Schadevergoeding in het ruimtelijk bestuursrecht

Schadevergoeding in het ruimtelijk bestuursrecht

Natalie van Hattum 1 augustus 2011


Naam

Natalie Leonora Johanna Maria van Hattum

Studentnummer

5775450

Emailadres

[email protected]

Opleiding

Universiteit van Amsterdam Faculteit der Rechtsgeleerdheid Master omgevingsrecht

Naam scriptiebegeleider

Mr. B.K. Olivier

Datum inlevering

1 augustus 2011


Voorwoord

Voorwoord Voor mijn master aan de UvA heb ik een scriptie geschreven over planschade. Het schrijven van deze scriptie heeft langer geduurd dan ik eigenlijk gehoopt had, maar nu is hij dan toch echt af. Tijdens het schrijven van de scriptie heb ik een hoop geleerd over planschade. Het is en blijft een interessant regeling binnen het ruimtelijke bestuursrecht. Het schrijven van de scriptie was mij niet gelukt zonder de ondersteuning van mijn begeleider de heer mr. B.K. Olivier. Hij heeft heel lang moeten wachten op mijn eerste concepten maar uiteindelijk is er vaart gekomen in het traject. Ik wil hem bedanken voor het feit dat hij ondanks het tijdsverloop nog steeds mijn begeleider heeft willen zijn. Daarnaast wil ik Tijmen en Julia bedanken. Zonder jullie twee was het schrijven van de scriptie me evenmin gelukt. Tijmen, jij was het duwtje in de rug dat ik nodig had om verder te gaan. En Julia, ik ben blij dat de scriptie nu klaar is zodat ik meer aandacht aan jou kan gaan schenken (dat heb ik wel gemist). Tot slot wil ik ook mijn collega‟s bedanken voor hun steun. Ze hebben heel wat geneuzel van mij over planschade moeten aanhoren de afgelopen periode. Kortom bedankt allemaal.

Natalie.

-i-


Samenvatting

Samenvatting Op 1 juli 2008 is de Wro in werking getreden. Deze scriptie behandelt de gevolgen hiervan voor planschade. Ik heb mij in het bijzonder gericht op de flexibiliteitsbepalingen, te weten de binnenplanse afwijking, de uitwerkingsverplichting en de wijzigingsbevoegdheid. Dit heb ik gedaan door een analyse te maken van de planschaderegeling onder de WRO inclusief jurisprudentie en deze vervolgens te vergelijken met de regeling onder de Wro. Redenen voor het wijzigen van de planschaderegeling is het toegenomen aantal (geslaagde) verzoeken en de stijging van de toegekende bedragen. Om hier verandering in te brengen is nu onder meer sprake van een normaal maatschappelijk risico met bijbehorend forfait van 2%. Daarnaast zijn de drie bovengenoemde flexibiliteitsbepalingen op grond van artikel 6.1, tweede lid, van de Wro aangemerkt als een zelfstandige schadeoorzaak. Voor de wijzigingsbevoegdheid is dat geen verandering. Op grond van jurisprudentie was dit ten tijde van de WRO uiteindelijk al het uitgangspunt. Het feit dat sprake is van zelfstandige schadeoorzaken zorgt ervoor dat zij niet betrokken mogen bij de maximalisatie van de planologische regimes. Aanvragers moeten wachten tot de toepassing van de flexibiliteitsbepalingen om de schade ten gevolge daarvan vergoed te krijgen. Dit kan echter lange tijd op zich laten wachten, als deze toepassing al daadwerkelijk plaatsvindt. Hierdoor ontstaat schaduwschade. Een redelijk denkend en handelend koper zal namelijk rekening houden met deze flexibiliteitsbepalingen en een lagere waarde willen betalen voor de onroerende zaak. Schaduwschade komt momenteel niet voor vergoeding in aanmerking. Om dit wel voor vergoeding in aanmerking te laten komen zou de wetgever hiervoor een wettelijke grondslag moeten geven. De wetgever erkent het feit dat schaduwschade kan ontstaan maar heeft daarvoor geen regeling willen opnemen in de Wro omdat het breder moet worden benaderd dan alleen ten gevolge van planologische besluiten. Een tijdstip geeft de wetgever niet. Het vergoeden van schaduwschade kan ook mogelijk worden gemaakt door de rechterlijke macht. Hiervoor is echter wel een omgaan van de jurisprudentie vereist. Totdat één van deze twee opties tot stand komt, blijft een aanvrager zitten met zijn schade. Dit terwijl deze schade voor rekening zou moeten komen van de aanvrager van het planologische besluit. De gemeente kan zelfs door middel van een planschadeovereenkomst deze kosten voor diens rekening laten komen. Het is dus niet zo dat de kosten bij de gemeente blijven liggen. Reden temeer om op korte termijn aandacht te besteden aan schaduwschade en hier een oplossing voor te bieden. - ii -


Gebruikte afkortingen WRO

Wet op de Ruimtelijke Ordening

BRO

Besluit op de Ruimtelijke Ordening

Wro

Wet ruimtelijke ordening

Bro

Besluit ruimtelijke ordening

Wabo

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Awb

Algemene wet bestuursrecht

LJN

Landelijk jurisprudentienummer

ABRvS

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Rb

Rechtbank

MvT

Memorie van Toelichting

- iii -

Gebruikte afkortingen


Inhoudsopgave

Inhoudsopgave Voorwoord .............................................................................................................................................. i Samenvatting ......................................................................................................................................... ii Gebruikte afkortingen ......................................................................................................................... iii Inhoudsopgave ...................................................................................................................................... iv 1

Onderzoeksopzet ........................................................................................................................... 5 1.1 1.2

2

De oorsprong van planschade....................................................................................................... 9 2.1 2.2 2.3

3

Inleiding............................................................................................................................................... 23 Redenen voor aanpassing wettelijk kader ........................................................................................... 23 Aanvrager ............................................................................................................................................ 23 Tegemoetkoming en het normaal maatschappelijk risico .................................................................... 24 Welke soorten schade komen voor tegemoetkoming in aanmerking? .................................................. 25 Schadeoorzaken ................................................................................................................................... 25 Voorzienbaarheid ................................................................................................................................ 26 Vergoeding kosten ............................................................................................................................... 26 Aanvullende bepalingen Bro................................................................................................................ 27

Jurisprudentie onder de WRO ................................................................................................... 28 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

6

Inleiding............................................................................................................................................... 12 Belang van kennis van de WRO ........................................................................................................... 12 Belanghebbende bij planschade .......................................................................................................... 13 Verschillende soorten schade .............................................................................................................. 14 Schade ................................................................................................................................................. 15 Schadeoorzaken ................................................................................................................................... 18 Spoedwet planschade (de overeenkomsten) ......................................................................................... 19 Spoedwet planschade (overige drie onderwerpen) .............................................................................. 20 Flexibiliteitsbepalingen ....................................................................................................................... 22

Planschade onder de Wro ........................................................................................................... 23 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9

5

Inleiding................................................................................................................................................. 9 Overheidsaansprakelijkheid .................................................................................................................. 9 Ontstaansgeschiedenis van planschade ............................................................................................... 10

Planschade onder de WRO ......................................................................................................... 12 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9

4

Inleiding................................................................................................................................................. 5 Onderzoeksopzet .................................................................................................................................... 5

Inleiding............................................................................................................................................... 28 Maximalisatie ...................................................................................................................................... 28 Jurisprudentie ten aanzien van planschade en binnenplanse vrijstellingen ........................................ 30 Jurisprudentie ten aanzien van planschade en uitwerkingsplan .......................................................... 31 Jurisprudentie ten aanzien van planschade en wijzigingsbevoegdheid c.q. wijzigingsplan ................ 33

Flexibiliteitsbepalingen en planschade ...................................................................................... 36 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6

Inleiding............................................................................................................................................... 36 Flexibiliteitsbepalingen als zelfstandige oorzaak ................................................................................ 36 Gevolgen van de wijziging ................................................................................................................... 37 Schaduwschade.................................................................................................................................... 41 Jurisprudentie ...................................................................................................................................... 44 Toekomstige wetgeving ........................................................................................................................ 45

7

Conclusie ...................................................................................................................................... 48

8

Literatuurlijst .............................................................................................................................. 51

- iv -


Onderzoeksopzet

1 Onderzoeksopzet

1.1

Inleiding

Het kiezen van een onderwerp voor mijn scriptie was een eenvoudige keuze. Ik wilde graag een onderwerp kiezen dat mijn interesse heeft en waar ik meer over wilde weten. Het moest ook een onderwerp zijn waar “wat leven in zit”. Daarnaast moest het een onderwerp zijn dat ik na weken van onderzoek nog steeds leuk zou vinden. Voor mij was de keuze snel gemaakt, namelijk planschade. Binnen mijn werk als bestuurlijk juridisch medewerker bij de gemeente Hillegom adviseer ik onder meer het cluster Ruimtelijke Ordening. Planschade is één van de onderwerpen waar dit cluster geregeld ondersteuning voor vraagt. Daarnaast moet het college ook met grote regelmaat besluiten nemen ten aanzien van aanvragen c.q. verzoeken voor planschade. Dit aantal is de afgelopen jaren aanzienlijk gestegen. Gelet op mijn dagelijkse werkzaamheden heb ik inmiddels dan een groot aantal adviezen van diverse adviseurs onder ogen gehad. Het is mij duidelijk dat planschade een heel divers onderwerp is dat zeker tot de inwerkingtreding van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) hoofdzakelijk werd ingevuld door jurisprudentie. De kaders staan in de wet en rechters hebben hier de laatste decennia invulling aan gegeven. Aangezien planschade een onderwerp is dat de afgelopen jaren flink wat veranderingen heeft ondergaan en het mij persoonlijk aanspreekt heb ik planschade gekozen als onderwerp voor mijn scriptie. Met deze scriptie wil ik onderzoek doen naar de ontwikkelingen op het terrein van planschade. Binnen het bestek van deze scriptie is het niet mogelijk om uitputtend in te gaan op alle aspecten van planschade. Over alleen al de verschillende soorten schade bij planschade en de ontwikkelingen daarin, kan ik waarschijnlijk al een scriptie schrijven. Ik heb voor deze scriptie dan ook gekeken naar de veranderingen als gevolg van de inwerkingtreding van de Wro. Op één van deze veranderingen wil ik mij in deze scriptie focussen te weten flexibiliteitsbepalingen.

1.2

Onderzoeksopzet

In deze paragraaf verantwoord ik de opzet van dit onderzoek. Achtereenvolgens bespreek ik de doelstelling, vraagstelling en de onderzoeksmethoden.

-5-


Onderzoeksopzet

1.2.1 Doelstelling Aangezien dit onderzoek een afgebakend geheel moet zijn, afgerond binnen een relatief kort tijdsbestek, heb ik ervoor gekozen om mij op één enkel aspect te focussen, namelijk planschade bij flexibiliteitsbepalingen. Met dit onderzoek wil ik in kaart brengen wat de veranderingen voor planschade zijn door de inwerkingtreding van de Wro, in het bijzonder voor de flexibiliteitsbepalingen. Mijn doel is om te bekijken of sprake is van een verbetering, een stabilisatie of wellicht van een verslechtering ten aanzien van dit specifieke onderwerp. Daarbij kijk ik zowel naar de kant van de gemeente als die van aanvragers c.q. verzoekers. Provinciale- en rijksbevoegdheden die ook kunnen leiden tot planschade, laat ik buiten deze scriptie. Hiervoor heb ik de volgende hoofdvraag geformuleerd.

1.2.2 Hoofdvraag Op basis van de hierboven geformuleerde inleiding en doelstelling volgt hieronder de vertaling in een vraagstelling. De hoofdvraag luidt als volgt: Wat zijn de consequenties van de inwerkingtreding van de Wro voor planschade, in het bijzonder ten aanzien van flexibiliteitsbepalingen opgenomen in een bestemmingsplan?

1.2.3 Deelvragen Deze hoofdvraag kan worden uitgesplitst in enkele meer specifieke onderzoeksvragen, namelijk: 1. Wat is planschade en wat is de ontstaansgeschiedenis hiervan? 2. Wat waren de wettelijke regeling en de hoofdlijnen in de jurisprudentie ten aanzien van planschade voor gemeentelijke planologische schadeoorzaken onder de Wet op de Ruimtelijk Ordening (hierna: de WRO)? 3. Wat houdt de wettelijke regeling ten aanzien van planschade in onder de Wro, in het bijzonder ten aanzien van de gemeentelijke planologische schadeoorzaken? 4. Hoe zag de jurisprudentie ten aanzien van flexibiliteitsbepalingen eruit onder de WRO? 5. Wat zijn de gevolgen voor planschade bij toepassing van flexibiliteitsbepalingen na de inwerkingtreding van de Wro en welke lijn is mogelijk reeds uit de jurisprudentie te halen?

-6-


Onderzoeksopzet

1.2.4 Uitleg van de deelvragen Ad 1. Om een antwoord te kunnen geven op mijn hoofdvraag moet begonnen worden met de eerste stap, te weten wat is planschade nu feitelijk. Om deze vraag te beantwoorden ga ik kort in op het verschil tussen planschade en nadeelcompensatie. Daarna geef ik globaal de ontstaansgeschiedenis van planschade weer vanaf de inwerkingtreding van het planschadeartikel in de WRO van 1962.

Ad 2. Ik richt mij in dit onderzoek op planschade binnen het gemeentelijke spectrum. Bij de beantwoording van de tweede deelvraag beperk ik mij dan ook tot planschade als gevolg van gemeentelijke planologische besluiten. Ik ga na wat de wettelijke bepalingen ten aanzien van planschade inhielden voordat de Wro in werking trad. De zogenaamde “Spoedwet planschade” neem ik hier ook in mee. Bij de beantwoording van deze deelvraag geef ik een globaal overzicht van de ontwikkelingen ten aanzien van planschade onder de WRO. De hoofdlijnen van de jurisprudentie ten aanzien van dit onderwerp bespreek ik in zoverre dit een nuttige aanvulling betreft.

Ad 3. Met de inwerkingtreding van de Wro is het wettelijke regime ten aanzien van planschade aanzienlijk uitgebreid. Een deel van de ontwikkelingen in de jurisprudentie zijn gecodificeerd in deze wet. Bij de beantwoording van de derde deelvraag breng ik in kaart wat het wettelijke kader ten aanzien van planschade bij gemeentelijke planologische besluiten inhoudt onder de Wro. Ik ga daarbij uit van de Wro zoals deze op dit moment van kracht is dus na inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Hierbij merk ik op dat deze laatste wet inhoudelijk niet voor wijzigingen heeft gezorgd op het gebied van planschade enkel tekstuele aanpassingen heeft doorgevoerd wat betreft planschade.

Ad 4. Planschade bestond tot de inwerkingtreding van de Wro slechts uit een tweetal wettelijke bepalingen. Jurisprudentie van rechtbanken en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft de leemten ingevuld. Bij de beantwoording van de vierde deelvraag ga ik specifiek in op de jurisprudentie ten aanzien van flexibiliteitsbepalingen onder de WRO.

-7-


Onderzoeksopzet

Ad 5. Bij deze laatste deelvraag breng ik de laatste verdieping aan bij mijn onderzoek. Ik beperk mij tot de wijzigingen die hebben plaatsgevonden ten aanzien van de flexibiliteitsbepalingen. Ik schenk daarbij aandacht aan jurisprudentie ten aanzien van planschade onder de Wro. Daarnaast zal ook schaduwschade als gevolg van de gekozen wettelijke systematiek aan bod komen.

1.2.5 Onderzoeksmethoden Het onderzoek bestaat hoofdzakelijk uit literatuuronderzoek en onderzoek naar jurisprudentie. Bij het literatuuronderzoek maak ik gebruik van Kamerstukken, informatie uit handboeken, artikelen uit wetenschappelijke tijdschriften en artikelen en informatie op internet. Ten aanzien van jurisprudentie maak ik gebruik van websites als www.raadvanstate.nl, www.rechtspraak.nl, maar ook besprekingen van jurisprudentie in wetenschappelijke tijdschriften en handboeken.

-8-


De oorsprong van planschade

2 De oorsprong van planschade

2.1

Inleiding

Een scriptie schrijven over planschade begint naar mijn mening met een uitleg wat planschade nu feitelijk is en waar we het moeten plaatsen binnen de overheidsaansprakelijkheid. Hierbij zal ik kort ingaan op rechtmatige en onrechtmatige overheidsdaad. Aangezien planschade het gevolg is van een rechtmatige overheidsdaad zal ik mij vervolgens beperken tot een korte bespreking van de verschillen tussen nadeelcompensatie en planschade. Na de plaatsing van planschade binnen het aansprakelijkheidsrecht ga ik in op de ontstaansgeschiedenis van planschade. Was er sprake van planschade voordat het opgenomen was in een wettelijke bepaling? Vanaf wanneer heeft planschade een wettelijke basis gekregen en waar zag deze regeling op? Waarom was er behoefte aan een wettelijke bepaling? Wat was de reden voor het opnemen van een dergelijke bepaling in een formele wet?

2.2

Overheidsaansprakelijkheid

Binnen het overheidsaansprakelijkheidsrecht moet een onderscheid worden gemaakt tussen aansprakelijkheid bij onrechtmatige overheidsdaad en aansprakelijkheid bij rechtmatige overheidsdaad. Beide vormen van aansprakelijkheid hebben verschillende grondslagen. Onrechtmatige daad ziet op een inbreuk die niet had mogen plaatsvinden en waarbij herstel moet plaatsvinden in de oude staat. [1] Bij een rechtmatige daad gaat het om een inbreuk die op zichzelf is toegestaan, maar de schade die een burger of ondernemer oploopt, moet (deels) worden vergoed. Bij rechtmatige overheidsdaden kan vervolgens weer een onderscheid worden gemaakt tussen nadeelcompensatie en planschade. Maar wat is dan planschade en nadeelcompensatie? Planschade is de schadevergoeding in het ruimtelijke bestuursrecht en ziet op schade als gevolg van publiekrechtelijke rechtshandelingen die hun grondslag hebben in de WRO (planologische wijzigingen). Nadeelcompensatie heeft betrekking op alle overige besluiten en het feitelijk handelen.[2]

1 2

Schueler 2005, p.VII. Ettekoven 2010, p.2.

-9-



Een burger of ondernemer heeft in Nederland recht op nadeelcompensatie, als de maatregel waar hij mee wordt geconfronteerd, schade veroorzaakt die onevenredig is. Een maatregel is onevenredig als deze abnormaal en speciaal is.[3] Abnormaal heeft betrekking op het feit dat het nadeel het normaal maatschappelijk risico of normaal ondernemersrisico te boven gaat. We zullen zien dat dit laatste onderdeel als gevolg van de inwerkingtreding van de Wro ook een belangrijk aspect is geworden bij planschade. Een speciale last ziet op het vereiste dat het moet gaan om een groep (burgers of ondernemers) die in het bijzonder wordt geraakt. Over de verschillen en de overeenkomsten tussen planschade en nadeelcompensatie is inmiddels een hoop geschreven.[4] De oorzaak hiervoor is mede gelegen in het feit dat planschade onder de Wro steeds meer neigt naar nadeelcompensatie.

2.3

Ontstaansgeschiedenis van planschade

Maar waar komt planschade nu eigenlijk vandaan? Vanaf 1901 hebben we in Nederland een volkshuisvestingswet, te weten de Woningwet 1901.[5] In deze wet kom je echter geen artikel ten aanzien van planschade tegen. Een regeling ten aanzien van planschade was door veel gemeenten op dat moment geregeld middels een eigen gemeentelijke verordening. [6] De Woningwet 1901 is halverwege de twintigste eeuw, mede gelet op het advies van de Commissie Van den Bergh, gesplitst in twee wetten te weten de Woningwet van 12 juli 1962 en de WRO van 5 juli 1962.[7] Deze wetswijzigingen zijn op 1 augustus 1965 in werking getreden. In deze laatstgenoemde wet was voor het eerst een bepaling opgenomen ten aanzien van planschade, namelijk in artikel 49 van de WRO. Tot de intrekking van de WRO op 1 juli 2008 is dat ook de wettelijke basis gebleven.

3 4

Schueler 2005, p.197. Zie ook Ettekoven 2010; Van den Broek 2004, p.649.

5

Klaassen 2008, p.3.

6

Van Zundert, Ruimtelijk bestuursrecht, onderdeel artikelsgewijs commentaar, artikel 6.1 Wro, aantekening 1.

7

Van Zundert, Ruimtelijk bestuursrecht, onderdeel artikelsgewijs commentaar, artikel 6.1 Wro, aantekening1.

- 10 -



Deze eerste wettelijke bepaling was aanzienlijk beperkter dan hetgeen er momenteel ten aanzien van planschade wettelijk is geregeld (de wettelijke bepaling zoals deze op 1 augustus 1965 in werking trad is opgenomen in de bijlagen). De schadeoorzaken waren beperkt tot schade ten gevolge van een bepaling in een bestemmingsplan.[8] De overige schadeoorzaken die in het huidige artikel 6.1 van de Wro zijn opgenomen kwamen niet voor planschade in aanmerking. Tot de jaren ‟90 is er geen frequent beroep gedaan op artikel 49 van de WRO. In de gevallen waar dit wel werd gedaan waren de vergoedingen die werden toegekend niet van substantiële aard.[9] Artikel 49 van de WRO was een artikel waarvan in de literatuur gesteld werd dat het nauwelijks betekenis had.[10] De redenen hiervoor waren de geschilbeslechtiging en de interpretatie van de bedoelingen van de wetgever.[11] Eind jaren „80 veranderen beide punten. Vanaf dat moment is er veelvuldiger een (succesvol) beroep gedaan op het artikel.

Sinds de inwerkingtreding van het planschadeartikel hebben enkele wetswijzigingen gezorgd voor aanpassingen van de wettelijke bepalingen ten aanzien van planschade. De belangrijkste zijn de Wijzigingswet van 21 november 1985, de invoering van de Awb (in 1994)[12], de zogenaamde Spoedwet planschade (inwerkingtreding 1 september 2005), de intrekking van de WRO en de inwerkingtreding van de Wro (inwerkingtreding 1 juli 2008). De noodzaak van deze laatste wetswijziging was gelegen in een aantal maatschappelijke ontwikkelingen zoals aangegeven door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in het rapport “Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek”. De wetswijzing ten aanzien van planschade is tot stand gekomen omdat het aantal verzoeken was toegenomen, het aantal gehonoreerde verzoeken was vermeerderd en de uit te keren bedragen waren gestegen.[13]

8 9

Van Zundert, Ruimtelijk bestuursrecht, onderdeel artikelsgewijs commentaar, artikel 6.1 Wro, aantekening1. Van Ravels 2009, p. 92. 10 Van Zundert, Ruimtelijk bestuursrecht, onderdeel artikelsgewijs commentaar, artikel 6.1 Wro aantekening1. 11 Van Ravels 2009, p. 92. 12 Met de invoering van de Algemene wet bestuursrecht is de verwijzing naar Kroonberoep in artikel 49 van de WRO komen te vervallen. Met de inwerkingtreding van de Awb moest bezwaar worden ingediend bij de gemeenteraad. 13 Kamerstukken II 2002-03, 28916, nr. 3, p. 61; Van den Broek 2004, p. 643.

- 11 -


Planschade onder de WRO

3 Planschade onder de WRO

3.1

Inleiding

In dit hoofdstuk bespreek ik de regeling ten aanzien van planschade onder de WRO. Hierbij merk ik op dat ik bij deze bespreking zeker niet pretendeer volledig te zijn. Ik ga eerste in op het belang van kennis van de WRO ook al is inmiddels sprake van een nieuwe wettelijke regeling. Vervolgens bespreek ik verschillende onderdelen van de wettelijke bepalingen van de WRO ten aanzien van planschade. Hierbij zal ik ook aandacht besteden aan de hoofdlijnen in de jurisprudentie daaromtrent.

3.2

Belang van kennis van de WRO

Alvorens in te gaan op de huidige wettelijke regeling in de Wro ten aanzien van planschade schets ik in dit hoofdstuk eerst kort de wettelijke regeling onder de WRO. Ik heb hier meerdere redenen voor: 

Het is bijna niet mogelijk om de huidige regeling los te zien van de voorgaande. Planschade is een juridisch terrein dat onder de WRO in sterke mate is ingevuld door jurisprudentie. De verwachting is dat een groot deel van deze jurisprudentie ook onder de Wro van kracht blijft.[14] Enige kennis van deze jurisprudentie is derhalve onontbeerlijk.



De huidige wettelijke regeling bevat een codificatie van hetgeen in jurisprudentie onder de WRO was bepaald. Om deze codificatie te kunnen begrijpen is eveneens kennis nodig van de voorgaande wettelijke regeling en invulling daarvan door de rechtsprekende macht.



In de Invoeringswet bij de Wro is een uitgebreid overgangsrecht opgenomen ten aanzien van planschade. Gelet op dit overgangsrecht is de WRO nog van toepassing op aanvragen die voor 1 september 2010 zijn ingediend en zien op een planologische maatregel die voor 1 september 2005 onherroepelijk is geworden.

14 Van

Buuren e.a. 2009, p. 313.

- 12 -





Verder komt er nog steeds een groot aantal uitspraken van rechtbanken en ABRvS die zien op de oude WRO. Het aantal uitspraken dat ziet op de Wro is zeer beperkt, zoals ik in hoofdstuk 6 zal bespreken.



In alle handboeken die ik voor mijn scriptie geraadpleegd heb, zijn beide wettelijke kaders in meer of mindere mate uitgewerkt[15].

3.3

Belanghebbende bij planschade

Het eerste aspect dat ik van artikel 49 van de WRO wil bespreken is het feit dat in het eerste lid van dit artikel is bepaald dat een verzoek tot planschade alleen kan worden ingediend door een belanghebbende. Indien een aanvrager geen belanghebbende is moet een verzoek op grond daarvan worden afgewezen.16 Belanghebbende in de zin van artikel 49 WRO is niet gelijk aan belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Belanghebbende op grond van de Awb ziet op degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Belanghebbende in de zin van artikel 49 van de WRO moet ruimer worden uitgelegd dan het belanghebbende begrip van de Awb. Omdat niet één op één kon worden aangesloten bij de Awb heeft de jurisprudentie invulling gegeven aan het begrip belanghebbende in de zin van de WRO. Met belanghebbende in de zin van de WRO wordt volgens de ABRvS gedoeld op degene die belang heeft bij een inhoudelijke behandeling van zijn verzoek.[17] Als iemand gemotiveerd aangeeft schade te lijden als gevolg van een planologisch besluit is deze een belanghebbende in de zin van de WRO.18 Een belanghebbende kan naast een eigenaar ook bijvoorbeeld zijn een huurder[19], een erfopvolger[20], een vruchtgebruiker [21] of een (erf)pachter. [22] De jurisprudentie heeft echter een hypotheekhouder en een aandeelhouder niet aangemerkt als een belanghebbende. 23

15

In mijn literatuurlijst is een overzicht te vinden van de geraadpleegde handboeken. ABRvS 15 februari 2006, LJN AV1760. 17 Van Ravels 2006, p.257. 18 ABRvS 15 februari 2006, LJN AV1760. 19 ABRvS 10 februari 2010, LJN BL3319. 20 ABRvS 8 januari 2008, 200704454/2. 21 ABRvS 27 februari 2003, 20003139/1. 22 ABRvS 19 juli 2006, LJN AY4268. 23 Ten Have 2005, p. 56; ABRvS 14 augustus 2002, LJN AE6475. 16

- 13 -


3.4


Verschillende soorten schade

Een tweede onderwerp dat ik wil bespreken zijn de verschillende vormen van schade. Schade onder de WRO kan worden onderverdeeld in twee hoofdcategorieën te weten directe en indirecte schade.[24] Directe schade ziet op de schade met betrekking tot het perceel van de aanvrager zelf welke veroorzaakt is door een planologische besluit. Het zal dan gaan om waardevermindering door het vervallen van bouwen of gebruiksmogelijkheden. [25] Indirecte schade heeft betrekking op schade veroorzaakt door een planologisch besluit op een ander perceel dan dat van de aanvrager. Het kan hierbij bijvoorbeeld gaan om toename van parkeerdruk, verminderde privacy, belemmering van uitzicht en vermindering van woongenot.[26] Een verzoek om planschade kan betrekking hebben op alleen directe of indirecte schade, maar ook op een combinatie van deze twee. Dit laatste is het geval als bijvoorbeeld in een nieuw bestemmingsplan de bouwen gebruiksmogelijkheden van percelen in de omgeving van het perceel van de aanvrager wijzigt en tevens de mogelijkheden van het perceel van aanvrager zelf veranderen.[27]

Het schadebegrip was onder de WRO een ruim begrip. De enige schade die hier niet onder viel was zuivere immateriële schade.[28] Woongenot zou gezien kunnen worden als immateriële schade. Jurisprudentie heeft echter uitgemaakt dat deze vorm van schade op geld kan worden gewaardeerd. Hierdoor kan het worden meegenomen in waardevermindering van het object en is er sprake is van vermogensschade.[29] Tot slot de situatie dat sprake is van een tijdelijke schade. Als gevolg van een tijdelijke planologische wijziging kon een belanghebbende schade lijden. Onder de WRO was het ook mogelijk dat deze tijdelijke schade voor een vergoeding in aanmerking kwam (zie artikel 49, eerste lid, onder b, van de WRO). [30] Deze tijdelijke schade kan bijvoorbeeld zien op een tijdelijk verlies van woongenot. Het is echter vast jurisprudentie van de Afdeling dat er onder omstandigheden aanleiding kan zijn deze schade ten laste van de benadeelde te laten indien de aard, de geringe ernst en de beperkte duur van dat verlies daartoe aanleiding geeft.[31] Het aantal geslaagde verzoeken om een dergelijke vergoeding is dan ook zeer beperkt.[32]

24

Van Buuren e.a. 2010, p. 294. ABRvS 8 juni 2011, LJN BQ7455; ABRvS 2 maart 2011, LJN BP6345; ABRvS 19 januari 2011, LJN BP1324. 26 ABRvS 22 juni 2011, LJN BQ8796; ABRvS 8 juni 2011, LJN BQ7456; ABRvS 12 januari 2011, LJN BP0534. 27 ABRvS 9 februari 2011, LJN BP3671. 28 ABRvS 13 oktober 2010, LJN BO0241. 29 Van Buuren 2010, p. 285. 30 Van Zundert, Ruimtelijk bestuursrecht, onderdeel artikelsgewijs commentaar, artikel 6.1 Wro, aantekening 3. 31 ABRvS 6 juni 2007, LJN BA6794; ABRvS 23 maart 2005, LJN AT1990. 32 ABRvS 16 maart 2005, LJN AT0572. 25

- 14 -


3.5


Schade

Naast een bespreking van de verschillende soorten schade kunnen er nog meerdere aspecten van schade worden besproken. In deze paragraaf bespreek ik een drietal onderwerpen. Ten eerste de mate van schadevergoeding. Op 31 juni 2008 ging men uit van een volledige vergoeding, hier is echter niet altijd sprake van geweest. De ontwikkeling van de mate van vergoeden bespreek ik als eerste. Daarnaast bespreek ik het vereiste causale verband tussen de planologische maatregel en de schade. Als namelijk geen sprake is van causaal verband tussen deze twee komt de schade niet in aanmerking voor vergoeding in de vorm van planschade. Tot slot ga ik in op de voorzienbaarheid van de schade. Over dit onderwerp is een grote hoeveelheid jurisprudentie tot stand gekomen. Wat moet worden verstaan onder voorzienbaarheid en hoe de jurisprudentie dit begrip heeft ingevuld komt als laatste aan bod in deze paragraaf.

3.5.1 De mate van vergoeden Artikel 49, eerste lid, van de WRO spreekt over een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding. Hoe is deze billijkheid ingevuld? De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft in de laatste jaren van de WRO meermalen overwogen dat de wetgever met artikel 49 van de WRO heeft bedoeld, dat de schade die een belanghebbende lijdt als gevolg van een planologische wijziging die hem in een nadeligere positie brengt, in beginsel niet voor diens rekening blijft. Een normaal maatschappelijk risico was niet aan de orde.[33 Dit is echter niet altijd zo geweest. De mate van vergoeden heeft namelijk sinds de inwerkingtreding van het planschadeartikel in de WRO verschillende ontwikkelingen doorgemaakt. Hoe zagen deze ontwikkelingen er dan uit?

De Kroon heeft in de eerste jaren na de inwerkingtreding van het artikel vaak teruggegrepen naar hetgeen was aangegeven in de parlementaire geschiedenis. Hierin was gesteld dat er alleen een aanspraak op een tegemoetkoming bestond voor zover een belanghebbende onevenredig zwaar werd getroffen door een bestemmingsplan.34

33 34

ABRvS 6 mei 2004, LJN AO8865. Van den Broek 2002, p. 173.

- 15 -



Gelet op deze benadering was artikel 49 WRO een gecodificeerd voorbeeld van de toepassing van het beginsel van gelijkheid voor de openbare lasten.35Dit beginsel dat wij ook zien in de nadeelcompensatie gaat uit van de volgende gedachte: „Iedere burger heeft in een geordende samenleving een als normaal te beschouwen last te dulden. De schade komt slechts voor vergoeding in aanmerking voor zover die boven de normale last uitstijgt.‟ Deze gedachtengang was dan ook duidelijk terug te vinden in de Kroonjurisprudentie.36

Daarnaast werd er in sommige gevallen bepaald dat de schade het gevolg was van de normaal maatschappelijke ontwikkelingen. Het feit dat deze ontwikkelingen in een bestemmingsplan geconcretiseerd werden maakte dat niet anders. De schade was derhalve het gevolg van de normaal maatschappelijke ontwikkelingen en werd derhalve niet veroorzaakt door de bepalingen van een bestemmingsplan. Kortgezegd, er was geen sprake van een causaal verband tussen schade en bestemmingsplan. In de volgende paragraaf ga ik verder in op het vereiste causale verband tussen schade en planologisch besluit. Terug naar de ontwikkelingen van de mate van vergoeden.

Eind jaren 80 begin jaren 90 van de vorige eeuw is er een kentering ontstaan ten aanzien van de mate van schadevergoeding. De Kroon is in deze periode planschadeverzoeken minder gaan beoordelen aan de hand van de regeringsstandpunten. Uiteindelijk is de jurisprudentie zich vanaf begin van dit millennium op het standpunt gaan stellen dat de wetgever bedoeld had om de schade door planologische besluiten voor vergoeding in aanmerking te laten komen.[37] Als gevolg hiervan ging het om een volledige vergoeding. Dit heeft naar de mening van deskundigen geleid tot een toepasbaarheid die meer voorspelbaar was, minder afhankelijk was van subjectieve beoordelingen en waar substantiële vergoedingen werden toegekend.[38]

35

Van Ravels 2009, p. 92. Van den Broek 2002, p.173. 37 Van Ravels 2009, p. 92. 38 Van Ravels 2009, p. 94. 36

- 16 -



3.5.2 Causaal verband Aangezien sprake was van een volledige schadevergoeding (schade niet beperkt naar aard en omvang) werd slechts beoordeeld of sprake was van voldoende causaal verband tussen de schade en het planologische besluit.[39 Het bepalen of sprake is van een causaal verband gebeurt aan de hand van de beoordeling conditio sine qua non test.40 Deze test houdt in dat men beoordeelt of de schade ook zou zijn ingetreden als men het planologische besluit wegdenkt. Indien er een conditio sine qua non verband bestaat tussen schade en planologisch besluit houdt dit niet automatisch in dat ook sprake is van een causaal verband.41 Er moet ook nog beoordeeld worden of voldaan wordt aan een normatief element. De Afdeling stelt hierover dat „de gestelde schade in zodanig verband moet staan met het planologische besluit dat zij de overheid mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de gestelde schade, als een gevolg van de gebeurtenis kan worden toegerekend‟.42 Er is bijvoorbeeld geen sprake van een causaal verband als iemand verzoekt om een tegemoetkoming terwijl deze persoon nog geen eigenaar van de onroerende zaak was op het moment dat het planologische besluit in werking trad.43 Zo ook de situatie dat iemand verzoekt om schade terwijl deze persoon op de peildatum geen eigenaar meer is.44 Op deze peildatum kom ik verderop in deze scriptie terug.

3.5.3 Voorzienbaarheid Het laatste onderwerp binnen deze paragraaf is de voorzienbaarheid. Dit onderwerp sluit nauw aan bij de bovenstaande onderwerpen. De term voorzienbaarheid vind je niet letterlijk terug in artikel 49 van de WRO. Daar is wel bepaald dat „…de schade welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven...‟. De voorzienbaarheid is de uitwerking in de jurisprudentie van dit onderdeel van artikel 49 van de WRO. Op basis van jurisprudentie is voorzienbaarheid onder te verdelen in actieve en passieve risicoaanvaarding. Van actieve risicoaanvaarding is volgens vaste jurisprudentie sprake indien er voor een redelijk denkend en handelend koper ten tijde van de aankoop aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie in ongunstige zin zou veranderen.[45]

39

Van den Broek 2004, p. 644. Van Ravels 2009, p. 107. 41 Schueler 2005, 14. 42 ABRvS 13 februari 2008, LJN BC4221. 43 ABRvS 5 januari 2005, LJN AR8733. 44 ABRvS 24 december 2004, LJN AO0809. 40

45

Rb. Breda 9 februari 2009, LJN BH4355 en ABRvS 16 januari 2008, LJN BC2141.

- 17 -



Om passieve risicoaanvaarding te mogen aannemen is het voldoende dat er, bezien vanuit de positie van een redelijk denkend en handelend eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op het perceel zou gaan veranderen, in een voor die eigenaar negatieve zin.[46] De eigenaar heeft vervolgens geen concrete stappen gezet om voorafgaande aan die wijziging nog bestaande gebruiks- en bouwmogelijkheden te realiseren terwijl daar nog een redelijke termijn voor beschikbaar was.[47] Onder de WRO waren actieve en passieve risicoaanvaarding vaak redenen om niet tot vergoeding van planschade over te gaan. Er is ook veel jurisprudentie ontwikkeld omtrent de vraag op basis van welke informatie c.q. gegevens de voorzienbaarheid de aanvrager kon worden geworpen. Het moet gaan om concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Denk hier bijvoorbeeld aan beleidsregels ten aanzien van de plaatsing van windturbines48, een ontwerpbestemmingsplan dat ter inzage is gelegd maar niet verder in procedure is gebracht49 en jaarlijks genomen en bekendgemaakte voorbereidingsbesluiten.50 3.6

Schadeoorzaken

De schadeoorzaken zijn limitatief opgesomd in artikel 49, eerste lid, van de WRO.[51] Het eerste artikel 49 van de WRO uit 1962 zag, zoals reeds eerder aangegeven enkel op schade ten gevolge van een bestemmingsplan.[52] De Kroon heeft bij besluit van 25 april 1978 de toepassing van dit artikel verruimd met artikel 19 WRO vrijstellingen.53 Dit betrof een verruiming van de toepassing van dit artikel zonder dat dit expliciet in artikel 49 van de WRO was opgenomen. Bij wet van 21 november 1985 tot wijziging van de WRO is het aantal schadeoorzaken vervolgens aanzienlijk uitgebreid.54. Dit betrof niet alleen de vrijstellingen maar ook de aanhouding, de aanwijzing en het koninklijk besluit55. Vervolgens zijn in 1993 artikel 40 en 41 van de WRO toegevoegd als schadeoorzaak. Uiteindelijk was er onder de WRO sprake van een zestal categorieën van oorzaken die zouden kunnen leiden tot planschade. 46

ABRvS 16 januari 2008, LJN BC2079; ABRvS 11 mei 2000, 199902237/1, BR 2001/228.

47

Rb. Breda 9 februari 2009, LJN BH4355; Van Zundert, Ruimtelijk bestuursrecht, onderdeel artikelsgewijs commentaar, artikel 6.1 Wro, aantekening 3. 48 ABRvS 13 juli 2011, LJN BR1456. 49 Rb. Arnhem17 juni 2011, LJN BR0324. 50 ABRvS 16 maart 2011, LJN BP7753. 51 Van Ravels 2009, p. 95. 52 Van Zundert, Ruimtelijk bestuursrecht, onderdeel artikelsgewijs commentaar, artikel 6.1 Wro, aantekening 1. 53 www.omgevingindepraktijk.nl 54 Deze wijziging vond plaats door het aannemen van het gewijzigd amendement van het kamerlid Te Veldhuis Kamerstukken 1983-84, 14889, nr. 122, p. 1. 55 Van den Broek 2002, p. 22.

- 18 -


3.7


Spoedwet planschade (de overeenkomsten)

Met de Spoedwet planschade zijn een viertal onderwerpen gewijzigd in de planschaderegeling. In deze paragraaf ga ik in op de planschadeovereenkomsten. Op de overige drie onderwerpen kom in terug in de volgende paragraaf. De aanleiding voor de Spoedwet planschade, welke op 1 september 2005 in werking is getreden, was de “een impasse” ten aanzien van planschadeovereenkomsten. Deze impasse is ontstaan als gevolg van het arrest Nunspeet van de Hoge Raad d.d. 2 mei 2003. In deze zaak heeft de Hoge Raad namelijk geoordeeld dat de huidige wetgeving het niet toeliet om door middel van een contractueel beding de planschadekosten te verhalen op een aanvrager van een planologisch besluit. Als gevolg van deze uitspraak was het aangaan van planschadeovereenkomsten tussen een gemeente en een aanvragers was vanaf dat moment niet meer mogelijk. 56] Dit terwijl het aangaan van planschadeovereenkomsten tot deze uitspraak aan de orde van de dag was binnen gemeenteland. Door deze uitspraak kwam de gemeentelijke ruimtelijke ontwikkeling onder druk te staan.57 Aanvragers van planologische besluiten konden namelijk de planschadevergoedingen die zij reeds hadden betaald terugvorderen aangezien sprake was van een onverschuldigde betaling. Daarnaast was het voor de gemeente onmogelijk om nakoming van de overeenkomst te vorderen. Voorts weigerden bestuursorganen om medewerking te verlenen aan planologische besluiten omdat de economische uitvoerbaarheid niet meer gegarandeerd was. Gemeentebesturen wilden niet zelf opdraaien voor eventuele planschadeclaims.58

Met de inwerkingtreding van de Spoedwet planschade is het probleem van de planschadeovereenkomsten opgelost. Met de inwerkingtreding van deze wet is artikel 49a ingevoegd. Dit artikel 49a, eerste lid, van de WRO bepaalt, kortgezegd, dat het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) met een verzoeker van een planologisch besluit kan overeenkomen dat de schade geheel of gedeeltelijk voor rekening van de verzoeker blijft. Na de inwerkingtreding van dit artikel kunnen weer rechtsgeldig overeenkomsten worden gesloten tussen gemeenten en aanvragers van planologische besluiten. [59]

56

Thunnissen 2004, p. 567. Lam 2004, p. 572. 58 VNG 2003, p. 5. 59 Van Zundert, Ruimtelijk bestuursrecht, artikelsgewijs commentaar, artikel 6.1 Wro aantekening 3. 57

- 19 -


3.8


Spoedwet planschade (overige drie onderwerpen)

De Spoedwet heeft naast de overeenkomsten een aantal zaken vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Wro reeds wettelijk vastgelegd. [60] Zo is artikel 49 op een drietal punten aangepast, te weten de overgang van de beslissingsbevoegdheid, het heffen van de drempelheffing en het instellen van de verjaringstermijn. Onderstaand zal ik op deze drie wijzigingen kort ingaan.

3.8.1 Beslissingsbevoegdheid Tot de inwerkingtreding van de Spoedwet planschade was de gemeenteraad het bevoegde bestuursorgaan ten aanzien van aanvragen om planschadevergoeding. Per 1 september 2005 is de bevoegdheid tot besluitvorming ten aanzien van verzoeken neergelegd bij het college . De vervanging van de gemeenteraad door het college is in overeenstemming met het gedachtengoed van de dualisering. Het dualiseringsbeleid van de regering was neergelegd in de Wet dualisering gemeentebestuur.61 Ten aanzien van medebewindsbevoegdheden is deze wet verder uitgewerkt in de Wet dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden.62 In de MvT bij dit laatste wetsvoorstel is aangegeven dat dualisering ten aanzien van de WRO daar niet in is meegenomen aangezien hier in het wetsvoorstel voor de Wro al rekening mee is gehouden.63 Aangezien er nu toch een wetsvoorstel kwam dat artikel 49 vooruitlopend op de rest van de WRO zou wijzigen is de gelegenheid aangegrepen om deze wijziging vast mee te nemen. De overdracht van bevoegdheid van gemeenteraad aan het college is gemotiveerd vanuit het standpunt dat de bevoegdheid tot toekenning van een schadevergoeding hoofdzakelijk uitvoering betrof. [64]

60

Kamerstukken II 2003-04, 29490, nr. 8, p. 4. Kamerstukken II 2003-04, 29490, nr 8, p.3; Deze wet is op 7 maart 2002 in werking getreden. 62 Deze wet is in werking getreden op 8 maart 2006. 63 Kamerstukken II 2003-04, 29490, nr. 8, p. 3. 64 Kamerstukken II 2003-04, 29490, nr. 8, p. 3. 61

- 20 -



3.8.2 Verjaringstermijn Daarnaast is per 1 september 2005 een wettelijke basis gelegd voor een verjaringstermijn voor aanvragen om planschade. Het instellen van een verjaringstermijn is de eerste van de twee drempels die bij de Spoedwet zijn ingevoerd.65 Deze verjaringstermijn was op grond van artikel 49, tweede lid, van de WRO vijf jaar na het onherroepelijk worden van het planologische besluit. Er was nog wel een onderscheid tussen de aanvragen om schadevergoeding op grond van artikel 49, eerste lid, onder a, b, c of f van de WRO en een aanvraag om schadevergoeding op grond van artikel 49, eerste lid, onder d of e van de WRO. Gelet op het overgangsrecht van de Spoedwet is deze verjaringstermijn pas per 1 september 2010 feitelijk van toepassing.

3.8.3 Heffen van een recht Tot slot is het heffen van een recht bij wet verplicht gesteld. In artikel 49, derde lid, van de WRO is een bepaling opgenomen dat het college een bedrag van € 300,- heft. Dit bedrag kan bij verordening worden verhoogd en verlaagd tot respectievelijk €500,- en € 100,-.De behoefte aan een wettelijke basis voor het heffen van een recht bestond al langere tijd. Sinds eind jaren ‟90 zijn meerdere gemeenten gestart met het heffen van leges voor het in behandeling nemen van een verzoek om planschadevergoeding. Er bestond discussie over de vraag of dit rechtmatig was. Uiteindelijk heeft de Hoge Raad op 13 augustus 2004 bepaald dat het heffen van leges onaanvaardbaar was.66 De Hoge Raad oordeelde kortgezegd dat bij de behandeling van aanvragen om planschadevergoeding sprake was van een publieke taakuitoefening en in mindere mate een individualiseerbaar belang. Gelet daarop was geen sprake van een verlening van een dienst in de zin van artikel 229 van de Gemeentewet.67

65

Kamerstukken II 2003-04, 29490, nr. 8, p. 4. HR 13 augustus 2004, LJN AI0408. 67 Van Zundert, Ruimtelijk bestuursrecht, artikelsgewijs commentaar, artikel 6.1 Wro aantekening 3. 66

- 21 -


3.9


Flexibiliteitsbepalingen

Voor het beoordelen van een planschadeverzoek wordt gebruik gemaakt van een standaard volgorde van beoordelen. Zo wordt eerst een vergelijking gemaakt tussen het nieuwe en het oude planologische regime. Hierbij wordt uitgegaan van hetgeen maximaal mogelijk is op grond van de twee planologische regimes. Bij deze maximalisatie worden vrijstellingsbevoegdheden en uitwerkingsverplichtingen in een bestemmingsplan ook meegenomen. Deze bepalingen werden namelijk niet genoemd als zelfstandige schadeoorzaken. Eventuele schade als gevolg van de toepassing van deze bepalingen moest daarom worden meegewogen bij maximalisatie van de bepalingen van het bestemmingsplan zelf. Jurisprudentie heeft ten aanzien van de wijzigingsbevoegdheid een uitzondering gecreëerd. Wijzigingsplannen konden op basis van jurisprudentie wel een zelfstandige schadeoorzaak zijn.[68] De reden voor deze uitzondering was gelegen in het feit dat een wijzigingsplan in verregaande mate gelijk gesteld werd met een herziening van een bestemmingsplan.[69] In dit hoofdstuk ga ik niet verder in op de verschillende flexibiliteitsbepalingen en de jurisprudentie ten aanzien daarvan, aangezien ik daar in hoofdstuk vijf uitgebreid op in ga.

68

ABRvS 1 mei 2002, LJN AE2085, BR 2003/36; ABRvS 28 maart 2007, LJN BA1690; ABRvS 7 november 2007, LJN BB7326. 69 Van Ravels 2009, p. 97.

- 22 -


Planschade onder de Wro

4 Planschade onder de Wro

4.1

Inleiding

Per 1 juli 2008 heeft er een grote verandering plaatsgevonden in het ruimtelijk bestuursrecht. Op deze datum is de WRO komen te vervallen en is de Wro in werking getreden. Deze wetswijziging heeft op een groot aantal ruimtelijke terreinen veranderingen teweeg gebracht, zo ook op het gebied van planschade. Met de inwerkingtreding van de Wabo zijn deze artikelen eveneens aangepast. Deze aanpassingen betroffen meer tekstuele aanpassingen dan inhoudelijke. In dit hoofdstuk zal ik ingaan op de wettelijke regeling onder de Wro en tevens een doorkijk geven naar de huidige wettelijke bepalingen. Daarnaast zal ik kort ingaan op de jurisprudentie onder de wetgeving tot op heden.

4.2

Redenen voor aanpassing wettelijk kader

De planschaderegeling onder Wro is beperkt ten opzichte van de regeling onder de WRO. De aanleiding voor deze beperking is door de wetgever niet expliciet vermeld in de Memorie van Toelichting (hierna: de MvT). [70] In de MvT is wel aangegeven dat het aantal ingediende verzoeken tot schadevergoeding, het aantal toegewezen verzoeken alsmede de toegekende schadevergoeding de afgelopen jaren duidelijk waren gestegen.[71] Deskundigen hebben bepaald dat dit de redenen waren om de planschaderegeling aan te passen. Deze aanleiding van de beperking is in de literatuur veelvuldig besproken.[72]

4.3

Aanvrager

Werd er in artikel 49 van de WRO nog gesproken over belanghebbende als zijnde degene die een aanvraag tot vergoeding van planschade kon indienen. In artikel 6.1, eerste lid, van de Wro wordt gesproken over degene die schade lijdt. Mogelijke verwarring met het belanghebbende begrip van de Awb is hiermee verholpen.

70

Kamerstukken II 2002-03, 28916, nr. 3. Kamerstukken II 2002-03, 28916, nr. 3, p. 61. 72 Zie ook Van Buuren e.a. 2010, p. 284; Van der Schoot 2008, p. 259. 71

- 23 -


4.4


Tegemoetkoming en het normaal maatschappelijk risico

Artikel 6.1, eerste lid, van de Wro bepaalt dat aanvragers enkel in aanmerking komen voor een tegemoetkoming in de schade, namelijk die schade die uitkomt boven het maatschappelijke risico. Waar onder de WRO nog sprake was van een volledige schadevergoeding maakt de Wro daar korte metten mee. In de literatuur is uitgebreid geschreven over deze wijziging. Is hier echter wel sprake van een wijziging ten opzichte van de bedoeling van de regering in 1962? In de MvT bij de wetswijziging is aangegeven dat hier feitelijk geen sprake van is. In de eerste tientallen jaren van artikel 49 van de WRO ging de Kroon, zoals reeds aangegeven in paragraaf 3.5.1., bij de beoordeling van een verzoekt tot tegemoetkoming uit van het regeringsstandpunt in de parlementaire geschiedenis. Dit uitgangspunt hield in een tegemoetkoming in de schade voorzover een belanghebbende onevenredig zwaar werd getroffen door een bepaling in een bestemmingsplan.73 Pas in laatste 25 jaar is in de jurisprudentie een geleidelijke koerswijziging ontstaan ten aanzien van artikel 49 WRO.74 Deze koerswijziging heeft zich kunnen manifesteren aangezien de wettekst ruim was. De Kroon is vanaf de jaren tachtig meer nadruk gaan leggen op de toetsing aan de redelijkerwijsformule. De regeringsstandpunten werden zoals gezegd minder belangrijk.75 Hierdoor ontstond langzamerhand het uitgangspunt van een volledige vergoeding. Het normaal maatschappelijk risico dat invulling moet gaan geven aan het voorgaande is opgenomen in artikel 6.2 van de Wro. Het eerste lid van dit artikel bepaalt dat alle schade die valt binnen dit maatschappelijke risico voor rekening blijft van de aanvrager. Het tweede lid geeft hier vervolgens verder invulling aan door het bepalen van een wettelijk forfait. In het wetsvoorstel is in eerste instantie uitgegaan van een forfait van 10%. Mede gelet op het advies van de Raad van State heeft de minister dit percentage verlaagd naar 5%. Bij amendement is het percentage nog verder verlaagd naar de 2% zoals dat momenteel is opgenomen in artikel 6.2. van de Wro.[76] Dit forfait is niet voor alle schade van toepassing. Bij de waardevermindering van de onroerende zaak moet een onderscheid worden gemaakt tussen directe en indirecte schade. Het forfait heeft, gelet op de formulering, alleen betrekking op de indirecte schade.[77] Het onderscheid tussen deze twee verschillende soorten schade is reeds in hoofdstuk 3 besproken, waarnaar ik kortheidshalve verwijs.

73

Van den Broek 2002, p. 173. Van Buuren 2010, p. 296. 75 Van den Broek 2002, p. 174. 76 Van Buuren e.a. 2008, p. 190. 77 Van Buuren e.a. 2008, p. 189. 74

- 24 -



Het maatschappelijk risico is een criterium dat afkomstig is uit het „égalité devant les charges publiques‟ of te wel het beginsel van gelijkheid voor de publieke lasten. Dit beginsel is een grondslag is voor de nadeelcompensatie.[78] De huidige vormgeving van artikel 6.1 neemt echter slechts een deel over van dit beginsel. Zoals in hoofdstuk 2 ook uiteen is gezet gaat dit beginsel uit van een abnormale en speciale last. Noch in de MvT noch in één van de andere stukken van de regering wordt aangegeven dat het bij planschade ook gaat om een speciale last. Rijst wellicht de vraag of het alleen ziet op een abnormale last. Ravels merkt wat dit punt betreft op dat het onzeker is of bij de toepassing van artikel 6.1 van de Wro de speciale last een rol gaat spelen.[79] We moeten afwachten of de rechtspraak hier in de toekomst uitsluitsel over gaat geven.

4.5

Welke soorten schade komen voor tegemoetkoming in aanmerking?

In artikel 6.1, eerste lid van de Wro zijn de soorten schade die voor tegemoetkoming in aanmerking kunne komen ingeperkt ten opzichte van hetgeen was bepaald in artikel 49 van de WRO. Onder de Wro kunnen namelijk alleen inkomensderving en waardevermindering van de onroerende zaak nog voor een tegemoetkoming in aanmerking komen. Door deze beperkte formulering is het niet meer mogelijk om bijvoorbeeld tijdelijke schade ook in aanmerking te laten komen voor een tegemoetkoming. Het gaat alleen nog maar om permanente schade.[80] In artikel 49, eerste lid, onder b, van de WRO was ook expliciet een tijdelijke vrijstelling op grond van artikel 17 WRO als schadeoorzaak opgenomen.

4.6

Schadeoorzaken

Artikel 6.1, tweede lid, van de Wro bevat een limitatieve opsomming van oorzaken die voor tegemoetkoming in aanmerking kunnen komen. Ten opzichte van de oorzaken zoals opgenomen in artikel 49 van de WRO is sprake van een uitbreiding van het aantal verschillende schadeoorzaken. Ook provinciale- en rijksbesluiten in de vorm van een inpassingsplan kunnen bijvoorbeeld tot planschade leiden. Daarnaast zijn de flexibiliteitsbepalingen een zelfstandige schadeoorzaak geworden. Op deze laatste categorie ga ik verderop in deze scriptie uitgebreid in.

78

Schueler 2005, p. 196. Van Ravels 2009, p. 152. 80 Van der Schoot 2008, p. 261. 79

- 25 -


4.7


Voorzienbaarheid

Onder de WRO was dit een onderwerp dat niet wettelijk was geregeld en waar de rechtspraak de lacune heeft opgevuld zo getuige de grote hoeveelheid aan jurisprudentie die er bestaat ten aanzien van dit onderwerp. In artikel 6.3, onder a, van de Wro is aan de voorzienbaarheid een wettelijke grondslag gegeven. In de MvT is aangegeven dat het wetsvoorstel geen veranderingen aanbrengt in hetgeen tot dat moment in de jurisprudentie was geformuleerd.[81] De voorzienbaarheid wordt zoals reeds eerder aangegeven beoordeeld aan de hand van de actieve en passieve risicoaanvaarding. Deskundigen verwachten dat dit belang groot blijft maar wel minder gelet het tevens geformuleerde normale maatschappelijke risico.[82] Aanvrager hebben namelijk onder de Wro de drempel van het normaal maatschappelijke riscico te nemen alvorens zij in aanmerking kunnen komen voor een tegemoetkoming. Het maatschappelijke risico stelt verplicht dat 2% van de inkomensderving en vermindering van de waarde van de onroerende zaak (bij indirecte schade) voor rekening blijft van de aanvrager. Er zullen minder aanvragen zijn die daadwerkelijk toekomen aan de beoordeling van de voorzienbaarheid omdat zij onder deze drempel blijven.

4.8

Vergoeding kosten

In artikel 6.5, onder a, van de Wro is opgenomen dat, indien sprake is van een voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade, het college tevens de redelijkerwijs gemaakte kosten van rechtsbijstand en andere deskundige bijstand vergoedt. Deze wettelijke bepaling betreft tevens een codificatie van hetgeen onder de WRO in de jurisprudentie was bepaald.[83] In de formulering van deze wettelijke bepaling is het woord redelijkerwijs van groot belang. De Afdeling heeft onder de WRO een dubbele redelijkheidstoets ontwikkeld. Deze hield in dat de inschakeling redelijk moest zijn en de daarvoor in rekening gebrachte kosten ook. Dit was en is in overeenstemming met de hoofdregel in het civiele aansprakelijkheidsrecht op grond van onrechtmatige daad.[84]

81 82

Kamerstukken I I 2002-03, 28916, nr. 3, p. 64. Van Buuren e.a. 2010, p. 302. 83 Van Ravels 2009, p. 155. 84 Van Buuren e.a. 2010, p. 307.

- 26 -


4.9


Aanvullende bepalingen Bro

Artikel 6.7 van de Wro bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels kunnen worden gesteld. In afdeling 6.1 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) is hier gebruik van gemaakt door het formuleren van een elf bepalingen. Deze bepalingen zien in hoofdzaak op de behandeling en beoordeling van aanvragen. Artikel 6.1.3.3. van het Bro stelt bijvoorbeeld verplicht dat de gemeenteraad een verordening vast stelt. De VNG heeft hiervoor een modelverordening opgesteld. Wellicht ten overvloede maar desondanks nog deze opmerking. Onder de WRO bevatte het Besluit op de Ruimtelijke Ordening geen enkele bepaling ten aanzien van planschade.

- 27 -


Jurisprudentie onder de WRO

5 Jurisprudentie onder de WRO

5.1

Inleiding

Planschade is een rechtsgebied dat tot de inwerkingtreding van de Wro echt rechtersrecht was. Tot de inwerkingtreding van de Wro bestond de wettelijke regeling ten aanzien van planschade slechts uit een tweetal bepalingen. Jurisprudentie van rechtbanken en de Afdeling heeft ingevuld wat wettelijk niet geregeld was. Binnen het bestek van een scriptie is het ondoenlijk om alle jurisprudentielijnen te beschrijven gelet op de omvang. Daarom focus ik mij op de jurisprudentie ten aanzien van flexibiliteitsbepalingen onder de WRO. Deze flexibiliteitsbepalingen waren de wijzigingsbevoegdheden, uitwerkingsverplichtingen en de vrijstellingsbepalingen. Onderstaand zal ik eerst kort ingaan op de maximalisatie bij de planvergelijking alvorens mij toe te spitsen op de flexibiliteitsbepalingen. Bij de bespreking van deze flexibiliteitsbepalingen ga ik eerst in op de vrijstellingen. Vervolgens zal ik de jurisprudentie van de uitwerkingsverplichting bespreken en tot slot die van de wijzigingsbevoegdheid. Ik kies bewust om de wijzigingsbevoegdheid als laatste te bespreken aangezien deze een andere rol vervult dan de andere twee flexibiliteitsbepalingen.

5.2

Maximalisatie

Bij een planologische vergelijking moet worden uitgegaan van hetgeen maximaal mogelijk is op grond van een bestemmingsplan. De feitelijke situatie is niet van belang. Dit wordt ook wel het maximalisatiebeginsel of maximaliseringsregel genoemd.[85] De Afdeling heeft in zijn uitspraken hiervoor onderstaande standaardoverweging.

85

Van Zundert, Ruimtelijk bestuursrecht, onderdeel artikelsgewijs commentaar, artikel 6.1 Wro, aantekening 3.

- 28 -



„Bij de beoordeling van een aanvraag om planschadevergoeding dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologische regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregel en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van het oude planologische regime maximaal kon worden gerealiseerd en na de planologische maatregel maximaal kan worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.[86] Bij de maximalisatie moeten beide planologische regimes maximaal worden ingevuld. Deze maximalisatie zorgde er onder de WRO voor dat binnenplanse vrijstellingen en uitwerkingsverplichtingen mee werden genomen bij de maximalisatie. Het strikt toepassen van deze maximalisatie heeft in de praktijk tot kritiek geleid.[87] Gelet op deze kritiek heeft de Afdeling de maximalisatie voor uitzonderlijke gevallen genuanceerd. Deze nuancering houdt in dat bij de maximalisatie geen rekening gehouden hoeft te worden met een vrijstelling die “met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kon worden uitgesloten.” Ook hiervoor gebruikt de Afdeling een standaardoverweging. Deze is als volgt geformuleerd. „Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken. [88] Deze uitzonderingen worden in de rechtspraak slechts zelden aangenomen.[89] Een uitzondering kan bijvoorbeeld worden gevonden indien voor het verlenen van een bouwvergunning, hetgeen mogelijk was op grond van het oude planologische besluit, ook nog een monumentenvergunning nodig was.[90] Ook kunnen er privaatrechtelijke belemmeringen zijn die een maximalisatie in de weg staan.[91] Tot slot kunnen er tegelijk bouwtechnische belemmeringen en nieuwe bestemmingsplanmatige belemmeringen zijn die een bouwmogelijkheid onder een oud planologisch kader illusoir maken.[92]

86

ABRvS 8 juni 2011, LJN BQ7456; ABRvS 20 april 2011, LJN BQ1840; ABRvS 20 april 2011, LJN BQ1904. De uitspraak van de Afdeling geschillen van bestuur van de Raad van State inzake het geweigerde planschadeverzoek in de gemeente Winsum (AB 1991, 63) heeft voor kritiek gezorgd ten aanzien van de maximalisatie. Van Buuren stelt in de noot bij deze uitspraak dat het naar zijn mening niet steeds onder alle omstandigheden reëel kan worden geacht dat een koper van onroerend goed met alle eventualiteiten die zich konden voordoen op grond van flexibiliteitsbepalingen rekening moet houden 88 ABRvS 6 april 2011, LJN BQ0300; ABRvS 30 maart 2011, LJN BP9572; ABRvS 16 maart 2011, LJN BP7807. 89 Van Ravels 2009, p. 101. 90 ABRvS 23 april 2008, LJN BD0329. 91 ABRvS 14 januari 2009, LJN BG9782. 92 ABRvS 5 augustus 2009, LJN BJ4592. 87

- 29 -


5.3


Jurisprudentie ten aanzien van planschade en binnenplanse vrijstellingen

De binnenplanse vrijstellingsbevoegdheid is opgenomen in artikel 15, eerste lid, onder a, van de WRO. De bevoegdheid ziet op het afwijken van het bestemmingsplan op ondergeschikte punten. Maar wat zijn nu binnenplanse vrijstellingen? Binnenplanse vrijstellingen zijn lichtste vorm van flexibiliteit in een bestemmingsplan. Het is bijvoorbeeld lichter van karakter dan dan een wijzigingsbevoegdheid. Met een wijzigingsbevoegheid kan een bestemming zelf worden gewijzigd terwijl een ontheffing slechts kan worden verleend van beperkende voorschriften.93 Een ontheffing mag niet zover gaan dat de gebruikmaking daarvan zou kunnen leiden tot een feitelijke niet meer omkeerbare wijziging van de bestemming.94 Enkele voorbeelden ter verduidelijking. Binnenplanse vrijstellingen kunnen zien op bijvoorbeeld het maximale toegestane oppervlakte aan bijgebouwen, de minimale afstand tussen erfgrens en bebouwing, de maximale bouwhoogte en de afstand tussen bijgebouw en voorgevel van het hoofdgebouw. Binnenplanse vrijstellingen maakten zoals bovenstaand reeds is aangegeven onder de WRO voor de planologische vergelijking onderdeel uit van het “moederplan”. Bij de maximalisatie moesten dan ook de aanwezige vrijstellingsmogelijkheden worden betrokken.[95] Enkele voorbeelden ter illustratie. Zo moest de binnenplanse vrijstelling voor de realisatie van kassen worden meegenomen ondanks het feit dat voor het verlenen van de vrijstelling nog een verklaring van geen bezwaar nodig was van Gedeputeerde Staten.[96] Ook de mogelijkheid om middels een vrijstelling het gebruik van een agrarische bedrijfswoning te wijzigen naar een burgerwoonhuis en het bouwen ten behoeve daarvan toe te staan, moest worden meegenomen.[97] Tot slot het bouwen middels het verlenen van vrijstelling van een afrastering, keermuur of erfafscheiding met een hoogte van vier meter. Ook al stelde de wederpartij dat een agrariër geen belang had bij bouwwerken hoger dan 2 meter en er wellicht privaatrechtelijke bezwaren waren, meende de Afdeling dat de vrijstelling meegenomen moest worden bij de maximalisatie.[98]

93

Van Buuren e.a. 2009, p. 74. Van Buuren e.a. 2009, p. 74 95 ABRvS 28 maart 2007, LJN BA1690; ABRvS 11 april 2007, LJN BA2660. 96 ABRvS 14 januari 2009, LJN BG9744. 97 ABRvS 20 april 2011, LJN BQ1904. 98 ABRvS 1 september 2009, LJN: BN5679. 94

- 30 -



De uiteindelijke verlening van de vrijstelling leverde onder de WRO geen planologische wijziging op, omdat deze vrijstelling al was meegenomen bij de maximalisatie van het bestemmingsplan. Ook de toverformule, een vrijstellingsbevoegdheid die in nagenoeg ieder bestemmingsplan op grond van de WRO was opgenomen, moet hier onder voorwaarden bij worden meegenomen. Althans, aldus de Afdeling, indien geen zinvol gebruik overeenkomstig de geldende bestemming objectief gezien mogelijk is.[99]

Zoals bovenstaand reeds is aangegeven worden vrijstellingsbepalingen enkel in uitzonderingsgevallen niet meegenomen bij de planvergelijking. Bijvoorbeeld in de situatie dat nieuwbouw op grond van het ouder planologische regime reeds gevorderd was op het moment dat het nieuwe planologische regime in werking trad. Een vrijstelling in het nieuwe planologische regime waardoor die die bebouwing tot op de perceelsgrens mogelijk zou maken kon met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid worden uitgesloten.[100] Ook de mogelijkheid om middels vrijstelling grondgebonden woningen of maximaal drie gestapelde woningen te realiseren moest niet worden meegenomen bij de planvergelijking omdat dit in strijd zou zijn met gemeentelijk beleid.[101]

5.4

Jurisprudentie ten aanzien van planschade en uitwerkingsplan

Een andere vorm van flexibiliteit in een bestemmingsplan kon, en kan nog steeds, worden verkregen door het vaststellen van een globaal bestemmingsplan met daarin opgenomen een uitwerkingsverplichting. De wettelijke basis voor een uitwerkingsverplichting was onder de WRO opgenomen in artikel 11, eerste lid. Dit artikel bepaalde dat het college het bestemmingsplan moest uitwerken binnen het plan gegeven regels. Hierbij valt op dat het vaststellen van een uitwerkingsplan een verplichting is en geen bevoegdheid. Jurisprudentie heeft bepaald dat de (uitwerkings)regels in het bestemmingsplan een voldoende mate aan inzicht moeten bieden omtrent de al dan niet toe te laten bouw-en gebruiksmogelijkheden.102 Na uitwerking kan sprake zijn van een even gedetailleerd bestemmingsplan als een bestemmingsplan opgesteld op grond van artikel 10 WRO.

99

ABRvS 21 mei 2008, LJN: BD:2130. ABRvS 4 november 2009, LJN BK1958. 101 ABRvS 14 januari 2009, LJN BG9735; Rb. 29 maart 2005, 04/1232 WET. 102 Van Buuren e.a. 2009, p. 66. 100

- 31 -



In artikel 49 van de WRO was een uitwerkingsverplichting niet opgenomen als zelfstandige schadeoorzaak. Evenals een binnenplanse vrijstelling werd deze onder de WRO geacht onderdeel uit te maken van het moederplan.[103] Bij de maximalisatie moest de uitwerkingsverplichting maximaal worden meegenomen.

Ook ten aanzien van deze flexibiliteitsbepaling is een grote hoeveelheid jurisprudentie ontwikkeld. Een deel hiervan behoort tot de vaste jurisprudentie van de Afdeling. Zo stelt de Afdeling dat een uitwerkingsplan dat binnen de grenzen van de uitwerkingsregels blijft, ten opzichte van het uit te werken bestemmingsplan geen planologisch nadeel kan opleveren.[104] Voor zover een uitwerkingsplan in werking getreden en verwerkelijkt is, moet bij de planvergelijking uit worden gegaan van de maximale mogelijkheden van het uitwerkingsplan.[105] De maximale mogelijkheden van de uit te werken bestemming in het moederplan zijn in deze situatie niet bepalend aangezien er geen herzien plan kan worden vastgesteld. Vice versa houdt dit volgens de Afdeling in dat voor zover het uitwerkingsplan niet is verwerkelijkt bij de planvergelijking moet worden uitgegaan van de maximale mogelijkheden van de uit te werken bestemming. Hierbij houdt de Afdeling rekening met het feit dat het nog tot de mogelijkheden behoort om een herzien uitwerkingsplan vast te stellen.[106]

Wat moeten we verstaan onder verwerkelijkt? In artikel 11, zesde lid, van de WRO wordt deze terminologie ook gebruikt. Daar is bepaald dat uitwerkingen en wijzigingen kunnen worden herzien indien de bestemming nog niet verwerkelijkt is. De Afdeling heeft invulling gegeven aan dit begrip. Een bestemming in een bestemmingsplan is verwerkelijkt zodra die bestemming feitelijk gerealiseerd is. Een woning gebouwd onder de gelding van het uitwerkingsplan was verwezenlijkt.[107] Dakopbouwen gebouwd onder de gelding van het uitwerkingsplan waren tevens verwezenlijkt.[108]In deze situaties was het niet mogelijk om voor hetzelfde gebied een nieuw uitwerkingsplan vast te stellen.

103

Van Buuren e.a. 2010, p. 61. Van Buuren e.a. 2010, p. 289; ABRvS 1 juli 2009, LJN BJ1111; ABRvS 10 maart 2004, LJN AO5187; ABRvS 21 juni 2006, LJN AX9023. 105 ABRvS 1 juli 2009, LJN BJ111. 106 ABRvS 14 september 2005, LJN AU2617. 107 ABRvS 9 maart 2005, LJN AS9265. 108 ABRvS 18 februari 2004, LJN AO3966. 104

- 32 -


5.5


Jurisprudentie ten aanzien van planschade en wijzigingsbevoegdheid c.q. wijzigingsplan

De laatste mogelijkheid tot flexibiliteit die ik hier bespreek is de wijzigingsbevoegdheid. Artikel 11, eerste lid, van de WRO bepaalde dat het college bevoegd was het bestemmingsplan binnen de grenzen bepaald in het bestemmingsplan te wijzigen. Er is sprake van een bevoegdheid. Het gemeentebestuur heeft beleidsvrijheid om al dan niet van de bevoegdheid gebruik te maken. Alvorens het gemeentebestuur gebruik kan maken van de bevoegdheid moet er wel een belangenafweging plaatsvinden.109 Het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid kan veel flexibiliteit creëren. Deze mogelijkheid is echter niet onbeperkt. Zo mag de toepassing niet leiden tot een ingrijpende verandering in de structuur van een bestemmingsplan. Voor een ingrijpende verandering is een herziening vereist (artikel 10 WRO).110 Daarnaast moet het wijzigingsplan binnen de grenzen van het moederplan blijven.

Een wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan was onder de WRO wettelijk gezien niet aangemerkt als een zelfstandige schadeoorzaak. De Afdeling heeft echter bepaald dat hier wel sprake van is. Bij uitspraak van 25 september 1995 stelt deze dat een wijzigingsplan dat binnen de grenzen van de wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan blijft een zelfstandige schadeoorzaak is.111 Deze jurisprudentie heeft de Afdeling bevestigd in de uitspraak van 23 februari 1996 inzake het Wandelgebiedje Nieuwkoop.112 Dit uitgangspunt is vervolgens vaste jurisprudentie geworden. [113] De Afdeling heeft bijvoorbeeld een wijzigingsplan in de gemeente Tubbergen en in de gemeente Barendrecht de wijzigingsplannen aangemerkt als een zelfstandige schadeoorzaak. [114] De reden hiervoor is volgens Van den Broek gelegen in het feit dat door het toepassen van deze bevoegdheid de voorschriften die voor een perceel gelden daadwerkelijk worden gewijzigd.115 Daarnaast is de wijziging een bevoegdheid en geen verplicht zoals bovenstaand reeds aangegeven. Dit in tegenstelling tot de uitwerkingsverplichting die slechts een nadere invulling en detaillering van het moederplan is.

109

Van Buuren 2009, p. 72. Van Buuren 2009, p. 71. 111 ABRvS 25 september 1995 (Café Klundert), BR 1996/747 m.nt. P.C.E. van Wijmen. 112 ABRvS 23 februari 1996 (Wandelgebiedje Nieuwkoop), BR 1997, 594. 113 ABRvS 15 december 2010, LJN BO7339; ABRvS 7 november 2007, LJN BB7326; ABRvS 11 april 2007, LJN BA2670. 114 ABRvS 1 mei 2002, LJN AE2085; ABRvS 11 april 2007, LJN BA2670.. 115 Van den Broek 2002, 100 e.v. 110

- 33 -



Als gevolg van de toepassing van de uitwerkingsverplichting worden de voorschriften (tegenwoordig regels) van het bestemmingsplan geconcretiseerd en niet gewijzigd. Tot slot is de uitwerking een verplichting een geen bevoegdheid. Het verschil tussen de binnenplanse vrijstellingsbevoegdheid en de wijzigingsbevoegdheid is gelegen in het feit dat de eerste ziet op niet ingrijpende veranderingen. Het gaat om vrijstelling van beperkende voorschriften voor een concreet geval. De wijzigingsbevoegdheid kan in tegenstelling tot de vrijstelling worden vastgesteld voor een groot gebied. Daarnaast wordt na toepassing de bestemming van een perceel daadwerkelijk gewijzigd. Bij een vrijstelling blijft sprake van dezelfde bestemming.

Een wijziging van een bestemmingsplan is voor wat betreft planschade dus feitelijk gelijk gesteld met een herziening van het bestemmingsplan hetgeen eveneens een zelfstandige schadeoorzaak was.[116] Het gevolg hiervan is dat bij een planologische vergelijking de niet verwezenlijkte wijzigingsbevoegdheid buiten beschouwing moet worden gelaten. De Afdeling heeft dit standpunt in 2005 ingenomen in een tweetal uitspraken.[117] Beide zaken zien op dezelfde planologische besluiten in de gemeente Zaanstad. Sinds 1975 gold daar een bestemmingsplan waar binnen de gronden van appellanten hoofdzakelijk een agrarische bestemming hadden. Vooruitlopend op een bestemmingsplanherziening heeft het college een artikel 19, eerste lid, van de WRO vrijstelling genomen ten behoeve van de bouw van 57 woningen. Twee maanden later is het nieuwe bestemmingsplan vastgesteld. In het oude bestemmingsplan was een wijzigingsbevoegdheid opgenomen. Deze wijzigingsbevoegdheid was echter niet verwezenlijkt. De Afdeling stelt zich op het standpunt dat gelet hierop aan deze bevoegdheid noch betekenis toekomt bij de planologische vergelijking noch bij de beoordeling van de voorzienbaarheid. Dit standpunt is vervolgens vaste jurisprudentie geworden van de Afdeling.[118] De Afdeling heeft het bovengenoemde standpunt voor wat betreft de voorzienbaarheid genuanceerd in de uitspraak van 16 maart 2005. In deze uitspraak heeft de Afdeling namelijk bepaalt dat indien sprake is van een verleende vrijstelling die bouwmogelijkheden geeft die op één lijn zijn te stellen met de bouwmogelijkheden van de wijzigingsbevoegdheid de voorzienbaarheid van het nieuwe planologische besluit aanvragers kan worden tegengeworpen.

116

Van Buuren e.a. 2010, p. 290. ABRvS 12 januari 2005, LJN AS2150, Gst. 2005/ 32; ABRvS 12 januari 2005, LJN AS2149. 118 ABRvS 16 maart 2005, LJN AT0550; ABRvS 14 oktober 2009, LJN BK0109; ABRvS 24 december 2008, LJN BG8271. 117

- 34 -



Bovengenoemde uitspraken zien op een wijzigingsbevoegdheid in het oude planologische regime. De Afdeling heeft eveneens het standpunt ingenomen dat aan een wijzigingsbevoegdheid in een nieuw planologisch regime evenmin betekenis toekomt bij de planologische vergelijking.119 Ten aanzien van deze twee standpunten zijn kritische opmerkingen geplaatst in de literatuur [120]

. Deskundigen werpen de vraag op waarom een koper geen rekening zou moeten houden

met een wijzigingsbevoegdheid en wel met een bevoegdheid tot het verlenen van een binnenplanse vrijstelling. Ook de rol van de uitwerkingsverplichting staat ter discussie. Zo stelt Van den Broek dat naar haar mening alle drie de flexibiliteitsbepalingen een zelfstandige schadoorzaak zouden moeten zijn.121 De redenen daarvoor zijn dat de mogelijkheden op grond van de flexibiliteitsbepalingen pas kunnen worden toegepast na nadere besluitvorming. Zij stelt dat bij alle drie het toepassingsbesluit de conditio sine qua non is voor het ontstaan van de schade. De schade vloeit naar haar mening niet voort uit het moederplan maar uit de toepassing van de flexibiliteitsbepalingen.122 Uiteindelijk heeft de wetgever dit standpunt overgenomen in de Wro en zijn alle drie de flexibiliteitsbepalingen een zelfstandige schadeoorzaak geworden. Of de argumenten van Van den Broek daar aan hebben bijgedragen zegt de MvT niet. Hierover in het volgende hoofdstuk meer.

119

ABRvS 28 maart 2007, LJN BA1690; 7 november 2007, LJN BB7326. ABRvS 12 januari 2005, 7224, Gst. 2005/ 32; Van Zundert, Ruimtelijk bestuursrecht, onderdeel artikelsgewijs commentaar, artikel 6.1 Wro aantekening 3. 121 Van den Broek 2002, 107. 122 Van den Broek 2002, p. 103-104. 120

- 35 -


Flexibiliteitsbepalingen en planschade

6 Flexibiliteitsbepalingen en planschade

6.1

Inleiding

In dit hoofdstuk ga ik in op planschade bij flexibiliteitsbepalingen na de inwerkingtreding van de Wro. Ik bespreek de regeling zoals deze op dit moment van kracht is. Vervolgens verdiep ik mij in de gevolgen van het gekozen wettelijke stelsel. Ik schenk hierbij aandacht aan de gevolgen voor de aanvrager en de gemeente. Daarna focus ik mij op het onderwerp schaduwschade aangezien dit wat mij betreft het belangrijkste gevolg is van deze wetswijziging voor planschade bij flexibiliteitbepalingen. In het vorige hoofdstuk ben ik al uitgebreid ingegaan op de jurisprudentie onder de WRO. Ik zal in dit hoofdstuk ingaan op de jurisprudentie onder de Wro in zoverre deze al bestaat. Tot slot ga ik nog kort in op de voorgestelde wetswijziging van de Awb ten aanzien nadeelcompensatie.

6.2

Flexibiliteitsbepalingen als zelfstandige oorzaak

Per 1 juli 2008 zijn bepalingen van uitwerkingsplannen, bepalingen van wijzigingsplannen en binnenplanse ontheffingen van het bestemmingsplan een aparte wettelijke grondslag voor wat betreft planschade. Zij zijn vanaf deze datum opgenomen in artikel 6.1, tweede lid, onder b, van de Wro als zelfstandige schadeoorzaak. Waar de wijzigingsbevoegdheid onder de WRO op grond van jurisprudentie reeds als een zelfstandige schadeoorzaak moest worden aangemerkt zijn per bovengenoemde datum alle drie bij wet aangemerkt als een zelfstandige schadeoorzaak. Hierbij merk ik op dat het niet gaat om de flexibiliteitsbepalingen op zich maar om de toepassing daarvan. Of met andere woorden. Niet de bepaling in een moederplan dat het college een bestemmingsplan moet uitwerken is planschadegevoelig, maar het daadwerkelijke uitwerkingsplan is dat. Dit is een ander uitgangspunt in vergelijking tot de situatie onder de WRO. Onder de WRO was de toepassing juist niet planschadegevoelig. 123 Zij waren namelijk al meegenomen bij de maximalisatie van het moederplan. Zij konden ten opzichte van het moederplan geen schade veroorzaken. Voor de wijzigingsbevoegdheid gold een andere lijn in de jurisprudentie zoals ik uiteen heb gezet in het vorige hoofdstuk. Daar was juist de toepassing van de bevoegdheid planschadegevoelig, dus het eigenlijke wijzigingsplan. 123

Van den Broek 2004, p. 646.

- 36 -



Ook de Wabo heeft nog voor enkele wijzigingen gezorgd. Met de inwerkingtreding zijn de flexibiliteitsbepalingen “verdeeld” over sub b en c van artikel 6.1, tweede lid, van de Wro.124 Deze wijziging is feitelijk alleen een tekstuele wijziging. Inhoudelijk heeft deze wijziging geen verandering gebracht in de situatie die is ontstaan na 1 juli 2008. In de MvT bij de Invoeringswet Wabo stelt de wetgever dat de verwijzingen naar ruimtelijke besluiten opgenomen in artikel 6.1 van de Wro zijn vervangen door verwijzingen met daarmee overeenkomende besluiten op grond van de Wabo. Het gaat om dezelfde activiteiten en aspecten zoals deze waren opgenomen in de Wro.[125] Voor het overige zijn geen veranderingen beoogd.

6.3

Gevolgen van de wijziging

Het feit dat bepalingen van uitwerkingsplannen, bepalingen van wijzigingsplannen en afwijkingen van het bestemmingsplan een aparte wettelijke basis hebben gekregen heeft naar mijn mening verstrekkende gevolgen voor aanvragers en gemeenten. In de MvT bij de Wro is niets gezegd over de reden van deze wijziging ondanks het feit dat deze wijziging wel degelijk gevolgen heeft voor zowel burgers als gemeenten. Het is vreemd dat een dergelijke wijziging dan ook ogenschijnlijk per ongeluk tot stand is gekomen. [126] Maar wat zijn dan deze gevolgen? Ik zal hierna eerst de gevolgen voor de maximalisatie bespreken. Daarna ga ik in op de gevolgen voor aanvragers van planschade en gemeentebesturen.

6.3.1 Gevolgen voor de maximalisatie Onder de WRO moesten de binnenplanse vrijstellingen en de uitwerkingsverplichtingen op grond van jurisprudentie worden meegenomen met de maximalisatie van de planologische regimes. Onder de Wro is dat veranderd. Deze twee flexibiliteitsbepalingen, maar ook de wijzigingsbevoegdheden zijn zoals gezegd aangemerkt als een zelfstandige schadeoorzaak. Gevolg hiervan is dat geen van deze drie bij de maximalisatie van de planologische regimes moeten worden meegenomen. Voor de wijzigingsbevoegdheid was dat ten tijde van de WRO ook al zo, maar dan op basis van jurisprudentie zoals ik in hoofdstuk 5 heb aangegeven. Voor de andere twee flexibiliteitsbepalingen is dat een verandering ten opzichte van de situatie voorheen.

124

Artikel 6.1, tweede lid, onder b en c, van de Wro. Kamerstukken I I 2008-09, 31953, nr. 3, p. 93. 126 Van Buuren e.a. 2009, p. 320; Van Buuren e.a. 2008, p. 193. 125

- 37 -



Doordat deze twee flexibiliteitsbepalingen nu niet meer worden betrokken zijn is de vergelijking van de planologische regimes beperkter. Er wordt namelijk met minder planologische mogelijkheden rekening gehouden in de vergelijking.

6.3.2 Gevolgen voor de aanvrager En wat zijn dan de gevolgen voor een aanvrager van planschade? Het recht op schadevergoeding is voor de aanvrager aanzienlijk beperkt door de wijziging.[127] Onder de WRO kon een aanvrager, als deze van mening was dat hij schade leed als gevolg van een vrijstellingsbepaling of uitwerkingsverplichting, na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan waar deze flexibiliteitsbepalingen in waren opgenomen een aanvraag tot vergoeding van de planschade indienen. Onder de Wro moet de aanvrager echter wachten totdat de hiervoor genoemde flexibiliteitsbepalingen zijn toegepast. Er kan een geruime tijd liggen tussen het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan en de toepassing van de flexibiliteitsbepalingen. Hierbij is het belangrijk om op te merken dat een aanvrager nooit zekerheid heeft of het bevoegde bestuursorgaan ook daadwerkelijk overgaat tot het toepassen van de flexibiliteitsbepalingen. Een aanvrager kan echter al wel schade lijden vanwege het feit dat de flexibiliteitsbepalingen zijn opgenomen in het bestemmingsplan. Zij kunnen namelijk een waardedrukkend effect hebben.128 Deze vorm van schade noemt men schaduwschade. Op deze vorm van schade ga ik in paragraaf 6.4 dieper in.

Het tweede effect is het feit dat de aanvrager meerdere malen rekening moet houden met het normaal maatschappelijke risico en de daarbij behorende wettelijke drempel van minimaal 2%. Een voorbeeld ter illustratie. Een gemeenteraad stelt een bestemmingsplan vast (welke ook in werking treedt) met daarin opgenomen een uitwerkingsverplichting en afwijkingsmogelijkheid. Als een aanvrager meent dat hij als gevolg van de bepalingen van het bestemmingsplan planschade lijdt dient hij een verzoek tot tegemoetkoming in. Onder de WRO zouden alle bovengenoemde mogelijkheden meteen maximaal worden meegenomen. Onder de Wro wordt het bestemmingsplan niet meer maximaal ingevuld in het kader van de planologische vergelijking. De uitwerkingsverplichting en de afwijking worden zoals gezegd buiten beschouwing gelaten.

127 128

Van Buuren e.a. 2010, p. 289. Van der Schoot 2008, p. 263.

- 38 -



Ten aanzien van iedere aanvraag is de 2% drempel opgenomen in artikel 6.2, tweede lid, van de Wro van toepassing. De schade moet, om in aanmerking te komen voor vergoeding, boven deze drempel uitkomen. Als het bestuursorgaan vervolgens overgaat tot uitwerking van het bestemmingsplan en de aanvrager meent dat hij door de toepassing daarvan schade lijdt moet hij wederom een verzoek indienen en daarbij rekening houden met het normale maatschappelijke risico. De drempel van 2% is weer van toepassing. Indien het college vervolgens ook nog eens een omgevingsvergunning verleend met een binnenplanse afwijking van het bestemmingsplan en de aanvrager meent dat hij daardoor ook schade lijdt geldt het bovenstaande wederom. Er is dus sprake van een cumulatie van het maatschappelijke risico. [129]

Het is maar de vraag of de schade iedere keer boven het maatschappelijke risico

uitkomt.130

Daarnaast is er geen sprake van planologisch nadeel als er in een nieuw bestemmingsplan gebruiks- danwel bouwmogelijkheden zijn wegbestemd die onder het oude bestemmingsplan mogelijk waren middels de genoemde flexibiliteitsbepalingen.[131] Een aanvrager zal dit zelf niet zo ervaren.

Tot slot kan deze wetswijziging ook consequenties hebben voor de voorzienbaarheid. Een koper van een onroerende zaak moet in het kader van de voorzienbaarheid rekening houden met de flexibiliteitsbepalingen.132 Als er bijvoorbeeld in een bestemmingsplan een uitwerkingsverplichting is opgenomen dient hij daar bij aankoop rekening te houden. Hij komt namelijk niet in aanmerking voor een tegemoetkoming als gevolg van deze uitwerkingsverplichting. De verkoper van de onroerende zaak komt echter evenmin in aanmerking voor een tegemoetkoming omdat de uitwerkingsverplichting nog niet is toegepast. Het feit echter dat deze al wel is opgenomen zorgt voor een waardevermindering. De redelijk denkend en handelend houdt bij zijn aankoop rekening met de verplichting.133De koper ontvangt dus een lager bedrag voor zijn onroerende zaak. Hij lijdt dus schade.

129

Van Ravels 2009, p. 155. Van der Schoot 2008, p. 263. 131 Van den Broek 2004, p. 647. 132 Van Buuren e.a. 2010, p. 290. 133 Van der Schoot 208, p. 263. 130

- 39 -



In de literatuur is aangegeven dat er wellicht ook voordelen bestaan voor aanvragers. Bijvoorbeeld in de situatie dat er in het oude bestemmingsplan bij recht bouwen gebruiksmogelijkheden waren. Bij recht betekent kortgezegd dat deze mogelijkheden direct kunnen worden toegepast zonder de toepassing van flexibiliteitsbepalingen. Als deze mogelijkheden in een nieuw bestemmingsplan slechts mogelijk zijn middels toepassing van de flexibiliteitsbepalingen levert dit een planologisch nadeel op.[134] De aanwezigheid van de flexibiliteitsbepalingen in het nieuwe bestemmingsplan worden namelijk niet meegenomen bij de maximalisatie. De vraag is echter hoe vaak deze situatie zich feitelijk zal voordoen.

6.3.3 Gevolgen voor de gemeenten Ook de gemeente krijgt te maken met veranderingen. Van den Broek stelt dat het systeem voor de gemeente het voordeel heeft dat een aanspraak op tegemoetkoming pas ontstaat nadat de flexibiliteitsbepalingen zijn toegepast.[135] Daarmee wil zij zeggen dat de gemeente niet direct na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan al rekening moet houden met mogelijke verzoeken om tegemoetkoming als gevolg van de opgenomen flexibiliteitsbepalingen. Onder de WRO moest men uitgaan van de fictie van maximale invulling van het planologische regime. In de praktijk bestond echter de mogelijkheid dat gemeentebesturen niet daadwerkelijk over gingen tot het toepassen van de maximale mogelijkheden. Schade die zich feitelijk niet voordeed kwam wel voor vergoeding in aanmerking. Voor de gemeente had dit financiële consequenties die niet altijd terecht waren. De gemeente moest namelijk schade gaan vergoeden die misschien nooit zou ontstaan.Daarnaast zijn er in de literatuur ook praktische problemen aan de orde gesteld. Het kan bijvoorbeeld voor een gemeente onder omstandigheden lastig zijn een planologische vergelijking te laten opstellen. Deskundigen geven als voorbeeld een oud globaal bestemmingsplan met uitwerkingsverplichting en een nieuw gedetailleerd bestemmingsplan of verlenen van een omgevingsvergunning met afwijking. Onduidelijk is waar het nieuwe planologische regime mee vergeleken moet worden. Moet worden uitgegaan van het oude bestemmingsplan zonder uitwerking. Of moet het oude globale bestemmingsplan in deze situatie maximaal worden ingevuld.[136]

134 135

Van den Broek 2004, p. 647; Van der Schoot 2008, p. 263. Van den Broek 2004, p. 646.

136

C. Suurd, “De nieuwe Wro: planschade en flexibiliteit in bestemmingsplannen”, Nieuwsbrief kenniscentrum voor overheid en bestuur september 2008, www.kenniscentrum.nl.

- 40 -


6.4


Schaduwschade

Alvorens in te gaan op schaduwschade bij planschade zal ik eerst de term peildatum bespreken. De term peildatum is eerder in deze scriptie al gevallen. Reden voor het bespreken van de peildatum doe ik omdat het bepalen hiervan van invloed kan zijn op de schaduwschade. Het verschuiven van de peildatum zou ook zoals in de bovenstaande is aangegeven van invloed kunnen zijn op de vraag of een verkoper van een onroerende zaak nog in aanmerking kan komen voor een tegemoetkoming als gevolg van een na de datum van verkoop in werking getreden planologisch besluit. In deze paragraaf zal ik vervolgens ook bespreken wat schaduwschade is en wat de wetswijziging voor gevolgen heeft voor deze vorm van schade.

6.4.1 Peildatum bij de beoordeling van planschade Om te kunnen bepalen welke schade het gevolg is van een nieuw ruimtelijk besluit, is het van belang om vast te stellen vanaf welke moment de schade kan worden toegerekend aan het nieuwe ruimtelijke besluit.137 Dit tijdstip is de zogenaamde peildatum. Onder de WRO was het tot 15 januari 2003 vaste jurisprudentie dat geen planschade kon worden toegerekend voordat het nieuwe planologische besluit onherroepelijk was. De datum van onherroepelijk worden was de peildatum. Het schadeveroorzakende besluit moest in rechte onaantastbaar zijn om schade te kunnen toerekenen.138 Schaduwschade die optrad doordat het nieuwe planologische besluit al wel in werking was getreden maar nog niet in rechte onaantastbaar was kwam niet voor vergoeding in aanmerking. Een voorbeeld van een uitspraak van de Afdeling waarin dit standpunt is ingenomen is die van 14 augustus 2002.139 In deze uitspraak bevestigde de Afdeling de uitspraak van de rechtbank. Appellanten hadden geen schade geleden als gevolg van het nieuwe regime. De reden hiervoor was het feit dat appellanten voor het onherroepelijk worden de eigendom van de gronden hadden overgedragen. Deze vaste lijn in de jurisprudentie heeft de nodige kritiek gekregen van deskundigen.140 Op 15 januari 2003 is de Afdeling uiteindelijk omgegaan. Op deze datum is uitspraak gedaan in de zaken van de gemeente Heerde en Tynaarlo.141

137

Van Buuren e.a. 2010, p. 293. ABRvS 22 april 1999, BR 2000, 56; ABRvS 3 juli 2002, LJN AE 4860. 139 ABRvS 14 augustus 2002, LJN AE6475. 140 Van den Broek 2002, p. 17 e.v. 141 ABRvS 15 januari 2003, LJN AF2905; ABRvS 15 januari 2003, LJN AF2900. 138

- 41 -



Aanleiding hiervoor was, zo stelt de Afdeling, de wetswijziging van de WRO in 1994. Hiermee is de schorsende werking van beroep komen te vervallen. De datum van inwerkingtreding en de datum van onaantastbaar worden van het besluit kwamen niet meer overeen. Dit was alleen anders indien een verzoek om voorlopige voorziening was gedaan en deze was ingewilligd. In bovengenoemde uitspraken heeft de Afdeling het standpunt ingenomen dat als peildatum moet worden uitgegaan van de datum van inwerkingtreding van het schadeveroorzakende besluit en niet de datum van onaantastbaar worden. In deze twee uitspraken ging het respectievelijk om een verleende vrijstelling en een nieuw bestemmingsplan. Bij het bestemmingsplan is de peildatum de datum van inwerkingtreding van de op dat moment nog vereiste goedkeuring van Gedeputeerde Staten. Bij de verleende vrijstelling is de peildatum de datum van bekendmaking van het besluit.142 Impliciet heeft de Afdeling door middel van deze uitspraken en de daarop volgende vaste lijn van jurisprudentie de gemeentelijke aansprakelijkheid voor schaduwschade deels geaccepteerd.143

6.4.2 Schaduwschade Schaduwschade, ook wel voorbereidingsschade genoemd, is de nadelige financiële invloed die een aanvrager ervaart doordat er een nieuw planologisch besluit „in de lucht‟ hangt, maar dit besluit nog geen rechtskracht heeft.[144] Schaduwschade is onder de Wro een belangrijk gevolg van het feit dat flexibiliteitsbepalingen een zelfstandige schadeoorzaak zijn. Wat bedoel ik daarmee? Zoals reeds eerder aangegeven maken de flexibiliteitsbepalingen onder de Wro geen onderdeel uit van de maximalisatie in het kader van de planvergelijking. Echter, het enkele feit dat zij zijn opgenomen in een bestemmingsplan maakt dat een redelijk denkend en handelend koper hier al wel rekening mee houdt. De verkoper van een onroerende zaak zal hierdoor een lagere waarde krijgen. De schade die hierdoor optreedt komt onder deze wettelijke regeling niet voor vergoeding in aanmerking. In de literatuur is dit het aspect ten aanzien van flexibiliteitsbepalingen het meest besproken. De voorbeelden die daarbij worden gegeven zijn tot de verbeelding sprekend.[145]

142

ABRvS 18 juni 2003, LJN AG1714. Van Zundert, Ruimtelijk bestuursrecht, onderdeel artikelsgewijs commentaar, artikel 6.1 Wro aantekening 3. 144 Van Ravels 2009, p. 110. 145 Zie bijv. Van Buuren e.a. 2010, p. 289; Van Buuren e.a. 2008, p. 193; Van der Schoot 2008, p. 262. 143

- 42 -



Schaduwschade is een vorm van schade die onder de WRO maar deels voor vergoeding in aanmerking kwam. 146 Namelijk de schade die ontstond tussen de datum van inwerkingtreding van het nieuwe planologische besluit en de datum van onherroepelijk worden. Voor het overige kwam en komt deze vorm van schade niet voor vergoeding in aanmerking. De Afdeling heeft dit standpunt in meerdere uitspraken ingenomen.[147] In de meeste recente van deze twee uitspraken heeft de Afdeling ook expliciet aangegeven dat het aan de wetgever is om te beslissen of hierin door wetswijzigingen verandering moet worden gebracht.

In de MvT bij de Wro heeft de wetgever het onderwerp schaduwschade ook aan de orde gesteld.[148] De wetgever heeft onderkend dat sprake kan zijn van schaduwschade bij planologische besluiten. Gelet echter op meerdere adviezen is geconcludeerd dat het vraagstuk van schaduwschade te complex is voor deze wettelijke regeling. Daarnaast benadrukt de wetgever dat schaduwschade niet alleen optreedt bij planologische besluiten maar ook bij andere beleidsvoornemens of voorgenomen besluiten. Aangezien het een breder vraagstuk is, heeft de wetgever zich op het standpunt gesteld dat het niet bij deze wetswijziging moet worden meegenomen maar bij het vraagstuk van risicotoedeling bij rechtmatige overheidshandelingen. In de hierna volgende paragraaf zal ik ingaan op het recente wetsvoorstel te weten de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten.[149] Het opnemen van schaduwschade in deze wetswijziging kan voor de wetgever een mogelijkheid zijn. Het is echter naar mijn mening vreemd dat de wetgever signaleert dat deze vorm van schade kan ontstaan maar dat gelet op de complexiteit van het vraagstuk er op dit moment nog maar niets mee doet.

146

Zie bovenstaande uitleg van de twee uitspraken van 15 januari 2003 van de ABRvS. ABRvS 10 mei 2006, LJN AX0751; ABRvS 24 februari 2010, LJN BL5383. 148 Kamerstukken II, 2002-03, 28 916, nr.3, p. 66. 149 Kamerstukken II, 2010-11, 32 621. 147

- 43 -



6.4.3 Oplossingen voor de schaduwschade Deskundigen hebben in de literatuur al oplossingen c.q. mogelijke uitspraken van de rechtsprekende macht aan de orde gesteld. Van Buuren geeft een voorbeeld die bij een uitwerkingsverplichting wellicht wel tot vergoeding van de schade kan leiden. Als zich bijvoorbeeld de situatie voordoet dan een verkoper een onroerende zaak heeft verkocht na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan maar voordat voldaan is aan een uitwerkingsverplichting leidt deze schade. Onder de jurisprudentie van de WRO kwam deze schade niet voor vergoeding in aanmerking. Indien de rechter de schade van de oude eigenaar zou toerekenen aan het na de verkoop tot stand gekomen uitwerkingsplan komt de schade van de verkoper wel voor tegemoetkoming in aanmerking.[150] Dit wijkt echter wel af van de jurisprudentie tot heden. Een andere optie zou zijn om bij uitwerkingsplannen als peildatum voor de ontvankelijkheid van de aanvrager de datum van inwerkingtreding van het moederplan aan te houden.[151] Hierdoor zou de verkoper wel in aanmerking kunnen komen voor een tegemoetkoming. Voor beide opties is echter een omgaan van de rechtspraak vereist. Of dit zal gebeuren is nog maar onzeker.

6.5

Jurisprudentie

Het aantal gepubliceerde uitspraken van rechtbanken en de Afdeling ten aanzien van planschade op grond van artikel 6.1 van de Wro is nog maar zeer beperkt, te weten zeven. Een overzicht van deze uitspraken heb ik opgenomen in de Bijlage 4. De oorzaak voor het feit dat er pas een zeer beperkt aantal uitspraken is, is gelegen in het overgangsrecht opgenomen in de Invoeringswet Wro. [152] Op grond van dit overgangsrecht konden tot 1 september 2010 aanvragen worden ingediend die zagen op toepassing van artikel 49 van de WRO. Er zijn inmiddels een groot aantal uitspraken die gelet op het overgangsrecht nog beoordeeld zijn op grond van de oude wetgeving.

150

“Alleen indien de rechter de schade van de oude eigenaar zou willen toerekenen aan het pas na de verkoop tot stand gekomen uitwerkingsplan, is een tegemoetkoming voor de oude eigenaar mogelijk”, Van Buuren e.a. 2010, p. 290. 151 C. Suurd, “De nieuwe Wro: planschade en flexibiliteit in bestemmingsplannen”, Nieuwsbrief Kenniscentrum voor overheid en bestuur september 2008, www.kenniscentrum.nl. 152 Artikel 9.1.18, eerste lid, van de Invoeringswet Wro.

- 44 -



Van de zeven gepubliceerde uitspraken is er één uitspraak die ziet op flexibiliteitsbepalingen.[153] Deze uitspraak is in zijn geheel opgenomen in de Bijlage 5.In deze uitspraak gaat het om de vaststelling van een uitwerkingsplan. De casus is als volgt. Op grond van het oude planologische regime had het perceel direct tegenover het perceel van aanvragers de bestemmings “Primair agrarisch gebied. Volgend op dit bestemmingsplan is een globaal bestemmingsplan vastgesteld met een uitwerkingsverplichting. Twee jaar na vaststelling van het globale bestemmingsplan heeft de gemeenteraad een uitwerkingsplan vastgesteld. Dit uitwerkingsplan maakt het mogelijk dat tegenover de woning van aanvragers gelet op de bestemming "Maatschappelijke doeleinden” een school voor voortgezet onderwijs of een gebouw met een andere maatschappelijk doel gerealiseerd kan worden. Tussen partijen is discussie rondom de vraag of deze ontwikkeling voorzienbaar was. De Afdeling stelt zich met de rechtbank op het standpunt dat deze ontwikkeling inderdaad voorzienbaar was gelet op een eerder vastgestelde Structuurschets. In deze Structuurschets was aangegeven dat ter plaatse woningen gerealiseerd zouden worden. Daarnaast was aangegeven dat het uitbouwen van de onderwijsvoorzieningen als voorwaarde wordt gezien voor de leefbaarheid van het dorp. De Afdeling stelt zich dan ook op het standpunt dat schade was als gevolg hiervan deels voorzienbaar was. Het enige dat niet voorzienbaar was, was het feit dat de onderwijsvoorzieningen ook een regionaal karakter zouden kunnen hebben. De schade als gevolg daarvan kwam wel voor vergoeding in aanmerking.

6.6

Toekomstige wetgeving

Met de inwerkingtreding van de Wro en de Wabo zijn de veranderingen c.q. ontwikkelingen op het terrein van planschade nog niet ten einde. Vanaf eind vorige eeuw bestaat er de wens om het bestuursrechtelijke schadevergoedingsrecht te codificeren. De overzichtelijkheid op dit terrein moest worden vergroot. In 2005 is er een studiegroep van start gegaan die tot taak had een inventarisatie te maken van de knelpunten en mogelijke oplossingen inzake schadevergoeding bij onrechtmatige overheidsdaad. Desgewenst kon schadevergoeding bij rechtmatige overheidsdaad daarbij worden betrokken.154 De studiegroep bestond uit deskundigen uit de rechterlijke macht, de wetenschap, de advocatuur en de betrokken ministeries.

153 154

ABRvS 27 april 2011, LJN BQ2627. Kamerstukken II, 2010-11, 32 621, nr. 3, p. 4.

- 45 -



In mei 2007 heeft de regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht het voorontwerp aangeboden aan de verantwoordelijke ministers.155 Vanaf dat moment heeft dit voorontwerp de gemoederen in Nederland flink bezig gehouden. De meningen onder de deskundigen waren verdeeld.156 Deze verdeeldheid bestond ten aanzien van het tweede deel, de bevoegdheid van de rechterlijke macht bij onrechtmatige overheidsdaad.157 Uiteindelijk heeft het voorontwerp in 2011 geresulteerd in het wetsvoorstel inzake de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (hierna: het wetsvoorstel). Dit wetsvoorstel is gewijzigd ten opzichte van het voorontwerp. Van Ravels stelt daarover dat juist het deel dat veel kritieken kreeg vrijwel ongewijzigd is gebleven en het deel dat op vrij brede steun kon rekenen is ingrijpend gewijzigd.158

Maar waar ziet het wetsvoorstel dan concreet op en wat betekent dit voor de planschade? Door dit wetsvoorstel zullen er een tweetal titels in de Awb worden toegevoegd te weten de titels 4.5 en 8.4. De eerste titel ziet op nadeelcompensatie en de tweede titel op schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten. Voor deze scriptie zal ik alleen ingaan op titel 4.5 aangezien deze van invloed is op de planschaderegeling zoals wij deze nu kennen. In de MvT is gesteld dat planschade op één lijn met de nieuwe regeling zal komen te liggen.159. De procedurele en materiele regels die nu nog in de Wro staan kunnen met inwerkingtreding van deze wet komen te vervallen danwel worden aangepast.. In de teokomstige aanpassingswetgeving wordt de aanpassing van de Wro nader bezien. Deze aanpassingswetgeving is er nu nog niet dus daar kunnen wij alleen maar halsreikend naar uitkijken.

De voorgestelde regeling in het wetsvoorstel bevat naast codificatie van het égalitébeginsel, een regeling van de belangrijkste daarmee samenhangede materiële en procedurele aspecten.[160] Zo wordt de beslissing omtrent een aanvraag om nadeelcompensatie neergelegd in een besluit van een bestuursorgaan. In beginsel staat bezwaar en beroep open tegen dit besluit.161 Ten aanzien van de aanvraag kan bij wettelijk voorschrift worden bepaald dat een recht wordt geheven. Daarnaast kan het bestuursorgaan zich bij besluitvorming laten bijstaan 155

Schlössels 2007, p. 503. Schlössels 2007, p. 503. 157 Kamerstukken II, 2010-2011, 32 621, nr. 3, p. 5. 158 Van Ravels 2011, p. 97. 159 Kamerstukken II, 2010-11, 32 621, nr. 3, p. 18. 160 Kamerstukken II, 2010-11, 32 621, nr. 3, p. 11. 161 Er bestaat geen bezwaar of beroep open indien artikel 8:2a van de Awb van toepassing is. 156

- 46 -



door een adviescommissie. Tot slot is ook sprake van een verjaringstermijn. Voor de overige hoofdlijnen van het wetsvoorstel verwijs ik naar deel II, hoofdstuk 4 van de MvT. Een uitgebreidere bespreking van dit wetsvoorstel gaat de uitgangspunten van deze scriptie te buiten.

Het onderwerp schaduwschade is in dit wetsvoorstel niet opgenomen. Het had het naar mijn mening op de weg gelegen van de wetgever om in dit wetsvoorstel een eerste kader hiervoor neer te leggen. Dit zou dan kunnen worden gebruikt bij het grotere vraagstuk van de risicotoedeling. Als de wetgever dit had gedaan hadden degene die nu schaduwschade leiden eerder een wettelijke grondslag voor een tegemoetkoming in die schade.

- 47 -


Conclusie

7 Conclusie In het begin van deze scriptie heb ik mijzelf de vraag gesteld wat de gevolgen zijn van de inwerkingtreding van de Wro voor planschade. Ik heb mij hierbij gefocust op de flexibiliteitsbepalingen opgenomen in een bestemmingsplan, te weten de binnenplanse afwijking, de uitwerkingsverplichting en de wijzigingsbevoegdheid. Het bepalen van de gevolgen heb ik gedaan door een analyse te maken van de planschaderegeling onder de WRO inclusief jurisprudentie en deze vervolgens te vergelijken met de regeling onder de Wro. Onderstaand tref je hier de conclusies van aan.

Planschade is een vorm van schade die kan ontstaan als gevolg van het vaststellen van een nieuw planologisch regime. Ten tijde van het schrijven van deze scriptie is het nog de tegenhanger van nadeelcompensatie. Planschade ziet namelijk alleen op schade bij rechtmatige ruimtelijke besluiten. Nadeelcompensatie ziet op schade bij alle overige rechtmatige overheidshandelingen. Met de toekomstige inwerkingtreding van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten komt dit verschil te vervallen. De planschaderegeling zal vanaf dat moment op één lijn worden gezet met de regeling voor nadeelcompensatie. Maar zover zijn we nu nog niet.

Het is mij inmiddels duidelijk dat planschade een rechtsgebied is met een lange voorgeschiedenis. Het is niet zo dat met de eerste wettelijke bepaling in 1965 (artikel 49 van de WRO) voor het eerst sprake was van planschade. Al ruim hiervoor kende men in Nederland het fenomeen planschade. De grondslag daarvoor lag in gemeentelijke verordeningen. In de beginjaren was artikel 49 van de WRO een bepaling waar niet vaak een beroep op is gedaan. Rond de jaren 90 van de vorige eeuw is dat veranderd. Vanaf dat moment is het aantal (geslaagde) verzoeken en de toegekende bedragen toegenomen. Mede gelet op deze ontwikkeling is de wettelijke regeling aangepast. Als gevolg van deze wetswijziging en de daarop vooruitlopende Spoedwet planschade is er een hoop veranderd ten aanzien van planschade.

- 48 -


Conclusie

Zo is er een wettelijke grondslag voor planschadeovereenkomsten, is het aantal schadeoorzaken uitgebreid, het aantal bepalingen aanzienlijk toegenomen (in de wet en de daarbij behorende algemene maatregel van bestuur), het aantal soorten schade beperkt tot twee, spreekt men over een aanvrager in plaats van belanghebbende en is de voorzienbaarheid gecodificeerd. De belangrijkste inhoudelijke wijziging is het feit dat sprake is van een tegemoetkoming in de planschade terwijl voorheen sprake was van een volledige vergoeding van de schade. Er moet onder de Wro namelijk worden uitgegaan van een normaal maatschappelijk risico. Schade die daarbinnen valt blijft voor rekening van de aanvrager. Aan dit maatschappelijke risico is invulling gegeven door het bepalen van een wettelijk forfait. Dit forfait houdt in dat bij indirecte schade in ieder geval 2% van de schade voor eigen rekening blijft. Bij directe schade is het forfait niet van toepassing. Aangezien veel aanvragen voor planschade zien op indirecte schade zal dit verregaande gevolgen hebben. De verwachting bestaat dat het aantal toegewezen aanvragen en de toegekende bedragen zullen verminderen. Door deze wijziging neigt planschade steeds meer naar nadeelcompensatie wellicht dat hiermee ook is voorgesorteerd op de toekomstige wetswijziging van de Awb.

Wat betreft de flexibiliteitsbepalingen opgenomen in een bestemmingsplan is de belangrijkste wijziging het feit dat zij nu een eigen wettelijke basis hebben gekregen in artikel 6.1 van de Wro. Hierdoor worden zij alle drie aangemerkt als een zelfstandige schadeoorzaak. Voor de binnenplanse afwijking en de uitwerkingsverplichting is dat een wijziging. Voor de wijzigingsbevoegdheid niet. Ten tijde van de WRO was deze op grond van jurisprudentie al aangemerkt als een zelfstandige schadeoorzaak.

Deze verandering heeft gevolgen voor de planvergelijking. Bij deze vergelijking moet namelijk worden uitgegaan van hetgeen maximaal mogelijk is op grond van de twee planologische regimes. Onder de WRO werden vrijstellingsbepalingen (tegenwoordig afwijkingen) en uitwerkingsverplichtingen hierbij meegenomen. Onder de huidige wettelijke regeling mag dat niet meer. De planologische vergelijking wordt hierdoor beperkter.

Daarnaast zal er sprake zijn van een cumulatie van het maatschappelijke risico. Bij iedere aanvraag moet hier rekening mee worden gehouden. De schade moet het wettelijke forfait overschrijden. De vraag is of dat telkenmale zal gebeuren.

- 49 -


Conclusie

Het feit dat sprake is van een zelfstandige schadeoorzaak houdt ook in dat aanvragers pas een verzoek tot vergoeding van de schade kunnen doen indien de flexibiliteitsbepalingen ook zijn toegepast. Het blijft natuurlijk ook maar de vraag of en wanneer dit daadwerkelijk zal gebeuren. Hierdoor kan er voor aanvragers sprake zijn van schaduwschade. Schaduwschade ontstaat doordat een ruimtelijk besluit al in “de lucht hangt” maar nog niet is genomen. Een redelijk denkend en handelend koper zal bij aankoop rekening houden met hetgeen in de lucht hangt. Een eigenaar krijgt hierdoor een lagere waarde voor zijn onroerende zaak. Deze eigenaar is naar mijn mening de dupe van deze wetswijziging. Ik vraag me ook af of het reëel is om deze schade op de individuele burger te laten rusten terwijl er mogelijkheden zijn om kosten te verhalen bijvoorbeeld middels een planschadeovereenkomst op grond van artikel 6.4a, eerste lid van de Wro.

Om schaduwschade voor vergoeding in aanmerking te laten komen bestaan er twee mogelijkheden. Zo kan de wetgever hiervoor een wettelijke grondslag geven. De wetgever erkent het feit dat schaduwschade kan ontstaan maar heeft daarvoor geen regeling willen opnemen in de Wro. De wetgever stelt dat schaduwschade niet alleen bij planologische besluiten kan ontstaan. Het moet gelet daarop in groter vraagstuk worden geplaatst. De wetgever geeft hiervoor echter geen tijdstip voor. De wetgever heeft nagelaten om dit vraagstuk vorm te geven in de toekomstige wetswijziging van de Awb. Het vergoeden van schaduwschade kan ook mogelijk worden gemaakt door de rechterlijke macht. Hiervoor is echter wel een omgaan van de jurisprudentie vereist. Totdat één van deze twee opties tot stand komt, blijft een aanvrager zitten met zijn schade. Reden temeer om op korte termijn aandacht te besteden aan schaduwschade en hier een oplossing voor te bieden.

- 50 -


Literatuurlijst

8 Literatuurlijst [1] Van den Broek 2002 G.M. van den Broek, Planschadevergoeding. Het recht op schadevergoeding bij wijziging van een planologisch regime, Deventer: Kluwer 2002. [2] Van den Broek 2004 G.M. van den Broek, ‘Het wetsontwerp voor een nieuwe planschaderegeling’, Bouwrecht 2004, p.643-654. [3] Van Buuren e.a. 2008 Van Buuren e.a., Van WRO naar Wro, ‟s-Gravenhage: Instituut voor Bouwrecht, 2008. [4] Van Buuren e.a. 2009 P.J.J. van Buuren e.a., Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2009. [5] Van Buuren e.a. 2010 P.J.J. van Buuren e.a., Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2010. [6] Van Ettekoven 2010 B.J. van Ettekoven, Wat is normaal? Van planschade naar nadeelcompensatie (oratie Amsterdam UvA), Amsterdam: Vossiuspers UvA 2010. [7] Klaassen 2008 A.W. Klaassen, Handboek Ruimtelijke Ordening en Bouw, Amsterdam: Berghauser Pont Publishing 2008. [8] Lam 2004 T.E.P.A. Lam, ‘Het nieuwe art. 49a Wro: het ei van Columbus?’, Bouwrecht 2004, p. 572- 577. [9] Schuijt e.a. 2010 G.A.I. Schuijt e.a., Leidraad voor juridische auteurs 2010, Deventer: Kluwer 2010. [10] Van Ravels 2006 B.P.M. van Ravels, ‘Vergoeding van planschade omstreeks 2005‟, Gemeentestem 2006, p. 255-270.

- 51 -


Literatuurlijst

[11] Van Ravels 2009 B.P.M. van Ravels, Planschade. Van vergoeden naar tegemoetkomen (40 jaar instituut voor Bouwrecht), Den Haag: Instituut voor Bouwrecht 2009. [12] Van Ravels 2011 B.P.M. van Ravels, „Kroniek Schadevergoeding (w.o. onrechtmatige overheidsdaad), NTBR, 2011, p. 97-111. [13] Schlössels 2007 R.J.N. Schlössels, „Het voorontwerp Nadeelcompensatie en schadevergoeding wegens onrechtmatige besluiten‟, De Gemeentestem, 2007, p. 503-508. [14] Van der Schoot 2008 T.H.H.A. van der Schoot, Nieuwe Wro: bedoeling en bevoegdheden, Amsterdam: Berghauser Pont Publishing 2008. [15] Schueler 2005 B.J. Schueler, Schadevergoeding en de Awb. Aansprakelijkheid voor appellabele besluiten, Deventer: Kluwer 2005. [16] Ten Have 2005 T. ten Have, Vraagbaak planschade 2005-2006, Deventer: Kluwer 2005. [17] Ten Have e.a. T. ten Have e.a. (red), Handboek Grondzaken in de praktijk, Den Haag: Sdu Uitgevers (losbl.). [18] Thunnissen 2004 F.H.A.M. Thunnissen, ‘Vergoeding van planschade en kostenverhaal’, Bouwrecht 2004, p.567-572. [19] Verschuren 2011 P.J.M. Verschuren, De probleemstelling voor een onderzoek, Utrecht: Spectrum 2011. [20] VNG 2003 VNG, „Verhaal van planschadekosten gevolgen arrest Mulder/Nunspeet‟, VNG Ledenbrief , 25 juli 2003. [21] Van Zundert e.a. 2006 J.W. van Zundert e.a. (red), Ruimtelijk bestuursrecht. Tekst en Commentaar, Deventer: Kluwer 2006. [22] Van Zundert, Ruimtelijk bestuursrecht, onderdeel artikelsgewijs commentaar J.W. van Zundert (red), Ruimtelijk bestuursrecht, Deventer: Kluwer (losbl.). - 52 -


Bijlagen

- 53 -

Bijlagen


Bijlagen

Bijlage 1 Artikel 49 WRO d.d. 1 augustus 1965 Indien en voorzover blijkt, dat een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, kent de gemeenteraad hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe. De schadevergoeding kan worden bepaald in geld of op andere wijze. Tegen een besluit tot weigering of tot toekenning van een schadevergoeding als bedoeld in het vorige lid staat bij Ons beroep open binnen één maand na de dag, waarop het afschrift van het besluit verzonden is. Het beroepschrift bevat de gronden waarop het beroep berust.

- 54 -


Bijlagen

Bijlage 2 Artikel 49 WRO d.d. 30 juni 2008 Artikel 49 WRO 1. Voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van: a. de bepalingen van een bestemmingsplan, b. het besluit omtrent vrijstelling, als bedoeld in de artikelen 17 of 19, c. het besluit tot het verlenen van vrijstelling ingevolge artikel 40, of van een vergunning of andere beschikking ingevolge artikel 41, d. de aanhouding van het besluit omtrent het verlenen van een bouw- of aanlegvergunning ingevolge artikel 50, eerste lid, van de Woningwet dan wel ingevolge artikel 46, tweede lid, e. aanwijzingen als bedoeld in artikel 37, tweede of vijfde lid, f. het koninklijk besluit als bedoeld in artikel 66, schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd kennen burgemeester en wethouders hem op aanvraag een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe. 2. Een aanvraag om vergoeding van schade als bedoeld in het eerste lid, onder a, b, c, of f, moet worden ingediend binnen vijf jaar nadat de desbetreffende bepaling van het bestemmingsplan onderscheidenlijk het desbetreffende besluit onherroepelijk is geworden. Ingeval van schade ten gevolge van een aanhouding bedoeld onder d of van een aanwijzing onder e, kan de aanvraag om schadevergoeding eerst worden ingediend na de terinzagelegging van het vastgestelde bestemmingsplan, doch niet later dan vijf jaar nadat dat bestemmingsplan onherroepelijk is geworden. 3. Van de aanvrager heffen burgemeester en wethouders een recht ten bedrage van € 300, welk bedrag bij verordening van de gemeenteraad met ten hoogste twee derde deel kan worden verhoogd of verlaagd. Zij wijzen hem op de verschuldigdheid van het recht en delen hem mede dat het verschuldigde bedrag binnen vier weken na de dag van verzending van de mededeling op de rekening van de gemeente dan wel op een aangegeven plaats moet zijn gestort. Indien het bedrag niet binnen deze termijn is bijgeschreven of gestort verklaren zij de aanvrager niet ontvankelijk, tenzij redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat aanvrager in verzuim is geweest. Indien op de aanvraag

- 55 -


Bijlagen

geheel of gedeeltelijk positief wordt beslist, storten burgemeester en wethouders het betaalde recht terug. 4. Het in het derde lid genoemde bedrag kan bij algemene maatregel van bestuur worden gewijzigd voor zover het prijsindexcijfer voor de gezinsconsumptie daartoe aanleiding geeft.

Artikel 49a WRO 1. Voor zover schade die op grond van artikel 49 voor vergoeding in aanmerking zou komen, haar grondslag vindt in een besluit op een verzoek om ten behoeve van de verwezenlijking van een project bepalingen in een bestemmingsplan op te nemen of te wijzigen dan wel om vrijstelling te verlenen, anders dan bedoeld in artikel 31a of 31b, kunnen burgemeester en wethouders met de verzoeker overeenkomen dat die schade geheel of gedeeltelijk voor zijn rekening komt. 2. De verzoeker die een overeenkomst als bedoeld in het eerste lid heeft gesloten, is belanghebbende bij een besluit van burgemeester en wethouders op een aanvraag om schadevergoeding op grond van artikel 49 terzake van de wijziging van het bestemmingsplan dan wel de verlening van de vrijstelling waarom hij heeft verzocht.

- 56 -


Bijlagen

Bijlage 3 Wettelijke bepalingen ten aanzien van planschade d.d. 30 juni 2011 Artikel 6.1 1. Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd. 2. Een oorzaak als bedoeld in het eerste lid is: a. een bepaling van een bestemmingsplan of inpassingsplan, niet zijnde een bepaling als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, of van een beheersverordening als bedoeld in artikel 3.38; b. een bepaling van een planwijziging of een planuitwerking, onderscheidenlijk een nadere eis als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a, b en d; c. een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht; d. de aanhouding van een besluit omtrent het verlenen van een omgevingsvergunning ingevolge artikel 3.3, eerste lid, of 3.4 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht; e. een bepaling van een provinciale verordening als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, of van een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 4.3, derde lid, voor zover die bepaling een weigeringsgrond bevat als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, onder c, of 2.11, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht; f. een bepaling van een exploitatieplan als bedoeld in artikel 6.12, eerste lid, voor zover die bepaling een weigeringsgrond bevat als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, onder f, artikel 2.11, derde lid, of 2.12, eerste lid, onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht; g. een koninklijk besluit als bedoeld in artikel 10.4. 3. De aanvraag bevat een motivering, alsmede een onderbouwing van de hoogte van de gevraagde tegemoetkoming.

- 57 -


Bijlagen

4. Een aanvraag voor een tegemoetkoming in schade ten gevolge van een oorzaak als bedoeld in het tweede lid, onder a, b, c, e, f of g, moet worden ingediend binnen vijf jaar na het moment waarop de oorzaak, bedoeld in het eerste lid, onherroepelijk is geworden. 5. Een aanvraag voor een tegemoetkoming in schade ten gevolge van een aanhouding als bedoeld in het tweede lid, onder d, kan eerst, en moet worden ingediend binnen vijf jaar na terinzagelegging van het vastgestelde bestemmingsplan.

Artikel 6.2 1. Binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade blijft voor rekening van de aanvrager. 2. In ieder geval blijft voor rekening van de aanvrager: a. van schade in de vorm van een inkomensderving: een gedeelte gelijk aan twee procent van het inkomen onmiddellijk voor het ontstaan van de schade; b. van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade, tenzij de vermindering het gevolg is: 1°. van de bestemming van de tot de onroerende zaak behorende grond, of 2°. van op de onroerende zaak betrekking hebbende regels als bedoeld in artikel 3.1.

Artikel 6.3 Met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade betrekken burgemeester en wethouders bij hun beslissing op de aanvraag in ieder geval: a. de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak; b. de mogelijkheden van de aanvrager om de schade te voorkomen of te beperken.

Artikel 6.4 1. Van de indiener van de aanvraag heffen burgemeester en wethouders een recht. 2. Burgemeester en wethouders wijzen de indiener van de aanvraag op de verschuldigdheid van het recht en delen hem mee dat het verschuldigde bedrag binnen vier weken na de dag van verzending van de mededeling dient te zijn bijgeschreven op de rekening van de gemeente dan wel op de aangegeven plaats dient te zijn gestort. Indien het bedrag niet binnen deze termijn is bijgeschreven of gestort, verklaren zij de aanvraag niet-

- 58 -


Bijlagen

ontvankelijk, tenzij redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest. 3. Het recht bedraagt € 300, welk bedrag bij verordening van de gemeenteraad met ten hoogste twee derde deel kan worden verhoogd of verlaagd. 4. Indien op de aanvraag geheel of ten dele positief wordt beslist, storten burgemeester en wethouders aan de indiener het door hem betaalde recht terug. 5. Het in het derde lid genoemde bedrag kan bij algemene maatregel van bestuur worden gewijzigd voor zover het prijsindexcijfer van de gezinsconsumptie daartoe aanleiding geeft.

Artikel 6.4a 1. Voor zover schade die op grond van de artikelen 6.1 tot en met 6.3 voor tegemoetkoming in aanmerking zou komen, haar grondslag vindt in een besluit op een verzoek om ten behoeve van de verwezenlijking van een project bepalingen in een bestemmingsplan op te nemen of te wijzigen dan wel een omgevingsvergunning te verlenen voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, anders dan bedoeld in artikel 6.8 of 6.9, kunnen burgemeester en wethouders met de verzoeker overeenkomen dat die schade geheel of gedeeltelijk voor zijn rekening komt. 2. De verzoeker die een overeenkomst als bedoeld in het eerste lid heeft gesloten, is belanghebbende bij een besluit van burgemeester en wethouders op een aanvraag om tegemoetkoming op grond van artikel 6.1 terzake van de vaststelling van het bestemmingsplan dan wel de verlening van de omgevingsvergunning waarom hij heeft verzocht. 3. Degene die een financieel belang heeft bij de vaststelling van een exploitatiebijdrage, als bedoeld in artikel 6.17, eerste lid, of de herberekening daarvan, is belanghebbende bij een besluit van burgemeester en wethouders op een aanvraag om tegemoetkoming op grond van artikel 6.1 terzake van de vaststelling van het bestemmingsplan, de wijziging of de uitwerking, dan wel terzake van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken indien de tegemoetkoming financiële gevolgen kan hebben voor de exploitatiebijdrage of de herberekening daarvan.

- 59 -


Bijlagen

Artikel 6.5 Indien burgemeester en wethouders een tegemoetkoming als bedoeld in artikel 6.1 toekennen, vergoeden burgemeester en wethouders daarbij tevens: a. de redelijkerwijs gemaakte kosten van rechtsbijstand en andere deskundige bijstand; b. de wettelijke rente, te rekenen met ingang van de datum van ontvangst van de aanvraag.

Artikel 6.6 1. Indien provinciale staten met toepassing van artikel 3.26, eerste lid, een inpassingsplan vaststellen, of gedeputeerde staten een omgevingsvergunning verlenen voor een project van provinciaal belang waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, treden gedeputeerde staten voor de toepassing van de bij of krachtens deze afdeling gestelde regels in de plaats van burgemeester en wethouders. 2. Indien Onze Minister met toepassing van artikel 3.28, eerste lid, een inpassingsplan vaststelt, of een omgevingsvergunning verleent voor een project van nationaal belang waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, treedt hij voor de toepassing van de bij of krachtens deze afdeling gestelde regels in de plaats van burgemeester en wethouders. 3. Indien Onze Minister gezamenlijk met Onze aangewezen Minister een besluit als bedoeld in het tweede lid neemt, treedt Onze aangewezen Minister voor de toepassing van de bij of krachtens deze afdeling gestelde regels in de plaats van burgemeester en wethouders. 4. Bij toepassing van dit artikel wordt de aanvraag voor een tegemoetkoming in de schade ingediend bij burgemeester en wethouders. Deze dragen ervoor zorg dat de aanvraag onverwijld wordt doorgezonden naar het desbetreffende bestuursorgaan dat op de aanvraag beslist. Het recht, genoemd in artikel 6.4, wordt geïnd door het beslissend bestuursorgaan; de gemeentelijke verordening, bedoeld in artikel 6.4, derde lid, is hierop niet van toepassing. 5. Dit artikel is van overeenkomstige toepassing op tegemoetkoming in schade ten gevolge van een oorzaak als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, onder e.

- 60 -


Bijlagen

Artikel 6.7 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de inrichting en behandeling, en nadere regels omtrent de indiening, de motivering en de wijze van beoordeling, van een aanvraag voor een tegemoetkoming in de schade. Die regels kunnen de verplichting voor de gemeenteraad en provinciale staten inhouden hieromtrent een verordening vast te stellen.

- 61 -


Bijlagen

Bijlage 4 Jurisprudentie tot en met 31 juli 2011 Uitspraken Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: 

ABRvS 27 april 2011, LJN: BQ2627, 201007502/1/H2



ABRvS 25 mei 2011, LJN: BQ5872, 201006988/1/H2

Uitspraken Rechtbanken: 

Rechtbank Rotterdam 9 december 2010, LJN: BO6799, AWB 10/943 en 10/1030



Rechtbank Roermond 8 maart 2011, LJN: BP7866, Awb 10/1107



Rechtbank Breda 16 maart 2011, LJN: BP8564, 10 / 2835 WET



Rechtbank 's-Hertogenbosch 26 april 2011, LJN: BQ2896, AWB 10/421



Rechtbank 's-Hertogenbosch 11 mei 2011, LJN: BQ4629, AWB 10/3517

- 62 -


Inhoudsopgave

Bijlage 5 Uitspraak LJN: BQ2627

LJN: BQ2627, Raad van State , 201007502/1/H2

Datum uitspraak: 27-04-2011 Datum publicatie: 27-04-2011 Rechtsgebied:

Bestuursrecht overig

Soort procedure: Hoger beroep Inhoudsindicatie: Bij besluit van 9 juni 2009 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

Uitspraak 201007502/1/H2. Datum uitspraak: 27 april 2011

AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank) van 11 juni 2010 in zaak nr. 10/460 in het geding tussen:

[appellant]

en

het college van burgemeester en wethouders van Breda (hierna: het college).

- 63 -


Inhoudsopgave

1. Procesverloop

Bij besluit van 9 juni 2009 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

Bij besluit van 14 december 2009 heeft het het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 11 juni 2010, verzonden op 22 juni 2010, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 augustus 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 30 augustus 2010.

Bij besluit van 24 januari 2011 heeft het college, opnieuw beslissend op het door [appellant] gemaakte bezwaar, dat gegrond verklaard en [appellant] een tegemoetkoming in planschade van € 2.100,00, alsmede een kostenvergoeding van € 874,00, toegekend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 maart 2011, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.P.J.W.M. Govers, advocaat te Prinsenbeek, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.P.C. Remijn, werkzaam in dienst van de gemeente, en mr. T. ten Have, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Op 1 juli 2008 is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) ingetrokken en is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) in werking getreden.

Ingevolge artikel 9.1.18, eerste lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening, voor zover thans van belang, blijft het recht, zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, van toepassing ten aanzien van aanvragen om schadevergoeding ingevolge - 64 -


Inhoudsopgave

artikel 49 van de WRO die zijn ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet.

Ingevolge het tweede lid geldt artikel 6.2, tweede lid, van de Wro tot 1 september 2010 niet voor aanvragen ingevolge artikel 6.1 van die wet om tegemoetkoming in schade die vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet is ontstaan.

2.2. [appellant] is sinds 10 juli 1998 eigenaar van het perceel [locatie] in Prinsenbeek (hierna: het perceel) en de later daarop gebouwde woning. Hij heeft het college verzocht om een tegemoetkoming in de schade die hij lijdt ten gevolge van het bestemmingsplan "Kom Prinsenbeek" en het daarvan deel uitmakende uitwerkingsplan "Kom Prinsenbeek deelgebied Neel-Oost". Het bestemmingsplan is op 15 december 2005 door de raad vastgesteld en op 17 november 2006 is het in werking getreden. Het bestemt de gronden ten noorden van het perceel voor "Woondoeleinden (uit te werken) WU". Het desbetreffende uitwerkingsplan is door het college op 19 juni 2007 vastgesteld en is op 3 december 2007 in werking getreden. In dit plan zijn de gronden direct tegenover het perceel bestemd voor "Maatschappelijke doeleinden (M), Verkeers- en verblijfsdoeleinden (Vv), Groenvoorzieningen (G) en Water (Wa)" en de verderop gelegen gronden voor "Woongebied vrijstaand (WGv)" en "Woongebied (WG)". Hiermee is mogelijk gemaakt dat op die gronden een schoolcomplex, een zorgcomplex, woningen en daarbij behorende voorzieningen worden gerealiseerd. Ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied" rustte op die gronden de bestemming "Primair agrarisch gebied".

2.3. Het verzoek is ingediend op 23 september 2008. Het bestemmingsplan "Kom Prinsenbeek" en het uitwerkingsplan "Kom Prinsenbeek deelgebied Neel-Oost" is als geheel op 3 december 2007 in werking getreden. Ingevolge het hiervoor onder 2.1 weergegeven overgangsrecht is afdeling 6.1 van de Wro op het verzoek van toepassing, met uitzondering van artikel 6.2, tweede lid.

2.4. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wro kent het college degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd. - 65 -


Inhoudsopgave

Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a en b, voor zover thans van belang, is een oorzaak, als bedoeld in het eerste lid, een bepaling van een bestemmingsplan en een bepaling van een planuitwerking.

Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het maatschappelijk risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.

Ingevolge artikel 6.3, aanhef en onder a, betrekt het college bij zijn beslissing op de aanvraag met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak.

Ingevolge artikel 6.5 vergoedt het college, indien het een tegemoetkoming, als bedoeld in artikel 6.1 toekent, daarbij tevens:

a. de redelijkerwijs gemaakte kosten van rechtsbijstand en andere deskundige bijstand;

b. de wettelijke rente, te rekenen met ingang van de datum van ontvangst van de aanvraag.

2.5. Het college heeft het besluit van 9 juni 2009 genomen op een deskundigenadvies van 27 februari 2009. Het stelt zich daarbij op het standpunt dat het nieuwe planologische regime voor [appellant] tot een planologisch nadeliger situatie leidt ten opzichte van het voorheen geldende planologische regime en dat leidt tot € 15.000,00 schade. Die schade dient evenwel voor zijn rekening te blijven, omdat de planontwikkeling voor woningbouw en daarbij behorende voorzieningen ter plaatse van het uitwerkingsplangebied Neel-Oost, gezien de Structuurschets 1990, ten tijde van de aankoop van het perceel voorzienbaar was.

[appellant] heeft in bezwaar een deskundigenrapport van 2 oktober 2009 ingebracht. In dat rapport is de verrichte planologische vergelijking onderschreven, maar de schade op € 23.000,00 geschat. Voorts is geconcludeerd dat de planologische ontwikkeling ten tijde van de koop van het perceel niet geheel voorzienbaar was, aangezien de planontwikkeling ter plaatse van het uitwerkingsplangebied Neel-Oost in de Structuurschets onvoldoende concreet is beschreven.

- 66 -


Inhoudsopgave

Het college heeft het besluit van 14 december 2009 genomen mede op grondslag van een nader advies van 8 oktober 2009. Volgens hem kan uit de Structuurschets worden afgeleid dat, naast het bouwplan van 600 woningen op de gronden tegenover de woning op het perceel, ook het voornemen bestond daar bebouwing te realiseren ten behoeve van op de wijk gerichte maatschappelijke doeleinden.

2.6. De rechtbank heeft de door het college gehanteerde peildatum 25 juli 2006 onjuist geacht en overwogen dat 3 december 2007, de datum waarop het uitwerkingsplan "Kom Prinsenbeek deelgebied Neel-Oost" in werking is getreden, de peildatum is en een nieuwe taxatie van de waarde van de onroerende zaak aangewezen geacht. Daarbij dient de taxateur volgens haar uit te gaan van de maximale invulling van het nieuwe bestemmingsplan en niet van de feitelijke situatie. Hij dient er rekening mee te houden dat de bestemming "Maatschappelijke doeleinden (M)" het niet alleen mogelijk maakt dat een basisschool wordt gebouwd tegenover de woning, maar bijvoorbeeld ook een school voor voortgezet onderwijs of een gebouw met een ander maatschappelijk doel. Een school voor voortgezet onderwijs met een regionale functie heeft meer ruimtelijke implicaties dan een basisschool. Voorts was, gezien de Structuurschets, ten tijde van de koop van het perceel de komst van ongeveer 600 woningen voorzienbaar, alsmede dat in een nieuwe woonwijk van deze omvang een aantal buurtvoorzieningen wordt gerealiseerd. De vestiging van een maatschappelijke voorziening met een regionaal karakter, zoals een school voor voortgezet onderwijs, was op deze locatie echter niet voorzienbaar, waardoor [appellant] in beginsel in aanmerking komt voor een tegemoetkoming in de schade die hij hierdoor lijdt, aldus de rechtbank.

2.7. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank aldus ten onrechte heeft aangenomen dat hij had kunnen voorzien dat in een nieuwe woonwijk van een omvang als hier aan de orde een aantal buurtvoorzieningen wordt gerealiseerd. Gelet op de in de Structuurschets vermelde komst van ongeveer 450 woningen, later gevolgd door nog eens 150 woningen, op de locatie Schutsestraat en Neelstraat, was voor hem ten tijde van de koop van het perceel voorzienbaar dat tegenover de woning voorzieningen zouden kunnen komen, aangezien de komst van een woonwijk van die omvang de komst van daarmee samenhangende voorzieningen met zich pleegt te brengen. Bovendien wordt in de Structuurschets vermeld dat het uitbouwen van onder meer onderwijsvoorzieningen als voorwaarde voor de leefbaarheid van het dorp wordt gezien. In de door het college gevolgde adviezen is tot dezelfde conclusie gekomen.

- 67 -


Inhoudsopgave

2.8. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte niet heeft geoordeeld over de kwalificatie van de schadeomvang en de daaraan verbonden waardevermindering faalt evenzeer. Aangezien de rechtbank het besluit van 14 december 2009 heeft vernietigd, omdat de door het college gehanteerde peildatum onjuist is, is zij niet toegekomen aan de deze beroepsgronden. Aan de hand van de juiste peildatum dient volgens haar opnieuw te worden getaxeerd, hetgeen kan leiden tot een ander schadebedrag.

2.9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

2.10. Aangezien bij het besluit van 24 januari 2011 niet aan alle bezwaren van [appellant] is tegemoetkomen, wordt het hoger beroep, gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in verbinding met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht mede een beroep tegen dit besluit in te houden.

2.11. Het college heeft aan dat besluit ten grondslag gelegd het nader deskundigenadvies van 20 oktober 2010 dat bij de eerdere planologische vergelijking ten aanzien van de bestemming "Maatschappelijke doeleinden (M)" is uitgegaan van de maximale, meest ongunstige, planologische invulling, te weten een schoolcomplex dat, naast verkeersbewegingen voor de verplichte buitenschoolse opvang en voor kinderopvang, mede verkeersbewegingen van buiten de wijk zal generen, zoals dat zich voordoet bij de beoogde concrete invulling met een school naar het zogeheten Daltonconcept. Voorts is geadviseerd dat een mogelijke regionale maatschappelijke voorziening, zoals een middelbare school, tot een groter planologisch nadeel leidt dan in geval van een basisschool. Uitgaande van de peildatum 3 december 2007 en mede rekening houdend met de mogelijkheid van een maatschappelijke voorziening met een regionaal karakter, heeft de adviseur de planschade berekend op € 18.000,00. Aangezien de woningbouw en voorzieningen op buurt- en wijkniveau voorzienbaar waren, maar het mogelijk regionale karakter van de bestemming "Maatschappelijke doeleinden (M)" niet, is in het nader advies geconcludeerd dat van die waardevermindering € 2.100,00 voor een tegemoetkoming in aanmerking komt.

2.12. [appellant] kan niet worden gevolgd in zijn betoog dat het college bij de beoordeling van de gevolgen van de bebouwing voor de privacy ten onrechte voorbij is gegaan aan het gevoel van onvrijheid. Niet is in geschil dat de afstand van de voorgevel van de woning tot het bouwvlak ten behoeve van de school aan de overzijde van de straat ongeveer 41 meter - 68 -


Inhoudsopgave

bedraagt. In het advies van 27 februari 2009 is uiteengezet dat er geen zichtlijn is met herkenbare waarneming, maar dat wel een gevoel van onvrijheid kan ontstaan. Dat is niet weersproken. Lettend op de situering van het schoolcomplex, de afstand alsmede de aard van de bebouwing, is in dat advies geconcludeerd dat dit niet leidt tot een inbreuk op de privacy door inkijk, die een willekeurig redelijk handelende en redelijk denkende aspirant-koper aanleiding zal geven om zijn koopprijs per peildatum in neerwaartse zin bij te stellen. Het college heeft het gestelde gevoel van onvrijheid terecht niet bij de beoordeling van de gestelde inbreuk op privacy betrokken. 2.13. [appellant] betoogt evenzeer tevergeefs dat het gevolgde advies van 27 februari 2009 innerlijk tegenstrijdig is ten aanzien van de verkeersbewegingen. Ten aanzien van de omgevingsgeluiden is geadviseerd dat er een enigszins nadeliger planologisch nadeel is, terwijl de conclusie zwaar planologisch nadeel aan de geluid- en stankoverlast ten gevolge van de toename van het aantal verkeersbewegingen is verbonden. Gelet op de bespreking van de omgevingsgeluiden in dat advies, is er evenmin aanleiding voor het oordeel dat het college ten onrechte de omgevingsgeluiden door schoolkinderen niet als een schadeoorzaak heeft aangemerkt.

2.14. Anders dan [appellant] betoogt, heeft het college mogen uitgaan van de nieuwe taxatie in het advies van 20 oktober 2010, waarin de waardebepaling op de gewijzigde peildatum is toegelicht. [appellant] heeft daar slechts het aanvullend advies van 10 augustus 2010, waarin de nieuwe waarden niet met gegevens zijn gestaafd, tegenover gesteld.

2.15. Het beroep tegen het besluit van 24 januari 2011 is ongegrond.

2.16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. bevestigt de aangevallen uitspraak;

- 69 -


Inhoudsopgave

II. verklaart het beroep tegen het besluit van 24 januari 2011 ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, ambtenaar van staat.

w.g. Loeb w.g. Bindels voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 27 april 2011

- 70 -

Schadevergoeding in het ruimtelijk bestuursrecht

Recommend Documents