering leiden tot lagere belastingen, doordat geprivatiseerde gevangenissen de staat minder geld kosten. Daarbij was er de verwachting dat privatisering zou leiden tot kwalitatief betere gevangenissen. Men ging er kortom vanuit dat de private sector de gevangenissen goedkoper en efficiënter kon organiseren. Nadat de minister, die verantwoordelijk is voor het strafrechtelijk systeem in Engeland, was afgestapt van zijn idee dat de verantwoordelijkheid voor het “houden van gevangenen” alleen kon door ambtenaren, werd in 1989 bekend gemaakt dat twee nieuwe, door de overheid gefinancierde huizen van bewaring op “experimentele basis” zouden worden overgedragen aan de private sector. Dit leidde tot verschillende discussies met voor- en tegenstanders. Uiteindelijk bleek het 'experiment' in Engeland dat begon met de Wolds remand Prison nooit een ‘experiment’ te zijn geweest. In 1991 is wetgeving ingevoerd om privatisering uit te breiden: de mogelijkheid tot privatisering van het gevangeniswezen in het Verenigd Koninkrijk is gelegaliseerd door de Criminal Justice Act. De aanleiding voor privatiseren in het Verenigd Koninkrijk was uiteindelijk: - Overbezetting en slechte faciliteiten van publieke gevangenissen; - Een politiek klimaat ten gunste van privatisering; - De verwachting dat private gevangenissen goedkoper zouden zijn door meer aandacht voor efficiëntie. Het Verenigd Koninkrijk telde in 2011 13 private gevangenissen (11 in Engeland/Wales en 2 in Schotland), waarvan de eerste is geprivatiseerd in 1992. In elk van de landen is het gevangeniswezen een verantwoordelijkheid van de centrale overheid. De geprivatiseerde gevangenissen huisvesten ongeveer 10 procent van alle gevangenen in het Verenigd 62

Phil Taylor & Christine Cooper, Privatised Prisons and Detention Centres in Scotland: An Independent Report, 21 maart 2001, p. 38 t/m 40

Pagina | 40

Koninkrijk. Een belangrijk punt is dat in de jaren ‘90 de kosten van het bouwen van deze gevangenissen zijn betaald door de staat, de private sector beheerde alleen de faciliteiten. Later heeft de regering contracten getekend met private bedrijven om zowel fonds, bouwen en beheren van twee nieuwe gevangenissen op Fazakerly en Bridgend te bewerkstelligen. Deze contracten zijn aangegaan voor een periode van 25 jaar. Sinds 1992 worden alle nieuwe gevangenissen gebouwd door middel van Publiek-Private Samenwerking (PPS). Tussen 1992 en 1997 zijn vier gevangenissen geprivatiseerd waarbij er sprake was van de overdracht van alle detentietaken naar een private partij, via een managementcontract. In 1993 besloot de Britse regering dat alle nieuwe gevangenissen dienden te worden gebouwd en geleid door een private partij. De eerste door een private partij gebouwde gevangenis is geopend in 1997.63 Daarnaast heeft de regering in het verleden een aantal door de staat gerunde gevangenissen getoetst om te kijken of die over kunnen naar de particuliere sector. Echter, door de toepassing van de EG-richtlijn TUPE, is het onderzoeken van deze mogelijkheden erg vertraagd. Deze richtlijn bepaalt dat wanneer een dienst overgaat van de publieke naar de private sector, de werknemer gegarandeerd moeten worden van dezelfde arbeidsvoorwaarden.64 Het arbeidsrecht in het Verenigd Koninkrijk heeft betrekking op de relatie tussen werknemers, werkgevers en vakbonden. The Factory Acts (eerste in 1802, toen 1833 ) en Master and servant Act (1832) waren de eerste wetten die de arbeidsverhoudingen regelden in het Verenigd Koninkrijk. Het meeste arbeidsrecht voor 1960 was gebaseerd op de Wet van het Contract. Sindsdien is er een belangrijke uitbreiding geweest door onder andere de "gelijkheidsbeweging" en de Europese Unie.65 Het Verenigd Koninkrijk neemt een bijzondere positie in de EU in wat betreft het arbeidsrecht: de Britse regering heeft zich consistent en effectief verzet tegen de uitbreiding van de rechten van de werknemers en de vakbonden in de EU-wetgeving. De conservatieve regering, eerst onder de leiding van Margaret Thatcher en daarna onder leiding van John Major, voerde een opmerkelijk verzet tegen het arbeidsbeleid. De gevolgen van dit continue verzet tegen arbeidsregelgeving zijn voor de Britse relatie met het EU-arbeidsrecht, onmiskenbaar geweest.66 Uiteindelijk is de EU-arbeidswetgeving ook in het Britse arbeidsrecht op verschillende manieren opgenomen. De eerste belangrijke uitbreiding was de Equal Pay Act van 1970. Deze Equal Pay act moest gelijkheid voor vrouwen op de werkvloer brengen. Sinds 1997 omvat het Britse arbeidsrecht verbeterde rechten voor ouders, is er een nationaal minimumloon ingevoerd en is er een arbeidstijdenrichtlijn gekomen die betrekking heeft op de werktijd, rustpauzes en het recht op jaarlijks verlof. Werknemers in het Verenigd Koninkrijk kunnen profiteren van een minimum handvest van de rechten van de werkgelegenheid. Dit omvat het recht op een minimumloon van £ 6,31 voor 21 -jarigen en ouder op grond van de Nationale Minimum Wage Act 1998, 28 betaalde vakantiedagen en niet meer dan 48 werkuren op grond van de Working Time

63

P. Wilms, R. Friperson & J. Weda, Literatuuronderzoek privatisering gevangeniswezen in opdracht van het WODC, eindrapport, Den Haag, oktober 2011, p. 56 & 57 64 Mick Ryan, Developments in the Use of Prisons, Private prisons, contexts, performance and issues, European Journal on Criminal Policy and Research 1996/03, Amsterdam/ New York: Kugler publications, 1996 65 Sarah Edmunds, Equality In British Employment Law, 28 maart 2013 66 Brian Bercusson, European Labour Law, Cambridge University Press, 2009

Pagina | 41

Regulations 1998, het recht om te vertrekken naar de kinderopvang en het recht om flexibele werkpatronen te vragen op grond van de Employment Rights Act 1996. In principe zijn er in het Verenigd Koninkrijk 3 manieren om iemand in dienst te nemen. Iemand kan in dienst treden als ‘employee’, als een ‘worker’ of als een ‘self-employed individual’. Afhankelijk van de arbeidsrelatie, zijn er verschillende rechten en plichten waar de werkgever rekening mee dient te houden. Een employee is een werknemer die op basis van een arbeidsovereenkomst zijn of haar werk verricht. Een worker is een werknemer die in dienst treedt op basis van een arbeidscontract en ieder contract waarin de ene partij overeenkomt om persoonlijk werk of services te verrichten voor de andere contractspartij. Onder de definitie van ‘worker’ worden ook tijdelijke contracten gerekend en medewerkers die op oproep basis werken. Een individueel wordt als self employed beschouwd als hij of zij diensten levert op basis van een contract (dat geen arbeidscontract is) en een honorarium ontvangt voor die diensten. Een ‘employee’ heeft de meeste rechten van de 3 categorieën.67 Het Verenigd Koninkrijk is één van de enige Europese landen waar binnen het rechtstelsel geen sprake is van publiekrechtelijke rechtspositie. Iedere werknemer heeft recht op een schriftelijk exemplaar van hun arbeidsovereenkomst, waarin meestal de CAO is verwerkt, en moet de minimale wettelijke rechten bevatten of beter zijn. Dit exemplaar is vereist voor zowel een contract voor bepaalde als onbepaalde tijd en moet de volgende informatie bevatten: datum van indiensttreding, de duur van het dienstverband van de werknemer, bedrag van het loon, plaats van tewerkstelling, loondoorbetaling bij ziekte, normale arbeidstijd, vakantie, klacht en tuchtrechtelijke procedures, kennisgeving van eisen beëindiging en proeftijd indien van toepassing. De arbeidsvoorwaarden zijn al die dingen die worden afgesproken met een medewerker wanneer het werk begint, zo lang ze niet strijdig zijn met de minimale wettelijke rechten. De primaire wetgeving die discriminatie en intimidatie in het Verenigd Koninkrijk verbiedt is de Equality Act 2010. De wet, die de EU-richtlijnen volgt, verbiedt discriminatie en intimidatie op basis van een breed scala van kenmerken, waaronder leeftijd, handicap, geslachtsverandering, huwelijk en geregistreerd partnerschap, zwangerschap en moederschap, ras, etniciteit, huidskleur, nationaliteit, godsdienst of overtuiging, geslacht, seksuele geaardheid, deeltijdwerk, arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd en lidmaatschap van een vakbond. Arbeidsovereenkomsten kunnen om verschillende redenen worden beëindigd, denk aan het verstrijken van de arbeidsovereenkomst, beëindiging met wederzijds akkoord, overlijden of pensionering van de werknemer of als gevolg van een ontslag. Zowel de werknemer als de werkgever heeft normaal gesproken recht op een minimumperiode van opzegging van de arbeidsverhouding. In het Verenigd Koninkrijk kan men ook ontslagen worden als de onderneming het zich niet kan veroorloven om een medewerker in dienst te houden en genoodzaakt is het dienstverband te beëindigen. Werknemers met een lang dienstverband hebben dan recht op een vergoeding van hun werkgever in het geval ze worden ontslagen. Tevens vereist de wet een eerlijk behandeling bij het maken van zulke beslissingen. De werkgever moet altijd (ten minste 30 dagen voor het ontslag) in overleg met de werknemers

67

Arbeidsrecht in het Verenigd Koninkrijk, www.hollanduktrade.nl

Pagina | 42

en geeft ze schriftelijke informatie over het voorgenomen aantal ontslagen, het effect van het ontslag op het bedrijf en of er alternatieven voor ontslag zijn. De werknemers hebben vaak de mogelijkheid om mee te beslissen over hoe hun onderneming wordt beheerd. Dit door een groeiend aantal wettelijke rechten en de traditionele modellen van collectieve onderhandelingen. Werknemers hebben het recht om mee te denken hoe de bedrijfspensioenen worden beheerd onder de Pensioenwet 2004, en hoe het beleid veiligheid en gezondheid op de werkplek zijn geformuleerd onder de Health and Safety at Work Act 1974. Bij grote ondernemingen met meer dan 50 medewerkers moeten de werknemers worden geraadpleegd en geïnformeerd over belangrijkste economische ontwikkelingen. Dit gebeurt door middel van een gestaag toenemend aantal ondernemingsraden. Collectieve onderhandelingen tussen vakbonden en bedrijfsleiding gaan volgens het Britse participatie model. Cao's worden ondersteund door de dreiging met een staking die in de particuliere sector geoorloofd is ter bevordering van een handelsconflict. Sinds de vroege jaren 1980, zijn de stakingsacties gedaald, evenals het aantal lidmaatschappen van de vakbonden. De Consolidation Act 1992 bevat regels voor de vorming van vakbonden en de voorwaarden die in acht moeten worden genomen bij de stakingsactie en de juridische status van collectieve overeenkomsten.68 Voor het schrijven van deze scriptie heb ik gesproken met voormalig hoofddirecteur DJI, de heer P. van der Sande en de heer H. Nahapiet, een belangrijk man binnen Sodexo Justice Services. In januari 2011 heeft een delegatie uit Nederland (o.a. de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie en de hoofddirecteur van DJI) een bezoek gebracht aan het Verenigd Koninkrijk om een aantal geprivatiseerde gevangenissen te bekijken. Voor deze scriptie mocht ik de interne stukken van dit werkbezoek gebruiken, maar niet publiceren. Ik zal in deze scriptie dan ook de onderwerpen die voor deze scriptie van belang zijn uiteenzetten, maar kan helaas niet de volledige documenten toevoegen. De informatie die ik tijdens onze gesprekken heb opgedaan, zal ook verwerkt worden in deze scriptie. Als vertegenwoordiger van Sodexo zet de heer Nahapiet uiteen welke vormen van publiekprivate samenwerking er op het terrein van het gevangeniswezen reeds bestaan. Bij publiekprivate samenwerking (‘public private partnerships’, PPP) is geen sprake van complete privatisering, maar van uitbesteding van diensten. Verantwoordelijkheid en controle blijven bij het Ministry of Justice (MoJ). Sodexo is in meer dan 80 landen actief op het terrein van justitie, onderwijs, gezondheidszorg en defensie. Daarnaast beheren ze 120 gevangenissen in negen verschillende landen (waarvan vier in het VK). Daarnaast hebben ze in verschillende landen al delen van diensten in het gevangeniswezen overgenomen. De activiteiten van Sodexo in het gevangeniswezen zijn onder te verdelen in drie categorieën, namelijk: 1. ‘Food service’ (Nederland); 2. ‘Support services’, waaronder eten, onderhoud, schoonmaak, onderwijs, gezondheidszorg, training en rehabilitatieprogramma’s; 3. ‘All specialist services’, waaronder ontwerp, bouw, financiering, uitvoering en beveiliging. 68

Amanda K. Caldwell, Employment Law in the United Kingdom, Fisher & Phillips LLP, 04 september 2013

Pagina | 43

Bijvoorbeeld Peterborough prison is een bijna 100% geprivatiseerde gevangenis van Sodexo. Ook het aanbod van zorg (behalve geestelijke gezondheidszorg) en onderwijs binnen de gevangenis is in handen van Sodexo. Deze partij heeft een contract voor 25 jaar. Iedere 10 jaar is de gevangenis onderhevig aan inspectie waarbij ook gekeken wordt naar resultaten en maatschappelijke opbrengsten in termen van reductie van recidive. Tijdens dit werkbezoek werd de vraag gesteld of private investeerders niet vooral geïnteresseerd zijn in het rendement van de investering en minder in de kwaliteit van de dienstverlening Het antwoord van de directeur van Peterborough prison was: “To make money we have to do things right” (de ‘decency agenda’). Hier voegt de heer Nahapiet aan toe dat er wel degelijk private partijen bestaan met een sociaal-maatschappelijke insteek. Daarnaast geeft hij aan dat private gevangenissen voor een groot deel gefinancierd worden op basis van output. Dit levert speelruimte op voor de wijze van uitvoering, maar doet niet af aan het belang van het leveren van effectieve programma’s. Een belangrijk onderdeel hierbij is, volgens de heer Nahapiet, de wijze waarop wordt omgegaan met de gedetineerden. Het gevangenispersoneel speelt daarbij een belangrijke rol in het motiveren van gedetineerden. Zo benadrukt hij dat het contact tussen bewakend personeel en gedetineerden een open karakter heeft en gebaseerd moet zijn op respect. Daarnaast geeft hij aan dat de gevangenissen te maken hebben met uitgebreide prestatiemetingen (per kwartaal, per jaar en op langere termijn). Wanneer de resultaten onvoldoende zijn lopen ze het risico een boete opgelegd te krijgen. De private partijen zijn zelf verantwoordelijk om alles wat niet goed loopt te melden. Doen ze dit niet, dan kunnen de consequenties nog groter zijn dan de oorspronkelijke boete. Volgens de directeur van Peterborough prison zijn de voordelen van private gevangenissen de volgende: - Een verhoogd welzijn van gevangenen door moderne faciliteiten; - het verspreiden van good practices; - ontwikkeling van personeel; - een cultuur van constant aanpassingsvermogen (‘can do’); - voordelen voor lokale gemeenschap (verbeteringen in omgeving, lange termijn positieve relaties, creatie van meer dan 350 banen). Hij is daarom van mening dat niet alleen de gevangenen hiervan profiteren (verhoogd welzijn), maar ook de belastingbetaler (kostenbesparing), het personeel (professionele ontwikkeling) en de industrie (innovatie). Tijdens dit werkbezoek werden door andere aanwezigen ook een aantal voordelen genoemd van privatisering: - Er wordt nieuw (minder ervaren) personeel aangetrokken en opgeleid. - Private gevangenissen zijn (op basis van de hoge lonen die ze bieden) vaak in staat de beste managers aan te trekken. - De kosten voor lower level staff zijn lager. - Vooraf kunnen de voorwaarden voor het contract worden bepaald. Een duidelijk voordeel, volgens een van de aanwezigen, is de beperking van de kosten. Daarnaast lijkt de privatisering ook te leiden tot kwaliteitsverbeteringen in het hele Pagina | 44

gevangeniswezen. Daarbij wordt benadrukt dat er goede en minder goede gevangenissen bestaan, zowel in de private als in de publieke sector. Resultaten geven aan dat de publieke gevangenissen over het algemeen beter presteren waar het gaat om controle, orde en veiligheid. Private gevangenissen lijken daarentegen over het algemeen beter te presteren in termen van omgang met gevangenen en re-integratie na afloop. Met de heer Nahapiet heb ik ook gesproken over de rechtspositie van de mensen die in het Verenigd Koninkrijk in het gevangeniswezen werken. De rechtspositie van de werknemer werkzaam in de geprivatiseerde gevangenis is precies hetzelfde als in een staatsgevangenis. Er bestaat geen “ambtenaar” in het Verenigd Koninkrijk. De wetgeving ter bescherming van de rechten van de werkplek is een nationale wetgeving en geldt voor alle organisaties, of het nu gaat om de publieke of de private of de derde sector (zoals goede doelen). Er zijn geen verschillen in de rechtspositie van de werknemer werkzaam in de private gevangenis of in de staatsgevangenis, behalve het stakingsrecht. In de publieke sector heeft men geen recht om te staken, maar in de particuliere sector, zeker in sommige particuliere organisaties, bestaat het mechanisme voor het beslechten van geschillen door middel van wat bekend staat als 'slinger arbitrage.’ In principe betekent dit dat het geschil aan een rechter wordt voorgelegd en dat hetgeen hij bepaalt moet worden gevolgd. Voor werknemers die voorheen in een staatsgevangenis werkten en nu in een geprivatiseerde gevangenis gelden de regels van het bovengenoemde TUPE. Dit gaat over de overdracht van rechten zoals arbeidsvoorwaarden, pensioenen, enz. Dit is nogal een complex stuk wetgeving, maar heeft volgens de heer Nahapiet in grote lijnen heel goed gewerkt. De details worden per geval uitgewerkt. Voor wat betreft de vraag of het personeel liever werkt in een staatsgevangenis of een private gevangenis geeft de heer Nahapiet aan dat het er van af hangt aan wie je deze vraag stelt: “Sommigen zullen de voorkeur geven aan het werken voor de staat en anderen aan private gevangenissen. Wel kan ik zeggen dat wij enkele van de beste directeuren van de staatsgevangenissen hebben binnen gehaald, omdat zij in de private sector de mogelijkheid hebben om sneller veranderingen door te voeren en ze voelen dat ze sneller een echt verschil kunnen maken.” De medewerkers die werken voor de staat worden beter betaald (£70.000 vs. £30.000), hebben betere pensioenen en iets kortere werkweken. Maar aan de andere kant heeft de particuliere sector, althans Sodexo, geen enkel probleem met het werven van goed personeel. Sodexo heeft ook een langere inwerkperiode voor nieuw personeel dan de overheidssector. Volgens de heer Nahapiet hebben beide sectoren hun sterke en zwakke punten, die verschillende soorten mensen aantrekken. De werknemers in de geprivatiseerde gevangenissen hebben het wettelijke recht om zich bij een vakbond aan te sluiten en daarmee een raad te kiezen en hebben wat bekend staat als een 'shop steward' om hen te vertegenwoordigen bij het management. Tijdens het werkbezoek in januari 2011 is ook gesproken met een persoon die verantwoordelijk is voor het gevangeniswezen. Hij geeft aan dat privatisering nu zou betekenen dat bestaande publieke gevangenissen naar de particuliere sector zouden overgaan. Voor de vakbonden was dit altijd een rode lijn geweest. Anders dan bij de bouw van nieuwe gevangenissen zou dit immers directe consequenties hebben voor het zittende Pagina | 45

overheidspersoneel. Er liep thans in het VK een aantal aanbestedingsprocedures voor het uitbaten van bestaande publieke gevangenissen. Zowel publieke als private partijen hadden hierop ingeschreven. Er bestond daarom een reële mogelijkheid dat een publieke gevangenis over zou gaan in private handen. Ook werden de overheidsvakbonden genoemd als één van de grootste knelpunten in de modernisering en verdere privatisering van het gevangeniswezen. De lonen van het gevangenispersoneel lagen in de publieke sector maar liefst tussen 30% en 50% hoger dan in de particuliere sector. Mede hierdoor kon als ‘rule of thumb’ worden gehanteerd dat de particuliere sector ongeveer 1/3 goedkoper was dan de publieke. Hierbij werd overigens erkend dat het erg moeilijk was om de kostprijs van gevangenissen inzichtelijk te maken. Er zijn verschillende bedragen genoemd die, afhankelijk van de gesprekspartners, varieerden van £20.000 tot £45.000 per gevangene per jaar. Mede hierdoor was het erg moeilijk om tegen over het Ministerie van Financiën te beargumenteren dat het goed zou om, ondanks het teruglopende aantal gevangenen, oude gevangenissen te sluiten en nieuwe te bouwen. Voorstanders waren ervan overtuigd dat dit kostenvoordelen zou opleveren. Niet alleen leveren moderne gevangenissen betere ‘value for money’ dan oude, omdat nieuwe gebouwen lagere exploitatiekosten hadden dan oude. Ook kon dan optimaal worden geprofiteerd van het prijsverlagende effect van de lagere personeelskosten van de particuliere sector. Daarbij was het erg belangrijk dat private partijen ervan overtuigd waren dat er in het VK daadwerkelijk sprake was van een markt voor ‘private prisons’. De kosten om mee te doen aan aanbestedingsprocedures evenals aanloop- en investeringskosten waren zo hoog, dat het uitbaten van slechts één gevangenis niet erg interessant is. Er werd gemeend dat het mede in dat licht belangrijk was dat tenminste één van de thans lopende aanbestedingsprocedures door een private partij zou worden gewonnen. Het bestaan van private gevangenissen in het VK was geen onderwerp van debat meer in de publieke opinie. Hierbij werd wel de kanttekening gemaakt dat slechts een beperkt deel van de gevangenissen (10%) door private partijen werd uitgebaat en dat de bonden nog niet echt op de proef waren gesteld. Tijdens dit werkbezoek werd gemeld dat in private gevangenissen de relatie tussen personeel en gevangenen in de regel beter was dan in publieke. Publieke gevangenissen zouden beter scoren op het gebied van bewaking en veiligheid. 6.3 Conclusie Gebleken is dat in het buitenland de matige kwaliteit van het publieke gevangeniswezen (in het bijzonder overbezetting) een aanleiding was om te privatiseren. In Nederland is dit niet aan de orde. In de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk is een aantal van de gevangenissen geprivatiseerd. Naar aanleiding van veel informatie en boeiende gesprekken kon ik vooral over het Verenigd Koninkrijk veel schrijven. De vormen van privatiseren en de voordelen hiervan zijn besproken. Voor wat betreft de veranderingen in de rechtspositie in het Verenigd Koninkrijk ten opzichte van Nederland kan worden geconcludeerd dat dit heel anders ligt. In het Verenigd Koninkrijk is de rechtspositie van de werknemer werkzaam in de geprivatiseerde gevangenis precies dezelfde als in een staatsgevangenis. In het Verenigd Koninkrijk bestaat geen “ambtenaar”, zoals wij die in Nederland kennen. Hierdoor zijn de

Pagina | 46

gevolgen van privatisering voor het personeel in de staatsgevangenissen in het Verenigd Koninkrijk minder vergaand dan in Nederland.

Pagina | 47

Hoofdstuk 7. PI Arnhem Zoals eerder al kort is vermeld, ben ik zelf werkzaam als jurist binnen PI Arnhem. Hierdoor heb ik zelf, net als mijn collega’s, ook de status van (rijks)ambtenaar. In het kader van deze scriptie heb ik in de PI Arnhem een klein empirisch onderzoek gedaan. 69 Dit om te kijken hoe goed mijn collega’s op de hoogte zijn van het feit dat zij ambtenaar zijn. Om achter de mening van mijn collega’s te komen heb ik een aantal enquêtes afgenomen (zie bijlagen) en ben ik met een aantal collega’s in gesprek gegaan over het gevangeniswezen als onderdeel van de overheid, het verschil tussen de ambtenaar en de werknemer, over privatiseren en het wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren. Ik merkte direct dat een hoop collega’s zich nog nooit echt verdiept hebben in hun “status” en het merendeel is ook niet op de hoogte van de consequenties van privatiseren of het wetsvoorstel. Met deze collega’s heb ik een gesprek gehad omdat zij, door de gebrekkige kennis, niet in staat waren om gemotiveerde antwoorden te geven op de enquêtes. Daarnaast merkte ik dat veel collega’s ook helemaal niet bezig zijn met privatisering, nieuwe wetsvoorstellen en het wel of geen ambtenaar blijven. Dit komt, doordat dit in PI Arnhem niet leeft: men is druk met de bezuinigingen, reorganisatie en dat is ook waar men zich druk om maakt. Gelukkig waren zij ondanks alle negatieve gebeurtenissen op dit moment wel bereid om met mij het gesprek aan te gaan en na te denken over de vragen die ik ze voor heb gelegd. Een aantal collega’s was goed op de hoogte van het verschil tussen de ambtenaar en de “gewone” werknemer waar het gaat om de eenzijdige publiekrechtelijke aanstelling in plaats van een tweezijdige arbeidsovereenkomst. Maar er zijn ook collega’s die altijd bij de overheid hebben gewerkt en nooit hebben nagedacht over het feit dat zij een eenzijdige publiekrechtelijke aanstelling hebben en dat dat buiten de overheid anders is geregeld. Daarnaast is er ook een aantal collega’s dat het verschil tussen de eenzijdige publiekrechtelijke aanstelling en de tweezijdige arbeidsovereenkomst niet kende. Zij hadden dan ook niet echt een mening over deze aanstelling, omdat ze eigenlijk niet beter wisten. De integriteit, het afleggen van de eed of belofte en de “voorbeeldfunctie” die de ambtenaar heeft waren wel bekend. Dit zijn natuurlijk ook onderwerpen die hoog in het vaandel moeten staan bij de ambtenaar. Tijdens de enquêtes en de gesprekken is gebleken dat niemand echt specifiek heeft gekozen om als ambtenaar aan het werk te gaan. Het feit dat je ambtenaar werd is inherent aan het werken in het gevangeniswezen, waar de collega’s wel heel bewust voor hebben gekozen. Er werd bijvoorbeeld aangegeven dat de werkzaamheden op dezelfde manier zouden worden uitgevoerd als het niet vanuit het ambtenaarschap zou gebeuren en dat iedere functie met dezelfde intentie en integriteit zou worden vervuld. De sterkere rechtspositie, de goede secundaire arbeidsvoorwaarden en de bovenwettelijke WW-uitkering worden als grote voordelen gezien van het ambtenaar zijn. Vooral in deze tijd van bezuinigingen en reorganisaties wordt duidelijk wat de voordelen kunnen zijn van het werken bij de overheid. Hoewel sommige collega’s dachten dat ze voor hun leven verzekerd waren van een baan bij DJI en zij deze gedachte in de huidige situatie flink moeten bijstellen ervaren zij wel 69

In dit empirisch onderzoek is gekeken naar de kennis en ervaringen van het personeel van PI Arnhem. Hiervoor zijn zeven collega’s geïnterviewd en zijn er acht enquêtes ingevuld. Onder andere aan de hand van deze resultaten zal ik mijn conclusies trekken.

Pagina | 48

voordelen. Als er dan toch echt bezuinigd moet worden en er mensen moeten worden ontslagen, dan is het wel heel prettig dat er vanuit DJI geprobeerd wordt alle overtollige werknemers op een goede en zorgvuldige manier te helpen. Door de maatregelen maximaal in te zetten op het begeleiden van werk naar werk en een selectieve vacaturestop probeert DJI zoveel mogelijk mensen aan een andere baan te helpen en worden er faciliteiten aangeboden die hierbij zouden kunnen helpen. Echte directe nadelen werden door de collega’s niet ondervonden. Wel heb ik meermalen gehoord dat men het jammer vindt dat de ambtenaar zo’n negatieve stempel krijgt. Door alle geintjes over de ambtenaar die niet hard zou werken, korte werkdagen heeft en zich vooral niet te veel wil inspannen ervaren collega’s soms wel wat negativiteit over het zijn van ambtenaar. Gelukkig trekt niemand zich hier echt iets van aan en is iedereen vooral heel blij met de flexibele werktijden en herkent niemand zich in het prototype ambtenaar. Eigenlijk alle collega’s zijn van mening dat het gevangeniswezen een taak is die bij de overheid hoort en moet blijven. Er moet gestuurd worden op kwalitatief goed opgeleid personeel met als gezamenlijk doel de resocialisatie van de gedetineerden en het terugdringen van de kans op recidive. Er werd gezegd dat het ontnemen van iemands vrijheid is voorbehouden aan de overheid en die kan niet worden uitbesteed aan een commerciële partij. Volgens een collega gaat het om verantwoord en menselijk handelen en is de uitvoering van de gevangenisstraf zo kwetsbaar voor machtsmisbruik dat hier duidelijk een uitvoeringstaak en verantwoordelijkheid voor de overheid ligt. De angst is aanwezig dat commerciële partijen een ander belang hebben bij het beheren van een gevangenis. Zij zullen proberen te werken met zo laag mogelijke kosten en dit kan ten koste van de kwaliteit gaan. Detentie is, volgens een collega, niet een product dat zich hier voor leent. Tevens werd aangegeven dat een normaal bedrijf allang failliet zou zijn gegaan in deze tijden van bezuinigingen. De meeste collega’s waren niet echt goed op de hoogte van wat er zou veranderen voor hen als ambtenaar als de gevangenis zou worden geprivatiseerd. Wel waren de geluiden overwegend negatief, omdat men dacht dat de rechtspositie zou verslechteren, de arbeidsvoorwaarden minder voordelig zouden zijn dan nu en dat het makkelijker zou worden om ontslagen te worden. Tevens werd gezegd dat bij grote reorganisaties als waar de PI’s nu mee te maken hebben er een minder goed sociaal beleid zou zijn dan nu het geval is. Voor wat betreft het Wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren kwam ik al snel tot de conclusie dat men er of helemaal niets vanaf wist of er wel iets van had gehoord maar zich er verder niet in heeft verdiept. Na een korte uitleg probeerden mijn collega’s toch een mening te vormen over dit wetsvoorstel. De meeste collega’s maken zich niet zo druk om dit wetsvoorstel. Dit omdat zij niet specifiek hebben gekozen voor het ambtenaarschap. Wat meer eenvormigheid tussen de ambtenaar en de werknemer werd niet als negatief ervaren. Er werd gezegd dat het niet verkeerd zou zijn om de rechtspositie meer in evenwicht te brengen met het bedrijfsleven. Vooral voor werkgevers is het een groot voordeel dat ze makkelijker van werknemers af kunnen die niet gemotiveerd zijn en/of al jarenlang ondermaats presteren. Ook werd er gezegd dat de hogere salarisschalen dan ook moeten worden meegenomen. Vaak zie je in de “profit” bedrijven een hogere salarisschaal voor dezelfde functie.

Pagina | 49

De collega’s denken dat ze er wellicht wat op achteruit zullen gaan en dat de voordelen zoals hierboven genoemd zullen vervallen, maar eenvormigheid tussen de ambtenaar en de werknemer lijkt voor iedereen een prima idee. Het uitzonderen van de leden van de rechterlijke macht en de geüniformeerde medewerkers bij de Politie en bij Defensie, omdat zij het geweldsmonopolie van de overheid uitoefenen vonden de meeste maar raar. Je hebt ambtenaren en geen ambtenaren, daar zit volgens een aantal collega’s niets tussen. Daarnaast wordt gezegd dat het raar is dat er voor de politie en defensie wel een uitzondering wordt gemaakt, omdat zij het geweldsmonopolie van de overheid uitoefenen en dat Justitie niet wordt uitgezonderd. De collega’s zijn van mening dat het personeel in het gevangeniswezen een soortgelijk risico loopt en dat het gaat om functies die qua belasting op fysiek en psychisch gebied vergelijkbaar zijn met de functies die wel worden uitgezonderd. Het wordt als vreemd ervaren dat de medewerkers van het gevangeniswezen niet worden uitgezonderd, omdat zij ook geüniformeerde gezagsdragers zijn die het geweldsmonopolie van de overheid dagelijks uitvoeren. Er werd zelfs gesteld dat onze politiek niet oordeelt op feiten maar op gevoel en politiek c.q. electoraal gewin. Door alle onzekerheid op dit moment in PI Arnhem ben ik benieuwd of ik als rijksambtenaar van justitie de inwerkingtreding van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren nog ga meemaken. Ook ik heb niet specifiek gekozen om als ambtenaar te werken, maar ben nu met de reorganisatie wel blij dat ik ambtenaar ben. De aankomende periode zal druk worden gekeken naar welke faciliteiten DJI mij nog kan bieden en of er op korte termijn een andere baan voor mij beschikbaar is. Voor mij maakt het geen verschil of ik werkzaam zal blijven voor de overheid of dat ik in de particuliere sector ga werken. Ook ik zal mijn werkzaamheden op dezelfde manier blijven uitvoeren. Ik ben heel erg benieuwd hoe de invoering van de wet zal gaan plaatsvinden en zal worden ontvangen door de ambtenaren. Voor wat betreft privatisering ben ik benieuwd of dit er ooit van zal gaan komen in Nederland. Op dit moment gebeurt er zoveel binnen het gevangeniswezen dat dit nu niet aan de orde zal zijn. Omdat het wel een punt is dat regelmatig terugkeert in de discussies ben ik benieuwd of dit ooit nog zal plaatsvinden. Wat mij betreft moet het gevangeniswezen onderdeel van de overheid blijven en moet er juiste uitvoering worden gegeven aan de wet- en regelgeving. Gevangenhouding is een van de meest vergaande ingrepen van de overheid in het leven van haar burgers. Absolute zorgvuldigheid ten aanzien van de belangen van alle betrokkenen, zeker ook de gedetineerden, moet daarin voorop staan. Daarin past geen winstmotief. Ik ben dan ook van mening dat het gevangeniswezen niet geschikt is voor volledige privatisering. Kwaliteit moet voorop staan en niet de zo laag mogelijke kosten. Geld wint het vaak van kwaliteit, maar ik ben er wel van overtuigd dat als bepaalde onderdelen (catering, schoonmaak, facilitaire zaken, onderwijs, medische dienst) zijn geprivatiseerd, dit niet ten koste hoeft te gaan van de kwaliteit.

Pagina | 50

Hoofdstuk 8. Slotconclusie In Nederland kennen we twee soorten werknemers; werknemers met een ‘gewone' arbeidsovereenkomst en werknemers met een ambtelijke aanstelling. Van de onafhankelijke beroepsbevolking in Nederland werken bijna een miljoen mensen met een ambtelijke aanstelling. De ambtelijke rechtspositie is destijds in het leven geroepen om de ambtenaar te beschermen tegen politieke willekeur, waarbij de gedachte was dat het gesloten stelsel van ontslaggronden en de rechterlijke toetsing daarvan ervoor zouden zorgen dat ambtenaren niet het slachtoffer zouden worden van politiek gemotiveerde besluiten. Als gevolg hiervan heeft de ambtenaar geen tweezijdige arbeidsovereenkomst, maar een formeel eenzijdige aanstelling. Het wetsvoorstel ‘Wet normalisering rechtspositie ambtenaren’ is een initiatief geweest van D66 en CDA. Zij zijn van mening dat er geen rechtvaardiging meer bestaat voor een afzonderlijke rechtspositie van ambtenaren. Uitgangspunt van dit wetsvoorstel is dat de arbeidsverhoudingen bij de overheid gelijk worden aan die in het bedrijfsleven. Hierop wordt titel 10 van boek 7 van het Burgerlijk Wetboek onverkort van toepassing. Alleen in uitzonderingsgevallen worden de voor ambtenaren afwijkende bepalingen gehandhaafd. Dit betekent dat voor de meeste ambtenaren de eenzijdige aanstelling een tweezijdige arbeidsovereenkomst wordt. Deze van rechtswege ontstane arbeidsovereenkomst omvat alle beslissingen, afspraken en toezeggingen die op die individuele ambtenaar betrekking hebben. Daarnaast komen op het moment van invoering alle rechtspositieregelingen, zoals het ARAR etc., te vervallen. Dat betekent overigens niet dat voormelde regelingen van rechtswege in een cao worden geconverteerd. Bestaande rechtspositieregelingen blijven van kracht ‘als ware het een collectieve arbeidsovereenkomst’. Dat geldt echter niet voor dwingendrechtelijke bepalingen uit het Burgerlijk Wetboek: deze gelden wel direct. Tevens zullen de verschillen in rechtsbescherming verdwijnen; de publiekrechtelijke rechtsbescherming zal nog slechts privaatrechtelijk van aard zijn. Dit heeft als gevolg dat een ambtenaar niet langer bezwaar, beroep en vervolgens hoger beroep tegen besluiten (en gelijkgestelde feitelijke handelingen) kan instellen. Bij een geschil met zijn werkgever zal hij zich direct tot de kantonrechter moeten wenden. Daar staat tegenover dat de overheidswerkgever voortaan niet meer eenzijdig tot het ontslag van de ambtenaar kan overgaan, maar hiervoor eerst toestemming van het UWV nodig heeft dan wel de kantonrechter moet verzoeken de arbeidsovereenkomst te ontbinden. In dit verband zijn ook de voorstellen uit het wetsvoorstel Wet en Zekerheid relevant. Zo zal als gevolg van het voorstel in de toekomst elke ambtenaar met een arbeidsovereenkomst recht hebben op een transitievergoeding. De arbeidsvoorwaarden van ambtenaren zullen niet worden veranderd door de wet. Wel zullen er, in overleg met de bonden, cao’s voor ambtenaren tot stand dienen te komen, ter vervanging van de huidige rechtspositieregelingen (in deze scriptie zal verder geen aandacht worden besteed aan dit wetsvoorstel Wet en Zekerheid). Het feit dat het private arbeidsrecht van toepassing wordt op ambtenaren, neemt niet weg dat de positie van de overheidswerkgever in verschillende opzichten een andere is dan die van een werkgever in de particuliere sector. Immers, ook als werkgever dient de overheid het algemeen belang, in tegenstelling tot de private ondernemingen die het eigen belang kunnen laten prevaleren. Als gevolg hiervan is besloten dat de aparte status van ambtenaren in de Ambtenarenwet vastgelegd blijft. De Ambtenarenwet zal die onderdelen van de ambtelijke status regelen die nauw verbonden zijn met het bijzondere karakter van het werken bij de Pagina | 51

overheid. Hierbij kan worden gedacht aan bepalingen omtrent integriteit, de ambtseed/belofte en de inperking van de vrijheid van meningsuiting. De Eerste Kamer moet nog akkoord gaan met het wetsvoorstel. Vooralsnog wordt ervan uitgegaan dat de wet op 1 januari 2017 in werking zal treden. Bij de inwerkingtreding van de wet zullen bestaande aanstellingen van rechtswege worden omgezet in een arbeidsovereenkomst. Individuele rechten uit publiekrechtelijke rechtspositieregelingen gaan deel uitmaken van de arbeidsovereenkomst. De ambtenarenvakbonden zullen daarnaast aan de slag moeten gaan om cao’s af te sluiten. Op het moment dat het gevangeniswezen wordt geprivatiseerd, verandert de rechtspositie van de ambtenaar ook. Maar op een andere manier dan door het wetsvoorstel, die immers niet beoogt een eind te maken aan het eigen karakter van het ambtenaarschap, noch de benaming ‘ambtenaar’ in de ban te doen terwijl dat bij privatisering juist wel gebeurt. Onder privatisering wordt in deze scriptie verstaan: de overgang van een openbare, tot de openbare dienst behorende onderneming naar een particuliere, niet tot de openbare dienst behorende onderneming. Door privatisering krijgt bet betrokken personeel van de openbare onderneming te maken met een wijziging van werkgever: voor de overheid treedt een andere, private werkgever in de plaats. Zij die voorheen ambtenaar waren, verliezen die status, indien de verkrijger niet tot de openbare dienst behoort. Bovendien krijgen zij te maken met een ander rechtsregime: niet de speciaal voor overheidspersoneel in het leven geroepen regelingen zijn van toepassing, maar het privaatrechtelijke arbeidsrecht. In geval van privatisering geldt voor ambtenaren dat hun eenzijdige aanstelling niet automatisch kan worden omgevormd tot een arbeidsovereenkomst. De rechtspositie van een ambtenaar bij de overgang van een openbare naar een particuliere onderneming wordt gewoonlijk vastgelegd in een sociaal statuut, waarbij de vakorganisaties nauw zijn betrokken. In dit statuut komen onderwerpen voor als baangarantie, garanties ten aanzien van bij de overheid opgebouwde rechten, bevoegdheden van de nieuwe werkgever en salarisperspectief. Voordat de overgang naar de particuliere onderneming plaatsvindt, zal de ambtenaar uit de ambtelijke dienst moeten worden ontslagen, waarna indiensttreding bij de particuliere werkgever kan plaatshebben. Na de privatisering is de ambtenaar geen ambtenaar meer, maar een civielrechtelijke werknemer. Dit betekent onder andere net als bij de inwerkingtreding van bovenstaande wet dat de eenzijdige aanstelling wordt vervangen door de tweezijdige arbeidsovereenkomst. Bij uitleg en toepassing van de rechtspositie is het burgerlijk overeenkomstenrecht van toepassing en geschillen over de rechten en plichten zullen dan door de burgerlijke rechter worden beslecht. Door de privatisering en het verliezen van de ambtenarenstatus zal de werknemer die zich schuldig maakt aan wangedrag niet meer te maken krijgen met het ambtenarentuchtrecht, maar met het arbeidstuchtrecht. Wangedrag kan leiden tot een sanctionering door de werkgever ofwel oplegging van een disciplinaire maatregel of sanctie. Denk hierbij aan een berisping, een sanctie in de beloningssfeer (zoals het niet uitkeren van een bonus), degradatie, overplaatsing, (straf)schorsing of, in het uiterste geval, ontslag (op staande voet). Het arbeidstuchtrecht is een weinig ontwikkeld onderdeel van het arbeidsrecht en de grenzen van het tuchtrecht worden, bij gebrek aan wetgeving (zoals die bestaat voor ambtenaren in de AW

Pagina | 52

en de ARAR), voornamelijk getrokken in de rechtspraak, doctrine en cao’s.70 Ik weet uit ervaring dat het binnen de overheid een stuk moeilijker is om aan te tonen dat iemand zich heeft schuldig gemaakt aan een vorm van plichtsverzuim en dat iemand daarmee om gegronde redenen is ontslagen. Vooral de werkgevers zullen dus blij zijn met deze wijziging. Ik heb vaker van werkgevers binnen de overheid begrepen dat het als heel vervelend wordt ervaren dat ze niet van bepaalde werknemers af komen die toch echt gedrag vertonen dat binnen de overheid niet gewenst is. De overheid streeft naar een integere organisatie. In hoofdstuk 2.6 is de integriteit uitgebreid besproken. Aan een ambtenaar worden in het algemeen strengere eisen gesteld waar het gaat om correct gedrag in vergelijking met een civielrechtelijke werknemer. Een ambtenaar vervult een voorbeeldfunctie en er worden dan ook hoge eisen gesteld waar het gaat om integriteit. Het klokkenluiden (de ambtenaar maakt een misstand bekend die hij ontdekt binnen de organisatie waarin hij werkzaam is, met de bedoeling de misstand te laten wegnemen), de melding en registratie van nevenwerkzaamheden, het verbod op het verrichten van nevenwerkzaamheden en andere verplichtingen zijn aan bod gekomen. Zoals gezegd worden aan een ambtenaar in het algemeen strengere eisen gesteld wat betreft integriteit, vergeleken met een civielrechtelijke werknemer. Mocht het gevangeniswezen worden geprivatiseerd, dan zal de ambtenaar die werkzaam is in het gevangeniswezen, zijn ambtenarenstatus verliezen. Voor wat betreft de integriteit zal dit ook gevolgen hebben. Voor deze werkgever zullen niet meer de integriteitsregels van toepassing zijn. Voor hem geldt dan het algemene begrip “zich gedragen als een goed werknemer betaamt”, zoals bedoeld in art. 7:611 BW. Daarnaast is ontslag op staande voet mogelijk bij ernstige misdragingen of vergrijpen op de werkvloer. Als de rechtpositie van de ambtenaar wijzigt door het Wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren zal dit verschil niet spelen. Het wetsvoorstel boogt niet een eind te maken aan het eigen karakter van het ambtenaarschap. De ambtelijke integriteit dient te worden gewaarborgd om bijvoorbeeld belangenverstrengeling te voorkomen. Voor wat betreft de probleemstelling van deze scriptie: wat zijn de consequenties voor de rechtspositie van de rijksambtenaar binnen het gevangeniswezen na de privatisering van het gevangeniswezen of na de invoering van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren kan op basis van bovenstaande de conclusie worden getrokken dat er in beide situaties nogal wat zal veranderen voor de ambtenaar. Ik ben van mening dat de consequenties groter zijn wanneer er sprake is van privatisering van het gevangeniswezen dan wanneer de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren in werking zal treden. Bij privatisering raakt de ambtenaar volledig zijn ambtenarenstatus kwijt en zal na ontslag in dienst treden bij de private werkgever als werknemer en niet meer als ambtenaar. Hiermee raakt hij alle waarborgen die hij als ambtenaar had kwijt en krijgt hij te maken met een andere aanstelling, een ander rechtsregime, een andere wet, een andere rechter bij geschillen en een andere cultuur. De consequenties voor de rechtspositie van de ambtenaar na de invoering van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren zijn naar mijn idee minder vergaand. Door de nieuwe 70

E. Verhulp (red), disfunctioneren en wangedrag van werknemers, Kluwer, 2008, blz. 7 en 8

Pagina | 53

wet zal de eenzijdige aanstelling van de ambtenaar worden vervangen door de (civiele) arbeidsovereenkomst. De arbeidsovereenkomst is het resultaat van wederzijdse instemming met de arbeidsvoorwaarden en heeft derhalve een tweezijdig karakter. Door deze wijziging in aanstelling wordt ook de publiekrechtelijke rechtsbescherming tegen handelingen en besluiten ten aanzien van ambtenaren beëindigd. Rechtsbescherming zal nog slechts privaatrechtelijk van karakter zijn. Het wetsvoorstel beoogt niet een einde te maken aan het eigen karakter van het ambtenaarschap, noch de benaming “ambtenaar” in de ban te doen. Tevens zal de Ambtenarenwet worden gehandhaafd. Dit maakt het dat, naar mijn idee, de consequenties voor de rechtspositie van de ambtenaar na de invoering van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren minder vergaand zijn dan wanneer er wordt gekozen voor privatisering. Al zal ook dit een hoop onrust en veranderingen met zich mee gaan brengen waar de meeste ambtenaren vast moeite mee gaan hebben.

Pagina | 54

Literatuurlijst Beltzer 2010 R.M. Beltzer, ‘Privatisering, deprivatisering en permanente detachering’, in E. Verhulp, Inleiding Nederlands ambtenarenrecht, Den haag: Boom Juridische uitgevers 2010. Bercusson 2009 B. Bercusson, European Labour Law, Cambridge University Press: 2009. Bijl 2009 P. de Bijl, Liberalisering in telecom: missie geslaagd, operatie afgerond?, Marktwerking en Publieke Belangen, Préadviezen van de Koninklijk Vereniging van Staathuishoudkunde 2009, Amsterdam, 2009. Caldwell 2013 A.K. Caldwell, Employment Law in the United Kingdom, Fisher & Phillips LLP: 04 september 2013. Edmunds 2013 S. Edmunds, Equality In British Employment Law, 28 maart 2013. Groenendijk, de Vries & Svensson 2011 N. Groenendijk, M. de Vries & J. Svensson, Evaluatie van de verzelfstandiging van het FPC Dr. S. van Mesdag, oktober 2011. Pozen 2003 D.E. Pozen, Managing a correctional marketplace: Prison privatization in the United States and the United Kingdom, Journal of Law and Politics, Vol. 19, 2003. Ryan 1996 M. Ryan, Developments in the Use of Prisons, Private prisons, contexts, performance and issues, European Journal on Criminal Policy and Research 1996/03, Amsterdam/ New York: Kugler publications, 1996. Sprengers 2011 L.C.J. Sprengers, ‘Wet normalisering rechtspositie ambtenaren: ambtenaar krijgt een arbeidsovereenkomst, maar blijft ambtenaar, TRA 2011. Stellinga 2012 B. Stellinga, dertig jaar privatisering, verzelfstandiging en marktwerking, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Amsterdam University Press, Amsterdam 2012.

Pagina | 55

Taylor & Cooper 2001 P. Taylor & C. Cooper, Privatised Prisons and Detention Centres in Scotland: An Independent Report, 21 maart 2001. Veraart 2013 M.D.L. Veraart, Parlement keurt privatisering, openbaar bestuur, januari 2013. Verhulp 2008 E. Verhulp (red), disfunctioneren en wangedrag van werknemers, Kluwer, 2008. Verhulp 2010 E. Verhulp (red.), Inleiding Nederlands ambtenarenrecht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers, 2010. Wilms, Friperson & Weda 2011 P. Wilms, R. Friperson & J. Weda, Literatuuronderzoek privatisering gevangeniswezen in opdracht van het WODC, eindrapport, Den Haag: oktober 2011. Van Zuyl Smit & Dünkel 2001 D. van Zuyl Smit & F. Dünkel, Imprisonment today and tomorrow. International perspectives on prisoner’s rights and prison condition, Kluwer Law International, The Hague, 2001 Regelgeving Algemeen Rijksambtenarenreglement (Rechtspositieregeling) (ARAR) Ambtenarenwet (AW) Besluit van de minister van Wonen en Rijksdienst van 6 december 2013, Stcrt. 2013, 540 Burgerlijk wetboek (BW) Richtlijn PbEG van 5 maart 1977, L 61/26 Rapporten Op afstand gezet 2012 J. den Ridder & P. Dekker, Op afstand gezet: Een onderzoek naar de publieke opinie op verzoek van de Parlementaire Onderzoeks-commissie ‘Privatisering en verzelfstandiging’, Den Haag, oktober 2012 Rapport werkgroep Normalisering rechtspositie overheidspersoneel 2004/2005 Buitengewoon normaal. Rapport van de werkgroep Normalisering rechtspositie overheidspersoneel. Interdepartementaal beleidsonderzoek 2004-2005, nr. 6, het OBOrapport

Pagina | 56

Verbinding verbroken 2012 Eerste Kamer der Staten Generaal, Verbinding verbroken, Onderzoek naar de parlementaire besluitvorming over de privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten, Den Haag, 2012. Jurisprudentie CRvB, 01 juli 1993, nr AW 1992/243-244 (TAR 1993/173) CRvB, 21 december1994, nr AW 1993/696 (TAR 1995/65) HvJ EF 14 september 2000, JAR 2000/225 LJN AZ1647, Hoge Raad, R06/025 HR Kamerstukken: Kamerstukken II 2010-2011, 23 550, nr. 3 Kamerstukken II 2011-2012, 32550, nr. 6. Memorie van Toelichting bij het (gewijzigde) initiatiefwetvoorstel Wet normalisering rechtpositie Ambtenaren Kamerstukken II 2012-2013, 24 587, nr. 490 Kamerstukken II 2013–2014, 32 550, nr. 48 Kamerstukken II 2013–2014, 32 550, nr. 49 Kamerstukken II 2013–2014, 32 550, nr. 54 Kamerstukken II 2013–2014, 32 550, nr. 57 Regeerakkoord VVD-CDA, ‘Vrijheid en verantwoordelijkheid’, 30 september 2010 Internet: www.abp.nl www.dji.nl www.hollanduktrade.nl

Pagina | 57

Bijlagen

Pagina | 58

1.Bent u bekend met het verschil tussen de ambtenaar en de “gewone” werknemer? Zo ja, wat zijn volgens u de verschillen? Een ambtenaar zal eerder mi. naar “eer en geweten” handelen, immers, hij heeft een voorbeeldfunctie voor zowel collegea als, in mijn geval, gedetineerden. 2.Wat vindt u er van dat u ambtenaar bent? Welke voor en/of nadelen ervaart u hiervan? Ik vind het een voorrecht om ambtenaar te zijn in een organisatie die iets uitstraalt. Voordelen zijn toch wel gebruik kunnen maken van regelingen die voor “mensen in de particuliere sector” niet zijn. Nadelen zijn dat je je eigen mening niet zo kan uiten zoals je soms zou willen; je vertegenwoordigd een organisatie die vanuit de regering is vastgesteld en kan je niet je eigen mening zo verkondigen zoals je misschien wel zou willen. 3.Wat vindt u er van dat het gevangeniswezen een taak van de overheid is? Graag motiveren. Het gevangeniswezen is een taak van de overheid; de Nederlandse onderdanen die zich niet aan een wet houden of regels overtreden die door de overheid zijn opgesteld moeten gesanctioneerd worden middels een geldelijke boete, dan wel opgesloten in een instituut. 4.Zou u het een goed idee vinden om het gevangeniswezen te privatiseren? Graag motiveren. Neen, je krijgt dan waarschijnlijk Amerikaanse taferelen in het gevangeniswezen. Nu zijn de regels voor een ieder voorgeschreven, zowel voor gedetineerden als voor het gevangenispersoneel, lees ambtenaren. 5.Wat denkt u dat er gaat veranderen voor u als ambtenaar als het gevangeniswezen geprivatiseerd wordt? Ik denk dat we wellicht teruggaan naar een maatschappij niet niet goed controleerbaar is qua invoer/ handel/ onderlinge afspraken/ gevechten, etc. Het wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren is ingediend en door de tweede kamer aangenomen. Het wetsvoorstel beoogt een zo groot mogelijke eenvormigheid tussen de rechtspositie van ambtenaren en werknemers tot stand te brengen. Uitgangspunt is, dat de arbeidsverhoudingen bij de overheid uiteindelijk gelijk zouden moeten zijn aan de verhoudingen in het private bedrijfsleven, met uitzondering van die gevallen waarin er zwaarwegende argumenten zijn om dit niet te doen. 6.Bent u bekend met dit wetsvoorstel? Graag motiveren. Neen, ik weet niet van dit wetsvoorstel af. 7.Wat vindt u van dit wetsvoorstel? Graag motiveren. Op zich lijkt me dit niet zinvol. Juist ihkv. bezuinigingen wordt er al zo veel geprivatiseerd zonder dat men de financieele consequenties voor elke gemeente, bedrijfsstak doorberekend heeft! Niet doen 8.Wat zijn de consequenties voor u als ambtenaar van dit wetsvoorstel? Graag motiveren. De ambtenaar is al 4 jaren geconfronteerd met een COA dat jaren op 0 is blijven staan. Ik denk dat wij als ambtenaren weer financtieel er op achteruit zullen gaan en geen goed perspectief zullen krijgen.

Pagina | 59

9.Nav deze wet zal de ambtenaar in de zin van deze wet degene zijn die krachtens een arbeidsovereenkomst met een overheidswerkgever werkzaam is en zullen er cao’s voor ambtenaren tot stand komen, ter vervanging van de huidige rechtspositieregelingen. Wat vindt u daar van? Ook dit is weer een verkapte bezuiniging; eerst (bijna) ontslaan en daarna weer een CAO aanbieden waarbij je het zelfde moet doen met minder loon en vergoedingen In dit oorspronkelijke voorstel werden drie soorten ambtenaren uitgezonderd van de beoogde 'normalisatie', namelijk de leden van de rechterlijke macht en de geüniformeerde medewerkers bij de Politie en bij Defensie omdat zij het geweldsmonopolie van de overheid uitoefenen. Voor ambtenaren, werkzaam in het gevangeniswezen was ook een amendement ingediend, waarin werd voorgesteld ook deze ambtenaren uit te zonderen van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren. Dit amendement is verworpen. Dit betekent dat het personeel in het gevangeniswezen niet uitgezonderd wordt van het wetsvoorstel, omdat de tweede kamer blijkbaar van mening is dat er geen zwaarwegende argumenten zijn om dit wel te doen. 10. Wat vindt u er van dat de ambtenaren van het gevangeniswezen niet worden uitgezonderd voor deze wet, terwijl de medewerkers van de politie en defensie wel worden uitgezonderd? Niet goed, juist de ambtenaren van het gevangeniswezen krijgen vaak met agressieve - en totaal van een andere wereld, lees gestoorden, zijnde personen die andere normen en waarden er op na houden en daar ook naar handelen en leven.

Pagina | 60

1.Bent u bekend met het verschil tussen de ambtenaar en de “gewone” werknemer? Zo ja, wat zijn volgens u de verschillen? Ja, een ambtenaar is aangesteld in overheidsdienst en heeft een eenzijdige overeenkomst. Een gewone werknemer heeft een tweezijdige overeenkomst. Zowel de werknemer als de werkgever tekenen de overeenkomst. Bij een ambenaar tekent alleen de werkgever. 2.Wat vindt u er van dat u ambtenaar bent? Welke voor en/of nadelen ervaart u hiervan? Leuk  Dit heeft voordelen maar ook nadelen. Nadeel is de politieke positie die we innemen. Ook aan de rechtspositie van ambtenaren wordt volop gesneden. Dit mede door de politieke problemen om het begrotingstekort te beperken. Voordeel is toch de relatieve ‘veiligheid’ In het bedrijfsleven ga je toch sneller met ontslag (zie Philip Morris als voorbeeld) en is er een beter sociaal plan. 3.Wat vindt u er van dat het gevangeniswezen een taak van de overheid is? Graag motiveren. Goede zaak en dit moet ook zo blijven. Privatiseren is hier niet een optie die mijn voorkeur heeft. De overheid legt een vrijheidsbenemende straf op en de overheid moet deze dan ook uitvoeren. 4.Zou u het een goed idee vinden om het gevangeniswezen te privatiseren? Graag motiveren. Nee. Zie ook antwoord 3. Als je het al zou overwegen, dan moet het met heel veel beheersmaatregelen, waarborgen en toezicht omgeven zijn. Ook resultaat gericht. Een commerciele partij wil er altijd aan verdienen. Detentie is niet een produkt wat zich hier voor leent. 5.Wat denkt u dat er gaat veranderen voor u als ambtenaar als het gevangeniswezen geprivatiseerd wordt? Veel. Qua inhoud van het werk, qua rechtspositie. Maar ook de cultuur zal veranderen. Het wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren is ingediend en door de tweede kamer aangenomen. Het wetsvoorstel beoogt een zo groot mogelijke eenvormigheid tussen de rechtspositie van ambtenaren en werknemers tot stand te brengen. Uitgangspunt is, dat de arbeidsverhoudingen bij de overheid uiteindelijk gelijk zouden moeten zijn aan de verhoudingen in het private bedrijfsleven, met uitzondering van die gevallen waarin er zwaarwegende argumenten zijn om dit niet te doen. 6.Bent u bekend met dit wetsvoorstel? Graag motiveren. Ja, hiermee ben ik bekend. Periodiek komt dit onderwerp voorbij in vakliteratuur of media. Voortgang en precieze inhoud blijven nog onduidelijk. 7.Wat vindt u van dit wetsvoorstel? Graag motiveren. Goed waar het kan, slecht waar het specifiek overheidstaken betreft die gevoelig zijn voor de maatschappij. De veiligheidsketen zou bijvoorbeeld uitgesloten moeten worden. 8.Wat zijn de consequenties voor u als ambtenaar van dit wetsvoorstel? Graag motiveren. Dit kan ik niet een paar zinnen uitleggen. Er zijn er legio die ik om dit moment nog niet allemaal kan overzien. 9.Nav deze wet zal de ambtenaar in de zin van deze wet degene zijn die krachtens een arbeidsovereenkomst met een overheidswerkgever werkzaam is en zullen er cao’s voor ambtenaren tot stand komen, ter vervanging van de huidige rechtspositieregelingen. Wat vindt u daar van? Als men dat wil, dan ook alles. Dan ook marktconforme arbeidsvoorwaarden inclusief de secundaire elementen. Deze zijn tot nu toe nauwelijks toe niet bespreekbaar. Aandachtspunt is continuiteit in de pensioenvoorziening. Pagina | 61

In dit oorspronkelijke voorstel werden drie soorten ambtenaren uitgezonderd van de beoogde 'normalisatie', namelijk de leden van de rechterlijke macht en de geüniformeerde medewerkers bij de Politie en bij Defensie omdat zij het geweldsmonopolie van de overheid uitoefenen. Voor ambtenaren, werkzaam in het gevangeniswezen was ook een amendement ingediend, waarin werd voorgesteld ook deze ambtenaren uit te zonderen van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren. Dit amendement is verworpen. Dit betekent dat het personeel in het gevangeniswezen niet uitgezonderd wordt van het wetsvoorstel, omdat de tweede kamer blijkbaar van mening is dat er geen zwaarwegende argumenten zijn om dit wel te doen. 10.Wat vindt u er van dat de ambtenaren van het gevangeniswezen niet worden uitgezonderd voor deze wet, terwijl de medewerkers van de politie en defensie wel worden uitgezonderd? Slechte uitkomst van de stemming in de 2e kamer.

Pagina | 62

1.Bent u bekend met het verschil tussen de ambtenaar en de “gewone” werknemer? Zo ja, wat zijn volgens u de verschillen? Ja, het arbeidscontract en de voorwaarden zijn anders. De ambtenaar wordt benoemd in de functie en legt (of zweert op de bijbel) een gelofte af verder wordt de ambtenaar ook getoetst op integriteit (niet in aanraking zijn geweest met de politie bijv) en mogen we niet staken. Onbesproken gedrag 2.Wat vindt u er van dat u ambtenaar bent? Welke voor en/of nadelen ervaart u hiervan? Het heeft zijn voordelen maar ook zeker nadelen voordelen zouden kunnen zijn dat je verzekerd bent van een baan voor het leven, nadeel is echter dat hier ernstig aan wordt gesleuteld en voor het gevangeniswezen is er geen uitzondering gemaakt…vreemd he? Als het voorstel door de 1e kamer komt zijn de rapen gaar want dan kan je dus gewoon worden ontslagen op grond van bijv financiele gronden, er moet bezuinigd worden dus hoe kunnen we er zo goedkoop mogelijk vanaf komen. 3.Wat vindt u er van dat het gevangeniswezen een taak van de overheid is? Graag motiveren. Heel goed want met zulke eisen die de overheid stelt aan personeel ga je corruptie tegen, stel je voor dat wordt geprivatiseerd dan kan dus het personeel worden beïnvloed (omgekocht om een gedetineerde vrij te krijgen) is in Engeland gebeurd. 4.Zou u het een goed idee vinden om het gevangeniswezen te privatiseren? Graag motiveren. Echt niet..! omkoperij, integriteitbreuken onze nationale veiligheid komt hiermee in het gedrang, en daarmee krijg je enorme sociale problemen. Een normaal bedrijf heeft winst nodig om te groeien en daar worden concessies gedaan om het bedrijf in leven te houden. Hierdoor kunnen normen en waarden makkelijk worden aangetast (een van de grote sociale problemen). 5.Wat denkt u dat er gaat veranderen voor u als ambtenaar als het gevangeniswezen geprivatiseerd wordt? Een ambtenaar privatiseren kan niet vanwege de wet en alle in de hiervoor genoemde argumenten. Het wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren is ingediend en door de tweede kamer aangenomen. Het wetsvoorstel beoogt een zo groot mogelijke eenvormigheid tussen de rechtspositie van ambtenaren en werknemers tot stand te brengen. Uitgangspunt is, dat de arbeidsverhoudingen bij de overheid uiteindelijk gelijk zouden moeten zijn aan de verhoudingen in het private bedrijfsleven, met uitzondering van die gevallen waarin er zwaarwegende argumenten zijn om dit niet te doen. 6.Bent u bekend met dit wetsvoorstel? Graag motiveren. Ja heb het gelezen en vind het ronduit belachelijk dat erom wille van financiën naar de veiligheid van Nederland wordt gekeken, tenslotte worden er voor iedereen uitzonderingen gemaakt behalve het GW want die hebben straks geen bescherming meer 7.Wat vindt u van dit wetsvoorstel? Graag motiveren. Waardeloos,alleen maar gebaseerd op geld en het maakt Nederland er niet veiliger op. 8.Wat zijn de consequenties voor u als ambtenaar van dit wetsvoorstel? Graag motiveren. Niet te overzien.

Pagina | 63

9.Nav deze wet zal de ambtenaar in de zin van deze wet degene zijn die krachtens een arbeidsovereenkomst met een overheidswerkgever werkzaam is en zullen er cao’s voor ambtenaren tot stand komen, ter vervanging van de huidige rechtspositieregelingen. Wat vindt u daar van? Ik geloof niet dat het voor de werknemer/ambtenaar er beter op wordt eerder slechter want wie moet er dan gaan uitonderhandelen de vakbonden? Verder wordt het voor de Nederlander heel moeilijk gemaakt als er straks buitenlanders die minder geld vragen voor diensten. Wie kan dan nog de rekeningen betalen met zo’n levensstandaard die wij hebben? In dit oorspronkelijke voorstel werden drie soorten ambtenaren uitgezonderd van de beoogde 'normalisatie', namelijk de leden van de rechterlijke macht en de geüniformeerde medewerkers bij de Politie en bij Defensie omdat zij het geweldsmonopolie van de overheid uitoefenen. Voor ambtenaren, werkzaam in het gevangeniswezen was ook een amendement ingediend, waarin werd voorgesteld ook deze ambtenaren uit te zonderen van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren. Dit amendement is verworpen. Dit betekent dat het personeel in het gevangeniswezen niet uitgezonderd wordt van het wetsvoorstel, omdat de tweede kamer blijkbaar van mening is dat er geen zwaarwegende argumenten zijn om dit wel te doen. 10.Wat vindt u er van dat de ambtenaren van het gevangeniswezen niet worden uitgezonderd voor deze wet, terwijl de medewerkers van de politie en defensie wel worden uitgezonderd? puur een financiële slag zoals al eerder genoemd. Het gaat om ruim 4000 medewerkers en alles wat daar aan vast zit. Deze regering heeft een ander doel voor ogen en dat is bezuinigen dus is het heel normaal dat zij vinden dat er geen zwaarwegende argumenten zijn. Als er 1 beroepsgroep dagelijks te maken heeft met bijv agressiviteit en geweld dan is het wel het GW….!! En ook wij hebben geüniformeerde medewerkers om duidelijk aan te geven welke taak er wordt vervuld (duidelijkheid over het gezag en rolverdeling)

Maud, wat een vragenlijst…. Ik wordt er boos van maar heb geprobeerd om zo goed mogelijk antwoord te geven op de vragen… heb jij die bedacht? Nou ik hoop dat ik je heb geholpen Groetjes

Pagina | 64

1.Bent u bekend met het verschil tussen de ambtenaar en de “gewone” werknemer? Zo ja, wat zijn volgens u de verschillen? Ambtenaren hebben een eenzijdige, publiekrechtelijke aanstelling in plaats van een tweezijdige arbeidsovereenkomst De ambtenaar legt de eed af. Heeft geheimhouding en mag alleen nevenfuncties vervullen indien deze de functie als ambtenaar niet benadeeld/beïnvloed. Een (rijks) ambtenaar valt onder de ARAR. Hij/zij kan tegen zijn/haar ontslag in beroep gaan bij de rechtbank afdeling bestuursrecht. De ambtenaar heeft naast het normale ww-recht, ook het recht op een bovenwettelijke ww. uitkering 2.Wat vindt u er van dat u ambtenaar bent? Welke voor en/of nadelen ervaart u hiervan? Ik ben geen ambtenaar om een ‘ambtenaar’ te moeten zijn. Ik vervul iedere functie met dezelfde intentie en integriteit. Door deze gedragsregel voel ik mij als ambtenaar wel op mijn plaats. Het integer omgaan met mensen, maar ook t.a.v. gegevens vanuit je werkzaamheden waren al onderdeel van mijn functioneren in het algemeen. Het melden van nevenwerkzaamhedenen en het afleggen van de eed en een geheimhoudingsgelofte vind ik in deze normaal. Voordelen; goede secundaire arbeidsvoorwaarden. Ik ondervind geen directe nadelen van dat ik ambtenaar ben. Toch vind ik het politiek afhankelijke klimaat van het werken bij het Rijk wel nadelig. Zie de komende sluiting van inrichtingen. 3.Wat vindt u er van dat het gevangeniswezen een taak van de overheid is? Graag motiveren. Ik ben van mening dat het gevangeniswezen een taak van de overheid zou moeten blijven. Er moet gestuurd worden op kwalitatief goed opgeleid personeel met als gezamenlijk doel een resocialisatie van gedetineerde en het terugdringen van de kans op recidive d.m.v. opleiding en begeleiding. Bij een privatisering kan men door middel van lagere kosten mogelijk minderduur zijn, maar levert men mogelijk ook in op kwaliteit. In privaat gestuurde inrichtingen kan een berekening gemaakt worden van kosten m.b.t. het huisvesting van een bepaald regime. Voor het huisvesten van een regime met meer benodigd personeel en het de uitvoering van interventies en zorg, is een hogere kostprijs noodzakelijk ( Inzet van b.v. extra beveiliging, personeel en zorg). Het rijk heeft de verplichting iedere gedetineerde onder het voor haar/hem benodigde regime te huisvesten met de zorg tot resocialisatie en het voorkomen van recidive. In de private sfeer heeft men mogelijk een keuze in de plaatsing van een door de inrichting gewenst regime. 4.Zou u het een goed idee vinden om het gevangeniswezen te privatiseren? Graag motiveren. Nee, zie bovenstaand argument. 5.Wat denkt u dat er gaat veranderen voor u als ambtenaar als het gevangeniswezen geprivatiseerd wordt? Er is een wetsvoorstel aangenomen in de Tweede Kamer om de rechtspositie van ambtenaren en gelijk te trekken met de positie van normale werknemers Dit met als doel de arbeidsverhoudingen gelijk te trekken. Het wetsvoorstel moet nog door de Eerste kamer. Er zal dan aan de hand van een CAO gewerkt worden. Ook het ontslag zal als normaal via het UWV geregeld worden. Arbeidsvoorwaarden kunnen mogelijk minder voordelig zijn dan nu het geval is. 6.Bent u bekend met dit wetsvoorstel? Graag motiveren. Ik heb over het wetsvoorstel gehoord, maar me er nog niet in verdiept wat de echte veranderingen voor mij persoonlijk zouden kunnen zijn.

Pagina | 65

7.Wat vindt u van dit wetsvoorstel? Graag motiveren. Sinds jaar en dag bestaat de z.g. ‘ambtenarenstatus’. Het lijkt of deze status een voordelige zou zijn. Als je echter naar de ‘profit’ bedrijven kijkt, zie je voor dezelfde functie een hogere salarisschaal. Dit zou dan ook mee moeten tellen bij een verandering in de overeenkomst met ambtenaren volgens de nieuwe wet. Dat er meer gelijkheid is onderling vind ik wel goed, maar dan op alle gebieden. In het algemeen zal dit zeker nadeliger zijn, denk aan arbeidsvoorwaarden bij het Rijk. 8.Wat zijn de consequenties voor u als ambtenaar van dit wetsvoorstel? Graag motiveren. Vooral arbeidsvoorwaardelijk zullen veranderingen optreden. Verder zal het ontslagrecht veranderen. Verder zal de verandering in het ww-recht m.b.t.bovenwettelijke WW optreden. Al met al dus nadelig, maar wel gelijkwaardig aan de andere werknemers in andere bedrijfstakken.. 9.Nav deze wet zal de ambtenaar in de zin van deze wet degene zijn die krachtens een arbeidsovereenkomst met een overheidswerkgever werkzaam is en zullen er cao’s voor ambtenaren tot stand komen, ter vervanging van de huidige rechtspositieregelingen. Wat vindt u daar van? Zie alles hierboven. 10.Wat vindt u er van dat de ambtenaren van het gevangeniswezen niet worden uitgezonderd voor deze wet, terwijl de medewerkers van de politie en defensie wel worden uitgezonderd? Mijn mening is dat personeel in het gevangeniswezen een vergelijkbaar risico lopen. Daardoor dus ook een uitzonderingspositie moet krijgen. Het gaat hierbij om functies, die vergelijkbaar in belasting op fysiek- en psychisch gebied, kunnen zijn voor de GW-medewerker.

Pagina | 66

1.Bent u bekend met het verschil tussen de ambtenaar en de “gewone” werknemer? Zo ja, wat zijn volgens u de verschillen? Ja. Ik denk o.a. het ontslaan van medewerkers (hoewel dat naar mijn idee toch al wel wat gemakkelijker is dan vroeger; toen had je een baan voor het leven bij de overheid en werd je bevorderd naar anciënniteit), maar ook daarbuiten zijn er verschillen, zowel in primaire als secundaire arbeidsvoorwaarden. 2.Wat vindt u er van dat u ambtenaar bent? Welke voor en/of nadelen ervaart u hiervan? Ik heb het ambtenaarschap nooit als vervelend beschouwd. Wat ik wel lastig heb gevonden is het feit dat er in bijna alle jaren vanaf 1980 ongeveer bezuinigd moest worden en dat de onderhandelingen over de salariëring zo lang duurden (en nog duren). 3.Wat vindt u er van dat het gevangeniswezen een taak van de overheid is? Graag motiveren. Het ontnemen van iemands vrijheid is voorbehouden aan de overheid. Zo die niet meer geheel door de overheid zou worden ten uitvoer gelegd, dan moet die onder strikte voorwaarden aan andere partijen worden overgedragen. 4.Zou u het een goed idee vinden om het gevangeniswezen te privatiseren? Graag motiveren. Ik verwijs naar het vorige antwoord. Onder strikte voorwaarden kan dat. Normalisering van arbeidsvoorwaarden kan daarvan onderdeel uitmaken. 5.Wat denkt u dat er gaat veranderen voor u als ambtenaar als het gevangeniswezen geprivatiseerd wordt? Over de achterliggende motieven van privatisering zal de gemiddelde ambtenaar zich geen zorgen maken. Des te meer over de arbeidsvoorwaardelijke gevolgen, dunkt me. Het lijkt me een kwestie voor de vakbonden om sterk te gaan onderhandelen, als het zo ver komt. Het wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren is ingediend en door de tweede kamer aangenomen. Het wetsvoorstel beoogt een zo groot mogelijke eenvormigheid tussen de rechtspositie van ambtenaren en werknemers tot stand te brengen. Uitgangspunt is, dat de arbeidsverhoudingen bij de overheid uiteindelijk gelijk zouden moeten zijn aan de verhoudingen in het private bedrijfsleven, met uitzondering van die gevallen waarin er zwaarwegende argumenten zijn om dit niet te doen. 6.Bent u bekend met dit wetsvoorstel? Graag motiveren. Neen. 7.Wat vindt u van dit wetsvoorstel? Graag motiveren. Het is mij onbekend. 8.Wat zijn de consequenties voor u als ambtenaar van dit wetsvoorstel? Graag motiveren. Dat weet ik dus niet. 9.Nav deze wet zal de ambtenaar in de zin van deze wet degene zijn die krachtens een arbeidsovereenkomst met een overheidswerkgever werkzaam is en zullen er cao’s voor ambtenaren tot stand komen, ter vervanging van de huidige rechtspositieregelingen. Wat vindt u daar van? Zie boven. Een kwestie van goed uitonderhandelen en dan komt het wel goed.

Pagina | 67

In dit oorspronkelijke voorstel werden drie soorten ambtenaren uitgezonderd van de beoogde 'normalisatie', namelijk de leden van de rechterlijke macht en de geüniformeerde medewerkers bij de Politie en bij Defensie omdat zij het geweldsmonopolie van de overheid uitoefenen. Voor ambtenaren, werkzaam in het gevangeniswezen was ook een amendement ingediend, waarin werd voorgesteld ook deze ambtenaren uit te zonderen van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren. Dit amendement is verworpen. Dit betekent dat het personeel in het gevangeniswezen niet uitgezonderd wordt van het wetsvoorstel, omdat de tweede kamer blijkbaar van mening is dat er geen zwaarwegende argumenten zijn om dit wel te doen. 10.Wat vindt u er van dat de ambtenaren van het gevangeniswezen niet worden uitgezonderd voor deze wet, terwijl de medewerkers van de politie en defensie wel worden uitgezonderd? Dat lijkt me geen probleem. Het zou nog wel eens zo kunnen zijn, dat de ´nieuwe´ ambtenaar er beter uit komt.

Pagina | 68

1.Bent u bekend met het verschil tussen de ambtenaar en de “gewone” werknemer? Zo ja, wat zijn volgens u de verschillen? Ja, een ambtenaar heeft een andere rechtspositie. Zo is het ontslagrecht anders, de ambtenaar wordt minder snel ontslagen. Een ambtenaar heeft een voorbeeldrol en legt daarom ook een eed of belofte af. Een ambtenaar werkt voor de overheid of semioverheid. 2.Wat vindt u er van dat u ambtenaar bent? Welke voor en/of nadelen ervaart u hiervan? Ik vind dat een goede keuze, het ambtenaar schap heeft mij meer groeikansen geboden (studeren en werken wordt beter gefaciliteerd). Er is sprake van zorgvuldiger werkgeverschap en ook de rechtszekerheid is beter gewaarborgd. Nadelen zijn de verdiensten in goede economische tijden. Dan zie je mensen in het bedrijfsleven gemakkelijker hoge lonen ontvangen en betere emolumenten krijgen, zoals een dienstauto. 3.Wat vindt u er van dat het gevangeniswezen een taak van de overheid is? Graag motiveren. Ja, het is een taak van de overheid. De overheid kan dit mijnen inzien niet uitbesteden aan een commerciële partij. Het gaat om verantwoord en menselijk handelen en de uitvoering van gevangenisstraf is zo kwetsbaar voor machtsmisbruik dat hier duidelijk een uitvoeringstaak en verantwoordelijkheid voor de overheid ligt. Een commerciële partij (particuliere gevangenis) zal altijd kiezen voor de boekhouding en is kwetsbaar t.a.v. kwaliteit, uniformiteit en humanitaire detentie. In het Buitenland is bij experimenten gebleken dat de kosten niet of nauwelijks naar beneden konden worden gebracht en dat de kans op ongelukken CQ incidenten met gedt. groter werd. 4.Zou u het een goed idee vinden om het gevangeniswezen te privatiseren? Graag motiveren. Nee, zie antwoord op vraag 3. 5.Wat denkt u dat er gaat veranderen voor u als ambtenaar als het gevangeniswezen geprivatiseerd wordt? Mijn rechtspositie verslechtert, ik zal meer resultaatgericht (output) moeten werken en zal diezelfde outputdruk ook bij mijn medewerkers moeten leggen.

Pagina | 69

Het wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren is ingediend en door de tweede kamer aangenomen. Het wetsvoorstel beoogt een zo groot mogelijke eenvormigheid tussen de rechtspositie van ambtenaren en werknemers tot stand te brengen. Uitgangspunt is, dat de arbeidsverhoudingen bij de overheid uiteindelijk gelijk zouden moeten zijn aan de verhoudingen in het private bedrijfsleven, met uitzondering van die gevallen waarin er zwaarwegende argumenten zijn om dit niet te doen. 6.Bent u bekend met dit wetsvoorstel? Graag motiveren. Wel van gehoord maar ik heb me daar nog niet mee bezig gehouden, ik heb de verwachting dat bepaalde functies meer rechtszekerheid blijven houden. Dit zijn de gezagdragers van onze maatschappij. Ik denk overigens dat het niet verkeerd is de rechtspositie meer in evenwicht te brengen met het bedrijfsleven. Dat vooral t.a.v. medewerkers die niet gemotiveerd zijn en jarenlang ondermaats presteren. 7.Wat vindt u van dit wetsvoorstel? Graag motiveren. Zie 6. 8.Wat zijn de consequenties voor u als ambtenaar van dit wetsvoorstel? Graag motiveren. Zie 6. 9.Nav deze wet zal de ambtenaar in de zin van deze wet degene zijn die krachtens een arbeidsovereenkomst met een overheidswerkgever werkzaam is en zullen er cao’s voor ambtenaren tot stand komen, ter vervanging van de huidige rechtspositieregelingen. Wat vindt u daar van? Ik vind daar nog niet zoveel van. Het lijkt me goed dat ambtenaren ook een eigen cao krijgen en niet alleen het huidige arar. In dit oorspronkelijke voorstel werden drie soorten ambtenaren uitgezonderd van de beoogde 'normalisatie', namelijk de leden van de rechterlijke macht en de geüniformeerde medewerkers bij de Politie en bij Defensie omdat zij het geweldsmonopolie van de overheid uitoefenen. Voor ambtenaren, werkzaam in het gevangeniswezen was ook een amendement ingediend, waarin werd voorgesteld ook deze ambtenaren uit te zonderen van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren. Dit amendement is verworpen. Dit betekent dat het personeel in het gevangeniswezen niet uitgezonderd wordt van het wetsvoorstel, omdat de tweede kamer blijkbaar van mening is dat er geen zwaarwegende argumenten zijn om dit wel te doen. 10.Wat vindt u er van dat de ambtenaren van het gevangeniswezen niet worden uitgezonderd voor deze wet, terwijl de medewerkers van de politie en defensie wel worden uitgezonderd? Dat vind ik raar. Ook ambtenaren van het gevangeniswezen zijn geüniformeerde gezagsdragers die het geweldmonopolie van de overheid dagelijks uitvoeren. Je ziet dat onze politiek niet beoordeeld op feiten maar vaak op gevoel en politiek CQ electoraal gewin.

Pagina | 70

1.Bent u bekend met het verschil tussen de ambtenaar en de “gewone” werknemer? Zo ja, wat zijn volgens u de verschillen?      

Een ambtenaar wordt aangesteld (eenzijdige aanstelling), een gewone werknemer gaat een contract aan met de werkgever. De ambtenaar valt onder het ambtenarenrecht en hierdoor is niet alle regelgeving op de ambtenaar van toepassing. Bij ontslag hoeft de overheid niet naar het UWV of de kantonrechter en daardoor kent de ambtenaar geen kantonrechtersformule. De overheid kan binnen bepaalde kaders overplaatsing etc opleggen door de eenzijdige aanstelling. De ambtenaar heeft geen stakngsrecht. Wil de ambtenaar ontslag dan dient deze een verzoek voor ontslagverlening in te dienen bij het bevoegde gezag. Een werknemer kan aangeven dat deze ontslag neemt.

2.Wat vindt u er van dat u ambtenaar bent? Welke voor en/of nadelen ervaart u hiervan? Ik heb er geen probleem mee dat ik ambtenaar ben. Voordelen: 

 

De ambtenaar heeft een sterke rechtspositie en kan niet zonder meer ontslagen worden. Hiervoor dient er een goed onderbouwd dossier te liggen. Maar ook de politieke keuze is de ambtenaar enigszins beter beschermd zodat men direct ontslagen kan worden. De bovenwettelijke ww periode een groot voordeel in tijde van crisis of ontslag op oudere leeftijd. De wetgever stelt veel regels op voor de werkgevers en van de eerder genoemde voorbeeldrol worden veel regels binnen de overheid stipt nageleefd. Voorbeeld sporten in werktijd word gepromoot en met name bij de overheid zag je dat dit goed gefaciliteerd werd.

Nadelen: 



Enkele regelingen zijn verdwenen zonder dat daarvoor een compensatie is gekomen. Met name de overgang van de particuliere verzekering met de tegemoetkoming via de interimregeling, de interim-regelig is weggevallen en heeft geleid tot een inkomens achteruitgang. Daarnaast is het inkomen gebaseerd op de laatste cao onderhandelingen welke in 2009 zijn verlopen. Tot op heden zijn onderhandelingen vastgelopen. De ambtenaar staat al 4 jaar stil in loonontwikkeling. De middelen voor de ambtenaar om iets te forceren zijn beperkt gezien het feit dat deze geen recht tot staken heeft. De ambtenaar valt onder het politiek primaat en dit betekent dat de politiek belangrijke koerswijzigingen kan opleggen. Met de verschillende kabinetten kunnen verschillende koersen worden uitgezet. Van de ambtenaar wordt verwacht deze koers te volgen en dit is wel eens lastig.

3.Wat vindt u er van dat het gevangeniswezen een taak van de overheid is? Graag motiveren. Ik kan begrijpen dat de overheid het gevangeniswezen in eigen beheer houdt. Met name door het politiek primaat heeft men veel zeggenschap over hoe de detentie wordt uitgevoerd. Aan de andere kant is juist het logge ambtenaren apparaat een belemmerende factor om detentie goedkoper uit te kunnen voeren.

Pagina | 71

4.Zou u het een goed idee vinden om het gevangeniswezen te privatiseren? Graag motiveren. Gezien de huidige keuzes van het kabinet om veel inrichtingen te sluiten ben ik blij dat het GW niet is geprivatiseerd. De politiek is in principe te grillig om dit soort maatschappelijk taken over te dragen aan zelfstandige bestuurlijke organen. Een normaal bedrijf zou hier failliet aan gaan. 5.Wat denkt u dat er gaat veranderen voor u als ambtenaar als het gevangeniswezen geprivatiseerd wordt?   

Bij grote reorganisatie zal er een minder goed sociaal beleid zijn. Secundaire arbeidsvoorwaarden kunnen minder zijn Specifieke regelingen zijn minder gunstig (PAS regelingen etc.)

Het wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren is ingediend en door de tweede kamer aangenomen. Het wetsvoorstel beoogt een zo groot mogelijke eenvormigheid tussen de rechtspositie van ambtenaren en werknemers tot stand te brengen. Uitgangspunt is, dat de arbeidsverhoudingen bij de overheid uiteindelijk gelijk zouden moeten zijn aan de verhoudingen in het private bedrijfsleven, met uitzondering van die gevallen waarin er zwaarwegende argumenten zijn om dit niet te doen. 6.Bent u bekend met dit wetsvoorstel? Graag motiveren. Ik ben bekend met het feit dat dit besproken en aangenomen is in de Tweede Kamer. Echter over de inhoud ben ik niet bekend. Ik ga ervanuit dat ok de vakbonden hiermee bezig zijn. Persoonlijk kan ik me daar niet zo druk om maken. Ik heb niet specifiek voor het ambtenaarschap gekozen als wel voor een werkgever waar je nog een bepaalde zekerheid van werk kon verwachten. 7.Wat vindt u van dit wetsvoorstel? Graag motiveren. Ik vraag me af hoe men de gevolgen van de grillen van de politiek wilt opvangen. Men kan niet blijven ontslaan een aannemen bij alle koerswijzigingen. Ik zie hier wel problemen. Verder geen mening daar ik inhoudelijk niet op de hoogte ben. 8.Wat zijn de consequenties voor u als ambtenaar van dit wetsvoorstel? Graag motiveren. Enkele voordelen benoemd bij vraag 1 zullen vervallen. 9.Nav deze wet zal de ambtenaar in de zin van deze wet degene zijn die krachtens een arbeidsovereenkomst met een overheidswerkgever werkzaam is en zullen er cao’s voor ambtenaren tot stand komen, ter vervanging van de huidige rechtspositieregelingen. Wat vindt u daar van? Met wie worden de cao onderhandeligen gevoerd als wij niet meer onder BZ vallen. Ik vind dit toch nog een parate status. Men wil wel invloed hebben over de uitvoering maar de gevolgen van de keuzen zelf niet dragen. We hebben wel of geen ambtenaren en daar zit voor mij eigenlijk niets tussen.

Pagina | 72

In dit oorspronkelijke voorstel werden drie soorten ambtenaren uitgezonderd van de beoogde 'normalisatie', namelijk de leden van de rechterlijke macht en de geüniformeerde medewerkers bij de Politie en bij Defensie omdat zij het geweldsmonopolie van de overheid uitoefenen. Voor ambtenaren, werkzaam in het gevangeniswezen was ook een amendement ingediend, waarin werd voorgesteld ook deze ambtenaren uit te zonderen van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren. Dit amendement is verworpen. Dit betekent dat het personeel in het gevangeniswezen niet uitgezonderd wordt van het wetsvoorstel, omdat de tweede kamer blijkbaar van mening is dat er geen zwaarwegende argumenten zijn om dit wel te doen. 10.Wat vindt u er van dat de ambtenaren van het gevangeniswezen niet worden uitgezonderd voor deze wet, terwijl de medewerkers van de politie en defensie wel worden uitgezonderd? Ik kan me dit wel voorstellen daar men het heeft over wetshandhavers en de openbare orde niet in het drang kan komen. GW voert uit en kan bij ordeverstoringen een beroep doen op de hierboven genoemde groepen.

Pagina | 73

1.Bent u bekend met het verschil tussen de ambtenaar en de “gewone” werknemer? Zo ja, wat zijn volgens u de verschillen? Ik ben niet goed bekend met de verschillen tussen de “gewone” werknemer en een ambtenaar. Na afronding van mijn studie in 1997 ben ik direkt aangenomen als ambtenaar bij ministerie van veiligheid en justitie. De verschillen zullen met name zitten in de rechtspositie en arbeidsvoorwaarden die de “gewone” werknemer heeft en die een ambtenaar heeft. 2.Wat vindt u er van dat u ambtenaar bent? Welke voor en/of nadelen ervaart u hiervan? Ik heb geen problemen met het feit dat ik een ambtenaar ben, echter zou ik dat ook niet hebben als ik mijn werkzaamheden zou doen vanuit de rol als “gewone” werknemer. De voor- en/of nadelen zijn voor iedere ambtenaar mijn inziens verschillend. Wat ik zelf als grote voordeel ervaar is de mate van vrijheid om mijn werktijden in te vullen. 3.Wat vindt u er van dat het gevangeniswezen een taak van de overheid is? Graag motiveren. De verantwoording rondom het gevangeniswezen is een taak van de overheid. Anno 2014 komt hier zoveel meer bij kijken dan alleen maar het opsluiten van justitiabelen. Hier valt te denken aan veiligheid zowel binnen als buiten het gevangeniswezen, terugdringen recidive, maatschappelijke verantwoording, re-ïntgratie justitiabelen, samenwerking ketenpartners. Het maatschappelijk belang rondom al die thema’s is te groot. Als er zaken fout gaan, wie pakt dan uiteindelijk de verantwoording. De overheid is dan voor mij gevoel weer te ver weg, de lijnen zijn te lang. 4.Zou u het een goed idee vinden om het gevangeniswezen te privatiseren? Graag motiveren. Nee, zie voor uitleg ook vraag 3. 5.Wat denkt u dat er gaat veranderen voor u als ambtenaar als het gevangeniswezen geprivatiseerd wordt? Voor mij persoonlijk weet ik niet wat de consequentie’s zullen zijn. Bij privatisering en volledige overname van personeel zal er rechtspositioneel weinig veranderen. Echter van volledige overname ben je bij een reorganisatie nooit zeker. Er vanuit gaande dat ik word overgenomen dan verwacht ik dat er nog meer gekeken zal worden naar het financiële aspect, dat personeelsbeleid nog scherper wordt weggezet en er nog strakker gestuurd wordt op de P&C cyclus. Misschien wordt de P&C cyclus anders ingevuld, maar het te leveren resultaat is binnen de termijnen en compleet. Het wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren is ingediend en door de tweede kamer aangenomen. Het wetsvoorstel beoogt een zo groot mogelijke eenvormigheid tussen de rechtspositie van ambtenaren en werknemers tot stand te brengen. Uitgangspunt is, dat de arbeidsverhoudingen bij de overheid uiteindelijk gelijk zouden moeten zijn aan de verhoudingen in het private bedrijfsleven, met uitzondering van die gevallen waarin er zwaarwegende argumenten zijn om dit niet te doen. 6.Bent u bekend met dit wetsvoorstel? Graag motiveren. Nee, ik ben niet bekend met dit voorstel. Wat mij betreft een mooi voorstel. Nu weet ik niet welke verschillen of hoeveel verschillen er rechtspositioneel zijn tussen ambtenaar en werknemer, maar de ambtenaar zal t.o.v. de werknemer op diverse punten rechtspositioneel beter af zijn, maar geldt andersom net zo hard. Nu heb ik dan wel de “valse” hoop dat als het gelijk wordt getrokken dat de aangepaste rechtspositie van de ambtenaar en werknemer zich ergens in het midden terug zal gaan vinden. 7.Wat vindt u van dit wetsvoorstel? Graag motiveren. Zie vraag 6.

Pagina | 74

8.Wat zijn de consequenties voor u als ambtenaar van dit wetsvoorstel? Graag motiveren. De consequenties zijn voor mij niet nog niet duidelijk. Ik gaf al aan niet bekend te zijn met de wetswijziging. Verder hebben ze het over eenvormigheid tussen ambtenaar en werknemer. Prima, maar hoe wordt dit dan gerealiseerd? Kort door de bocht: Waar lever ik in en waar kan ik wat tegemoet zien? 9.Nav deze wet zal de ambtenaar in de zin van deze wet degene zijn die krachtens een arbeidsovereenkomst met een overheidswerkgever werkzaam is en zullen er cao’s voor ambtenaren tot stand komen, ter vervanging van de huidige rechtspositieregelingen. Wat vindt u daar van? Hebben we nog een CAO dan? Maar vraag is me niet geheel duidelijk. In dit oorspronkelijke voorstel werden drie soorten ambtenaren uitgezonderd van de beoogde 'normalisatie', namelijk de leden van de rechterlijke macht en de geüniformeerde medewerkers bij de Politie en bij Defensie omdat zij het geweldsmonopolie van de overheid uitoefenen. Voor ambtenaren, werkzaam in het gevangeniswezen was ook een amendement ingediend, waarin werd voorgesteld ook deze ambtenaren uit te zonderen van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren. Dit amendement is verworpen. Dit betekent dat het personeel in het gevangeniswezen niet uitgezonderd wordt van het wetsvoorstel, omdat de tweede kamer blijkbaar van mening is dat er geen zwaarwegende argumenten zijn om dit wel te doen. 10.Wat vindt u er van dat de ambtenaren van het gevangeniswezen niet worden uitgezonderd voor deze wet, terwijl de medewerkers van de politie en defensie wel worden uitgezonderd? Ben wel benieuwd naar die zwaarwegende argumenten. Ben zelf geen voorstander van het nieuwe voorstel. Waarom niet staat al een beetje beschreven in eerdere vragen.

Pagina | 75