Eindscriptie Master of Crisis and Public Order Management

Eindscriptie Master of Crisis and Public Order Management

Het proces

van ontmanteling

tot vernietiging

Marijn van Eijsden – januari 2015

Een onderzoek naar nut, noodzaak en wenselijkheid voor geprotocolleerd optreden bij het ruimen van afgeworpen vliegtuigbommen in Nederland voor (overheids)hulpdiensten en gemeenten

Kapitein Haddock uit Kuifje

“Duizend bommen en granaten”

2

Colofon

Persoonlijke gegevens:

Marijn van Eijsden

Brandweer Hollands Midden

Zwanebloem 40

Afdelingshoofd Vakbekwaamheid

2408 LT Alphen aan den Rijn

Postbus 1123, 2302 BC Leiden

[email protected]

[email protected]

06 – 167 06 844

06 - 167 06 844

Gegevens opleiding:

Instituut Fysieke Veiligheid

Politieacademie

Kempenbergerweg 783

Pannenhoef 19

6816 RW Arnhem

4641 ST Ossendrecht

MCPM leergang 4 (311N0004)

Kernopgave 5200510

Studentennummer 216472

Kernopgave 5200511

Decaan: drs. Erie Braakhekke

Masterthesis – eindscriptie

Thesisbegeleider: dr. Menno van Duin

Datum 26 januari 2015

Versie 1.2 – definitief

3

Voorwoord Vrijdag 11 januari 2013. De eerste dag Master of Crisis and Public Order Management leergang vier. Nu, ruim twee jaar later, zit het er bijna op. Met het inleveren van deze thesis is de opleiding nagenoeg geheel ten einde. Medio maart volgt een mondelinge toelichting op het onderzoek en dan zit het er echt op. Twee jaar lang elke vrijdag naar Schaarsbergen of Ossendrecht om op het Instituut Fysieke Veiligheid of de Politieacademie lessen te volgen. De vrijdag was daarmee de afgelopen twee jaar een prettige afwisseling van de dagelijkse werkomgeving. Ik heb er veel plezier aan beleefd en ik heb er veel van opgestoken, maar ik ben blij dat het erop zit. De combinatie van een (master)studie naast een volledige drukke en verantwoordelijke functie bij de brandweer heeft veel vrije tijd en energie gekost. Ik ben mijn werkgever, Brandweer Hollands Midden in persoon van regionaal commandant Henk Meijer en zijn plaatsvervanger Hans Zuidijk, veel dank verschuldigd vanwege hun bereidheid om mij deze opleiding te laten volgen. Ik hoop dat de resultaten zichtbaar zijn in ons dagelijkse werk. Ten aanzien van deze scriptie wil ik een aantal mensen bedanken voor hun bijdrage. Alle geïnterviewde personen ben ik dank verschuldigd voor hun medewerking en de prettige gesprekken die wij hebben gevoerd. Menno, bedankt voor je kritische feedback op alle concepten van de scriptie die onder je ogen zijn geweest. Manon, bedankt voor je eigenwijze commentaar op al mijn werk. Met jouw kennis en deskundigheid heb je me enorm geholpen. Ik ben blij dat je mijn zus bent. En als laatste, maar zeker niet de minste, wil ik mijn vriendin Davinia bedanken voor de steun en het begrip dat ik veel van onze gezamenlijke vrije tijd aan de studie heb besteed. Ik ga afronden, maar niet voordat ik alle docenten, mijn medestudenten, de decanen Ralf en Erie en natuurlijk Belinda bedank voor hun bijdrage aan mijn ontwikkeling. Het waren twee fantastische jaren.

Alphen aan den Rijn, januari 2015 Marijn van Eijsden

4

Inhoudsopgave Samenvatting......................................................................................................................... 7 Hoofdstuk 1 Inleiding .......................................................................................................... 10 1.1 Aanleiding ................................................................................................................. 10 1.2 Vraagstelling.............................................................................................................. 11 1.3 Relevantie voor de beroepspraktijk ............................................................................ 11 1.4 Leeswijzer.................................................................................................................. 12 Hoofdstuk 2 Opzet en verantwoording van de onderzoeksmethodiek ................................. 13 2.1 Inleiding .................................................................................................................... 13 2.2 Theoretisch onderzoek .............................................................................................. 13 2.3 Empirisch onderzoek: casusonderzoek ...................................................................... 15 2.4 Empirisch onderzoek: interviews ............................................................................... 16 2.5 Verantwoording ......................................................................................................... 16 Hoofdstuk 3 Actoren en hun achtergrond............................................................................ 18 3.1 Explosieven Opruiming Dienst Defensie .................................................................... 18 3.1.1 Geschiedenis van de EODD ................................................................................. 18 3.1.2 Huidige situatie EODD ........................................................................................ 18 3.2 Gemeente .................................................................................................................. 21 3.2.1 De positie van de gemeente................................................................................ 21 3.2.2 Bekostiging van een ontmanteling ...................................................................... 22 3.3 Overheidshulpdiensten .............................................................................................. 23 3.3.1 Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijding Procedure................................ 23 3.3.2 Politie ................................................................................................................. 24 3.3.3 Brandweer........................................................................................................... 25 3.3.4 Ambulance.......................................................................................................... 25 3.3.4 Overige betrokken actoren.................................................................................. 25 3.4 Conclusie................................................................................................................... 26 Hoofdstuk 4 Theoretisch kader............................................................................................ 28 4.1 Crisis nader bekeken ................................................................................................. 28 4.1.1 De (mini-)crisis en de beheersing ....................................................................... 28 4.1.2 Crisisleiderschap en crisismanagement .............................................................. 29 4.2 Crisisbesluitvorming .................................................................................................. 30 4.2.1 De rol van emoties in besluitvorming.................................................................. 31 4.2.2 Perceptie van risico’s en gevolgen voor besluitvorming ...................................... 33 4.2.3 Expertise............................................................................................................. 34 4.3 Aanpak van de (mini-)crisis ....................................................................................... 35 4.3.1 Structuur en netwerk .......................................................................................... 35 4.3.2 Proces ................................................................................................................. 36 4.3.3 Project ................................................................................................................ 37

5

Hoofdstuk 5 Van theorie naar empirie ................................................................................. 39 5.1 Samenvatting van de onderzochte theorie en hypothesen ......................................... 39 5.1.1 De crisis nader bekeken...................................................................................... 39 5.1.2 Crisisbesluitvorming ........................................................................................... 40 5.1.3 De aanpak van de (mini-)crisis ........................................................................... 42 5.2 Koppeling naar empirie.............................................................................................. 42 Hoofdstuk 6 De praktijk ...................................................................................................... 44 6.1 Beschrijving van de casussen ..................................................................................... 44 6.2 Bevindingen ............................................................................................................... 49 6.2.1 De crisis nader bekeken...................................................................................... 49 6.2.2 Crisisbesluitvorming ........................................................................................... 51 6.2.3 De aanpak van de (mini-)crisis ........................................................................... 53 Hoofdstuk 7 Conclusies, aanbevelingen en discussie .......................................................... 55 7.1 Conclusies en aanbevelingen ..................................................................................... 55 7.2 Discussie ................................................................................................................... 61 Bijlage A: Literatuurlijst.................................................................................................... 63 Bijlage B: Lijst geïnterviewde personen ............................................................................ 65 Bijlage C: Akkoordverklaring werkgever op onderwerp thesis .......................................... 67 Bijlage D: interviewprotocol ............................................................................................. 68

6

Samenvatting Deze scriptie is het eindproduct van de vierde leergang Master of Crisis and Public Order Management. Het onderwerp dat gekozen is voor dit onderzoek betreft de ontmanteling van afgeworpen vliegtuigbommen uit de Tweede Wereldoorlog. Op basis van informatie uit die periode wordt geschat dat ongeveer tien procent van de afgeworpen munitie niet tot ontploffing is gekomen. Dat betekent dat er in Nederland naar verwachting nog vele niet geëxplodeerde vliegtuigbommen gevonden zullen worden in de komende jaren. De directe aanleiding om dit onderwerp nader te onderzoeken is de grote diversiteit in niveaus van (multidisciplinaire) opschaling bij de vondst van een vliegtuigbom. Vanwaar deze verschillen? Dit heeft geleid tot de volgende onderzoeksvraag:

Welke elementen zijn bepalend voor de operationele en bestuurlijke impact van een (on)geplande bomruiming en is het op basis hiervan mogelijk en wenselijk om te komen tot een uniforme werkwijze voor de ontmanteling van conventionele bommen voor de hulpdiensten en het bestuur in Nederland? Het kwalitatief explorerend onderzoek bestaat uit een theoretisch deel en een empirisch deel. In het praktijkonderzoek is zowel gebruik gemaakt van casuïstiek uit de periode 2010 – 2014 als van interviews met operationele en bestuurlijke betrokkenen. Voor de theorie zijn drie verschillende invalshoeken gekozen. In het eerste deel is gekeken wat voor soort crisis een ontmanteling eigenlijk is en welk leiderschap hier het beste bij past. In het tweede deel is nader onderzocht wat crisisbesluitvorming inhoudt en welke invloed emoties, perceptie van risico’s en expertise hebben op deze besluitvorming. Tot slot is gekeken naar de aanpak van de ontmanteling. Hierbij is ingezoomd op zowel het netwerk van actoren, als de projectmatige en de procesmatige werkwijzen. Bij een ontmanteling zijn vaak vele actoren betrokken. Al deze actoren hebben hun eigen belangen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Er is eigenlijk altijd sprake van een multidisciplinaire samenwerking. Er kan sprake zijn van een GRIP-opschaling. GRIP is de afkorting van Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijding Procedure. In de eerste plaats werken vooral de operationele hulpdiensten aangevuld met de gemeente en de Explosieven Opruimingsdienst Defensie (EODD) samen. Situationeel wordt dit multidisciplinaire team aangevuld met andere betrokken partijen zoals Rijkswaterstaat, Prorail, de Gasunie of het Hoogheemraadschap. Dit is afhankelijk van de omgeving waarin de bom is gevonden en de risico’s die er zijn. Op basis van de theorie kan de vondst en de daaropvolgende ontmanteling als mini-crisis beschouwd worden. Er is immers sprake van (perceptie van) dreiging, er is sprake van (een gevoel van) urgentie en er is kortstondig veel (lokale) media-aandacht. Dit vraagt om krachtig leiderschap. Men verwacht van de overheid anticiperend beleid en effectief crisismanagement. Een crisis wordt zowel operationeel (‘uniformen’) als bestuurlijk (‘maatpakken’) aangepakt. Besluitvorming in tijden van crisis vraagt veel van de beslissers. Besluiten kunnen op diverse wijzen tot stand komen. De rationele besluitvorming zet de verschillende opties tegen elkaar af en de keuze valt op de oplossing die het beste lijkt. Er

7

zijn wetenschappers die menen dat besluitvorming voornamelijk op basis van herkenning plaatsvindt. Anderen menen dat besluitvorming in hoge mate emotioneel gestuurd wordt, waarna de ratio de emotionele keuze positief bevestigt. De persoonskenmerken van de besluitvormers spelen hierin een rol. Expertise op een bepaald thema wordt gezien als een verlengstuk van intuïtief handelen. Om over expertise te kunnen spreken moet voldaan worden aan twee voorwaarden: er moet voldoende regelmaat in de gebeurtenis zijn om voorspelbaar te zijn en de expert moet voldoende gelegenheid hebben om te oefenen. In de aanpak van de ontmanteling is er altijd sprake van een netwerk van diverse betrokken actoren. De structuur van het netwerk kan variëren. Niet altijd is er sprake van een formele hiërarchische structuur in de aanpak van een crisis. Binnen een multi-actornetwerk is er sprake van wederzijdse afhankelijkheden. De werkwijze om een crisis aan te pakken is niet in te delen als zuiver proces- of zuiver projectmatig. Beide werkwijzen hebben voor- en nadelen. Het voordeel van projectmatig werken boven procesmatig werken is dat taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van alle betrokken actoren duidelijk zijn. Naar aanleiding van de onderzochte literatuur is een aantal veronderstellingen (hypotheses) opgesteld die in het empirisch deel van het onderzoek getoetst zijn. Naar aanleiding van het praktijkonderzoek konden niet alle hypotheses bevestigd worden. Zo blijkt een ontmanteling niet standaard een mini-crisis te zijn, maar vooral een incident. Een enkele keer is er wel sprake van een mini-crisis, maar nooit meer dan dat. De opschaling naar GRIP 1 blijkt vaak wel te kloppen, maar is niet de maximale opschaling tot definitieve identificatie. Een enkele keer wordt er zelfs helemaal niet opgeschaald in de structuur van GRIP. Ook blijkt uit het onderzoek niet expliciet dat emoties en perceptie van risico’s in hoge mate de operationele besluitvorming hebben beïnvloed. Wel wordt onderkend dat, door gebrek aan ervaring, individuele percepties een rol (kunnen) spelen. Er is niet gebleken dat er bij een stabiele situatie wordt afgeschaald en dat er vervolgens voorbereidende werkzaamheden, onder regie van de gemeente, plaatsvinden voor de nader te plannen ontmanteling. In de onderzochte casussen is er geen sprake geweest van een niet-stabiele bom. Er is geen eenduidige wijze van aanpak geconstateerd. Wel is bevestigd dat de projectmatige aanpak van een ontmanteling de voorkeur heeft omdat deze structuur duidelijkheid biedt voor alle betrokkenen. Op basis van de conclusies is een aantal aanbevelingen te doen. De eerste aanbeveling is om altijd op te schalen naar een GRIP 1-niveau. Dit biedt de zekerheid dat alle relevante actoren samen met de EODD het operationele multidisciplinaire team vormen. Indien na identificatie van het explosief blijkt dat de situatie niet stabiel is, staat het operationele team al en hoeft er niet alsnog te worden gealarmeerd. De tweede aanbeveling is het landelijk ontwikkelen en opzetten van een standaard Plan van Aanpak voor de ontmanteling van een Conventioneel Explosief. Door dit stappenplan kan de ontmanteling van vondst tot (geplande) ontmanteling doorlopen worden. Indien de bom stabiel is, is de aanbeveling om de regie bij gemeente te leggen en af te schalen. De voorbereiding op de nader te plannen ontmanteling vindt multidisciplinair plaats. Indien de bom instabiel is, is de aanbeveling om de regie bij de veiligheidsregio te leggen en indien

8

nodig verder op te schalen in de GRIP-structuur. De laatste aanbeveling is om in algemene zin meer aandacht te geven aan de invloeden van emoties en percepties bij alle functionarissen die actief zijn in de crisisbeheersing en -bestrijding. Aan de hand van het onderzoek is een aantal punten van discussie naar voren gekomen. Ten eerste de representativiteit van het onderzoek. Er zijn slechts acht casussen nader bekeken, daar waar er landelijk gezien vele tientallen ontmantelingen per jaar plaatsvinden. Ook is het aantal respondenten een kleine greep uit het totaal van personen die betrokken zijn (geweest) bij een of meerdere ontmantelingen. Een groter opgezet onderzoek zal meer data verschaffen en mogelijk andere uitkomsten. Bij de gesprekken bleek dat er zeer verschillende gedacht werd door bestuurders over de nut en noodzaak van opschaling in de GRIP-structuur bij een ontmanteling. De vraag rijst of dit specifiek geldt voor een ontmanteling of ook bij andere incidenten. Onderwerp van discussie zijn de veiligheidsmaatregelen die genomen worden in relatie tot de opinie van de (mondige) burger. Hoewel de maatregelen vooral bedoeld zijn ter bescherming van de bevolking, ervaart zij deze vaak als onnodig. Hoezo gevaarlijk? De bom ligt er al jaren, is van grote hoogte komen vallen en nu ineens is het gevaarlijk. Er moet balans gezocht worden tussen de reële kans op de gebeurtenis en het ergst denkbare scenario. Ook een punt van discussie is het afschalen van GRIP als blijkt dat de bom stabiel is. Dit gebeurt nu niet en er is geen eenheid van opvatting geconstateerd over de voor- en nadelen van het in stand houden van de GRIP. Tot slot een algemeen discussieonderwerp, namelijk de grote hoeveelheid functionarissen in de crisisbeheersing, zowel operationeel als bestuurlijk. Zijn deze mensen allemaal op hetzelfde niveau van kennis en kunde en mag je van een ieder hetzelfde kwaliteitsniveau verwachten? Ervaring opbouwen in crisisbestrijding en crisisbesluitvorming blijft heel lastig gezien de lage frequentie van voorkomen.

9

Hoofdstuk 1 Inleiding 1.1 Aanleiding Nederland ligt (nog steeds) vol met Conventionele Explosieven (CE) uit de Tweede Wereldoorlog. Naast diverse vormen van munitie gaat het vooral om afgeworpen vliegtuigbommen. Zowel Duitse, Amerikaanse maar vooral Engelse bommen worden met grote regelmatig blootgelegd tijdens werkzaamheden op land of in water. Vaak zijn dit bommen van divers explosief gewicht die op ‘scherp’ staan. Naar schatting is ongeveer tien procent van de afgeworpen vliegtuigbommen tijdens de Tweede Wereldoorlog niet geëxplodeerd. Hoeveel vliegtuigbommen er precies in Nederland liggen is onbekend, maar naar verwachting zullen er in de komende jaren nog vele gevonden worden. Dit kan in principe overal in Nederland gebeuren. Uiteraard zijn er locaties in het land, waar de kans op het vinden van een dergelijk explosief groter is dan elders. Dit heeft vooral te maken met het militaire belang van deze plaatsen in de oorlog. Deze locaties zijn veelvuldig doelwit geweest van bombardementen. Het ‘identificeren’ en ‘ruimen’ van de aangetroffen bommen wordt door de Explosieven Opruiming Dienst van Defensie (EODD) uitgevoerd. Jaarlijks ruimt de EODD tussen de 2.000 en 2.500 explosieven op. Dit zijn niet alleen conventionele (vliegtuig)bommen, maar ook andere explosieven zoals granaten, mijnen en zelfgemaakte explosieven, ook wel Improvised Explosive Devices (IED) genaamd. Bij het aantreffen en de ontmanteling van een conventionele bom die op scherp staat, zijn vele partijen betrokken. Naast de reguliere operationele overheids(hulp)diensten zoals brandweer, politie en ambulance, is de aard en soort van betrokken actoren afhankelijk van de situatie waarin het explosief is aangetroffen. In elk geval zijn de gemeente waarin het explosief is aangetroffen en de EODD van de partij. Tijdens de studie Master of Crisis and Public Ordermanagement is het mij opgevallen dat er vele varianten zijn in operationele en bestuurlijke opschaling bij ontmantelingen. De opschaling in operationele en bestuurlijke zin bij de diverse (on)geplande ruimingen varieert in een zogenaamde ‘Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijdings Procedure’ (GRIP) van niveau 0 (geen coördinatie) tot en met niveau 4 (coördinatieniveau met meerdere betrokken gemeenten). Wat maakt nu dat er een dergelijke grote diversiteit zit in deze opschalingen? Waarom is er behoefte aan opschaling in coördinatie? Blijkbaar zijn bomontmantelingen in vele varianten van opschaling mogelijk. Het eindresultaat van de ontmanteling is ondanks het gekozen niveau van de opschaling steeds weer gelijk; de bom wordt vernietigd, al dan niet op de locatie van aantreffen. Blijkbaar functioneert het systeem dus in alle maten van opschaling. Het aantreffen en ontmantelen van CE is enerzijds heel technisch van aard. Het betreft immers een scala aan soorten munitie waarvan de EODD de werking en mogelijke uitwerking kent. Op basis van deze objectieve criteria kunnen de diverse gevonden CE met elkaar

10

vergeleken worden. Maar dat is niet het enige wat een belangrijke rol speelt bij het aantreffen en het ontmantelen van CE. Er is ook de impact op de hulpverleners, de impact op de bestuurders en de impact op de omgeving. Het woord ‘bom’ leidt bij elk individu tot een bepaalde beeldvorming (ernst van de situatie, omvang) en risicoperceptie. Deze subjectieve beleving kan de impact van de vondst van een CE behoorlijk beïnvloeden en daarmee ook de besluitvorming beïnvloeden.

1.2 Vraagstelling Bovenstaande uiteenzetting heeft geleid tot de volgende vraagstelling:

Welke elementen zijn bepalend voor de operationele en bestuurlijke impact van een (on)geplande bomruiming en is het op basis hiervan mogelijk en wenselijk om te komen tot een uniforme werkwijze voor de ontmanteling van conventionele bommen voor de hulpdiensten en het bestuur in Nederland? In het onderzoek zal nader gekeken worden naar de operationele en bestuurlijke dilemma’s en belangen die er zijn bij het aantreffen en ontmantelen van een niet geëxplodeerde CE. Er wordt gezocht naar te onderscheiden kenmerkende overeenkomsten en verschillen in operationele en bestuurlijke aanpak tussen bomruimingen. Dit geldt zowel voor opschaling op hetzelfde niveau van GRIP als tussen de verschillende niveaus van opschaling. Ook wordt gezocht of een ontmanteling in operationele en bestuurlijke aanpak verschilt van een ‘normale crisis’ zoals een grote brand met gevaar voor en effecten op de omgeving. Tot slot wordt onderzocht of de werkwijze van de EODD in de diverse casussen verschilt en of er behoefte is aan een bestuurlijk en/of operationeel protocol vanuit de operationele hulpdiensten, de bestuurders en de experts zijnde de EODD.

1.3 Relevantie voor de beroepspraktijk Er worden met regelmaat bommen uit de Tweede Wereldoorlog gevonden in het hele land. Vrijwel alle veiligheidsregio’s hebben te maken (gehad) met ontmantelingen van CE. De EODD heeft haar eigen procedures en protocollen voor ontmantelingen en is de enige dienst die bommen mag ontmantelen. Echter, als één van de actoren in een multidisciplinair operationeel team is de EODD deels afhankelijk van de regionale of lokale werkwijzen. De constatering van de EODD is dat er geen uniforme werkwijze in de verschillende veiligheidsregio’s is voor de aanpak van een (on)geplande ontmanteling. De Officier van Dienst van de brandweer is één van de actoren die betrokken is bij een ontmanteling. Zelf ben ik Officier van Dienst brandweer in de veiligheidsregio Hollands Midden. De afgelopen jaren is er in deze veiligheidsregio een groot aantal bommen gevonden. Naar verwachting zal dit in de toekomst ook nog met regelmaat gebeuren. Dat maakt het voor mij persoonlijk een interessant onderwerp, omdat het rechtstreeks aan mijn (dagelijkse) werk gerelateerd is.

11

Doel van het onderzoek is om aanknopingspunten te ontdekken voor een standaard wijze van bestrijding en afhandeling bij een bomruiming voor alle operationele diensten en het bestuur, die aansluiting vindt bij de (landelijke) werkwijze van de EODD. Als uit het onderzoek blijkt dat er een protocol geformuleerd kan worden zou dat bruikbaar zijn voor de gevaar- en crisisbeheersing in heel Nederland op dit specifieke thema.

1.4 Leeswijzer Het rapport is opgebouwd uit zeven hoofdstukken en vier bijlagen. Het eerste hoofdstuk behandelt de aanleiding voor deze thesis en de relevantie voor de beroepspraktijk. Hoofdstuk twee beschrijft de opzet en de verantwoording van het onderzoek. Hoofdstuk drie gaat kort in op de belangrijkste actoren in het totale proces van (on)geplande ontmanteling van een CE. Hierbij wordt kort ingezoomd op de actor en de achtergronden. Vervolgens wordt in hoofdstuk vier het theoretisch kader uitgewerkt, waarna aansluitend in hoofdstuk vijf de bevindingen uit dit theoretisch onderzoek worden samengevat en een aantal hypotheses wordt uitgewerkt. Hoofdstuk zes behandelt de onderzochte casuïstiek en de bevindingen uit de casuïstiek en gehouden interviews. In hoofdstuk zeven komen de conclusies en aanbevelingen aan bod. Ook wordt in dit hoofdstuk aandacht geschonken aan discussieonderwerpen die in het onderzoek gedetecteerd zijn. In de bijlagen die volgen na hoofdstuk zeven zijn de literatuurlijst (bijlage A), de lijst respondenten ten behoeve van de gesprekken (bijlage B), de akkoordverklaring voor het thesisonderwerp vanuit de werkgever (bijlage C) en het interviewprotocol (bijlage D) opgenomen.

12

Hoofdstuk 2 Opzet en verantwoording van de onderzoeksmethodiek 2.1 Inleiding Dit hoofdstuk beschrijft op welke wijze het onderzoek is uitgevoerd. Het totale onderzoek bestaat uit drie delen. Ten eerste het literatuuronderzoek, dat de basis vormt voor het theoretisch kader over dit specifieke onderwerp. Ten tweede het casusonderzoek, waarin in totaal acht verschillende bomruimingen in Nederland in de periode 2010 – 2014 nader beschouwd zijn. Deze casussen zijn onderling met elkaar vergeleken op zoek naar overeenkomsten en verschillen. Ten derde een aantal gesprekken met betrokken actoren. Door middel van interviews met burgemeesters, ambtenaren Openbare Orde en Veiligheid van gemeenten en Operationeel Leiders van de Veiligheidsregio is de beleving van het bestuur en de operationeel betrokkenen op de impact en afhandeling van een ontmanteling getoetst in de praktijk. De resultaten en daarbij horende conclusies van het empirisch onderzoek (casussen en interviews) worden in hoofdstuk zes verder uitgewerkt.

2.2 Theoretisch onderzoek In het theoretisch onderzoek wordt getracht om de vondst van een CE en de daaropvolgende ontmanteling vanuit het perspectief van crisisbeheersing en crisismanagement te duiden. Op basis van de gevonden theorie wordt een aantal hypotheses geformuleerd over de wijze waarop een ontmanteling van een CE het beste aangepakt kan worden. Het theoretisch kader is als volgt opgebouwd. In de eerste paragraaf wordt de vondst en ontmanteling van een CE als (mini-)crisis nader bekeken. Daarbij is ook gekeken naar het crisismanagement en welk leiderschapsaspecten nodig zijn om effectief crisismanagement toe te passen. De reden om voor deze invalshoek te kiezen is om de positie van een (on)geplande ontmanteling in de crisisbeheersing een plek te geven. Is een ontmanteling een incident of méér dan dat? Wat is er nodig om zo’n gebeurtenis tot een goed einde te brengen? Er is voor deze invalshoek gezocht naar literatuur die specifiek (vliegtuig)bommen en ontmantelingen beschrijft. Hiervan is echter heel weinig literatuur beschikbaar. Er is slechts één specifiek onderzoek gevonden over een ontmanteling van een vliegtuigbom. Dit betreft een onderzoek van het Crisis Onderzoek Team (COT) over de operatie “Bellebom”. Dit betrof de ontmanteling van een vliegtuigbom in de Bellevoysstraat in het centrum van Rotterdam in 1988. Vervolgens is gezocht naar meer generieke literatuur over crisis, crisisbeheersing, crisisbestrijding, risicoperceptie, risicobeleving, impact, risicocommunicatie en leiderschap. In de tweede paragraaf wordt nader ingegaan op besluitvorming die plaatsvindt bij crisis. In deelparagrafen worden de invloed en gevolgen van perceptie, emoties en expertise bij (crisis)besluitvorming nader beschreven. De reden om voor deze elementen te kiezen is de veronderstelling dat emoties, perceptie van risico’s en expertise over een onderwerp een rol

13

spelen in de besluiten die genomen worden in crisis. Een ontmanteling heeft een bepaalde mate van dreiging. Er kan immers een bom exploderen. Deze dreiging wordt divers gepercipieerd. Hoe komt dit tot stand en welke invloed heeft de perceptie van de risico’s op de te nemen of genomen besluiten? Om dit te kunnen beschrijven is literatuur op het vakgebied psychologie bestudeerd. In generieke zin is de algemene werking van het menselijke brein en het maken van keuzes onderzocht. Hoe komt besluitvorming in feite tot stand? Daarnaast is specifiek gezocht naar de invloeden van stress op het nemen van beslissingen. Wat betekent stress voor de besluitvorming? Heeft stress invloed of niet en op welke wijze kan deze kennis bijdragen aan de kwaliteit van de besluitvorming in tijden van crisis? Welke invloed heeft expertise op de besluitvorming? In de derde paragraaf wordt er gekeken naar de aanpak van een (mini-)crisis. Wat is nu eigenlijk de beste werkwijze om een ontmanteling vorm te geven? Er is gezocht naar literatuur over netwerkstructuur, project- en procesmanagement. Kan een ontmanteling het beste als een proces of als een project worden beschouwd? In een conceptueel model ziet het theoretisch kader er als volgt uit:

Figuur 1: conceptueel model theoretisch kader

Bij de drie invalshoeken zijn diverse zoektermen gedefinieerd. Met deze zoektermen is op internet via diverse zoekmachines gezocht naar relevante bronnen. Waar relevant is de gevonden informatie gebruikt om het theoretisch kader te maken. Er is gebruik gemaakt van de expertise van de mediatheek van de Politieacademie in het zoeken naar relevante literatuur en bronnen. De literatuur en de bronnen die zijn gevonden hebben de input geleverd voor hoofdstuk drie en hoofdstuk vier van deze thesis. In hoofdstuk drie zijn de belangrijkste partijen en hun achtergrond beschreven, die tijdens de ontmanteling van een explosief een rol spelen.

14

Deze uiteenzetting van actoren is noodzakelijk om vanuit het casusonderzoek en het empirisch onderzoek begrip te hebben van de gebeurtenissen en om een vergelijking te kunnen maken. Hoofdstuk vier is het theoretisch kader op basis van de drie gekozen invalshoeken.

2.3 Empirisch onderzoek: casusonderzoek Voor het casusonderzoek is eerst een lijst met nader te onderzoeken ontmantelingen uit de afgelopen vier jaar samengesteld. Hierbij is bewust gekozen voor een relatief beperkte tijdspanne van vier jaar in verband met de vergelijkbaarheid van de casussen. Ook is gekozen voor een diversiteit in niveaus van opschaling in de GRIP-structuur om zo een goede vergelijking te kunnen maken tussen de wijze van afhandeling. Hierbij zijn zowel gelijkwaardige niveaus met elkaar vergeleken, als verschillende niveaus van opschaling. Via internet en contacten met de Veiligheidsregio’s, de betrokken gemeenten en de EODD is informatie over de verschillende casussen verzameld. In totaal zijn acht verschillende casussen gekozen. De gekozen casussen en hun niveau van opschaling zijn: GRIP 0

1. Provincie Zeeland, Veiligheidsregio Zeeland, diverse ontmantelingen in periode 2010-2014 2. Gemeente Eindhoven, Veiligheidsregio Zuidoost Brabant, diverse ontmantelingen in periode 2010-2014

GRIP 1

3. Gemeente Zuidplas, Veiligheidsregio Hollands Midden, 9 juli 2013, bom in weiland nabij A12, op hogedruk gasleiding 4. Gemeente Leiden, Veiligheidsregio Hollands Midden, 31 oktober 2013, bom in baggerschuit nabij spoorbrug centrum Leiden 5. Gemeente Hilvarenbeek, Veiligheidsregio Midden West Brabant, 8 september 2011, elf bommen in kanaal bij een sluis

GRIP 2

6. Schiphol Airport, gemeente Haarlemmermeer, Veiligheidsregio Kennemerland, 29 augustus 2012, bom nabij C-pier

GRIP 3

7. Gemeente Rhenen, Veiligheidsregio Utrecht, 6 december 2011, bom op schip in baggerdepot nabij Elst

GRIP 4

8. Gemeente Leiden, Veiligheidsregio Hollands Midden, 16 mei 2014, bom in baggerschuit nabij spoorbrug centrum Leiden

De reden om voor deze acht casussen te kiezen was de diversiteit in complexiteit van de ontmantelingen en de verschillende niveaus van opschaling. Hierdoor zijn overeenkomsten en verschillen waarschijnlijk goed te duiden. De casussen zijn op hoofdthema’s onderling vergeleken op zowel de ‘harde’ feitelijke technische elementen, als op de ‘zachte’ subjectieve elementen. Er is dus niet alleen gekeken naar type bom en schade afstanden, maar ook naar de situatie waarin de bom is aangetroffen en ontmanteld. Welke aspecten hebben nu direct of indirect invloed gehad op het gekozen niveau van opschaling?

15

2.4 Empirisch onderzoek: interviews Op basis van de theorie en de casuïstiek is er een interviewprotocol opgesteld met daarin de belangrijkste (deel)vragen die aansluiten bij de hoofdvraagstelling van deze thesis. Via de diverse bestuurssecretariaten is contact gelegd met burgemeesters met het verzoek om een interview. Op een aantal burgemeesters na is het gelukt om met de bij de casuïstiek betrokken burgemeesters te spreken. Ook is er een burgemeester geïnterviewd die wel ervaring heeft in ontmantelingen, maar wiens ervaringen niet in het casusonderzoek is opgenomen. Daarnaast is gesproken met operationeel leidinggevenden of functioneel verantwoordelijken van de diverse veiligheidsregio’s. Bij de interviews met de burgemeesters zijn de medewerker(s) Openbare Orde en Veiligheid van de gemeente aangesloten of er is apart met hen gesproken. Tussentijds zijn een aantal gesprekken met de EODD gevoerd. Deze gesprekken hebben de onderzoeker meer inzicht gegeven in de werkwijze en ervaringen van de EODD. Tijdens de interviews zijn de diverse (deel)vragen behandeld. In deze interviews lagen de onderwerpen, de bijhorende vragen en hun volgorde in hoofdlijnen vast. Voorafgaand aan de geplande interviews is het interviewprotocol digitaal toegezonden ter voorbereiding op het gesprek. Naast algemene informatie over de onderzoeker, de opleiding en de aanleiding voor het interview, waren de vragen opgenomen in het protocol. Elke gesprek is gestart met een wederzijdse kennismaking en uitleg over het onderwerp en het gesprek. De lijst met vragen is niet chronologisch doorlopen, maar heeft richting gegeven aan het gesprek. De volgende elementen zijn behandeld in alle interviews: •

De ervaring met (on)geplande ontmantelingen van betrokkene(n)

•

De vergelijking van een ontmanteling met een regulier crisis

•

Visie op een landelijk standaard protocol voor ontmantelingen.

Gedurende het interview is door het doorvragen op relevante antwoorden aanvullende data gegenereerd. De interviews hebben gemiddeld één uur geduurd. Alle gesprekken zijn met toestemming van de geïnterviewden opgenomen met een geluidsrecorder. In bijlage B is de lijst met geïnterviewde personen opgenomen. Er is tijdens de gesprekken onder andere gesproken over de bestuurlijke en operationele belangen en dilemma’s die tijdens een ontmanteling spelen. Tijdens de interviews is de onderzochte casuïstiek waar mogelijk gebruikt als voorbeeld in het gesprek.

2.5 Verantwoording Het onderzoek dat uitgevoerd is, is een kwalitatief explorerend onderzoek. Omdat er diverse methoden van dataverzameling en diverse bronnen zijn gebruikt, is er sprake van methodische triangulatie (Baarda et al., 2009, p. 187). Er is gebruik gemaakt van theorie, gesprekken en casus ten behoeve van het onderzoek. Hiermee is er geborgd dat de onderzoeksvraag vanuit verschillende invalshoeken wordt bekeken. Om te voldoen aan de ethische vereisten van het onderzoek is het van belang om te melden dat alle respondenten vrijwillig met het onderzoek mee hebben gewerkt. Omwille van de anonimiteit zijn de resultaten van de gesprekken niet te herleiden naar individuele personen die hebben

16

meegewerkt aan het onderzoek. Alle gegevens zijn anoniem verwerkt en de uitkomsten van het onderzoek hebben geen nadelige gevolgen voor de respondenten. Om het kwalitatieve onderzoek betrouwbaar te kunnen noemen, moeten alle resultaten en conclusies, die door de onderzoeker zijn gevonden, onafhankelijk van toeval, controleerbaar en inzichtelijk zijn (Baarda et al., 2009, p. 196). De casuïstiek is op basis van beschikbare bronnen gekozen. Hierna zijn diverse personen benaderd voor een interview. Hiervoor is vooraf een vragenlijst opgesteld en vooraf aan de respondenten toegezonden. Alle gesprekken zijn opgenomen met een geluidsrecorder. De gemaakte geluidsopnames zijn gelabeld en bewaard. Het gesprek is door de onderzoeker thuis uitgewerkt in een verslag. Dit conceptverslag is toegezonden aan de geïnterviewden om hen de kans te geven een reactie op juistheid en volledigheid van de weergave te geven. De uitgewerkte verslagen van de interviews zijn na aanpassing en akkoord van de geïnterviewden eveneens gelabeld en opgeslagen. Alle ontvangen data behorend bij een casus is openbare informatie geweest die via een open source of via een contactpersoon verkregen is. Deze bronnen zijn eveneens bewaard. Het onderzoek is hiermee volledig herleidbaar en inzichtelijk. De resultaten en de conclusies zijn daarom controleerbaar, wat weer bijdraagt aan de betrouwbaarheid van het onderzoek. De bevindingen en conclusies van het onderzoek zijn naar waarschijnlijkheid ook van toepassing op vergelijkbare situaties, die niet onderzocht zijn. In samenhang met de keuze voor het kwalitatieve explorerende onderzoek, waarbij gebruik is gemaakt van methodische triangulatie, is er voldoende validiteit (of geldigheid) van het onderzoek (Baarda et al., 2009, p. 197-201).

17

Hoofdstuk 3 Actoren en hun achtergrond Bij het gepland of ongepland ontmantelen van een CE zijn vaak veel partijen betrokken. In dit hoofdstuk worden de belangrijkste actoren bij een ontmanteling nader toegelicht.

3.1 Explosieven Opruiming Dienst Defensie

3.1.1 Geschiedenis van de EODD Volgens het proefschrift van De Weger (2006) zijn er zes belangrijke binnenlandse veiligheidstaken te onderscheiden voor de Nederlandse krijgsmacht. Eén van deze taken betreft het ruimen van explosieven. Hoewel er meer taken zijn voor Defensie in relatie tot de binnenlandse veiligheid, is juist deze taak goed zichtbaar voor de civiele omgeving. Hierdoor levert deze taak een aanzienlijk grote bijdrage op aan de binnenlandse veiligheid. Waar voorheen de Koninklijke Landmacht, de Koninklijke Luchtmacht en de Koninklijke Marine over eigen EOD-teams beschikten, zijn deze teams sinds 3 juni 20091 opgegaan in één organisatie, de Explosieven Opruiming Dienst Defensie. De EODD kent een dynamische geschiedenis in het ruimen van explosieven buiten militair terrein. De voormalige Hulpverleningsdienst (nader te noemen: HVD) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken ruimde sinds WO II al conventionele en geïmproviseerde explosieven buiten militair terrein. De Explosieven opruimingsdienst van het Ministerie van Defensie bestond in die periode wel, maar hun taak was slechts het opsporen en ruimen van explosieven op militair terrein. In 1962 heeft de Minister van Binnenlandse Zaken de vraag gesteld aan de Minister van Defensie of de krijgsmacht het ruimen van explosieven volledig van de HVD kan overnemen. Uiteindelijk wordt pas in 1971 besloten dat het ruimen van explosieven door Defensie uitgevoerd zal gaan worden in plaats van door de HVD. Dit geldt echter alleen voor de ontmanteling van Conventionele Explosieven (CE) en (nog) niet voor het onschadelijk maken van Improvised Explosive Devices (IED). Deze specifieke taak blijft bij Binnenlandse Zaken en wordt uitgevoerd door de HVD. Pas in 1973 wordt ook deze taak overgedragen aan Defensie. Dit wordt echter pas in 1976 door de toenmalige regering geformaliseerd.

3.1.2 Huidige situatie EODD Bij de vondst van een mogelijk explosief wordt door de Teamleider Explosieven Verkenning (TEV) van de politie een eerste verkenning gedaan. Bij zijn vermoeden dat het inderdaad een explosief betreft zal de EODD in kennis worden gesteld. De EODD is de enige organisatie in Nederland die wettelijk bevoegd is om alle explosieven (CE en IED’s) te ruimen. Dit is vastgelegd in de Politiewet 1993 en in een convenant tussen het Ministerie van Binnenlandse Zaken en het Ministerie van Defensie, d.d. 24 augustus 1994. 1

LTZ1 W. Meurer

18

De belangrijkste taken van de EODD zijn (Meurer, 2014): •

Opsporen CE

Onder opsporen wordt verstaan: het opsporen van niet zichtbaar aanwezige, vermoede, conventionele explosieven. Een opsporing wordt altijd voorafgegaan door een vooronderzoek. •

Het ruimen van CE

Onder ruimen wordt verstaan: het identificeren, veiligstellen en ruimen van aangetroffen niet-gesprongen conventionele explosieven. Onder conventionele explosieven worden bedoeld; munitieartikelen die fabrieksmatig zijn aangemaakt met voornamelijk een militaire toepassing. Veelal is dit munitie die is achtergebleven na gevechtshandelingen in WO II. Ook moderne munitie wordt beschouwd als conventionele munitie. •

Vliegtuigbergingen WO II

Op grond van nationale en internationale regelgeving zijn de nodige overheidsbelangen gemoeid met het bergen van vliegtuigwrakken uit WO II, waarin mogelijk stoffelijke resten en explosieven aanwezig zijn. Op verzoek wordt er EODD capaciteit beschikbaar gesteld tijdens de voorbereiding en berging van een wrak. In de producten en dienstencatalogus van de EODD is hierover het volgende opgenomen:

De structurele nationale taak met betrekking tot het ruimen van explosieven in Nederland is vastgelegd in de Staatscourant Nr. 17961, d.d. 23 november 2009, inzake “Bergen van vliegtuigwrakken en vermiste bemanningsleden uit de Tweede Wereldoorlog; opsporen en ruimen van andere explosieven dan geïmproviseerde” (met daarin o.a. een verwijzing naar een besluit genomen in de Ministerraad van 13 april 1999). •

Ruimen van IED’s

Het identificeren, veiligstellen en ruimen van deze geïmproviseerde explosieven. Een andere benaming is voor een geïmproviseerd explosief is Improvised Explosive Devices (IED), die zowel nationaal als internationaal wordt gehanteerd. In de producten en dienstencatalogus van de EODD is hierover het volgende opgenomen:

De taak met betrekking tot de inzet tegen geïmproviseerde explosieven in Nederland zijn vastgelegd in een Raamconvenant tussen de ministeries van Binnenlandse Zaken, Justitie en Defensie. Het betreft “de ruiming van geïmproviseerde en conventionele explosieven ten behoeve van civiele autoriteiten”, d.d. 3 maart 2005. Het convenant is oorspronkelijk gebaseerd op artikel 58 en 59 van de Politiewet en op artikel 18 van de Wet Rampen en Zware Ongevallen (WRZO) en stelt voorwaarden met betrekking tot het ter beschikking houden van EOD capaciteit ten behoeve van civiele autoriteiten. De WRZO is per 01-10-2010 vervallen. Nu is de bijstand van de EODD geregeld in Art. 51 lid 3 van de Wet Veiligheidsregio’s (Wvr). Deze wijziging heeft geen invloed op de werkzaamheden van de EODD.

19

Tot slot kan de EODD op bevel van de Commandant der Strijdkrachten ingezet worden in het buitenland tijdens (militaire) missies. Op basis van statistische analyse van de kwantitatieve inzetten blijkt dat het aantal uitgevoerde ruimingopdrachten dat door de EODD wordt uitgevoerd vanaf 2001 stabiel blijft. Het aantal varieert tussen de 1900 tot 2100 ruimingen per jaar. Van dit aantal betreft ongeveer 95 procent het ruimen van CE. Dit zijn niet alleen de aangetroffen afgeworpen vliegtuigmunitie, maar ook andere explosieven zoals patronen, (hand)granaten en mijnen. Ongeveer vijf procent betreft het ruimen van geïmproviseerde explosieven.

Figuur overgenomen uit Producten & Diensten Catalogus EODD, 2014

Bij het identificeren van aangetroffen munitie wordt allereerst vastgesteld of men al dan niet met een daadwerkelijk explosief te maken heeft. Daarna wordt bepaald van welke soort, subsoort, wapeningstoestand, kaliber en nationaliteit het CE is. De EODD bepaalt ter plaatse na een eerste verkenning op welke wijze de bom ontmanteld moet worden. Dit is afhankelijk van het soort explosief, de hoeveel springlading, de soort ontsteking, de aard van aantreffen, de staat van het explosief en de risico’s voor de omgeving. De huidige organisatie van de EODD bestaat uit een aantal direct inzetbare compagnieën, een opleidingsschool en een kenniscentrum. De direct inzetbare compagnieën zijn operationeel inzetbaar voor het opsporen en opruimen van explosieven in Nederland en uitzendgebieden waar defensie actief is. De EODD-school verzorgt alle vormen van opleiding op het gebied van munitietechniek, munitieruiming en munitieveiligheid. Het kenniscentrum zorgt voor het structureel verzamelen, vastleggen en borgen van specialistische kennis binnen de EODD en stelt deze kennis intern en extern beschikbaar (Meurer, 2014). De EODD ontvangt op het meldingsbureau alle binnenkomende meldingen over aangetroffen explosieven (Blauw, nr. 21, 2010). Op basis van de risico-inschatting aan de hand van de informatie in het gesprek wordt besloten om te reageren. De EODD hanteert vier typen van meldingen waarop zij reageert:

20

•

A-melding: de openbare orde en/of veiligheid is ernstig in gevaar. Vaak is dit het geval bij de spontane vondst van een CE of bij het aantreffen van een mogelijke IED. De EODD komt met spoed ter plaatse

•

B-melding: het gevonden explosief ligt relatief veilig, er is geen sprake van direct gevaar voor openbare orde en/of veiligheid. De EODD komt zo snel mogelijk, maar vaak pas de volgende werkdag

•

C-melding: het gevonden explosief ligt op een niet openbaar toegankelijke plek waar geen risico’s zijn voor openbare orde en/of veiligheid. De EODD komt binnen een week voor deze melding

•

D-melding: ongevaarlijke situaties zoals een doosje kogels dat uit erfenis komt. De EODD komt wanneer daar tijd voor is, doch binnen een maand.

3.2 Gemeente

3.2.1 De positie van de gemeente Uit de archieven van de EODD blijkt dat er op vele plekken in Nederland nog conventionele explosieven uit de Tweede Wereldoorlog liggen. Veel gemeenten hebben nu of krijgen in de toekomst te maken met het aantreffen van deze explosieven en het onschadelijk maken hiervan. Het gemeentebestuur is verantwoordelijk voor het opsporen en onschadelijk laten maken van de explosieven. Dit valt binnen de verantwoordelijkheid voor de openbare orde en de lokale veiligheid. Het is echter niet zo dat de gemeente hierdoor verplicht is om tot opsporing en ruiming over te gaan. Ook gaat het bij het opsporen van CE over neergestorte vliegtuigen met bewapening en bemanning aan boord. De overwegingen om hier actief naar te sporen en voor berging en ontmanteling te zorgen zijn het handhaven van de openbare orde, in het kader van het algemeen belang, in het kader van de volksgezondheid, en uit piëteit ten aanzien van de nabestaanden en gesneuvelden. Er worden drie situaties onderscheiden waarin een gemeente te maken kan krijgen met conventionele explosieven: 1.

Voorgenomen werkzaamheden waarbij het vermoeden bestaat dat er explosieven aangetroffen gaan worden;

2.

Bij het vermoeden van explosieven in de grond, zonder dat hier geplande werkzaamheden plaatsvinden;

3.

Een spontane vondst van explosieven.

In de Handreiking Opsporen en ruimen van explosieven (Driessen & Vos, 2005) wordt de rol van de gemeente bij het opsporen en ontmantelen van CE nader beschreven. De gemeentewet bepaalt dat de primaire verantwoordelijkheid voor de handhaving van de openbare orde en veiligheid bij een burgemeester ligt. Bij de opsporing of ruiming is in principe de burgemeester beslissingsbevoegd. De commandant van de ruimploeg EODD is echter verantwoordelijk en beslissingsbevoegd voor zover dit de veiligheid van zijn personeel betreft.

21

De burgemeester moet een zogenaamde vernietigingslocatie in de gemeente aanwijzen, waar het explosief gecontroleerd kan exploderen en hij moet formeel toestemming geven voor het laten vernietigen van het explosief. Het is mogelijk dat inwoners van de gemeente voor korte of langere termijn in hun persoonlijke vrijheid en eigendomsrecht worden aangetast tijdens de ontmanteling van een explosief. De gemeente kan hiervoor gebruik maken van haar bevoegdheden in een noodverordening op basis van de artikelen 175 en 176 uit de Gemeentewet. Ook zonder noodverordening kan de burgemeester op basis van artikel 175 van de Gemeentewet bijzondere maatregelen (laten) treffen. Het openbaar bestuur is een veelomvattend en rekbaar verschijnsel aldus Boven, ’t Hart en Van Twist (2012). De burgemeester is het boegbeeld van het bestuur en heeft een dubbele functie in tijdens van crisis: enerzijds de leider van de crisisbestrijding (al dan niet gemandateerd naar de veiligheidsregio), anderzijds de burgervader die zijn inwoners koestert en hun belangen behartigt. Goed bestuur is afhankelijk van verstandige politieke en bestuurlijke keuzes. Maar dat is niet alles. Goed bestuur is ook afhankelijk van professioneel opererende en goed samenwerkende organisaties. Goed openbaar besturen is ingewikkeld en een belangrijk onderwerp van studie. Het gaat immers bij het besturen regelmatig om besluiten en activiteiten die van grote invloed zijn op mensen (burgers). Zo ook met de ontmanteling van een CE. Zeker wanneer dit rechtstreeks tot gevolg heeft dat inwoners voor enige tijd hun huis moeten verlaten. Afstemming tussen de operationele afhandeling van een ontmanteling, hangt nauw samen met de bestuurlijke afhandeling. Verkeerde beslissingen in de operatie kunnen bestuurlijke consequenties hebben. Zowel in de voorbereiding op een ontmanteling heeft de gemeente een belangrijke rol als in de uitvoering. De Officier van Dienst Bevolkingszorg is vaak de liaison tussen operatie en bestuur.

3.2.2 Bekostiging van een ontmanteling Gemeenten die te maken krijgen met het opsporen of ruimen van een CE krijgen hiervoor een financiële tegemoetkoming vanuit de Rijksoverheid. De bijdrage van de Rijksoverheid is in elk geval het kosteloos beschikbaar stellen van de EODD voor de ruiming van aangetroffen explosieven. De financiering vanuit het Rijk voor het opsporen van CE is sinds 1 oktober 2009 opgenomen in een regeling in het gemeentefonds2. De gemeenten Amsterdam, Rotterdam en Den Haag krijgen een vast bedrag per jaar voor het opsporen (en ruimen) van CE. De ervaring uit het verleden leert dat deze gemeente een vaste bijdrage nodig hebben gehad en naar verwachting nodig zullen blijven hebben. Er zijn nog bommen genoeg. Gemeenten die in de achterliggende jaren met regelmaat gebruik hebben gemaakt van de vervallen Bijdrageregeling worden aangemerkt als uitkeringsgemeente. Deze uitkeringsgemeenten ontvangen geld uit het gemeentefonds voor het opsporen (en ruimen) van CE. Het aantal nieuwbouwwoningen is bepalend voor de hoogte van de uitkering. 2

Bommenregeling 2009-2014

22

Per nieuwbouwwoning wordt gerekend met € 2.000,-. Uit onderzoek blijkt namelijk dat er een relatie is tussen het realiseren van nieuwbouwwoningen en de declaraties voor het opsporen en ruimen van CE. Periodiek wordt geëvalueerd welke gemeente op de lijst bijkomen en welke afvallen. Gemeenten die incidenteel kosten maken voor het opsporen (en ruimen) van CE, die niet als uitkeringsgemeente zijn aangemerkt, worden op een andere manier financieel gecompenseerd. Voor deze gemeente is er een zogenaamde suppletieregeling (ook wel vangnet genoemd). Deze gemeenten kunnen een aanvullende bijdrage uit het gemeentefonds krijgen ter hoogte van maximaal 70 procent van de projectkosten. Voorwaarde is dat opsporing (en ruiming) van CE noodzakelijk is vanwege veiligheid. Dit moet blijken uit het besluit van de gemeenteraad. Indien een dergelijke gemeente met regelmaat van deze suppletieregeling gebruik maakt, wordt deze opgenomen in de lijst van uitkeringsgemeenten3. Met ingang van 2015 wijzigt de bommenregeling uit 2009. Daarin komt de vaste uitkering voor de gemeenten Amsterdam, Rotterdam en Den Haag te vervallen. Ook vervalt de term ‘uitkeringsgemeente’. Alle gemeenten kunnen vanaf 2015 maximaal 70 procent van de daadwerkelijk gemaakte kosten terugkrijgen door het indienen van een raadsbesluit.

3.3 Overheidshulpdiensten Bij de vondst van een mogelijke bom zijn de operationele overheidshulpdiensten als politie, brandweer en ambulance vrijwel altijd betrokken. Elke dienst heeft een eigen rol in het geheel van incidentafhandeling die veelal multidisciplinair wordt aangepakt. Alle overheidshulpdiensten zijn vertegenwoordigd in de 25 veiligheidsregio’s (VR) die Nederland rijk is.

3.3.1 Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijding Procedure Bij grootschalige gebeurtenissen waarbij gecoördineerd optreden van de hulpdiensten noodzakelijk is, wordt gebruik gemaakt van de zogenaamde Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijding Procedure (nader te noemen: GRIP). De GRIP-regeling bestaat in totaal uit zeven coördinatieniveaus. De dagelijkse werkzaamheden worden veelal in GRIP 0 afgehandeld. Dit wordt ook wel het motorkapoverleg genoemd. Het idee hierbij is dat de operationeel leidinggevenden van de diverse disciplines ‘boven de motorkap’ hun werkzaamheden afstemmen, zonder hiërarchische leiding. Het maximale coördinatieniveau is GRIP Rijk, waarbij de gebeurtenis van dien aard is, dat de nationale veiligheid in geding is of in het geding kan komen. Tussen deze uitersten van de GRIP-regeling zitten vijf niveaus van coördinatie die oplopen qua structuur en bevoegd gezag. Voor de volledigheid hieronder een totaaloverzicht van de huidige actuele vastgestelde GRIP-structuur in Nederland.

3

www.explosievenopsporing.nl

23

Figuur overgenomen uit Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming p. 39

3.3.2 Politie Het is de taak van de politie of de Koninklijke Marechaussee, in de vorm van een TEV om bij het aantreffen van een mogelijk explosief of verdacht pakketje vast te stellen of het om een daadwerkelijk explosief gaat en te bepalen of de bijstand van de EODD noodzakelijk is. De TEV is hiervoor opgeleid en getraind. Indien de TEV assistentie van de EODD heeft ingeschakeld, zal er altijd telefonisch contact zijn om de eerste te nemen veiligheidsmaatregelen af te stemmen. De EODD is hierin adviserend op afstand, tot definitieve identificatie van het explosief ter plaatse. De politie is verantwoordelijk voor het handhaven van de openbare orde en veiligheid. Primair zullen de processen afzetten en afschermen prioriteit krijgen bij het aantreffen van 24

een CE of IED. Nadat de inschatting voor bijstand van de EODD heeft plaatsgevonden worden de operationeel leidinggevenden van de ambulancedienst en de brandweer vaak geïnformeerd en ter plaatse gevraagd. De Officier van Dienst Politie (OvD-P) zal primair de operationele leiding hebben tot het moment dat er formeel in de GRIP structuur wordt opgeschaald. Hierna ligt de operationele leiding bij de Leider Commando Plaats Incident (leider CoPI).

3.3.3 Brandweer De brandweer heeft als belangrijkste taak om de veiligheid van de EODD te waarborgen. Er moet direct ingezet kunnen worden mocht het misgaan tijdens de identificatie of ontmanteling van een bom. Enerzijds voor de redding van één of meerdere gewonde EODD’ers, anderzijds voor beperken van brand of andere incidenten als gevolg van een onverhoopte explosie. Daarnaast levert de brandweer binnen de veiligheidsregio meestal de operationele leiding en voorzieningen bij een operationele opschaling in de GRIP-structuur. De Officier van Dienst Brandweer (OvD-B) en de Hoofdofficier van Dienst (HOvD) maken deel uit van het multidisciplinaire operationele team. De HOvD zal in de praktijk vaak de leider CoPI zijn.

3.3.4 Ambulance De ambulancedienst is primair voor de veiligheid van de EODD’ers ter plaatse. Mocht er iets misgaan tijdens de identificatie of ontmanteling, dan kan direct medische hulpverlening opgestart worden. Er wordt altijd een ambulance stand-by gevraagd door de EODD. Bij verdere opschaling zal de Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen (GHOR) in beeld komen die zich naast de zorg voor de hulpverleners ook zal richten op de (mogelijke) gezondheidsproblematiek in het effectgebied. Indien er wordt opgeschaald in de GRIP-structuur komt de Officier van Dienst Geneeskundig (OvD-G) van de GHOR ter plaatse en deze neemt zitting in het multidisciplinaire operationele team.

3.3.4 Overige betrokken actoren Naast de overheidshulpdiensten zoals politie, brandweer en ambulance zijn er nog vele publieke en private partijen die mogelijk een rol spelen bij het ontmantelen van een CE. Een kleine greep uit de diverse mogelijkheden: •

De energiebedrijven

Zowel de leveranciers als transporteurs van gas en elektra (hoog- en laagspanning) kunnen een rol hebben bij een ontmanteling. Bijvoorbeeld indien er om veiligheidsredenen besloten wordt om elektra en gas in de omgeving van het aangetroffen CE af te schakelen. Dergelijke besluiten hebben grote gevolgen voor de continuïteit van deze bedrijven.

25

De energiebedrijven sturen vaak een deskundige als liaison naar de operationele diensten. Deze persoon wordt dan opgenomen in het operationele multidisciplinaire team. •

De Nederlandse Spoorwegen en/of Prorail

Indien een CE een risico vormt voor het vervoer van personen of goederen via het spoor, dan zal het treinverkeer omgeleid moeten worden. Dergelijke verstoringen van de dienstregeling zorgen al snel voor domino-effecten in het treinverkeer. Vanuit Prorail zal een Officier van Dienst Spoor (OvD-Rail) betrokken worden in de verdere afhandeling. Ook de OvD-Rail wordt dan onderdeel van het operationele multidisciplinaire team. •

Rijkswaterstaat

Nederland is een druk land qua wegvervoer en vervoer over het water. Rijkswaterstaat heeft de regie op deze verkeersstromen en als het aantreffen en ontmantelen van een CE een risico vormt voor één of meerdere van de wegen of wateren, dan zal Rijkswaterstaat een belangrijke partner zijn in de operationele afhandeling. De Officier van Dienst Rijkswaterstaat zal aansluiten in het operationele team. •

Luchtverkeersleiding Nederland

Bij het ontmantelen van een CE wordt het bovenliggende luchtruim afgesloten voor het luchtvaartverkeer. De luchtverkeersleiding voert de regie op alle bewegingen in ons luchtruim. Zij bepalen de omleidingroutes voor vliegtuigen indien deze vanwege de ontmanteling moeten uitwijken. Vaak gebeurt dit op basis van telefonisch contact tussen de operationeel leidinggevende en de luchtverkeersleiding. Formele aanvraag voor het sluiten van het luchtruim loopt via de gemeente. Omdat elke situatie uniek is, zijn er ongetwijfeld nog meer partijen die mogelijk een rol spelen in de operationele of bestuurlijke afhandeling van een ontmanteling van een CE. Deze worden veelal toegevoegd aan het team vanwege hun specifieke deskundigheid of capaciteiten. De belangrijkste actoren die vaak betrokken zijn bij een ontmanteling zijn hierboven benoemd. In theorie kan het dus voorkomen dat alle genoemde partijen en nog meer partijen betrokken zijn in het operationele team dat de ontmanteling zal coördineren. Dat betekent veel actoren met diverse (afwijkende) belangen.

3.4 Conclusie Bij het opsporen, ontmantelen en ruimen van CE zijn, zoals beschreven, vele actoren betrokken. Er kan gesteld worden dat er sprake is van een ‘vaste kern’ van actoren met een ‘flexibele schil’ van belanghebbende actoren. De vaste kern bestaat minimaal uit de drie overheidshulpdiensten, de gemeente en de experts van de EODD. De flexibele schil bestaat uit een diversiteit van actoren die

26

situationeel belang hebben bij een ontmanteling. Afhankelijk van hun deskundigheid en hun belang worden deze actoren al dan niet toegevoegd aan het netwerk, in een eerder of later stadium. Grafisch ziet dit model er als volgt uit:

Figuur 2: grafisch model betrokken actoren in vaste kern en flexibele schil

27

Hoofdstuk 4 Theoretisch kader Zoals in hoofdstuk twee (paragraaf 2.2) is beschreven, is het theoretisch onderzoek volgens drie invalshoeken bekeken. De gekozen invalshoeken vormen de paragrafen van dit hoofdstuk. In hoofdstuk vijf volgt de koppeling tussen de bevindingen uit de theorie naar de te onderzoeken empirie.

4.1 Crisis nader bekeken

4.1.1 De (mini-)crisis en de beheersing In de regel spreken we van rampen of crisis bij grootschalige gebeurtenissen die de maatschappij fysiek of sociaal treffen. In deze thesis wordt ingezoomd op een hele specifieke gebeurtenis, namelijk de vondst en de daaropvolgende ontmanteling van een conventioneel explosief. Onder welke noemer kan een dergelijke gebeurtenis geplaatst worden? De wet Veiligheidsregio’s hanteert voor het woord crisis de volgende definitie: “een situatie

waarin een vitaal belang van de samenleving is aangetast of dreigt te worden aangetast”. Hoewel het onverhoopt afgaan van het explosief naar zeer grote waarschijnlijkheid een vitaal belang van de samenleving aantast, lijkt het zwaar om deze definitie op de vondst van een vliegtuigbom van toepassing te laten zijn. Menno van Duin (2011) heeft aan de definitie van crisis een nieuw begrip toegevoegd: de mini-crisis. Het gaat hierbij vaak om wat kleinere gebeurtenissen die behoorlijk impact hebben in de (lokale) gemeenschap en kortstondig veel aandacht van de media krijgen. Maar deze aandacht is ook weer relatief snel verdwenen. Van Duin (2011) verwijst in zijn lectorale rede naar het onderzoek van Erikson (1989) waarin gesteld word dat niet de gebeurtenis op zich bepalend is, maar de wijze waarop deze gebeurtenis door individuen en de gemeenschap beleefd wordt. Er is dus sprake van een gepercipieerde belevenis. De consequenties en schade(s) bij een crisis zijn immers slecht objectief te duiden. Volgens Rosenthal (2009) bepaalt de wijze waarop de autoriteiten, de burgers en andere belanghebbenden de crisis beleven (percipiëren) het verloop en de uitkomst van een crisis. Rosenthal (1984) onderscheidt het domein, de inhoud en de oorsprong van een crisis. Volgens Boin, Kleiboer, Otten en Rosenthal (2001, p. 11) zijn crises kritieke momenten voor een gemeenschap. De stabiliteit wordt aangetast. Er staat veel op het spel en de uitkomst is ongewis. Om de (mini-)crisis te beheersen is er een grote rol weggelegd voor het lokale bestuur en de veiligheidsregio. De wet Veiligheidsregio’s hanteert voor crisisbeheersing de volgende definitie: “het geheel van maatregelen en voorzieningen, met inbegrip van de voorbereiding daarop, dat het gemeentebestuur of het bestuur van een veiligheidsregio in een crisis treft ter handhaving van de openbare orde, indien van toepassing in samenhang met de

28

maatregelen en voorzieningen die op basis van een bij of krachtens enige andere wet toegekende bevoegdheid ter zake van een crisis worden getroffen”. Is een bomruiming nu een normale (mini-)crisis of toch een bijzonderheid? Van Duin (2011) schrijft dat in het onderscheid tussen normaal en bijzonder kan gekeken worden naar de actoren en de kwaliteit in operationele en bestuurlijke zin. Wie zijn nu de partijen of individuen die aan tafel behoren te zitten en welke kwaliteiten vraagt dit van betrokkenen? Het specifieke onderscheidende element bij explosieven is de onbekendheid van de dreiging. Er is dreiging, maar de reikwijdte van de dreiging en het tijdspad is tot deskundige identificatie van het explosief vooral subjectief. Rosenthal et al. (2001, p. 102-10) beschrijven de theorie van het ordeperspectief en de theorie van het conflictperspectief om crisis te duiden. In het kader van deze thesis is vooral de zienswijze van het ordeperspectief interessant. Crises worden in deze situatie gezien als ernstige bedreiging van maatschappelijke waarden en structuren. De crisis vraagt duidelijk om effectief optreden van de overheid. Er moet omgeschakeld worden. Crises zijn daarmee vooral organisatorisch een uitdaging. Er moet intensief worden samengewerkt, er moet worden afgestemd en gecoördineerd. In de ideale situatie leidt effectief optreden van de overheid tot snelle en volledige beëindiging van de dreiging en het herstel van de situatie zoals deze was.

4.1.2 Crisisleiderschap en crisismanagement Crisis waarbij de overheid direct of indirect betrokken is, vraagt van de overheid anticiperend beleid en effectief crisismanagement aldus Rosenthal et al. (2001, p. 14). De taak kan gezien worden als verlengstuk van de oorspronkelijke opdracht om burgers tegen binnen- en buitenlands gevaar te beschermen. In een crisis zijn veelal vele dilemma’s aanwezig aldus Rosenthal. Het zijn vaak kritieke dilemma’s. Dit vraagt om effectief leiderschap. Maar crises zijn niet alleen perioden waarin daadkrachtig optreden en snelle besluitvorming een centrale rol spelen. De essentie van crisismanagement is het nemen van cruciale beslissingen op basis van onvolledige informatie in een kritieke situatie. Boin et al. (2011) hanteren vijf kritieke taken die een leider van een crisis zou moeten beheersen om effectief op te kunnen treden ten tijde van. Deze taken zijn: 1.

herkenning van de crisis

Bestuurder en beslissers moeten een goed ontwikkeld gevoel voor het inzien van potentiële dreigingen hebben. Het is belangrijk om vroegtijdig een crisis (in wording) te (h)erkennen. 2.

duiden van de crisis

Er moet gezorgd worden voor een duidelijk, volledig en juist beeld van de situatie. Wat is er aan de hand, wat zijn de risico’s en de gevolgen en wat wordt er nu en straks aan gedaan door hulpverleners en bestuur. 3.

besluiten nemen

Crisis vraagt om het identificeren en nemen van kritieke besluiten. Door Tops et al. (2012) wordt hier bij opgemerkt dat bestuurders zich moeten realiseren dat, hoewel zij

29

de professionele gezagsdragers zijn, er in de crisis al door gezaghebbende professionals belangrijke besluiten zijn genomen. Van formele bevoegdheden, procedures en regels blijft niets overeind (Van Duin, 2011). De beslissende rol van de bestuurder is dus minder groot dan vaak gedacht wordt door deze zelfde bestuurders. 4.

betekenis geven

Hierin speelt crisiscommunicatie en de rol van de burgemeester een grote rol. Wat is er aan de hand en op welke wijze wordt de crisis aangepakt. Dit is de belangrijkste rol van de crisisleider. 5.

crisis beëindigen

Crisis eindigt niet vanzelf, deze moet actief beëindigd worden. Het besluit om terug te ‘keren’ naar een normale situatie. Het managen van een crisis geschiedt volgens Boin (2012) op operationeel niveau en op strategisch niveau. Hij maakt hierin het onderscheid tussen ‘uniformen’ en ‘maatpakken’. De definitie van crisis volgens Boin (2012) is: “een ernstige dreiging van kernwaarden of kritieke

infrastructuren die om onmiddellijke reactie vragen onder condities van diepe onzekerheid”. Hierin zijn drie belangrijke elementen te onderscheiden die kenmerkend zijn voor een crisis. 1.

er is perceptie van dreiging;

2.

er is sprake van urgentie om te handelen;

3.

er is grote mate van onzekerheid.

Van Duin (2011) stelt dat de meeste bestuurders en operationeel leidinggevenden weinig ervaring opbouwen in het bestrijden van (mini-)crises. Dat impliceert dat de kennis en kunde opgedaan in de normale crisisbestrijding ook bruikbaar en inzetbaar is voor bijzondere crisisbestrijding. Geen ervaring in het normale, dan zal dit leiden tot suboptimale bestrijding. “Dat wat je zelden doet, doe je zelden goed” (Van Duin, 2011).

4.2 Crisisbesluitvorming Crisisbesluitvorming stelt andere eisen aan beslissers dan in een normale besluitvorming (Rosenthal en Boin, 2001, p. 44-45). Het is in normale omstandigheden al lastig om besluiten van kwalitatief niveau te nemen, in tijden van crisis is dit nog vele malen ingewikkelder. Crisisbesluitvorming kenmerkt zich door onder hoge tijdsdruk, onvoorbereid besluiten te nemen die erop gericht zijn de dreiging te beperken of in te dammen. De maatschappij verwacht van de overheid in crisissituaties snel en resoluut optreden. Snelheid in reageren is nodig, maar mag niet ten koste van de kwaliteit gaan (Rosenthal et al., 2001, p. 46). De centralisatiethese gaat ervan uit dat besluitvorming ten tijde van crisis verschuift naar hogere niveaus van de organisatorische hiërarchie. Het wordt gezien als nuttige en wellicht noodzakelijke reactie van de organisatie op de crisis. In de praktijk blijken er vele varianten mogelijk. Niet alleen de formeel hogere regionen nemen de kritieke besluiten, maar bepaalde situaties vragen om directe besluitvorming op een lager niveau (Rosenthal et al., 2001, p. 48-50). Crisisbesluitvorming is volgens Rosenthal et al. (2001, p. 51) vooral

30

informeel, ad hoc en persoonlijk. Het blijkt dat in de praktijk weinig overblijft van formele bevoegdheden, procedures en regels. Diverse varianten van het synoptisch rationeel besluitvormingsmodel zijn gebaseerd op het uitgangspunt dat een rationeel keuzeproces leidt tot een optimale keuze. De besluitvorming vindt plaats op basis van een afweging van alle alternatieven, die op hun beurt weer gebaseerd zijn op volledige informatie. Deze klassieke beslismethoden voldoen niet in kritieke situaties, waarbij juist sprake is van onvolledige informatie en er tijdsdruk is om besluiten te nemen. Diverse onderzoeken, onder andere van Klein, Flinn, en Boin geven aan dat operationele en bestuurlijke besluitvormers handelen op basis van Naturalistic Decision Making. Later is NDM verder uitgewerkt in Recognized Primed Decision Making. In crisissituaties worden niet alle alternatieven in kaart gebracht, maar wordt op basis van eerder opgedane ervaring gehandeld. In Crisis, oorzaken, gevolgen, kansen (2001, p. 48) verwijzen Rosenthal en Boin naar diverse onderzoeken op het gebied van de kwaliteit van crisisbesluitvorming. Er zijn meerdere theorieën die op dit onderwerp van toepassing zijn. Naast onderzoekers die het rationele model aanhangen, zijn er ook onderzoekers die van mening zijn dat het afwenden van de onmiddellijke dreiging de enige taak van crisisbesluitvormers is. In het rationele model gaat men er van uit dat er een beslisser is, die alle mogelijke oplossingen afweegt en de juiste oplossing kiest, die het beste past bij het probleem (Rosenthal et al., 2001, p. 48)

4.2.1 De rol van emoties in besluitvorming Een standaard vertrekpunt voor de wijze waarop het brein keuzes maakt is volgens Tiemeijer (2011) het ‘expected utility model’ (afgekort tot EU model). Het idee is dat mensen altijd kiezen voor de optie die het hoogste verwachte nut oplevert. Kiezen voor een andere optie dan deze is irrationeel. Afwijkingen van het EU model kunnen geschaard worden onder de volgende driedeling aldus Tiemeijer (2011): 1.

Houden wat je hebt

“Diverse onderzoeken, onder andere van Tversky en Kahneman (1979), Baumeister et al. (2011), Samuelson en Zeckhauser (1998) wijzen uit dat mensen negatieve ervaringen zwaarder te wegen dan positieve ervaringen. Mensen zijn meer geneigd om vast te houden aan datgene wat bekend is, omdat de nadelen van het afwijken zwaarder weegt dan de voordelen. Mensen hebben een afkeer van onzekerheid blijkt uit onderzoek van Tversky en Kahneman (1979)”. 2.

Hier en nu

“Uit vele onderzoeken, onder andere door Frederick, Loewenstein en O´Donoghue (2002) blijkt dat mensen de voorkeur geven aan het heden ten opzichte van de toekomst. Mensen zijn verleid door de onmiddellijke beloning en zijn minder bezig met de mogelijkheden van de toekomst”. 3.

Levendige en concrete informatie

31

“Uit onderzoek van Kahneman en Tversky 1979 blijkt dat naar mate mensen een gebeurtenis beter voor de geest kunnen halen, zij de kans dat dit daadwerkelijk gebeurt hoger inschatten. Onderzoek van Taylor en Fiske (2007) concludeert dat algemene en objectieve informatie het aflegt tegen concrete en kleurrijke anekdotische informatie. Ook al is die informatie minder betrouwbaar en minder valide. De conclusie van bovenstaande is dat de wijze waarop zaken gepresenteerd worden in hoge mate invloed hebben op de keuzes die gemaakt zijn. We spreken dan ook wel van framing. De voorkeuren van mensen kan beïnvloed worden door de realiteit anders te presenteren”. Volgens Tiemeijer (2011, p. 24) is ratio zonder emotie feitelijk onmogelijk. Er zijn diverse onderzoeken geweest die hebben aangetoond dat er een onbewuste emotionele bijdrage is aan de keuzes die mensen rationeel maken. Volgens Slovic et al. (2007) is de keuze die het beste gevoel geeft de goede keuze. Hedendaagse psychologische theorieën en modellen veronderstellen dat er twee systemen zijn in het brein die informatie verwerken tot keuzegedrag. In de literatuur zijn diverse gelijksoortige modellen te vinden, maar inmiddels spreekt men over systeem 1 en systeem 2 (Tiemeijer, 2011, p. 38)

•

Systeem 1 gaat over processen die onbewust en automatisch verlopen. Deze zijn niet flexibel en niet nauwkeurig, maar verlopen snel en kosten weinig energie. Alle waarnemingen worden door dit systeem (onbewust) verwerkt.

•

Systeem 2 gaat over bewuste en deliberatief verlopen processen. Deze zijn nauwkeurig en flexibel, maar verlopen traag en kosten veel energie. Systeem verwerkt waarnemingen waar bewust aandacht aan wordt geschonken.

Volgens Johnson (2006, p. 28) zijn de hersenen een verzameling wedijverende subsystemen, die gespecialiseerd zijn in bepaalde taken. Volgens Johnson (2006, p. 54) blijkt uit eerder onderzoek van Ledoux, dat het ervaren van gevaar twee paden in de hersenen volgen. Dit sluit aan bij systeem 1 en systeem 2 van Tiemeijer (2011). De ene bewust en rationeel, de andere onbewust en aangeboren. Johnson (2006, p. 136-137) meent dat emoties bepalen welke herinneringen belangrijker zijn dan andere. Ook hebben emoties invloed welke details worden opgeslagen. Als we iets verontrustends ervaren, dan nemen onze hersenen zoveel mogelijk details op voor het geval dat een van deze details relevant blijkt te zijn voor een toekomstige dreiging. Emoties helpen volgens Zimbardo et al. (2010, p. 404) het organisme om te gaan met belangrijke gebeurtenissen. Niet-alledaagse en bijzondere omstandigheden vormen een basis voor (individuele) gevoelens van druk en spanning. Stress in crisissituaties kan zowel individueel als in groepen ervaren worden. Dit hoeft niet per definitie negatief opgevat te worden, uit onderzoek (Rosenthal et al., 1989) blijkt dat stress een positief effect op het nemen van besluiten kan hebben. Boin et al. (2013, p. 30) beschrijven op basis van experimentele, historische en veldonderzoeken een aantal specifieke stresselementen. Dit zijn:

• • •

Focus op korte termijn, en daarbij de lange termijnconsequenties uit het oog verliezen; Terugvallen op eerdere diepgewortelde ervaringen; Het verkleinen en verdiepen van de aandacht. Focus op probleem en niet de wereld daaromheen;

•

Vertrouwen op typische reacties;

32

•

Snel geïrriteerd.

Er is een duidelijk verband aangetoond tussen de mate van stress van een individu en de kwaliteit van zijn of haar functioneren (Rosenthal et al. 2001, p. 59). Zowel bij extreme lage mate van stress als extreem hoge mate van stress blijkt dat mensen niet in staat zijn om alternatieve oplossingen te verzinnen en deze genuanceerd af te wegen. Er wordt verwezen naar eerder onderzoeken door Holsti (1972) en Janis en Mann (1977), die aantonen dat slechts een milde hoeveelheid stress effectief is voor een besluitvormer om functioneel te besluiten. Deze mate van stress zorgt voor een verhoogde staat van paraatheid die nodig is om goede beslissingen te nemen. Als gevolg van stress kan crisisbesluitvorming negatief worden beïnvloed. Voorbeelden hiervan zijn, ‘groupthink’, analoge redeneringen en alleen ‘trusted and liked sources’ benutten. De definitie die Zimbardo et al. (2010, p. 462) hanteren voor ‘persoonlijkheid’:

“de psychologische kenmerken die een zekere continuïteit verlenen aan het gedrag van een individu in verschillende situaties en op verschillende momenten”. Door welke factoren kunnen de individuele verschillen in de lichamelijke en psychologische reacties op stress worden verklaard? Zimbardo et al. (2010, p. 669) verwijzen naar onderzoek van Krantz et al. (1985) waarin het onderscheid tussen stress en stressoren aangeduid wordt. Externe gebeurtenissen of situaties die stress veroorzaken zijn stressoren. Stress is de fysieke en psychologische verandering die optreedt in reactie op stressoren. De cognitieve interpretatie van stressoren bepaalt in hoge mate de wijze waarop individuen omgaan met stress. Elk individu heeft andere hulpmiddelen tot zijn beschikking om hier mee om te gaan. Dit verklaart onder meer de verschillen. Zimbardo et al. 2010, p. 686) menen dat de lichamelijke reactie op stress begint met arousal – een zekere mate van opwinding. Er wordt een reeks fysiologische reacties geactiveerd die op korte termijn effectief kunnen zijn, maar als dit te lang duurt, kan dat tot gezondheidsschade leiden. De persoonlijkheidskenmerken zijn in hoge mate van invloed op de individuele reactie op stressvolle situaties. Dit bepaalt de mate waarin we stress ervaren als we aan (potentiële) stressoren worden blootgesteld (Zimbardo et al., 2010, p. 696).

4.2.2 Perceptie van risico’s en gevolgen voor besluitvorming Neurowetenschapper Damasio had het idee dat de emotionele oordelen en de bijhorende lichamelijke reacties een rol spelen in besluitvormingsprocessen (Kahneman 2011, p. 147). Volgens Kahneman (2011, p. 345) overschatten mensen de waarschijnlijkheid van onwaarschijnlijke gebeurtenissen. Ook kennen mensen teveel waarde toe aan onwaarschijnlijke gebeurtenissen in hun beslissingen. Paul Slovic heeft als onderzoeker veel onderzoek gedaan naar de eigenaardigheden van menselijke risico-inschattingen. Hij onderscheidt de ‘gewone man’ en de ‘expert’. Deels worden de verschillen tussen de oordelen en voorkeuren van de gewone man en de expert verklaard door biases in de besluitvorming van leken. Slovic is de mening toegedaan dat het grote publiek een rijker beeld kan vormen van risico´s dan een expert. Hij zegt hierover het volgende: “Risico is niet

33

iets wat er is, los van ons denken en onze culturele opvattingen, klaar om gemeten te worden. Mensen hebben het concept van risico bedacht om beter te kunnen omgaan met de gevaren en onzekerheden van het leven. Deze gevaren zijn weliswaar reëel, maar er is niet zoiets als reëel risico of objectief risico”. Onderzoeker Sunstein is het oneens met de beweringen van Slovic volgens Kahneman (2011, p. 149). Hij is de mening toegedaan dat indamming van risico en de wijze van interventie moet afhangen van een rationele afweging van kosten en baten. De meeteenheden die hiervoor zouden moeten gelden zijn uitgedrukt in aantallen mensenlevens en financiële cijfers. Daar waar Slovic van mening is dat risico-inschatting subjectief is, denkt Sunstein hier anders over. Hoewel veel aspecten van risico-inschatting onzeker zijn, moet er volgens hem vertrouwen zijn in de objectiviteit die ontstaat door onderzoek, kennis en zorgvuldige redenering (Kahneman 2011, p. 149). Diverse onderzoeken op het gebied van risicoperceptie wijzen uit dat inschatting van risico mede bepaald wordt door de wijze waarop de media hier aandacht aan schenken (Kahneman 2011, p. 146). Volgens Slovic is er een beperking in het menselijke brein om kleine risico’s goed in te schatten. Of we negeren ze, of we blazen ze buiten proporties op. Volgens Sunstein is dit te wijten aan de veronachtzaming van de waarschijnlijkheid. Er wordt geen rekening meer gehouden met de kans dat er een gebeurtenis plaatsvindt, maar er wordt alleen gekeken naar de gebeurtenis in al zijn ernst (Kahneman 2011, p. 151). Volgens Kahneman (2011, p. 153) moet de wetenschap psychologie in basis dienen voor het ontwikkelen van beleid op het gebied van risico’s. Hierbij moet rekening gehouden worden met enerzijds de kennis van experts, anderzijds met emoties en intuïtie van de gewone man.

4.2.3 Expertise Buitengewone omstandigheden wijken af van de dagelijkse routine en vragen volgens Rosenthal et al. (2001) om een niet-routinematige wijze van handelen. Van Duin (2011) stelt dat ervaring een van de belangrijkste voorwaarden is voor succesvol optreden. Het gebrek aan crisiservaring zou de inzet van expertteams legitimeren (Van Duin, 2011). Expertise bestaat niet uit één enkele vaardigheid volgens Kahneman (2011, p. 254). Het is het totaal van diverse vaardigheden. Professionals kunnen soms expert zijn op één of meerdere taken in hun domein, maar hierin is veel onderscheid. Experts zijn vaak te zelfverzekerd, mede doordat ze zelf de grenzen van hun expertise niet kennen. Zimbardo et al. (2010, p. 205) hanteren de volgende definitie van expert: “individuen die goed

georganiseerde bronnen van kennis op een bepaald vakgebied bezitten, waaronder probleemoplossende strategieën”. Kahneman (2011, p. 246) refereert aan zijn samenwerking met onderzoeker Gary Klein. Klein is vooral bekend om zijn onderzoeken naar naturalistische besluitvorming (Naturalistic Decision Making). Klein heeft onder andere het Recognition Primed Decision Making model

34

ontwikkeld. Dit model gaat uit van besluitvorming op basis van herkenning. Allereerst komt systeem 1 (emotie) in werking en later gaat systeem 2 (ratio) bewust na of het model in de praktijk zou werken. Kahneman hanteert hierbij de definitie voor intuïtie van Herbert Simon:“De situatie heeft een aanwijzing verschaft: deze aanwijzing heeft de expert toegang

gegeven tot informatie in zijn geheugen en die informatie verschaft het antwoord. Intuïtie is niets meer of minder dan herkenning”. Klein en Kahneman zijn het eens over de aard van intuïtieve vaardigheid en hoe deze tot stand komt. Wel vragen zij zich af wanneer je volledig kan vertrouwen op de mening van een zelfverzekerde professional die zich op intuïtie beroept. Volgens beide heren is het vertrouwen dat mensen stellen in hun intuïties geen betrouwbare aanwijzing voor hun validiteit. Er zijn volgens hen twee basisvoorwaarden nodig voor het krijgen en onderhouden van een vaardigheid:

• •

De omgeving moet voldoende regelmatig zijn om voorspelbaar te zijn; De persoon moet voldoende gelegenheid krijgen om de regelmatigheden door langdurig oefenen te leren.

Als aan beide voorwaarden is voldaan is de kans groter dat intuïties te vertrouwen zijn (Kahneman, 2011, p. 251-253). Licht en Nuiver (2006, p. 147 -149) zien experts gelijk aan professionals op specifiek gebied. Deze personen zijn veelal geselecteerd op hun inhoudelijke deskundigheid, hun belang dat ze vertegenwoordigen of de rol die zij vervullen in het samengestelde team.

4.3 Aanpak van de (mini-)crisis

4.3.1 Structuur en netwerk Binnen een netwerk is een groot aantal actoren betrokken. Elke actor heeft zijn eigen verantwoordelijkheden, belangen en werkwijzen (Bovens, ’t Hart en van Twist, 2012). De afhankelijkheid van de organisaties is dat de belangen van deze actoren in meer of mindere mate verbonden zijn aan het probleem. Bij het ontmantelen van een CE zijn mogelijk conflicterende belangen in het spel. Het is noodzakelijk om niet alleen met andere actoren te interacteren, maar ook om te zoeken naar gezamenlijke oplossingen. Volgens Bovens, ’t Hart en van Twist (2012) is het een zoektocht naar een oplossingsrichting die verschillende belangen en doelen van diverse actoren kan verbinden. Belangen spelen vaak een belangrijke rol in de aanpak van een gebeurtenis. Niet zelden zijn de belangen van de actoren niet hetzelfde. Vaak wordt het eigen belang geduid in een standpunt, maar het is de kunst om de achterliggende belangen te ontdekken en hier op de juiste wijze aandacht aan te schenken. Een aantal kenmerken van netwerken volgens Klijn, Koppenjan en Van Bueren (2000) zijn:

• • •

Er is sprake van onderlinge relaties tussen de actoren; Er zijn gezamenlijke opvattingen die actoren met elkaar hebben ontwikkeld; Er is sprake van een ‘taal’ die gebezigd wordt om elkaar te begrijpen;

35

•

Er zijn regels ontwikkeld om de relaties te vergemakkelijken.

Binnen de reguliere crisisbestrijding is er vrijwel altijd sprake van een hiërarchische structuur. Volgens De Bruijn en Ten Heuvelhof (2011) heeft in deze structuur de hoogst leidinggevende zowel de informatie als de macht om besluitvorming effectief te laten verlopen. Dit betreft een formele structuur. De Bruijn en Ten Heuvelhof (2011) menen dat het niet mogelijk is om effectief te functioneren indien er uitsluitend op deze formele structuur vertrouwd wordt. De wijze waarop de overheid (hulpdiensten) reageert op een plotselinge (mini-)crisis is gebaseerd op de hiërarchische structuur. Dit veronderstelt dat er sprake is van uniformiteit tussen de actoren. Ook veronderstelt dit dat actoren relaties van boven- en ondergeschiktheid kennen. Daarnaast moeten in een zodanige structuur de actoren open staan voor interventies van een leidinggevende actor. Tot slot is er de aanname dat de structuur in hoge mate stabiel is; een structuur die niet onderhevig is aan continue verandering. (De Bruijn, Ten Heuvelhof, 2009) De Bruijn en Ten Heuvelhof (2009) hanteren de volgende definitie voor een multiactornetwerk: “Een dynamisch geheel van actoren, die wederzijds afhankelijk zijn, een

onderlinge variëteit kennen en zich relatief gesloten ten opzichte van elkaar kunnen opstellen”. Het is niet zo dat alleen hiërarchische structuren een formele structuur kennen. Ook in een netwerk is er altijd sprake van een bepaalde mate van formele structuur.

4.3.2 Proces Bepaalde procedurele regels en andere zorgvuldigheidsvereisten vormen soms lastige hindernissen bij het direct oplossen van het (maatschappelijke) probleem. Bij de samenwerking tussen diverse organisaties, maar ook in de samenwerking tussen diverse bestuurslagen is er sprake van wederzijdse afhankelijkheid en diverse problematiek in de samenwerking. Bovens, ’t Hart en van Twist (2012) noemen dit een inter-organisatorisch proces. Processen worden door diverse contexten beïnvloed. Beleidsvorming en besluitvorming worden dus ‘gestuurd’ door al deze invloeden. Een voorbeeld van diverse invloedssferen die een rol spelen kunnen spelen bij de ontmanteling van een CE zijn:

• • • • • • •

Politiek klimaat; Juridische context; Historie; Technologie; Geografie; Sociaal–cultureel; Situationele context.

Volgens Bovens, ’t Hart en van Twist (2012) is het niet altijd nodig om via formele posities de activiteiten te ontplooien om als organisatie succesvol te zijn. Het is van belang om de juiste deskundigheid op informele wijze te vinden. Er worden twee vormen van organisaties onderscheiden: de bureaucratische organisatie en de professionele organisatie. Beiden hebben een aantal kenmerken in zich die situationeel toepasbaar zijn bij de ontmanteling

36

van een CE. Zo zijn de regels, richtlijnen en processen van de bureaucratische organisatie zeer pragmatisch bij een ontmanteling. Ook de coördinatie door het standaardiseren van werkprocessen vereenvoudigt hierdoor. De vaktechnische deskundigheid vanuit de professionele organisatie maakt decentrale besluitvorming mogelijk. De structuur is dan gericht op professionele autonomie. De vakman wil het (ook) goed doen. De vraag is dus welke wijze van protocollering nog wenselijke effecten kent en welke niet. In Crisis, oorzaken, gevolgen en kansen gaan Rosenthal et. al. (2001, p. 13) ervan uit dat een crisis gezien moet worden als een proces en niet zozeer als een project. Het gaat volgens hen niet om de op zichzelf staande gebeurtenis, maar moet bezien worden in samenhang met de gebeurtenissen vooraf en nadien. Een crisis is dynamisch en verloopt niet voorspelbaar. Door een crisis als een proces te beschouwen krijgen de complexiteit en interacties in een crisis de juiste aandacht. Rosenthal et. al. (1989) stellen voor om de voor- en nadelen van lange voorbereiding tegen het licht te houden. Er moet voldoende tijd genomen worden om adequaat op te kunnen treden, maar een te lange voorbereidingstijd brengt andere bezwaren naar boven. Dit leidt tot perfectionisme (het komt nooit af) en steeds meer actoren die ook in het proces willen participeren. Dit kan verlammend werken.

4.3.3 Project Volgens Grit (2011, p. 20) is een project te definiëren als een tijdelijke samenwerking van een aantal mensen uit diverse vakgebieden, om een voorafgesteld doel te bereiken binnen vastgestelde kaders van tijd en budget. Een project kan gedefinieerd worden als een geheel van activiteiten buiten de reguliere bedrijfsvoering om. Daarbij gaat het om het realiseren van een resultaat voor een duidelijke opdrachtgever binnen afgebakende kaders door een samengesteld team van professionals met verschillende deskundigheid. Volgens Grit (2011, p. 45) is het succes van het project afhankelijk van de kwaliteit van de samenwerking in het projectteam. Elk project kent volgens de principes van het projectmanagement (Grit, 2011, p. 66-67) drie belangrijke vragen: 1.

Wat krijg ik en voor welke kwaliteit?

2.

Wanneer wordt het geleverd?

3.

Hoeveel gaat het kosten?

Projecten gaan echter over meer dan afrekenen op tijd, geld en kwaliteit. Het onderscheid tussen projectresultaat en projectmanagementresultaat helpt hierin. Bij het resultaat van het projectmanagement gaat het over of het resultaat is gehaald is binnen de gestelde grenzen van budget en tijd. Bij het projectresultaat gaat het over of het resultaat de juiste bijdrage heeft geleverd aan het hoger gelegen doel. Een project start vaak met een duidelijk herkenbaar probleem aldus Licht en Nuiver (2006, p. 51). Als er snel en doeltreffend gewerkt moet worden is het verstandig om het probleem projectmatig aan te pakken zonder teveel partijen te betrekken. De doelstelling moet helder

37

zijn en de participerende actoren moeten duidelijk zijn. Het dilemma zit in beheersbaarheid van het project (in de gestelde tijd) in relatie tot de transparantie die getoond moet worden. Binnen een project waarin voornamelijk met professionals gewerkt wordt, moet gestuurd worden op output. Sturing vindt plaats op het gewenste resultaat, niet op de wijze waarop dit resultaat tot stand komt (Licht en Nuiver, 2006).

38

Hoofdstuk 5 Van theorie naar empirie In het voorgaande hoofdstuk is gekeken naar een drieluik van theoretische ingangen. Het conceptuele model van de gekozen ingangen ziet er als volgt uit:

Figuur 1: grafisch overzicht opbouw theoretisch kader

Bij elke invalshoek is, op basis van de onderzochte literatuur, een aantal stellingen op te maken. In de volgende paragraaf wordt er per invalshoek een korte samenvatting van de onderzochte theorie beschreven. Op basis van deze theorie worden de stellingen (hypotheses) beschreven, die vervolgens empirisch getoetst worden.

5.1 Samenvatting van de onderzochte theorie en hypothesen

5.1.1 De crisis nader bekeken De vondst van een explosief en de dreiging die daar vanuit gaat, kan een behoorlijke impact hebben op de omgeving, zowel publiek, operationeel als bestuurlijk. Ook is er vaak veel media-aandacht, niet in de laatste plaats door het ruimschoots afzetten en soms ontruimen van de omgeving van de locatie waar de bom is aangetroffen. Na een geslaagde ontmanteling van het explosief is de aandacht van de media alweer verlegd naar een andere gebeurtenis in de lokale gemeenschap. Het lijkt er op dat de duiding mini-crisis geschikt is om waarde toe te kennen aan de vondst en ontmanteling van een vliegtuigbom uit de Tweede Wereldoorlog.

39

•

hypothese 1:

De vondst en ontmanteling van een aangetroffen Conventioneel Explosief uit de Tweede Wereldoorlog is altijd een mini-crisis, vanwege de dreiging en de impact op de omgeving, de impact op de hulpdiensten en autoriteiten, en de kortstondige maar intensieve mediaaandacht. Bestrijding van deze specifieke mini-crisis vindt zowel op operationeel als bestuurlijk niveau plaats. De ‘uniformen’ (operationeel) zullen in eerste aanvang maatregelen treffen. Pas bij grote(re) maatschappelijk effecten zullen de ‘maatpakken’ (bestuurlijk) worden ingezet. De rol van de bestuurder als crisisleider is hierbij van belang. Deze persoon moet de mini-crisis duiden, betekenis geven en besluiten die operationeel genomen worden, bestuurlijk accorderen. De vraag is of een bomvondst en opvolgende ontmanteling afwijkt van de reguliere crisis. Op zich is de vondst van een bom niet bijzonder te noemen. Er is immers op veel plekken tijdens de Tweede Wereldoorlog gebombardeerd en naar verwachting is tien procent van deze afgeworpen munitie niet geëxplodeerd. Ten opzichte van een reguliere crisis onderscheidt een ontmanteling vooral op het onderwerp ‘dreiging’. Elke crisis kent dreiging, maar de specifieke reële dreiging van een explosie, waar mogelijk veel slachtoffers en schade bij komen, maakt de vondst van een vliegtuigbom bijzonder. Een bom is immers gemaakt om te exploderen en daarbij zo veel mogelijk schade aan te richten aan mensen, infrastructuur en objecten. Er is onzekerheid over de risico’s van het gevonden explosief. Is de bom stabiel of niet (meer)? De identificatie van het explosief door de EODD is onmisbaar voor een goede inschatting van het gevaar (de dreiging) en te ondernemen acties. Dit legitimeert een opschaling naar een multidisciplinaire zetting waarin alle operationele diensten en het bestuur vertegenwoordigd zijn. In de praktijk zal dit motorkapoverleg of Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijding Procedure (GRIP) heten. •

hypothese 2:

Het niveau van opschaling bij een (on)geplande ontmanteling is tot definitieve identificatie en vaststelling van de gevaarzetting door de EODD maximaal GRIP 1.

5.1.2 Crisisbesluitvorming Besluitvorming in tijden van crisis vraagt veel van de betrokken beslissers. Besluiten worden niet zuiver rationeel genomen, maar ook emotioneel. Uit psychologisch onderzoek blijkt dat emoties een grote rol spelen in de besluitvorming. Vooral stress (angst) heeft invloed op de werking van het rationele brein. Het verschilt per persoon hoe er in gelijksoortige situaties gehandeld wordt. De persoonlijkheidskenmerken van het individu maken dus uit. Ervaring speelt een rol bij crisisbesluitvorming. De EODD heeft veel ervaring met ontmantelingen. In feite kan de EODD gezien worden als expert op dit specifieke onderwerp.

40

Expertise is onmisbaar omdat hiermee een goede inschatting van de risico’s gemaakt kan worden. De mening van de expert (EODD) over de gevaarzetting moet leidend zijn voor het vervolg van de ontmanteling. Omdat niet iedereen op basis van deskundigheid en ervaring kan teruggrijpen naar eerdere succesvolle besluiten, bepaalt de individuele perceptie van de risico’s in hoge mate de keuzes die gemaakt worden. Dit geldt voornamelijk voor de aanvangsperiode waarin de expert nog niet zijn deskundige oordeel heeft geveld. Volgens onderzoeker Slovic onderschat of overschat ‘de gewone man’ de kleine risico’s. Er wordt vooral gekeken naar het mogelijke effect en minder naar de kans dat de gebeurtenis plaatsvindt. De media kan een belangrijke rol spelen in de perceptie van de risico’s. Veel media-aandacht en (on)juiste informatieverstrekking via de media heeft invloed op de beleving. Niet in de laatste plaats hebben mensen door films, oorlogsreportages en journaalbeelden een concreet levendig beeld van een explosie door een bom. Dit beeld is medebepalend voor hun perceptie. In eerste aanleg moeten operationeel besluiten worden genomen over de te nemen maatregelen op basis van de gepercipieerde dreiging. Vaak betekent dit afzetten en ontruimen van een gebied rondom de vindlocatie van de bom. Emoties, perceptie van de dreiging en ervaring (expertise) spelen hierbij een rol. De expertise is slechts aanwezig bij de EODD. Tot hun deskundigheid aanwezig is, speelt persoonlijke inschatting van risico’s en de ervaren emoties een grote rol in de besluitvorming. •

hypothese 3:

Ervaren emoties en perceptie van de dreigende risico’s bepalen in eerste aanleg de besluiten die operationeel genomen worden. Expertise van de EODD is nodig om de besluiten op objectieve en kwalitatieve gronden te kunnen legitimeren. Pas na de definitieve identificatie door de EODD is bekend of er sprake is van een stabiele situatie of een niet-stabiele situatie. •

hypothese 4:

Indien de bom geen direct risico vormt (na beoordeling van de EODD) wordt er operationeel afgeschaald en wordt via een projectmatige aanpak de voorbereiding van de feitelijke ontmanteling vorm gegeven door gemeente met ondersteuning van de veiligheidsregio. •

hypothese 5:

Indien de bom een direct gevaar vormt (na beoordeling van de EODD) en er is sprake van een effectgebied wordt er operationeel opgeschaald naar GRIP 2 waarin bron- en effectgebied via het COPI en het ROT de juiste aandacht krijgen. De gemeente activeert een kern beleidsteam en de benodigde actiecentra van de gemeentelijke kolom.

41

5.1.3 De aanpak van de (mini-)crisis Bij elke (mini-)crisis is er sprake van een netwerkstructuur met diverse belangen. In de netwerkstructuur zijn tenminste de gemeente en de overheidshulpdiensten vertegenwoordigd. Zij worden situationeel aangevuld met actoren die een belang hebben in voorbereiding op de ontmanteling, of die belang hebben tijdens de feitelijke ontmanteling. De beste werkwijze voor de aanpak van een ontmanteling is niet zuiver proces- of projectmatig te noemen. Aan beide vormen zitten voor- en nadelen. De voorkeur gaat uit naar een projectmatige aanpak. De werkwijze van een project maakt de verdeling van taken voor alle actoren helder. In het multi-actornetwerk bij een ontmanteling is er sprake van diverse belangen bij diverse actoren. Wens is om alle belangen te behartigen, waar mogelijk gezien de situatie. Dit is een complex proces. De structuur van een project biedt handvatten om binnen vastgesteld tijd en kaders de ontmanteling vorm te geven. Door deze structuur is voor alle actoren duidelijkheid over taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. •

hypothese 6:

De structuur van een project is de beste methode om een ontmanteling vorm te geven. Zowel in de voorbereiding op, als ten tijde van de fysieke ontmanteling biedt deze structuur duidelijkheid voor alle betrokkenen.

5.2 Koppeling naar empirie De hypotheses die zijn afgeleid van het theoretisch onderzoek worden empirisch getoetst. Zowel in het casusonderzoek als in de interviews zullen de verschillende elementen uit het theoretisch kader nader beschouwd worden. Deze onderwerpen zijn analoog aan de opzet van het theoretisch kader. De te toetsen elementen zijn: •

‘Crisis’

Was de ontmanteling een crisis, een mini-crisis of slechts een incident? Welke beleving was er bij de operationele en bestuurlijke beslissers? Wat waren de feitelijke omstandigheden waarin de CE is aangetroffen (welke omgevingsfactoren speelden een rol)? Wat was de rol van de bestuurder? •

‘Besluitvorming’ (emotie, risicoperceptie en expertise)

Welke besluiten hebben er plaatsgevonden en waarom? Heeft emotie een rol gespeeld in de besluitvorming of juist niet? Wat was de perceptie van het risico bij de operationele en bestuurlijke beslissers? Welk GRIP opschalingsniveau is gekozen en waarom? Was dit in overeenstemming met de risico’s en de omgeving? Is er buiten de EODD ergens anders nog expertise op dit specifieke thema?

42

•

‘Aanpak’ (netwerkstructuur, proces en project)

Is er sprake geweest van een multi-actornetwerk in voorbereiding op en ten tijde van de ontmanteling? Is de ontmanteling vooral volgens de ‘regels’ van projectmanagement uitgevoerd of vooral volgens de ‘regels’ van procesmanagement? Is er behoefte aan een landelijk protocol of handreiking voor gemeenten en operationele diensten? De toetsing in de praktijk is op basis van onderzoek van gevonden of verkregen verslaglegging van casuïstiek en diverse interviews met bestuurders en operationele beslissers. In hoofdstuk zes worden de resultaten uit het empirisch onderzoek verder uitgewerkt en in hoofdstuk zeven worden de conclusies en de aanbevelingen naar aanleiding van de conclusies behandeld.

43

Hoofdstuk 6 De praktijk In dit hoofdstuk wordt het empirische deel van het thesisonderzoek uitgewerkt. Op basis van de bevindingen uit de diverse onderzochte casussen en uit de gehouden interviews wordt de theorie uit hoofdstuk vier en de hypotheses uit hoofdstuk vijf aan de praktijk gespiegeld. In de casestudie is gekeken naar de overeenkomsten en verschillen tussen de acht onderzochte casussen op hetzelfde niveau van opschaling en tussen casussen in andere niveaus van opschaling. Bronnen voor het onderzoeken van beschikbare data zijn openbare media, beschikbaar gestelde (regionale) evaluaties van bomruimingen en logboeken/archieven van de EODD. Er zijn daarnaast diverse gesprekken gevoerd met burgemeesters, ambtenaren Openbare Orde en Veiligheid en operationeel leidinggevenden van de Veiligheidsregio. In bijlage B zijn de geïnterviewde personen vermeld. Eerst zullen in dit hoofdstuk de acht gebruikte casussen kort worden toegelicht. De informatie per casus is afkomstig van diverse bronnen inclusief aanvullende informatie uit de gehouden gesprekken. Aansluitend worden de bevindingen en conclusies aan de hand van de casussen en de interviews beschreven. Hieronder in schema de onderzochte casussen en hun niveau van opschaling: GRIP 0

1.

Provincie Zeeland, Veiligheidsregio Zeeland, diverse ontmantelingen in periode 2010-2014

2.

Gemeente Eindhoven, Veiligheidsregio Zuidoost Brabant, diverse ontmantelingen in periode 2010-2014

GRIP 1

3.

Gemeente Zuidplas, Veiligheidsregio Hollands Midden, 9 juli 2013, bom in weiland nabij A12, op hogedruk gasleiding

4.

Gemeente Leiden, Veiligheidsregio Hollands Midden, 31 oktober 2013, bom in baggerschuit nabij spoorbrug centrum Leiden

5.

Gemeente Hilvarenbeek, Veiligheidsregio Midden West Brabant, 8 september 2011, elf bommen in kanaal bij een sluis

GRIP 2

6.

Schiphol Airport, gemeente Haarlemmermeer, Veiligheidsregio Kennemerland, 29 augustus 2012, bom nabij C-pier

GRIP 3

7.

GRIP 4

8.

Gemeente Rhenen, Veiligheidsregio Utrecht, 6 december 2011, bom op schip in baggerdepot nabij Elst Gemeente Leiden, Veiligheidsregio Hollands Midden, 16 mei 2014, bom in baggerschuit nabij spoorbrug centrum Leiden.

6.1 Beschrijving van de casussen 1.

Eindhoven

In Eindhoven worden met grote regelmaat bommen gevonden. Deze vondsten leiden veelal niet tot een opschaling in GRIP-niveau, maar worden binnen de gemeentelijke processen en in samenwerking met de veiligheidsregio afgehandeld. Er is veel bekend over de locaties in de gemeente, waar met grote waarschijnlijkheid vliegtuigbommen gevonden zullen worden.

44

Deze locaties zijn inzichtelijk in een operationeel draaiboek dat gemeente en veiligheidsregio in gezamenlijkheid hebben opgezet. Zo zijn in 2010 en 2011 bij de ontwikkeling van de nieuwbouwwijk Meerhoven, nabij vliegveld Eindhoven, diverse bommen gevonden en ontmanteld. Door gebruik te maken van de beschreven werkwijze is opschaling naar een niveau van GRIP niet nodig geweest. Er was dan ook nauwelijks sprake van een mini-crisis, eerder van een (gepland) incident. Omdat het een wijk in aanbouw betrof, waren de effecten op de omgeving minimaal. Een soortgelijke bom in het centrum van Eindhoven zou echter wel hebben geleid tot een opschaling op GRIP-niveau, voornamelijk door de vele effecten op het dagelijkse leven in de stad. Een dergelijke situatie zou ook bestuurlijk de aandacht trekken. Er waren weinig andere actoren betrokken bij de bommen in Meerhoven. De bommen die gevonden zijn, zijn ter plekke ontmanteld en op een daarvoor aangewezen locatie tot gecontroleerde ontploffing gebracht door de EODD. De gemeente Eindhoven neemt zitting in het “platform blindgangers” dat tot doel stelt om informatie over niet geëxplodeerde bommen en ontmantelingen te delen met andere gemeenten en belanghebbenden. 2.

Zeeland

In de provincie/regio Zeeland heeft men erg veel ervaring met het aantreffen van niet geëxplodeerde munitie uit de Tweede Wereldoorlog, waaronder vliegtuigbommen. De reden hiervoor is dat Zeeland langs de gehele kust onderdeel uitmaakte van de Duitse Atlantik Wall, een verdedigingslinie langs de kust van Denemarken tot Frankrijk. Vooral de ingang van de Schelde tussen Vlissingen en Breskens is zwaar gebombardeerd. In de gemeenten Vlissingen en Sluis worden daarom regelmatig bommen aangetroffen. Omdat de bommen in Zeeland vaak op landelijk gebied aangetroffen worden, zijn er nauwelijks effecten op de omgeving en is er geen directe noodzaak voor opschaling in operationeel of bestuurlijk opzicht. Binnen de regio is er een zogenaamd ‘explosievenoverleg’, wat specifiek bedoeld is voor informatie-uitwisseling tussen gemeenten en hulpdiensten. Er wordt bij de verschillende bomvondsten divers opgeschaald. Soms wordt er niet opgeschaald, maar wordt er wel gewerkt volgens de structuur van een GRIP 1 of GRIP 2 situatie. Binnen de regio Zeeland is het gebruikelijk om bij een voor te bereiden incident te werken met een zogenaamd evenementen-CoPI en –ROT. De gebeurtenis wordt multidisciplinair voorbereid volgens een standaard format voor evenementen. Het is geen vaste afspraak dat een ontmanteling altijd volgens dit model voorbereid wordt. De meeste gevonden bommen worden ter plekke ontmanteld en op een geschikte locatie tot ontploffing gebracht. De EODD heeft in Zeeland een locatie waar ontmantelde bommen worden opgeslagen, om deze op een later tijdstip te laten ploffen. 3.

Zuidplas

In een weiland, nabij de snelweg A12, wordt op 9 juli 2013 bij graafwerkzaamheden voor de aanleg van een nieuwe gasleiding een vliegtuigbom blootgelegd. Nadat de EODD ter plaatse is gekomen en de bom heeft geïdentificeerd wordt er opgeschaald naar GRIP 1. Het betrof een Engelse vliegtuigbom met ongeveer 90 kilogram explosief gewicht. De reden voor opschaling is dat de bom weliswaar stabiel is, maar niet vervoerd kan worden. De bom moet

45

ter plekke ontmanteld worden. De bom ligt echter op een afstand van respectievelijk zes en dertien meter een tweetal hoge druk aardgasleidingen van 62 bar. En dat is niet het enige knelpunt. Verder onderzoek wijst uit dat de bom nabij een kerosineleiding van Defensie ligt, en onder een hoogspanningsmast. Bijkomend aandachtspunt is de ligging naast de snelweg A12, waar ook het spoortracé Gouda – Den Haag ligt. Tot slot ligt de bom precies in de aanvliegroute van Rotterdam The Hague Airport en op korte afstand bevindt zich het recreatiegebied en riviertje de Rotte. Het vermoeden bestond dat een eventuele ongewenste explosie de dijk zou beschadigen. Kortom: een lastige situatie, met veel actoren en belangen. In eerste instantie zijn alle partijen bijeen gekomen op de plaats incident, op 300 meter afstand van de vindlocatie. Hier is besloten om de bom onder beveiliging te laten liggen en een dag later weer bijeen te komen, om een goed plan van aanpak voor de ontmanteling te maken. Vanwege het feit dat er zo veel actoren bij deze casus betrokken waren heeft de leider CoPI besloten om het overleg de volgende dag op het gemeentehuis van Zuidplas te laten plaatsvinden. Weliswaar in dezelfde setting, maar in een ruim opgezette vergaderlocatie in plaats van een Commandocontainer op straat. In het overleg zijn alle belangen van de betrokken partijen, zoals Rijkwaterstaat, de Gasunie en Prorail, uitvoerig aan bod gekomen en tot slot is besloten om de bom op zaterdagmorgen 13 juli 2013 om 06.00 uur te ontmantelen. Dit tijdstip is gekozen om enerzijds voorbereidingstijd te organiseren voor alle partijen, anderzijds vanwege de minimale overlast voor luchtvaart-, spoor- en wegverkeer. Deze moesten namelijk stil gelegd worden ten tijde van de ontmanteling. Alle gas- en brandstofleidingen zijn in de tussenliggende dagen ingesloten en leeg gemaakt, alle omwonenden zijn geïnformeerd en volgens planning is de bom ontmanteld. De bom is tot slot op het strand van Wassenaar tot gecontroleerde ontploffing gebracht. Tijdens de ontmanteling hebben slechts enkele mensen hun woning moeten verlaten. Ook lagen er weinig woningen in het gebied waar gevaar was voor scherven. 4.

Leiden

Op 31 oktober 2013 wordt bij geplande baggerwerkzaamheden nabij de spoorbrug in Leiden een vliegtuigbom gevonden. De bom is door de graafmachine vanaf een baggerschip opgepakt, boven water gebracht en daarna opgemerkt door de aannemer. Deze heeft de bom in de bak van de graafmachine laten liggen en de politie geïnformeerd. De politie wil in elk geval 200 meter rondom de bom ontruimen. Dit heeft tot gevolg dat een aantal bewoners van woonboten en woningen aan de Haagweg hun onderkomen moeten verlaten. Het treinverkeer wordt stilgelegd bij station De Vink. Het verkeer op de weg in Leiden komt vast te staan wat weer gevolgen heeft voor de omliggende wegen A4 en A44. Er is inmiddels opgeschaald naar GRIP 1. Na identificatie door de EODD blijkt dat de bom stabiel is. Niets doen op dit moment betekent géén risico. Om deze reden wordt besloten om de bom de nacht op de boot te laten liggen onder bewaking. Alle maatregelen zoals het afzetten van het omliggende gebied en het stilleggen van het treinverkeer worden opgeheven. De gemeente en de veiligheidsregio nemen de tijd om een plan voor de ontmanteling op te stellen. De bom wordt een dag later onder toeziend oog van de EODD, via het water, verplaatst naar het recreatiegebied Vlietlanden, dat gelegen is tussen Leiden en Leidschendam-Voorburg. Tijdens dit transport was het niet noodzakelijk om de veiligheidscirkel van 200 meter te handhaven. De EODD voer mee aan boord tijdens de verplaatsing. Op een geschikte locatie

46

in Vlietlanden blijft de bom wederom een nacht onder bewaking liggen zodat de volgende ochtend vroeg de ontmanteling kan plaatsvinden. Voor de ontmanteling moet de snelweg A4 tijdelijk helemaal worden afgesloten en wordt het vliegverkeer naar luchthaven Schiphol omgeleid. Op het geplande tijdstip van ontmanteling blijkt dat er nog diverse recreanten in het afgezette gebied zijn. Het duurt uiteindelijk nog uren voordat de feitelijke ontmanteling veilig kan plaatsvinden, omdat er elke keer recreanten in het afgezette gebied waargenomen worden. Uiteindelijk lukt het om de bom te ontmantelen. De bom wordt door de EODD naar het strand van Wassenaar gebracht om daar gecontroleerd tot ontploffing gebracht te worden. 5.

Hilvarenbeek

In de gemeente Hilvarenbeek worden op 8 september 2011 in het Wilhelminakanaal een mogelijk explosief aangetroffen bij de inspectie van een sluis door Rijkswaterstaat. De EODD wordt geïnformeerd en komt ter plaatse voor identificatie. Nadat duikers onder water een onderzoek hebben ingesteld, blijkt dat er op de bodem van het kanaal nabij de sluis nóg meer bommen liggen. In totaal worden er elf bommen geïdentificeerd als Duitse vliegtuigbommen die vermoedelijk in het kanaal zijn gedumpt door de bezetter, tijdens de opmars van de geallieerden. Er is door de gemeente in samenwerking met de veiligheidsregio en de EODD gewerkt aan een plan voor de ontmanteling en vernietiging van de explosieven. Het plan was om in één dag alle bommen op te duiken, te ontmantelen en te vernietigen. De locatie voor ontmanteling en vernietiging was vlak bij de sluis. Er is door de gemeente gezorgd voor opvang voor de vele huishoudens die op deze dag hun woning hebben moeten verlaten. Uiteindelijk zijn er nauwelijks mensen geweest die gebruik hebben gemaakt van de opvanglocaties. De meeste mensen hebben zelf een alternatief gevonden om de dag door te brengen buiten het afgezette gebied. De gehele operatie is naar verwachting verlopen en nog voor het geplande einde van de activiteiten konden de bewoners weer terug naar hun woningen. De gehele inzet is met GRIP 1 afgehandeld. Wel is er met een gemeentelijk beleidsteam als ware er een GRIP 3 niveau gewerkt. 6.

Schiphol Airport, Haarlemmermeer

Op de vroege ochtend van 29 augustus 2012 wordt er bij graafwerkzaamheden ten behoeve van de aanleg van een nieuwe kerosineleiding bij de C-pier een mogelijk explosief gevonden. Op het luchthaventerrein worden regelmatig bommen gevonden, omdat de luchthaven zowel door geallieerden als de bezetter onder vuur is genomen. In afwachting van de EODD voor identificatie wordt besloten om 250 meter rondom de bom te ontruimen. Dit gebied omvatte de gehele C-pier. Er wordt besloten tot een gecontroleerde evacuatie, waarbij passagiers versneld instappen en vliegtuigen teruggeduwd worden. In de nabijheid van de bom bevinden zich kerosine- en gasleidingen. Uit voorzorg wordt ook de Kaagbaan buiten dienst gesteld. Schiphol spreekt in deze situatie van een Schiphol Security Incident (SSI). Er wordt opgeschaald naar GRIP 1 in samenwerking met de veiligheidsregio. De bom blijkt van Duitse makelij te zijn en heeft een elektrische ontsteker. De bom kon niet ter plaatse ontmanteld worden en wordt vervoerd naar een locatie buiten het luchthaventerrein. Om deze reden wordt verder opgeschaald naar GRIP 2. Ook wordt er nog meer

47

luchthaventerrein ontruimd van passagiers en vliegtuigen. Er blijkt onduidelijkheid te zijn tussen het CoPI en het ROT over de transportroute van de bom. Er was onder andere onduidelijkheid over het juiste hek waardoor de bom het luchthaventerrein zou verlaten. Nadat de bom van het luchthaventerrein af is en op een andere locatie ontmanteld is, wordt er teruggeschaald naar GRIP 0. Ook wordt einde SSI gemeld. 7.

Rhenen

In een baggerdepot in de Ingense Waarden (regio Gelderland) wordt op 6 december 2011 tijdens het lossen van een baggerschip, afkomstig uit Weesp, een Engelse vliegtuigbom gevonden. Bij de poging om het explosief op het vaste werkponton te plaatsen is de bom uit de grijper van de kraan gevallen en na een val van hoogte te water geraakt. De EODD heeft de bom opgedoken en heeft deze aan boord van het vaste ponton gebracht. Omdat dit ponton niet te verplaatsen was, moest de bom ter plekke worden ontmanteld. Het brongebied van de ontmanteling was de gemeente Buren in de veiligheidsregio Gelderland Zuid. Het grootste deel van het effectgebied lag echter in de gemeente Rhenen (woonkern Elst) in de veiligheidsregio Utrecht. Na contact tussen beide burgemeesters en de voorzitters van de veiligheidsregio’s is besloten om in beide gemeenten op te schalen naar GRIP 3 en beide Gemeentelijke Beleid Teams (GBT’s) afstemming te laten hebben over de te doorlopen stappen en beleidskeuzes. Deze complexe werkwijze heeft tijdens de fysieke ontmanteling ertoe geleid dat er onvoldoende afstemming ervaren is door de gemeente Rhenen tussen de besluiten die vooraf in onderling overleg genomen waren en de uitvoering door CoPI en ROT. Door beide gemeenten en regio’s is voorbereidend werk getroffen om op 12 december de bom te ontmantelen. Vrijwel het gehele dorp Elst moest deze dag binnen blijven of het effectgebied verlaten. 8.

Leiden

Bij baggerwerkzaamheden nabij de spoorbrug in Leiden wordt op 16 mei 2014 een vliegtuigbom gevonden. Deze bom is nagenoeg op dezelfde plek gevonden als de bom op 31 oktober 2013. Uit de verhalen van getuigen is het vermoeden dat er nog meer bommen liggen. De spoorbrug is tijdens de Tweede Wereldoorlog veelvuldig gebombardeerd om de aanvoerroute naar Wassenaar te verstoren. In Wassenaar was namelijk een lanceerinrichting voor de V1. Vanwege de vondst van deze bom wordt snel opgeschaald naar GRIP 3 en kort daarop naar GRIP 4. Bij de vondst van de vorige bom op deze plek werd er niet verder opgeschaald dan GRIP 1. De reden voor de opschaling naar GRIP 4 was dat het effectgebied van de bom zowel de gemeente Leiden als de gemeente Voorschoten betrof. De bom wordt verplaatst naar recreatiegebied het Valkenburgsemeer in de gemeente Katwijk om daar ontmanteld te worden. De ontmanteling in het recreatiegebied Vlietlanden is bij de vorige bom niet goed bevallen, omdat de politie dit gebied slecht af kon zetten. De vorige ontmanteling is hierdoor uren uitgesteld, omdat er steeds opnieuw personen in het gevarengebied werden aangetroffen. Daarom is er gekozen voor een alternatieve locatie. Bij contact met de gemeente Katwijk bleek dat de gekozen locatie op het Valkenburgsemeer niet geschikt was vanwege de aanwezigheid van een gasleiding. Nadat een geschiktere

48

locatie gevonden was is de bom ontmanteld. Na de ontmanteling is de bom op het strand van Wassenaar gecontroleerd tot ontploffing gebracht.

6.2 Bevindingen Uit het praktijkonderzoek, wat bestond uit onderzoek van bestaande casuïstiek en het houden van interviews, is een aantal bevindingen op te maken. De volgorde van de bevindingen volgt wederom het drieluik van gekozen invalshoeken om naar het thema ontmantelingen te kijken.

6.2.1 De crisis nader bekeken Niet in alle casuïstiek was er sprake van een (mini-)crisis. Sommige ruimingen hebben de krant nauwelijks gehaald, terwijl andere ontmantelingen dagenlang het lokale nieuws hebben bepaald. Soms was er sprake van een incident, soms was er sprake van een minicrisis en er is eigenlijk geen sprake geweest van een crisis in de onderzochte casussen. De locatie en de effecten waarin de bom is aangetroffen zijn mede bepalend geweest voor de hoeveelheid media-aandacht. Vooral bommen met veel effect op de omgeving, waardoor bewoners hun huizen moeten verlaten, krijgen veel aandacht. Een bom in de polder met weinig gevolgen, krijgt dientengevolge weinig aandacht. Hoewel het primaire risico in beide situaties hetzelfde is (de bom zou kunnen exploderen) maakt de situatie in de omgeving het verschil voor de mate waarin dreiging gepercipieerd wordt. Als er mogelijk direct gevaar voor levens en infrastructurele schade is, is dit een reden om maatregelen te treffen. Hierdoor neemt de aandacht van de media toe en is er sprake van een verschuiving van incident naar mini-crisis. De onzekerheid over de risico’s van het explosief wordt door de identificatie van de EODD van waarde voorzien. Er is sprake van een stabiele bom, waarmee de factor dreiging geminimaliseerd wordt, of er is sprake van een instabiele bom, waardoor de dreiging en daarmee de urgentie om te handelen aanzienlijk verhoogd wordt. In alle onderzochte casuïstiek was er sprake van een vliegtuigbom van 500 of 1000 pond gewicht. De te hanteren veiligheidszone direct om de bom heen was in vrijwel alle gevallen ongeveer 300 meter. Deze afstand wordt door de EODD geadviseerd na de melding op het meldingsbureau van de EODD. Hierna vertrekt het team zo spoedig mogelijk naar de vindlocatie om een definitieve identificatie van de bom te doen en aan de hand daarvan de risico’s en de daarbij horende veiligheidsmaatregelen te adviseren. De schervengevarenzone was in vrijwel alle onderzochte casussen ongeveer 1300 meter. Na identificatie door de EODD bleek in alle casussen dat de bom stabiel was. Bij één casus was de bom na de vondst van grote hoogte gevallen waardoor extra voorzichtigheid was geboden. Ook dit bleek later niet nodig. Dit roept de vraag op of er wel zulke enorme veiligheidsmaatregelen getroffen moeten worden bij de vondst van een explosief. De bom is van kilometers hoogte afgeworpen en niet geëxplodeerd. Ongeveer 70 jaar na de Tweede Wereldoorlog worden deze bommen opgegraven. Is het dan reëel om te verwachten dat ze alsnog exploderen? Is de gepercipieerde dreiging reëel of juist irreëel? Uiteraard zal er geen 100% zekerheid

49

geboden kunnen worden op het niet exploderen van de aangetroffen bom. Feit is dat, ondanks het grote aantal bomvondsten, er nog nooit een bom in Nederland is geëxplodeerd tussen de vondst en de feitelijke vernietiging. Uit de interviews komt naar voren dat een ontmanteling in feite niet afwijkt van een reguliere crisis. Wel is er één belangrijk kenmerkend verschil: de factor tijd. Een reguliere crisis kent vaak tijdsdruk, terwijl een stabiele bom (na inschatting EODD) vaak ruimte biedt voor een gedegen voorbereiding op de feitelijke ontmanteling. Dit maakt, volgens de geïnterviewden, een ontmanteling tot een specifieke gebeurtenis. Een opvallend verschil in de interviews was het gekozen niveau van opschaling in de diverse casussen. Daar waar de ene burgemeester vooral laagdrempelig wil werken en de professionals in het veld het werk wil laten doen, wil de andere burgemeester vooral opschalen in de hoofdstructuur van de crisisbeheersing. Deze voorkeuren zijn medebepalend voor de definitieve keuze in niveau van opschaling. Het gekozen niveau van opschaling is in vrijwel alle gevallen gestart met een GRIP 0 of een GRIP 1-niveau. In deze samenstelling zijn alle betrokken (multidisciplinaire) actoren present in het operationele team. Er is bij de respondenten eenheid van opvatting dat GRIP 0 of GRIP 1 in eerste aanvang een goed startpunt is voor een ontmanteling. GRIP 0 vond plaats in die situaties waarin er weinig tot geen effecten in de omgeving waren. Dit kon met goede afstemming in het operationele multidisciplinaire team geregeld worden. De verschillen in opschaling tussen GRIP 1, GRIP 2, GRIP 3 en GRIP 4 in de onderzochte casussen zijn lastiger te duiden. Zowel bij situaties die in GRIP 1 zijn opgelost zijn dezelfde parameters te definiëren als in een GRIP 3 situatie. De verschillen in opschaling zijn niet op basis van de feitelijke technische verschillen in de casus te verklaren. Veelal wordt er met GRIP 1 begonnen en wordt er op basis van de inschatting van de risico’s door het operationele team verder opgeschaald in GRIP-niveau. Zowel in casus GRIP 1 (de elf bommen in het kanaal bij de gemeente Hilvarenbeek) als in casus GRIP 3 (de bom in het baggerdepot nabij Elst, gemeente Rheden) moesten veel mensen hun woningen verlaten en moest een groot deel van de bevolking binnen blijven onder zogenaamde harde dekking, in verband met de schervengevarenzone. In de GRIP 1 situatie zijn de gemeentelijke actiecentra wel actief geweest, maar is er niet opgeschaald. In alle gevallen is er een plan voor ontmanteling voorbereid. De reden voor opschaling is veelal de grootte van de effecten op de omgeving bij de ontmanteling. De verschillen in niveau van opschaling in GRIP is niet eenduidig verklaarbaar op basis van harde informatie en cijfers. Er is niet aangetoond dat een hoger niveau van opschalen een beter resultaat heeft opgeleverd. Uit het empirisch onderzoek blijkt dat er niet altijd sprake is van een mini-crisis, maar veelal van een incident met (beperkte) effecten op de omgeving. De locatie waar de bom gevonden wordt en de daarbij horende mogelijke effecten op de omgeving bepalen in hoge mate de snelheid en het niveau van opschaling.

De eerste hypothese, dat een ontmanteling altijd een mini-crisis is, is hiermee niet aangetoond.

50

Een ontmanteling is altijd een incident en kan situationeel oplopen tot een mini-crisis. Een ontmanteling wordt naar verwachting nooit een echte crisis. Wellicht dat dit omslaat als de bom toch explodeert tussen de vondst en de feitelijke vernietiging. Omdat hier geen data van bekend zijn, is dit een aanname. Er wordt soms zonder GRIP gewerkt, maar in diverse gevallen wordt er sneller naar een hoger niveau dan GRIP 1 opgeschaald. Een enkele casus blijkt wel in maximaal GRIP 1-niveau afgehandeld te worden. Op basis van de onderzochte casussen lijkt het alsof er met standaard veiligheidsafstanden gewerkt kan worden. De EODD hanteert twee veiligheidsafstanden, namelijk de eerste gevaarzone (dodelijk letsel) en een tweede gevaarzone (scherfwerking). Op basis van een eerste inschatting op afstand (bij de melding), worden deze afstanden globaal bepaald. De afstanden komen gemiddeld genomen met elkaar overeen. Dit heeft echter niet geleid tot een overeenkomstige opschaling. Soms is dat door de (minimale) effecten op de omgeving te verklaren, maar er zijn geen andere elementen gevonden die reden zijn voor dit verschil. De opschaling naar GRIP 1 blijkt in de praktijk regelmatig plaats te vinden, maar GRIP 1 blijkt niet altijd het maximale niveau te blijven. In een aantal casussen is in eerste instantie opgeschaald naar GRIP 1, maar is heel snel verder opgeschaald naar een hoger niveau van GRIP zonder een goede identificatie van het explosief door de EODD, zonder duiding van de risico’s en zonder een advies voor te treffen (veiligheids)maatregelen. Ook worden ontmantelingen zonder toepassing van de GRIP-regeling vorm gegeven. Dit speelt vooral in de gemeenten die ruime ervaring hebben met ontmantelingen.

De tweede hypothese, namelijk dat het niveau van opschaling bij een (on)geplande ontmanteling tot definitieve identificatie en vaststelling van de gevaarzetting door de EODD maximaal GRIP 1 wordt, blijkt in de praktijk niet tot uiting te komen.

6.2.2 Crisisbesluitvorming De belangrijkste besluitvorming die in bijna alle gevallen plaatsvond, betrof de keuze tussen noodzaak van directe ruiming of het nemen van voorbereidingstijd voor de ontmanteling. Daarna volgen besluiten over het gebruik van noodverordeningen voor het verplicht verlaten van de woning of voor het verplicht binnenblijven tijdens de ontmanteling. Een veel gehoorde afweging is de keuze voor het moment van ontmantelen. Er is altijd voorkeur voor het moment met de minste effecten op de omgeving, voor zover dit mogelijk is. In de onderzochte casussen is niet expliciet naar voren gekomen dat emoties een belangrijke rol hebben gespeeld in de besluiten. Uit de gesprekken blijkt dat er overeenstemming is over het feit, dat er vaak weinig ervaring in de materie is en dat perceptie van de risico’s leidend zijn voor de gekozen opschaling. Elke respondent heeft de perceptie dat een bom gevaarlijk is tot het tegendeel blijkt. Dat betekent dat op basis van die perceptie de eerste maatregelen en besluiten worden genomen. Bestuurlijke beslissers vinden operationeel deskundig advies hierbij onmisbaar. Vrijwel iedereen deelt de mening dat de enige partij die onafhankelijk

51

objectief kan oordelen welke risico’s er zijn en wat de eventuele gevolgen hiervan zijn, de EODD is. Deze experts heb je dan ook dringend nodig bij een dergelijke situatie. Aangegeven wordt dat deze advisering dan op alle niveaus zou moeten gelden. Dus zowel operationeel als bestuurlijk moet er deskundigheid (van de EODD) beschikbaar gesteld worden, zodat met kennis van zaken gericht advies op het juiste niveau kan geven. Dat betekent dat er zowel operationeel als bestuurlijk advies gegeven wordt over de risico’s en te nemen maatregelen. Expertise buiten de EODD is deels terug te vinden in de rol van de TEV van de politie. Maar ook deze heeft vaak toch te weinig kennis en ervaring om goed de risico’s te duiden. Weliswaar hebben een aantal respondenten meerdere ontmantelingen meegemaakt, maar dit is vooral ervaring in het proces van de noodzakelijk te ondernemen stappen. Het heeft volgens de meeste geïnterviewden geen zin om binnen een regio met specifieke expertteams te gaan werken. Wel verdient het brede aandacht bij alle functionarissen wat hun rol is, wat hun verantwoordelijkheden en hun bevoegdheden zijn. Bij de voorbereiding op een geplande ontmanteling zou er eventueel wel gewerkt kunnen worden met een kleine poule van ervaringsdeskundigen.

In de praktijk blijkt dus dat het beeld uit de theorie (de derde hypothese) klopt. Er is altijd sprake van perceptie van de risico’s bij de besluiten die genomen worden. Zowel operationeel als bestuurlijk. Als er vertrouwen is dat de operationele beslissers de situatie in de hand hebben, hoeven de meeste bestuurlijke autoriteiten niet de rol van opperbevelhebber te vervullen. Liever willen ze als burgemeester zichtbaar en aanwezig zijn voor de getroffen bewoners. Ook wordt gemeld dat er veel belang is bij een goed contact met de media in relatie tot communicatie naar betrokkenen. De belangrijkste aandachtspunten voor de bestuurder is primair de veiligheid van de inwoners en secundair de maatschappelijke en economische belangen die spelen. Een aantal respondenten geeft aan de individuele competenties en vaardigheden in crisisbestrijding en besluitvorming een rol spelen in de gekozen opschaling en structuur. Het is gedeeltelijk afhankelijk van de bezetting van een team (op alle niveaus) of de resultaten worden behaald. Het verschil tussen ‘goed gedaan’ en ‘goed gegaan’. GRIP werkt omdat het een duidelijke structuur biedt. Verdere opschaling in de GRIP structuur moet plaatsvinden als de situatie daarom vraagt volgens de geïnterviewden. Aandachtspunt is dat er wel op alle niveaus voldoende te beslissen moet zijn. De gekozen opschaling moet dus functioneel zijn. Er is verschil van mening over het afschalen. Er wordt niet bewust afgeschaald en er is geen eenheid van opvatting of dit juist goed of minder goed is. Het merendeel van de respondenten is van mening dat er pas afgeschaald moet worden als de gehele ontmanteling afgerond is. Er blijkt in de praktijk geen afschaling plaats te vinden nadat de bom als stabiel is gekwalificeerd door de EODD. Wel wordt in alle gevallen via een (semi-)gestructureerde werkwijze voorbereidingen getroffen op de feitelijke ontmanteling. De diverse werkwijzen in de voorbereiding komen overeen met de wijze van projectmatig werken.

52

Er is geen uniformiteit geconstateerd met betrekking tot de regievoering op deze voorbereiding. Soms was dat de gemeente, soms ook de veiligheidsregio. Ook in de interviews kwam naar voren dat de professionele meningen hierover uiteenlopen. Sommige respondenten vinden de voorbereiding op een ontmanteling exclusief het domein van de veiligheidsregio, daar waar anderen de mening zijn toegedaan dat deze regie bij de gemeente hoort te liggen. Voornamelijk de Ambtenaren Openbare orde en Veiligheid (AOVers) waren van mening dat dit bij de gemeente thuis hoort, terwijl een aantal Operationeel Leiders en een aantal burgemeester juist vinden dat dit bij de Veiligheidsregio thuishoort.

Hypothese vier (afschalen indien bom stabiel is en projectmatige voorbereiding onder regie gemeente vormgeven) en hypothese vijf (opschalen indien bom niet stabiel is en acute ontmanteling onder regie van veiligheidsregio) zijn daarmee niet aangetoond.

6.2.3 De aanpak van de (mini-)crisis Uit het casusonderzoek blijkt dat er bij alle ontmantelingen gebruik is gemaakt van een plan van aanpak. Deze planvorming is multidisciplinair vorm gegeven. Gemeenten met veel ervaring maken gebruik van opgedane kennis en werken veelal met een standaard draaiboek. Bij een groot aantal casussen blijken er veel actoren betrokken te zijn. Het aantal actoren heeft geen aantoonbare invloed gehad op de gekozen opschaling of uitvoering van de ontmanteling. Wel is er intensief multidisciplinair samengewerkt. In de meeste casussen kunnen we daarom spreken van een multi-actornetwerk. Veruit de meeste respondenten waren tevreden met de samenwerking tussen alle partijen. Vooral de bestuurders vinden het belangrijk dat alle belangen die spelen boven tafel komen om vervolgens goede beslissingen te kunnen nemen. Er is dus altijd oog voor het brede netwerk dat per ontmanteling er ook anders uit kan komen te zien. De aanpak van een ontmanteling is in hoge mate projectmatig gebleken. Verschijnselen van procesmanagement zijn vooral zichtbaar bij de gemeenten met veel ervaring op het gebied van bomvondsten en ontmantelingen. Dit komt veelal omdat er goede voorbereide planvorming beschikbaar is, zodat alle aandacht naar de belangen van de actoren kan uitgaan. Uit de interviews bleek dat respondenten de aanpak van een ontmanteling ook als project zagen. In alle casussen is er multidisciplinair projectmatig samengewerkt.

Hypothese zes is zowel in de casuïstiek als in de gesprekken positief bevestigd. Er is een doel, er zijn diverse partijen en er zijn kaders waarbinnen dit doel bereikt moet worden. Uit de gesprekken bleek dat er verschillende gedachten zijn over de behoefte aan een bestuurlijk en/of operationeel protocol. Een quote van een burgemeester: “ik hou niet van

protocollen, maar ik hou wel van geprotocolleerd werken”. Hierbij gaf hij aan dat burgemeesters in de regel graag zelf een besluit willen nemen, weliswaar op basis van professioneel advies, maar niet dwingend voorgeschreven. Niemand, noch operationeel noch bestuurlijk, is feitelijk tegen een protocol, maar de vraag is wat er precies wel en niet in een protocol of handreiking geschreven moet worden.

53

De wens van de bestuurder is om het protocol geen starre verplichting te maken, maar een hulpmiddel, waarin alle aspecten zijn opgenomen waar bestuurlijk rekening mee gehouden moet worden bij een ontmanteling. Vrijwel alle bestuurders gaven aan, dat zij altijd zelf de uiteindelijke keuze willen maken, voorzien van goed advies. Dit advies is zowel afkomstig van een richtlijn (protocol) als van professionele deskundigheid van de (ambtelijke) adviseurs. Uit de gesprekken met de EODD blijkt dat zij graag een landelijk uniforme werkwijze binnen de operationele en bestuurlijke crisisteams zien bij ontmantelingen. De ervaringen van de EODD bij ontmantelingen in de verschillende veiligheidsregio’s variëren. Een multidisciplinair landelijk protocol voor ontmantelingen kan gemeenten en veiligheidsregio’s ondersteunen aldus de EODD. Enerzijds om de multidisciplinaire operationele werkwijzen af te stemmen met de procedures en protocollen van de EODD, anderzijds om de bestuurlijke besluitvorming te ondersteunen.

54

Hoofdstuk 7 Conclusies, aanbevelingen en discussie Uit de informatie uit hoofdstukken vijf en zes kan een aantal conclusies getrokken worden en dit levert een aantal aanknopingspunten op voor aanbevelingen op het thema ontmantelen van vliegtuigbommen. In de eerste paragraaf worden deze conclusies en aanbevelingen beschreven waarna de tweede paragraaf een aantal discussiepunten behandelt, die naar aanleiding van het onderzoek naar voren zijn gekomen.

7.1 Conclusies en aanbevelingen Op basis van het theoretisch onderzoek zijn zes hypotheses geformuleerd die vervolgens in het empirisch onderzoek getoetst zijn. Een aantal hypotheses blijken in de praktijk niet overeen te komen. Andere hypotheses blijken (deels) te kloppen. Hieronder volgt een korte samenvatting van de geformuleerde hypotheses en de empirische bevindingen. De eerste hypothese ging over het soort crisis:

De vondst en ontmanteling van een aangetroffen Conventioneel Explosief uit de Tweede Wereldoorlog is altijd een mini-crisis, vanwege de dreiging en de impact op de omgeving, de impact op de hulpdiensten en autoriteiten, en de kortstondige maar intensieve mediaaandacht. Dit blijkt in de praktijk niet te kloppen. Er is altijd sprake van een incident, maar niet altijd van een mini-crisis (zie 6.2.1). De tweede hypothese ging over het niveau van opschaling:

Het niveau van opschaling bij een (on)geplande ontmanteling is tot definitieve identificatie en vaststelling van de gevaarzetting door de EODD maximaal GRIP 1. Deze veronderstelling is niet helemaal waar, maar ook niet helemaal onwaar. Er wordt veelvuldig opgeschaald naar het eerste niveau van GRIP, maar toch blijft het hier niet altijd bij. Daarnaast worden ontmantelingen ook zonder GRIP opschaling uitgevoerd (zie 6.2.1). De derde hypothese over de rol van emoties en perceptie in besluitvorming luidde:

Ervaren emoties en perceptie van de dreigende risico’s bepalen in eerste aanleg de besluiten die operationeel genomen worden. Expertise van de EODD is nodig om de besluiten op objectieve en kwalitatieve gronden te kunnen legitimeren. De hypothese blijkt in de praktijk te kloppen. Emoties en individuele perceptie van risico’s hebben invloed op de besluitvorming (zie 6.2.2).

55

De vierde hypothese ging over afschalen en projectmatige voorbereiding:

Indien de bom geen direct risico vormt (na beoordeling van de EODD) wordt er operationeel afgeschaald en wordt via een projectmatige aanpak de voorbereiding van de feitelijke ontmanteling vorm gegeven door gemeente met ondersteuning van de veiligheidsregio. Uit casusanalyse en interviews blijkt dat er niet wordt afgeschaald. Wel wordt er projectmatig gewerkt, maar niet altijd onder regie van de gemeente. Deze veronderstelling blijkt dus niet te kloppen (zie 6.2.2). Hypothese vijf ging uit van opschalen bij direct gevaar:

Indien de bom een direct gevaar vormt (na beoordeling van de EODD) en er is sprake van een effectgebied wordt er operationeel opgeschaald naar GRIP 2 waarin bron- en effectgebied via het COPI en het ROT de juiste aandacht krijgen. De gemeente activeert een kern beleidsteam en de benodigde actiecentra van de gemeentelijke kolom. In de praktijk blijkt er wel te worden opgeschaald, maar zonder directe acute gevaarzetting. De hypothese is dus niet waar (zie 6.2.2). De zesde en laatste veronderstelling ging over de wijze van aanpak:

De structuur van een project is de beste methode om een ontmanteling vorm te geven. Zowel in de voorbereiding op, als ten tijde van de fysieke ontmanteling biedt deze structuur duidelijkheid voor alle betrokkenen. Deze hypothese blijkt van toepassing in de praktijk. Projectmatig werken wordt ervaren als een goede manier om een ontmanteling vorm te geven (zie 6.2.3). Op basis van deze constateringen en de overige bevindingen uit het empirisch onderzoek kan een antwoord gegeven worden op de centrale vraag in het onderzoek. Deze vraag was:

Welke elementen zijn bepalend voor de operationele en bestuurlijke impact van een (on)geplande bomruiming en is het op basis hiervan mogelijk en wenselijk om te komen tot een uniforme werkwijze voor de ontmanteling van conventionele bommen voor de hulpdiensten en het bestuur in Nederland? De volgende elementen uit het onderzoek zijn van invloed bij de vondst van een bom en de daaropvolgende ontmanteling: •

De (individuele perceptie van de) risico’s van de bom, zowel in operationeel als bestuurlijk opzicht;

56

•

De ligging van het explosief in relatie met de omgevingsfactoren (mogelijke effecten);

•

De beschikbaarheid van deskundige expertise van de EODD op operationeel en bestuurlijk niveau;

•

Veiligheid van de bevolking;

•

Maatschappelijke onrust en economische schade.

Antwoord op de centrale vraag luidt:

Ja, een protocol is mogelijk en wenselijk. Dit wordt ondersteund door de mening van de operationeel leidinggevenden, de bestuurlijke autoriteiten en de experts van de EODD. De vondst van een explosief brengt altijd in eerste instantie een bepaalde dreiging en impact met zich mee. Dit is per situatie anders in verband met wisselende omgevingsfactoren. Een multidisciplinair operationeel team is nodig om de eerste maatregelen af te stemmen en te treffen. Aan te bevelen is om altijd met alle hulpdiensten, inclusief gemeente (in persoon van de OvD Bevolkingszorg), en expertise van de EODD in een zogenaamd motorkapoverleg bij een te komen. Opschaling naar GRIP 1 is wenselijk om ook andere partijen zoals bijvoorbeeld Prorail (OvD Rail) of Rijkswaterstaat (OvD RWS) in de formele structuur te betrekken. Voordeel van opschaling in GRIP 1 is ook dat er automatisch voorzien wordt in éénhoofdige leiding in de vorm van een leider CoPI. Voor de bestuurlijke autoriteit is het belangrijk om de gebeurtenis als incident of mini-crisis te duiden naar de omgeving. Dit is medebepalend voor de perceptie van de risico’s van het incident door de omgeving en door de media. Hiervoor is goede afstemming nodig tussen de operationele leiding ter plaatse en het bevoegd gezag.

Schaal bij de vondst van een bom met enig effect op de omgeving altijd op naar GRIP 1. Deze opschaling zorgt voor de juiste samenstelling van het multidisciplinaire operationele team. Ook is hiermee geborgd dat bij een niet stabiele bom direct de juiste acties ondernomen kunnen worden. Zorg voor goede duiding van de gebeurtenis en communiceer actief naar de omgeving. Afstemming tussen operationele leiding en bevoegd gezag is hierbij noodzakelijk. De volgende aanbeveling is het landelijk ontwikkelen van een standaard Plan van Aanpak (of stappenplan) voor ontmantelingen voor zowel gemeenten als hulpdiensten. Deskundige inbreng van de EODD is hierbij noodzakelijk. Op basis van dit stappenplan en de definitieve identificatie door de EODD is er sprake van een acute ontmanteling (bom niet stabiel) of een uitgestelde ontmanteling (bom stabiel) waarbij er voorbereidingstijd is.

Stel landelijk een standaard Plan van Aanpak voor ontmantelingen op. Maak hierbij gebruik van de kennis en expertise van de EODD. Indien het een acute ontmanteling betreft, is het aan te bevelen om de regie op het incident bij de Veiligheidsregio te leggen. Afhankelijk van de situatie ter plaatse wordt er verder

57

opgeschaald in de GRIP-structuur. Zeker wanneer er een behoorlijk effectgebied is, waardoor bewoners uit hun omgeving moeten, is opschaling naar GRIP 2 minimaal nodig. Het CoPI richt zich volledig op de ontmanteling en de directe omgeving, het ROT richt zich op het effectgebied. De gemeentelijke processen krijgen de aandacht door het opstarten van een kern gemeentelijke beleidsteam en de diverse gemeentelijke actiecentra. Indien nodig kan er verder opgeschaald worden naar GRIP 3, waarbij het dan wel zo moet zijn dat het GBT daadwerkelijk iets bestuurlijks te besluiten heeft, zonder dat het zich inhoudelijk met de operatie bezig houdt.

Schaal verder op in GRIP indien de bom niet stabiel is en acuut ontmanteld moet worden. De regie hierin ligt bij de veiligheidsregio. Als er voorbereidingstijd is, omdat de bom stabiel is, is de aanbeveling om de regie bij de gemeente te leggen en het incident af te schalen tot GRIP-niveau 0 tot het moment van feitelijke ontmanteling. De feitelijke ontmanteling kan gezien worden als een planbaar evenement, waarbij dienovereenkomstig multidisciplinair wordt ingezet. De gemeente neemt de regie in handen om het multidisciplinaire projectteam voor te zitten en de voorbereiding op de feitelijke fysieke ontmanteling uit te voeren. De veiligheidsregio ondersteunt de gemeente hierin met deskundigheid en voorzieningen. Bij de feitelijke ontmanteling kan er weer opgeschaald worden naar GRIP 1-niveau in verband met de multidisciplinaire samenwerking die bedoeld is om direct te kunnen handelen mocht een ontmanteling mis lopen.

Schaal af in GRIP als de bom stabiel is en er voorbereidingstijd is om de ontmanteling vorm te geven. Leg de regie hierin terug bij de gemeente. In beide situaties is het aan te bevelen volgens een standaard projectmatige structuur (protocol) te werken, waarin taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van alle actoren duidelijk zijn. Een protocol moet in deze niet gezien worden als een hele starre systematiek waarvan niet afgeweken zou mogen worden. Een protocol moet vooral aanvullend zijn op de reguliere crisisbestrijding. Het moet een checklist bevatten voor alle te nemen stappen, zowel in de voorbereidende fase als de acute fase. Het protocol helpt inzichtelijk te maken welke partij welke verantwoordelijkheid heeft. Best practices uit het land kunnen gebruikt worden om een uniforme werkwijze te realiseren. De EODD is een belangrijke bron voor de feitelijke invulling van een landelijk protocol, vanwege hun expertise en hun landelijke werkgebied.

Werk bij een ontmanteling volgens de uitgangspunten van projectmanagement. Stel hiervoor een protocol op en maak hierbij gebruik van de best practices uit het land en de expertise van de EODD.

58

Een voorbeeld van een advies protocol in drie delen is als volgt opgebouwd: Deel A => vondst CE tot besluit acute ontmanteling of uitgestelde ontmanteling Deel B => voorbereidende activiteiten tot fysieke ontmanteling op nader te bepalen moment Deel C => activiteiten voor acute fysieke ontmanteling.

Figuur 3: Deel A stappenplan ontmantelingen

59

Figuur 4: Deel B stappenplan ontmantelingen

Figuur 5: Deel C stappenplan ontmantelingen

60

Het stappenplan zoals hierboven gepresenteerd is slechts een eerste opzet om te komen tot een landelijke werkwijze. Het advies is om dit vanuit een centrale regie namens de gemeenten en hulpdiensten met deskundig advies van de EODD verder uit te werken. De eigen operationele en bestuurlijke deskundigheid moet afgestemd worden met de externe expertise van de EODD in de casus van een ontmanteling. Er moet balans gevonden worden tussen het ‘ergst denkbare’, de mening van de expert en het gezond verstand van de ‘leek’. Er moeten proportionele besluiten genomen worden die in verhouding staan met de ernst van de situatie. Een protocol kan hierbij helpen om te voorkomen dat situaties onderof overschat worden door de psychologische werking van het brein.

Neem proportionele maatregelen op basis de aangetroffen situatie, het advies van de expert en het gezonde verstand. Tot slot het advies om in algemene zin meer bekendheid te geven aan de rol en de effecten van emoties en percepties van risico’s in crisisbesluitvorming. Er is veel wetenschappelijke kennis op dit gebied en deze kennis kan gebruikt worden in de opleiding en training van functionarissen in het crisismanagement.

7.2 Discussie Het onderzoek dat is uitgevoerd is een kwalitatief explorerend onderzoek geweest. Hiervoor zijn in totaal acht verschillende casussen onderzocht en zijn er elf gesprekken met in totaal zestien personen geweest. De uitgezochte casuïstiek is slechts een hele kleine weergave van de aantallen ruimingen die de EODD jaarlijks uitvoert. In de onderzochte casussen is geen lijn ontdekt die een verklaring geeft voor de verschillende wijzen van opschalen in de GRIPstructuur. Gezien de beperkte reikwijdte van het onderzoek is het de vraag of deze uitkomst als representatief voor alle ruimingen gezien kan worden. Als alle ontmantelingen van gevonden CE in Nederland nader wordt onderzocht op kwantitatieve gegevens is het mogelijk dat er andere uitkomsten gegenereerd worden. In de gehouden gesprekken met bestuurders en operationeel betrokkenen zijn een aantal overeenkomsten en een aantal verschillende inzichten geconstateerd. Ook hiervoor geldt dat het slechts een beperkte weergave is van de gehele doelgroep. Opvallend was wel dat er veel verschil van inzicht is tussen de diverse bestuurders over het nut en de noodzaak van opschaling in GRIP-niveau. De vraag is of dit bij alle soorten incidenten geldt of alleen in de specifieke situatie bij een (on)geplande ontmanteling van een CE. Nader onderzoek op dit thema kan wellicht helderheid verschaffen. Een ander deel van discussie is de opinie van de kritische burger ten opzichte van de enorme veiligheidsmaatregelen die genomen worden bij een ontmanteling. Het publiek begrijpt vaak niet waarom er zoveel maatregelen worden getroffen voor een bom die er al sinds de Tweede Wereldoorlog ligt en in de tijd tussen afwerpen en vinden niet geëxplodeerd is. Wat is dan de kans dat de bom afgaat tussen vinden en ontmantelen?

61

In Nederland zijn geen gevallen bekend dat dit heeft plaatsgevonden. Er is zelfs tijdens het ontmantelen van een vliegtuigbom in Nederland nooit iets mis gegaan. Wel zijn gevallen buiten de landgrenzen bekend. Dit verschil van inzicht tussen de ‘gewone’ man en de experts en crisisbeslissers levert een aardige discussie op. Het gaat hierbij om acceptatie van risico’s, individuele perceptie van risico’s en feiten versus mogelijkheden. Een van de conclusies uit het onderzoek was dat er eigenlijk nooit wordt afgeschaald indien de situatie als stabiel is beoordeeld door de experts van de EODD. De vraag hierbij is wat de meerwaarde is van het in stand houden van een GRIP structuur ten opzichte van het afschalen en het projectmatig organiseren. Dit geldt niet alleen voor een ontmanteling, maar in brede zin. Het opschalingsmodel GRIP is bedoeld als hulpmiddel en niet als doel op zich. Een vervolgonderzoek op dit specifieke onderwerp kan wellicht tot nieuwe inzichten leiden. Tot slot is de enorme hoeveelheid betrokken functionarissen binnen de crisisorganisatie (operationeel en bestuurlijk) een punt van discussie. Kan van iedere functionaris hetzelfde verwacht worden? Welke ervaringen is nodig om goed te presteren en hoe functioneert iemand onder druk? Persoonlijk ben ik de mening toegedaan dat het over aard en aanleg gaat. Men moet in basis de juiste competenties hebben om binnen een crisisorganisatie werk onder tijdsdruk te doen en daarnaast kunnen kennis en vaardigheden ontwikkeld worden. Ervaring opdoen kan alleen als men frequent geconfronteerd wordt met (dilemma’s binnen) een incident of crisis. Dit legitimeert mijn inziens om te werken met kleinere poules van functionarissen die frequent hun taak vervullen en zodoende ervaring opbouwen.

62

Bijlage A: Literatuurlijst Baarda, D.B., Goede, M.P.M. de & Teunissen, J. (2009). Basisboek Kwalitatief onderzoek;

handleiding voor het opzetten en uitvoeren van kwalitatief onderzoek. Groningen. WoltersNoordhoff Berg, J. van den (2011). Incident 2011(10), 14-16 Boin, A., Hart, P. ‘t, Stern, E. & Sundelius, B. (2005). The politics of crisis management; public leadership under pressure. Cambridge UK. Cambrigde university press Boin, A., Kleiboer, M., Otten, M. & Rosenthal, U. (2001). Crisis, oorzaken, gevolgen, kansen. Alphen aan den Rijn. Kluwer Bovens, M.A.P., Hart, P. ‘t & Twist, M.J.W. van (2012). Openbaar bestuur; beleid, organisatie

en politiek. Deventer. Kluwer Bruijn, H. de & Heuvelhof, E. ten (2011). Management in netwerken; over veranderen in een

multi-actorcontext. Den Haag. Boom Lemma uitgevers Bruijn, H. de, Heuvelhof, E. ten & Veld, R. in ‘t (2008). Procesmanagement; over

procesontwerp en besluitvorming. Den Haag. SDU uitgevers Bueren, E. van, Klijn, E.H. & Koppenjan, J.(2000). Spelen met onzekerheid; over diffuse

besluitvorming in beleidsnetwerken en mogelijkheden voor management. Delft. Eburon Driessen, J. & Vos, W. (2005). Opsporen en ruimen van explosieven. Handreiking voor

gemeenten bij het opsporen en ruimen van conventionele explosieven uit de tweede wereldoorlog. Den Haag. VNG uitgeverij Duin, M.J. van, Jong, W. & Wijkhuijs, V. (2013). Lessen uit crises en mini-crises 2012. Den Haag. Boom Lemma uitgevers Duin, M.J. van, Tops, P., Wijkhuijs, V. Adang, O. & Kop, N. (2012). Lessen in crisisbeheersing;

dilemma’s uit het schietdrama in Alphen aan den Rijn. Den Haag. Boom Lemma uitgevers Duin, M.J. van (2011). Veerkrachtige Crisisbeheersing; nuchter over het bijzondere. Rijswijk. Politieacademie & NIFV Grit, R. (2011). Projectmanagement; projectmatig werken in de praktijk. Groningen. Noordhoff Uitgevers Haven, J. (januari 2011). Grip 4 2011(1), 16-19

63

Helsloot, I. (2007). Voorbij de symboliek; over de noodzaak van een rationeel perspectief op

fysiek veiligheidsbeleid. Den Haag. Boom juridische uitgevers Jastrzebski, R. (2009). Incident 2009 (7), 6-7 Johnson, S. (2006). Op reis door je brein; ontdek hoe je hersenen werken. Schiedam. Scriptum Psychologie Johnson, R.L., McCann, V. & Zimbardo, P.G. (2009). Psychologie; een inleiding. Amsterdam. Pearson Education Benelux Kahneman, D. (2011). Ons feilbare denken; thinking, fast and slow. Amsterdam. Uitgeverij Business Contact Licht, G.J. & Nuiver J.J.H. (2006). Projecten en beleidsontwikkeling; doelgericht werken in een

maatschappelijk krachtenveld. Assen. Koninklijke Van Gorkum Meurer, W. LTZ1. (2014). Producten- en Dienstencatalogus Explosieven Opruimingsdienst

Defensie. Soesterberg. Defensie Roeser, S. (2010). Tijdschrift voor toegepaste Arbowetenschap 2010 (2), 44-49 Rosenthal, U., Cachet, A., Duin, M.J. van, Muller, E.R. & Rijswijk, A.A. van & (1989). Operatie

Bellebom ‘88; het zekere voor het onzekere. Observatie en analyse van een grootschalige ruimingsoperatie in Rotterdam. Arnhem. Gouda Quint BV Tiemeijer, W.L. (2011). Hoe mensen keuzes maken; de psychologie van het beslissen. Amsterdam. Amsterdam University Press Veiligheidsbureau Zuidoost-Brabant. (2006). De M-factor. De maatschappelijke impact als

onderdeel van de crisisbeheersing. Eindhoven. Veiligheidsbureau Zuidoost-Brabant Visser, J. (2012). Grip 4 2012 (2), 8-11 Visser, J. (2013). Grip 4 2013 (6), 14-17 Weger, de M. (2006). De binnenlandse veiligheidstaken van de Nederlandse Krijgsmacht.

Proefschrift ter verkrijging van de graad van doctor. Gouda. Van Gorcum.

64

Bijlage B: Lijst geïnterviewde personen In de periode van augustus 2014 tot en met december 2014 zijn diverse gesprekken en interviews gehouden met burgemeesters, Ambtenaren Openbare Orde en Veiligheid, Operationeel Leiders en experts van de EODD. De namen van de geïnterviewde personen zijn hieronder in volgorde van datum van het gesprek weergegeven: •

Gesprek met Luitenant ter Zee 1e klasse Will Meurs, hoofd sectie 2 en 3 van de EODD op 7 augustus 2014 in het stafgebouw van de EODD op de Sergeant Majoor Van Scheick kazerne in Soesterberg

•

Interview met Henri Lenferink, burgemeester van de gemeente Leiden, tevens voorzitter van de Veiligheidsregio Hollands Midden in aanwezigheid van AOV-er Peter van Rhee (tevens OvD-BZ) op 1 september 2014 in het stadhuis van de gemeente Leiden

•

Interview met Gert-Jan Kats, burgemeester gemeente Zuidplas in aanwezigheid van AOVer Raoul Verwey (tevens OvD-BZ) op 15 september 2014 in het stadhuis van de gemeente Zuidplas

•

Interview met Arjan Stam, Operationeel Leider en Commandant van Dienst Brandweer op 16 september 2014 in de brandweerkazerne van Leiden, post Zuid

•

Interview met Ryan Palmen, burgemeester van de gemeente Hilvarenbeek in aanwezigheid van AOV-er Bart Leenaerts op 24 september 2014 in het stadhuis van de gemeente Hilvarenbeek

•

Interview met Hans Zuidijk, Operationeel Leider en Commandant van Dienst Brandweer op 24 september 2014 in de brandweerkazerne van Alphen aan den Rijn

•

Interview met Ruud Maljaars, Operationeel Leider op 7 oktober 2014 in het regiokantoor van de Veiligheidsregio Zeeland

•

Interview met Tjerk Bruinsma, waarnemend burgemeester van de gemeente Alphen aan den Rijn, en voormalig burgemeester van de gemeente Vlaardingen in aanwezigheid van AOV-er Jan Visser (tevens OvD-BZ) op 15 oktober 2014 in het stadhuis van de gemeente Alphen aan den Rijn

•

Gesprek met Kapitein Erwin Monsees, stafofficier Nationale Operaties van de EODD in aanwezigheid van Sergeant 1e klasse Meisner, onderofficier Meldingsbureau EODD en Inge van der Velden, stagiaire EODD op 1 december 2014 in het stafgebouw van de EODD op de Sergeant Majoor Van Scheick kazerne in Soesterberg

•

Interview met Joost van Oostrum, burgemeester van de gemeente Berkelland, en voormalig burgemeester van de gemeente Rhenen op 2 december in het stadskantoor van de gemeente Berkelland

65

•

Telefonisch interview met AOV-er John van Ochten van de gemeente Eindhoven op 17 december 2014

66

Bijlage C: Akkoordverklaring werkgever op onderwerp thesis

67

Bijlage D: interviewprotocol

68

69

70