Master Thesis MCPM. Het outsourcen van de bevolkingszorg. Koud goed geregeld, zodat je warm kunt draaien. Master of Crisis and Public Order Management

Master Thesis MCPM Het outsourcen van de bevolkingszorg

“Koud goed geregeld, zodat je warm kunt draaien”.

Studie: Leergang: Student: Datum:

Master of Crisis and Public Order Management MCPM3 Peter L. Mulder Januari 2014

Master Thesis MCPM – Peter Mulder

2

Colofon Studentgegevens Student

:

Peter L. Mulder Informatie of reageren: [email protected]

: : : :

Master of Crisis en Public Order Management 2012 – 2013 Prof. dr. J.M.L.M. (Sjo) Soeters J.A.M.(Hans) Broeks

: :

Instituut voor Fysieke Veiligheid / Politieacademie Kemperbergerweg 783 6816 RW Arnhem

Opleidingsgegevens Opleiding Studiejaar Begeleider Opdrachtgever

Instituut gegevens Instituut Adres

Versiegegevens Versie: 1.0 1.1

Datum: januari 2014 maart 2014


Beschrijving: definitieve versie publicatie

3


4

Inhoudsopgave VOORWOORD ................................................................................................................... 9 SAMENVATTING .............................................................................................................. 11 1

PROBLEEMSTELLING EN ONDERZOEKSVRAAG ........................................................... 13 1.1 AANLEIDING .................................................................................................................... 13 1.2 PROBLEEMANALYSE........................................................................................................... 14 1.2.1 Bevolkingszorg ...................................................................................................... 14 1.2.2 Outsourcen ........................................................................................................... 16 1.2.3 Bevolkingszorg op orde ........................................................................................ 16 1.2.4 Nodig of overbodig ............................................................................................... 17 1.2.5 Organisatie van de bevolkingszorg in de praktijk ................................................ 17 1.3 DOELSTELLING ONDERZOEK ................................................................................................ 17 1.4 ONDERZOEKSVRAAG ......................................................................................................... 18 1.5 AFBAKENING ................................................................................................................... 18 1.6 METHODE VAN ONDERZOEK ............................................................................................... 18 1.7 OPBOUW VAN DE SCRIPTIE ................................................................................................. 19

2

INZICHT IN IMPLICATIES ROND OUTSOURCEN ........................................................... 20 2.1 INLEIDING ....................................................................................................................... 20 2.2 WAAROM OUTSOURCEN? .................................................................................................. 20 2.3 OVERHEID EN MAATSCHAPPIJ .............................................................................................. 21 2.3.1 Het openbaar bestuur .......................................................................................... 21 2.3.2 Verschil publieke organisatie – private organisatie ............................................. 22 2.3.3 Responsief Bestuur ............................................................................................... 22 2.3.4 Behoorlijk bestuur ................................................................................................ 22 2.3.5 Van ‘zorgen voor’ naar ‘zorgen dat’ ..................................................................... 23 2.4 BESTUURLIJKE IMPLICATIES ................................................................................................. 23 2.4.1 New Public Management ..................................................................................... 23 2.4.2 Intern- en extern verzelfstandigen ........................................................................ 24 2.4.3 New Public Governance ........................................................................................ 25 2.4.4 Het managen in netwerken .................................................................................. 26 2.5 BEDRIJFSMATIGE IMPLICATIES .............................................................................................. 28 2.5.1 Interne governance structuur ............................................................................... 29 2.5.2 Communicatie....................................................................................................... 30 2.5.3 Inventarisatie van doeleinden organisatie ........................................................... 30 2.5.4 Diensten en niveaus .............................................................................................. 30 2.5.5 Kosten ................................................................................................................... 30


5

2.5.6 Strategische beslissingen...................................................................................... 31 2.5.7 Demand management .......................................................................................... 32 2.6 JURIDISCHE IMPLICATIES ..................................................................................................... 33 2.6.1 De wettelijke ruimte ............................................................................................. 33 2.6.2 Gezag .................................................................................................................... 34 2.6.3 Strategische keuzes .............................................................................................. 36 2.6.4 Aanbesteding ........................................................................................................ 36 2.6.5 Kwaliteit van de dienstverlening .......................................................................... 37 2.6.6 Afhankelijkheid ..................................................................................................... 38 2.6.7 Eisen aan de overeenkomst .................................................................................. 38 2.6.8 Privacywetgeving ................................................................................................. 39 3

OPERATIONALISERING VAN DE THEORIE.................................................................... 41 3.1 3.2

4

ONDERZOEKSRESULTATEN ......................................................................................... 47 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 4.10 4.11 4.12 4.13 4.14 4.15 4.16 4.17 4.18 4.19 4.20

5

AFWEGINGSKADER............................................................................................................ 41 TOELICHTING AFWEGINGSKADER OUTSOURCEN BEVOLKINGSZORGTAAK ........................................ 44

INLEIDING ....................................................................................................................... 47 INTERVIEWS .................................................................................................................... 47 AFWEGINGSKADER............................................................................................................ 47 ORGANISATIE BEVOLKINGSZORGTAKEN .................................................................................. 48 UITBESTEED .................................................................................................................... 48 PUBLIEK BELANG .............................................................................................................. 50 WETTELIJKE BEPERKINGEN.................................................................................................. 52 BELEIDSVRIJE RUIMTE ........................................................................................................ 52 ORGANISATIESPECIFIEK ...................................................................................................... 53 TE ONTKOPPELEN .......................................................................................................... 53 KOSTEN ...................................................................................................................... 54 KWALITEIT ................................................................................................................... 55 KWETSBAAR ................................................................................................................. 55 SAMENHANG IN DE 3K’S ................................................................................................ 56 RISICO’S ...................................................................................................................... 56 MEERDERE AANBIEDERS ................................................................................................. 57 OPDRACHTGEVERSCHAP ................................................................................................. 57 STELLING 1 .................................................................................................................. 57 STELLING 2 .................................................................................................................. 58 STELLING 3 .................................................................................................................. 58

RESULTATEN CASESTUDY ........................................................................................... 59 5.1

INLEIDING ....................................................................................................................... 59


6

5.2 5.3 6

ONDERZOEK ELEMENTEN CASESTUDY .................................................................................... 59 ONDERZOEK AFWEGINGSKADER ........................................................................................... 59

BEANTWOORDING, CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN ................................................ 63 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

INLEIDING ....................................................................................................................... 63 VRAAG 1: WAT ZIJN DE BESTUURLIJKE IMPLICATIES VAN OUTSOURCEN? ....................................... 63 VRAAG 2: WAT ZIJN DE JURIDISCHE IMPLICATIES VAN OUTSOURCEN? ........................................... 64 VRAAG 3: WAT ZIJN DE BEDRIJFSMATIGE IMPLICATIES VAN OUTSOURCEN? ................................... 65 VRAAG 4: IN WELKE MATE WORDT DE BEVOLKINGSZORG OP DIT MOMENT IN DE VEILIGHEIDSREGIO’S GEOUTSOURCET?........................................................................................................................ 66 6.6 VRAAG 5: WAT ZIJN DE VOOR- EN NADELEN EN DE RISICO’S IN DE PRAKTIJK? ................................ 67 6.7 VRAAG 6: OP WELKE WIJZE KAN JE DE PROCESSEN BEVOLKINGSZORG OUTSOURCEN? ..................... 68 6.8 HOOFDVRAAG: IS HET MOGELIJK OM PROCESSEN VAN BEVOLKINGSZORG IN DE CRISISBEHEERSING GEHEEL OF GEDEELTELIJK TE OUTSOURCEN NAAR PRIVATE MARKTPARTIJEN? ............................................ 71 6.9 CONCLUSIE...................................................................................................................... 71 6.10 AANBEVELINGEN ........................................................................................................... 73 7

BESCHOUWING EN DISCUSSIE ................................................................................... 74

LITERATUURLIJST ............................................................................................................ 77 BIJLAGE I

LIJST GEÏNTERVIEWDE PERSONEN................................................................. 81

BIJLAGE II INTERVIEWPROTOCOL MET TOPICLIJST ........................................................ 84


7


8

Voorwoord Met het schrijven van deze thesis ben ik bij de afronding gekomen van twee jaar opleiding Master of Crisis and Public Order Management. Dan is het ook een moment voor een korte terugblik en om een aantal mensen te bedanken. Twee jaar geleden, waarin ik net herstelde van een burn-out, kreeg ik de gelegenheid om deze studie te volgen. Ik was dankbaar, maar had ook mijn reserves. Ik wilde niet weer terugvallen in de burn-out. Ik kan nu zeggen dat het gelukkig niet is gebeurt. De opleiding heeft mij veel nieuwe inzichten gebracht, over mij zelf , mijn omgeving en uiteraard over crisisbeheersing. Het afgelopen half jaar heb ik dan uiteindelijk zelfstandig een onderzoek mogen uitvoeren. Ik ben in augustus begonnen maar vanaf november ben ik, naast het gewone werk, tot eind januari hier continue mee bezig geweest. Ik besef dat deze inspanning alleen maar mogelijk was door de mensen om me heen. Ik bedank mijn collega's van bureau Conflict- en Crisisbeheersing, die werk van mij over hebben genomen en mij alle ruimte gaven om het land te doorkruizen voor de interviews. Ik heb totaal ruim twee duizend kilometer gereden. Mijn begeleider, Sjo Soeters, ben ik zeer erkentelijk voor zijn geduld om bij de eerste ontmoeting uit te leggen hoe je een onderzoek uitvoert, bij de tweede ontmoeting mij aan te sporen om haast te maken en bij de laatste ontmoeting complimenten te geven. Voor hun steun bedank ik mijn mooie kinderen, met wie ik samen vele uren aan tafel zat, ieder aan zijn eigen studie. Waarbij zij mij af en toe van tips en koffie voorzagen. Mijn jongste dochter Tanja, dank ik voor het feit dat ik mij voor het schrijven van de thesis op haar kamer kon afzonderen, totdat zij naar bed ging. Verder bedank ik mijn respondenten die mij met hun inzichten en voorbeelden steeds weer wisten te stimuleren. Tenslotte gaat mijn dank uit naar mijn lieve vrouw Monique, zonder haar steun was het nooit zo mooi geworden. Bedankt daarvoor! Ik hoop nu weer met je te kunnen genieten van onze Veluwse wandelingen en toertochtjes op de motor. Zo hoop ik ook mijn pols weer rust te kunnen geven van de RSI klachten door het vele typ-werk. Kortom mede door studie, mijn omgeving en dit onderzoek heb ik weer leren genieten. Dat ga ik ook zeker doen!


9


10

Samenvatting Door de Wet veiligheidsregio's is het college van burgemeester en wethouders belast met de organisatie van een vijftal bevolkingszorgtaken in het kader van rampenbestrijding en de crisisbeheersing. Gemeenten en veiligheidsregio's mogen zelf bepalen hoe zij de bevolkingszorg willen organiseren en welke taken zij outsourcen. Het rapport ‘Bevolkingszorg op orde’ geeft enkele uitgangspunten hoe er in hun visie het beste uitvoering gegeven kan worden aan de bevolkingszorgtaken. Voor de uitvoering van een bevolkingszorgtaak in de crisisbeheersing dient zo veel mogelijk aangesloten te worden bij de dagelijkse werkzaamheden van de gemeentelijke functionarissen. Kan dit niet of is een andere partij beter geëquipeerd voor een taak, dan heeft het de voorkeur die taak door deze partij te laten uitvoeren. De traditionele verzorgingsstaat heeft vanaf de eeuwwisseling plaatsgemaakt voor zelfredzaamheid en activering. De overheid is niet meer een vangnet maar meer een springplank geworden. Door de New Public Governance kijken bestuurders breder naar de netwerken, ketens en allianties waarin wordt samengewerkt met andere partijen. De kwaliteit van de dienstverlening wordt niet gerealiseerd door de inspanning van de overheid afzonderlijk en alleen op hun eigen terrein, maar juist door hun onderling samenspel en door samenwerking met burgers en bedrijven. Burgers en bedrijven zijn niet slechts klanten maar ook participanten. Zij kunnen en willen zelf ook verantwoordelijkheid nemen in het wegnemen van de dreiging of beperken van de schadelijke gevolgen van een ramp of crisis. Wil een bestuurder effectief zijn, dan zal hij of zij de formele structuur moeten kunnen loslaten en zich richten naar de vier kenmerken van een netwerk: pluriformiteit, geslotenheid, interdependentie en dynamiek. Organisatorisch hangt de mate van het succesvol outsourcen van een bevolkingszorgtaak af van een goede interne voorbereiding. Een goede interne governance structuur is nodig voor de interne acceptatie en het goed laten verlopen van het proces. Demand management is nodig om er voor te zorgen dat de dienstverlening blijft aansluiten op de veranderende behoefte (het managen van de verwachtingen van de gebruikers) en er voor te zorgen dat de dienstverlener zijn focus op de organisatie houdt. De Wet veiligheidsregio's geeft het juridisch kader voor de bevoegdheden bij rampen en crisis. Lokaal heeft hierin de burgemeester een aantal bevoegdheden en taken. Hij heeft het opperbevel en kan op grond van de Gemeentewet bevelen geven aan de bevolking. De gemeenteraad controleert het college van burgemeesters en wethouders. De raad kan het vertrouwen in de burgemeester opzeggen, maar hem of haar niet ontslaan. Is de ramp of crisis bovenlokaal, dan krijgt de voorzitter van de veiligheidsregio de bevoegdheden die


11

lokaal de burgemeester toekomen. De commissaris van de Koning ziet toe op de samenwerking in het regionaal beleidsteam en kan daartoe aanwijzingen geven. Het outsourcen van een bevolkingszorgtaak boven een bedrag van 207.000 euro dient Europees te worden aanbesteed. Is een taak geoutsourcet, dan verlangt de wet van de dienstverlener om de zorg van een goed opdrachtnemer in acht te nemen. In Nederland is het verwerken van persoonsgegevens onderworpen aan de Wet bescherming persoonsgegevens. In outsourcingsrelaties is het veelal zo dat de dienstverlener enkel als bewerker wordt aangemerkt en de opdrachtgever als de verantwoordelijke. Is de opdrachtgever gerechtigd persoonsgegevens te verwerken, dan is daarmee de dienstverlener ook gerechtigd. Om voorgaande theorie te operationaliseren is er gebruik gemaakt van het 'afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak'. Dit is een instrument om af te wegen of het mogelijk is om een bevolkingszorgtaak te outsourcen aan een privaatrechtelijke partij. Het kan gezien worden als een zeef van negen afwegingen. Wordt de afweging met ‘ja’ beantwoord, dan gaat men door naar de volgende afweging en blijft outsourcen van een bevolkingszorgtaak tot de mogelijkheden behoren. Deze afwegingen zijn in een interview voorgelegd aan de coördinerende gemeentesecretarissen van veertien veiligheidsregio's (of hun vervanger). Evenzo zijn de afwegingen voorgelegd aan twee respondenten voor een casestudy waarbij het afwegingskader werd toegepast op de casus van het outsourcen van de Frontoffice in het project SIS. Uit onderzoek is gebleken dat uitvoerende taken van bevolkingszorg worden geoutsourcet aan private marktpartijen. Dit gebeurt zowel lokaal door gemeenten, als regionaal door de veiligheidsregio’s, als landelijk door het IFV. Echter, bij de gemeenten is de behoefte er niet om daadwerkelijk bevolkingszorgtaken te outsourcen of neemt deze af. Vanwege het onvoorspelbare en incidentele karakter geeft men de voorkeur om te improviseren op het moment dat dit ook echt nodig is. Het afwegingskader is daarop aangepast, zodat er ruimte wordt gecreëerd voor participatie van private marktpartijen. Zijn er, ter voorbereiding van een adequate en realistische zorg, taken die de gemeente niet zelf of in samenwerking kan doen, dan wil men gaan outsourcen. Om hiervoor een afweging te maken, kan men gebruik maken van het 'afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak'.


12

1 Probleemstelling en onderzoeksvraag 1.1 Aanleiding De inspiratie voor dit onderzoek is ontstaan bij mijn presentatie over de bevolkingszorg in de lessen Crisisbeheersing. Daar kwam ik tot de constatering dat veel gemeenten, vooral de kleine, vanwege hun geringe omvang niet in staat zijn zelfstandig hun bevolkingszorg op orde te hebben. Ik nam waar dat meerdere veiligheidsregio's dit onderkennen en de gemeenten met elkaar de samenwerking zoeken. De wijze waarop de bevolkingszorgtaken vandaag de dag zijn vormgegeven, vindt zijn oorsprong in de jaren ‘80 van de vorige eeuw. Uitvoeringstaken in het kader van de bevolkingszorg werden belegd bij gemeentelijke diensten, omdat deze taken het best zouden aansluiten bij hun dagelijkse taken. Dit concept is in de afgelopen 20 jaar geïmplementeerd en steeds verder geprofessionaliseerd. Het concept is echter ruim 20 jaar ongewijzigd gebleven. Zeker nu er bezuinigd moet worden, is er veel aandacht voor de vraag of de organisatie van bevolkingszorg niet efficiënter kan worden vormgegeven. Dit onderzoek geeft mogelijk een denkrichting om bevolkingszorg in de toekomst vorm te geven. Op de themabijeenkomst over bevolkingszorg op orde op 4 juli 2013 in Arnhem1 deed Burgemeester Piet Bruinooge2 de volgende uitspraak: “Bevolkingszorg is binnen de rampenbestrijding lange tijd stiefmoederlijk behandeld. De wettelijk toebedeelde taak was bij veel gemeenten jarenlang ongeorganiseerd.” “Maar we hebben leergeld betaald, vandaar de poging, en meer dan dat, om met elkaar de gemeentelijke kolom te professionaliseren.” Om tot afspraken te komen heeft de commissie ‘Bevolkingszorg op orde’, die naar Bruinooge werd vernoemd, prestatie-eisen geformuleerd. Deze eisen zeggen welke prestatie er met welk resultaat moet worden geleverd om van adequate bevolkingszorg te kunnen spreken. Gemeenten en veiligheidsregio’s mogen zelf bepalen hoe zij de bevolkingszorg willen organiseren en welke taken zij uitbesteden. Zolang ze op termijn maar aan de minimale prestatie-eisen voldoen. Maar welke taken kunnen zij dan uitbesteden en hoe gaan 408 gemeenten dit organiseren? Vragen waar de commissie niet verder op in gaat.

1

Infopunt Veiligheid. (2013, juli). Verslag Themabijeenkomst bevolkingszorg op orde: gemeenten en regio’s aan zet. Opgevraagd op 10 januari 2014, van http://www.infopuntveiligheid.nl 2 portefeuillehouder Gemeenten van het Veiligheidsberaad en voorzitter van de commissie ‘Bevolkingszorg op orde’ die een visie op bevolkingszorg uitbracht.


13

1.2 Probleemanalyse 1.2.1 Bevolkingszorg De huidige praktijk van de bevolkingszorg vindt zijn wettelijke basis in de Wet veiligheidsregio’s. Belangrijke artikelen van deze wet zijn: Artikel 2 Wet veiligheidsregio's: Het college van burgemeester en wethouders is belast met de organisatie van:  de brandweerzorg  de rampenbestrijding en de crisisbeheersing  de geneeskundige hulpverlening Artikel 10, lid d Wet veiligheidsregio’s: hierin is de organisatie van de rampenbestrijding en crisisbeheersing overgedragen aan de veiligheidsregio als verlengd lokaal bestuur. In de Wet veiligheidsregio’s worden de begrippen rampenbestrijding en crisisbeheersing onderscheiden. Rampenbestrijding: Het geheel van maatregelen en voorzieningen, met inbegrip van de voorbereiding daarop, dat het gemeentebestuur of het bestuur van een veiligheidsregio treft met het oog op een ramp, het voorkomen van een ramp en het betrekken van de gevolgen van een ramp. Crisisbeheersing: Het geheel van maatregelen en voorzieningen, met inbegrip van de voorbereiding daarop, dat het gemeentebestuur of het bestuur van de veiligheidsregio in een crisis treft ter handhaving van de openbare orde, indien van toepassing in samenhang met de maatregelen en voorzieningen die op basis van een bij of krachtens enige andere wet toegekende bevoegdheid ter zake van een crisis worden getroffen. In artikel 2.3.1 van het Besluit veiligheidsregio's staat een aantal concrete bevolkingszorgtaken. Daarin worden vijf bevolkingszorgtaken benoemd:  het geven van voorlichting aan de bevolking  het voorzien in opvang en verzorging van de bevolking  het verzorgen van nazorg voor de bevolking  het registreren van slachtoffers  het registreren van schadegevallen Er zijn geen wettelijke eisen gesteld aan de aard en omvang van de organisatie van de bevolkingszorgtaken. Het is aan de gemeenten en veiligheidsregio's zelf om daar invulling aan te geven. Er zijn de afgelopen jaren wel verschillende informele richtlijnen opgesteld die de


14

bevolkingszorg vorm hebben gegeven. De rapportage van het Veiligheidsberaad1 geeft aan dat uit incidentevaluaties van de afgelopen jaren blijkt dat niet altijd de beoogde bevolkingszorg wordt geleverd; het blijft een lastige opgave om aan (de organisatie van) de bevolkingszorg een operationele invulling te geven. Een van de belangrijkste richtlijnen als het gaat om het vormgeven van bevolkingszorg, is het 'Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding’2. Het handboek is voor het eerst in 1991 uitgegeven door het toenmalige ministerie van Binnenlandse Zaken, de laatste update verscheen in 2008. In het handboek wordt de taakopvatting over en de organisatie van de gemeentelijke processen beschreven. In de afgelopen 20 jaar is het concept door de gemeenten geïmplementeerd en verder geprofessionaliseerd. In het kader van de verdergaande professionalisering is in 2007 de Task Force Gemeentelijke processen3 gestart. Een ander initiatief tot het professionaliseren van de gemeente als hupverleningskolom is bijvoorbeeld het Referentiekader regionaal crisisplan4 en de projecten GROOT en GROOTER5. In het ‘Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding’ is de organisatie van de bevolkingszorg benoemd en omvat de volgende processen:  voorlichten en informeren  opvangen en verzorgen  uitvaartverzorging  registratie van slachtoffers (CRIB)  voorzien in primaire levensbehoeften  registratie van schade en afhandeling (CRAS)  milieuzorg  nazorg Deze processen zijn in dit onderzoek aangeduid als ‘bevolkingszorgtaken’. Het hiervoor genoemde handboek en de initiatieven gaan er in het concept van uit dat de zorg voor de samenleving vooral door de overheid geleverd dient te worden. Echter, door de veranderde samenleving zijn in de loop van de tijd ook de taken van de overheid veranderd. Denk aan uitvaartzorg voor slachtoffers van rampen naar het faciliteren van collectieve rouwverwerking door ondersteuning van herdenkingsdiensten. Of het als boegbeeld personificeren van het meeleven dat de maatschappij voelt met de betrokkenen.

1

Bevolkingszorg op orde, 2012, p.10 Geveke, Huizing, Stijger, Sybrandi & Temme, 2008 3 Taskforce Gemeentelijke Processen (2008) 2

4 5

Projectteam Regionaal Crisisplan (2009) Projectgroep Groot (2011)


15

1.2.2 Outsourcen Outsourcen, in gewoon Nederlands ‘uitbesteden’, is ‘het uitbesteden van de realisatie van opdrachten die niet met de essentiële activiteiten van het bedrijf verbonden zijn, aan een externe uitvoerder’1.

1.2.3 Bevolkingszorg op orde ‘Bevolkingszorg op orde’ is een rapport van de gelijknamige commissie die in opdracht van het Veiligheidsberaad een visie heeft ontwikkeld op bevolkingszorg. Dit heeft zij vertaald naar prestatie-eisen voor de processen aangaande bevolkingszorg. Visie Het rapport geeft weer dat de door de overheid te leveren bevolkingszorg bestaat uit: het anticiperen, stimuleren en faciliteren van de zelfredzamen en het leveren van voorbereide en geïmproviseerde zorg aan verminderd zelfredzamen. De prestatie-eisen geven vooral inzicht in WAT er aan bevolkingszorg redelijkerwijs geleverd moet worden. Uitgangspunten De eindverantwoordelijkheid voor de organisatie van de crisisbeheersing is bij wet toebedeeld aan de gemeenten. Volgens het rapport (p. 31) is daarmee de organisatie van de bevolkingszorg een formele verantwoordelijkheid van de gemeentelijke autoriteiten. Dit neemt niet weg dat net zoals voor andere crisisbeheersingsprocessen, de operationele werkzaamheden aan anderen kunnen en veelal zullen worden overgelaten. (Zoals de brandweer, politie, geneeskundige hulpverleningsdiensten, waterschappen, et cetera.) Dit creëert bestuurlijke ruimte om na te denken over wie op basis van expertise, bevoegdheden en vaardigheden over de good practices beschikt om de operationele verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van de bevolkingszorgprocessen te dragen. Het rapport geeft enkele uitgangspunten HOE uitvoering kan worden gegeven aan de bevolkingszorgtaken in termen van mensen en middelen:  De gemeenten zijn eindverantwoordelijk voor de crisisbeheersing maar dit betekent niet automatisch dat zij ook uitvoering dienen te geven aan de crisisbeheersingstaken.  Daar waar andere partijen(derden) beter geëquipeerd zijn voor een taak heeft het de voorkeur om de taak bij deze partij te leggen.  Voor de taakuitvoering in de crisisbeheersing dient zo veel mogelijk aangesloten te worden bij de dagelijkse werkzaamheden van gemeentelijke functionarissen. Indien dat niet kan, verdient het de voorkeur om deze taak te laten uitvoeren door instanties die deze werkzaamheden wel in hun reguliere takenpakket hebben. Deze visie en uitgangspunten waren voor mij de vertrekpunten van mijn onderzoek.

1

Encyclo, online encyclopedie, http://www.encyclo.nl/


16

1.2.4 Nodig of overbodig ‘Nodig of overbodig?’1 is een rapport van de Veiligheidsregio's Gooi en Vechtstreek, Utrecht en Flevoland. Het is bedoeld als een fundamentele bezinning op de bevolkingszorg in deze regio's: leveren wij de juiste hulp die wordt gevraagd, doen wij dit in de juiste proporties en doen we dit op een efficiënte, slagvaardige manier? In de praktijk is gebleken dat de huidige situatie sterk voor verbetering vatbaar is. Vooral het laatste heeft mij gestimuleerde in dit onderzoek.

1.2.5 Organisatie van de bevolkingszorg in de praktijk Het ‘Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding’ beschrijft dat de Nederlandse gemeenten (en de veiligheidsregio’s als verlengd lokaal bestuur) zich voorbereiden op de acht gemeentelijke processen uit het Handboek. Zo wordt het proces slachtofferregistratie uitgevoerd door de afdeling ‘burgerzaken’ van de gemeente. Onderzoek2 heeft echter aangetoond dat taken die in het kader van dit proces moeten worden uitgevoerd feitelijk niet in lijn liggen met de dagelijkse taakuitvoering van deze afdeling. Het in crisissituaties onder tijdsdruk verzamelen, combineren en verifiëren van onzekere gegevens is niet de expertise van de afdeling ‘burgerzaken’. Gemeenten in Nederland beschikken daarmee feitelijk niet over de juiste expertise om het proces slachtofferregistratie conform het handboek voor te bereiden en uit te voeren. Het rapport ‘Nodig of overbodig’ (p. 25) stelt dat dit in de praktijk ook geldt voor andere processen: gemeentelijke medewerkers ervaren dat zij tijdens opleiding/oefening worden voorbereid op een taak die niet aansluit bij hun dagelijkse taakuitvoering en ervaren deze voorbereiding dan ook als beperkt zinvol. Uit diezelfde praktijk blijkt ook dat deze medewerkers feitelijk niet echt zijn voorbereid. Ook is zichtbaar dat de gemeentelijke processen eenzijdig, dat wil zeggen binnen één afdeling, worden voorbereid. Een proces is echter ‘een reeks van samenhangende activiteiten’ waar doorgaans meerdere, ook niet-gemeentelijke actoren bij betrokken zijn. Het rapport concludeert dat in de regio’s Utrecht, Gooi en Vechtstreek en Flevoland niet alle aangewezen, opgeleide en geoefende medewerkers in de crisisbeheersingsorganisatie op de hoogte zijn van hun taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Dit geldt zowel tijdens de oefening als in daadwerkelijke crisissituaties. Daarmee is volgens het handboek de bevolkingszorg niet op orde.

1.3 Doelstelling onderzoek In de probleemanalyse is aangegeven dat door de veranderde samenleving in de loop van de tijd ook de taken van de overheid zijn veranderd. Daarnaast liggen bevolkingszorgtaken niet in lijn met de dagelijkse taakuitvoering van de gemeente functionarissen. Zij zijn daardoor niet goed voorbereid op de uitvoering van deze taken. Tevens is aangegeven dat gemeenten 1 2

Projectgroep ‘Fundamentele bezinning bevolkingszorg’, 2012 Helsloot, Scholtens & Warners, 2011


17

en veiligheidsregio’s zelf mogen bepalen hoe zij de bevolkingszorg willen organiseren en welke taken zij uitbesteden. Deze analyse heeft geleid tot de volgende doelstelling van dit onderzoek: Het krijgen van inzicht of het outsourcen van processen bevolkingszorg aan marktpartijen buiten de overheid toepasbaar is en een mogelijkheid biedt om de bevolkingszorg verder te professionaliseren.

1.4 Onderzoeksvraag De hoofdvraag van het onderzoek was: Is het mogelijk om processen van bevolkingszorg in de crisisbeheersing geheel of gedeeltelijk te outsourcen naar private marktpartijen? Deelvragen daarbij waren: 1. Wat zijn de bestuurlijke implicaties van outsourcen? 2. Wat zijn de juridische implicaties van outsourcen? 3. Wat zijn de bedrijfsmatige implicaties van outsourcen? 4. In welke mate wordt de bevolkingszorg op dit moment in de Veiligheidsregio’s geoutsourcet? 5. Wat zijn de voor- en nadelen en de risico’s in de praktijk? 6. Op welke wijze kan men de processen bevolkingszorg outsourcen?

1.5 Afbakening Dit onderzoek heeft zich beperkt tot Nederland. Uit onderzoek naar crisisbeheersing in Europa is gebleken dat de veiligheidsregio een typisch Nederlands fenomeen is. Een dergelijk bestuurlijk gremium dat als een vorm van functioneel bestuur de verantwoordelijkheid draagt over de kwaliteit van de voorbereiding en respons op rampen en crises is uniek1. Het onderzoek heeft zich gericht op de organisatie van uitvoering van de bevolkingszorgtaken in de warme fase, niet op bijvoorbeeld het opleiden en oefenen.

1.6 Methode van onderzoek De methodieken en technieken beschreven door de auteurs Baarda, De Goede & Teunisse (2009) hebben de basis voor dit onderzoek gevormd. Voor de opzet is als basis gekozen voor een kwalitatief empirisch onderzoek. Bij een kwalitatief onderzoek gaat het om kwaliteiten, perspectieven, ervaringen, beleving en betekenisverlening. Essentieel zijn de validiteit en betrouwbaarheid van de onderzochte data. Empirisch geeft aan dat er voor het beantwoorden van de onderzoeksvraag data verzameld wordt van wat zich in de alledaagse werkelijkheid voordoet. 1

Wijkhuis & Van Duin, 2012


18

Opzet van het onderzoek was:  Middels literatuurstudie inzicht te krijgen in de juridische, bestuurlijke en organisatorische implicaties van het outsourcen van de bevolkingszorg.  Door interviews met de coördinerend gemeentesecretarissen een beeld te krijgen van de situatie op dit moment.  Middels een enkelvoudige casestudy van het project SIS, door interviews van betrokkenen, een model te toetsen op zijn bruikbaarheid. Dit alles heeft inzicht gegeven in de mogelijkheden van het outsourcen van de bevolkingszorg. Ten slotte zijn voorgaande elementen vertaald naar conclusies en aanbevelingen voor de praktijk.

1.7 Opbouw van de scriptie In hoofdstuk 1 zijn de probleemanalyse, de doelstelling, de onderzoeksvragen en de methode van onderzoek aan de orde gekomen. Hoofdstuk 2 bevat het theoretisch kader van de thesis. Vanuit een historisch perspectief wordt eerst de ontwikkeling van het bestuur van de gemeenten beschreven. Daarna achtereenvolgens de bestuurlijke-, bedrijfsmatige- en de juridische implicaties. In hoofdstuk 3 wordt de theorie geoperationaliseerd naar een afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak waarvan een stappenmodel is gemaakt. Onderzoeksresultaten van de interviews en de casestudy worden respectievelijk beschreven in hoofdstuk 4 en 5. In hoofdstuk 6 worden de onderzoeksvragen beantwoord, conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan. De thesis wordt afgesloten met een korte beschouwing en discussie.


19

2 Inzicht in implicaties rond outsourcen 2.1 Inleiding Aangenomen wordt dat de bevolkingszorg nog niet op orde is. Gemeentefunctionarissen bereiden zich zo goed als mogelijk voor om de zorg te leveren die van hen verwacht mag worden tijdens een crisis. Er is de afgelopen jaren ook veel gebeurd op dit gebied, maar dit heeft nog niet geleid tot een bevolkingszorg van voldoende niveau. Een belangrijke reden daarvoor is dat gemeenten nog te veel naar zichzelf hebben gekeken. Ze hebben daarbij gekeken naar de mogelijkheden die ze zelf in huis hebben of vinden dat ze zelf in huis moeten hebben. Steeds vaker proberen bedrijven en overheidsorganisaties zich te concentreren op hun kernactiviteiten. Zij kunnen er dan voor kiezen om bepaalde taken in meer of mindere mate in handen van een professionele dienstverlener te leggen. In dit geval spreekt men van outtasking. Als men daarbij ook het personeel overdraagt betreft het outsourcing1. Echter, bij outtasking spelen bijna alle issues die ook bij outsourcing spelen. Veel outsourcingscontracten zijn beperkt van opzet, maar kunnen ook complex zijn als het belang veel geld vertegenwoordigt. Outsourcing van publieke taken kan bijdragen aan de kostenbeheersing van de overheid. Gespecialiseerde dienstverleners zijn soms beter dan de overheid in staat publieke taken te ondersteunen. In mijn onderzoek heb ik mij niet gericht op het outsourcen waarbij overdracht van personeel plaatsvindt. Bij het outsourcen van bevolkingszorgtaken is dit niet waarschijnlijk omdat het geen kerntaak van de ambtenaar is. Des al niet te min heb ik bij outtasking de term outsourcing of uitbesteden gebruikt.

2.2 Waarom outsourcen? Er zijn een aantal redenen aan te geven voor outsourcen2:  Kostenbesparing; De belangrijkste reden voor outsourcen is de gedachte dat men hierdoor kosten kan besparen. Dit kan in de praktijk heel beperkt blijken of juist niet altijd het geval zijn. Voor het aansturen en controleren van de dienstverlener zal de organisatie eigen personele capaciteit moeten inzetten.  Schaalvoordelen; De dienstverlener verleent zijn dienst op een grotere schaal en kan daarom tegen lagere kosten zijn dienst verlenen.  Standaardisatie;

1 2

Moerel & Van Reeken, 2009, p. V Moerel & Van Reeken, 2009


20

Outsourcen vraagt om eenduidig hanteren van procedures en afspraken en schept harmonisatie. Dit bevordert de uniformiteit die van belang is voor het optreden in crisissituaties1.  Het vermijden van kapitaalinvesteringen; Het uitvoeren van een taak vergt een behoorlijke investering. Uitbesteding aan iemand die een dergelijke dienst al verleend is meestal goedkoper.  Het spreiden van grote kapitaalinvesteringen; Investeringen worden niet zichtbaar op de balans van de organisatie, maar als periodieke betalingen over een periode van de overeenkomst uitgesmeerd.  Professionaliteit; Het schept mogelijkheden om talentvol personeel aan de uitvoering van de dienst te binden. Zij zijn namelijk elke dag bezig met het verlenen van de dienst. Een veel gebruikte uitspraak hierbij is: ‘Wat je zelden doet, doe je zelden goed’2.

2.3 Overheid en maatschappij 2.3.1 Het openbaar bestuur Het openbaar bestuur in Nederland is complex. Zo zijn er op peildatum januari 2013 408 gemeenten en 600 zelfstandige bestuursorganen. De overheid is overal in de samenleving aanwezig. Er is bijna geen enkel facet van het functioneren van de samenleving waar geen publieke belangen in het geding zijn. Vroeg of laat zal het openbaar bestuur direct of indirect invloed uitoefenen. Het openbaar bestuur stimuleert of beschermt, verbiedt en gebiedt, is preventief of repressief, verstrekt of eist geld, verbergt of verspreidt informatie. De organisatie van het openbaar bestuur in Nederland wordt vaak aangeduid als een ‘gedecentraliseerde eenheidstaat’, waarbij het primaat ligt bij de landelijke overheid en door decentralisatie gemeenten een belangrijke bijdrage leveren. Bovens, ’t Hart en van Twist3 vatten openbaar bestuur op als het geheel van organisaties en activiteiten die gericht zijn op de besturing van de maatschappij. De bestuurder werkzaam in het openbaar bestuur, zoals een burgemeester, is een gezagsdrager die voor zijn functioneren directe of indirecte verantwoording schuldig is aan democratisch gekozen vertegenwoordigende orgaan. In geval van de burgemeester is dit de gemeenteraad. In de komende paragrafen volgt een verhandeling van wat Bovens, ’t Hart en van Twist als kernelementen in het denken over het openbaar bestuur in Nederland aanduiden.

1

rapport Eenheid in verscheidenheid, 2013 Van Duin, Wijkhuis & Jong, 2013 3 Bovens, ’t Hart & van Twist, 2012 2


21

2.3.2 Verschil publieke organisatie – private organisatie Overheidsorganisaties zijn publieke rechtspersonen en zijn gericht op publieke belangen. Zij krijgen hun geld uit publieke middelen, via belastingheffing, leges of subsidies. Om gezag uit te oefenen hebben zij publieke bevoegdheden en kunnen deze desnoods met geweld uitvoeren. Gezagdragers moeten zich uitgebreid in het openbaar verantwoorden aan de volksvertegenwoordiger, burgers en media. Particuliere organisaties zijn stichtingen, verenigingen, NV’s of BV’s. Hun financiering kan komen uit contributies of donaties of vanuit de markt. Hun doel is het behartigen van de belangen van de leden of het maken van winst, wat zij bereiken via onderhandelingen, afspraken en contracten. Verantwoording leggen zij af aan hun leden of aandeelhouders. Echter, particuliere organisaties moeten zich ook publiekelijk verantwoorden. Zo moesten de banken zich verantwoorden naar aanleiding van hun staatsteun in de kredietcrisis.

2.3.3 Responsief Bestuur In een democratie wordt uitgegaan van het beginsel van de volkssoevereiniteit. Dit betekent dat politici, bestuurders en overheidsorganen regeren namens het volk. Zij ontlenen hun macht, via verkiezingen, aan de burgers. Om dit te behouden zullen ze hun beleidsvoornemens en beslissingen in overeenstemming brengen met de in de maatschappij levende waarden, normen en wensen.

2.3.4 Behoorlijk bestuur Nederland is een rechtsstaat waarin de macht van de overheid niet wordt uitgeoefend door bepaalde machthebbers, maar waarin wordt gehandeld in naam van de wet. Iedere publieke bevoegdheid dient een wettelijk grondslag te hebben, die in overeenstemming met de wil van het volk is vastgesteld. Wet en recht vormen daarmee een belangrijke toetssteen voor het handelen van gezagsdragers en beschermen burgers tegen willekeur van de overheid. Rechtszaken over het optreden van het openbaar bestuur hebben geleid tot een reeks van beginselen van behoorlijk bestuur die zijn neergelegd in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het openbaar bestuur richt zich in belangrijke mate op maatschappelijke verschijnselen die in de politiek als probleem worden aangemerkt en aandacht verdienen. Deze verschijnselen zijn bijvoorbeeld de werkgelegenheid, files, gezondheidszorg, pensioenstelsel en de begroting. Het succes van het openbaar bestuur kan worden afgemeten aan de mate waarin gekozen beleidsdoelstellingen ook daadwerkelijk worden gehaald. Daarbij wordt ook gekeken naar het optimaal gebruik van de middelen. Het aantal problemen in de samenleving is altijd groter dan de totale hoeveelheid middelen die beschikbaar is voor de oplossing ervan. Het is van belang dat bestuurders de beschikbare middelen zo gebruiken dat deze zoveel mogelijk bijdragen aan de oplossing van het probleem. Hierbij gaat het niet alleen om geld, maar ook voor schaarse middelen als deskundigheid, tijd, energie, techniek, communicatie


22

en informatie. Doelmatigheid is niet alleen kostenbeheersing. Het zijn ook bestuurlijke overwegingen die gericht zijn op het vergroten van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het bestuur. Zo zijn door herindelingen het aantal gemeenten teruggebracht, is de brandweer geregionaliseerd en de politie genationaliseerd. Of dit ook leidt tot meer effectiviteit en efficiency staat allerminst vast. In de praktijk wordt het streven naar doelmatigheid en de doeltreffendheid van het optreden van de overheid vooral benadrukt door instanties als de Algemene Rekenkamer en de afdelingen Financieel-Economische zaken binnen de gemeenten.

2.3.5 Van ‘zorgen voor’ naar ‘zorgen dat’ De traditionele verzorgingsstaat heeft vanaf het begin van deze eeuw ontwikkelingen doorgemaakt. Deels door de economische crisis en deels door de demografische en sociaalculturele veranderingen, door vergrijzing en groeiende heterogeniteit van de bevolking. Het ethos verzorging heeft plaats gemaakt voor dat van zelfredzaamheid en activering. Het gaat er vandaag de dag niet meer zozeer meer om burgers te verzekeren tegen risico’s van ziekte, werkloosheid en calamiteiten, maar mensen die dit overkomt te activeren om zelf maatregelen te nemen. De overheid is geen vangnet meer maar een springplank. Zij stimuleert mensen zelf hun eigen lot actief in handen te nemen, door hen te faciliteren en handelingsperspectief te bieden.

2.4 Bestuurlijke implicaties 2.4.1 New Public Management In de afgelopen decennia is de managementstijl bij de overheid op een aantal punten significant gewijzigd. Voor sommigen zo ingrijpend, dat men spreekt van een nieuwe vorm van management in de publieke sector: het New Public Management. Anderen geven aan dat wordt voortgebouwd op de bedrijfskundige traditie van de Science of Administration die het motto hanteert ‘run government like a business’. Kenmerkend voor New Public Management is dat grote nadruk wordt gelegd op resultaatgerichtheid. Er is veel aandacht voor bedrijfsmatig werken. Niet alleen het resultaat, maar ook de effectiviteit en efficiency zijn van belang. Binnen de overheid ontbreekt het nog vaak aan kennis en informatie om de efficiency te meten. Wat kost het schrijven van een beleidsnota of een uur vergaderen? Wanneer men zich bewust is van de kosten, stimuleert dat tot zuinigheid en kan verspilling worden voorkomen. Zo wordt ook aandacht gegeven aan economy. Het New Public Management gaat uit van publiek ondernemerschap. Ambtenaren zijn niet alleen uitvoerder van het beleid. Zij nemen eigen initiatief en gaan op zoek naar vernieuwing en innovatie. Zij geven uiting aan het begrip ‘publiek ondernemerschap’. In tegenstelling tot een klassieke bureaucraat, gaan goede managers in het openbaar bestuur nieuwe uitdagingen aan en durven zij risico’s te nemen.


23

Een ander kenmerk voor New Public Management is de focus op competitie en concurrentie. De monopolistische marksituatie wordt zoveel mogelijk doorbroken zodat ook private marktpartijen kunnen meedingen voor de uitvoering van een publieke taak. Osborne en Gaebler (1992) hebben het gedachtengoed over New Public Management vertolkt in tien principes. Deze tien principes zouden een leidraad moeten vormen voor het ontwerp van een beter functionerende overheid: 1. De overheid moet niet alle dingen zelf willen doen, maar ervoor zorgen dat die via anderen gedaan worden. 2. De overheid moet burgers betrekken bij de aangeboden diensten. 3. De overheid moet competitie introduceren in haar dienstverlening. 4. De overheid moet zich laten leiden door haar missie en niet door regels en procedures. 5. De overheid moet betaling koppelen aan resultaten en niet aan inspanningen. 6. De overheid stelt de belangen van burgers boven die van haar eigen organisatie. 7. De overheid moet zich richten op het verdienen van geld, niet slechts op het uitgeven ervan. 8. De overheid moet investeren in preventie en besparingen. 9. De overheid moet verantwoordelijkheden decentraliseren. 10. De overheid moet zo veel als wenselijk het marktmechanisme in haar organisatie introduceren.

2.4.2 Intern- en extern verzelfstandigen Onder invloed van New Public Management zijn in de afgelopen jaren op betrekkelijke grote schaal de overheidsorganisaties opgesplitst waarbij uitvoerende onderdelen zijn verzelfstandigd. Hierdoor zijn die onderdelen op een grotere afstand van de beleidsontwikkeling en politieke besluitvorming geplaatst. Bij het verzelfstandigen van een uitvoerend onderdeel kan men onderscheid maken tussen interne en externe verzelfstandiging. Bij interne verzelfstandiging blijft het op afstand geplaatste uitvoerend onderdeel deel uitmaken van de organisatie. Als externe verzelfstandiging plaatsvindt door het overhevelen van taken naar een private organisatie, is er sprake van privatisering. Privatisering heeft de vorm van outsourcing als een overheidsorganisatie een overeenkomst aangaat met een private onderneming voor de productie van een bepaald goed of een bepaalde dienst. Zoals de catering, schoonmaak of beveiliging. Vergaande privatisering is als de overheid naast de taak ook afscheid neemt van zijn verantwoordelijkheid voor deze taak. We spreken dan van afstoten. De opsplitsing van overheidsorganisaties in afzonderlijke intern of extern verzelfstandigde diensten is een van de belangrijkste ontwikkelingen die in gang zijn gezet onder invloed van het New Public Management.


24

De gedachte was dat er een veel scherpere opdrachtgever-opdrachtnemer-relatie zou ontstaan. Ook zou het bestuur beter kunnen monitoren op de geleverde prestatie en daarop af kunnen rekenen. Bovendien moest zo concurrentie mogelijk worden tussen meerdere opdrachtnemers voor uitvoering van beleid. Inmiddels is men ook gaan beseffen dat aan deze benadering negatieve kanten zitten. Dat concurrentie onderlinge samenwerking in de weg staat. Dat het afrekenen op prestatie belemmerend kan werken bij een gezamenlijke aanpak van een organisatie overstijgend probleem.

2.4.3 New Public Governance Recentere opkomende benaderingen verlaten zich minder op het idee dat mensen en organisaties steeds gericht zijn op het realiseren van eigen belang en dat financiële prikkels nodig zijn voor externe motivatie. Ze benaderen dat professionele partijen ook intrinsiek gemotiveerd kunnen zijn om te werken aan het realiseren van een gedeeld maatschappelijk belang. Als ze daartoe maar in de gelegenheid worden gesteld door een goed vormgegeven onderling interactieproces, dat met duidelijke kaders is voorzien. In plaats van het ontwerp van steeds geavanceerder controlemiddelen te voorzien, is de opgave nu veel meer om voorwaarden te scheppen voor verantwoord en onderling afgestemd gedrag. Als opvolger van de New Public managementbenadering wordt in dat kader wel de New Public Governancebenadering genoemd. Kenmerkend voor New Public Governance is dat doelstellingen en ambities, niet worden vertaald in prestaties, maar in termen van een overkoepelende waarde die alleen is te realiseren als meerdere diensten en organisatie samenwerken. Kenmerkend is ook dat managers en professionals breder kijken naar de netwerken, ketens en allianties waarin wordt samengewerkt met andere partijen. Kwaliteit van dienstverlening wordt niet gerealiseerd door de inspanning van overheidsdiensten afzonderlijk en alleen op hun eigen terrein, maar juist door hun onderlinge samenspel en door samenwerking met burgers en bedrijven. De New Public Governance verschilt verder nog van de New Public Management doordat niet de overheid maar de maatschappelijke omgeving het vertrekpunt vormt voor mogelijke interventies. De aanpak van lastige vraagstukken vraagt niet zozeer om ‘heruitvinding van de overheid’. Het durft veel meer de veerkracht die in de samenleving zelf aanwezig is centraal te stellen. Dat is niet zozeer een kwestie van het afschuiven van verantwoordelijkheid door de overheid, maar een erkenning van het initiatief dat burgers en bedrijven, al of niet zelf, al nemen in het publieke domein. Bijvoorbeeld om armoede te bestrijden, natuur te beheren, geld in te zamelen en goederen regelen voor bewoners van wie de woning in vlammen is opgegaan.


25

2.4.4 Het managen in netwerken De theorie in deze paragraaf is gebaseerd op het denken van De Bruin en Ten Heuvelhof 1. Burgers en bedrijven zijn vanuit deze New Public Governancebenadering niet alleen cliënten die zo klantgericht mogelijk geholpen moeten worden. Ze zijn ook participanten en leden van een gemeenschap die zelf verantwoordelijkheid kunnen en willen nemen voor de aanpak van maatschappelijke vraagstukken. Wanneer een overheid of welke organisatie dan ook zijn beleid wil implementeren, is zij hiervoor afhankelijk van andere actoren. Met deze uitspraak komen we bij de definitie van een netwerk: een aantal actoren met verschillende belangen, die voor de realisering van hun doelstellingen van elkaar afhankelijk zijn2. Ook bevolkingszorg bestaat uit relatief autonome actoren, zoals hulpverleningsdiensten, crisispartners, burgers en dienstverleners, die onderlinge afhankelijkheden kennen, terwijl er ook interdependenties bestaan tussen deze actoren. De formele structuur van een organisatie is vrijwel altijd een hiërarchische, echter de werkelijkheid is dat deze uit een netwerk bestaat. Bij het ene vraagstuk kan de overheid de leiding hebben en instructies geven die bedrijven uitvoeren. Bij een ander vraagstuk, bijvoorbeeld rouwverwerking, heeft een uitvaartverzorger de leiding en faciliteert de gemeente. Zo kan een actor per vraagstuk een andere rol hebben. Wie zich aan de top van de hiërarchie bevindt, bevindt zich daar tijdelijk en kan in een volgende situatie sterk afhankelijk zijn van de andere actoren3. Er zijn vaak meerdere vraagstukken en daardoor ook diverse hiërarchieën. De optelsom van deze hiërarchieën levert een netwerk op. Wie teveel vertrouwt op de formele structuur, zal niet effectief kunnen functioneren. De vele beslissingen die door organisatieleden worden genomen, kunnen van veel grotere invloed zijn op de strategie van de organisatie dan de richting die de leider voor ogen heeft. Kenmerkend aan de rampenbestrijdingsorganisatie, waar de gemeente onderdeel van uitmaakt, is dat er meerdere organisaties bij betrokken zijn. Bij een ramp is een gecoördineerde inzet van diensten of organisaties van verschillende disciplines vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken4. De gecoördineerde inzet veronderstelt afstemming over de te nemen maatregelen en samenwerking tussen de betrokken organisaties.

1

De Bruin & Ten Heuvelhof, 2011 De Bruin & Ten Heuvelhof 2011, p.1 3 Het Hiërarchierad: De Bruijn & Ten Heuvelhof 2011, p.17 4 artikel 1 van de Wet veiligheidsregio’s 2


26

Zo ontstaat met de beheersing van een ramp of crisis, een netwerk volgens de definitie: ‘een dynamisch geheel van actoren, die wederzijds afhankelijk zijn, een onderlinge variëteit kennen en zich relatief gesloten ten opzichte van elkaar kunnen opstellen.’1 In deze definitie zijn vier belangrijke kenmerken van een netwerk te onderscheiden: 1. Pluriformiteit Actoren die samen een netwerk vormen kennen onderlinge verschillen. De verschillen kunnen betrekking hebben op de omvang, macht, doelen en belangen. Als een netwerk meer pluriformiteit kent, neemt het bereik van de interventie door de actor af. 2. Geslotenheid Actoren in netwerken kenmerken zich door geslotenheid. Ze zijn niet per definitie gevoelig voor interventies van buiten2. Een gesloten actor die wordt geconfronteerd met een interveniërende actor heeft vaak twee belangen: hij wil zijn gedrag niet aanpassen, maar ook graag met rust gelaten worden door de interveniërende actor. De geslotenheid kan zich manifesteren door de interventie niet waar te nemen, te negeren, zich ertegen te verzetten, zich er aan te onttrekken of haar te herinterpreteren en te vervormen. Past de interventie in zijn referentiekader dan zal de actor zijn vermogen gebruiken, waardoor de interventie zelfs een meer dan krachtig effect zal hebben. 3. Interdependentie Organisaties in een netwerk zijn voor het bereiken van hun doelstellingen van elkaar afhankelijk. Het zoveel mogelijk rekening houden met alle afhankelijkheden maakt het proces stroperig of bewerkstelligt een grauw compromis, waar niemand energie van krijgt. De interdependenties geven ook kansen. Er is iets te beïnvloeden vanwege de afhankelijkheden, het dwingt partijen tot gematigd gedrag ten opzicht van elkaar. In een situatie waarin veel partijen voor veel onderwerpen van elkaar afhankelijk zijn, zijn veel meer mogelijkheden voor ruil beschikbaar, die de samenwerking versterken en effectieve oplossingen mogelijk maakt. 4. Dynamiek Zoals in de voorgaande kenmerken al opgemerkt, zijn er in het netwerk kansen en bedreigingen. Een netwerk is organisch, altijd in beweging. De kenmerken van de netwerken kunnen veranderen. Deze veranderingen beïnvloeden elkaar weer. Actoren kunnen toe- en uittreden. Machtposities verschuiven. Ontwikkelingen in de omgeving van het netwerk

1

2

De Bruijn & Ten Heuvelhof, 2011, p. 21 De Bruin & Ten Heuvelhof 2011, p. 26


27

kunnen de onderlinge relaties sterk veranderen. Netwerken kunnen samensmelten of in delen uiteen vallen. Kortom er is altijd wel dynamiek. Besluitvormingsprocessen in een netwerk verlopen vaak grillig en ongestructureerd. Het proces verloopt onregelmatig en er is geen opeenvolging van activiteiten. Actoren vertonen strategisch gedrag: ze zijn niet uit op een ordentelijk verloop van de besluitvorming, maar op het maximaliseren van hun eigen gedrag. Er kunnen zich nieuwe ontwikkelingen voordoen waardoor actoren besluiten het probleem opnieuw te definiëren en oplossingen worden bijgesteld. Actoren kunnen pas aan het eind van het besluitvormingsproces actief worden en proberen de besluitvorming te blokkeren of om te buigen. Besluitvorming is een meanderend proces. Boutellier1 heeft het over de ‘improvisatiemaatschappij’ met zelforganiserende netwerken die niet machtsvrij, maar het resultaat van voortdurende onderhandeling zijn. Juist omdat zelforganiserende netwerken geen baas hebben en mensen niet instinctief hun plaats weten, is het een kwestie van steggelen, ploeteren en improviseren om uiteenlopende idealen en belangen met elkaar in lijn te brengen. Van Duin2 geeft aan dat een crisis extra krachten geeft. De veerkracht, onverwachte solidariteit in de samenleving en grote individuele zelfredzaamheid maken onvermoede krachten los. Individuen, organisaties en de samenleving als geheel stijgen in een dergelijke situatie vaak boven zichzelf uit. In bijzondere situaties gaan zaken op sommige punten beter dan normaal en bewijzen bepaalde organisaties en structuren juist hun waarde. Korsten3 is van mening dat de nieuwe rol van de overheid zit in een risk society wat vraagt om ‘management van het onverwachte’ en veiligheidspolitiek. Voor het nodige beleid geldt dat ‘governance’ aan de orde is: opereren in meerdere of mindere mate in netwerken. Dat impliceert overleg met organisaties: regie, bemiddelen, luisteren en faciliteren. Meer aandacht voor het PIP-principe. In de woorden van een wethouder uit Venlo: eerst het proces, dan de inhoud en dan pas de formele procedure. Ga vooral niet direct roepen hoe het moet en wat, maar breng partijen bij elkaar. Dan wordt energie gebundeld. ‘Je zult verrast zijn wat dan gebeurt’.

2.5 Bedrijfsmatige implicaties Het succes van een outsourcing hangt in belangrijke mate af van de interne voorbereiding van de organisatie in de fase voorafgaand aan de uitbesteding. Voordat er mogelijk wordt onderhandeld is het zaak goed in kaart te brengen wat en waarom wordt uitbesteed en welke veranderingen daarbij een rol zouden kunnen spelen. Een gemiddeld

1

Boutellier, 2011 Van Duin, 2011, p. 41 3 Korsten, 2012 september 10, p. 8 2


28

outsourcingstraject heeft een duur van circa zes tot achttien maanden. Dit proces kent de volgende fasen1: 1. Interne voorbereiding: Verzamelen gegevens, besluitvorming, opstellen projectplan, ontwikkelen transfer strategie; opstellen financiële uitgangspositie en ontwikkelen selectiecriteria. 2. Selectie: Identificeren dienstverleners, opstellen request for proposal, due diligence onderzoek, selectie en onderhandelen. 3. Contracteren en overdracht: Onderhandelen overeenkomst, ontwikkelen relatiemanagement en overdracht.

2.5.1 Interne governance structuur Wat nu volgt in deze paragraaf is een verhandeling van Moerel en Van Reeken 2 over de interne organisatie die noodzakelijk is voor een goede voorbereiding als men gaat outsourcen. Als het om bevolkingszorg gaat kunnen gemeenten en veiligheidsregio’s zelf afspraken maken hoe ze aan de gestelde prestatie-eisen inhoud geven. Voor het outsourcen van taken zullen zij interne acceptatie en steun moeten verkrijgen van alle betrokken onderdelen. Daarvoor zal een nieuwe structuur moeten worden opgezet voor aansturing van het project. Het geeft veranderingen en die zullen moeten worden gemanaged met een duidelijke aansturing van bovenaf. Zij die een directe positie hebben in de taak, kunnen in de weerstand schieten, waardoor sfeer en inzet kunnen worden aangetast. Veel van deze problemen kunnen worden voorkomen door heldere communicatie over de doelen en de voordelen en door maatregelen om de nadelen te beperken. Bestuurlijk draagvlak Het outsourcingproces moet van bovenaf worden geleid. Er is een portefeuillehouder nodig in het algemeen bestuur van de veiligheidsregio, die toezicht houdt op de middelen en aandacht heeft voor een succesvolle uitvoering. Het algemeen bestuur bepaalt de strategie wijziging, dat onder voorwaarden van bepaalde criteria een bevolkingszorgtaak of een deel daarvan wordt uitbesteed. Stuurgroep Om de input en acceptatie van het proces te vergroten is er een stuurgroep nodig. Deelnemers van de stuurgroep zijn hoogst leidinggevenden van de betrokken overheidsonderdelen. Zij zijn verantwoordelijk voor de supervisie van het outsourcingtraject

1 2

Moerel & Van Reeken, 2009, p. 17 Moerel & Van Reeken, 2009


29

Projectteam Voor begeleiding van het outsourcingtraject is er een projectteam. De leden van dit team komen uit verschillende disciplines en hebben voldoende ingangen in hun organisatie. De projectleider komt van buitenaf. Onderhandelingsteam Voor de contractonderhandelingen is er een klein kernteam, met de projectleider, een ambtelijk en bestuurlijke verantwoordelijke, interne en externe juristen en de verantwoordelijken voor de administratie van het contract.

2.5.2 Communicatie Voor het uitvoeren van een outsourcingtraject is een (intern) communicatieplan nodig. Door eenduidig en adequaat te communiceren kunnen misverstanden worden voorkomen. Hierin kan de afspraak worden gemaakt dat alle communicatie via een vast kanaal verloopt: een contactpersoon, stuur- of projectgroep. Hiermee voorkom je dat dienstverleners via hun eigen kanalen invloed gaan uitoefenen op het proces.

2.5.3 Inventarisatie van doeleinden organisatie De organisatie zal de met outsourcing na te streven doeleinden helder in beeld moeten hebben en de onderlinge prioriteit in kaart moeten brengen. Hoe duidelijker de organisatie aangeeft wat zij uiteindelijk wil bereiken en waar de prioriteiten liggen, hoe beter er door de dienstverlener kan worden gereageerd en geprioriteerd. Geen duidelijke keuzes schept suboptimale oplossingen.

2.5.4 Diensten en niveaus Op basis van gedefinieerde doeleinden, gewenste veranderingen op korte termijn en de verwachte veranderingen op lange termijn (scenario’s) dient te worden bepaald welke diensten zullen worden uitbesteed. Deze moeten gedetailleerd worden omschreven. Maar vooral ook welke diensten niet, zodat duidelijk is waar de verantwoordelijkheden liggen en wat het niveau van dienstverlening is.

2.5.5 Kosten Het is van belang dat de organisatie alle huidige en toekomstige met de dienst gemoeide kosten in kaart brengt, ook de kosten die gemoeid zijn met het outsourcingtraject en de aansturing van de dienstverlener. Als de kosten goed in beeld zijn gebracht is het mogelijk om de offerte van de verschillende dienstverleners te evalueren, de prijs uit te onderhandelen en uiteindelijk het slagen van het outsourcingstraject te meten.


30

2.5.6 Strategische beslissingen Pas wanneer duidelijk is welke doelen gerealiseerd moeten worden en exact is beschreven met welke middelen de dienst wordt geleverd, kan besloten worden welke diensten worden uitbesteed. De organisatie zal een aantal strategische keuzes moeten maken. Wil zij de verantwoordelijkheid voor de te leveren dienst geheel bij de dienstverlener leggen of wil zij zelf de eindregie houden. Vanuit juridisch oogpunt heeft het de voorkeur dat de dienstverlener voor het outsourcingtraject in zijn geheel verantwoordelijk is, zonder onderbrekingen of afhankelijkheden van de organisatie of door de organisatie ingeschakelde derden. Moerel en Van Reekel1 zien in de relatie tussen de omvang van de uitbesteding en de verdeling van verantwoordelijkheid drie varianten van outsourcing. 1. Dienstverlener is volledig verantwoordelijk; De dienstverlener dient de organisatie een omschreven dienst te leveren. Hij bepaalt hoe hij dat doet. Het voordeel is dat de dienstverlener relatief veel verantwoordelijkheid neemt. De organisatie hoeft relatief weinig personeel in te zetten om het proces te begeleiden. Nadeel is dat de organisatie een grotere afhankelijkheid heeft van de dienstverlener en het hem kan beperken in zijn eigen ontwikkeling. Gemeenten hebben met het Nederlands Rode Kruis een contract waarin zij het proces opvang en verzorging hebben uitbesteed. Het Rode Kruis neemt hierin zijn verantwoordelijkheid maar doet daarin al jaren hetzelfde: het inrichten van een sporthal met stretchers waar de getroffenen kunnen overnachten. Het is echter niet de opvang die de gemeente wenst. Zij denkt daarbij aan reguliere overnachtingslocaties als hotels en vakantieparken. 2. Het inschakelen van een integrator; Een integrator is een tussenpersoon die in eigen naam overeenkomsten sluit, maar voor rekening van een opdrachtgever (de principaal). De organisatie gaat een opdracht aan met de integrator, waarna met de integrator de oplossing wordt uitgewerkt. De integrator is verantwoordelijk voor de uitwerking en het gewenste resultaat. Het voordeel is dat de organisatie zich kan richten op de inhoud van de oplossing en de keuze van de dienstverleners. Nadeel is de kostenverhoging doordat de integrator voor zijn taken een vergoeding zal vragen. Het project Slachtoffer informatie systematiek (SIS) is hiervan een mooi voorbeeld. Het SIS is een systematiek om bij incidenten slachtoffers te registreren en verwanten te informeren. Uitvoering van het SIS gebeurd in opdracht van de gemeente. SIS is een landelijke voorziening waarvan de borging en het beheer van de applicatie is uitbesteed aan het Instituut Fysieke Veiligheid(IFV). Het

1

Moerel & Van Reeken, 2009, p. 29 - 31


31

IFV heeft namens de gemeenten de frontoffice uitbesteed aan een private marktpartij en met hen een overeenkomst gesloten. 3. Organisatie is verantwoordelijk voor de totaaloplossing; De organisatie is verantwoordelijk voor het ontwikkelen van de totaaloplossing en de integratie van de deeloplossingen van de dienstverleners hierin. De organisatie zal er voor moeten zorgen dat de gekozen dienstverleners in samenwerking tot een goed werkende eindoplossing komen. Hiervoor is nodig dat de organisatie kennis, ervaring en managementvaardigheden in huis heeft. Het voordeel is dat de organisatie in ieder geval de regie heeft. Het nadeel is dat de organisatie het volledige risico heeft van lacunes tussen de geleverde deeloplossingen, als dienstverleners elkaar onderling of de organisatie de schuld geven over ontstane fouten. Binnen de bevolkingszorg zijn hiervan geen voorbeelden. Een voorbeeld zou kunnen zijn dat de gemeente in het proces ‘evacuatie van mens en dier’, taken aan verschillende marktpartijen heeft uitbesteed en daarin zelf coördineert. Taken die zijn uitbesteed kunnen zijn; busvervoer van mensen, transport van dieren, verkeersbegeleiding, opvang, verzorging, registratie en beveiliging. De keuze tussen de varianten zal deels afhangen van de mogelijkheden in de markt, deels van de mate waarin de organisatie de integratie van de dienstverleners en oplossingen als belangrijk beschouwt.

2.5.7 Demand management Onderzoek van Gartner wijst uit dat 45% van de outsourcingrelaties door de organisatie als onvoldoende en niet succesvol wordt beoordeeld1. Bij nader onderzoek blijkt echter, dat de dienstverlener in de meeste van die gevallen de overeengekomen service levels haalt en die zelfs overtreft. De waargenomen kwaliteit blijkt vooral te worden bepaald door de mate waarin de geleverde diensten voorzien in veranderde behoeften van de bedrijfsonderdelen. Het gaat er dus om te verzekeren dat de dienstverlening blijft aansluiten op de steeds veranderende eisen. Het proces waarbij de dienstverlening op de veranderende behoeften wordt afgestemd wordt aangeduid als Demand management2. Demand management is bij outsourcing moeilijker en belangrijker dan wanneer de organisatie zelf de dienst uitvoert. Dat komt door hiërarchische zeggenschap: Bij een conflict tussen twee afdelingen zal men aan het bestuur verantwoording moeten afleggen en het bestuur kan de knopen doorhakken. Bij outsourcing gaat het in beginsel om gelijkwaardige 1

Cox R.A. en Cliff, J. (2003 maart 12). “Quality, Not Cost, is the Real Payoff From Outsourcing’. www.gartner.com, genoemd in Moerel & Van Reeken, 2009 2 Moerel & Van Reeken, 2009, p139


32

partijen. Komen die er niet uit dan zal beroep moeten worden gedaan op een deskundige, arbiter of rechter. Een outsourcing leidt inherent tot een grotere spanning tussen dienstaanbod en interne behoefte, dan het in eigen huis voorzien in die behoefte. Dat heeft te maken met standaardisatie, schaalvoordelen en focus. Vaak wordt uitbesteed in de wetenschap dat de dienstverlening intern onvoldoende was geoptimaliseerd. Bijvoorbeeld er bestaan nog meerdere applicaties voor de gebruikers in het proces, afgestemd op hun specifieke behoeften. De dienstverlener zal uit oogpunt van kostenbesparing en beheersbaarheid standaardisatie toepassen, maar dat betekent dat ook minder tegemoet wordt gekomen aan specifieke wensen van een kleinere groep gebruikers. Door demand management moet de interne vraag voldoende worden beheerst, om ontevredenheid over de dienstverlener te voorkomen. Om kosten te besparen zal de dienstverlener gebruik maken van schaalvoordelen door met dezelfde dienst meerdere klanten te bedienen. Afwijkingen ten behoeve van een specifieke klant zijn dus kostbaar. Ook hier is demand management nodig om de verwachtingen van gebruikers te managen. Ten slotte heeft de dienstverlener een andere focus dan de interne afdeling van de organisatie. Het moet meerdere klanten bedienen en stelt daarbij andere prioriteiten. Demand management moet er dan voor zorgen de dienstverlener zijn focus op de organisatie houdt en delfde prioriteiten stelt.

2.6 Juridische implicaties 2.6.1 De wettelijke ruimte Wetgeving, in het bijzonder de Wet Veiligheidsregio, Gemeentewet en de Algemene wet bestuursrecht, kan de mate van vrijheid beperken om taken uit te besteden. Als de wet bepaalt dat de gemeente bepaalde taken zelf moet uitvoeren, is het vaak wel mogelijk om bepaalde onderdelen van die taak uit te besteden, bijvoorbeeld de voorbereiding of uitvoering, maar niet de beslissingsbevoegdheid, bevel, gezag of verantwoordelijkheid. We kijken eerst naar de bevoegdheden van de burgemeester bij rampen en crisis, dan naar de taak van de gemeenteraad en tot slot naar relevante juridische beperkingen bij het outsourcen.


33

2.6.2 Gezag De Wet veiligheidsregio’s geeft het kader voor de bevoegdheden bij rampen en crises, ook wanneer die meer dan één gemeente tegelijk treffen of die het belang van één gemeente overschrijden (en dus bovenlokaal zijn)1. Een ramp wordt in artikel 1 Wet veiligheidsregio’s gedefinieerd als een gebeurtenis waardoor een ernstige verstoring van de fysieke veiligheid is ontstaan en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken. 2.6.2.1 Bevoegdheden bij lokale ramp In geval van brand, een lokale ramp, crisis of dreiging daarvan heeft de burgemeester een aantal bevoegdheden en taken:  De burgemeester heeft het gezag bij brand alsmede bij ongevallen anders dan bij brand voor zover de brandweer daarbij een taak heeft (artikel 4).  De burgemeester heeft het opperbevel in geval van een ramp of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan (artikel 5).  De burgemeester kan de leiding van het ambulancevervoer aanwijzingen geven ten behoeve van de openbare orde (artikel 6).  De burgemeester is belast met de informatievoorziening tijdens de ramp of crisis (crisiscommunicatie) naar bevolking en hulpverleners (artikel 7). Het gezag bij brand en ongevallen anders dan bij brand (artikel 4) betreft de bevoegdheid van de burgemeester jegens de brandweer. De burgemeester kan op grond van het opperbevel van artikel 5 van de Wet veiligheidsregio’s géén rechtstreekse bevelen geven aan de bevolking. Daartoe dient hij bijvoorbeeld zijn noodbevoegdheden (artikelen 175 en 176 Gemeentewet) te hanteren. Artikel 6 van de Wet veiligheidsregio’s houdt in dat de burgemeester ook de zeggenschap heeft over de inzet van de ambulances. Indien het naar het oordeel van de burgemeester noodzakelijk is, kan hij aanwijzingen geven aan de Regionale Ambulancevoorziening (RAV) die in zijn gemeente verantwoordelijk is voor de ambulancezorg. Het is aan de burgemeester om te bepalen of de openbare orde in het geding is en of er ingegrepen moet worden. Indien de politie in een gemeente optreedt ter handhaving van de openbare orde en ter uitvoering van de hulpverleningstaak, dan staat zij onder gezag van de burgemeester2. Artikel 7 verplicht de burgemeester informatie aan de bevolking van zijn gemeente te verschaffen tijdens een (dreigende) crisis. De informatie heeft betrekking op zowel de achtergronden van de crisis als op de gevraagde handelingen van burgers. Daarnaast verplicht dit artikel de burgemeester om de personen die betrokken zijn bij de bestrijding of beheersing van de ramp of crisis te informeren over de risico’s voor de gezondheid en de te treffen voorzorgsmaatregelen en afstemming te zoeken met de informatievoorziening op 1 2

www.burgemeesters.nl/bevoegdheden/veiligheidsregio’s art. 11 Politiewet 2012


34

Rijksniveau (artikel 7 lid 3). Dit artikel heeft geen betrekking op informatievoorziening over alle potentiële bedreigingen (risicocommunicatie). Dat is geregeld in artikel 45 en 46 en is een taak voor het bestuur van de veiligheidsregio. 2.6.2.2 Bevoegdheden bovenlokale ramp Bij rampen en/of crises die de gemeentegrens overstijgen wordt opgeschaald tot regionaal niveau en wordt er een regionaal beleidsteam (RBT) gevormd. Het RBT bestaat uit de burgemeesters van de betrokken gemeenten, de hoofdofficier van justitie en de voorzitter(s) van betrokken waterschappen. Het RBT wordt voorgezeten door de voorzitter van de veiligheidsregio, veelal de burgemeester van de grootste gemeente. De voorzittende burgemeester krijgt de bevoegdheden die bij een lokale crisis de burgemeester toekomen (artikel 39 lid 1), waaronder inbegrepen het noodbevel (artikel 175 Gemeentewet) en de noodverordening (artikel 176 lid1 Gemeentewet). De burgemeesters van de bij de ramp betrokken gemeenten worden geraadpleegd bij de totstandkoming van besluiten. Een burgemeester kan in het regionaal beleidsteam schriftelijk bezwaar doen aantekenen, indien hij van mening is dat een voorgenomen besluit het belang van zijn gemeente onevenredig schaadt (artikel 39 lid 4). 2.6.2.3 Rol commissaris van de Koning De commissaris van de Koning ziet toe op de samenwerking in het regionaal beleidsteam en kan daartoe aanwijzingen geven (artikel 41 lid 1) volgens een door de regering gegeven ambtsinstructie (artikel 41 lid 2). In geval van een ramp of crisis van bovenregionale betekenis, of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, kan de commissaris van de Koning de voorzitter van de veiligheidsregio, zo mogelijk na overleg met hem, aanwijzingen geven over het inzake de rampenbestrijding of crisisbeheersing te voeren beleid (artikel 42). 2.6.2.4 Gemeenteraad De gemeenteraad is het hoogste orgaan van de gemeente en bepaalt als algemeen bestuur op hoofdlijnen het beleid van de gemeente. Daarnaast vertegenwoordigt de gemeenteraad de burgers en controleert de gemeenteraad het college van burgemeester en wethouders (B&W) op uitvoering van beleid. De gemeenteraad benoemt ook de wethouders. De wethouders vormen samen met de burgemeester het dagelijks bestuur van de gemeente. Alleen de Kroon, de Koning en de ministers, kunnen de burgemeester ontslaan, de gemeenteraad dus niet. Hierbij geldt echter dat de burgemeester meestal de eer aan zichzelf houdt op het moment dat de raad het vertrouwen in de burgemeester opzegt. Formeel gezien hoeft dit dus echter niet.


35

2.6.3 Strategische keuzes Niet alleen de juridische beperkingen zijn van belang ook de strategische keuzes die worden gemaakt hebben juridische consequenties.1 Bijvoorbeeld de keuze om activa in eigendom over te dragen of te behouden en deze slechts te laten beheren. Ook dient er een keuze van aanbesteden te worden gemaakt. Slechts één dienstverlener benaderen of meerdere door middel van een biedingsproces. Een biedingsproces geeft de organisatie een betere onderhandelingspositie en zal waarschijnlijk tot een substantieel betere prijs en betere service levels leiden. Men kan ook overwegen het eigen bedrijfsonderdeel mee te laten bieden. Dit geeft inzicht in wat er op eigen kracht zou kunnen worden gerealiseerd en in de kosten- en prijsopbouw. Het verhoogt het draagvlak als het intern niet zo goedkoop of goed kan. Bij outsourcingtrajecten in het bedrijfsleven is voor de overdracht van personeel de Wet Overgang van Onderneming van toepassing. Echter niet op ambtenaren. Ambtenaren zijn werknemers met een publiekrechtelijke rechtspositie en vallen niet onder het werknemersbegrip van de hiervoor genoemde wet2. Indien er ambtenaren overgaan naar de dienstverlener, dan is dat als gevolg zonder behoud van arbeidsvoorwaarden. Als het de uitdrukkelijke bedoeling is van de outsourcende overheid dat de ambtenaar zijn status verliest, dan is een expliciet ontslagbesluit een vereiste3.

2.6.4 Aanbesteding De organisatie zal bij outsourcen van een taak eerst bepalen of de organisatie aangemerkt moet worden als aanbestedende dienst in de zin van de Europese en nationale aanbestedingsregels. De rechtsbronnen hiervoor vormen de Europese aanbestedingsrichtlijn: de algemene aanbestedingsrichtlijn voor overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten4. Deze is in Nederland geïmplementeerd met de Aanbestedingswet 2012 (ABW 2012) die op 1 april 2013 in werking is getreden. Partijen die volgens artikel 1.1 ABW 2012, gehouden zijn aan de aanbestedingsregels, zijn:  De staat;  Een provincie, een gemeente, een waterschap;  Publiekrechtelijke instellingen;  Een samenwerkingsverband van deze overheden of publiekrechtelijke instellingen.

1

Moerel & Van Reeken, 209, p. 31 HvJEG; 14 september 2000, JAR 2000/225 3 CrvB 20 februari 2001, JAR 2001/156 4 Richtlijn 2004/18/EG van 31 maart 2004, PbEG 2007, L 134 2


36

In beginsel gelden voor de aanbesteding slechts ‘overheidsopdrachten’. Dit zijn schriftelijke overeenkomsten onder bezwarende titel - dat wil zeggen met een geld waardeerbare tegenprestatie - tussen één of meer ondernemers en één of meer aanbestedende diensten met betrekking tot de uitvoering van werken, leveringen of diensten. Het outsourcen van een bevolkingszorgtaak is in die zin een overheidsopdracht die moet worden aanbesteed door de gemeente of de veiligheidsregio. De drempelwaarden overheidsopdrachten 2014-2015 voor uitvoering van diensten is voor de gemeente 207.000 euro en 134.000 euro voor de centrale overheid1. Als eenmaal is vastgesteld dat op het outsourcingtraject de aanbestedingsregels van toepassing zijn, dan rijst de vraag hoe moet worden aanbesteed. Dit kan via de openbare procedure óf door middel van een niet-openbare procedure. De openbare aanbesteding kent maar één ronde, die algemeen bekend wordt gemaakt en waaraan elke geïnteresseerde kan deelnemen. De niet-openbare aanbesteding gaat in twee ronden. De eerste ronde staat voor iedereen open. Voor de tweede ronde wordt slechts een van te voren bekend gemaakt beperkt aantal gegadigden uitgenodigd op basis van de door de aanbestedende dienst gestelde selectiecriteria. In beide procedures mag voor de gunning niet met de gegadigden over de opdracht worden onderhandeld.

2.6.5 Kwaliteit van de dienstverlening Er zijn verschillende vormen voor eisen aan kwaliteit: inspanningsverplichtingen, resultaatsverplichtingen en garanties. Daarnaast zijn er indirect geformuleerde kwaliteitseisen, waar sancties worden gekoppeld aan het zich voordoen van bepaalde omstandigheden. Bij inspanningsverplichtingen is de schuldenaar (dienstverlener) in beginsel alleen verplicht zich in te spannen. Als ondanks voldoende inspanning het beoogde resultaat niet is bereikt heeft de organisatie geen verhaal. Bij een resultaatverplichting is de dienstverlener verplicht het overeengekomen resultaat te leveren. In de praktijk is de bewijsplicht van de organisatie het belangrijkste verschil. De organisatie stelt vast of een inspanningsverplichting wordt geschonden en zal moeten bewijzen dat de dienstverlener zich onvoldoende heeft ingespannen. Bij resultaatsverplichting hoeft de organisatie alleen te stellen, dat de dienstverlener het resultaat niet heeft behaald. Uit jurisprudentie2 blijkt echter dat waar een inspanning gewoonlijk leidt tot een behaald resultaat, het aan de dienstverlener is om uit te leggen hoe het komt dat zijn inspanningsverplichting niet in dat resultaat heeft geresulteerd. Dan is het verschil tussen inspanningsverplichting en resultaatsverplichting niet groot. Bij beide komt de dienstverlener 1 2

Verordening (EU) nr. 1336/2013 van de commissie van 13 december 2013 HR 26 februari 1971, NJ 1971 270 (gemeente Rotterdam/Ivens)


37

eventueel een beroep op overmacht toe. Dat is meestal anders bij garanties; daarbij wordt veelal overeengekomen, dat de schuldenaar het risico van overmacht draagt. Artikel 401, Burgerlijk Wetboek Boek 7, verlangt van de dienstverlener om de zorg van een goed opdrachtnemer in acht te nemen. Uit jurisprudentie1 blijkt dat de maatstaf die daarvoor wordt aangelegd die van een ´redelijk bekwaam en redelijk handelende vakgenoot´ is. In de praktijk wordt dit uitgangspunt ook in de overeenkomst vastgelegd: de dienstverlener dient steeds zodanige procedures, bekwaamheid, ijver, voorzichtigheid, zorg en procedures in acht te nemen als (in redelijkheid) mag worden verwacht van een bekwaam en ervaren persoon of onderneming die werkzaam is in eenzelfde soort onderneming in gelijke of soortgelijke omstandigheden.

2.6.6 Afhankelijkheid Is de overeenkomst eenmaal gesloten en de uit te besteden dienst overgenomen door de dienstverlener, dan zit de organisatie vast aan die dienstverlener. Het demand management (als verankerd in de outsourcingovereenkomst) moet deze afhankelijkheid proberen te reguleren. Daarbij moet worden bedacht dat de belangen van partijen in een outsourcingrelatie structureel van elkaar verschillen. De organisatie wil een zo goed mogelijke dienst tegen zo laag mogelijke kosten. De dienstverlener wil maximalisatie van winst en groei van de onderneming. Om een en ander in goede banen te leiden zal het contract zodanige mechanismen voor het beheer van de relatie (de governance van de relatie) en voor het doorvoeren van wijzigingen (de change control procedure) moeten bevatten, dat de dienstverlening zonder buitensporige kosten kan worden afgestemd op gewijzigde eisen en omstandigheden.

2.6.7 Eisen aan de overeenkomst Een goed management van de relatie tussen organisatie en dienstverlener stelt hoge eisen aan de organisatie, aan de dienstverlener èn aan hun overeenkomst2:  De te leveren diensten en de gestelde eisen zijn duidelijk en meetbaar omschreven;  De geleverde kwaliteit wordt continu gemeten en regelmatig gerapporteerd met een vergelijking ten opzichte van de afgesproken kwaliteit, samen met een analyse van de oorzaken van eventuele tekortkomingen en hoe die worden voorkomen in de toekomst;  Een duidelijk diensthandleiding structureert het dagelijkse contact;  Een degelijke overlegstructuur voor dagelijks beheer (contract management) en de strategische aspecten (strategisch management);  Er zijn degelijke afspraken voor het doorvoeren van kleine en grotere wijzigingen;

1 2

HR 9 november 1990, NJ1991, 26; HR 1 november 1991, NJ 1992, 121; HR 9 juni 2000, NJ 2000, 460 Moerel & Van Reeken, 2009


38

 Regelmatige controles op de nakoming van de gemaakte afspraken (uitgevoerd door derden en geregeld door de dienstverlener zelf);  De organisatie heeft voldoende controlebevoegdheden, waaraan de dienstverlener alle noodzakelijke medewerking verleent. Als vuistregel kan men aanhouden dat circa 10% van het oorspronkelijke personeel nodig is om de taken van een demand organisatie naar behoren te verrichten1. Het aansturen van de dienstverlener vergt wezenlijk andere vaardigheden dan het aansturen van een interne afdeling.

2.6.8 Privacywetgeving Bij het uitbesteden van een taak voor de bevolkingszorg verwerkt de dienstverlener vaak persoonsgegevens van of voor de opdrachtgever. Dit kan hij doen in verschillende vormen, zoals het vragen, verzamelen, raadplegen, bewaren en verstrekken van gegevens. Jonker2 heeft onderzoek gedaan naar de aspecten van privacy bij outsourcing en is daarbij uitgegaan van een outsourcingrelatie tussen twee Nederlandse partijen. Ik zal mij hier verder ook op richten, hoewel het door de Europese aanbestedingsprocedure mogelijk kan zijn dat men een relatie aangaat met een buitenlandse partij. In Nederland is het verwerken van persoonsgegevens (inclusief het raadplegen, bewaren, doorgeven, verzamelen en gebruiken) onderworpen aan de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). De Wbp is een uitvloeisel van de Richtlijn bescherming persoonsgegevens3. Jonker geeft aan dat veelal kan worden aangenomen dat in outsourcingrelaties de opdrachtgever de verantwoordelijke zal zijn en de dienstverlener de bewerker. Wordt bijvoorbeeld de gehele personeelsadministratie van de organisatie uitbesteed, dan kan de dienstverlener als (mede)verantwoordelijk worden aangemerkt. Als vuistregel wordt ook wel gehanteerd dat als een dienstverlener zijn diensten uitsluitend aanbiedt aan de opdrachtgever, hij dan in beginsel bewerker is. Gaat hij als gevolg van de overeenkomst een rechtstreekse relatie aan met een derde en is de gehele personeelsadministratie uitbesteed, dan is hij in beginsel (mede) verantwoordelijk. Als de dienstverlener is gekwalificeerd als bewerker is artikel 9 Wbp met name van belang, waarbij het gaat om de verdere verwerking van persoonsgegevens. Deze mogen door de dienstverlener niet verder worden verwerkt op een wijze die onverenigbaar is met de doeleinden waarvoor ze oorspronkelijk zijn verkregen. Bij enkel uitbesteding van gegevensverwerking levert dit geen probleem op. Indien de opdrachtgever gerechtigd is de persoonsgegevens te verwerken, dan zal de dienstverlener ook gerechtigd zijn om in het kader van de outsourcingrelatie de persoonsgegevens ten behoeve van de opdrachtgever te verwerken. Dit levert geen onverenigbare verwerking op. Dit wordt anders als de 1

Mooijman R., 2009. Overgenomen uit Moerel & Van Reeken, pag. 142 Jonker, L. Outsourcing & Privacy, 2010. In Thole, Van der Jagt & Roerdink, hoofdstuk 6. 3 Richtlijn 95/46/EG 2


39

dienstverlener nieuwe gegevensdiensten aan zijn dienstenportfolio toevoegt op grond waarvan ‘nieuwe’ gegevensverwerkingen plaatsvinden (bijvoorbeeld voor andere doeleinden dan oorspronkelijke doeleinden). Deze ‘nieuwe‘ gegevensverwerkingen dienen volledig getoetst te worden aan de algemene bepalingen van de Wbp. De bewerkingsovereenkomst In het kader van de outsourcingsrelatie geldt naast regels over de grondslag van de gegevensverwerking nog in het bijzonder de verplichting om passende technische en organisatorische beveiligingsmaatregelen als bedoeld in artikel 13 Wbp te treffen. De verplichting rust op de verantwoordelijke. De Wbp vereist dat de verantwoordelijke en de bewerker een schriftelijke overeenkomst sluiten (artikel 14 Wbp). In deze overeenkomst, in de praktijk meestal een onderdeel van de outsourcingovereenkomst, moet in ieder geval worden bepaald dat: 

De dienstverlener slechts in opdracht van de organisatie gegevens zal verwerken;



De dienstverlener de gegevens adequaat zal beveiligen tegen verlies of tegen enige vorm van onrechtmatige bewerking;



De organisatie het recht heeft vorenbedoelde beveiliging te controleren (auditrecht) (Artikel 12 en 14 Wbp) Hieraan kunnen volgens Jonker rapportageverplichtingen worden gekoppeld zodat niet steeds een kostbare audit hoeft te worden uitgevoerd. Kortom, in outsourcingrelaties is de service level agreement ook voor privacyaspecten onverminderd van belang. De Wbp stelt eisen aan de keuze van de bewerker. De organisatie zal door middel van due deligence onderzoek bij de dienstverlener moeten nagaan of de dienstverlener voldoende waarborgen biedt om de persoonsgegevens adequaat te beveiligen tegen verlies of tegen enige vorm van onrechtmatige verwerking (artikel 14 Wbp).


40

3 Operationalisering van de theorie 3.1 Afwegingskader De Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten en Oegstgeest heeft in mei 2013 een afwegingskader gepresenteerd voor de vraag wanneer de gemeente een activiteit zelf wil uitvoeren, wil uitbesteden of in samenwerking met andere gemeenten wil uitvoeren1. Dit afwegingskader ‘Zelf doen, samen doen of uitbesteden’ kan door de raden worden gebruikt. Het is een instrument om te toetsen of in een voorstel tot samenwerking of uitbesteding op gestructureerde wijze aan alle relevante aspecten voldoende aandacht is besteed. Volgens de rekenkamercommissie is er al veel onderzoek gedaan naar de afwegingen voor gemeenten om activiteiten zelf of in samenwerking uit te voeren of aan de markt uit te besteden. De Rekenkamercommissie heeft er voor gekozen om op basis van deze rijke literatuur een synthese te maken in plaats van een soortgelijk onderzoek zelf uit te (laten) voeren. Het gaat met name om documenten van het Wetterskip Fryslân en van de gemeenten Texel en Leiderdorp. Het Wetterskip Fryslân heeft in 2005 een toetsingskader ontwikkeld2. Dit had als doel: ‘Het op een transparante, rationele, objectieve en systematische wijze beoordelen of het doelmatiger is werkzaamheden zelf uit te voeren, uit te besteden dan wel in samenwerking met andere partijen uit te voeren’. Aan dit toetsingskader liggen de volgende uitgangspunten en randvoorwaarden ten grondslag: • Het toetsingskader moet breed toepasbaar zijn. Alle activiteiten van Wetterskip Fryslân moeten met behulp van het toetsingskader kunnen worden getoetst; • Het toetsingskader moet eenduidig en systematisch van opzet zijn, zodat alle activiteiten op identieke wijze kunnen worden getoetst; • Het toetsingskader dient eenvoudig van opzet te zijn, zodat op effectieve en efficiënte wijze de toetsing van activiteiten kan plaatsvinden; • Het toetsingskader dient subjectiviteit tot een minimum te beperken. Het toetsingskader van het Wetterskip Fryslân vormt de basis van het afwegingskader dat de Rekenkamercommissie heeft opgesteld. Dit toetsingskader en varianten hiervan zijn in de praktijk al succesvol toegepast, zoals door het Wetterskip Fryslân zelf en door de gemeente Texel 3.

1

Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten en Oegstgeest, 2013. Opzet en werking van het toetsingskader van het Wetterskip Fryslân zijn ontleend aan: Drs. P.L. Polhuis, Ing. J.W. de Jong en Ir. H.J.C. Grafhorst, Overheidsdilemma: zelf doen of uitbesteden?, in: B&G (september 2005), en: Drs. P.L. Polhuis, G. de Vries-Visser RA en Ir. H.J.C. Grafhorst, Zelf doen of uitbesteden: een dilemma voor de overheid, in: B&G (december 2006) 3 Organisatieontwikkeling gemeente Texel. Plan van Aanpak samenwerkingstrajecten (19 juni 2012). 2


41

Het Wetterskip Fryslân legt in zijn ‘zeef’ Kosten alleen de nadruk op de financiële aspecten. De gemeente Texel heeft het model op dit aspect uitgebreid met kwaliteit en reductie van kwetsbaarheid. De gemeente Leiderdorp hanteert het Afwegingskader bij het aangaan van Verbonden Partijen1. Dit instrument gaat een stap verder dan het toetsingskader van het Wetterskip Fryslân door ook afwegingscriteria aan te reiken voor de specifieke samenwerkingsvorm: een publiekrechtelijke participatie, een PPS-constructie of een privaatrechtelijke participatie. Bovendien start het afwegingskader van de gemeente Leiderdorp met de notitie dat indien een activiteit geen publiek belang dient, de gemeente niets moet doen en deze aan de markt of andere overheden moet overlaten. Voor mijn onderzoek heb ik als uitgangspunt het Afwegingskader van de Rekencommissie Wassenaar, Voorschoten en Oegstgeest ‘Zelf doen, samen doen of uitbesteden’ gehanteerd. Echter vanwege mijn onderzoeksvraag heb ik mij beperkt tot de keuze ‘wel of niet uitbesteden aan een privaatrechtelijke partij’ en mij niet gericht op de mogelijkheden van zelf of samen doen. Ik noem het ‘het afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak’. Op de volgende pagina is afwegingskader schematisch weergegeven.

1

Gemeente Leiderdorp, Nota verbonden partijen, 25 oktober 2010


42

Schema afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak: Bevolkingszorgtaak

1. Is er sprake van een publiek belang?

Aan de markt en/of samenleving overlaten

2. Is er wettelijke vrijheid?

3. Is er beleidsvrijheid?

Zelf doen

4. Is de taak niet Organisatiespecifiek?

5. Is de taak eenvoudig los te koppelen?

6. Financieël en/of kwaliteitsvoordeel en/of reductie van kwetsbaarheid?

7. Risico’s beheersbaar?

Objectief criterium Objectief criterium met subjectieve elementen Subjectief criterium advies

8. Is er een markt met concurrerende aanbieders?

9. Kan de gemeente het publiek belang als opdrachtgever voldoende behartigen?

Samen doen of zelf doen

Uitbesteden aan de markt


43

3.2 Toelichting afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak Het afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak kan gezien worden als een zeef om te beslissen of het uitbesteden van een activiteit – een bevolkingszorgtaak – door de gemeente aan een private partij mogelijk is. De zeef kent negen afwegingen. Iedere afweging wordt met een ‘ja’ of ‘nee’ beantwoord. Wordt de afweging met ‘ja’ beantwoord, dan gaat men door naar de volgende afweging en blijft outsourcen van een bevolkingszorgtaak tot de mogelijkheden behoren. Wordt afweging in de rij van één tot en met zeven met ‘nee’ beantwoord, dan zal de gemeente de taak zelf moeten uitvoeren. Wordt afweging 8 en 9 met nee beantwoord dan zijn er mogelijkheden tot samenwerking (samen doen). Hieronder een toelichting op de afwegingen.  Afweging 1 – Is er sprake van een publiek belang? Het is goed om telkens opnieuw de vraag te beantwoorden of een activiteit wel een publiek belang dient. Deze vraag is aan de orde geweest in het rapport Bevolkingszorg op orde. Daarbij is vastgesteld welke bevolkingstaken van publiek belang zijn. Activiteiten die geen publiek belang dienen kunnen worden overgelaten aan de markt, maatschappelijke organisaties of de zelfredzame burger(s). Het antwoord op de vraag of een activiteit een publiek belang dient, is politiek van aard en kan door tijd en plaats anders beantwoordt worden.  Afweging 2 – Is er wettelijke vrijheid? Wetgeving (in het bijzonder de Gemeentewet en de Algemene wet bestuursrecht) beperkt de mate van vrijheid om activiteiten uit te besteden. Als de wet bepaalt dat de gemeente bepaalde activiteiten zelf moet uitvoeren, stopt de toetsing. Het is dan vaak wel mogelijk om bepaalde onderdelen van een activiteit uit te besteden, bijvoorbeeld de voorbereiding of uitvoering van besluiten, maar niet de beslissingsbevoegdheid zelf.  Afweging 3 – Is er beleidsvrijheid? Bestuurlijke afspraken of vigerend beleid kunnen de mate van vrijheid ten aanzien van uitbesteden beperken. Is er voldoende beleidsvrijheid? Als het antwoord op deze vraag ‘nee’ is, kan de toetsing worden gestaakt.  Afweging 4 – Is de taak niet organisatiespecifiek? Zijn de uit te voeren activiteiten organisatiespecifiek? Hiermee wordt bedoeld dat bepaalde activiteiten uniek zijn voor de eigen gemeente. In een dergelijk geval bestaan vrijwel geen marktpartijen waaraan de activiteit zou kunnen worden uitbesteed. Wordt een dergelijke activiteit aangetroffen, dan ligt zelf doen in de rede.


44

 Afweging 5 – Is de taak eenvoudig los te koppelen? Is een bepaalde taak eenvoudig los te koppelen van andere activiteiten binnen de gemeente? Antwoord moet worden gegeven op de volgende vragen: - Is de taak duidelijk te definiëren? - Zijn andere activiteiten sterk afhankelijk van deze taak? Kunnen die andere activiteiten bij eventueel uitbesteden ongestoord voortgang vinden? Als de taak niet losgekoppeld kan worden van andere activiteiten, kan men overwegen die andere activiteiten ook uit te besteden. Waarbij het geheel van deze activiteiten wel ontkoppelbaar moet zijn.  Afweging 6 – Kosten, kwaliteit en reductie van kwetsbaarheid De kosten van zelf doen worden afgezet tegen de kosten van uitbesteding. Zijn naar schatting de kosten van uitbesteden hoger dan wanneer de activiteit zelf wordt uitgevoerd, dan is zelf doen het antwoord. Onder kosten van het ‘zelf doen’ wordt ten minste begrepen: - Materiaal; - Personeel (bestede directe uren); - Interne doorbelastingen (o.a. afschrijving materieel, kosten apparatuur, huisvesting); - Afdelingskosten (o.a. doorberekening indirecte uren). Onder kosten van ‘uitbesteding’ of ‘samenwerking’ worden onder meer begrepen: - Integrale kostprijs externen; - Desintegratiekosten (kosten die worden gemaakt om de activiteit ‘buiten de deur te zetten’); - Coördinatiekosten (bij uitbesteding blijft eigen personeel noodzakelijk ten behoeve van contractbeheer, procesbegeleiding, coördinatie en de beoordeling van de kwaliteit). Ook wordt de kwaliteit die de eigen organisatie kan leveren afgezet tegen de kwaliteit die kan worden verkregen bij uitbesteden. Is de kwaliteit bij uitbesteding of samenwerking lager dan wanneer de activiteit zelf wordt uitgevoerd, dan moet dat worden afgewogen tegen de omvang van de kostenvermindering. Tot slot wordt getoetst of de organisatie zich minder (of juist meer) kwetsbaar maakt door de activiteit buiten de eigen organisatie te plaatsen. Wordt de organisatie kwetsbaarder door het niet langer zelf uitvoeren van de activiteit, dan moet dat ook worden meegewogen. Het toetsen van kosten, kwaliteit en reductie van kwetsbaarheid dient in onderlinge samenhang plaats te vinden. Hoewel deze drie aspecten zijn aangemerkt als ‘objectief criterium’ kunnen ze, bij afwezigheid van voldoende objectieve informatie, wel meer onzekerheden bevatten. Weging ervan is dan ook een politiek-bestuurlijk proces.


45

 Afweging 7 – Risico’s beheersbaar? Welke risico’s, zowel positief als negatief, zijn verbonden met het uitbesteden van de activiteit? (Een positief risico kan als kans worden gezien.) Hierbij kan (niet limitatief) worden gedacht aan: - Politieke risico’s: de gemeente blijft verantwoordelijk voor de uitvoering, maar heeft minder invloed op de wijze waarop de activiteit wordt uitgevoerd; - Het (on)voldoende in huis houden van capaciteit voor calamiteiten en urgente klussen; - Het (on)voldoende in huis houden van eigen expertise om de gewenste prestatie te formuleren en de geleverde prestatie te kunnen beoordelen; - De (on)mogelijkheid om de uitbestedingsbeslissing te heroverwegen in verband met de benodigde investeringen; - In geding komen van goed werkgeverschap; - Mogelijke nadelige consequenties als gevolg van juridische gebreken in contracten met dienstverleners; - Afhankelijkheid van dienstverleners. Bij de weging van risico’s dienen nadrukkelijk eerdere ervaringen binnen de eigen of bij andere gemeenten betrokken te worden. Zijn voldoende voorwaarden aanwezig om eerder of elders gemaakte fouten in dit nieuwe geval te voorkomen?  Afweging 8 – Is er een markt met concurrerende aanbieders Voor uitbesteding aan een private partij is het wel noodzakelijk dat er een markt van concurrerende aanbieders bestaat. 

Afweging 9 - Kan de gemeente het publieke belang als opdrachtgever voldoende behartigen? Als het publieke belang van een taak kan worden behartigd doordat de gemeente optreedt als opdrachtgever (sturing via contractvoorwaarden), dan is uitbesteden een mogelijkheid. Sturing via een contract is vooral mogelijk als de te leveren dienst of prestatie tevoren eenduidig kan worden omschreven. Het is uiteraard van het grootste belang dat de te leveren diensten of prestaties goed worden omschreven (in een contract of in een serviceniveauovereenkomst).


46

4 Onderzoeksresultaten 4.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden de onderzoeksresultaten vermeld van de uitgevoerde interviews. De tekst wordt hier en daar afgewisseld met een persbericht of voorbeelden gegeven door respondenten (deze zijn omkaderd). Aanvankelijk was het de bedoeling dat er voor de interviews 10 veiligheidsregio’s zouden worden benaderen. Echter het enthousiasme en de betrokkenheid met dit onderwerp was zo groot, dat het geen moeite kostte om meer respondenten te vinden. Niemand weigerde mee te werken. Was de agenda vol, dan werd er toch nog een gaatje gevonden. Een respondent kwam zelfs op zijn vrije middag. Een ander schoof ’s morgenvroeg aan na mijn nachtdienst, omdat ik plotseling moest werken.

4.2 Interviews Nederland is voor de organisatie van rampenbestrijding en crisisbeheersing ingedeeld in 25 Veiligheidsregio’s. Voor mijn onderzoek heb ik 14 respondenten benaderd uit even zoveel Veiligheidsregio’s. Deze 14 Veiligheidsregio’s vertegenwoordigen samen 246 gemeenten. Dat is 61% van alle gemeenten op dit moment. Verder behelst het 65% van de oppervlakte van Nederland en woont er 55% van de bevolking. Van de vier grote steden, Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht, ligt alleen Utrecht in het gebied. Andere grote steden zoals Groningen, Arnhem, Nijmegen, Eindhoven en Tilburg liggen wel in één van deze 14 veiligheidsregio’s. Als doelgroep is gekozen voor de coördinerend gemeentesecretarissen van deze Veiligheidsregio’s. Zij zijn door het bestuur van de veiligheidsregio aangewezen en belast met de coördinatie van de maatregelen en voorzieningen die de gemeenten treffen met het oog op een ramp of crisis (artikel 36 Wet veiligheidsregio)1. In veiligheidsregio’s waar deze niet aanwezig of beschikbaar was, is gesproken met de kwartiermaker bevolkingszorg (twee respondenten) of de ambtelijk coördinator bevolkingszorg (drie respondenten). Alle respondenten zijn vele jaren werkzaam bij de overheid, variërend van 10 tot 36 jaar. De gemiddelde ervaring in de functie hiervoor genoemd is vier jaar.

4.3 Afwegingskader De helft van de respondenten herkent het getoonde afwegingskader niet. De andere helft herkent het, of een soortgelijk stappenmodel, wel. Een derde heeft in zijn werk ook wel gebruik gemaakt van soortgelijk afwegingskaders. Niemand heeft het echter ook gebruikt bij het afwegen van het wel of niet uitbesteden van een bevolkingszorgtaak. Men vindt het afwegingkader wel logisch en maakt deze stappen ook in het eigen ‘achterhoofd’. 1

Dit is ook de reden waarom niet is gekozen voor de doelgroep hoofden veiligheidsbureau, zoals vermeld in de onderzoeksopzet.


47

4.4 Organisatie bevolkingszorgtaken Alle Veiligheidsregio’s hebben de acht processen van bevolkingszorg, genoemd in het Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding, georganiseerd. Zes regio's hebben hun bevolkingszorg georganiseerd in een regionale crisisorganisatie, waarvan er vier regio’s in de fase van voorbereiding of uitrol zitten. Lokale taken zoals het openhouden van het gemeentehuis en beschikbaar stellen van kantoorautomatisering buiten beschouwing latend. In vijf regio’s is alleen de aansturing geregionaliseerd. Zoals een poule van functionarissen in het Regionaal Operationeel Team (ROT) (een respondent); een expertteam (een respondent) of een team van operationeel leidinggevenden (drie respondenten). Enkele hebben de functie van communicatieadviseur of Algemeen Commandant geregionaliseerd (twee respondenten). Een regio is met uitzondering van de registratie van slachtoffers, verwanten en schade niet geregionaliseerd maar verwacht dat dit wel de toekomst zal worden.

4.5 Uitbesteed Alle veiligheidsregio’s hebben middels het Veiligheidsberaad het informeren van verwanten uitbesteed en in beheer gegeven aan het Instituut Fysieke Veiligheid (IFV). Het IFV kan gezien worden als een integrator. Dat betekent dat zij de voor deze taak voor de gemeenten het demand management uitvoeren. Verder is het Nederlands Rode Kruis een grote afnemer van een aantal processen. Echter in de opmerkingen van meerdere respondenten lijkt hier een kentering in te komen. Sommige hebben hun contract met het Nederlands Rode Kruis niet verlengd en anderen overwegen dit te doen. Hieronder is in een tabel is weergegeven in hoeveel van de bezochte veiligheidsregio’s een taak is uitbesteed en aan wie: Taak

Aan

Aantal Veiligheidsregio’s

Verwanteninformatie Opvang en verzorging

IFV Het Nederlands Rode Kruis

14 9

Slachtofferregistratie

Het Nederlands Rode Kruis

8

Uitvaart / Rouwverwerking

Monuta

5

Primaire levensbehoefte Schaderegistratie

Het Nederlands Rode Kruis VHD / Eurocross

1 1

Verplaatsing mens en dier Busvervoer

Het Nederlands Rode Kruis Evenementenvervoer NL

1 1

Catering

Cateraar

1


48

Persbericht1: Centraal schademeldpunt Haren paraat bij VHD Alarmcentrale ZATERDAG 22 september 2012

Als gevolg van de ongeregeldheden die gisteravond uitbraken bij het Facebook feest in Haren heeft VHD Alarmcentrale een meldpunt in paraatheid gebracht voor centrale schadeinventarisatie. In opdracht van de gemeente Haren is een speciale telefoonlijn ingericht waarop gedupeerden terecht kunnen voor het aanmelden van mogelijke schade. De omvang van de schade is voor de gemeente Haren aanleiding om een centraal registratiepunt voor aangerichte schade te activeren. Zij geven daarmee uitvoer aan de Wet Veiligheidsregio's. Schaderegistratie is daar een verplicht onderdeel van. Binnen overheidskringen wordt "centrale registratie van aangerichte schade" ook wel aangeduid met de afkorting CRAS. VHD Alarmcentrale registreert namens de gemeente Haren meldingen van burgers, die door de ongeregeldheden aangerichte schade ondervinden. De activiteiten van het meldpunt CRAS Haren op de alarmcentrale bij VHD Alarmcentrale zijn alleen gericht op het registreren van meldingen en algemene schade-inventarisatie, niet op het honoreren van schade. Kort nadat vannacht de Gemeente Haren de opdracht gaf om het melden mogelijk te maken is in nauw overleg met de Gemeente een maatwerk registratie ontwikkeld en is VHD Alarmcentrale opgeschaald om de aanmeldingen te kunnen verwerken. Vanaf zaterdagochtend 07:00 uur is VHD Alarmcentrale in staat de meldingen te verwerken. Mensen die geen schade hebben maar informatie willen kunnen terecht op het speciaal daarvoor geopende publieksinformatienummer

Respondenten geven aan dat er een landelijk convenant is gesloten met Stichting Salvage. Zij geeft hulp aan gedupeerden van een brand, waarbij zij tot de volgende werkdag aan 15 huishoudens opvang kunnen verzorgen2. Twee respondenten zijn in gesprek met Salvage om afspraken te maken over schaderegistratie. Daarentegen zijn er twee respondenten die aangeven dat gemeenten van hun contract met VHD of Eurocross voor schaderegistratie af willen, omdat dit geen meerwaarde heeft en wel geld kost. Ten slotte gaven twee respondenten aan na te denken om de verkeersbegeleiding bij rampen, hekken en verkeersregelaars, uit te besteden aan een marktpartij. Met uitzondering van het Nederlandse Rode Kruis en de IFV zijn er aan de contracten vooraf geen of maar geringe kosten verbonden. Men spreekt van waakvlamovereenkomsten, waarbij de teller pas gaat lopen als er een opdracht tot inzet is. Twee respondenten refereren ook aan de Regionale Uitvoeringsdienst (RUD) waaraan zijn de omgevingszorg hebben uitbesteed. Echter de RUD is geen private marktpartij, maar een gemeenschappelijke regeling in kader van de WGR.

1

Verzekeraars Hulpdienst (2012). Geraadpleegd op http://www.vhd.nl/news_archive_nl.html?id=10&page= Protocol van afspraken tussen Stichting Salvage en het landelijke overleg van coördinerend gemeentesecretarissen 2012. Geraadpleegd op www.infopuntveiligheid.nl 2


49

4.6 Publiek belang Twee respondenten geven aan dat er geen bevolkingszorgtaken zijn die niet het publieke belang dienen. Een van hen geeft aan dat het faciliteren of ondersteunen van een taak, voorwaardenscheppend kan zijn aan een taak van een ander en daarom gezien kan worden als publieke taak. Anderen denken daar anders over, maar zijn wel verschillend in hun opvatting welke bevolkingszorgtaak geen publiek belang dient. Twee springen daarbij echter in het oog.  Schaderegistratie Tien respondenten vinden dit geen publieke taak. Men geeft daarbij aan dat de gemeenten niets doen met de schade dan enkel verwijzen. Het is nu nog faciliteren dat mensen begrijpen dat zij met hun schade naar de verzekeraar gaan. Negentig procent is al schadeverzekerbaar en daarvoor moet men bij de verzekeraar zijn. Grootschalige schaderegistratie komt niet voor. Het zal zo klein en beperkt zijn dat je dat niet van te voren gaat organiseren. Is het onverzekerbare schade dan zal de gemeente bekijken of zij daarvoor een regeling kunnen treffen of fondsen werven. Als voorbeeld wordt de Commissie Meijer genoemd in verband met de geleden schade door aardbevingen naar aanleiding van gaswinning in Noord-Nederland. Een respondent verwoordt het als volgt: “Bij een ramp doen gemeenten niet anders met schaderegistratie dan dat ze het leuk vinden om in de media te vermelden dat de omvang van de schade ongeveer 2 miljoen euro is. De gemeente keert geen euro uit”. Een andere respondent geeft aan dat enkel doorverwijzen voor de gemeenteraad een stap te ver is, omdat het als heel belangrijk wordt ervaren. Het besluit nemen die taak los te laten is erg moeilijk.  Opvanglocaties Zeven respondenten geven aan dat het inrichten of het hebben van een opvanglocatie niet meer een publiek belang dient. Als motivatie hiervoor wordt gegeven dat bijna iedereen wel een mobiel heeft en contact kan leggen met familie of kennissen voor onderdak. Anders staan er wel mensen in de rij om deze mensen te helpen. Ook wordt genoemd dat niemand in een sporthal op een stretcher wil liggen. Stichting Salvage doet ook de opvang, wat veelal voldoende is. Geen respondent kan zich herinneren dat grootschalig opvang noodzakelijk was en een aantal komt met voorbeelden die het tegendeel aangeven. Een van de respondenten geeft aan dat een ambtenaar in een provinciestad bijna zijn halve baan besteedt aan het beheer van opvanglocaties, maar zich niet kan herinneren wanneer deze als zodanig zijn gebruikt.


50

Voorbeeld Storm 2006 “Het bericht komt binnen dat 500 mensen op het treinstation niet weg kunnen komen. Het ROT bevestigt het bericht maar spreekt over enkele mensen die niet naar huis kunnen, niet het aantal van 500. Je moet dan toch je opvang inrichten. Maar voor hoeveel? Dan maar op die 500. Dus een scholengemeenschap voor 500 man ingericht. Broodjes laten aanrukken. Toen nog bedjes. Twaalf of dertien, meer kregen we er niet. Het Rode Kruis had van meerdere plaatsen verzoeken gekregen en kon door het weer de weg niet op. Meer was er niet te krijgen. Uiteindelijk kwamen er 10 mensen, bleven er 9 slapen en hadden we 250 broodjes. De daklozen hebben vrij lang van deze voorraad gegeten”.

Verder geven drie respondenten aan dat de eis dat er binnen een bepaalde tijd een opvanglocatie moet zijn ingericht, uitgaat van een verkeerde veronderstelling, namelijk dat mensen niet zelfredzaam zijn. Kunnen ze echt nergens heen dan kan er wel een hotel geregeld worden. Voorbeeld Stroomstoring Zaltbommel “De zelfredzaamheid was daar enorm groot. Zonder sturing van de gemeente is de bevolkingszorg door de bevolking zelf opgepakt. De tuinders hebben met hun aggregaten de mensen van stroom voorzien. De gemeente heeft alleen een aggregaat geregeld voor het verzorgingshuis. Gemeente had sportzalen met bedden klaar staan waar echt niemand gebruik van heeft gemaakt”.

Twee respondenten die ervaring hebben met rampen als stroomuitval, overstroming en aardbevingen geven aan dat ze als alternatief voor een opvanglocatie nadenken om voor de gedupeerden in het rampgebied zorgmeldpunten in te richten. Deze zijn multidisciplinair en bedoeld om hen te informeren en te faciliteren bij de hulpvraag.  Slachtofferregistratie Als het gaat om de vraag of er ook bevolkingszorgtaken zijn die niet meer het publieke belang dienen, zijn er twee respondenten die ook slachtofferregistratie noemen. De één vindt dat we vanuit het oogpunt dat we de zelfredzaamheid willen bevorderen ook moeten nadenken over een andere manier van registreren. Niet meer alle slachtoffers binnen een hek zetten. De crash van een vliegtuig van Turkisch Airlines bij Schiphol noemt hij als voorbeeld. “Mensen gaan lopen. Waarom registreer je nog mensen die kunnen lopen en bij wijze van spreken naar huis willen. Voor schadeclaims kunnen ze zich later zelf melden. Registratie van personen heeft enkel zin als dat ook betekenis heeft”. De andere respondent belicht een ander onderdeel, namelijk het in kaart brengen van het aantal mensen dat in een rampgebied verblijft. “Er wordt nu in de gemeentelijke basisadministratie gekeken wie in dat gebied wonen en wat je potentieel slachtofferaantal zou kunnen zijn. Je registratie levert echter een schijnzekerheid. Als voorbeeld de Bijlmerramp, daar verbleven veel meer mensen dan er in het GBA geregistreerd stonden. Je weet niet of de mensen thuis zijn en je weet niet Master Thesis MCPM – Peter Mulder

51

of er nog meer mensen verblijven. Het heeft dan totaal geen zin om met die registratie te checken of de mensen die daar wonen inderdaad gevonden zijn”. Eén respondent vindt de registratie van verwanteninformatie helemaal achterhaald. Misschien is dat enkel nog het beschikbaar stellen van een telefoon of internet. Hij geeft aan dat dit een andere manier van denken is, dan waar je jarenlang mensen voor hebt opgeleid.

4.7 Wettelijke beperkingen Al dan niet genuanceerd geven alle respondenten aan dat er wettelijk geen beperkingen zijn om bevolkingszorgtaken uit te besteden aan de markt. De een heeft er nog nooit naar gekeken of voelt niet de behoefte. Anderen geven aan dat de burgemeester de verantwoordelijkheid moet dragen, maar dat de wet over de uitvoering geen belemmeringen geeft. Drie respondenten vinden het feit dat de wet alleen de taken benoemd te summier. Zo mist men in wetgeving de prestatie-eisen. Men vindt het vreemd dat op andere punten de Wet veiligheidsregio’s bizar gedetailleerd is. Bij de brandweer is dat minutieus uitgeschreven; bijvoorbeeld wat voor kennis een brandweerman moet hebben voordat hij een bepaald diploma moet krijgen. “Over de bevolkingszorg staat helemaal niks. Dat is jammer. Nu moeten gemeenten het zelf maar verzinnen. Daar had de minister, als wetgever, meer in kunnen sturen. Het gaat dan om de hoe-vraag en niet om de wat-vraag”, volgens een respondent. Zij vinden dat de gemeenten dat zelf moeten invullen. Slim organiseren. Wat slim is in Groningen, hoeft niet slim te zijn in Amsterdam. De risicoprofielen zijn verschillend per regio. De hoe-vraag moet in overeenstemming kunnen worden gebracht met dat verschil in risicoprofiel. Zoals een respondent uitlegt: “Het is fantastisch dat je als brandweer binnen acht minuten ergens moet zijn als er brand is. Woon je in Appelscha dan lukt dat natuurlijk nooit. Die differentiatie moet er in de wet natuurlijk wel zijn”. Een andere respondent ziet dit anders en geeft aan dat de wet beperkingen geeft in de zin van wat je moet organiseren en heeft daarbij niet de beleving dat er ook taken bij zitten die je mag uitbesteden. Weer een ander ziet beperkingen door de Aanbestedingswet en de Wet bescherming persoonsgegevens. Terwijl een ander bij de registratie van personen geen beperkingen voelt, omdat iemand die een broodje krijgt niet gaat klagen over zijn registratie.

4.8 Beleidsvrije ruimte Dertien respondenten vinden dat er voldoende beleidsvrije ruimte is om bevolkingszorgtaken of delen daarvan uit te besteden aan derden. Er is één respondent die aangeeft dat de bestuurlijk gemaakte afspraak, het uit te besteden aan de veiligheidsregio, impliciet inhoud dat het niet wordt uitbesteed aan derden. Zes andere respondenten ervaren die vrijheid wel, maar geven aan dat de stap naar regionaliseren al is gezet en daarbij uitbesteden aan derden niet wordt bediscussieerd. Twee respondenten geven aan dat de visie van het rapport ‘bevolkingszorg op orde’ is omarmd en er daarmee ook ruimte is om taken uit te besteden


52

aan derden. Vijf respondenten geven aan dat er geen beleid is, waarvan één aangeeft dat zij die beleidsvrije ruimte dan ook maximaal hebben benut.

4.9 Organisatiespecifiek Als het gaat over bevolkingszorgtaken die zo specifiek zijn voor de gemeenten dat ze niet door derde marktpartijen kunnen worden uitgevoerd, zijn er een aantal respondenten die daar in zijn algemeenheid iets over zeggen. Vijf respondenten refereren aan het feit dat je de verantwoordelijkheid moet vasthouden en dat er daarom altijd een koppelvlak bij de gemeente ligt om de samenwerking met de dienstverlener mogelijk te maken om zijn taak goed te laten uitvoeren. Drie respondenten geven aan dat voor een goede uitvoering ook lokale kennis, lokale betrokkenheid en het aspect vertrouwen een rol spelen, waardoor je kunt spreken van organisatiespecifiek. Een respondent geeft mee dat de kennis van processen niet moet verdwijnen. Dat we vaardigheden die we opbouwen in het crisismanagement ook in het reguliere werk kunnen toepassen. Voorbeeld Mediatraining “Zo boden we in een gemeente het college een training aan in het kader van crisiscommunicatie. Tja, dan accepteerden ze het. Als we zeiden jullie moeten les krijgen hoe je voor de camera staat, dan accepteerden ze het niet. In feite gaven we ze gewoon mediatraining, waar ze elke werkdag profijt van hadden.”

Crisiscommunicatie wordt door acht respondenten aangegeven als iets specifieks voor de gemeente. De motivatie daarbij is dat dit een belangrijk kernproces is, waarop de aanpak wordt beoordeeld en de burgemeester mogelijk kan worden veroordeeld. “Dit moet je daarom dicht bij je houden. Het onderdeel omgevingsanalyse zou je daarvan wel kunnen uitbesteden”, aldus een respondent. Waarbij men eerst denkt aan een grotere gemeente die deze taak ook regulier al uitvoert. Drie respondenten geven aan dat lokale taken zoals de bestuurs- en managementondersteuning en facilitaire zaken op het gemeentehuis organisatiespecifiek zijn. Mogelijk dat dit door anderen niet is genoemd, omdat het veelal geen taken zijn die vanuit de veiligheidsregio gecoördineerd worden. Een respondent vindt het proces Nazorg specifiek voor de gemeente, omdat het taken zijn die de gemeente regulier ook al binnen sociale zaken uitvoert, zoals maatschappelijke zorg, herhuisvesting en uitkering. Een respondent vindt dat grootschalige opvang specifiek is, omdat men dan vooral toch naar de overheid kijkt.

4.10 Te ontkoppelen Of de uitvoering van een taak eenvoudig is los te koppelen van andere activiteiten van de gemeenten is door tien respondenten een reactie gegeven. Dit komt doordat de vraag in het interview aan vier respondenten niet expliciet is gesteld. Eén respondent geeft aan dat als je Master Thesis MCPM – Peter Mulder

53

een taak ontkoppelt die wel logisch moet zijn. “Het moet liggen in het reguliere. Voornamelijk met partijen, waarvan je de ervaring hebt dat ze de dienst ook kunnen leveren. Gemeenten die al veel uitbesteden zullen dat dan ook meer doen, want het is hun corebusiness.” Een ander respondent geeft aan dat door de regionaliseringen de taken al zijn losgekoppeld van de gemeenten. “Taken kunnen ook worden gedaan door mensen uit een andere gemeente.” Zes andere respondenten vinden dat gemeenten zeker de regie moet houden. Een respondent verwoord dit als volgt door zichzelf de vraag te stellen: “Hoe houdt je het gekoppeld? Hoe koppel je slim de juiste informatie. Bijvoorbeeld de informatie die je van het SIS krijgt of in de databases van de gemeenten zitten. Er is geen waarheid voor hoe je een taak die je uitbesteed het beste organiseert. Dat verschuift met de ontwikkelingen in de samenleving. We zullen heel scherp moeten blijven. Kijken wat er op ons afkomt en dat weer gebruiken.” Een respondent vraagt zich af of het daardoor efficiënter wordt, vooral omdat het maar incidenteel voorkomt. Een ander vraagt zich af of je met de lage frequentie waarin een incident zich voordoet een taak kunt verzelfstandigen. Hij komt tot de conclusie het bij de gemeenten te houden op het niveau van de veiligheidsregio. Twee andere respondenten geven de nadelen aan als je expertise gaat uitbesteden. “Zo krijg je en houd je ook geen expertise binnen de overheid. Het zijn veelal leuke klussen die mensen binnen de gemeente ook willen doen en je houdt de eigen mensen ook betrokken bij de nasleep van de ramp.”

4.11 Kosten Als we kijken naar de kosten die worden gemaakt om de bevolkingszorgtaken te organiseren, wordt er door de respondenten onderscheid gemaakt tussen regionaal (kosten van de Veiligheidsregio) en lokaal (de kosten van de gemeenten zelf). In de kosten van de bevolkingszorg in de veiligheidsregio heeft iedereen wel een globaal inzicht variërend van “trek ik zo uit de kast” en “hebben we scherp” tot zoveel euro cent per inwoner. Veelal worden de uren die gemeenteambtenaren besteden aan de veiligheidsregio niet doorbelast en begroot. Inzicht in de lokale kosten van de gemeente is een ander verhaal. Daar geeft men aan dat deze kosten niet concreet zijn terug te vinden omdat ze verweven zijn met andere posten. Gemaakte kosten onder een post bevolkingszorg is er niet. Een respondent verwoordt het zo: “Bevolkingszorg, men deed het erbij. Zowel landelijk als regionaal en lokaal. We willen de vierde kolom professionaliseren, dat begint te groeien maar moet ook financieel vertaald worden.” Het is niet mogelijk om te bepalen wat de kosten zijn als de gemeente de werkzaamheden die zijn uitbesteed aan het Rode Kruis, zelf gaat uitvoeren. Een respondent acht het uitbesteden van een taak aan het Rode Kruis vele malen duurder dan dat men het zelf doet. Een andere respondent uit een nabij gelegen regio berekent met een natte vinger dat de kans heel groot is dat zelf doen duurder is. De beelden die hier bij de respondenten over bestaan zijn zo verschillend en spreken elkaar zo tegen, dat zonder verder onderzoek er geen zinnige uitspraak is te doen.


54

4.12 Kwaliteit Als je betaalt voor een taak die je hebt uitbesteed is het ook belangrijk dat je weet of de marktpartij ook in staat is om te leveren en welke kwaliteit hij levert. Bij de vraag of de kwaliteit van een taak die wordt uitbesteed ook wordt gemeten is het Rode Kruis bij alle respondenten het onderwerp van gesprek. Men weet in het contract wat er wordt geleverd, maar niet wat hiervan de kwaliteit is. Het Rode Kruis heeft een inspanningsverplichting en geeft daardoor niet de garantie dat de taak ook wordt uitgevoerd. Als er een negatief reisadvies wordt gegeven, heeft het Rode Kruis geen mogelijkheden om dit te negeren. Eén van de contract-onderdelen is dat er mee-geoefend wordt. Daar vloeien een aantal aandachtspunten uit, die verder worden meegenomen. Dat beschouwt men als een stukje kwaliteitsbewaking vooral vanuit het leereffect bekeken. “Bij een echte crisis evalueren ze op twee manieren. Aan de ene kant om daar iets uit van te leren. Aan de andere kant de verantwoording. Daar zit een veel hardere kant aan. Als blijkt dat het Rode Kruis dingen niet heeft gedaan die wel zijn afgesproken, dan krijgen ze dat natuurlijk te horen. Het is geen objectief meetinstrument, maar redelijk adequaat: maken ze waar wat is afgesproken”, aldus een correspondent. Negen respondenten zijn kritischer. Zij hebben een optreden van het Rode Kruis in de warme fase nooit meegemaakt. Of iets was al geregeld voordat het Rode Kruis ter plaatse was. De kwaliteit van een van te voren aangekondigde oefening is anders, dan zijn er altijd genoeg mensen. Daarmee heb je de paraatheid nog niet geborgd als er plotseling op de knop wordt gedrukt. Een respondent wil wel zien wat er gebeurd als ’s nachts om 02:00 uur op de knop wordt gedrukt en hulp nodig is. Afhankelijk van wie leiding heeft zijn de optredens in de oefeningen goed of matig. Een andere respondent vindt dat men oefent op een verkeerde aanpak. “Bij een oefening met chemische stoffen wordt er nog altijd een sporthal ingericht. Dat is het laatste waar je aan denkt. Eerder aan een dorpshuis in de buurt of een kroeg op loopafstand. Zij hebben een andere beleving. Terwijl gemeenten in Nederland de beweging zien van zelfredzaamheid, eigen verantwoordelijkheid. Gemeenten richten zich op de verminderd zelfredzamen en dan niet op degene die in het ziekenhuis liggen.” Een respondent vindt een contract met het Rode Kruis niet noodzakelijk; omdat het Nederlands Rode Kruis in zijn statuten heeft staan dat zij hulp verlenen aan iedereen die het behoeft. Hij acht het dan ook niet waarschijnlijk dat het Rode Krijs niet komt als er een beroep op hen wordt gedaan bij een grote calamiteit.

4.13 Kwetsbaar Maakt een gemeente zich meer of minder kwetsbaar door een bevolkingstaak uit te besteden. Minder kwetsbaar Drie respondenten geven aan dat ze door te regionaliseren al minder kwetsbaar zijn geworden. Dertien respondenten vinden dat zij minder kwetsbaar zijn doordat zij bij


55

uitbesteden expertise, extra capaciteit en continuïteit inkopen. Enkele respondenten geven daarbij aan dat je wel moet controleren of ook feitelijk het gevraagde geleverd kan worden en dat een goede regie en aansturing van belang is. Meer kwetsbaar Een respondent geeft aan dat je meer afstand creëert van de bevolking en lokale omgeving door een taak uit te besteden. Daardoor kunnen in de uitvoering fouten ontstaan. Twee respondenten vinden dat het je afhankelijker en kwetsbaar maakt als verantwoordelijke organisatie, als er geen kennis meer in eigen huis aanwezig is. Andere respondenten hebben hierover niets vermeld. Voorbeeld ICT “Bij de uitbesteding van ICT in de gemeente hadden we geen expertise op gebied van automatisering. Zo kregen we een Mercedes van een automatiseringssysteem, terwijl we het prima met een goedkopere middenklasse konden doen. We werden niet geadviseerd. Zij zeiden dat we alles moesten kopen, maar we hadden het helemaal niet nodig. Er was bij ons niemand in huis die tegengas kon bieden. We hadden het wel goed opgeschreven maar de kwaliteit was gewoon slecht. We gingen voor de laagste kostprijs en hadden daarvoor ook onze expertise wegbezuinigd. Er zat wel een boeteclausule in. Maar als puntje bij het paaltje komt moet je wel je dossier op orde hebben. Dan kom je in een juridisch tegenspel.”

4.14 Samenhang in de 3K’s Bij de vraag of het toetsen van kosten, kwaliteit en reductie van kwetsbaarheid in onderlinge samenhang plaatsvindt, antwoorden alle respondenten met ‘ja’. Opmerkingen die daarbij worden gemaakt zijn dat de kosten vaak moeilijk zijn te vergelijken. De kwaliteit is moeilijk te objectiveren, omdat het niet of maar incidenteel voorkomt.

4.15 Risico’s Er zijn meerder risico’s genoemd die verbonden zijn met het uitbesteden van een bevolkingszorgtaak. Echter de risico’s ‘slechte aansturing’ (acht respondenten) of ‘geen expertise in huis' (drie respondenten) zijn door meer dan twee respondenten genoemd. Bij ‘slechte aansturing’ wordt bijvoorbeeld aangegeven dat niet de juiste voorwaarden zijn gesteld of harde afspraken zijn gemaakt. Of dat er geen monitoring plaats vindt op de kwaliteit, de samenwerking niet is getraind en er geen alternatieven zijn. Bij expertise gaat het om de risico’s dat er geen expertise meer in de eigen organisatie is door bezuinigingen of uitstroom van personeel. Verder nog, dat je iets oefent wat je nooit doet en dat je te veel op afstand hebt gezet om nog te kunnen improviseren.


56

4.16 Meerdere aanbieders Acht van de 10 respondenten vindt het niet per se noodzakelijk dat er een markt van concurrerende aanbieders bestaat, waarbij drie respondenten aangeven dat dit wel de voorkeur heeft. Door zelf te bepalen wat de kosten zijn als je het zelf doet en welke kwaliteit je wilt, kun je voldoende onderhandelen. Een ander vindt een vertrouwde monopolist voldoende. Twee respondenten vinden het wel noodzakelijk vanwege de marktwerking: dat de markt zichzelf positioneert en reguleert.

4.17 Opdrachtgeverschap Alle respondenten vinden dat een publiek belang van een bevolkingszorgtaak voldoende blijft behartigd als de gemeente optreedt als opdrachtgever. Dit wordt door verschillende respondenten aangevuld met diverse opmerkingen: “Je moet wel iemand in huis blijven houden die de expertise heeft de uitbesteding te organiseren.” “Burgemeesters spelen hierbij een grote rol. Zij moeten vooral rust en vertrouwen uitstralen.” “Als je uitbesteed kun je beter in positie blijven omdat je duidelijker kan krijgen wat de taken zijn.” “We moeten dan wel anders gaan denken en werken. De functie van doener wordt dan steeds meer die van regisseur.” “Bekijk ieder jaar de gemaakte afspraken en herzie deze waar nodig.” “De gemeente blijft de aansturing doen en moet in ieder geval nadenken over wat voor stappen zij moet doen om op het uur u goed te kunnen zijn. Daarbij moet zij weten hoe we in de samenwerking elkaar informeren en dit vooraf met elkaar trainen.”

4.18 Stelling 1 “Net als de aandacht voor burgerparticipatie zou er ook aandacht moeten zijn voor participatie van private marktpartijen bij crisisbeheersing.” Van de dertien respondenten is er één respondent het niet eens met de stelling. Hij geeft aan dat er geen behoefte is om taken uit te zetten bij private marktpartijen. Volgens hem zit er nog een uitdaging tussen vraag en aanbod omdat er bij bedrijven geen drang bestaat om taken voor de gemeente uit te voeren. Anderen zijn het daar niet mee eens en zien wel zeker een meerwaarde en uitdaging om daar meer werk van te maken. Een respondent verwoordt het zo: “Om 30 mensen op te vangen werd een evenementbureau gevraagd voor handjes en catering. Binnen drie kwartier zaten de mensen aan de warme saucijzen. Men had het evenementenbureau gebeld omdat ze vaker met de gemeente samenwerken.” Verder werd de tip gegeven dat men ook in de preparatie zich met private bedrijven kan voorbereiden. Uitgaande van je risicoprofiel zouden de gemeenten kunnen kijken welke private ondernemingen bij een incident betrokken kunnen raken. Denk bijvoorbeeld aan de Land- en Tuinbouw Organisatie (LTO) als het gaat om verplaatsing van dieren bij dreigende Master Thesis MCPM – Peter Mulder

57

overstroming. “Je zou bijvoorbeeld één keer per jaar op dat risico een klein congres kunnen organiseren waarbij je elkaar ook leert kennen.”

4.19 Stelling 2 “Meer participatie van private marktpartijen bij een crisis of ramp verhoogt de beheersbaarheid.” Vijf respondenten zijn het hier niet mee eens en geven daarbij de volgende argumenten: “Hoe meer partijen betrokken zijn, hoe moeilijker het is om grip te houden op de uitvoering. Private marktpartijen staan op afstand.” “Het is belangrijk dat je elkaar kent, om afstemmingsproblemen te voorkomen. Er zit een optimum aan het aantal partijen.” “Het moet niet leiden tot vervaging van taken of dat we ons afvragen wie er nu eigenlijk over gaat. Of ze elkaar de tent uit vechten als ze werkzaam zijn op het zelfde terrein.” Acht respondenten vinden dat deze participatie de beheersbaarheid wel verhoogt als het de kennis en kunde brengt die de gemeente zelf niet in huis heeft. Enkelen geven aan dat men het wel goed moet voorbereiden met goede werkafspraken. Een ander geeft aan dat de dominante rol van de overheid een mythe is. “Er is veel meer waar de overheid misschien wel weet van heeft, maar geen invloed op heeft. Het kan zelfs zo zijn dat overheid bedrijven met goede initiatieven voor de voeten loopt.”

4.20 Stelling 3 “De gemeente heeft alleen een faciliterende rol in de aanpak van de bevolkingszorg.” Alle dertien respondenten zijn het niet eens met de stelling. Zes respondenten zeggen daarbij, dat de stelling wel geldt voor de zelfredzamen. Voor burgers die zichzelf kunnen redden of in die situatie kunnen worden gebracht heeft de gemeente een faciliterende rol, zoals betekenis geven, duiding en handelingsperspectief. Een respondent verwoordt het als volgt: “Het college van burgemeester en wethouders is verantwoordelijk, heeft daarin een regierol en kan ook sturen en de richting bepalen. Gebeurt dat niet goed, dan kan dat vervelende persoonlijke gevolgen hebben. Die verantwoordelijkheid beperkt zich wel meer dan voorheen tot de mensen die het nodig hebben. We zaten wel eens dingen te organiseren, terwijl niemand er om vroeg. Een opvanglocatie inrichten voor die ene zwerver is ook weer zo zonde.”


58

5 Resultaten Casestudy 5.1 Inleiding Verschillende incidenten in de afgelopen 25 jaar hebben aangetoond dat het proces van slachtofferregistratie problematisch verliep. Het onderzoek ‘slachtofferregistratie in redelijkheid en realiteit’ is aanleiding geweest om een landelijk project te starten om te komen tot een nieuwe slachtoffervolgsystematiek1. Op 23 november 2012 heeft het Veiligheidsberaad gekozen voor een landelijke implementatie van de slachtoffer informatie systematiek (SIS)2, bestaande uit een landelijke front- en backoffice. De keuze hield in dat er één centraal telefoonnummer en website kwam voor het zoeken naar informatie over familieleden die mogelijk betrokken zijn bij een ramp. Het argument van opbouwen en behouden van kennis en ervaring bij het informeren van verwanten was daarbij doorslaggevend, naast de verwachtte financiële voordelen van de landelijke organisatie. Hierbij werd de afweging gemaakt om een deel van een bevolkingszorgtaak, namelijk de frontoffice wel of niet te outsourcen. In 2013 is het outsourcen van de frontoffice aanbesteed. Binnen de Frontoffice vinden een aantal activiteiten plaats: 

aannemen gesprek, doorvragen, bepalen hulpbehoefte;



verstrekken procesinformatie/doorverwijzen/doorverbinden;



uitvragen (completeren van gegevens voor registratie);



registeren;



informeren van verwanten over het vervolgproces;



het in opdracht van de chef backoffice (indien nodig) contact houden met de verwanten.

5.2 Onderzoek elementen casestudy Het onderzoek in de casestudy SIS richt zich op het ‘afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak’. De vraag is of het afwegingskader een bruikbaar instrument zou kunnen zijn geweest bij de keuze om deze taak wel of niet uit te besteden aan een private marktpartij. De bevindingen van de casestudy zijn verkregen uit de interviews met de voorzitter van de stuurgroep SIS en de projectleider SIS.

5.3 Onderzoek afwegingskader Het ‘afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak’ of een soortgelijk afwegingskader is niet gebruikt bij de afweging om de frontoffice van SIS te outsourcen. Het SIS is een systematiek om bij incidenten uitvoering te geven aan de publieke taak van de gemeente: het informeren van verwanten en het registreren van slachtoffers. 1 2

Helsloot, Scholtens & Warners, 2011 Veiligheidsberaad, project SIS Plan van aanpak, fase 3, samenvatting, 28-2-2013, Geraadpleegd op www.snellerslachtofferinformatie.nl


59

Uitvoering van het SIS gebeurt in opdracht van de gemeente. De financiering is geregeld via de veiligheidsregio’s. SIS is een landelijke voorziening waarvan de borging en het beheer van de applicatie is uitbesteed aan het Instituut Fysieke Veiligheid (IFV). IFV is namens de gemeenten de opdrachtgever voor de aanbestedende marktpartij. Afweging 1 – Is er sprake van een publiek belang? De Poldercrash “Bij de ramp met Turkisch Airlines was iedereen uit het vliegtuig voordat de hulpverleningsdiensten kwamen. Er waren acht doden in het vliegtuig. Ze hadden een lijst van 10 namen en waren er dus twee mensen kwijt. Dat werd de burgemeester en de gemeente verweten. Deze mensen waren naar de A4 gelopen en hebben daar een taxi genomen. De een is naar de Kalverstraat gegaan waar hij, vanwege het feit dat hij onder het bloed zat, nieuwe kleding wilde kopen. De verkoopster heeft hem daar op een bankje gezet en de politie gebeld. De ander heeft het vliegtuig genomen naar Amerika, waar men twee weken later contact met hem heeft gekregen.”

Het SIS beperkt zich tot registratie van de zwaargewonden en doden en het informeren van de verwanten van die personen. Het gaat er vanuit dat betrokkene en slachtoffers die redzaam zijn zelf hun verwanten informeren. In artikel 2.3.1 van het Besluit veiligheidsregio’s is het registreren van slachtoffers concreet benoemd als bevolkingszorgtaak en daarmee een taak van publiek belang.  Conclusie: Ja Afweging 2 – Is er wettelijke vrijheid om de taak te outsourcen? De Wet veiligheidsregio’s bepaald dat de gemeente deze taak moet uitvoeren en geeft daarbij geen beperkingen hoe deze taak moet worden uitgevoerd. De gemeente in de rol van de burgemeester blijft verantwoordelijkheid voor deze taak. Privacywetgeving SIS is een systematiek om informatie van verwanten te matchen aan de gegevens die hulpverleningsdiensten hebben van de slachtoffers. Er zijn, binnen de juridische kaders, afspraken gemaakt over welke gegevens de politie mag gebruiken voor zijn strafrechtelijk onderzoek. Medische gegevens worden niet gedeeld, maar wel naam en huisadres en wie de verwanten zijn. Bij een ramp mogen wij de verwanten infomeren van een slachtoffer die buiten bewustzijn is. Komt hij bij kennis dan kan hij dat zelf aangeven. Afspraken hierover zijn vastgelegd in de Handreiking SIS. Aanbesteding De aanbesteding van de uitbesteding van de frontoffice is gegaan volgens de Europese en nationale aanbestedingsregels.  Conclusie: Ja Master Thesis MCPM – Peter Mulder

60

Afweging 3 – Is er beleidsvrije ruimte om te taak te outsourcen? SIS is ontstaan na de ramp met Turkisch Airlines, waarbij de minister van Veiligheid en Justitie de kamer heeft beloofd dit op te lossen. Die opdracht is door hem geadresseerd aan het Veiligheidsberaad.  Conclusie: Ja Afweging 4 – Is het geen organisatie specifieke taak voor de gemeente? Voor deze taak heeft men juist gekeken naar callcenters. Het is geen taak die gemeenten of veiligheidsregio’s regulier uitvoeren.  Conclusie: Ja Afweging 5 – Is een bepaalde activiteit eenvoudig los te koppelen van andere activiteiten binnen de gemeente? De frontoffice is een duidelijk te definiëren afgebakende taak binnen SIS. De taak is daardoor los te koppelen van andere taken. Om de koppeling met de gemeenten en veiligheidsregio’s te houden worden ook mensen van de geneeskundige zorg, gemeenten en politie ingezet.  Conclusie: Ja Afweging 6 – Kosten, kwaliteit en reductie van kwetsbaarheid Kosten Zijn naar schatting de kosten van uitbesteden lager dan wanneer de activiteit zelf wordt uitgevoerd? Er is een bepaalde prijszetting gedaan. Men vond dit een realistische prijs voor het zorgniveau. Eigenlijk was het idee dat het proces slachtofferregistratie in 408 gemeenten georganiseerd zou zijn. Dat bleek niet te betalen. Er is onderzocht dat op het niveau van de veiligheidsregio het niet te bekostigen was. Uit oogpunt van kosten en efficiency oogpunt is gekozen voor landelijk backoffice en landelijk frontoffice voor SIS. De opstartkosten zijn 18 duizend euro per veiligheidsregio.  Conclusie ja Kwaliteit Is de kwaliteit bij uitbesteding hoger dan wanneer de activiteit zelf wordt uitgevoerd? Er zijn ook kwaliteitseisen gesteld. Het aantal mensen die aan de telefoon kunnen zitten. Wat ze minimaal aan moeten kunnen is ongeveer 600 telefoontjes per uur. Starttijd na alarmering is 5 minuten, 24 uur per dag bereikbaar, in te zetten via landelijk nummer et cetera. Dat is kwaliteit waaraan gemeenten niet kunnen, maar ook niet aan hoeven te voldoen.  Conclusie: Ja


61

Kwetsbaar Maakt de organisatie zich minder kwetsbaar door de activiteit buiten de eigen organisatie te plaatsen? Een callcenter is al getraind in dit soort taken en hoeft nog maar in een heel klein onderdeel getraind te worden. Het personeel is registratie gericht, dienstbaar en getraind in omgaan met mensen in nood of problemen. Zij leren mensen gerust te stellen. Dat moet je niet door mensen laten doen die dat nooit doen.  Conclusie: Ja Afweging 7 – Risico’s Zijn voldoende voorwaarden aanwezig om eerder of elders gemaakte fouten in dit nieuwe geval te voorkomen? Het contract met de marktpartij is om risico’s te beperken maar voor twee jaar aangegaan. Testen kan pas als het zich ook voordoet. Er wordt geoefend met de Veiligheidsregio’s. Er zijn risico’s maar die zijn wel beheersbaar.  Conclusie: Ja. Afweging 8 – Is er een markt met concurrerende aanbieders Het was bekend dat de markt beperkt was en er was geschat dat er drie aanbieders zouden zijn. de uitbesteding is Europees aanbesteed. Vijf partijen hebben hieraan meegedaan. Met bekende namen als Het Nederlands Rode Kruis en de ANWB. Maar ook onbekende als het ‘Bosch Communication Center’ en het ‘Tolk- en vertaalbureau Concorde Group'.  Conclusie: Ja Afweging 9 - Kan de gemeente het publieke belang als opdrachtgever voldoende behartigen? De gemeente kun je niet echt zien als opdrachtgever. Het IFV is opdrachtnemer voor de veiligheidsregio. De veiligheidsregio’s zijn in de vorm van verlengd lokaal bestuur bedoeld om de crisisorganisaties voor de gemeenten in Nederland te organiseren. De IFV heeft het geborgd zodat zij voor de gemeenten het publiek belang voldoende behartigen.  Conclusie: Ja ADVIES: UITBESTEDEN AAN DE MARKT. HETGEEN GESCHIEDDE!1 Gunning frontoffice aan ANWB Op 13 december 2013 hebben het IFV en de ANWB een overeenkomst getekend. De ANWB heeft met haar Alarmcentrale de Europese aanbesteding voor de frontoffice van SIS verkregen. Ook daar is de implementatie in gang gezet en worden de medewerkers klaargestoomd om, als dat nodig is, hun rol in de crisisbeheersing te spelen en te leren hoe je de noodzakelijke systemen gebruikt. 1

IFV, 2013. Geraadpleegd op http://www.nifv.nl


62

6 Beantwoording, conclusie en aanbevelingen 6.1 Inleiding In dit hoofdstuk vindt u de antwoorden die het onderzoek heeft opgeleverd op de deelvragen en uiteindelijk de centrale onderzoeksvraag. Na de beantwoording van de onderzoeksvragen en het trekken van conclusies zal het hoofdstuk worden afgesloten met een aantal aanbevelingen. De hoofdvraag van het onderzoek was: Is het mogelijk om processen van bevolkingszorg in de crisisbeheersing geheel of gedeeltelijk te outsourcen naar private marktpartijen? De deelvragen daarbij waren: 1. Wat zijn de bestuurlijke implicaties van outsourcen? 2. Wat zijn de juridische implicaties van outsourcen? 3. Wat zijn de bedrijfsmatige implicaties van outsourcen? 4. In welke mate wordt de bevolkingszorg op dit moment in de veiligheidsregio’s geoutsourcet? 5. Wat zijn de voor- en nadelen en de risico’s in de praktijk? 6. Op welke wijze kan je de processen bevolkingszorg outsourcen?

6.2 Vraag 1: Wat zijn de bestuurlijke implicaties van outsourcen? Gemeenten en Veiligheidsregio’s zijn als publieke rechtspersonen belast met en verantwoordelijk voor de uitvoering van de publieke taak. In dit onderzoek gaat het om de bevolkingszorgtaken. De burgemeester zal zich als gezagsdrager voor deze taken uitgebreid in het openbaar moeten verantwoorden aan de volksvertegenwoordiger (gemeenteraad), burgers en media. Van bestuurders wordt verwacht dat zij bij de uitvoering van de publieke taak, de beschikbare middelen zo gebruiken dat deze zoveel mogelijk bijdragen aan de oplossingen van het probleem. Het gaat dan niet alleen om de kosten, maar ook om schaarse middelen als deskundigheid, tijd, energie, techniek, communicatie en informatie. Het ethos verzorging heeft plaats gemaakt voor dat van zelfredzaamheid en activering. De overheid is geen vangnet maar een springplank geworden. Onder invloed van New Public Management zijn in de afgelopen jaren op betrekkelijke grote schaal uitvoerende onderdelen verzelfstandigd. Inmiddels is men ook gaan beseffen dat het afrekenen op prestatie belemmerend kan werken bij een gezamenlijke aanpak van een organisatie overstijgend probleem. De New Public Governancebenadering kan gezien worden als de opvolger van de New Public managementbenadering. Burgers en bedrijven zijn vanuit deze benadering niet slechts cliënten die zo klantgericht mogelijk geholpen moeten worden, maar participanten en leden Master Thesis MCPM – Peter Mulder

63

van een gemeenschap die ook zelf verantwoordelijkheid kunnen en willen nemen voor de aanpak van maatschappelijke vraagstukken als ze daartoe in de gelegenheid worden gesteld. Dit heeft de implicatie dat de scherpere opdrachtgever-opdrachtnemers relatie veel vager wordt. Dat outsourcen een wending krijgt naar participatie. Waarin private marktpartijen hun verantwoordelijkheid kunnen en willen nemen voor de uitvoering van de bevolkingszorg. Bestuurders zullen ook een wending maken in hun ondernemerschap. Niet zo zeer de opdrachtgever, gericht op het maken van afspraken, maar de netwerkmanager op zoek naar samenwerking en verbinding in de uitvoering van de bevolkingszorg taak. Die op het uur u weet waar de mogelijkheden, expertise en middelen zijn en ze ook kan benaderen en aanwenden. Outsourcen heeft dan niet de eerste focus. Enkel als dit voor de uitvoering van de taak de beste oplossing is. Heeft een marktpartij de expertise die jij niet hebt en is hiervan de kwaliteit bewezen dan is het een speler in de oplossing van het probleem. In de koude fase zal de bestuurder al op zoek moeten gaan naar die spelers. Zij die betrokken kunnen zijn bij de nodige oplossingen van de scenario’s die voortkomen uit het risicoprofiel. Daarnaast zal hij gebruik moeten maken van de dynamiek die ontstaat na het incident en actoren weten te gebruiken voor het oplossen van het probleem.

6.3 Vraag 2: Wat zijn de juridische implicaties van outsourcen? Als de wet bepaalt dat de gemeente bepaalde taken zelf moet uitvoeren, is het vaak wel mogelijk om bepaalde onderdelen van die taak uit te besteden, bijvoorbeeld de voorbereiding of uitvoering, maar niet de beslissingsbevoegdheid, bevel, gezag of verantwoordelijkheid. In artikel 10, lid d Wet veiligheidsregio’s is de organisatie van de rampenbestrijding en crisisbeheersing overgedragen aan de veiligheidsregio als verlengd lokaal bestuur. Er zijn geen wettelijke eisen gesteld aan de aard en omvang van de organisatie van de bevolkingszorgtaken. Het is aan de gemeenten en veiligheidsregio's zelf om daar invulling aan te geven. Er zijn de afgelopen jaren wel verschillende informele richtlijnen opgesteld die de bevolkingszorg vorm hebben gegeven. Aanbesteden Als de organisatie een publiek orgaan is of een nutsfunctie vervult gelden de publieke aanbestedingsregels. Het outsourcen van een bevolkingszorgtaak is in die zin een overheidsopdracht die moeten worden aanbesteed door de gemeente of de veiligheidsregio. De drempelwaarden overheidsopdrachten 2014-2015 voor uitvoering van diensten is 207.000 euro.


64

Privacy In Nederland is het verwerken van persoonsgegevens, inclusief het raadplegen, bewaren, doorgeven, verzamelen en gebruiken) onderworpen aan de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). Bij het outsourcen van een bevolkingszorgtaak kan worden aangenomen dat in outsourcingrelaties de opdrachtgever de verantwoordelijke zal zijn en de dienstverlener de bewerker. Als vuistregel wordt ook wel gehanteerd dat als een dienstverlener zijn diensten uitsluitend aanbiedt aan de opdrachtgever, hij dan in beginsel bewerker is. Indien de opdrachtgever gerechtigd is de persoonsgegevens te verwerken, dan zal de dienstverlener ook gerechtigd zijn om in het kader van de outsourcingrelatie de persoonsgegevens ten behoeve van de opdrachtgever te verwerken. Persoonsgegevens mogen door de dienstverlener niet verder worden verwerkt op een wijze die onverenigbaar is met de doeleinden waarvoor ze oorspronkelijk zijn verkregen.

6.4 Vraag 3: Wat zijn de bedrijfsmatige implicaties van outsourcen? Outsourcing van publieke taken kan bijdragen aan de kostenbeheersing van de overheid. Gespecialiseerde dienstverleners zijn soms beter dan de overheid in staat publieke taken te ondersteunen. Als het om bevolkingszorg gaat kunnen gemeenten en veiligheidsregio’s zelf afspraken maken hoe ze aan de gestelde prestatie-eisen inhoud geven. Voor het outsourcen van taken zullen zij interne acceptatie en steun moeten verkrijgen van alle betrokken onderdelen. Redenen om te outsourcen kunnen zijn: 

Kostenbesparing.



Standaardisatie: Het bevorderen van uniformiteit in het optreden.



Het vermijden of spreiden van kapitaalinvesteringen.

 Professionaliteit: talentvol personeel aan de uitvoering van de dienst te binden. Het succes van een outsourcing hangt in belangrijke mate af van de interne voorbereiding van de organisatie. Men dient daartoe een goede governance voor het project op te zetten. Er zal structuur moeten worden opgezet voor aansturing van het project. Het outsourcingproces moet van bovenaf worden geleid. Er is een portefeuillehouder nodig in het algemeen bestuur van de veiligheidsregio. Verder een stuurgroep en een projectteam. Voor de contractonderhandelingen is nodig een klein kernteam met experts zoals juristen. Voor het uitvoeren van een outsourcingtraject is een (intern)communicatieplan nodig. De organisatie zal de met outsourcing na te streven doeleinden helder in beeld moeten brengen en moeten bepalen waar de prioriteiten liggen. De te leveren diensten moeten gedetailleerd worden omschreven. Maar vooral ook welke diensten niet, zodat duidelijk is waar de verantwoordelijkheden liggen en wat de service level (niveau van dienstverlening) is. De organisatie blijft voor de dienst zelf personeel in dienst houden voor taken als planning, contract management en relatiemanagement.


65

De organisatie zal een aantal strategische keuzes moeten maken. Wil zij de verantwoordelijkheid voor de te leveren dienst geheel bij de dienstverlener leggen of wil zij zelf de eindregie houden. De waargenomen kwaliteit blijkt vooral te worden bepaald door de mate waarin de geleverde diensten voorzien in een veranderde behoeften van de bedrijfsonderdelen. Het gaat er dus om te verzekeren dat de dienstverlening blijft aansluiten op de steeds veranderende eisen Door demand management moet de interne vraag voldoende worden beheerst, om ontevredenheid over de dienstverlener te voorkomen.

6.5 Vraag 4: In welke mate wordt de bevolkingszorg op dit moment in de veiligheidsregio’s geoutsourcet? Nederland is voor de organisatie van rampenbestrijding en crisisbeheersing ingedeeld in 25 Veiligheidsregio’s. Er is onderzoek gedaan in 14 veiligheidsregio’s, deze vertegenwoordigen samen 246 gemeenten (61% van alle gemeenten). Alle veiligheidsregio’s hebben de acht processen genoemd in het Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding georganiseerd. Daarbij zijn in meer dan één regio de volgende taken uitbesteed:  De frontoffice van de verwanteninformatie is met het project SIS door alle gemeenten uitbesteed aan de ANWB. Het beheer wordt gedaan door IFV.  In 64% van de veiligheidsregio is de opvang en verzorging uitbesteed aan het Nederlands Rode Kruis.  In iets minder regio’s, namelijk 57%, verzorgt het Nederlands Rode Kruis ook de slachtofferregistratie.  Voor uitvaart en rouwverwerking heeft 35% taken uitbesteed aan Monuta. Bij het afwegen van het wel of niet uitbesteden van een bevolkingszorgtaak heeft geen enkele regio gebruik gemaakt van het ‘afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak’ of een soortgelijk stappenmodel. Men vindt het afwegingskader wel logisch. Twee veiligheidsregio’s zijn in gesprek met Salvage om afspraken te maken over schaderegistratie. Daarentegen willen in twee veiligheidsregio de gemeenten af van hun contracten met VHD of Eurocross voor het uitvoeren van de schaderegistratie. De reden is dat dit geen meerwaarde heeft maar wel geld kost. In twee veiligheidsregio’s is men aan het nadenken om de verkeersbegeleiding bij rampen, hekken en verkeersregelaars, uit te besteden aan een marktpartij. Met uitzondering van het Nederland Rode Kruis en de IFV zijn er aan de contracten vooraf geen of maar geringe kosten verbonden. Men spreekt van waakvlam-overeenkomsten, waarbij de teller pas gaat lopen als er een opdracht tot inzet is.


66

6.6 Vraag 5: Wat zijn de voor- en nadelen en de risico’s in de praktijk? Om de voor- en nadelen te bepalen gebruiken we de drie K’s: Kosten, Kwaliteit en Kwetsbaarheid. Kosten Het voordeel is dat door de taak uit te besteden deze tegen lagere kosten kan worden uitgevoerd. Als organisatie maak je gebruik van de kennis, vaardigheden en beschikbaarheid van mensen en middelen van de dienstverlener. De dienstverlener heeft deze resources beschikbaar vanwege het feit dat de aanbestede dienst voor zijn organisatie een kernactiviteit is. Hij verleent deze dienst aan meerdere partijen en kan zo kosten verdelen en laag houden. Het nadeel is dat de kosten van bevolkingszorgtaken moeilijk zijn te bepalen doordat ze in de begrotingen zijn verweven. Een vergelijking is dan moeilijk te maken. Kwaliteit Het voordeel is dat de dienstverlener beter is geëquipeerd. De taak betreft een kernactiviteit en wijkt niet of nauwelijks hiervan af. Het nadeel is dat je pas echt de kwaliteit kan meten als er ook echt een incident plaatsvindt. Het is wel van belang dat je weet of de marktpartij ook in staat is om te leveren en welke kwaliteit hij levert. Minder kwetsbaar De gemeenten zijn minder kwetsbaar bij 24 uur beschikbaarheid van mensen en middelen en de organisatie van de werkzaamheden. Meer kwetsbaar Door een taak uit te besteden creëer je meer afstand van de bevolking en lokale omgeving, waardoor er in de uitvoering fouten kunnen ontstaan Verder verklein je de betrokkenheid van het eigen personeel bij de nazorg. Is er geen expertise meer in huis dan wordt je afhankelijker van anderen als verantwoordelijke organisatie. Risico’s Er zijn meerder risico’s genoemd die verbonden zijn met het uitbesteden van een bevolkingszorgtaak. Echter de risico’s ‘slechte aansturing’ of ‘geen expertise in huis' zijn meerdere keren genoemd. Bij ‘slecht aansturing’ wordt bijvoorbeeld aangegeven dat niet de juiste voorwaarden zijn gesteld of harde afspraken zijn gemaakt. Of dat er geen monitoring plaats vindt op de kwaliteit, de samenwerking niet is getraind en er geen alternatieven zijn. Bij expertise gaat het om de risico’s dat er geen expertise meer in de eigen organisatie is


67

door bezuinigingen of uitstroom van personeel. Tenslotte dat men taken te veel op afstand heeft gezet om nog te kunnen improviseren.

6.7 Vraag 6: Op welke wijze kan je de processen bevolkingszorg outsourcen? Uit de interviews blijkt dat men vindt dat de gemeente als opdrachtgever het publiek belang kan blijven dienen als de bevolkingszorgtaken worden uitbesteed. De vraag is echter, op welke wijze? In de context van de New Public Governancebenadering, zien we burgers en bedrijven ook participeren in de oplossing van publieke vraagstukken zoals bijvoorbeeld de opvang en verzorging van de slachtoffers. Zij organiseren zelf inzamelacties of dragen bij aan herbouw van panden. Niet afwachten of en hoe de overheid acteert, maar zelf hun netwerken gebruiken. Als het nodig is ook het netwerk van de gemeente gebruiken. In een dergelijke context hoeft de gemeente veelal alleen maar te doen wat men ook dagelijks doen. Uitvoeren van hun taak en daarbij gebruik maken van haar regulier netwerk waar veel mogelijk is om geïmproviseerd bevolkingszorg te verlenen. Bij een ramp of crisis zal de gemeente vanuit haar eigen regulier netwerk zelfredzamen stimuleren en faciliteren. Uit de interviews blijkt risicocommunicatie dan erg belangrijk, waarin voor de burgemeester een grote rol is weggelegd. Hij kan rust brengen in de hoofden van betrokkenen, door de situatie te duiden en handelingsperspectief te geven. Voor de verminderd zelfredzamen zal in eerste instantie geïmproviseerde zorg worden verleend, dat de gemeente vanuit zijn eigen reguliere netwerken organiseert. Maar ze kan ook de mogelijkheden gebruiken die de samenleving biedt. Bijvoorbeeld voor opvang contact opnemen met een hotelorganisatie om daar de vraag neer te leggen dat zij vanuit hun netwerk overnachtingen en vervoer regelen. Dit noem ik geïmproviseerd outsourcen. De mogelijkheden van geïmproviseerd outsourcen moeten wel bekend zijn. Vanuit de scenario's uit het risicoprofiel kan de gemeente die mogelijkheden verkennen en contacten daarvoor voorbereiden. Hierbij moet men ook kijken naar de mogelijkheden op regionaal en landelijk niveau. Blijkt uit deze verkenning dat voor een bepaalde taak geïmproviseerd outsourcen onvoldoende is, dan moet de keus worden gemaakt om deze voor te bereiden. Het gaat dan om een bevolkingszorgtaak of onderdeel daarvan wat organisatievreemd is en waarvan, gelet op het risicoprofiel, het wel aannemelijk is dat deze taak moet worden uitgevoerd. Dit noem ik voorbereid outsourcen. Hier kan men het instrument ‘afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak’ gebruiken om te bepalen of men de taak aan de markt uitbesteedt. Uit bovenstaande blijkt dat het outsourcen van de bevolkingszorgtaak een andere dimensie heeft dan het outsourcen van een taak met een continue karakter. Met name door het incidentele karakter en de onvoorspelbaarheid van de omvang, impact en dynamiek door de participatie van burgers en bedrijven. Dit alles en het feit dat door het merendeel van de respondenten een markt van meerdere concurrenten niet noodzakelijk wordt geacht en allen


68

van mening zijn dat de gemeente als opdrachtgever het publiek belang van een bevolkingszorgtaak voldoende kan behartigen, heeft er toe geleid dat afweging 8 en 9 zijn gewijzigd.  Afweging 8 – Moet de markt zich voorbereiden? Kan een private partij de opdracht op het uur u niet met de inzet van bestaande mensen en middelen uitvoeren en is voorbereiding dus noodzakelijk? Wordt de afweging met ‘ja’ beantwoord, dan gaat men door naar de volgende afweging en blijft voorbereid outsourcen van een bevolkingszorgtaak tot de mogelijkheden behoren. Wordt deze afweging met ‘nee’ beantwoord dan zijn er mogelijkheden tot samenwerking of geïmproviseerd outsourcen.  Afweging 9 – Is het onmogelijk de uitbesteding op landelijk niveau te organiseren? Is het antwoord ‘ja’, dan gaan de gemeenten over tot voorbereid outsourcen. Bij voorkeur op het niveau van de veiligheidsregio. Is het antwoord ‘nee’, dan heeft vanwege doelmatigheid het outsourcen op landelijk niveau de voorkeur. Het nieuwe schema afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak, wordt dan:


69

Bevolkingszorgtaak

1.

Is er sprake van een publiek belang?

Aan de markt en/of samenleving overlaten

2. Is er wettelijke vrijheid?

3. Is er beleidsvrijheid?

Zelf doen

4. Is de taak niet Organisatiespecifiek?

5. Is de taak eenvoudig los te koppelen?

6.

Financieël en/of kwaliteitsvoordeel en/of reductie van kwetsbaarheid?

7. Risico’s beheersbaar?

8. Moet de markt zich voorbereiden?

9. Is het onmogelijk de uitbesteding op landelijk niveau te organiseren?

Objectief criterium Objectief criterium met

subjectieve elementen Subjectief criterium advies Samen doen of geïmproviseerd outsourcen Landelijk voorbereid outsourcen

Voorbereid outsourcen


70

6.8 Hoofdvraag: Is het mogelijk om processen van bevolkingszorg in de crisisbeheersing geheel of gedeeltelijk te outsourcen naar private marktpartijen? Nadat alle deelvragen in dit onderzoek hiervoor zijn beantwoord leidt dit tot de beantwoording van de hoofdvraag. Als het om de uitvoering gaat is het mogelijk processen van bevolkingszorg te outsourcen. De verantwoordelijkheid kan de gemeente niet outsourcen. Deze ligt in de wet verankerd. Naast de eigen zorg die de gemeente verleent vanuit zijn netwerk, kan men geïmproviseerd outsourcen. Zijn er ter voorbereiding van een adequate en realistische zorg taken die de gemeente niet zelf of in samenwerking kan doen of geïmproviseerd kan outsourcen, dan kan men overgaan tot voorbereid outsourcen. Voor het afwegen of een taak uitbesteed kan worden (geïmproviseerd outsourcen of voorbereid outsourcen) kan men het ‘afwegingskader outsourcen bevolkingszorg’ gebruiken.

6.9 Conclusie Uitvoerende taken bevolkingszorg worden geoutsourcet aan private marktpartijen. Dit gebeurt zowel lokaal door gemeenten, als regionaal door de veiligheidsregio’s, als landelijk door het IFV. Door de regionalisering van de bevolkingszorg wordt de outsourcing steeds meer gedaan op het niveau van de veiligheidsregio’s. Het project SIS heeft aangetoond dat outsourcing ook op landelijk niveau mogelijk is. De verantwoordelijkheid voor de organisatie en de uitvoering in de koude fase en de warme fase blijft op het niveau van de gemeente, zoals ook wettelijk is vastgesteld. We zien hierin de New Governancebenadering en netwerkmanagement gestalte krijgen. Binnen het netwerk van bevolkingszorg kunnen publieke en private partijen een rol vervullen, echter het resultaat is een verantwoordelijkheid van de gemeente waardoor de regie uiteindelijk lokaal is verankerd. De veiligheidsregio is het koppelvlak. Nodig om de processen tussen twee partijen mogelijk te maken en goed te laten verlopen. Zij zorgen ervoor dat met kennis en expertise uitvoering wordt gegeven aan de bevolkingszorgtaken en dat de gemeente haar verantwoordelijkheid kan waarmaken. De behoefte om daadwerkelijk bevolkingszorgtaken te outsourcen is er niet of is verminderd om de volgende redenen:  Kostenbesparing;  Regionalisering;  Visie van het rapport ‘Bevolkingszorg op orde’;  Participatie door burgers en bedrijven.


71

Doordat gemeenten moeten bezuinigen wordt er meer naar de noodzaak van bestaande contracten gekeken. Waakvlamovereenkomsten die geld kosten worden beëindigd en voor nieuwe contracten is geen geld. Door de regionalisering van de bevolkingszorg is er al voldoende discussie, waarbij er geen behoefte is om ook aandacht te hebben voor outsourcen. De visie van het rapport ‘Bevolkingszorg op orde’ wordt door de gemeenten omarmd, waarbij zij enkel nog de zelfredzamen stimuleert en waar nodig faciliteert. Hierdoor worden taken als het inrichten van opvanglocaties en het verzorgen van de schaderegistratie niet meer gezien als publieke taak. Door de regionalisering zijn de gemeenten beter in staat om, zelfstandig met elkaar, zorg van een redelijk niveau voor te bereiden. Bij zorg die niet is voorbereid wordt geïmproviseerd en daarbij wordt gebruik gemaakt van participatie door burgers en bedrijven. Gemeenten zijn gewend om taken aan private marktpartijen uit te besteden. Weten daardoor de weg en wat ze van hen kunnen verwachten. Het afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak De omvang en impact van een ramp of crisis is onvoorspelbaar en gelukkig maar zeer incidenteel. Dit geeft direct ook het dilemma hoe men zich hierop voorbereid. Sommige gemeenten hebben middels een contract de schaderegistratie uitbesteed. Ze betalen hier jaren voor, terwijl er nooit gebruik van is gemaakt. Normaliter maak men de afweging om te outsourcen als een taak daadwerkelijk moet worden uitgevoerd. Het outsourcen van een bevolkingszorgtaak is een andere. Wil men echter de bevolkingszorg op orde brengen dan moet ook steeds het outsourcen in de afweging worden meegenomen. Het afwegingskader is daarbij een goed bruikbaar instrument. Uit de casestudy blijkt, dat door gebruik te maken van het afwegingskader, je tot dezelfde afweging komt die project SIS ook heeft gemaakt. Bij de interviews geven de respondenten aan dat het afwegingskader hen kan helpen bij het afwegen of een taak moet worden uitbesteed. Echter vanwege het onvoorspelbare en incidentele karakter geeft men er de voorkeur aan om te improviseren op het moment dat dit ook echt nodig is. Het afwegingskader is daarop aangepast, zodat er ruimte wordt gecreëerd voor participatie van private marktpartijen. Zijn er ter voorbereiding van een adequate en realistische zorg, taken die de gemeente niet zelf of in samenwerking kan doen of niet geïmproviseerd kan outsourcen, dan kan men gaan ‘voorbereid outsourcen’. Dit kan men in de koude fase voorbereiden, zodat ze warm kunt draaien.


72

6.10 Aanbevelingen Aanbevolen wordt het risicoprofiel van de veiligheidsregio te nemen als uitgangspunt voor het organiseren van een redelijk niveau voor de zorg van de verminderd zelfredzamen. Het is van belang dat deze zorg is ingebed in de reguliere organisatie. Dit betekent dat de bevolkingszorgtaken zoveel mogelijk aansluiten bij de dagelijks werkzaamheden en zo nodig worden uitbesteed aan marktpartijen in de reguliere netwerken. Men kan daarbij ook de regionale mogelijkheden van samenwerking benutten. Door voorbereiding, opleiding en oefening kan men aandacht geven aan taken die niet alledaags en specifiek zijn. Zorg ervoor dat de personen die regie hebben op de uitvoering, goed zijn getraind om geïmproviseerde zorg te kunnen organiseren. Train en oefen hen in het managen van netwerken. Als een taak organisatievreemd is, is het aan te bevelen op zoek te gaan naar een partij die daarin voldoende is geëquipeerd. Als men met deze partij gaat samenwerken zorg dan dat door goede voorbereiding de kwaliteit en continuïteit is gewaarborgd, evenzo de afspraken en de relatie. Door het feit dat bijna iedereen is verzekerd tegen schade en deze taak organisatievreemd is, is het niet doelmatig dat 408 gemeenten de registratie van de schade als publieke taak wettelijk krijgen opgelegd. Expertise hiervoor ligt bij de verzekeraars. Het Rijk zou het proces Registratie van schade en afhandeling (CRAS) landelijk kunnen beleggen bij het Nationaal Crisiscentrum (NCC) of het IFV, zoals ook met het SIS is gedaan. Gemeenten zouden zich bij opvang en verzorging niet meer moeten prepareren op locaties die nog moeten worden ingericht. In de warme fase blijkt geïmproviseerde zorg in bestaande accommodaties beter geschikt en geaccepteerd. Defensie heeft mogelijkheden bij het ondersteunen in grootschalige opvang. Hun kazernes liggen verspreid over het land en zijn veelal voorzien van goede gaarkeukens. Om toezicht op de organisatie van bevolkingszorg te versterken zou in een veiligheidsregio een soort auditteam kunnen worden aangesteld. Dit team zou kunnen bestaan uit een oudburgemeester, coördinerende gemeentesecretaris en een adviseur crisisbeheersing, die de gemeenten en de veiligheidsregio visiteren, om te bekijken of de bevolkingszorg op orde is en voldoet aan de gestelde eisen.


73

7 Beschouwing en discussie “Bevolkingszorg. Men doet het erbij”, zei een respondent in een interview. Dit zou kunnen beteken dat de discussie over het outsourcen van een bevolkingszorgtaak niet wordt gevoerd omdat het niet belangrijk is en alleen maar gedoe geeft. Ik heb echter een andere houding gezien bij de coördinerende gemeentesecretarissen en hun vervangers: bevlogen en betrokken, realistisch maar ook kritisch. Mensen die de organisatie van bevolkingszorg op een hoger niveau willen brengen. Hun houding en professionaliteit geven mij ook vertrouwen in de conclusies van dit onderzoek; de aangegeven richting en het afwegingskader. Ik besef dat een enkelvoudige casestudy nog niet bewijst dat het afwegingskader ook bruikbaar is als instrument. Er is ook verder onderzoek nodig naar het versterken van de crisisbeheersing door de participatie van burgers en bedrijven. Het woord 'Participatiesamenleving' is door premier Mark Rutte op 17 september 2013 geïntroduceerd in de Troonrede en later verkozen tot Woord van het jaar 20131. Onderzoekers van TNS Nipo, Bureau Veldkamp en de Universiteit van Amsterdam hebben onderzocht in hoeverre het politieke begrip van 2013 is opgepikt door de kiezers. Liefst 79% van de Nederlanders vindt het een goed uitgangspunt dat burgers meer zelf kunnen bijdragen aan de leefbaarheid in hun buurt en dat zij meer zelf kunnen doen aan zorg en veiligheid2. Maar is het mogelijk dat samenwerking in de bevolkingszorg van onderop wordt georganiseerd door burgers en bedrijven die zich niet laten leiden door autoriteiten? Het idee dat door zelforganisatie burgers en bedrijven de gevolgen van crisis of ramp voor een groot deel oplossen wekt bij de respondenten argwaan. Zij vinden dat met name voor de verminderd zelfredzamen de overheid de regie heeft. Ook hieruit blijkt hun oprechte betrokkenheid. Respondenten geven aan dat er wettelijk weinig is geregeld met betrekking tot de organisatie van de bevolkingszorg. Zij zien graag wettelijke kaders in de vorm van prestatieeisen waaraan de bevolkingszorg moet voldoen. Dit zou kunnen lijden naar een unité de doctrine dat wordt geadviseerd in het rapport eenheid in verscheidenheid3. Aan de andere kant zou het juist beperkingen kunnen geven aan de participatie van burgers en bedrijven bij crisisbeheersing. Het is een moeilijk taak voor de landelijke overheid om als wetgever hierin een evenwicht in te creëren. Zo ook als het gaat om doelmatigheid. Bevolkingszorgtaken of onderdelen daarvan kunnen beter landelijk worden voorbereid en georganiseerd. Het project SIS is daar een mooi voorbeeld van.

1

Wikipedia overgenomen uit de Volkskrant; Raoul du Pré − 24/12/13 3 Rapport Eenheid in verscheidenheid, 2013, hoofdstuk 1 2


74

Bijlagen


75


76

Literatuurlijst Ammerlaan, K. (2008). Na de ramp. Venendaal: Universal Press. Baarda, D. B., De Goede, M. P. M., & Teunissen, J. (2009). Basisboek Kwalitatief Onderzoek. Groningen: Noordhoff Uitgevers B.V. Bovens, M.A.P., ’t Hart, P. & Van Twist, M.J.W. (2012). Openbaar bestuur. Beleid, organisatie en politiek. (8e dr.) Deventer: Kluwer. De Bruijn, J.A., en Ten Heuvelhof, E.F. & In ‘t Veld, R.J. (2012). Procesmanagement. Over procesontwerp en besluitvorming. Den Haag: SDU Uitgevers bv. De Bruijn, J.A., en Ten Heuvelhof, E.F. (2011). Management in netwerken. Over veranderen in een multi-actorcontext. Den Haag: Boom Lemma uitgevers. De commissie ‘Bevolkingszorg op orde’ (2012). Bevolkingszorg op orde. De vrijblijvendheid voorbij. Den Haag: Veiligheidsberaad. Eenheid in verscheidenheid (2013). Uitwerking Advies Bestuurlijke Werkgroep Bovenregionale Samenwerking. Arnhem: Veiligheidsberaad. Geveke, H., Huizing, Y., Stijger, E., Sybrandi, F., Berend Temme, B., (2008). Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding; Structurering Documentatie Rampenbestrijding. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Gortemaker, F. (2008) Nederlandse gemeentes over uitbesteding: Bracht uitbesteding dat wat men verwachtte? Utrecht: Universiteit Utrecht. Helsloot, I., Scholtens, A. & Warners, E. (2011). Slachtofferregistratie in redelijkheid en realiteit. Onderzoek naar een good practice voor het registreren van slachtoffers en het informeren van verwanten. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers. Inspectie Veiligheid en Justitie (2013). Staat van rampenbestrijding2013. Onderzoek Rampenbestrijding op Orde periode maart 2010 - oktober 2012. Den Haag: Ministerie van Veiligheid en Justitie. Korsten A.F.A. (2009). Lokaal bestuur in Verandering: Vijf decennia belicht. Heerlen: Open Universiteit Nederland. Master Thesis MCPM – Peter Mulder

77

Korsten A.F.A. (10 september 2012). Kompas voor Kampen. Over de strategische koers van de gemeente Kampen. www.arnokorsten.nl Moerel, E.M.L. & Van Reken B.I.P. et al.(2009). Outsourcing: Een juridische gids voor de praktijk. Deventer: Kluwer. Osborne, D. & Gaebler, T. (1992). Reinventing Government: How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector. Reading: Addison Wesley. Osborne S.P. (2010).The new public governance? : emerging perspectives on the theory and practice of public governance. London: Routledge Projectgroep ‘Fundamentele bezinning bevolkingszorg’, Nodig of overbodig? (2012). Een fundamentele bezinning op de bevolkingszorg in de veiligheidsregio’s Gooi en Vechtstreek, Utrecht en Flevoland. Den Haag: Boom Lemma uitgevers. Projectgroep Groot (2011). Project GROOTER: Plan van aanpak. In opdracht van Landelijk overleg van Coördinerend gemeentesecretarissen. Den Haag: Veiligheidsberaad Projectgroep ‘GROOTER’ (12 april 2013). Opleiden, trainen en oefenen in de gemeentelijke crisisbeheersing. Project ‘GROOTER’. Taakorganisaties, processen en producten van Bevolkingszorg. Den Haag Veiligheidsberaad Projectgroep SIS (2011). Slachtofferinformatiesystematiek; Systematiek om verwanten na grootschalig incidenten adequaat te informeren. Den Haag: Veiligheidsberaad. Projectteam Regionaal Crisisplan (2009) Referentiekader Regionaal Crisisplan. Apeldoorn: Drukmotief bv. Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten en Oegstgeest (2013). Afwegingskader zelf doen, samen doen of uitbesteden. www.rekenkamerwvo.nl Thole, E., Van der Jagt, F. & Roerdink, H. (2010). 50 vragen over privacy. Deventer: Kluwer Van Duin, M.J., Wijkhuis, V. & Jong, W, (2013). Lessen uit crisis en mini-crisis 2012. Politieacademie. Den Haag: Boom Lemma Uitgevers Van Duin, M.J. (2011). Veerkrachtige crisisbeheersing: nuchter over het bijzondere. Politieacademie / IFV 2011 Master Thesis MCPM – Peter Mulder

78

Van Rooij, A. (2009). De echte prikkel tot uitbesteden: Een casestudy naar de overwegingen bij de gemeenten Haarlem en Zoetermeer rond het inbesteden en uitbesteden van publieke taken. Rotterdam: Erasmus Universiteit. Taskforce Gemeentelijke Processen (2008). De gemeente als professionele kolom in de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Den Haag: Bureau Veiligheidsberaad. Wijkhuijs, V. en Van Duin, M. (2012) Crisisbeheersing in Europa: Een vergelijking van Nederland met België, Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Zweden. Arnhem: Instituut Fysieke Veiligheid Zannoni, M. COT, (2010). En nu…?: Handboek voor de nafase van incidenten, rampen en crisis. Den Haag: Boom Juridische uitgevers. Zijlstra, S.E, De Voogd, M.C. en Oud, N.M. (2007). Afwegingskader publieke taakopdracht aan derden. Den Haag: Hoofddirectie Juridische Zaken, Ministerie van Verkeer en Waterstaat.


79


80

Bijlage I Lijst geïnterviewde personen Voor dit onderzoek werden de volgende personen geïnterviewd: Instituut Fysieke Veiligheid De heer M.E. Paf, projectleider SIS Veiligheidsregio Brabant Zuid-Oost De heer H.A.M. Arkesteijn, teamleider bevolkingszorg Veiligheidsregio Drenthe De heer A.J. Mewe, coördinerend gemeentesecretaris De heer M. van Delden, coördinator bevolkingszorg Veiligheidsregio Flevoland en Gooi en Vechtstreek De heer A.F. Sanders, kwartiermaker bevolkingszorg De heer P. P. J. van der Pol, coördinator bevolkingszorg Veiligheidsregio Gelderland-Midden De heer P.J.E. Breukers, coördinerend gemeentesecretaris Veiligheidsregio Gelderland-Zuid De heer L.H. Derksen, coördinerend gemeentesecretaris Veiligheidsregio Groningen De heer A.J. Schuiringa, kwartiermaker/teamleider bevolkingszorg Veiligheidsregio Hollands Midden De heer R.R. Bitter, coördinerend gemeentesecretaris Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant De heer M.M.F. Dewachter, adjunct coördinerend gemeentesecretaris Veiligheidsregio Noord-Holland-Noord De heer R. Menke, coördinerend gemeentesecretaris belegt in de functie van hoofd veiligheidsbureau Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland De heer H.W. van den Berg, coördinator gemeenten Veiligheidsregio Twente De heer A. C. van Eck, coördinerend gemeentesecretaris Veiligheidsregio Utrecht De heer A.S. Meijer, coördinerend gemeentesecretaris en voorzitter stuurgroep SIS Veiligheidsregio IJsselland De heer Th. Bakhuizen, coördinerend gemeentesecretaris


81


82

Bijlage II Interviewprotocol met topiclijst Introductie Doel van dit interview is te onderzoeken in hoeverre het mogelijk is om bevolkingszorgtaken aan private marktpartijen uit te besteden. Als basis hiervoor wordt een model als afwegingskader gebruikt. Het interview: 

Het interview zal ongeveer 1 ½ uur in beslag nemen.



Met nadruk moet gesteld worden dat uw expertise en ervaringen centraal staan. Het is geenszins een beoordeling.



De gegeven antwoorden tijdens het interview zullen vertrouwelijk worden behandeld. Gegevens zullen zonodig worden geanonimiseerd.



Heeft u er bezwaar tegen als het gesprek wordt opgenomen? Deze opname dient om het uitwerken van het interview te vergemakkelijken.



U ontvangt een paar dagen na dit gesprek een gespreksverslag, zodat u kunt vaststellen of uw antwoorden op de juiste wijze zijn vastgelegd.

De Topiclijst ‘Afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak’. De vragen die tijdens het interview worden gesteld: 

Kunt u in het kort iets vertellen over uw werkzaam leven bij de overheid, hoeveel jaar u werkzaam bent als (coördinerend) gemeentesecretaris en uw betrokkenheid met het outsourcen van overheidstaken.



Om een afweging te maken in welke vorm (zelf doen, samenwerken of uitbesteden) een publiek taak wordt uitgevoerd, kan een gemeente gebruik maken van een afwegingskader. Maakt u daar gebruik van?



Bent u bekend met het werken met een afwegingskader? Herkent u dit afwegingskader? Hebt u hiermee gewerkt? Kunt u hiervan voorbeelden geven?



Welke bevolkingszorgtaken zijn georganiseerd in uw Veiligheidsregio? Tonen lijst met bevolkingszorgtaken.



Welke (deel)taken zijn uitbesteed? Aan wie zijn deze uitbesteed? Op welke wettelijke basis?



Zijn er bevolkingszorgtaken die niet het publiek belang dienen?



Zijn er ook wettelijke beperkingen om bevolkingszorgtaken aan de markt uit te besteden?



Is er beleidsvrije ruimte om de bevolkingszorgtaken of delen daarvan uit te besteden aan derden? Zo ja kunt u dit benoemen?


83



Zijn er bevolkingszorgtaken die zo specifiek zijn voor de gemeente, dat ze niet door derde marktpartijen kunnen worden uitgevoerd? Welke zijn dat en kunt u dat motiveren?



Is een bevolkingszorgtaak doorgaans eenvoudig los te koppelen van andere activiteiten binnen de gemeente? Welke taken of onderdelen van taken zeker wel? Welke taken of onderdelen van taken zeker niet?



Is er inzicht in de kosten van de organisatie van de bevolkingszorgtaken (per jaar)die de gemeente uitvoert en de jaarlijkse kosten van de bevolkingszorgtaken die zijn uitbesteed?



Wordt er ook meting gedaan naar de kwaliteit van taken die zijn uitbesteed? Zo ja welk activiteit(en) betrof het en wat waren de bevindingen?



Maakt de gemeente zich meer of minder kwetsbaar als het een bevolkingszorgtaak of onderdeel daarvan uitbesteed?



Zal er in de afwegingen tot uitbesteden een samenhangend verband zijn tussen de kosten, kwaliteit en kwetsbaarheid?



Wat zijn de risico’s, zowel positief als negatief, verbonden met het uitbesteden van een bevolkingszorgtaak? Zijn deze risico’s met voorwaarden af te dekken?



Is het wel noodzakelijk dat er een markt van concurrerende aanbieders bestaat?



Kan de gemeente de uitbesteding van bevolkingszorgtaken als opdrachtgever (door sturing via contractvoorwaarden) voldoende behartigen?

Stellingen Tot slot wil ik u nog een aantal stellingen voorleggen. Kunt u (kort) aangeven wat u van deze stellingen vindt? 1. Net als de aandacht voor burgerparticipatie zou er ook aandacht moeten zijn voor participatie van private marktpartijen bij crisisbeheersing. 2. Meer participatie van private marktpartijen bij een crisis of ramp verhoogt de beheersbaarheid. 3. De gemeente heeft alleen een faciliterende rol in de aanpak van de bevolkingszorg. Bedankt voor uw deelname aan het onderzoek. Wat vond u van het interview? Waren de vragen duidelijk genoeg? Heeft u nog aanvullende opmerkingen? Als u prijs stelt op de resultaten van het onderzoek, kunt u een kopie van de thesis toegestuurd krijgen. Peter Mulder


84

Master Thesis MCPM. Het outsourcen van de bevolkingszorg. Koud goed geregeld, zodat je warm kunt draaien. Master of Crisis and Public Order Management

Recommend Documents