VRIJ ZEKER? Hoe zeker stroomt het aardgas in de geliberaliseerde markt? C. Schoon 5 e leergang Master of Crisis and Disaster Management

VRIJ – ZEKER? Hoe zeker stroomt het aardgas in de geliberaliseerde markt?

C. Schoon 5e leergang Master of Crisis and Disaster Management

1

Leergang Master of Crisis and Disaster Management (MCDM)

Gemeente Zuidhorn

VRIJ – ZEKER? Hoe zeker stroomt het aardgas in de geliberaliseerde markt? Een onderzoek naar de invloed van de liberalisering en privatisering van de aardgassector op de leveringszekerheid van aardgas in Nederland

C. Schoon Commandant brandweer gemeente Zuidhorn Den Horn, september 2003

2

Inhoud

Voorwoord

4

Samenvatting

5

Inleiding

6

2

Theoretisch kader 2.1 Publiek(e) belang(en) 2.2 Marktordeningsdimensies 2.3 Hoe publieke belangen te borgen 2.4 Afsluiting

10 10 11 12 16

3

De aardgassector 3.1 Gassector in het verleden 3.2 Leveringszekerheid in het verleden 3.3 Gassector in de toekomst 3.4 Leveringszekerheid in de toekomst

17 17 21 23 25

4

Liberalisering en privatisering in de praktijk 4.1 Britse spoorwegen 4.2 Californië 4.3 Elektriciteitssector in Nederland

29 29 30 31

5

Analyse 5.1 Gassector gespiegeld aan het theoretisch kader 5.1.1 Het preliberaliseringstijdperk 5.1.2 Het postliberaliseringstijdperk 5.2 Gassector gespiegeld aan de praktijk 5.3 Relevant succes en faalfactoren

35 35 36 37 39 42

6

Conclusies en aanbevelingen 6.1 Deelonderzoeken 6.2 Antwoord op de probleemstelling 6.3 Aanbevelingen

44 44 45 46

Literatuurlijst

48

3

Voorwoord Deze scriptie is geschreven ter afsluiting van het eerste jaar van mijn opleiding tot Master of Crisis and Disaster Management (MCDM). Het onderwerp vloeit voort uit interesse in het reilen en zeilen rond de veiligheid van pijpleidingen, die is gegroeid tijdens mijn vorige functie in Breda en mijn huidige functie in Zuidhorn. Hét beeldbepalende stuk industrie in de gemeente Zuidhorn is namelijk de ondergrondse gasopslaglocatie in Grijpskerk. Vanuit mijn piketfunctie als Regionaal Officier Gevaarlijke Stoffen (ROGS) zijn er in het Groningse geregeld contacten met de gassector, zowel repressief als preparatief. De keuze voor mijn binnenlandstage bij de bedrijven Gasunie en de Nederlandse Aardolie Maatschappij, gehouden begin 2003, vloeide eveneens voort uit deze interesse. De aldaar opgedane ervaringen zijn als een deel van het onderzoek in deze scriptie meegenomen. Aan de totstandkoming van deze scriptie hebben verschillende personen hun medewerking verleend, een aantal noem ik persoonlijk. Ik wil bij deze via Rein Bolt (Gasunie) en Jacob van der Wal (NAM) alle Gasunie- en NAMmedewerkers bedanken die ik tijdens de stage gesproken heb, sommigen tijdens rondleidingen. Scriptiebegeleider Hans van der Kar ben ik dank verschuldigd voor de positieve feedback, net als mijn echtgenote Petra. Petra en Joost en Bart bedank ik bij deze voor het begrip voor de geregelde lichamelijke dan wel geestelijke afwezigheid.

Kees Schoon Den Horn, september 2003

4

Samenvatting Vanaf de jaren tachtig van de vorige eeuw is in Europa, onder ander onder invloed van Europese regelgeving, gewerkt aan het liberaliseren en privatiseren van de aloude nuts- en andere overheidsbedrijven. Sectoren die aan dit vrijmaken van de markt en afstoten van (uitvoerende) overheidstaken zijn blootgesteld zijn onder andere Openbaar Vervoer en Telefonie. Uiteindelijk doel van dit alles was en is het vergroten van de keuzevrijheid van de consument, het vergroten van de efficiency van de bedrijven en het leveren van producten en diensten tegen een betere prijs-kwaliteitverhouding. Ook de energiesector in Nederland wordt sinds een aantal jaren in dit kader “aangepakt”. Hierbij loopt de gassector achter de elektriciteit aan. De laatste jaren zijn naast de positieve gevolgen van dit liberaliseren en privatiseren ook negatieve gevolgen gebleken en daarmee is enige twijfel gerezen over het “tot hoe ver” ervan Het is daarom zinvol om tijdens de voortgang van het liberaliserings- en privatiseringsproces te kijken naar de invloed die dit proces zou kunnen hebben op belangrijke publiek belangen, om zodoende die belangen indien nodig voldoende te kunnen borgen. In dit onderzoek is gekeken naar de invloed van de liberalisering van de energiemarkt op de leveringszekerheid van aardgas in Nederland, waarbij leveringszekerheid als belangrijk publiek belang wordt beschouwd. Daarbij is gekeken naar verschillende wijzen van borgen van publieke belangen, is de organisatiewijze van de gassector voor en na de liberalisering en privatisering onderzocht en is een aantal praktijkgevallen van liberaliseren en privatiseren tegen het licht gehouden. Uit het onderzoek is gebleken dat het borgen van publieke belangen in een geliberaliseerde en geprivatiseerde omgeving alleen dan structureel kan plaatsvinden indien dit met regels gebeurt die duidelijk en handhaafbaar zijn. Ook is gebleken dat in een geliberaliseerde en geprivatiseerde omgeving zowel preventief onderhoud als investeringen in kwaliteit en kwantiteit van de productiemiddelen en infrastructuur onvoldoende zullen plaatsvinden indien adequaat toezicht hierop ontbreekt. Geconcludeerd is dat de huidige regelgeving onvoldoende waarborgen biedt voor het op peil houden van de leveringszekerheid op het preliberaliserings- en privatiseringsniveau. Hieruit volgt als hoofdconclusie dat de leveringszekerheid van aardgas in Nederland zal afnemen als gevolg van het liberaliserings- en privatiseringsproces. De aanbevelingen zijn voornamelijk gericht op het zorgdragen voor een dusdanig pakket aan handhaafbare regels dat de kwaliteit en de kwantiteit van de gasinfrastructuur gewaarborgd wordt, met daarbij een relevante rol voor een goed toegeruste toezichthouder.

5

Inleiding Tot aan de jaren 80 van de vorige eeuw toe kende Nederland op een aantal terreinen grote staatsbedrijven die diensten leverden aan burgers en bedrijven. Daarnaast waren op regionale en gemeentelijke schaal eveneens overheidsbedrijven actief. Het betrof hier over het algemeen bedrijven ten behoeve van het “openbaar nut” waarvan de overheid op enig moment had gevonden dat uitvoering van de taken een overheidsaangelegenheid moest zijn. Dit had vaak te maken met het noodgedwongen monopolistisch karakter van de uitvoeringsorganen in combinatie met het willen garanderen van de toegang van alle deelnemers aan de samenleving tot de te leveren producten. Voorbeelden van deze bedrijven zijn de PTT, de energiebedrijven, de waterbedrijven, de NS en de overige vervoersbedrijven. Omdat al deze bedrijven op één of andere wijze afhankelijk zijn van een fysiek netwerk, van welke aard dan ook, worden de sectoren waar deze bedrijven in actief zijn wel netwerksectoren genoemd. Een andere veel gebruikte term in deze context is openbare nutsbedrijven. In de jaren tachtig is, onder andere geïnitieerd door regelgeving vanuit “Europa”, een begin gemaakt met de liberalisering en privatisering van deze sectoren. Het eerste bedrijf dat in Nederland als gevolg van deze veranderende rol van de overheid is “aangepakt” is het voormalige Staatsbedrijf der Posterijen, Telegrafie en Telefonie (PTT). Inmiddels vinden in de meeste netwerksectoren veranderingen plaats in het kader van de liberalisering en privatisering. Doel van deze veranderingen is het vergroten van de keuzevrijheid van de consument, het vergroten van de efficiency van de bedrijven en het leveren van producten en diensten tegen een betere prijs-kwaliteitverhouding (OCFEB 2002, p. 1). Een belangrijk aandachtspunt bij de liberalisering en privatisering van de netwerksectoren is de waarborging van het publieke belang. Dit belang werd in het recente verleden min of meer automatisch behartigd door de overheid die zowel kaderstellend, prijsbepalend als uitvoerend was. Onder publiek belangen kunnen worden verstaan maatschappelijke belangen als veiligheid, gezondheid en beschikbaarheid van bepaalde diensten en producten, waarvan de behartiging door de overheid noodzakelijk is om een gewenst minimum niveau te kunnen garanderen (zie hoofdstuk 2). In de geliberaliseerde en/of geprivatiseerde markt is de behartiging van deze belangen geen automatisme meer. In een vrije markt zullen de daarin actieve bedrijven ze gaan afwegen tegen andere belangen. De waarborging is hiermee per definitie verdwenen. Bekende voorbeelden uit het buitenland over mogelijke consequenties van bovenstaande zijn de grote toename van het aantal incidenten op het spoor in Engeland sinds de liberalisering en privatisering aldaar en het grootschalig uitvallen van de elektriciteitsvoorziening in Californië in 2001 en het oosten van de V.S. in 2003. Ook in Nederland komen berichten over de nadelen van de liberalisering en privatisering. In een serie artikelen over “quango’s” (quasi autonomous non-governmental organisations, organisaties die al geheel of gedeeltelijk het proces van liberalisering en privatisering hebben doorgemaakt of al sinds jaar en dag een zekere mate van zelfstandigheid hebben) noemt het NRC Handelsblad verschillende voorbeelden van twijfelachtige gevolgen van de liberalisering en privatisering: Het onvermogen van de regering om in te grijpen in de asielzoekersbehandeling; de onbereikbaarheid van de politie; de groei van het aantal storingen in de stroomsector en hiermee samenhangend de strijd tussen de verzelfstandigde

6

stroomproducenten en de zelfstandige toezichthouder over de hoogte van de prijzen; het gebrek aan kwaliteit bij de NS (NRC Handelsblad 2003). De twijfel over de wijze van en zelfs over het wel of niet doorzetten van de liberalisering en privatisering wordt eveneens in de media bekend gemaakt. Staatssecretaris Wijn van Economische Zaken geeft opdracht voor een onderzoek naar de betrouwbaarheid van de levering van de elektriciteit volgend op alarmerende berichten in de media (NRC Handelsblad januari 2003). Dit volgt op de opschorting van de privatisering van de regionale energiebedrijven door ex-minister Heinsbroek (De Volkskrant november 2002). PvdA politicus Wouter Bos stelde in de periode dat hij kansen had op regeringsdeelname dat “de politiek weer aan de knoppen moet draaien”. Hij constateert dat de politiek met de privatiseringsgolf te veel uit handen heeft gegeven (NRC Handelsblad januari 2003). De liberalisering en privatisering van de gassector is pas recent ingezet. Sinds 1 januari 2003 is de verkoop vrijgegeven (onder voorwaarden) en kunnen bedrijven hun leverancier kiezen, in 2004 gaat dit laatste gelden voor alle gasafnemers. Hiermee loopt de gassector achter de elektriciteitssector aan. Ook de gassector kent een aantal publieke belangen: de belangrijkste hiervan zijn, naast de betaalbaarheid, de leveringszekerheid en de veiligheid. Deze belangen zijn nauw gerelateerd. Tot aan het moment van de liberalisering en privatisering van de gassector lijkt het goed geregeld met beide belangen (Schoon 2003). Hoe het verder gaat is onzeker. Probleemstelling Omdat de liberalisering en privatisering van de gassector nog in volle gang is en sturing hierop nog kan plaatsvinden en omdat de gevolgen van liberaliseren en privatiseren voor het publieke belang in een aantal andere sectoren duidelijk beginnen te worden is het zinvol een onderzoek te doen naar de gevolgen van de ingezette liberalisering en privatisering van de gassector op de belangrijkste publieke belangen. In deze scriptie wordt beschreven welke invloed de liberalisering en privatisering van de gassector zal hebben op de leveringszekerheid van aardgas. De centrale vraag die gesteld wordt is: “Wat zal de invloed van de liberalisering en privatisering van de energiemarkt zijn op de leveringszekerheid van aardgas in Nederland?” De relevantie van dit onderzoek voor de veiligheid in brede zin in Nederland is gelegen in het gegeven dat een groot deel van de bevolking en de bedrijven in Nederland afhankelijk is van aardgas voor de levering van energie en warmte. Grootschalige uitval van de gaslevering zal snel leiden tot een grootschalige crisis, met name in de winter. Grootschalig herstel van de gaslevering zal door het gebrek aan automatische afsluiters op de meeste gasaparaten in Nederland leiden tot veel onveilige situaties a.g.v. het vrijkomen van aardgas. De andere link van leveringszekerheid met veiligheid is gelegen in het voorkomen van incidenten ergens in de gasstroom. Een onbedoelde leidingbreuk of incident in een installatie leidt in bepaalde gevallen zowel tot onveiligheid op de incidentlocatie als tot onderbreking van de gaslevering in een bepaald gebied. Vanwege de hierboven geschetste directe relatie heeft met fysieke veiligheid worden bij het onderzoeken naar de leveringszekerheid de relevante veiligheidsaspecten inherent meegenomen. In hoofdstuk 2 zijn de begrippen liberalisering en privatisering nader gedefinieerd.

7

Afbakening Leveringszekerheid Het energierapport “Investeren in energie, keuzes voor de toekomst” (ministerie van EZ 2002) noemt twee elementen van het begrip “Voorzieningszekerheid”. Het eerste is de beschikbaarheid van aardgas op de lange termijn. Hierbij staat centraal de inschatting hoe lang aardgas nog als energiebron bruikbaar is. Om dit te bepalen worden gebruikscijfers afgezet tegen verwachte winbare hoeveelheden. Om deze vorm van leveringszekerheid te verlengen worden instrumenten als energiebesparing, (onderzoek naar) gebruik van alternatieve energiebronnen en het actief zoeken en in productie nemen Het tweede betreft de “mate waarin afnemers onder voorzienbare omstandigheden feitelijk kunnen rekenen op levering”. Hierin staat de beschikbaarheid van aardgas op kortere termijn, met daarbij een ongestoorde levering centraal. Zaken die hier spelen zijn onderhoud, beveiliging, dimensionering van systemen en toegang tot de transportsystemen. Beide elementen worden in dit onderzoek meegenomen. Niet meegenomen worden de gasexplosies zoals ze onder andere in Rotterdam en Den Haag plaatsvonden in de zomer van 2003. Reden hiervoor is dat de oorzaken van deze explosies lijken te liggen rond de gasaansluitingen in woningen. Hierbij is de individuele leveringszekerheid van personen in het geding en niet de collectieve van (grotere delen van) de bevolking waar dit onderzoek op gericht is. Werkwijze en methode van onderzoek Om antwoord te geven op de probleemstelling is onderstaande werkwijze gevolgd. Allereerst is ingezoomd op het begrip publieke belangen en de wijze van borging daarvan. Hiervoor is gebruik gemaakt van publicaties van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), het Onderzoekcentrum voor Financieel Economisch Beleid (OCFEB), de Dienst Toezicht Energie (DTe) en de Raad voor Verkeer en Waterstaat (RVV). Vervolgens is een beschrijving gemaakt van de structuur en regelgeving rond de productie en de levering van aardgas, zowel voor als na de liberalisering en privatisering, met name gericht op de leveringszekerheid. Hiervoor is gebruik gemaakt van indrukken opgedaan tijdens de binnenlandstage van de auteur bij de Gasunie en Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) van begin 2003, zoals weergegeven in het verslag van deze stage. Daarnaast is gebruik gemaakt van publicaties van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (Nma), de Dienst uitvoering en toezicht Energie (DTe), Raad voor de Transportveiligheid (RVt), Ministerie van Economische Zaken (EZ), Jepma en stukken over de Gaswet. De beschrijving van een aantal relevante praktijkgevallen vindt plaats vanuit hierover beschreven artikelen en geschriften. Gekeken is naar de Britse spoorwegen op basis van een publicatie van Affuso en Newberry, de elektriciteitsuitval in Californië op basis van publicaties van Bruinincx, van Santvoort en EZ en de recente ontwikkelingen op de elektriciteitsmarkt in Nederland op basis van publicaties van EZ, de Energieraad, Bruinincx , van Santvoort en stukken uit NRC-Handelsblad. De volgende stap was de analyse (en spiegeling naar de gassector) van de succes en faalfactoren rond liberaliserings- en privatiseringsprocessen vanuit de theorie en praktijk. Op basis hiervan zijn conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan.

Leeswijzer In hoofdstuk 2 worden de relevante begrippen nader gedefinieerd en wordt vervolgens ingegaan op theoretische achtergronden van liberalisering en privatisering van netwerksectoren. Hoofdstuk 3 behandelt het de aardgassector voor en na de liberalisering en

8

privatisering. In hoofdstuk 4 vindt een beschrijving plaats van een aantal relevante praktijkgevallen. Een analyse van de in de vorige hoofdstukken gevonden faal- en succesfactoren vindt plaats in hoofdstuk 5, gevolgd door conclusies en aanbevelingen in hoofdstuk 6.

9

2

Theoretisch kader

In dit hoofdstuk wordt het kernbegrip “publiek(e) belang(en) nader gedefinieerd. Dit is van belang omdat bij de liberalisering en privatisering van de gassector publieke belangen spelen en in dit onderzoek centraal staan. Een helder beeld over wat met publieke belangen wordt bedoeld, voorkomt hierbij verwarring. Verder wordt gekeken naar de theoretische achtergronden van marktordening. Dit biedt inzicht in de wijze waarop binnen een markt de behartiging van (publieke) belangen kan plaatsvinden. Als laatste wordt gekeken naar borgingsmechanismen voor publiek belangen. Dit biedt een achtergrond om uitspraken te doen over de kwaliteit en duurzaamheid van de behartiging van de publieke belangen. 2.1 Publiek(e) belang(en) Het rapport “het borgen van het publiek belang” van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR 2000, p. 20) onderscheidt individuele, maatschappelijke en publieke belangen. Gesteld wordt dat individuele belangen maatschappelijke belangen worden als hun behartiging voor de samenleving als geheel gewenst is. Voorbeelden hiervan zijn het rijden van treinen, onderhouden van dijken, armoede bestrijding etc. De WRR stelt dat voor het behartigen van veel maatschappelijke belangen geen overheid nodig is. In het verleden reden er private treinen en werd zonder overheidsbemoeienis ook aan armoedebestrijding gedaan (WRR 2000, p. 20). Echter, de mate waarin bepaalde maatschappelijke belangen worden behartigd zonder inbreng van de overheid kan onder het niveau liggen dat gewenst is (door de maatschappij of door de overheid). Hier ligt de overgang van maatschappelijk belang naar publiek belang. De WRR definieert dit als volgt: Er is eerst sprake van een publiek belang indien de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt.(WRR 2000, p. 20) De overheid maakt daarmee het behartigen van bepaalde belangen tot doelstelling van haar beleid. Hiermee zijn publieke belangen per definitie politiek gekleurd en dus ook afhankelijk van allerlei ontwikkelingen. Jorritsma (2001) omschrijft publiek belang als volgt “Onder publiek belang kan worden verstaan het garanderen van de veiligheid en de gezondheid en de landelijke beschikbaarheid van diensten en producten tegen een redelijke prijs”. Beide definities van publiek belang hebben bruikbare elementen voor deze studie. De definitie van de WRR geeft een inkadering van het type belangen dat voor de typering “publiek” in aanmerking komt, namelijk alleen maatschappelijke, en noemt expliciet de overheid als belangenbehartiger. De definitie van Jorritsma noemt expliciet de onderdelen “garanderen van de veiligheid” en “garanderen van de beschikbaarheid”. Dit laatste kan zonder veel moeite door “leveringszekerheid” worden vervangen. Beiden gecombineerd leidt tot de volgende definitie voor dit onderzoek: “Publieke belangen zijn maatschappelijke belangen als veiligheid, gezondheid en beschikbaarheid van bepaalde diensten en producten, waarvan behartiging door de overheid noodzakelijk is om een gewenst minimum niveau te kunnen garanderen”. De vraag waar de noodzaak van deze belangenbehartiging door de overheid vandaan komt in het geval van netwerksectoren, wordt beantwoord in de publicatie van het Onderzoekcentrum

10

voor Financieel Economisch Beleid (OCFEB) “Welvaart en de regulering van netwerksectoren” (2002). Borging van publieke belangen door de overheid wordt noodzakelijk als de markt het gewenste minimumniveau van de aanwezige maatschappelijke belangen niet zelfstandig kan bereiken. Dit wordt wel “marktfalen” genoemd. Vier belangrijke oorzaken voor marktfalen zijn volgens het OCFEB (2002, p. 17): marktmacht; er is sprake van marktmacht wanneer marktpartijen in staat zijn om invloed uit te oefenen op de prijs van de producten. De belangrijkste oorzaak hiervoor is het geringe aantal spelers op de markt. externe effecten en publieke goederen; er is sprake van externe effecten wanneer aan de productie van een goed of dienst effecten zijn verbonden die niet tot uiting komen in de kosten en baten van de producent. Een voorbeeld van een positief extern effect is het positieve effect dat het zich laten aansluiten van een consument op een telefoonnet heeft op de contactmogelijkheden van de reeds aangeslotenen. Een negatief extern effect is b.v. milieuvervuiling. Een negatief extern effect optredend in netwerksectoren en relevant in deze studie is leveringszekerheid: Indien de toename van het aantal afnemers van aardgas niet direct gevolgd wordt door een toename in de productie en/of transportcapaciteit, en die zijn niet onbeperkt op afroep op te voeren, neemt de leveringszekerheid van de bestaande afnemers af. Publieke goederen zijn goederen waarbij de consumptie van dat goed voor iedereen gelijk is, omdat ze niet uitsluitbaar zijn. Voorbeelden hiervan uit de netwerksectoren zijn veiligheid van kerncentrales maar ook de kwaliteit van de gasinfrastructuur. De effecten van ongevallen in kerncentrales of breuken in het aardgasnetwerk raken zowel afnemers als niet afnemers van het “kernstroom “ of aardgas. Hierdoor zijn de genoemde veiligheid en kwaliteit moeilijk door de markt te reguleren. informatieproblemen; zonder de aanwezigheid van voldoende informatie waar marktpartijen hun beslissingen op kunnen baseren zullen marktuitkomsten niet optimaal zijn. specifieke kapitaalgoederen; er is sprake van specifieke kapitaalgoederen indien investeringen een dusdanig specifiek karakter hebben dat alternatieve gebruiksmogelijkheden zeer beperkt zijn of een lage opbrengst kennen. Dit komt in de netwerksectoren veelvuldig voor, o.a. de investeringen in aardgasnetwerken vallen hieronder. Het risico van het niet terug kunnen verdienen van investeringen is bij deze goederen dermate groot dat investeringen onvoldoende van de grond kunnen komen. 2.2 Marktordeningsdimensies Bij het proces van liberalisering en privatisering is sprake van een verandering van de wijze waarop een markt geordend is. De Raad voor Verkeer en Waterstaat (RVW) beschrijft in haar rapport “Tussen droom en daad…” (2003, p. 51) een model voor marktordening met drie dimensies: “markt”(marktvormen), “organisatie” (eigendomsverhoudingen) en “sturing” (regulering). Middels de definiëring van de begrippen liberalisering, privatisering en deregulering worden deze dimensies nader toegelicht (RVW, p. 11):

11

Liberalisering Liberalisering staat voor het vrijmaken en openstellen van markten, met als beoogd uitvloeisel een beweging naar meer concurrentie. Liberalisering is daarmee een verandering op de marktdimensie: monopolie-concurrentie Privatisering Privatisering vindt plaats wanneer de overheid het eigendom van bedrijven afstoot naar de markt. Privatisering betreft een verandering op de organisatiedimensie: publiek-privaat. Privatisering wordt vaak verward met verzelfstandiging, waarmee bedoeld wordt het op afstand van de politiek plaatsen van een overheidsbedrijf. Een verzelfstandigde overheidsdienst blijft gewoon publiek. Deregulering Deregulering duidt op het wegnemen van regels die mogelijk een barrière vormen voor het eigen initiatief en ondernemersschap van bedrijven. Deregulering behelst een verandering op de sturingsdimensie: autonomie-regulering Driedimensionaal weergegeven ziet de samenhang van deze dimensies er als volgt uit (bron RVW 2003, p. 52):

2.3 Hoe publieke belangen te borgen Om publieke belangen in een privaat domein te kunnen borgen is vanuit de economische wetenschap een aantal mechanismen bruikbaar. De WRR noemt drie vormen (WRR 2000, p. 59): borging met concurrentie; borging met behulp van regels; institutionele borging. Borging van publieke belangen binnen het publieke domein kent volgens de WRR (WRR 2000, p. 91) naast ook institutionele borging en borging met behulp van regels eveneens een derde vorm, nl:

12

-

borging via hiërarchie;

Hieronder zullen deze verschillende vormen besproken worden. Borging met concurrentie Het idee achter borging met concurrentie is om via marktwerking met name de prijs/kwaliteit verhouding te optimaliseren. Het publieke belang “betaalbaarheid” van voorzieningen heeft hier in principe baat bij. De belangen “beschikbaarheid voor iedereen”, “leveringszekerheid” en “veiligheid” profiteren hier veelal niet van. In de strijd om de consument, in de meeste gevallen middels de prijs, zullen b.v. onrendabele buslijnen, overgedimensioneerde elektriciteitsnetten en adequaat preventief onderhoud onder druk komen te staan. Afhankelijk van de aard van de sector is nog onderscheid te maken in concurrentie op de markt (b.v. de keuze tussen verschillende telecombedrijven op het vaste lijnnetwerken), concurrentie om de markt (b.v. de concessieverlening in het openbaar vervoer), concurrentie tussen markten (er is de laatste jaren concurrentie ontstaan tussen het vaste en het mobiele telefoonnet) en concurrentie door vergelijking (benchmarking). Borging met behulp van regels Binding vooraf met regels en contracten is een andere methode om private partijen te discipliniseren en daarmee publieke belangen te borgen. De vrije beslisruimte wordt van tevoren ingeperkt. Hier is nog nader onderscheid te maken tussen (wettelijke) regels en contracten. Regels zijn voor situaties waarbij sprake is van concurrentie op de markt, waarbij de overheid optreedt als regulator. Naleving van de regels dient te worden gecontroleerd en gehandhaafd, de overheid creëert hiervoor toezichthouders (Nma, algemeen, Opta telecomsector, DTe energiesector). Contracten komen met name aan de orde bij uitbesteding en concessieverlening, maar ook binnen de overheid komt dit meer en meer voor. In de contracten leggen de overheid, als vrager van een dienst, en de aanbieder vast aan welke voorwaarden het product of de dienst dient te voldoen. Borging van het publieke belang wordt hier dus contractueel geregeld. Een potentieel probleem bij borging via contracten is het optreden van ongewenste effecten bij het expliciet noemen van zogenaamde prestatie-indicatoren. Het voorbeeld van de muskusrattenvanger van de Bruijn (de Volkskrant 2003) illustreert dit: “Indertijd werden rattenvangers per stuk betaald. Waarom zou je in de winter twee ratten vangen terwijl je in het voorjaar met de jongen erbij er dertig zou kunnen hebben.” Binnen de netwerksectoren geldt het schoolvoorbeeld van de overeenkomst tussen NS en Rover (reizigersvereniging) om meer treinen op tijd te laten rijden. De NS realiseerde dat door niet meer op aansluitingen te wachten. Doel gehaald, meer treinen op tijd, terwijl de reizigers alleen maar langer moesten wachten. Het bedoelde doel dus niet gehaald, integendeel. Institutionele borging Deze vorm van borging is gebaseerd op waarden en normen van organisaties die actief zijn in een markt waar een publiek belang aanwezig is. In de volkshuisvesting vond sinds jaar en dag institutionele borging plaats door de woningbouwcorporaties. Deze zorgden vanuit een bepaald normbesef voor o.a. voldoende woningbouw aan de economisch minder interessante onderkant van de woningmarkt. Privatisering dreigt borging op deze wijze in deze sector te laten verdwijnen. Op het terrein van natuur en milieu zijn veel organisaties actief (Natuurmonumenten, Greenpeace, Wereldnatuurfonds) die vanuit een aanwezig waarden- en

13

normenpakket zorgdragen voor een deel van de borging van het publieke belang ‘aandacht voor natuur en milieu’. Borging via hiërarchie Hier geldt simpelweg de regel dat de baas bepaalt. Als baas kan hier gezien worden de minister die het in principe voor het zeggen heeft op een ministerie vanwege zijn ministeriele verantwoordelijkheid. Theoretisch werkt dit borgingsmechanisme perfect; in de praktijk zijn er kanttekeningen. De grootte en de professionaliteit van de overheidsorganisatie zijn dusdanig dat controle van bovenaf op alles wat er plaats vindt onmogelijk is. Sturing alleen op hiërarchie werkt hierbij niet meer. Het type management dient meer gericht te zijn op het kweken van commitment en het scheppen van voorwaarden voor deskundigheid en creativiteit dan op het rechtstreeks en gedetailleerd aangeven wat de ambtenaren moeten doen. De bevelshuishouding is hier in hoge mate vervangen door een onderhandelingshuishouding, zo stelt de WRR (WRR 2000 p. 92). Een nadere uitdieping van borging met behulp van regels is terug te vinden in het informatieen consultatiedocument van de DTe “Kwaliteitsregulering Gasdistributie Nederland (DTe 2003). Hierin wordt een reguleringskader beschreven voor de kwaliteitsonderdelen veiligheid en transportzekerheid. Beide onderdelen vallen voornamelijk onder de competentie van de netbeheerders. Vanwege de directe relatie met het onderwerp wordt aandacht besteed aan deze uitdieping De DTe onderscheidt vijf kernactiviteiten van netbeheerders: planning, ontwerp en aanleg, operaties, preventief onderhoud, en reparatie en vervanging. Bij elk van deze kernactiviteiten kan onderscheid gemaakt worden tussen de gebruikte input, het proces dat wordt uitgevoerd en de geleverde output. Zie onderstaand schema (Bron DTe 2003, p. 34):

De DTe stelt dat op al deze onderdelen gestuurd en/of toezicht kan worden gehouden. De verschillende vormen van regulering die hieruit volgen staan in het volgende schema (Bron DTe 2003, p.35):

14

Achtereenvolgens zullen deze vormen besproken worden: Outputsturing Het uitgangspunt bij outputsturing is dat de toezichthouder niet alle beslissingen van het gereguleerde bedrijf verifieert maar slechts stuurt op bepaalde uitkomsten van die bedrijfsbeslissingen. Hierbij dient vastgesteld te worden welke indicatoren de basis vormen voor de regulering. Netwerktoezicht Bij netwerktoezicht wordt toezicht gehouden en zo nodig gestuurd op de toestand van het netwerk. Hiermee wordt inzicht verkregen in de “interne output” van de netwerkbeheerder nog voordat dit in het eindproduct, de eigenlijke output, te merken is. In een beperkte vorm hiervan worden metingen gedaan aan een beperkt aantal kernindicatoren. Een uitgebreidere vorm is het laten certificeren van het volledige netwerk door een onafhankelijk certificeringsinstituut. Procestoezicht Uitgangspunt bij procestoezicht is het toezicht dat gehouden wordt op welke processen netbeheerders gebruiken en hoe deze processen worden uitgevoerd. Voorbeelden van relevante processen zijn storingsregistratie en de opvolging hierop. Een verdergaande vorm van procestoezicht is ISO-certificering. Hierin wordt via een certificerend instituut het geheel aan relevante bedrijfsprocessen en de interne kwaliteitscontrole geborgd. Inputtoezicht Bij inputtoezicht wordt gekeken naar inputs die gebuikt worden bij het netwerkbeheer. Hierin worden twee soorten inputs onderscheiden, nl financiële/managementaspecten (b.v. toezicht op budgetten en formaties) en technische aspecten (b.v. reeds bestaande technische normen en richtlijnen voor netonderdelen). Projectietoezicht Uitgangspunt hierbij is dat netbeheerders een projectie, dat wil zeggen een toekomstvoorspelling, maken over bepaalde kwaliteitsaspecten. Dit kan bijvoorbeeld gaan over de benodigde capaciteit maar ook over het aantal onderbrekingen of ongevallen. Het

15

toezicht vindt dan plaats op de toerekenbaarheid van het wel of niet uitkomen van de voorspellingen. 2.4 Afsluiting In dit hoofdstuk is als eerste een definitie gegeven van het begrip”Publiek Belang”. Essentieel in deze definitie is de rol van de overheid als belangenbehartiger van bepaalde maatschappelijke belangen. Vervolgens zijn drie dimensies beschreven volgens welke markten geordend kunnen worden. Met deze dimensies zijn de begrippen liberalisering, privatisering en deregulering beschreven. Afgesloten is met de beschrijving van vier borgingsmethoden die de overheid ter beschikking heeft voor haar rol als belangenbehartiger. In hoofdstuk 5 vindt een analyse plaats van deze ordeningsdimensies en borgingsmethoden gericht op de publieke belangen leveringszekerheid en veiligheid binnen de aardgassector. Daartoe is in hoofdstuk 3 de aardgassector beschreven.

16

3

De aardgassector

In dit hoofdstuk zal eerst beschreven worden hoe de gassector georganiseerd was voordat de liberalisering en privatisering hun intrede deden. Vervolgens wordt ingezoomd op het aspect leveringszekerheid. Basis voor dit gedeelte is het binnenlandstageverslag van C. Schoon (2003). Vervolgens zal beschreven worden hoe de gassector georganiseerd zal zijn als alle geplande maatregelen in het kader van de liberalisering en privatisering doorgevoerd zijn. Hiervoor wordt eveneens gebruik gemaakt van genoemd stageverslag naast verschillende rapporten van o.a. de Nederlandse Mededingingsautoriteit (Nma) en de Dienst uitvoering en toezicht Energie (DTe). Ook is gebruik gemaakt van gegevens verzameld in gesprekken tijdens de genoemde binnenlandstage. Ook hier wordt vervolgens ingezoomd op het aspect leveringszekerheid. 3.1 Gassector in het verleden Na de vondst van grote hoeveelheden aardgas in de Nederlandse bodem, met name in de provincie Groningen, eind jaren 50 van de vorige eeuw, is in Nederland een omvangrijke aardgasinfrastructuur aangelegd met als doel het aardgas te gelde te kunnen maken voordat de nucleaire energievoorziening het aardgas zou verdringen en letterlijk waardeloos zou maken. Het doel is in latere jaren bijgesteld naar het zo lang als mogelijk is kunnen voorzien in een energiebron voor zowel huishoudelijk als industrieel gebruik Eind vorige eeuw was de gassector ruwweg in vier onderdelen verdeeld: Productie; handel en transport; distributie; en opslag. Productie De productie vond plaats door private ondernemingen in een concurrerende markt. Op deze markt was tot op heden sprake van één grote speler (de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM)) met een marktaandeel van 75% en een tiental kleinere. De productiemarkt was middels geografische concessies verdeeld over de marktpartijen. Naast dat de NAM de grootste producent was had zij ook het grootste veld in productie. Het betreft hier het zogenaamde Groningenveld rondom Slochteren dat de basis was voor de aardgaswinning in Nederland. Vanaf 1974 worden kleine gasvelden met voorrang behandeld. Met dit zogenaamde “kleine veldenbeleid” stimuleerde de overheid het in productie brengen van andere gasvelden dan het Groningenveld met als doel langer en evenwichtiger te kunnen beschikken over een energiebron in Nederland. Onderdeel van dit beleid was de verplichte afname van het gewonnen gas uit kleine velden door de Gasunie.

17

Gasreservoirs in Nederland en in het Nederlandse deel van het continentale plat (kaart gebaseerd op een uitgave van het ministerie van EZ)

Het Energierapport 2002 (min. van EZ 2002, p 20) stelt dat “zonder het kleine veldenbeleid het Groningenveld over een paar jaar vrijwel leeg zou zijn en zou Nederland voor zijn aardgasvoorziening geheel op import zijn aangewezen”. Zie onderstaande figuur voor verhouding kleineveldengas en groningengas in de jaarlijkse aardgasproductie. (bron Peeters et al, Visie op aardgasproductie in Nederland in de 21e eeuw, 2002, p. 10)

18

Het Groningenveld werd tot op heden ook gebruikt om onder normale omstandigheden het verschil in vraag en aanbod op te heffen. Kortweg gezegd leverden alle overige gasvelden een continue gasstroom, waarna het Groningenveld werd ingezet om aan de exacte vraag te kunnen voldoen. Een andere belangrijke functie van het Groningenveld was het nivelleren van verschillende gaskwaliteiten. Alweer kortweg gezegd leverden de kleine velden (zie kleine veldenbeleid) gas met een andere samenstelling, over het algemeen met een hogere verbrandingswaarde (hoogcalorisch gas). Alle huishoudens en een deel van de industrie heeft gasapparatuur die afgesteld is op gas vanuit het Groningenveld (groningengas). Door delen van het hoogcalorische te mengen met het groningengas kan op relatief makkelijke en goedkope wijze het hoog calorische gas afgezet worden. Van de gasproducenten was alleen de NAM verplicht het gas te leveren aan de Gasunie (zie Handel en Transport). Doordat de gasproductiesystemen vallen onder het regime van de Mijnbouwwet en niet onder de Wet Milieubeheer, die geldt voor de meeste bedrijven die gevaarlijke stoffen aanwezig hebben, is het Besluit Risico’s Zware Ongevallen (BRZO 1999) niet van toepassing. Hiermee zijn verplichtingen als het opstellen van een veiligheidsrapport (VR) en een rampbestrijdingsplan op deze installaties niet van toepassing, ondanks de aanwezigheid van hoeveelheden gevaarlijke stoffen die boven de BRZO-drempels kunnen liggen. Vergelijkbare verplichtingen voor Mijnbouwwet-bedrijven zijn niet aanwezig Handel en Transport De gasproducenten leverden het gas aan het handels- en transportbedrijf de Gasunie. Dit bedrijf is in 1963 opgericht met als taak de inkoop, het transport en de verkoop van het Nederlandse aardgas. Dit volgend op de ontdekking van de grote hoeveelheden gas in de Nederlandse bodem. De Staat kreeg een aandeel van 50% in de Gasunie, Shell en Esso elk 25% . De Gasunie kocht gas in bij gasproducenten in binnen- en buitenland. Vanaf 1963 is gewerkt aan een gastransportsysteem dat in staat moet zijn om bij een gemiddelde etmaal temperatuur van -17°C de vraag naar aardgas in Nederland aan te kunnen. Het bij productie beschreven “kleine veldenbeleid” heeft gevolgen gehad voor de technische infrastructuur. Dit omdat bijmengen met laagcalorisch gas vanuit het Groningenveld onvoldoende mogelijkheden gaf om het hoogcalorische gas af te zetten. Er zijn twee mengstations gebouwd, waar aardgasstromen van verschillende kwaliteiten met elkaar en eventueel met stikstof gemengd kunnen worden tot de gewenste samenstelling. De Gasunie transporteerde het gas vanaf de binnenlandse bronnen of vanaf de landsgrens tot aan de afnamepunten van ofwel grote industriële afnemers, ofwel regionale distributiebedrijven, ofwel buitenlandse gastransportbedrijven. Hiervoor is een infrastructuur aangelegd, op hoofdlijnen bestaande uit: Een transportnet van in totaal bijna 12.000 kilometer buizen met drukken variërend van 16 tot 65 bar; Mengstations waar gasstromen van verschillende samenstellingen gemengd worden tot de voor de verschillende afnemers gewenste kwaliteit (in verbrandingswaarde); Compressorstations waar tijdens het transport door Nederland de druk indien noodzakelijk weer opgehoogd wordt; Meet- en regelstations, waar de gasstroom wordt gemeten op druk en volume en op geur wordt gebracht (aardgas is vrijwel geurloos);

19

-

Gasontvangststations, hier wordt de druk van het gas verder gereduceerd en wordt het gas “overgedragen” aan de energiebedrijven of grote verbruikers. Exportstations, waar aardgas wordt overgedragen aan buitenlandse afnemers.

Het onderhoud aan deze infrastructuur lag eveneens bij de Gasunie. Om alle gasstromen te kunnen sturen en regelen is er de Centrale Commandopost (CCP). Hier vond volcontinue bewaking van de gasstromen plaats en kon het aanbod flexibel op de vraag worden aangepast. Met name het Groningen-veld werd voor deze afstemming gebruikt. De CCP kon de gasstroom uit dit NAMveld direct aanpassen aan de behoefte.

Hoofdtransportnet 2001 (jaarverslag Gasunie 2001)

20

Distributie De distributie (levering van aardgas aan afnemers en transport van aardgas vanaf de afnamepunten tot aan de afnemers) was in handen van de regionale en lokale nutsbedrijven. Deze kochten gas in bij de Gasunie, en transporteerden het gas over hun eigen netwerk naar de afnemers (huishoudens en bedrijven). Deze regionale gasnetwerken hadden geen overlap maar zorgden samen voor een landelijk dekkend netwerk. Het onderhoud van dit deel van de gasinfrastructuur lag eveneens bij de nutsbedrijven. De enige keuze die de consument had was wel of geen aansluiting, of beter gezegd, wel of geen geëffectueerde aansluiting, daar praktisch alle huizen in Nederland standaard worden voorzien van zowel een gas- als een elektriciteitsaansluiting Middels de netwerken van Gasunie en nutsbedrijven had in 1998 98% van de huishoudens in Nederland een aansluiting op het aardgasnet en werd ruim de helft van de elektriciteit middels aardgas verkregen. Opslag Het gebruik van aardgas is seizoensafhankelijk. In de winter ligt het verbruik vele malen hoger dan in de zomer. Om de productie van aardgas over de seizoenen te kunnen nivelleren en om aan de vraag te kunnen blijven voldoen hebben twee gasproducenten in totaal drie ondergrondse gasopslagen gebouwd. Hierin wordt in de zomer gas opgeslagen en in de winter zonodig gas teruggewonnen. De NAM heeft de twee grootste opslagen in eigendom in Drenthe en Groningen, de Bergen Concessiehouders heeft een opslag in Noord-Holland. Zowel de NAM als de Bergen Concessiehouders hebben de totale opslagcapaciteit voor lange tijd verhuurd aan de Gasunie. Doordat de ondergrondse gasopslagen net als de productiesystemen vallen onder het regime van de Mijnbouwwet en niet onder de Wet Milieubeheer, is ook hier het Besluit Risico’s Zware Ongevallen (BRZO 1999) niet van toepassing. Hiermee zijn verplichtingen als het opstellen van een veiligheidsrapport (VR) en een rampbestrijdingsplan op deze installaties eveneens niet van toepassing, ondanks de aanwezigheid van hoeveelheden gevaarlijke stoffen die boven de BRZO-drempels liggen. De Gasunie beschikt over een installatie voor opslag van vloeibaar aardgas (LNG) op de Maasvlakte. Doel van deze LNG-installatie was het opvangen van pieken in de vraag in WestNederland. Daarnaast was het hoofdtransportnet als korte termijnopslagfaciliteit te beschouwen doordat binnen een bepaalde bandbreedte “gespeeld” kon worden met de gasdruk en dus de gashoeveelheid in het netwerk (Hoeveelheid = volume van de gasleidingen x de druk in de leidingen). 3.2 Leveringszekerheid in het verleden Zoals eerder beschreven is tijdens de binnenlandstage kennis genomen van de wijze waarop de belangrijkste gasproducent in Nederland, de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. en de hoofdgastransporteur, de N.V. Nederlandse Gasunie, zorgdragen voor de leveringszekerheid van aardgas. De constateringen uit het verslag van die stage worden hier overgenomen (Schoon 2003). Interne veiligheid, externe veiligheid en bedrijfscontinuïteit zijn zaken die positief gecorreleerd zijn met leveringszekerheid. Beide bedrijven (NAM en Gasunie) doen veel aan zowel interne als externe veiligheid. Het voorkomen van ongevallen is bij beide een beleidsuitgangspunt, net als het leren van ondanks

21

dat streven toch voorkomende ongevallen. Hierdoor worden ongevallen, en dus mogelijke uitval van de gaslevering tot een minimum beperkt. Beide bedrijven doen veel aan beveiliging. Hierdoor worden bewust veroorzaakte verstoringen van bedrijfsprocessen (aanslagen) zo veel mogelijk tegengegaan. Beide bedrijven doen veel om de doorgang van essentiële bedrijfsprocessen te waarborgen en om verstoringen hiervan in effecten zo klein mogelijk te houden. De directe toegang die de Gasunie had tot het gas in de opslaglocaties zorgde in de vorm van een grote direct beschikbare buffer voor een extra stuk leveringszekerheid. De rol van de overheid is terug te vinden op drie terreinen: Als eerste in de uitbouwfase van de “gasorganisatie” in de jaren ’60. Organisatie van winning en afzet, prijsstelling en dimensionering van het transportsysteem. Als tweede in het beleid rond het omgaan met de eigen gasreserves (kleineveldenbeleid). Als derde in de richtlijnen en aanwijzingen rondom beveiliging. Op dit laatste terrein lijkt geen controle en financiële compensatie plaats te vinden. Dit lijkt echter geen negatieve invloed te hebben op de door de bedrijven gerealiseerde beveiliging. Uit het stageverslag komt naar voren dat de leveringszekerheid van aardgas op nationale schaal in het preliberaliserings- en –privatiseringstijdperk goed was. Doordat de bedrijfsbelangen en de leveringszekerheid een heel eind parallel lopen is niet in alle gevallen duidelijk aan te geven welk beleid, welke maatregelen en welke voorzieningen primair bedoeld zijn om de leveringszekerheid te waarborgen. Dit is echter ook niet echt relevant. Jepma (2001, p. 704) beschrijft de leveringszekerheid in het preliberaliseringstijdperk als volgt: Het traditionele beleid van de instantie verantwoordelijk voor onze gaslevering, Gasunie, is gericht op zo goed als volledige leveringszekerheid voor al haar afnemers, waaronder de Nederlandse industrie, dienstverlening en particulieren. Sinds jaar en dag is het bedrijf gebonden aan een winstbegrenzing. Het investeringsgedrag en de verdere bedrijfsvoering waren erop gebaseerd dat slechts onder zeer extreme, koude omstandigheden – een gemiddelde dagtemperatuur van minder dan -17°C – de leveringszekerheid niet kan worden gegarandeerd. De leveringszekerheid op regionale schaal is beperkter onderzocht aan de hand van onderzoeksrapporten van de Raad voor de Transportveiligheid (RVt 2002) volgend op twee incidenten met gasdistributieleidingen in respectievelijk Leiden en Amsterdam. Uit de rapporten is te constateren dat: Er onvoldoende registratie van storingen, ongevallen en incidenten plaatsvindt; Onvoldoende bekend is over de exacte ligging van de leidingen; Het toezicht op de veiligheid van de gasdistributienetwerken door Nederlandse gemeenten, in het kader van hun verantwoordelijkheid voor het beheer van de openbare ruimte, beperkt aandacht krijgt. Probleem bij deze analyse is dat de incidenten plaatsvonden in de periode dat de verplichte organisatorische scheiding tussen gaslevering en netwerkbeheer al doorgevoerd was. Over hoe zaken voor die tijd geregeld waren is niets gezegd, doch de aangetoonde gebreken in registratie en gegevens doen vermoeden dat het in het verleden niet veel anders was. In een persbericht uit NRC-Handelsblad van 19-04-2003 dat aansluit bij de genoemde constateringen wordt sterk getwijfeld aan de kwaliteit van de ordening van ondergrondse kabels en leidingen. Gesteld wordt dat de “zelfregulering” van de registratie van wat waar in de grond ligt “faliekant mislukt is”. Gevreesd wordt voor een catastrofe. In augustus 2003 verschijnen er vergelijkbare berichten in de media (o.a. NRC-Handelsblad 16-08-2003). 22

Anderzijds lijkt er tot voor kort geen beeld in de samenleving te bestaan dat het goed mis was met de veiligheid rondom aardgas. Er vonden elk jaar wel incidenten plaats, echter niet met die omvang en op die schaal dat er landelijk onrust ontstond. Kort samengevat blijkt er geen helder beeld van de kwaliteit van de leveringszekerheid in het preliberaliserings- en –privatiseringstijdperk op regionaal en lokaal niveau te zijn. Het vermoeden bestaat dat zaken beter geregeld konden worden, ondanks dat de praktijk leerde dat het gas vrijwel altijd stroomde. 3.3 Gassector in de toekomst Op dit moment vindt een geleidelijke liberalisering van de gassector plaats. Afnemers van gas worden in fasen vrij gemaakt. Het is tot op heden de bedoeling dat per 1 januari 2004 alle afnemers vrij zijn in de keuze van hun leverancier. Echter, in juni 2003 heeft de minister van EZ bekend gemaakt dat hij de Kamer voorstelt deze datum te verschuiven naar 1 juli 2004 o.a. vanwege het risico dat de energiebedrijven niet op tijd klaar zullen zijn voor de overgang (Minister van EZ, 2003) Een belangrijke voorwaarde bij de liberalisering is de scheiding die gemaakt wordt tussen eigenaren van gas en eigenaren dan wel beheerders van transportfaciliteiten. Producenten, leveranciers en handelaren mogen niet optreden als netbeheerder. Productie Aan de productiekant verandert er in principe niets. De gasproducenten zijn en blijven private ondernemingen in een concurrerende markt. Omdat de overheid heeft aangegeven het kleine velden beleid te willen handhaven zal de afnameverplichting van het aldus gewonnen gas in stand blijven (zie handel). Handel Met de liberalisering en privatisering van de gassector wordt het handels- en transportbedrijf Gasunie drastisch veranderd. De Gasunie zal bij de invoering van de beoogde structuur in drie onafhankelijke entiteiten worden opgedeeld: één voor transport en twee voor handel. Als onderdeel van dit proces zullen Shell en ExxonMobil ieder eigenaar worden van een handelsbedrijf. Deze handelsbedrijven nemen in de toekomst al het door de NAM gewonnen gas af op basis van marktconforme prijzen en nemen daarnaast de bestaande inkoopverplichting van het kleineveldengas over. De handel in aardgas gaat via individuele contracten, waarbij geen onderscheid gemaakt wordt tussen partijen. De contractduur kan variëren, een maximum lijkt niet te bestaan. Er wordt in de gassector binnen Nederland onderscheid gemaakt in een markt voor de lange afstand en een markt voor de korte afstand. Onder de lange afstandsmarkt wordt verstaan de markt waarop handelsbedrijven actief zijn die gas inkopen bij de gasproductieondernemingen en het gas vervolgens transporteren (vaak over grote afstanden) en verkopen aan ofwel distributiebedrijven, ofwel andere handelsbedrijven, of direct aan grote afnemers als elektriciteitsproducenten en grote industriële ondernemingen. De korte afstandsmarkt zal bij Levering worden behandeld. De tarieven voor de verhandeling van gas op de lange afstandsmarkt zijn vrij. Transport De Staat wordt in principe eigenaar en beheerder van het hoofdtransportnet, inclusief de conversiefaciliteiten van hoog naar laag calorisch gas. Op dit moment treedt een afsplitsing van de Gasunie, nl Gastransport Services (GTS) op als beheerder. In onderzoek is hoe het beheer in de toekomst plaats zal moeten vinden. 23

Voor het transport van gas vanaf de gasontvangststations wordt zorggedragen door onafhankelijk gastransportbedrijven die als netbeheerder optreden van de regionale gasnetwerken. Zoals eerder vermeld hebben deze regionale gasnetwerken geen overlap maar zorgen ze samen voor een landelijk dekkend netwerk Alle bovengenoemde netbeheerders zijn verantwoordelijk voor de veilige en betrouwbare werking van de transportnetten, zowel hoofd- als regionaal. Een belangrijke functie bij de gaslevering is het balanceren van de gasstroom. Hiermee kunnen verschillen in aanbod en afname van gebruikers van het netwerk worden geneutraliseerd. Tot op heden wordt indien noodzakelijk de flexibiliteit van het Groningenveld gebruikt voor balanceren. De markt kent een dag- en een uurbalancering. Dit houdt in dat een gebruiker binnen de balanceringsperiode zijn invoeging in het net en afname uit het net in balans dient te hebben. Voor de uurbalancering geldt een afnemende tolerantiewaarde waarbinnen een netgebruiker mag afwijken van de balans afhankelijk van de temperatuur. De tolerantiewaarde loopt van 25% boven de -5°C tot 5% bij –17 °C. De tolerantiewaarde voor dagbalancering is op 5 % gesteld (Richtlijnen Gastransport 2003, 2002). De netbeheerder zelf biedt op dit moment contracten aan waarbij de uurtolerantie bij –17 °C op 0% gesteld is en de dagtolerantie 0% is, met een marge van 2%. Een uitgewerkt systeem voor onbalansvereffening is nog niet aanwezig. Wel is de netbeheerder verplicht een flexibiliseringsdienst aan te bieden. In het buitenland zijn systemen aanwezig waarbij middels dagprijzen en boetes gestimuleerd wordt de onbalans zo klein mogelijk te houden. De maximum tarieven voor het transport voor gas worden bepaald op basis van door de transportbedrijven aangegeven indicatieve tarieven, dit weer op basis van richtlijnen van de DTe o.a. gericht op het bevorderen van het handelsverkeer en het bevorderen van het doelmatig handelen van gastransportbedrijven en netgebruikers. De DTe kan bindend ingrijpen in de tarieven. Levering De distributie zoals die plaatsvond in het preliberaliseringstijdperk is nu opgedeeld in levering (de verkoop en administratieve afhandeling) en lokaal transport (het daadwerkelijk transport van aardgas van gasontvangststations naar afnemers). Dit lokale transport staat nu beschreven bij Transport. De markt voor de levering aan eindverbruikers wordt op dit moment nog onderverdeeld in een markt voor de levering aan zogenaamde vrije afnemers en een markt voor beschermde afnemers. In dat kader worden drie groepen afnemers onderscheiden: grootverbruikers (afnemers met een jaarverbruik van 10 miljoen m3 of meer), middelgrote afnemers (1 miljoen tot 10 miljoen m3 per jaar) en kleinverbruikers (tot 1 miljoen m3 per jaar). De eerste twee groepen afnemers zijn inmiddels vrij, de derde groep wordt dat in principe per 1 januari 2004. Of daarmee het onderscheid tussen de groepen komt te vervallen of dat het blijft in relatie tot wijze en omvang van inkoop, is nog niet bekend. De levering geschiedt door regionale leveringsbedrijven. Dit zijn naast de aloude regionale nutsbedrijven, waar de transportfunctie van afgescheiden is, private nieuwkomers. De tarieven voor de levering van gas zijn in principe vrij. Voor de beschermde gebruikers (de kleinverbruikers tot 1 januari 2004) stelt de minister van EZ een maximumtarief vast, op basis van o.a. de inkoopprijzen en een korting ter bevordering van een doelmatige bedrijfsvoering. Na 1 januari geldt slechts het criterium “redelijke tarieven” voor de kleinverbruikers.

24

Opslag In het informatie- en consultatiedocument “Transmission System Operator Gas in Nederland” (DTe 2003) is gesteld dat de LNG-installatie gereserveerd blijft om de systeemintegriteit van het hoofdtransportnet te kunnen waarborgen. De Richtlijnen Gasopslag 2003 (DTe 2002, p. 80) stelt dat de drie andere genoemde gasopslaginstallaties een aanzienlijk deel van de totale capaciteit open dienen te gaan stellen voor opslag van gas door derden ten behoeve van handelsdoeleinden. Voor het jaar 2002 is dat deel op eenderde gesteld (Toelichting Richtlijnen Gasopslag 2003; 2002, p. 108). 3.4 Leveringszekerheid in de toekomst Als eerste zal beschreven worden wat de regelgeving en andere literatuur stelt over leveringszekerheid van aardgas in het postliberaliseringstijdperk. Afgesloten wordt met een aantal constateringen en een inventarisatie van succes- en faalfactoren. De Gaswet, gepubliceerd op 22-06-2000, versie geldig vanaf 01-01-2003, noemt een aantal zaken rond leveringszekerheid: Samengevat betreft dit voorschriften en verplichtingen gericht op: inzicht in de verwachte transportcapaciteitsbehoefte in de nabije toekomst (tot 7 jaar vooruit) en de wijze van invulling hiervan door netbeheerders; veilig, doelmatig en betrouwbaar transport en opslag, inclusief de bevoegdheid van de minister van EZ om netbeheerders maatregelen in dit kader op te leggen; het mogen leveren van gas aan kleingebruikers (vergunningen); de voorwaarden waaronder de overheid vergunningen voor levering aan kleinverbruikers kan intrekken; een planmatig beheer van de gasvoorkomens in Nederland met prognoses tot 50 jaar vooruit; de aanwezigheid van een sectorspecifieke toezichthouder (de Dienst uitvoering en toezicht Energie (DTe). De “Beleidsregels aanwijzing netbeheerders Gaswet” (Staatscourant 2000) voegen hier aan toe verplichtingen rond: Het financieel in staat zijn van netbeheerders om noodzakelijke uitgaven te kunnen doen, waaronder investeringen in het transportnet; Het waarborgen voor het in volledige vrijheid (los van de eventuele economische eigenaar) kunnen nemen van beslissingen over een veilig en doelmatig netbeheer; De “Richtlijnen Gastransport 2003” (DTe 2002) en de toelichting hierop noemt de verplichte aanbieding van: Een gegarandeerde transportdienst door gastransportbedrijven met een inspanning jegens een netgebruiker om onafgebroken transportcapaciteit beschikbaar te stellen; Een afschakelbare transportdienst waarbij de beschikbaar gestelde transportcapaciteit in geval van daadwerkelijke schaarste teruggenomen kan worden. De (toelichting op de) Richtlijnen Gasopslag 2003 (DTe 2002) stelt dat: Een uitzondering in de openstelling van de gasopslaginstallaties van de NAM en de Bergen Concessiehouders wordt gemaakt voor opslag t.b.v. het kleine 25

veldenbeleid en opslag ter waarborging van de voorzienings- en leveringszekerheid van beschermde afnemers. Dit laatste vervalt per 2004. De DTe concludeert na onderzoek dat “geen of althans een zeer beperkt deel” van de opslagcapaciteit nodig lijkt te zijn voor bovenstaande. De openstelling zal in de toekomst dan ook verruimd gaan worden. Mede naar aanleiding van het (in 4.2 reeds genoemde) rapport over het ongeval in Leiden (12 juni 2001) van de Raad voor de Transportveiligheid adviseert de DTe aan het Ministerie van EZ dat: een wettelijke vastlegging van een stelsel van normen en richtlijnen op het gebied van ontwerp, aanleg en onderhoud van gastransportnetten en ook gasopslag- en LNG-installaties wenselijk is. naar analogie van de Elektriciteitswet ook in de Gaswet technische codes opgenomen worden om de kwaliteit en het veiligheidsniveau van de gasbedrijven blijvend te waarborgen. In dit rapport wordt tevens genoemd dat DTe zich in hoofdlijnen richt op de economische en technische kant van de regulering. Dit betreft het vaststellen van de tarieven en het bevorderen van de efficiëntie van de bedrijfsvoering enerzijds en het reguleren van de kwaliteit van het eindproduct anderzijds. De DTe voert geen toezicht uit op de naleving van de veiligheidsvoorschriften van gastransportbedrijven. Jepma (2001, p. 706) noemt een mogelijke aantasting van de leveringszekerheid door de mogelijkheid dat gasleveranciers uit omringende landen het transportnet in Nederland gaan gebruiken als goedkope omleidingsroute. Dit a.g.v. de door de DTe vastgestelde lage transporttarieven t.o.v. het buitenland en het nondiscriminatiebeleid dat de netbeheerder van het hoofdtransportnet dient te hanteren bij het aangaan van transportovereenkomsten. De minister van Economische Zaken stelt per brief (19/11/01) dat de transporttarieven niet zodanig moeten worden dat een kunstmatige verlegging van transportstromen via Nederland plaatsvindt (jaarverslag Gasunie 2001, p. 7). In antwoord op Kamervragen gesteld in september 2001 hierover noemt de minister dat de Gaswet waarborgen kent m.b.t. de leveringszekerheid aan beschermde afnemers (deze bestaan echter vanaf 2004 niet meer (CS)) en dat met de huidige Gaswet en de DTe voldoende toezicht bestaat op het gebruik van het transportnet om in het geding zijnde publieke belangen te waarborgen. Hoe dit kan geschieden wordt niet vermeld. De Richtlijnen Gastransport 2003 (2002) noemt in artikel 22 dat de ontwikkeling in de Europese Unie richtinggevend dient te zijn voor de tariefhoogte (voor het lange afstandtransport) opdat er geen kunstmatige verlegging van gasstromen in de Europese gastransportmarkt kan plaatsvinden. Een tweede punt dat Jepma (2001, p. 705) noemt is het inkrimpen van de capaciteit van het netwerk door een voorgestelde overschakeling van uur- naar dagbalancering. Jepma geeft een berekening waarbij bij dagbalancering de capaciteit van een bepaald traject met 25% afneemt. Rond het klein veldenbeleid is te melden dat onlangs één van deze stimulerende maatregelen, de zogenaamde willekeurige afschrijving, is afgeschaft door de overheid, ondanks het blijven belijden van het belang van het kleineveldenbeleid door diezelfde overheid (o.a. bovengenoemde brief van de minister van EZ 19/11/01). Dit heeft al geleid tot het stopzetten van geplande inproductienemingen van velden (mondelinge mededeling NAM). Een effectieve exploitatie van kleine velden is volgens het energierapport 2002 (ministerie van EZ 2002, p 20) alleen mogelijk in de periode dat het Groningenveld ook in productie is. De bestaande gasinfrastructuur, met de mogelijkheden om het hoogcalorische gas vanuit de 26

kleine velden te kunnen mengen met groningengas en stikstof, maakt de afzet van kleineveldengas relatief eenvoudig. Indien het Groningenveld met bijbehorend netwerk niet meer in bedrijf is wordt afzet van kleineveldengas zonder grootschalige investeringen in de infrastructuur onmogelijk. In het informatie- en consultatiedocument “Kwaliteitsregulering Gasdistributie Nederland” (DTe 2003) doet de DTe voorstellen over de rol van de DTe bij de regulering van de kwaliteit van de gasdistributie voor de periode vanaf 1 januari 2005 (de tweede reguleringsperiode). Geconstateerd is dat de huidige vorm van kwaliteitsregulering voornamelijk bestond uit zelfregulering door de sector, aangevuld met een aantal rapportageverplichtingen aan de DTe. Onder kwaliteit van gasdistributie verstaat de DTe veiligheid, transportzekerheid, gaskwaliteit, servicekwaliteit en milieuvriendelijkheid. De DTe acht naast de zelfregulering middels marktwerking aanvullende regulering nodig op de genoemde kwaliteitsdimensies veiligheid en transportzekerheid. De DTe heeft hierbij een voorkeur voor outputsturing (zie 2.3 voor beschrijvingen van borgingsmechanismen). De dienst wenst zo min mogelijk op de stoel van het management van de netbeheerders te gaan zitten. Onderkend wordt echter het verschijnsel “time lag”: Het pas na een aantal jaren in de outputindicatoren tot uiting komen van b.v. ondermaats netwerkbeheer. De DTe stelt daarom voor een combinatie van proces, netwerk- en outputtoezicht te gaan gebruiken. Dit zou de vorm kunnen krijgen van een kwaliteitscertificering, waarin de verplichting wordt opgenomen om een aantal netwerk- en outputindicatoren te gebruiken in het kwaliteitsmanagementsysteem. De DTe denkt hierbij aan een sectorspecifieke interpretatie van een norm (NEN-EN-ISO 9001:2000). Het niet behalen van het vereiste certificaat kan gekoppeld worden aan het opleggen van een boete, progressief oplopend in de tijd (van niet gecertificeerd zijn). Als de te gebruiken indicatoren noemt de DTe het aantal en de aard van ongevallen, het aantal lekken na gasluchtmeldingen, de duur van lekken na gasluchtmeldingen, het aantal lekken bij lekzoeken (een vorm van reguliere metingen aan het gasnet), het aantal onderbrekingen, de duur van de onderbrekingen en het aantal storingen. Hierbij dient de betrouwbaarheid van de metingen te worden gegarandeerd. Voorlopige constateringen leveringszekerheid Op het gebied van de betrouwbaarheid van de netwerken is het volgende te constateren: Zonder in details te gaan verplicht de regelgeving de netwerkbeheerders zorg te dragen voor veilig, doelmatig en betrouwbaar transport. Men moet financieel in staat zijn om te kunnen investeren in de netwerken en moet zich inspannen om een onafgebroken transport beschikbaar te stellen. Toezicht op de naleving van de veiligheidsvoorschriften door de DTe vindt volgens de RVt (september 2002, p 36) niet plaats. Met de voorgestelde wijze van kwaliteitsregulering voor de tweede reguleringsperiode kan daar verandering in komen en kan voor de regionale netten de borging van de kwaliteit goed geregeld te gaan worden. De beschikbaarheid van netwerkcapaciteit voor Nederlandse afnemers kan in gevaar komen als het verschil in transporttarieven tussen Nederland en het buitenland blijft en er daardoor verschuivingen van transportstromen naar het Nederlandse net gaan plaatsvinden (Jepma 2001, p 706). De plicht bestaat om bij de vaststelling van de tarieven een dusdanig tarief te kiezen dat deze verschuiving niet zal plaatsvinden. De veronderstelde capaciteitsafname door het invoeren van een systeem van dagbalancering (Jepma 2001, p 705) lijkt niet te gaan plaatsvinden doordat gekozen is voor een combinatie van uur- en dagbalancering. 27

De lange termijn beschikbaarheid is geregeld middels de maatregelen voor planmatige beheer van de gasvoorkomens in Nederland op de lange termijn. Onderdelen hiervan zijn de bevoegdheid van de minister om de maximum hoeveelheid geproduceerd gas in Nederland op jaarbasis vast te stellen en het willen voortzetten van het kleineveldenbeleid. Kanttekening hierbij is de genoemde afschaffing van één van de stimulerende maatregelen voor dit beleid Inventarisatie succes- en faalfactoren Uit het bovenstaande zijn de volgende succes- en faalfactoren te destilleren: Succesfactoren Regelgeving waarin expliciet de verplichting voor het waarborgen van de veiligheid en betrouwbaarheid van netwerken en installaties wordt beschreven; Het bestaan van een sectorspecifieke toezichthouder voor de naleving van de regelgeving; Voorstellen van de toezichthouder voor een vergaande wijze van toezicht vanaf 2005; Een erfenis in het segment productie en hoofdtransportnet waar veiligheid en betrouwbaarheid daadwerkelijk goed gewaarborgd werden; Een erfenis in het segment opslag waardoor onverwachte fluctuaties in vraag en aanbod goed konden worden opgevangen; Regelgeving waarmee een planmatig beheer van de Nederlandse aardgasvoorraden op de lange termijn kan plaatsvinden; Regelgeving waarmee het gebruik van het Nederlandse transportnet als (goedkope) omleidingsroute voor buitenlandse gasstromen voorkomen dient te worden; Faalfactoren Een toezichthouder die op dit moment geen toezicht houdt op de naleving van de veiligheidsvoorschriften; Het openen van een groot deel van de bestaande opslagcapaciteit voor handelsactiviteiten; Het mogelijk gebruik van het Nederlandse transportnet als (goedkope) omleidingsroute voor buitenlandse gasstromen; Een erfenis in het segment regionaal transport waarin tot op heden onvoldoende registratie van storingen, ongevallen en incidenten plaatsvindt en waar onvoldoende bekendheid is over de exacte ligging van de leidingen; Beperkte aandacht (van de Nederlandse gemeenten in het kader van hun verantwoordelijkheid voor het beheer van de openbare ruimte) voor de veiligheid van de gasdistributienetwerken; een gedeeltelijke afbraak van het kleineveldenbeleid waarmee een effectief en efficiënt gebruik van het Nederlandse aardgas wordt beperkt.

28

4

Liberalisering en privatisering in de praktijk

In dit hoofdstuk wordt een aantal praktijkgevallen van privatisering en/of liberalisering beschreven. Elk geval wordt afgesloten met een aantal relevante succes en/of faalfactoren. Achtereenvolgens komen aan bod: De Britse spoorwegen; de stroomstoring in Californië; de elektriciteitssector in Nederland. 4.1 De Britse spoorwegen Een veel gehoord voorbeeld van privatisering gevolgd door een toename van de onveiligheid is de reorganisatie van de spoorwegen in Groot-Brittannië zoals die in 1994 is ingezet. Sinds deze privatisering, waarbij uiteindelijk meer dan 70 bedrijven gezamenlijk de rol hebben over genomen van het staatsbedrijf British Rail, lijkt het aantal ongelukken op het spoor aanzienlijk te zijn toegenomen, met als hoofdoorzaak een gebrek aan onderhoud. Een eenvoudige analyse van het privatiseringsproces is daarom zinvol. Hiervoor is gebruik gemaakt van een publicatie van Affuso en Newberry (2002). In 1991 heeft de EC in richtlijn 91/440/EEC gesteld dat er een scheiding dient te komen in infrastructuurbeheer enerzijds en vervoer anderzijds, waarbij er toegang tot de infrastructuur moet zijn voor vervoersaanbieders van andere landen. Idee achter de scheiding was het loskoppelen van het natuurlijke monopolie element “railnetwerk” van het in potentie competitieve element “vervoer”. Deze richtlijn is in Groot-Brittannië vertaald in de Railway Act van 1993. Niet alleen werden netwerk en vervoer gescheiden, het vervoer werd om de concurrentie te garanderen onderverdeeld in 25 concessies. Uitvoering van bovenstaande resulteerde in de situatie waarbij vervoersaanbieders materieel huren van materieeleigenaren en toegang tot het railnetwerk betalen aan de (monopolistische) netwerkeigenaar van wie ook stations worden gehuurd. Vervoersaanbieders mogen zelf geen rijdend materiaal bezitten. Toezicht werd geregeld via het onafhankelijke Office of the Rail Regulator (ORR), met als taakveld toegang tot het netwerk en het staatslichaam Office of Passenger Rail Franchising (OPRAF), later omgevormd tot de Stategic Rail Autority (SRA), met als taakveld allocatie, subsidiering, en minimum service- en kwaliteitsstandaarden. Een aantal zaken die een rol spelen bij de uiteindelijke kwaliteitstoestand van materieel, railnetwerk en vervoer zijn de volgende (Affuso en Newberry 2002): Materieel en netwerk hebben en lange levensduur en zeer specifiek. Een goed functionerende tweede-handsmarkt voor beiden is niet aanwezig. Het als gevolg hiervan ontbreken van een restwaarde is een stimulans voor het zo lang als mogelijk door te gaan met bestaand materieel; De toestand van materieel en netwerk was bij het begin van de privatisering al niet optimaal. Er wordt gesproken van “decades-long underfunding of the industry” die na de privatisering duidelijk werd; De hoge graad van onderlinge afhankelijkheid van de in principe onafhankelijke partijen. Technische problemen bij één partij leiden b.v. al snel tot vertragingen en congestie bij andere partijen; De OPRAF, als toewijzer van de contracten, had geen helder beeld van de waarde van de te privatiseren onderdelen, met als gevolg zowel te lage als te hoge inschrijvingen;

29

-

-

-

De wijze van toewijzing van de vervoerscontracten gaf meer competitie om de markt dan competitie in de markt waardoor de gewenste marktwerking na de toewijzing vindt niet meer automatisch plaats vond; De eisen voor de aanbiedingen waren onvoldoende helder en de keuzecriteria waren niet expliciet aangegeven. Hierdoor kon een goede vergelijking en een goede afweging bij de toewijzing onvoldoende plaatsvinden; De uitonderhandelde voorwaarden voor de toewijzingen bleken niet altijd realistisch, heronderhandelingen bleken noodzakelijk; De termijnen van de toewijzingen bleken (te) lang (15 tot 30 jaar), specifiek onderzoek (Affuso en Newberry 2000) geeft aan dat kortere toewijzingstermijnen gunstig werken op de bereidheid te investeren. De verklaring hiervoor is dat door te investeren een commitmentsignaal wordt afgegeven wat door kan werken in de besluitvorming bij volgende toewijzingen;

Vertaald naar faalfactoren geeft dat de volgende opsomming: -

Geen tijdige investeringen in materieel en infrastructuur a.g.v. specificiteit van het materieel enerzijds en de wijze van verwerving van contracten anderzijds; Een startsituatie met uitgebreid achterstallig onderhoud; De hoge graad van onderlinge afhankelijkheid van de in principe onafhankelijke partijen; Hier is nog aan toe te voegen: Het gebrek aan adequaat toezicht op de kwaliteit van materieel en infrastructuur. 4.2 Californië In het voorjaar van 2001 is Californië (VS) getroffen door een stroomstoring waardoor de levering van elektriciteit aan klanten daadwerkelijk onderbroken werd. Bruinincx (2003) en van Santvoort (2002) hebben in hun rapporten “Veiligheid op de geliberaliseerde energiemarkt” en “Blackout” een beschrijving gegeven van de stroomcrisis in Californië. Ook het Energierapport 2002 van EZ analyseert deze crisis. Hieronder zullen de drie oorzaken van deze stroomstoring zoals van Santvoort ze noemt worden weergegeven met daarna de vertaling naar de Nederlandse situatie in de vorm van succes- en vooral faalfactoren. De beschikbare hoeveelheid stroom Als eerste wordt genoemd de beschikbaarheid van stroom. De 1000 elektriciteitscentrales in Californië leveren te weinig stroom om in de eigen behoefte te kunnen voorzien. Import is dus noodzakelijk. Als gevolg van een extreem hete voorgaande zomer was de vraag naar elektriciteit in Californië ongewoon groot geweest. Omdat de vraag in de omliggende andere staten ook groot was, omdat door ongewoon lage waterstanden de hoeveelheid op te wekken waterkrachtenergie beperkt was en omdat door een uitgevallen gastransportsystemen extra productie m.b.v. gas onmogelijk was geworden werd elektriciteit schaars en ging de prijs omhoog. De marktwerking Er was in Californië slechts een dag- en een uurmarkt. Contracten met lange looptijden waren verboden en alle stroom diende op de elektriciteitsbeurs te worden aangeboden. De

30

distributiebedrijven konden hierdoor hun leveringsplicht niet afdekken maar moeten elke dag de markt op. De marktprijs van de elektriciteit ging a.g.v. de hierboven beschreven ontstane schaarste omhoog, en had een marktspel rond de productiecapaciteit tot gevolg. Deze capaciteit werd daardoor niet volledig benut en de prijs werd verder opgedreven. De stijgende aankoopprijs van elektriciteit kon door twee van de drie distributiebedrijven niet doorberekend worden aan de klanten vanwege een afgesproken maximumprijs. Op enig moment was de aankoopprijs 10 keer hoger dan de verkoopprijs met als gevolg een dreiging van failliet gaande distributiebedrijven met weer als gevolg de weigering van stroomproducenten om te willen leveren met als uiteindelijk gevolg het stoppen van de stroomlevering aan de klanten. De toezichthouder Deze greep in eerste instantie niet in waardoor de prijs bleef stijgen, productiecapaciteit bleef achtergehouden en distributiebedrijven failliet waren. Er werd pas ingegrepen toen de stroomonderbreking een feit was. Door het stellen van een maximum handelsprijs, het verplichten alle productiecapaciteit in te zetten, de distributiebedrijven financieel te laten ondersteunen, de consumentenprijs te verhogen en het toestaan van lange termijn contracten werd de visueuze cirkel doorbroken. Door het meewerken van externe factoren als gunstige weersomstandigheden, dalende gasprijzen en toenemende productiecapaciteit daalt de elektriciteitsprijs naar het niveau van voor de crisis. Succesfactoren Ingrijpen van een toezichthouder werkt indien deze voldoende bevoegdheden heeft. Faalfactoren Een vrije marktprijs aan de aanbodkant en een vaste prijs aan de vraagkant gecombineerd met een leveringsplicht; Geen lange termijnmarkt gecombineerd met een leveringsplicht; Een productiecapaciteit die niet altijd de vraag aan kan, gecombineerd met: Het ontbreken van systemen waarmee onverwachte fluctuaties in vraag en aanbod goed kunnen worden opgevangen; 4.3 De elektriciteitssector in Nederland De liberalisering en privatisering van de elektriciteitssector is op dezelfde soort wetgeving als die van de gassector gebaseerd. Alleen is het proces in de elektriciteitssector eerder ingezet. In dit hoofdstuk wordt beschreven waartoe het liberaliserings- en privatiseringsproces qua organisatie van de sector heeft geleid. Afgesloten wordt met succes en faalfactoren. Het rapport “Markten op de weegschaal” van de Algemene Energieraad van april 2003 vormt de basis voor de onderstaande teksten samen met de rapporten van Bruinincx (2003) en van Santvoort (2002) en het Energierapport 2002 van het ministerie van EZ. Organisatie elektriciteitssector na liberalisering en privatisering De sector is te onderscheiden in de volgende voor deze scriptie relevante componenten: Productie, transport en distributie. De productie van elektriciteit in Nederland vindt in hoofdzaak plaats middels gasgestookte centrales. Ongeveer een kwart van het geproduceerde vermogen bestaat uit decentrale productiecapaciteit (veelal warmtekracht), waarvan een belangrijk deel eigendom is van de 31

energieverbruikende industrie. Van het beschikbare productievermogen is 74% verdeeld over 4 grote producenten, waarvan 2 Nederlandse (Essent en Nuon). Belangrijk is dat de productiewijze van elektriciteit in Nederland relatief duur is, met als gevolg relatief dure stroom. Extra import van stroom via Duitsland en België tot over de maximale internationale transportcapaciteit is hiervan het gevolg geweest, met bijbehorende congestieproblemen. Er is een tendens om productiecapaciteit in Nederland “in de mottenballen” te zetten Voor het dagelijks gebruik is Nederland afhankelijk van stroomimport (ca. 20%). Met een reservecapaciteit van 26% (hierbij inbegrepen de zogenaamde gegarandeerde import) heeft Nederland nog voldoende productiecapaciteit om aan de binnenlandse vraag te voldoen. In de zomer van 2003 is door TenneT, als netbeheerder van het hoogspanningsnet (zie transport), opgeroepen tot zuinig omgaan met elektriciteit vanwege het erg klein worden van de reservecapaciteit. In het 20.00 uur journaal van 12/08/2003 noemde hoogleraar Milieukunde L. Reinders als oorzaak voor dit dreigende gebrek aan stroom in de zomer van 2003 de liberalisering, met als gevolg het onvoldoende instandhouden van reservecapaciteit. Ook NRC-Handelsblad constateert dit in de publicatie “Stroomtekort door centrales in de mottenballen” van 13 augustus 2003. Het transport van elektriciteit is op een vergelijkbare wijze georganiseerd als het gastransport. Er is één landelijke hoogspanningsnet en er zijn lokale distributienetten. Netbeheerder van het hoogspanningsnet in Nederland is TenneT, overeenkomstig de elektriciteitswet in overheidshanden. Dit beheer betreft het in stand houden en zonodig uitbreiden van dit net, het besturen van het transport van elektriciteit over het net, het afstemmen van vraag en aanbod van elektriciteit en het handhaven van de stroomvoorziening bij calamiteiten. Voor het lokale transport van elektriciteit over de distributienetten wordt zorggedragen door onafhankelijke netbeheerders. Dit zijn veelal afgescheiden onderdelen van de oude nutsbedrijven. De prijzen voor het transport van elektriciteit kennen een prijsplafond, opgelegd door de DTe. De distributie geschiedt door distributiebedrijven. Een deel hiervan betreft afgescheiden onderdelen van de oude nutsbedrijven (Nuon, Essent) waarvan de aandelen voor een aanzienlijk deel in handen blijven van provinciale en gemeentelijke overheden. Het andere deel betreft geheel private energieleveranciers. Eén van deze private leveranciers, Energy XS, ging half augustus 2003 failliet. Dit naar het één week later lijkt zonder directe consequenties voor de stroomlevering. De energie mag, anders dan in Californië (4.2) verhandeld worden via lange termijn contracten. Daarnaast is er de Amsterdam Power Exchange (APX) waar uitsluitend energie voor de volgende dag wordt verhandeld. Vergelijkbaar met de situatie Californië in 2001 steeg de marktprijs voor deze energie in augustus 2003 in Nederland tot ver boven de normale prijs. TenneT organiseert een zogenaamde spot-market waar realtime energie voor het kunnen balanceren van het net kan worden geboden en gevraagd. Succes en Faalfactoren De Energieraad noemt in persbericht behorend bij het rapport “Markten op de weegschaal” het volgende: Onder de huidige condities is er een reëel te achten risico is dat de oorspronkelijke bedoelingen achter marktwerking in de Europese elektriciteitsector niet of maar zeer ten dele zullen worden gerealiseerd. De Europese elektriciteitsmarkt die naar verwachting ontstaat zal 32

een betrekkelijk statisch oligopolistisch karakter hebben met weinig effectieve concurrentie en bijgevolg weinig prikkels om te komen tot innovatie en permanente kostenverlaging. Ook zijn er risico’s voor de publieke belangen voorzieningszekerheid en duurzaamheid. Geconstateerd wordt dat: Door de druk op de prijzen bestaande afgeschreven productiecapaciteit langer in productie wordt gehouden. Omdat afgeschreven systemen over het algemeen storingsgevoeliger zijn en vaak een minder hoog veiligheidsniveau hebben heeft dit gevolgen voor de leveringszekerheid; Investeren in reservecapaciteit loont niet onder de marktwerking. Reservecapaciteit is nodig om de continuïteit van de elektriciteitsvoorziening te garanderen onder normale omstandigheden, maar ook in geval van calamiteiten als rampen en aanslagen; Achterhouden van productiecapaciteit door producenten met als doel de prijs te beïnvloeden lonend kan zijn, met als mogelijk gevolg een aanbodtekort; De stroomimportafhankelijkheid van Nederland ons land voor de leveringszekerheid afhankelijk maakt van het buitenland. Grootschalige import kan vanwege de beperkte internationale transportcapaciteit echter problematisch zijn. Daarbij is te verwachten dat bij een internationaal stroomgebrek het aanbod aan importstroom snel zal verdwijnen. Van diverse kanten is de afgelopen tijd kritiek geuit op de onderhoudstoestand van de elektriciteitsnetten (NRC-Handelsblad 2003). Het aantal stroomstoringen lijkt te stijgen, hoewel een accurate registratie hiervan volgens de DTe ontbreekt (DTe 2003). Genoemde oorzaken hiervan liggen enerzijds in het gegeven dat de elektriciteitsnetten vanaf 1960 zijn aangelegd en componenten hiervan inmiddels het einde van hun levensduur bereikt hebben. Anderzijds hoeven de bedragen die via de DTe tarieven voor netbeheer worden betaald door de afnemers niet aan netbeheer besteed te worden. Toezicht hierop lijkt niet plaats te vinden. Een gegeven is dat medewerkers van Energiebedrijven klagen over gebrek aan tekeningen en materialen en wijzen op bezuinigingen op onderdelen van het netbeheer (NRC-Handelsblad 2003) Harde gegevens over een slechte onderhoudstoestand zijn (nog) niet aanwezig. Ten opzicht van Italië, Noorwegen, het Verenigd Koninkrijk, Zweden en Frankrijk was de uitval van de stroomvoorziening eind jaren 90 in Nederland, uitgedrukt in aantal minuten onderbreking per jaar, laag (zie grafiek, min. van EZ 2002).

33

Faalfactoren: Het lang(er) in bedrijf houden van afgeschreven systemen; Het onvoldoende zorgdragen voor reservecapaciteit in zowel binnen- als buitenland; De afhankelijkheid van het buitenland voor een adequate dagelijkse stroomvoorziening gecombineerd met de beperkte mogelijkheid om stroom te importeren enerzijds en het internationale gebrek aan reservecapaciteit anderzijds; Onvoldoende waarborgen voor adequaat preventief en correctief onderhoud.

34

5

Analyse

Allereerst worden de situaties in de gassector (voor en na liberalisering) afgezet worden tegen het theoretisch kader. Vervolgens worden de succes- en faalfactoren vanuit de Britse spoorwegen, Californië en de elektriciteitssector in Nederland vertaald worden naar de gassector. Met deze vertaalde factoren en de reeds beschreven factoren over de gassector blijft een aantal relevante factoren over in het kader van de leveringszekerheid. 5.1 Gassector gespiegeld aan het theoretisch kader In het theoretisch kader is een definitie gegeven van het begrip van publiek belang of publieke belangen: “Publieke belangen zijn maatschappelijke belangen als veiligheid, gezondheid en beschikbaarheid van bepaalde diensten en producten, waarvan behartiging door de overheid noodzakelijk is om een gewenst minimum niveau te kunnen garanderen”. Afgezet tegen het totale systeem van de aardgasvoorziening in Nederland kan gesteld worden dat binnen dit systeem een aantal maatschappelijke belangen aanwezig is. De leveringszekerheid van de aardgasvoorziening is hier één van, de veiligheid een andere. Gesteld kan worden dat er binnen het systeem vanwege meerdere redenen sprake is van marktfalen (het niet zelfstandig kunnen bereiken van het gewenste minimumniveau van de aanwezige maatschappelijke belangen door de markt): Er is sprake van marktmacht, er is namelijk op een aantal essentiële plaatsen in het systeem (productie en transport) sprake van slechts één of enkele spelers (NAM en Gasunie); Er zijn externe effecten waarneembaar als beïnvloeding van de leveringszekerheid; Er zijn publieke goederen in het geding als de mate van veiligheid van de infrastructuur; Er is sprake van specifieke kapitaalgoederen, de gehele aardgasinfrastructuur is dermate specifiek dat alternatieve toepassing niet rendabel kan plaatsvinden. Uit het bovenstaande is af te leiden dat “veiligheid”en “leveringszekerheid van aardgas” maatschappelijke belangen zijn waarvan het gewenste minimumniveau niet zelfstandig bereikt kan worden. Uit de definitie volgt dat de overheid deze belangen, die dan dus publiek zijn, dient te behartigen. In hoofdstuk 3 is een viertal mogelijkheden voor borging van publieke belangen beschreven, nl borging met concurrentie; borging met behulp van regels; institutionele borging en borging via hiërarchie. Te stellen is dat alleen borging middels regels uitzicht biedt op structurele goede borging van publieke belangen. Borging middels concurrentie valt af vanwege het per definitie marktfalende karakter van netwerksectoren. Over institutionele borging kan gesteld kan worden dat sturing moeilijk is vanwege de onafhankelijkheid van partijen, waardoor de gewenste invloed op die borging gering is. De borging zelf kan zeer effectief zijn, maar kan afhankelijk van allerlei ontwikkelingen ook snel afnemen in effectiviteit. De borging van de borging is hiermee gering. Borging middels hiërarchie werkt eveneens minder goed vanwege het gebrek aan zekerheid door de afhankelijkheid van niet voldoende te sturen personen en of organisaties. Er is een koppeling te maken tussen deze borgingsmethoden en de eveneens is hoofdstuk 3 beschreven marktordeningsdimensies. Borging middels concurrentie is te zien als het verschuiven richting ‘concurrentie” op de as “monopolie-concurrentie”; Borging middels regels is te zien als het verschuiven richting ‘regulering” op de as “autonomie-regulering”; Institutionele borging bevindt zich eveneens op deze as, waarbij vanwege het autonome karakter van de partijen de plaats op de as ver richting autonomie gaat. Borging middels hiërarchie is te plaatsen op de as “privaat-publiek”. 35

Uit deze koppeling volgt dat regulering inderdaad de meest in aanmerking komende wijze van marktordening met betrekking tot de borgen belangen is. Het publiek of privaat zijn is daarbij vanwege het matige borgende karakter van de hiërarchische borging minder van belang. Wel van belang is handhaving van de gestelde regels. Een goede borging middels regels vindt slechts dan plaats indien er structureel adequate handhaving plaatsvindt. 5.1.1 Het preliberaliseringstijdperk De wijze waarop de gassector georganiseerd was afgezet tegen de vier borgingsmethoden leidt tot de waarneming dat de methode “institutionele borging” de overhand had. Het bedrijf Gasunie, zowel handelaar als transporteur, was weliswaar hiërarchisch geborgd middels een 50% aandeelhouderschap van de overheid, maar bepaalde binnen een aantal door de overheid opgelegde kaders (dimensionering voor “-17° C, verplichte afname van kleineveldengas en een bewakingsregime) met name zelf hoe en in welke mate aan veiligheid en leveringszekerheid werd gedaan. De term “goldplated” zoals verschillende Gasuniemedewerkers die gebruiken bij beschrijvingen van de toestand van het leidingnetwerk is illustratief voor de wijze waarop Gasunie met veiligheid omging. De koppeling van de prijs van aardgas aan die van olie, die met zich meebracht dat de investeringen in de infrastructuur slechts een fractie bedroegen van de opbrengst van het gas, maakte deze relatief grote aandacht voor veiligheid wel relatief makkelijk. Ook de grootste producent, de NAM, ging in de veiligheidsvoorzieningen verder dan het minimaal vereiste. Het niet onder de BRZO 1999 regelgeving vallen van de productieinstallaties maakt dat de borging middels regels voor het aspect veiligheid veel minder ver gaat dan bij niet onder de mijnwet vallende bedrijven die vergelijkbare hoeveelheden stoffen aanwezig hebben. Tot op heden wordt dit aangevuld met institutionele borging vanuit de NAM. Doordat de bedrijfsbelangen en de publieke belangen bij zowel NAM als Gasunie een heel eind parallel lopen is niet in alle gevallen duidelijk aan te geven welk beleid, welke maatregelen en welke voorzieningen primair bedoeld zijn om de publieke belangen veiligheid en leveringszekerheid te waarborgen. Een goed voorbeeld hiervan zijn de gasopslaginstallaties van de NAM. Deze zijn tot stand gekomen op basis van commerciële uitgangspunten gericht op het borgen van het NAM-belang bedrijfscontinuïteit. Het publieke belang leveringszekerheid voer hier wel bij. De distributie binnen het regionale gedeelte vond plaats door de nutsbedrijven. Daar dit overheidsbedrijven waren gericht op het openbare nut, is te stellen dat er een mix van hiërarchische en institutionele borging plaatsvond. Geplaatst op de assen van de marktordeningsdimensies was de Gasunie (zowel transport als handel) te beschouwen als een monopolist, half privaat half publiek met een behoorlijke autonomie. De NAM als hoofdproducent was volledig privaat, niet geheel monopolist en zeer autonoom. De nutsbedrijven als leveranciers en lokale netbeheerders waren volledig publiek, volledig monopolist en behoorlijk autonoom.

36

Zie figuur.

5.1.2 Het postliberaliseringstijdperk De behartiging van de bovengenoemde publieke belangen in het postliberaliseringstijdperk loopt anders. Hieronder komen achtereenvolgens aan bod productie, handel, transport, levering en opslag. Productie De overheid stelt op basis van voorziene gasvoorkomens de jaarlijkse productieplafonds vast en stimuleert met prikkels het kleineveldenbeleid. Hiermee wordt de lange termijn leveringszekerheid geborgd middels regels. Het toezicht hierop lijkt niet expliciet beschreven te zijn anders dan rapportageplichten. Verder verandert er in de productiesector in principe niets. De NAM blijft als grootste speler de markt domineren. Het niet onder de BRZO 1999 regelgeving vallen blijft gelden, evenals de aanvulling tot op heden met institutionele borging. Aanstaande veranderingen in de organisatie die moederbedrijf Shell wil doorvoeren kunnen grote consequenties hebben voor de wijze waarop de Nam met veiligheid en leveringszekerheid omgaat en dus wat er met de institutionele borging gebeurt. Dit valt echter buiten het onderzoek. Handel De belangrijkste wijze van borging van het publieke belang leveringszekerheid in het segment handel is borging middels concurrentie. Regels die bij het dusdanig falen van de markt dat er te weinig gas verhandeld wordt borgen dat het gas blijft stromen zijn er niet expliciet. Transport Het hoofdtransport gaat plaatsvinden door één netbeheerder waarvan de overheid eigenaar is. Hier lijkt hiërarchische borging plaats te vinden. Het regionale transport gaat plaatsvinden via onafhankelijke netbeheerders die door de neteigenaren worden aangewezen. Op alle

37

netbeheerders, inclusief die van het hoofdtransportnet, wordt toezicht gehouden door de DTe, wat gezien kan worden als borging middels regels. De voorstellen van de DTe over de wijze van toezichthouden op veiligheid en transportzekerheid rond de regionale netten vanaf 2005 , een mix van proces, netwerk- en outputtoezicht, lijken tegemoet te komen aan de grootste bezwaren van elk van de afzonderlijke wijzen: De risico’s van outputsturing zijn dezelfde als genoemd borging middels contracten (2.3.): Indien de indicatoren niet goed genoeg zijn gekozen kunnen allerlei ongewenste effecten optreden. Daarnaast speelt het verschijnsel “time lag” een rol: Het pas na een aantal jaren in de outputindicatoren tot uiting komen van b.v. ondermaats netwerkbeheer De uitgebreide vorm van netwerktoezicht middels certificering kent de beperking van de momentopname. Het goedkeuren van de huidige toestand van het net zegt niet alles over de toestand in de toekomst. Procestoezicht middels ook weer certificering heeft als risico dat alleen gekeken wordt of de relevante processen (juist) plaatsvinden, zonder dat het eindproduct gemonitord wordt. Levering Borging van de leveringsgarantie van kleine afnemers vindt enigszins plaats middels regels, in zoverre dat houders van vergunningen om te kunnen leveren aan kleinverbruikers verplicht zijn te leveren aan elke kleinverbruiker die daarom verzoekt. Ook hier lijkt het toezicht niet expliciet geregeld. Borging van de toegang van vergunninghouders tot het net lijkt uitsluitend via concurrentie te verlopen. Opslag Het niet onder de BRZO 1999 regelgeving vallen van de ondergrondse gasopslaginstallaties maakt dat de borging middels regels voor het aspect veiligheid minder ver gaat dan bij niet onder de mijnwet vallende bedrijven die vergelijkbare hoeveelheden stoffen aanwezig hebben. Voor het aspect leveringszekerheid is via de Richtlijnen gasopslag 2003 (2002) borging middels regels geregeld. Echter, het voornemen van DTe, genoemd in de toelichting op deze richtlijnen, om de openstelling voor handelsdoeleinden in de toekomst te gaan verruimen, zwakt deze borging af. De regels lijken dan juist voor een afname van de leveringszekerheid te zorgen. Bezien vanuit de beschreven marktordeningsdimensies is Gastransport Services, als netbeheerder van het hoofdtransportnet, te beschouwen als een monopolist, volledig publiek met een redelijke autonomie. De handelsmaatschappijen zijn/worden volledig privaat, waarschijnlijk oligopolist vanwege het beperkte aantal spelers op de internationale concurrerende gasmarkt en vrijwel autonoom De NAM blijft volledig privaat, niet geheel monopolist en in grote mate autonoom. De lokale netbeheerders zijn over het algemeen zelfstandige onderdelen van de aloude nutsbedrijven. Deze zijn (nog) volledig publiek, volledig monopolist en (onder het regime van de nieuwe voorstellen van de DTe) sterk gereguleerd. De distributiebedrijven zijn deels privaat (de nieuwkomers) en deels (nog) publiek (de oude nutsbedrijven). Er is sprake van een concurrerende markt met waarschijnlijk niet heel veel spelers, dus een oligopolie. Met name richting de kleine afnemers vindt enige mate van regulering plaats.

38

Zie figuur.

Uitgaande van de stelling dat een structurele borging van de publieke belangen leveringszekerheid en veiligheid alleen kan plaats vinden indien er middels regels wordt geborgd zijn de volgende faalfactoren te onderscheiden: -

De grote mate van autonomie van de productiebedrijven; De grote mate van autonomie van de handelsorganisaties De redelijke mate van autonomiteit van de netbeheerder van het hoofdtransportnet;

5.2 Gassector gespiegeld aan de praktijk Britse spoorwegen De geconstateerde faalfactoren in het kader van de veiligheid op het Britse spoor zijn de volgende (zie 4.1): 1 2 3 4

Geen tijdige investeringen in materieel en infrastructuur a.g.v. specifiekheid van het materieel enerzijds en de wijze van verwerving van contracten anderzijds; Een startsituatie met uitgebreid achterstallig onderhoud; De hoge graad van onderlinge afhankelijkheid van de in principe onafhankelijke partijen; Het gebrek aan adequaat toezicht op de kwaliteit van materieel en infrastructuur.

Toegepast op het aardgas na liberalisering levert het volgende beeld op: 1. Geen tijdige investeringen in materieel en infrastructuur, speelt op dit moment rond de regionale netten. Indien de voorstellen van de DTe over de wijze van toezichthouden op veiligheid en transportzekerheid rond de regionale netten vanaf 2005 worden overgenomen lijkt adequaat onderhoud goed geborgd te gaan worden. 2.

Een startsituatie met uitgebreid achterstallig onderhoud, speelt eveneens rond de regionale netten. Hiervoor geldt hetzelfde als bij punt 1 over toezicht door de DTe.

39

3.

De hoge graad van onderlinge afhankelijkheid van de in principe onafhankelijke partijen, speelt wel, echter minder sterk dan bij de spoorwegen. De afhankelijkheid zit in de beschikbaarheid van aardgas op de plaatsen in de keten. Indien er onvoldoende wordt geproduceerd en/of verhandeld kan er onvoldoende worden getransporteerd en geleverd. Indien de balansfunctie van het Groningenveld in tact blijft en de overheid hier middels de landelijke netbeheerder direct over kan beschikken kan het niet werken van de markt binnen bepaalde grenzen opgevangen worden.

4.

Het gebrek aan adequaat toezicht op de kwaliteit van materieel en infrastructuur; ook hier geldt het gestelde bij 1. over toezicht door de DTe.

Elektriciteitscrisis in Californië De geconstateerde succes- en faalfactoren in het kader van de leveringszekerheid van elektriciteit in Californië zijn de volgende (zie 4.2): 1 2 3 4 5

Ingrijpen van een toezichthouder werkt indien deze voldoende bevoegdheden heeft; Een vrije prijs markt aan de aanbodkant en een vaste prijs aan de vraagkant gecombineerd met een leveringsplicht; Geen lange termijnmarkt gecombineerd met een leveringsplicht; Een productiecapaciteit die niet altijd de vraag aan kan, gecombineerd met: Het ontbreken van systemen waarmee onverwachte fluctuaties in vraag en aanbod goed kunnen worden opgevangen;

Toegepast op het aardgas na liberalisering levert het volgende beeld op: 1. Ingrijpen van een toezichthouder werkt, is een stimulans om een adequaat toegeruste toezichthouder boven de markt te zetten. Adequaat toegerust betekent enerzijds beschikken over voldoende bevoegdheden en anderzijds over voldoende controleinstrumenten en capaciteit om deze toe te passen. 2

Een vrije prijs markt aan de aanbodkant en een vaste prijs aan de vraagkant gecombineerd met een leveringsplicht, speelt in principe niet. De leveringsprijzen zijn weliswaar niet geheel vrij, doch doordat bij het vaststellen van de prijzen rekening wordt gehouden met het bevorderen van het handelsverkeer en het bevorderen van het doelmatig handelen van gastransportbedrijven en netgebruikers, is een onbalans tussen aanbodprijs en vraagprijs zoals die plaatsvond in Californië niet te verwachten.

3.

Geen lange termijnmarkt gecombineerd met een leveringsplicht, speelt niet daar de contractduur per contract wordt vastgesteld en lange termijn contracten mogelijk zijn.

4.

Een productiecapaciteit die niet altijd de vraag aan kan, speelt nog niet. Door de opslagcapaciteit te betrekken bij de productiecapaciteit kan op dit moment aan de vraag worden voldaan. Indien de opslagcapaciteit voor een aanzienlijk deel voor handelsdoeleinden vrijgegeven gaat worden zoals de DTe aangeeft in de Richtlijnen Gasopslag 2003 (2002), kan hier verandering in komen.

5.

Het ontbreken van systemen waarmee onverwachte fluctuaties in vraag en aanbod goed kunnen worden opgevangen, speelt niet, zolang de balansfunctie van het Groningenveld in tact blijft en (en deel van) de opslagcapaciteit hiervoor beschikbaar 40

blijft. Voortzetting van het kleine veldenbeleid en reserveringen in de opslagcapaciteit zijn dan noodzakelijk. Elektriciteitssector in Nederland De geconstateerde faalfactoren in het kader van de leveringszekerheid in de elektriciteitssector zijn (zie 4.3): 1 Het lang(er) in bedrijf houden van afgeschreven productiesystemen; 2 Het onvoldoende zorgdragen voor reserveproductiecapaciteit in zowel binnen- als buitenland; 3 De afhankelijkheid van het buitenland voor een adequate stroomvoorziening gecombineerd met de beperkte mogelijkheid om stroom te importeren enerzijds en het internationale gebrek aan reservecapaciteit anderzijds; 4 Onvoldoende waarborgen voor adequaat preventief en correctief onderhoud. Toegepast op het aardgas na liberalisering levert het volgende beeld op: 1. Het lang(er) in bedrijf houden van afgeschreven productiesystemen met onveiligheid en grotere kansen op uitval, lijkt in de gassector op dit moment geen rol van betekenis te spelen. Sinds jaar en dag is de productiekant al privaat georganiseerd, waarbij de veiligheid van de systemen sterk de aandacht krijgt. De borging hiervan is door het regime van de Mijnbouwwet minder groot dan die zou zijn onder de wet Milieubeheer. 2.

Het onvoldoende zorgdragen voor reservecapaciteit in zowel binnen- als buitenland, is nadrukkelijk van belang. Reservecapaciteit ligt in de gassector anders dan in de elektriciteitssector. In de elektriciteitssector is extra vraag naar stroom alleen te halen uit het opvoeren van de productie. Opslag in speciale voorzieningen en in het transportnet is door de aard van de elektriciteit niet mogelijk. Gas is wel op te slaan zowel in opslaginstallaties als enigszins in het net zelf. Daarnaast kent de gassector de balansfunctie van het Groningenveld. Onvoorziene extra vraag naar gas (als gevolg van b.v. extreem weer of uitval van delen van het transportnet) kan opgevangen worden vanuit het net (beperkt), het Groningenveld en de opslaginstallaties. Voorwaarde om de balansfunctie van het Groningenveld te behouden is het zorgdragen voor andere gasstromen. Het kleineveldenbeleid speelt hier een rol, naast de import van gas. Het afschaffen van één van de stimulerende maatregelen voor het kleineveldenbeleid, de zogenaamde willekeurige afschrijving, kan de balansrol van het Groningenveld gaan verstoren. Voorwaarde voor gebruik van de opslaginstallaties als reservecapaciteit is dat het gas in de opslaginstallaties beschikbaar is om in te zetten tijdens onvoorziene omstandigheden. De voorgenomen ruime openstelling voor handelsdoeleinden van de ondergrondse gasopslagen is hier strijdig mee.

3.

De afhankelijkheid van het buitenland voor een adequate stroomvoorziening. Dit punt speelt hier niet, daar Nederland de grootste gasvoorraden van de EU heeft en een netto exporteur is.

4.

Onvoldoende waarborgen voor adequaat preventief en correctief onderhoud, is een punt van aandacht. Indien de voorstellen van de DTe over de wijze van toezichthouden op veiligheid en transportzekerheid rond de regionale netten vanaf 2005 worden

41

overgenomen lijkt adequaat onderhoud goed geborgd te gaan worden. Op dit moment is het probleem even groot als in de elektriciteitssector. 5.3 Relevante succes en faalfactoren Vanuit marktordenings- en borgingstheoriën zijn de volgende faalfactoren over te nemen: De grote mate van autonomie van de productiebedrijven; De grote mate van autonomie van de handelsorganisaties; De redelijke mate van autonomie van de netbeheerder van het hoofdtransportnet; Vanuit de vergelijking met de praktijkgevallen blijven de volgende relevante factoren over: De mogelijkheid van een toezichthouder om succesvol in te grijpen; Het achterblijven van noodzakelijke investeringen in de bestaande infrastructuur indien de toezichthouder geen uitgebreider instrumentarium krijgt; Het onvoldoende plaatsvinden van toezicht op kwaliteit van de infrastructuur; Onvoldoende waarborgen voor adequaat preventief en correctief onderhoud; De ketenafhankelijkheid in het systeem van onafhankelijke partijen; Het deels verdwijnen van de balansfunctie van de ondergrondse gasopslagen; Het deels verdwijnen van de balansfunctie van het Groningenveld; Vanuit de analyse van de gassector komen de volgende factoren: Succesfactoren Regelgeving waarin expliciet de verplichting voor het waarborgen van de veiligheid en betrouwbaarheid van netwerken en installaties wordt beschreven; Het bestaan van een sectorspecifieke toezichthouder op de naleving van de regelgeving; Voorstellen van de toezichthouder voor een vergaande wijze van toezicht vanaf 2005 op de kwaliteit van de regionale netten; Een erfenis in het segment productie en hoofdtransportnet waar veiligheid en betrouwbaarheid daadwerkelijk goed gewaarborgd werden; Een erfenis in het segment opslag waardoor onverwachte fluctuaties in vraag en aanbod goed kunnen worden opgevangen; Regelgeving waarmee een planmatig beheer van de Nederlandse aardgasvoorraden op de lange termijn kan plaatsvinden; Regelgeving waarmee het gebruik van het Nederlandse transportnet als (goedkope) omleidingsroute voor buitenlandse gasstromen voorkomen dient te worden; Faalfactoren Een toezichthouder die op dit moment geen toezicht houdt op de naleving van de veiligheidsvoorschriften; Het openen van een groot deel van de bestaande opslagcapaciteit voor handelsactiviteiten; Het gebruik van het Nederlandse transportnet als (goedkope) omleidingsroute voor buitenlandse gasstromen; Een erfenis in het segment regionaal transport waarin tot op heden onvoldoende registratie van storingen, ongevallen en incidenten plaatsvindt; Er is onvoldoende bekendheid over de exacte ligging van de leidingen; Beperkte aandacht (van de Nederlandse gemeenten in het kader van hun verantwoordelijkheid voor het beheer van de openbare ruimte) voor de veiligheid van de gasdistributienetwerken; 42

-

Een gedeeltelijke afbraak van het kleineveldenbeleid waarmee een effectief en efficiënt gebruik van het Nederlandse aardgas wordt beperkt.

Omdat de faalfactoren rond de borging achterliggende oorzaken zijn van de andere genoemde factoren zullen hieronder verder niet worden meegenomen. In hoofdstuk 7 komen ze weer terug. De succesfactoren bestaan voornamelijk uit regelgeving en erfenissen. Uit de faalfactoren is te concluderen dat de regelgeving (nog) niet werkt en dat de erfenis dreigt te worden afgebroken. Daarmee zijn voor verdere analyse de faalfactoren het meest wezenlijk. Voor het doen van aanbevelingen zijn de mogelijkheden die de succesfactoren bieden wel weer relevant. Uit de koppeling van de twee opsommingen van faalfactoren blijft het volgende aan faalfactoren over, uitgesplitst naar lange termijn leveringszekerheid enerzijds en korte termijn leveringszekerheid anderzijds (zie inleiding): Lange termijn leveringszekerheid: Een beperking van het effectief gebruiken van de Nederlandse gasvoorraden door een gedeeltelijke afbraak van het kleineveldenbeleid; Korte termijn leveringszekerheid: Het deels verdwijnen van de balansfunctie van de ondergrondse gasopslagen door de aangekondigde verruiming van de openstelling van de opslagcapaciteit voor handelsdoeleinden; Het mogelijk gebruik van het Nederlandse transportnet als (goedkope) omleidingsroute voor buitenlandse gasstromen; Het deels verdwijnen van de balansfunctie van het Groningenveld door een gedeeltelijke afbraak van het kleineveldenbeleid; De ketenafhankelijkheid in het systeem van onafhankelijke partijen; Het achterblijven van noodzakelijke investeringen in nieuwe infrastructuur; Het achterblijven van noodzakelijke investeringen in de bestaande infrastructuur; Het onvoldoende plaatsvinden van toezicht op kwaliteit en dus de veiligheid van de infrastructuur door zowel toezichthouder als gemeenten; Over de drie laatste drie factoren in relatie tot veiligheid is te melden dat indien de voorstellen van de DTe over het verscherpen van het toezicht op de regionale netten vanaf 2005 worden overgenomen en adequaat worden uitgevoerd ze in principe komen te vervallen.

43

6

Conclusies en aanbevelingen

Allereerst zullen de conclusies worden genoemd die voortvloeien uit de drie deelonderzoeken: Theorie, Gassector en Praktijk. Met deze conclusies wordt vervolgens antwoord gegeven op de centrale probleemstelling van dit onderzoek. Afgesloten wordt met aanbevelingen. 6.1 Deelonderzoeken Vanuit de theorie komen de volgende conclusies: Leveringzekerheid van aardgas en de veiligheid van het productieproces tot en met de levering van aardgas aan de afnemers mogen worden beschouwd als publieke belangen. Conform de definitie uit hoofdstuk 2 (“Publieke belangen zijn maatschappelijke belangen als veiligheid, gezondheid en beschikbaarheid van bepaalde diensten en producten, waarvan behartiging door de overheid noodzakelijk is om een gewenst minimum niveau te kunnen garanderen”) dient de overheid de leveringszekerheid van aardgas en de veiligheid rond de aardgassector te borgen. Betoogd is dat borging middels regels van de beschreven borgingsmethoden de enige methode is die uitzicht biedt op een structurele en controleerbare borging van bovenstaande publieke belangen. Tevens is geconstateerd dat partijen die zorgdragen voor productie, transport, opslag en levering onder de huidige regelgeving een grote mate van autonomie hebben. Op de aanwezige algemene regels wordt toezicht gehouden via rapportageverplichtingen, waarbij opvalt dat geen toezicht wordt gehouden op de naleving van de veiligheidsvoorschriften. Een adequate en blijvende borging van de publieke belangen leveringszekerheid en veiligheid binnen de aardgassector vindt derhalve niet plaats. Vanuit de gassector komen de volgende aanvullende conclusies: Geconstateerd is dat de huidige regelgeving rond de liberalisering en privatisering bestaande voorzieningen voor met name leveringszekerheid juist afbreekt (opslag en kleineveldenbeleid). De regelgeving die op dit moment actueel is, is onvoldoende gericht op zowel de lange termijn leveringszekerheid (kleineveldenbeleid) als de op de korte termijn leveringzekerheid (opslag). Tevens is geconstateerd dat op regionaal niveau onvoldoende aandacht wordt besteed aan en toezicht wordt gehouden op de kwaliteit, en dus de veiligheid, van de infrastructuur. Daarbij is geconstateerd dat de toezichthouder voorstellen doet om dit toezicht drastisch te gaan verbeteren. Indien de voorstellen van Dte over de wijze van toezicht houden vanaf 2005 ongewijzigd worden ingevoerd zal de kwaliteit van de regionale infrastructuur sterk gaan verbeteren en kan er sprake zijn van effectieve borging van het belang veiligheid en dus het belang leveringszekerheid op korte termijn op regionaal niveau. Vanuit de praktijk komt de volgende aanvullende conclusie: Geconstateerd is dat onder geliberaliseerde en geprivatiseerde omstandigheden er onvoldoende animo is om voldoende tijdig te investeren in bestaande en nieuwe productiemiddelen, zodanig dat ongestoorde levering kan blijven plaatsvinden.

44

Er is onvoldoende zekerheid over het voldoende zeker en het veilig blijven functioneren van bestaande productie- en transportmiddelen, over het tijdig gereed zijn van nieuwe productie- en transportmiddelen en over het beschikbaar blijven van voldoende reservecapaciteit. 6.2 Antwoord op de probleemstelling Zoals in de inleiding is beschreven luidt de probleemstelling van dit onderzoek: “Wat zal de invloed van de liberalisering en privatisering van de energiemarkt zijn op de leveringszekerheid van aardgas in Nederland?” Referentiepunt bij het geven van een antwoord is de situatie rond de leveringszekerheid zoals die vóór de liberalisering en privatisering was, waarbij rekening wordt gehouden met de in de inleiding beschreven twee elementen van het begrip leveringszekerheid. Dit betreft de beschikbaarheid van aardgas op de lange termijn (lange termijn leveringszekerheid) enerzijds en de ongestoorde levering van aardgas aan afnemers op korte termijn (korte termijn leveringszekerheid) anderzijds. Op landelijk niveau speelt zowel de lange termijn leveringszekerheid als de korte termijn leveringszekerheid. Gesteld is in hoofdstuk 4 dat beiden op landelijk niveau goed geregeld waren, ondanks de weinig zekere constitutionele borging zoals in hoofdstuk 6 is gebleken. Op regionaal niveau speelt alleen de korte termijn leveringszekerheid. Hiervan is gezegd dat er geen helder beeld is van de situatie, structureel slecht was de situatie echter niet. Relevant voor de lange termijn leveringszekerheid vanaf heden is de beschreven verslechtering van de stimulerende maatregelen rond het kleineveldenbeleid. Hiermee neemt het in productie nemen van reeds bekende velden af. Omdat voor een efficiënte gasproductie uit de kleine velden het gelijktijdig in productie zijn van het Groningenveld een noodzaak is, zorgt het verminderd in productie nemen van kleine velden en dus het eerder leeg maken van het Groningenveld voor een afname van de lange termijn leveringszekerheid. De lange termijn leveringszekerheid neemt dus af volgend op de liberalisering en privatisering. Relevant voor de korte termijn leveringszekerheid vanaf heden zijn kwaliteit en capaciteit van de infrastructuur en de toegang van leveranciers tot de infrastructuur. Onder de huidige regelgeving zal de kwaliteit van de infrastructuur gaan verslechteren als gevolg van onvoldoende (preventief) onderhoud. Dit punt speelt al rond de regionale infrastructuren maar kan zonder betere borging ook gaan spelen rond de nationale infrastructuur. Eveneens relevant is de verwachting dat onder de huidige regelgeving de capaciteit van de infrastructuur zal gaan afnemen waarbij er onvoldoende reservecapaciteit zal zijn. Enerzijds door het niet tijdig investeren in bestaande en nieuwe infrastructuur, waaronder reservecapaciteit, anderzijds door het gedwongen openstellen van de opslagcapaciteit voor handelsdoeleinden. De huidige regelgeving, waarbij de transportcapaciteit zonder onderscheid wordt verhandeld, kan leiden tot de situatie dat leveranciers geen gas kunnen afleveren. De korte termijn beschikbaarheid neemt dus eveneens af volgend op de liberalisering en privatisering.

45

Met bovenstaande conclusies over de lange en korte termijn leveringszekerheid is het antwoord op de probleemstelling dat met de huidige regelgeving de invloed van de liberalisering en privatisering van de energiemarkt op de leveringszekerheid van aardgas in Nederland ongunstig zal zijn. Zowel de lange termijn leveringszekerheid als de korte termijn leveringszekerheid van aardgas zullen wezenlijk afnemen. Wat de gevolgen zullen zijn van deze afname is niet onderzocht. Aannemelijk is echter dat het aantal ongevallen rond de aardgasinfrastructuur, van productie tot en met levering, zal gaan toenemen. Dit betekent meer onveiligheid voor de bevolking en vaker storingen in de gaslevering. Omdat de elektriciteitsvoorziening in Nederland sterk afhangt van de beschikbaarheid van aardgas zullen grootschalige storingen in de aardgaslevering snel leiden tot grootschalig ongemak in de samenleving, met crises op nationale schaal tot gevolg. Met name onder winterse omstandigheden zal ook minder grootschalige uitval, vanwege de prominente rol van aardgas bij ruimteverwarming, leiden tot grootschalig ongemak, met crises op tenminste regionale schaal. Onderdeel van deze crises is de problematiek rond het weer opstarten van de gestoorde gaslevering. 6.3 Aanbevelingen Om de te verwachten vermindering van de leveringszekerheid op zowel op lange als korte termijn te voorkomen wordt het volgende aanbevolen: Erken de rol van de overheid bij het borgen van de publieke belangen leveringszekerheid en veiligheid in de aardgassector. Zorg voor een effectieve voortzetting van het kleineveldenbeleid. De reeds genomen maatregelen die dit beleid frustreren zullen opgeheven danwel gecompenseerd dienen te worden. Zorg voor afdoende regelgeving voor de gehele aardgassector gericht op leveringszekerheid en veiligheid. Dit houdt enerzijds in dat zowel productie, handel, transport, opslag als levering dusdanig aan regels worden gebonden dat ongestoorde levering van aardgas onder voorzienbare omstandigheden kan blijven plaatsvinden. Anderzijds betekent dit het zorgdragen voor effectieve handhaving van de reeds gestelde en nog te stellen regels. Uitbreiden van de bevoegdheden, aandachtsvelden en handhavingsmogelijkheden van de bestaande toezichthouder (DTe) zijn hiertoe voor de hand liggende opties. Meer specifiek: Onderzoek wat de minimaal noodzakelijke productie- en transportcapaciteit (inclusief reservecapaciteit) moet zijn om de aardgaslevering in Nederland op het preliberaliseringsniveau te kunnen houden; Zorg vervolgens voor een effectief toezicht op het investeringsgedrag van relevante partijen gericht op een voldoende grote productie- en transportcapaciteit (inclusief reservecapaciteit); Houdt bij de openstelling van de opslaglocaties voor handelsdoeleinden voldoende rekening met de mogelijkheid/noodzakelijkheid om opgeslagen gas als reserveproductiecapaciteit te reserveren voor (on)voorziene omstandigheden. Onderzoek wat de minimaal noodzakelijke balanscapaciteit dient te zijn om de korte termijn vraag en aanbod op elkaar af te kunnen stemmen en indien mogelijk de negatieve effecten van de ketenafhankelijkheid te kunnen opvangen; Houdt vervolgens bij de openstelling van de opslaglocaties voor handelsdoeleinden voldoende rekening met de mogelijkheid/noodzakelijkheid deze locaties een balansfunctie te laten vervullen. 46

-

Zorg voor effectief toezicht op de kwaliteit van de infrastructuur, zowel nationaal als regionaal. De voorstellen van de DTe over aanvullende regulering gericht op de kwaliteitsdimensies veiligheid en transportzekerheid vanaf 2005 voor de regionale infrastructuur lijken hiervoor zeer geschikt en verdienen nagevolgd te worden voor de landelijke infrastructuur.

47

Literatuurlijst Affuso L. en Newbery D.

Affuso L. en Newbery D.

Algemene Energieraad

Algemene Energieraad Bruinincx N. Dienst Uitvoering en Toezicht Energie Dienst Uitvoering en Toezicht Energie Dienst Uitvoering en Toezicht Energie Dienst Uitvoering en Toezicht Energie Dienst Uitvoering en Toezicht Energie

Dienst Uitvoering en Toezicht Energie Jepma C.J. Jorritsma A. Minister van Economische zaken Minister van Economische zaken Minister van Economische zaken Minister van Economische zaken Minister van Economische zaken Ministerie van Economische zaken Nederlandse Mededingingsautoriteit NRC Handelsblad NRC Handelsblad NRC Handelsblad NRC Handelsblad NRC Handelsblad NRC Handelsblad NRC Handelsblad NRC Handelsblad NRC Handelsblad N.V. Nederlandse Gasunie, OCFEB Peeters C et al Raad voor de Transportveiligheid Raad voor de Transportveiligheid

Investment, reprocurement, and franchise contract length in the British Railway Industry, 2000. Centre for Economic and Policy Research (CEPR) Discussion Paper, 2619, 2000 Allocation of Rail Franchises, Uit: Auctions and beautycontests a policy perspective, Erasmus Competition & Regulation Institute, 2002 Markten op de weegschaal, signaleringsadvis van de energieraad over de liberalisering van de Europese elektriciteitsmarkt, Den Haag, april 2003 Energieraad signaleert risico’s bij de liberalisering van de elektriciteitsmarkt Persbericht 03/566 24 april 2003 Veiligheid op de geliberaliseerde energiemarkt Scriptie MCDM, Veghel, februari 2003 Richtlijnen Gastransport 2003, Den Haag, augustus 2002 Toelichting Richtlijnen Gastransport 2003, Den Haag, augustus 2002 Richtlijnen Gasopslag 2003, Den Haag, augustus 2002 Toelichting Richtlijnen Gasopslag 2003, Den Haag, augustus 2002 Kwaliteitsregulering Gasdistributie Nederland Regionale Netbeheerders Gas, tweede reguleringsperiode, Informatie- en consultatiedocument, Den Haag, april 2003 Transmission System Operator Gas in Nederland, Informatie- en consultatiedocument, Den Haag, januari 2003 Gas onder druk, ESB 14 september 2001 blz. 704-707 Speech als minister van economische zaken op Themadag “Liberalisering en verzelfstandiging”, Schiphol, april 2001 Brief aan Tweede Kamer, Liberalisering elektriciteits- en gasmarkt kleinverbruikers, Den Haag, juni 2003 Beleidsregels aanwijzing netbeheerders Gaswet, Staatscourant 10 oktober 2000, nr. 196/blz. 9 Brief aan Tweede Kamer, onderwerp herstructurering Gasgebouw, Den Haag, 8 april 2002 Brief aan Tweede Kamer, onderwerp toekomstige structuur Gasgebouw, Den Haag, 19 november 2001 Antwoord op kamervragen gesteld op 19 september 2001, persbericht min. van EZ, 15 januari 2002 Investeren in energie, investeren in de toekomst Energierapport 2002, Den Haag, februari 2002 Notitie concentraties in de energiesector, december 2002 De hulpeloze burger, 4 januari 2003 Politiek moet weer aan de knoppen draaien, 7 januari 2003 Kies quangostroom, kies je eigen storing, 11 januari 2003 Wijn stelt onderzoek in naar stroom 13 januari 2003 De toekomst van de quango’s in drie scenario’s, 21 januari 2003 Hausse aan stroomuitval komende 10 jaar 8 februari 2003 Gevaar dreigt door chaos onder de grond, 19 april 2003 Stroomtekort door centrales in de mottenballen, 13 augustus 2003. Risico op ramp met leidingen genegeerd, 16 augustus 2003 Jaarverslag 2001, Groningen, 2001 Welvaart en de regulering van netwerksectoren, Den Haag, maart 2002 Visie op aardgasproductie in Nederland in de 21e eeuw, Sdu, Den Haag 2002 Ongeval met gasdistributieleiding, Den Haag februari 2002 Gasexplosie na breuk van gasdistributieleiding, Den Haag, september 2002

48

Raad voor Verkeer en Waterstaat van Santvoort R.

Schoon C. Tweede kamer der Staten-Generaal De Volkskrant Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid

Tussen droom en daad… Marktordening en publieke belangen rond vitale transportinfrastructuren, Den Haag, maart 2003 Black-out, Onderzoek naar geprivatiseerde en geliberaliseerde elektriciteitsnetwerken als hoge risico-systemen Scriptie MCDM, Culemborg , september 2002 Stageverslag binnenlandstage MCDM, den Horn, 2003 Wet van 22 juni 2000, houdende regels omtrent het transport en de levering van gas (Gaswet), Den Haag 2003 Betalen naar prestatie maakt rattenvanger in de mens los, 15 februari 2003 Rapporten aan de regering Het borgen van publiek belang, Den Haag 2000

49