Rapportage Onderzoek Samenwerkingsmogelijkheden tussen de organisaties van de gemeenten Houten en Wijk bij Duurstede
Werktitel:
Samen Krachtiger Versie 1,1 d.d. 23 maart 2015
Projectgroep: Wilma van de Werken Henny den Bieman Boukje Nijdeken Mathijs van den Heuvel Jeroen de Leede Edwin van Dorp
1
Inhoudsopgave
Bestuurlijke rapportage ..................................................................................................................................................................................................................... 4 Hoofdstuk 1 Inleiding ........................................................................................................................................................................................................................ 5 Hoofdstuk 2 Doelstelling en vraagstelling ........................................................................................................................................................................................ 7 Hoofdstuk 3 Samenvatting conclusies.............................................................................................................................................................................................. 8 3.1
Kansrijke gebieden voor intensievere samenwerking....................................................................................................................................................... 8
3.2
Toegevoegde waarde van intensievere samenwerking .................................................................................................................................................... 9
3.3
Best passende samenwerkingsvorm ............................................................................................................................................................................... 10
Bevindingenrapportage ................................................................................................................................................................................................................... 12 Hoofdstuk 4 Samenwerking van vandaag ....................................................................................................................................................................................... 13 4.1
Inleiding ........................................................................................................................................................................................................................... 13
4.2
Oriëntatie op de positie in de samenleving .................................................................................................................................................................... 14
4.3
Oriëntatie op de positie in de regio ................................................................................................................................................................................ 15
4.4
Ontwikkeling van de ambtelijke organisaties.................................................................................................................................................................. 18
Hoofdstuk 5 Samenwerking van morgen: kansen en voorwaarden per domein............................................................................................................................ 21 5.1
Totaalbeschouwing uitkomsten ...................................................................................................................................................................................... 21
5.2
Toelichting op onderzoeksresultaten per domein .......................................................................................................................................................... 23
5.3
Domein Ruimtelijk Beheer............................................................................................................................................................................................... 24
5.4
Domein Ruimtelijke Ontwikkeling ................................................................................................................................................................................... 26
5.5
Domein Maatschappelijke ontwikkeling ......................................................................................................................................................................... 28
5.6
Domein Bedrijfsvoering ................................................................................................................................................................................................... 30
5.7
Domein Vergunningverlening en Handhaving ................................................................................................................................................................ 32
5.8
Domein Dienstverlening .................................................................................................................................................................................................. 34
2
5.9
Domein Concernsturing................................................................................................................................................................................................... 36
Hoofdstuk 6 Organisatie van morgen: samenwerken in een krachtige organisatie ....................................................................................................................... 38 6.1
Modellen voor intensievere samenwerking.................................................................................................................................................................... 38
6.2
Voorlopige conclusies onderzoek fase 1 ......................................................................................................................................................................... 41
6.3
Vervolgonderzoek nodig in fase 2.................................................................................................................................................................................... 42
6.4
Doorkijk vervolgproces en perspectief medewerkers ..................................................................................................................................................... 43
Bijlage 1 Verantwoording onderzoeksproces, communicatie en quick wins ............................................................................................................................ 46 Bijlage 2 Overzicht onderzochte domeinen en taakvelden ........................................................................................................................................................ 50 Bijlage 3 Overzicht bedrijfsvoeringslasten en ombuigingen gemeenten Houten en Wijk bij Duurstede ................................................................................... 51 Bijlage 4 Geraadpleegde literatuur ............................................................................................................................................................................................. 54
3
Bestuurlijke rapportage
4
Hoofdstuk 1 Inleiding Waarom verkennen Houten en Wijk bij Duurstede intensievere samenwerking? De gemeenten Houten (ruim 48.000 inwoners) en Wijk bij Duurstede (ruim 23.000 inwoners) zijn buurgemeenten in de regio Utrecht en zij lijken in een aantal opzichten op elkaar. Het aaneengesloten buitengebied, liggend in het Kromme-Rijngebied, maakt dat de gemeenten gezamenlijke opgaven hebben op het gebied van landschapsontwikkeling en –beheer, de ontsluiting van deze gebieden voor verkeer en vervoer, recreatieve ontwikkeling, behoud en gebruik van cultuurhistorische elementen en vraagstukken op het gebied van landbouw, water en natuur. Beide gemeenten bestaan uit een kerngemeente, met daar omheen enkele kernen. Kenmerkend voor Houten en Wijk bij Duurstede is dat ze balanceren op de grens tussen dorp en stad; ze hebben beide dorpse én stadse karaktereigenschappen. Wijk bij Duurstede heeft van oudsher stadsrechten en mag zich dus met recht een stad noemen. Toch ademt de bruisende stad een dorpse sfeer uit, waar lokale betrokkenheid en persoonlijke aandacht hoog in het vaandel staat. Houten is van oorsprong een dorp, dat in de afgelopen jaren, als gevolg van de VINEX-opgaven, flink is gegroeid. Waar het voorzieningenniveau is meegegroeid met de groei van het aantal inwoners, is het dorpse karakter van Houten bewaard gebleven. Kortom, een dorp met stadse voorzieningen. De besturen van beide gemeenten zijn ambitieus en gericht op ontwikkeling. Ze realiseren zich daarbij dat voor een mooie toekomst voor de lokale gemeenschap een krachtige en goed functionerende gemeentelijke overheid nodig is. Houten en Wijk bij Duurstede vinden elkaar in de visie dat dienstverlening vooral dichtbij mensen georganiseerd moet worden en dat vandaag de dag een betrokken en effectieve samenwerking met inwoners en bedrijven cruciaal is voor het oplossen van maatschappelijke vraagstukken. Tegelijkertijd staat de taakuitvoering van beide gemeenten onder druk, als gevolg van nieuwe, complexe taken, krimpende en vergrijzende organisaties en veranderende maatschappelijke verwachtingen. Houten en Wijk bij Duurstede werken daarom allebei aan een krachtige en flexibele organisatie, die in staat is om waarde toe te blijven voegen aan de steeds veranderende omgeving. 1. Intergemeentelijke samenwerking kan helpen deze organisaties te versterken. Niet voor niets verkennen steeds meer gemeenten de mogelijkheden hiervan Ook de colleges van Houten en Wijk bij Duurstede zien hier de noodzaak en kansrijkheid van in. Zij zien kansen om onderling intensiever samen te werken op ambtelijk niveau, om daarmee de bestuurskracht en de bestuurlijke zelfstandigheid van beide gemeenten te borgen.
Van kennismaking naar onderzoek Begin 2014 is vanuit Wijk bij Duurstede de vraag richting Houten gesteld om mogelijkheden van intensievere ambtelijke samenwerking te verkennen. Houten heeft hierop positief gereageerd. De overeenkomstige bestuurlijke ambities en oriëntatie hebben in het contact aanleiding gegeven om verder onderzoek te verrichten. Beide colleges hebben daarop een startnotitie geschreven voor onderzoek naar intensievere vormen van samenwerking. De colleges hebben deze startnotitie op 27 mei 2014 vastgesteld en de gemeentesecretarissen de opdracht gegeven om deze te vertalen in een opzet voor onderzoek naar vormen van intensievere ambtelijke samenwerking. In de zomer van 2014 is deze onderzoeksopzet gemaakt en is ook geïnvesteerd in nadere kennismaking tussen de beide managementteams en colleges. Op 3 september hebben de colleges de onderzoeksopzet vastgesteld. De raad van Houten heeft deze vervolgens op 7 oktober ook bekrachtigd. In de periode oktober 2014 tot en met februari 2015 is het onderzoek uitgevoerd. Dit is gedaan door stafmedewerkers van beide gemeenten in nauwe samenwerking met de beide gemeentesecretarissen.
1
Enkele nabijgelegen voorbeelden zijn Culemborg-Geldermalsen-Tiel, IJsselstein-Montfoort en Oudewater-Woerden.
5
Van onderzoek naar rapportage In dit rapport presenteren de colleges van Houten en Wijk bij Duurstede de uitkomsten van het onderzoek naar vormen van intensievere (ambtelijke) samenwerking. Hoofdstuk 1 tot en met 3 vormen de bestuurlijke rapportage. In hoofdstuk 2 worden de doelstelling en de onderzoeksvragen beschreven. Hoofdstuk 3 geeft een samenvatting van de conclusies van het onderzoek. Hoofdstuk 4 tot en et 6 vormen de bevindingenrapportage. Hoofdstuk 4 (‘samenwerking van vandaag’) laat zien hoe beide gemeenten nu al samenwerken, met andere gemeenten (regionaal) én met inwoners en partners in de samenleving (lokaal). Hoofdstuk 5 (‘samenwerking van morgen’) geeft inzicht in de kansen voor samenwerking zoals die in het onderzoek per inhoudelijk domein zijn geïnventariseerd, in termen van kwaliteit, kwetsbaarheid en kosten. Ook komen de aandachtspunten en randvoorwaarden voor verdere samenwerking aan de orde. In hoofdstuk 6 (‘organisatie van morgen’) wordt op basis van inhoudelijke uitkomsten op de verschillende domeinen, gemotiveerd hoe intensievere samenwerking het best te organiseren is en wat nodig is om volgende stappen te zetten richting intensievere samenwerking. Een afzonderlijk bijlagenboek bevat alle gespreks- en workshopverslagen en domeinrapportages die gaandeweg het onderzoek zijn gemaakt.
6
Hoofdstuk 2 Doelstelling en vraagstelling De colleges van Houten en Wijk bij Duurstede hebben de volgende doelstelling / onderzoeksopdracht en vraagstelling meegegeven:
Doelstelling Het onderzoek dient uit te wijzen of intensievere vormen van samenwerking tussen de organisaties van beide gemeenten kan leiden tot: a) Het handhaven en verbeteren van de kwaliteit van de dienstverlening, de advisering aan de beide gemeentebesturen en de sturing en controle van op afstand gezette taken b) Het verminderen van de kwetsbaarheid van de dienstverlening, de advisering aan de beide gemeentebesturen en de sturing en controle van op afstand gezette gemeentelijke taken c) Het verminderen van de kosten van de gemeentelijke organisaties en gemeentelijke taken In de doelstelling zijn de drie criteria verwerkt, die de kapstok vormen waaraan het onderzoek is opgehangen: kwaliteit, kwetsbaarheid en kosten (in het vervolg van dit rapport ook wel aangeduid als de 3 k’s).
Vraagstelling De volgende vragen moeten in het onderzoek beantwoord worden: 1. Wat zijn kansrijke gebieden voor intensievere samenwerking? 2. In welke mate worden op de kansrijke gebieden door intensieve samenwerking tussen Houten en Wijk bij Duurstede: a) kwaliteit verbeterd van dienstverlening, advisering aan het gemeentebestuur en de sturing en controle van op afstand gezette taken b) kwetsbaarheid verminderd van dienstverlening, advisering aan het gemeentebestuur en de sturing en controle van op afstand gezette taken en c) kosten beheersbaar? 3. Welke vormen van samenwerking zijn mogelijk per kansrijk gebied of gezamenlijke kansrijke gebieden? Voor de kansrijke gebieden is in de onderzoeksopzet, zoals die in oktober 2014 is vastgesteld, een aantal terreinen genoemd. Er worden ook enkele ‘quick wins’ onderscheiden, onderwerpen waarop op korte termijn kan worden samengewerkt, zonder de verkenning af te wachten. Daarnaast wordt aandacht gevraagd voor de onderstroom: onderwerpen die op basis van de vraagstelling niet direct op tafel komen, maar wel van invloed zijn op de samenwerking. Genoemd worden ‘het waarom van de samenwerking’, ‘samenwerking brengt verandering’ en ‘een gezamenlijke identiteit’.
7
Hoofdstuk 3 Samenvatting conclusies In dit hoofdstuk worden de conclusies samengevat zoals ze uit het onderzoek blijken in het bevindingendeel van dit rapport (hoofdstukken 4 tot en met 6). Het gaat in op de onderzoeksvragen zoals die in het vorige hoofdstuk zijn meegegeven, in drie achtereenvolgende paragrafen: (Wat zijn) kansrijke gebieden voor intensievere samenwerking? (paragraaf 3.1) (Wat is de) toegevoegde waarde van intensievere samenwerking? (paragraaf 3.2) (Wat is de) best passende vorm voor intensievere samenwerking? (paragraaf 3.3)
3.1
Kansrijke gebieden voor intensievere samenwerking
Uit het onderzoek blijkt dat medewerkers en management van beide gemeenten op een groot aantal taakvelden kansen zien bij intensieve samenwerking: Kansen op het gebied van kwaliteitsverbetering: meer ruimte voor specialisatie in zowel bedrijfsvoeringstaken als beleidsrijke taken, meer interne mobiliteit en meer opleidingskansen, meer ruimte om collegiaal te sparren en meer strategische adviescapaciteit rondom complexe vraagstukken, waarbij gebruik gemaakt wordt van elkaars expertise en ervaring Kansen op het gebied van kwetsbaarheidsvermindering: minder eenpitters op tal van taken, meer flexibiliteit in werkverdeling en meer vermogen om uitval intern (in plaats van extern) op te vangen, efficiënter werken door standaardiseren van werkprocessen Kansen op het gebied van kostenbeheersing: minder capaciteit voor leiding/coördinatie, minder inhuur (want meer expertise en capaciteit in huis), gezamenlijke inkoop en aanbesteding, efficiënte werkprocessen en innovaties van elkaar overnemen, gezamenlijke beleidsontwikkeling en projecten of onderzoeken gezamenlijk in plaats van twee keer apart uitvoeren. Daarbij is een duidelijke directe meerwaarde van intensievere samenwerking waargenomen bij meer ‘uitvoeringsgerichte’ domeinen als ruimtelijk beheer en bedrijfsvoering en in mindere mate bij dienstverlening en vergunningverlening en handhaving. Bij de meer ‘beleidsrijke’ domeinen ruimtelijke ontwikkeling en maatschappelijke ontwikkeling wordt de directe meerwaarde van intensiever samenwerken minder eenduidig beleefd. Dit is vooral ingegeven door het feit dat deze beleidsrijke domeinen zich kenmerken door lokale ‘eigenheid’ en daarmee ook sterkere lokale ambities. Bestuurders, afdelingsmanagement en medewerkers hebben aangegeven deze ‘couleur locale’ belangrijk te vinden. Dit is in de onderzoeksopzet ook een belangrijk motief geweest om een bestuurlijke fusie bij voorbaat uit te sluiten. Tegelijkertijd bevinden Houten en Wijk bij Duurstede zich in één Kromme-Rijngebied, waar vergelijkbare opgaven rond landschap(sontwikkeling), natuur- en waterbeheer, buitenrecreatie en toerisme en cultuurhistorie spelen. Dat maakt dat intensievere samenwerking bijdraagt aan ‘regionaal maatwerk’ vanuit de lokale situatie. Tevens is er binnen de ruimtelijke en maatschappelijke domeinen sprake van meer specialistische, ‘backoffice’-achtige taken (zoals onderwijshuisvesting of cultuurhistorie) waar, vanwege het specialistische karakter, intensieve samenwerking goede mogelijkheden biedt. In de meer concernmatige functies (concerncontrol, sturing verbonden partijen, strategische informatievoorziening, organisatieadvies en dergelijke) worden vooral kansen gezien voor versterking van het strategisch vermogen van de organisatie. De bestuurlijke wens om meer proactief in te spelen op (de opgaven voor het lokaal bestuur in) een veranderende samenleving en het belang van effectief regionaal samenwerken zien medewerkers in dit domein als een ‘trigger’ om intensiever samen te werken.
8
3.2
Toegevoegde waarde van intensievere samenwerking
Het onderzoek laat zien dat er op grond van de drie criteria kwaliteitsverbetering, kwetsbaarheidsvermindering en kostenbeheersing, op tal van terreinen kansen liggen voor intensievere samenwerking. De vraag die dan volgt is wat deze intensievere samenwerking daadwerkelijk op kan leveren. De benutting van de geconstateerde kansen leidt ertoe dat, door de bundeling van krachten op ambtelijk niveau, de bestuurskracht en de bestuurlijke zelfstandigheid van de gemeenten wordt geborgd. Het onderzoek laat zien dat de besturen van Houten en Wijk bij Duurstede gericht zijn op ontwikkeling, Ze willen de dienstverlening dicht bij de inwoners organiseren en effectief en betrokken samenwerken met inwoners en bedrijven. Een grotere en sterkere organisatie stelt deze zelfstandige besturen in staat om die rol en verantwoordelijkheid op lokaal niveau invulling te geven. Tegelijkertijd willen deze besturen vanuit hun lokale oriëntatie een gewaardeerde regionale speler zijn. Met meer eigen daad- en slagkracht kunnen ze hieraan op regionaal niveau adequaat invulling geven en kansen grijpen om nieuwe ambities te ontwikkelen. Het kan er zelfs voor zorgen dat het minder nodig blijkt om taken op afstand te organiseren of stelt zelfs in staat om te versterken in de sturing op afstand. Vanuit het gegeven van bestuurlijke zelfstandigheid is het belangrijk om oog te hebben voor de borging van het lokale onderscheid. Beide besturen hechten veel belang aan de ruimte voor lokale accenten, lokale aanspreekbaarheid en de ruimte voor het maken van eigen beleidskeuzen. De zoektocht naar intensievere vormen van samenwerking is mede ingegeven vanuit het idee om juist de advisering aan de afzonderlijke gemeentebesturen met hun ‘couleur locale’ beter te kunnen borgen en te versterken. Het onderzoek en ervaringen elders in het land laten zien dat intensieve samenwerking meer financiële armslag geeft voor beide gemeenten. Gezamenlijke taakuitvoering levert efficiencywinst op en taken kunnen met minder aansturing en overhead worden uitgevoerd met dezelfde kwaliteit. De financiële ruimte die op deze manier ontstaat, levert een bijdrage aan ombuigingstaakstellingen van beide organisaties, maar kan ook worden geïnvesteerd in de gezamenlijke organisatie. Zo kan kwetsbaarheid worden teruggebracht en kwaliteit worden verbeterd. Op die manier kan een krachtige organisatie worden verkregen, die duurzaam gericht is op ontwikkeling en haar rollen als dienstverlener en bestuursadviseur op verschillende niveaus adequaat kan blijven uitvoeren. Kortom, de wijze van besturen en de bijbehorende organisatie die beide gemeentebesturen nastreven leidt bij intensievere samenwerking naar een ‘wenkend perspectief’ van een robuuste, wendbare en slagvaardige organisatie. Een organisatie die: - Voldoende omvang heeft om complexe vraagstukken snel en in goede wisselwerking met de omgeving te behandelen - Voldoende ‘plat’ en benaderbaar is om de korte lijnen met inwoners en bedrijven te behouden - Voldoende omvang heeft om in de toekomst zelfstandig te sturen op regionale ontwikkelingen - Voldoende ontwikkelmogelijkheden biedt voor haar medewerkers en daardoor een aantrekkelijke werkgever is.
9
3.3
Best passende samenwerkingsvorm
De uitkomsten van het onderzoek wijzen erop dat het kansrijk is om de samenwerking tussen de gemeente Houten en Wijk bij Duurstede te intensiveren. Om de vraag te beantwoorden welke vorm daar het beste bij past, zijn vier samenwerkingsmodellen bekeken. Alle vier modellen kennen hun eigen kansen en risico’s. Er is gekeken welke van de samenwerkingsmodellen het meest geschikt is voor intensievere samenwerking tussen Houten en Wijk bij Duurstede. Hierbij is uitgegaan van het hierboven geschetste beeld van wat dit kan opleveren, het bijbehorende wenkende perspectief én de kansen die worden gezien bij intensievere samenwerking. Daarnaar kijkend: Biedt het model van de informele samenwerking voor de langere termijn onvoldoende zekerheid of de geïdentificeerde kansen van samenwerking werkelijk worden gerealiseerd. Immers, de continuïteit van samenwerking is niet geborgd en er zal in de praktijk een neiging bestaan om ‘eigen gemeente, eigen werk’ voorrang te geven. Daarnaast geeft dit model geen intrinsieke versterking van de organisaties en daarmee ook geen zicht op realisatie van de bovenstaande vier punten bij het ‘wenkend perspectief’. Maakt het model van de matrixorganisatie het weliswaar mogelijk om relatief eenvoudig professionalisering en kwetsbaarheidsvermindering door te voeren op afzonderlijke taken, maar belemmert het model gelijktijdig een integrale benadering van vraagstukken, doordat taken verdeeld zijn over twee afzonderlijke organisaties. Dit model komt daardoor onvoldoende tegemoet aan de bestuurlijke wens om over een wendbare en slagvaardige organisatie te beschikken. Afzonderlijke onderdelen van de organisatie worden in dit model versterkt, maar de organisatie als geheel eerder verzwakt. Sluit het model van de shared service organisatie (SSO) onvoldoende aan op de bestuurlijke ambitie om ook op de langere termijn lokaal én regionaal een betrouwbare en waardevolle partner te zijn. De samenwerking in een SSO concentreert zich met name op ondersteunende en uitvoerende taken en zou daarmee een belangrijke gezamenlijke ontwikkelambitie links laten liggen. Juist via de meer beleidsrijke taken en de strategische kern van de organisaties willen de besturen deze ambitie invulling geven en die organisatieonderdelen blijven in dit model van intensievere samenwerking verstoken. Is tenslotte de ambtelijke fusieorganisatie (AFO) de meest passende vorm; hier ontstaat op het niveau van de gehele organisatie de meeste ruimte om de organisatie verder te professionaliseren en invulling te geven aan krachtiger organisatie met meer strategisch vermogen. Ook biedt dit door de beide organisaties te integreren de meeste ontwikkelmogelijkheden voor personeel en de meeste flexibiliteit wat betreft inzetbaarheid personeel (juiste persoon op de juiste plek). Tenslotte zijn met dit model naar verwachting de meeste kosten te besparen. In een volgende fase is echter wel nog vervolgonderzoek nodig om deze conclusies te kunnen onderschrijven. Deze verdieping zal zich dan met name moeten richten op het sociale domein. Het sociale domein heeft uiteraard onderdeel uitgemaakt van dit huidige onderzoek, echter de betekenis van de transities is hierbij nog niet meegenomen. Het vervolgonderzoek in de tweede fase zal verdieping moeten geven op de wijze waarop de beide gemeenten invulling geven aan de transities, de manier waarop de sturing vanuit het lokale bestuur geborgd moet worden en het verschil in samenwerkingsoriëntatie die beide gemeenten op dit moment kennen op dit terrein. Om het proces van samenwerking op een goede manier voort te zetten en ruimte te geven aan samenwerkingskansen die zich ook vandaag de dag al aandienen wordt – evenals de afgelopen maanden – ruimte gegeven aan nadere kennismaking en samenwerking. Dit gebeurt bijvoorbeeld al op het domein van bedrijfsvoering en ook op het gebied van ruimtelijke ontwikkeling, zoals het gezamenlijk optrekken bij het opstellen van de omgevingsvisie. Op het domein van Ruimtelijk beheer is de directe meerwaarde van samenwerking dermate groot ingeschat, dat intensieve samenwerking hier versneld vorm kan worden gegeven.
10
11
Bevindingenrapportage
12
Hoofdstuk 4 Samenwerking van vandaag 4.1
Inleiding
Maatschappelijke, economische en bestuurlijke ontwikkelingen volgen elkaar in een rap tempo op. De gemeenten Houten en Wijk bij Duurstede moeten aansluiting vinden bij deze ontwikkelingen en invulling geven aan de veranderende rol die daarbij van hen gevraagd wordt. Tegelijkertijd moeten er meer en andere taken worden gedaan met minder middelen. Al deze ontwikkelingen zorgen ervoor dat het voor Houten en Wijk bij Duurstede van belang is om samenwerking te zoeken; met de samenleving en met gemeenten in de regio. In dit hoofdstuk zal worden beschreven welke oriëntaties de gemeente Houten en Wijk bij Duurstede hierin hebben. Een weergave volgt van de oriëntatie op de positie in de samenleving (4.2) en de oriëntatie op de positie in de regio (4.3). Een krachtig bestuur vraagt om een krachtige en flexibele organisatie, die waarde kan blijven toevoegen aan een steeds veranderende omgeving. De visie die Houten en Wijk bij Duurstede hebben op de organisatieontwikkeling staat centraal in 4.4.
13
4.2
Oriëntatie op de positie in de samenleving
De inhoud van de collegeprogramma’s van Houten en Wijk bij Duurstede ademen een zelfde oriëntatie uit als het gaat om de positie van de lokale overheid in de samenleving. Het college van Houten spreekt onder de titel ‘Houten maken we samen’ de ambitie uit om de krachten van inwoners, bedrijven en partners te bundelen om de kwaliteiten van Houten te behouden en waar mogelijk te versterken. De veranderkracht, zo wordt gezegd, zit in de samenleving zelf en de gemeente is niet altijd de vanzelfsprekende partij om maatschappelijke vraagstukken uit te voeren. Het college van Wijk bij Duurstede vaart onder een andere vlag een soortgelijke koers. Met het collegeprogramma ‘Wij(k) voor elkaar; samenleving en gemeente samen sterk’, geven ook zij aan in de komende jaren een verschuiving te willen maken van gemeente naar samenleving. Beide titels laten zien dat de besturen een nieuwe koers willen varen. Hieronder een weergave van hoe de colleges dit in het feitelijk handelen tot uitdrukking willen laten komen.
Houten Het bestuur van Houten onderkent dat er in deze jaren grote opgaven aan de orde zijn, waarin de gemeente nadrukkelijk een rol moet en zal vervullen. Denk alleen al aan de nieuwe zorgtaken, een ander ordeningsprincipe in het ruimtelijk domein met meer ruimte voor initiatief en een bezuinigingsopgave die de noodzaak met zich meebrengt om keuzes te maken. Opgaven waarbij de gemeente nadrukkelijk een eigen ambitie kent en daarin een eigen rol moet en zal vervullen. Het bestuur zoekt daarbij naar een balans tussen het stellen van kaders en ruimte laten voor initiatief. De komende jaren zijn een zoektocht naar hoe het bestuur in een andere verhouding met inwoners, ondernemers, instellingen en andere overheden kan samenwerken. Het bestuur van Houten heeft voor deze collegeperiode een bestuursakkoord opgesteld, waarin ze aangeeft hoe zij in de komende jaren de bestuursstijl en – cultuur wil vormgeven. Uitgangspunten die daarin voor het bestuur als belangrijk worden geacht, zijn: Positieve en ondernemende houding van bestuur en samenleving (inwoners, partners) Zichtbaar en aanspreekbaar bestuur, dat samenwerkt met samenleving op basis van wederzijds respect en vertrouwen Betrokken en verantwoordelijk bestuur, dat maatschappelijke initiatieven faciliteert, verbindt en finale afwegingen maakt als dat aan de orde is Lerende en open houding van het bestuur, dat openstaat voor feedback
Wijk bij Duurstede Het bestuur van Wijk bij Duurstede onderkent een verandering van tijdperk. Bestaande systemen en structuren maken plaats voor een nieuwe orde. Zo ontwikkelt de verzorgingsstaat zich naar een ‘participatiesamenleving’. Een samenleving waarin iedereen naar vermogen meedoet en burgers zoveel als mogelijk zelf verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van de samenleving waar zij deel van uitmaken. Het bestuur gaat mee in deze beweging van gemeente naar samenleving. Ze wil midden in de samenleving staan. Daar waar het kan met inwoners, bedrijven en organisaties optrekken en samen doelen bepalen en resultaten tot stand brengen. De kracht van inwoners en ondernemers moeten aan de voorkant worden ingezet, dat wil zeggen bij het creëren van plannen. En daar waar het niet kan wil het bestuur de volledige verantwoordelijkheid nemen om uitvoering te geven aan de gemeentelijke taak. Het bestuur werkt dus aan het vermogen om de mate van betrokkenheid van de gemeente bewust toe of af te laten nemen in samenspraak met de samenleving. Een duurzaam contact met de samenleving is de belangrijkste voorwaarde om dit goed te kunnen laten werken.
14
4.3
Oriëntatie op de positie in de regio
Beide gemeenten participeren actief in verschillende samenwerkingsverbanden in de regio. Deze samenwerkingen worden soms aangegaan op basis van vrijwillige overwegingen/afwegingen en zijn soms ook ingegeven door wetgeving. Hoe zien de beide gemeenten zichzelf in relatie tot de omliggende regio?
Houten Houten ziet zichzelf als een gemeente die met bijna 50.000 inwoners en een ambtelijke organisatie van bijna 300 fte anno 2015 voldoende bestuurskrachtig is, maar in het licht van ontwikkelingen dat in de nabije toekomst misschien steeds minder zal zijn. Vanuit dit besef staat Houten open voor intensieve samenwerking met andere gemeenten. Houten werkt op beleidsrijke taken graag samen met regiogemeenten, als de opgave hierom vraagt en dit het belang van de Houtense inwoners en bedrijven dient. Het uitgangspunt ‘lokaal, tenzij’ staat hierbij centraal. Als beleidsarme taken efficiënter en/of kwalitatief beter ‘buiten de deur’ georganiseerd kunnen worden, kijkt Houten hier serieus naar. Op deze wijze is Houten recent een belastingsamenwerking ingestapt en wordt ook gekeken naar deelname aan een regionale vastgoedorganisatie. In hoofdzaak onderscheidt Houten drie samenwerkingsoriëntaties: Een stedelijke oriëntatie op het grootstedelijk gebied Utrecht. Houten werkt met andere gemeenten in dit gebied aan gezamenlijke opgaven rond economie, mobiliteit, wonen en duurzaamheid. De komende tijd wordt de bestaande samenwerking in Bestuur Regio Utrecht (BRU)-verband omgezet in een netwerksamenwerking onder de noemer U10. Een sociale oriëntatie op de Lekstroomregio. Met de overige Lekstroomgemeenten werkt Houten al samen in de Werk en Inkomen Lekstroom (WIL) en heeft Houten het afgelopen jaar intensief samengewerkt om nieuwe taken rond jeugdzorg, begeleiding en werk over te kunnen nemen. De deelnemende gemeenten binnen Lekstroom stellen lokale invulling en uitvoering centraal, maar willen samenwerken ten behoeve van een efficiënte en hoogwaardige bovenlokale uitvoering van taken. Deze samenwerking is voor 2015 in een tijdelijk construct gegoten. Houten vervult daarbij de rol van gastgemeente. Op dit moment loopt een gezamenlijke verkenning over hoe de Lekstroomgemeenten in de jaren 2016 en verder op dit domein willen samenwerken. Een ruimtelijke oriëntatie op het Kromme-Rijngebied voor vraagstukken van natuur- en waterbeheer, recreatie, plattelandsontwikkeling en cultuurhistorie.
15
Deze hoofdoriëntaties in samenwerking betekenen niet dat álle samenwerkingsverbanden die Houten in het verleden is aangegaan ook hierbij één-op-één aansluiten. Om hiervan enkele voorbeelden te geven:
In het Regionaal Historisch Centrum Zuidoost Utrecht (RHC) werken Bunnik, Houten, Rhenen, Utrechtse Heuvelrug, Vianen en Wijk bij Duurstede samen. Projectgewijs werken Bunnik, Houten en Wijk aan het opstellen van een omgevingsvisie op het buitengebied (Kromme-Rijngebied). Houten is aangesloten bij de Regionale Uitvoeringsdienst Provincie Utrecht (RUD). Een samenwerking van 11 Utrechtse gemeenten en de provincie op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving van regels voor milieu, bouwen en wonen en ruimtelijke ordening.
Wijk bij Duurstede Het bestuur van Wijk bij Duurstede merkt dat de bestuurskracht op onderdelen onder druk staat. De ambities zijn groter dan de gemeente in voldoende mate kan realiseren (Visie op intergemeentelijke samenwerking Wijk, 2014). Daarom is Wijk de afgelopen jaren op zoek gegaan naar partners voor intensievere ambtelijke samenwerking, om langs die weg bestuurlijke zelfstandigheid en slagkracht te organiseren. Een eerdere verkenning met buurgemeente Bunnik heeft niet geleid tot intensieve samenwerking over de volle breedte van het gemeentelijk takenpakket. Wel is hieruit samenwerking (op detacheringsbasis) ontstaan op het gebied van inkoop en aanbesteding, leerplicht en coördinatie voor het centrum voor jeugd en gezin. Wijk bij Duurstede heeft tot nu toe vooral een sociale oriëntatie op samenwerking met gemeenten in het zuidoosten van de provincie Utrecht. Zo werken Bunnik, De Bilt, Utrechtse Heuvelrug, Wijk bij Duurstede en Zeist al enige tijd samen op het gebied van Werk en Inkomen en meer recent ook op het gebied van bovenlokale uitvoering van de transities. Tegelijk zitten Baarn, Bunnik, De Bilt, Soest, Utrechtse Heuvelrug en Wijk gezamenlijk in de Regionale ICT-dienst (RID). Ook op het gebied van toerisme en recreatie is Wijk op dit gebied gericht. Een geval apart is de samenwerking in omgevingsdiensten. Wijk maakt deel uit van de Omgevingsdienst Regio Utrecht (ODRU). In deze samenwerking van 15 Utrechtse gemeenten worden de gemeentelijke taken op het gebied van milieuhandhaving uitgevoerd. Wijk bij Duurstede heeft evenals Houten een ruimtelijke oriëntatie op het Kromme-Rijngebied voor vraagstukken van natuur- en waterbeheer, plattelandsontwikkeling en cultuurhistorie.
16
Huidige samenwerkingsverbanden De belangrijkste formele samenwerkingsverbanden waar Houten en Wijk bij Duurstede op dit moment gezamenlijk aan deelnemen zijn overwegend algemene en min of meer ‘opgelegde’ verbanden op provinciaal niveau, waarin naast Wijk en Houten ook vrijwel alle andere Utrechtse gemeenten deelnemen: de Veiligheidsregio Utrecht (VRU), de Afval Verwijdering Utrecht (AVU) en de Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst (GGD) Midden-Nederland. Daarnaast zijn Winnet (beheer afvalwaterketen, riool en afvalwaterzuivering), de gebiedscoöperatie O-gen, het Regionaal Historisch Centrum en Werken in het Hart van Nederland nog verbanden waar Wijk en Houten met elkaar en andere gemeenten in samenwerken.
Constateringen Naast de gezamenlijke ruimtelijke oriëntatie op het Kromme-Rijngebied hebben Houten en Wijk bij Duurstede een andere samenwerkingsoriëntatie voor het sociaal domein: Houten werkt in de Lekstroom, Wijk in Utrecht Zuidoost. En Houten werkt actiever dan Wijk bij Duurstede actief samen in U10-verband. Een gelijke oriëntatie vergemakkelijkt in eerste instantie de samenwerking, maar de verschillende oriëntaties kunnen ook een meerwaarde zijn bij samenwerking. De twee gemeenten zouden samen het opdrachtgeverschap en de aansturing van deze verbanden kunnen professionaliseren. Tegelijkertijd is het ook mogelijk om op onderdelen van elkaars netwerk te profiteren. Een voorbeeld hiervan is de U10-tafel duurzaamheid en energietransitie waarbij Wijk bij Duurstede is aangehaakt. Op deze manieren kunnen beide gemeenten zowel gezamenlijk als apart (in de eigen samenwerkingsverbanden) hun rol in de regio meer proactief en effectiever vervullen, in het belang van de lokale gemeenschap. En dat beide altijd op basis van het principe ‘lokaal, tenzij’. Vanzelfsprekend is het van belang om in de toekomst voortdurend te blijven beschouwen of bestaande samenwerkingsverbanden logisch zijn en blijven. Overeenkomsten die zijn aangegaan lopen op een bepaald moment weer af, waardoor er natuurlijke momenten ontstaan voor heroverweging. Zo houd je als bestuur door de tijd heen zelf grip op de schaal waarop vraagstukken benaderd moeten worden en met welke logische partners dat gebeurt.
17
4.4
Ontwikkeling van de ambtelijke organisaties
Het bovenstaande schetst twee gemeentebesturen, die ambities hebben om uitmuntend samen te werken met burgers en partijen in de stad en tevens een stevige positie in (willen) nemen in de regio. Zij stellen zich bovenal op als partner in die regio en als partner van partijen in de lokale samenleving, om samen te werken aan (complexe) maatschappelijke vraagstukken. Tegelijkertijd erkennen de besturen dat het voor deze ambities noodzakelijk is om een professionele en bestuurskrachtige ambtelijke organisatie te hebben. Een organisatie die strategisch en wendbaar is, kwalitatief hoogwaardige dienstverlening levert aan inwoners en dat alles tegen zo laag mogelijke kosten. Beide gemeenten werken aan de ontwikkeling van zo’n organisatie en de visies hierop vertonen raakvlakken.
Houten Houten wil een sterke kernorganisatie zijn, die in staat is om de lokale ambities effectief te realiseren en die lokaal aanspreekbaar is. Allereerst vraagt dit om professionele en flexibele medewerkers, die in staat zijn om van buiten naar binnen te werken. Focus hebben op het vraagstuk buiten, de spelers waarmee in verbinding moet worden gewerkt en de rol die de gemeente daarbij zou moeten of kunnen vervullen. Aan deze vaardigheidsontwikkeling van de ‘persoonlijke ambtenaar’ wordt systematisch gewerkt. Bij het inrichten en sturen van zo’n krachtige organisatie neemt Houten als uitgangspunt dat ze als lokale overheid de publieke verantwoordelijkheid wil hebben voor een heel aantal publieke diensten en producten. Op deze taken moet te allen tijde regie gevoerd worden. Dat wil echter niet zeggen dat alles zelf moet worden gedaan. Er wordt daarom onderscheid gemaakt tussen taken die op een andere manier of meer op afstand kunnen worden georganiseerd en taken die altijd in huis moeten worden georganiseerd. Het op afstand plaatsen van taken is geen doel op zich, maar wordt altijd afgewogen langs de criteria van kwaliteit, kosten en kwetsbaarheid. Afstand betekent daarbij ook nadrukkelijk geen verlies aan verantwoordelijkheid, want die blijft (opdrachtgever, eigenaar). Als er taken op afstand worden gezet, vraagt dit dus tegelijkertijd om de versterking van het opdrachtgeverschap en strategisch vermogen.
Wijk bij Duurstede Op 28 januari 2014 heeft de gemeenteraad de Organisatievisie Gemeente Wijk bij Duurstede (2013-2020) vastgesteld. Hoofddoel is behoud zelfstandigheid van bestuur. Subdoelen zijn: a) Vergroten van wendbaarheid en snelheid bij strategische vraagstukken b) Verhogen kwaliteit en verminderen kwetsbaarheid van dienstverlening c) Verlagen van kosten. In het Coalitieakkoord 2014-2018 wordt als doel geformuleerd de mate van betrokkenheid van de gemeente bewust toe of af te laten nemen in samenspraak met de samenleving. Met daar waar het past in de samenleving een beperkte rol voor de gemeente. Daar waar nodig draagt de gemeente de grootste verantwoordelijkheid. Wijk bij Duurstede gaat ervan uit dat zij een keuze heeft in de mate van verantwoordelijkheid voor en de invloed op de uitvoering van taken. En dat de mate van verantwoordelijkheid en invloed van de gemeente altijd zo klein mogelijk zou moeten zijn. Hier zit de overtuiging achter dat gegeven de huidige tijdsgeest de gemeente niet meer alles zelf zou moeten willen doen en dat de samenleving tot heel veel in staat is. Het afwegen van die mate van verantwoordelijkheid en invloed gaat in samenspraak met de samenleving.
18
Er is een hulpmiddel ontwikkeld om de rol van de gemeente bij de diverse taken/taakvelden te duiden; de Wijkse participatiematrix, met rollen van zelfuitvoerend tot toeschouwer. Naarmate er ook andere partijen zijn, die een deel van de verantwoordelijkheden kunnen en willen dragen en daarmee ook invloed op de uitvoering, verandert de rol van de gemeente. Hoe lager in de matrix hoe meer verantwoordelijkheid en invloed de gemeente afstaat. Een keuze voor een bepaalde rol is niet statisch. De context van de samenleving en de ontwikkelingen zowel binnen die samenleving, als binnen het taakveld en de politieke oriëntatie vragen om een voortdurend afwegen of de mate van verantwoordelijkheid en invloed bij de gemeente nog passend is. Er is een krachtige organisatie nodig om de samenleving en het bestuur hierbij te ondersteunen.
Constateringen Beide organisaties onderkennen dat het op orde hebben en houden van de kracht van de organisatie een hele opgave is, zeker tegen de achtergrond van noodzakelijke bezuinigingen. De uitplaatsing van taken buiten de primaire ambtelijke organisatie kan er bijvoorbeeld toe leiden dat de organisatie inboet aan stevigheid en kracht. En tegelijkertijd vraagt deze beweging, waarbij taken op afstand worden geplaatst waar wel verantwoordelijkheid voor wordt gedragen in combinatie met frictievraagstukken, om een versteviging en meer krachtig organiseren van achterblijvende taken (opdrachtgeverschap en sturing). Vanuit dit perspectief is intensievere samenwerking tussen Houten en Wijk bij Duurstede interessant. Het bundelen van de krachten kan maken dat de ambities van beide gemeentebesturen ook in de toekomst waar kan worden gemaakt en daarmee ook de bestuurlijke zelfstandigheid op de lange termijn kan worden behouden. Bovendien is er door intensievere samenwerking in een grotere organisatie sprake van een grotere eigen spankracht. Dat maakt het minder noodzakelijk om taken op afstand te zetten. Met andere woorden; de afhankelijkheid daarin wordt kleiner ten opzichte van de huidige situatie. Deze eigen kracht maakt het op termijn zelfs mogelijk om in minder samenwerkingen te participeren. Kijkend naar de wijze van besturen en de bijbehorende organisatie die beide gemeenten nastreven is een ‘wenkend perspectief’ bij samenwerking een robuuste, wendbare en slagvaardige organisatie zijn van circa 400 fte. Een organisatie die: 1. Voldoende omvang heeft om complexe vraagstukken snel en in goede wisselwerking met de omgeving te behandelen 2. Voldoende ‘plat’ en benaderbaar is om de korte lijnen met inwoners en bedrijven te behouden. 3. Voldoende omvang heeft om in de toekomst zelfstandig te sturen op regionale ontwikkelingen 4. Voldoende ontwikkelmogelijkheden biedt voor haar medewerkers en daardoor een aantrekkelijke werkgever is De meningen over hoe groot de ideale gemeentelijke organisatie is lopen overigens uiteen. Het kabinet zette enige tijd terug nog in op de vorming van 2 100.000+ gemeenten met als gedachte dat dat de ideale schaal is voor lokaal bestuur met bijbehorende ambtelijke organisatie. Tegelijkertijd zijn er bronnen die stellen dat grotere gemeenten niet per definitie beter functioneren dan kleine gemeenten. Met de ambitie om ook op langere termijn een robuuste, krachtige, maar tegelijk voldoende laagdrempelige en lokaal gewortelde organisatie in stand te houden, lijkt een gemeentelijke organisatie met tussen 400 en 500 fte ten dienste van een inwoneraantal tussen de 50.000 en 100.000 een ‘gezonde’ omvang.
2
Bijvoorbeeld ‘Met vreemde ogen kijken; visiteren van gemeentebesturen in vergelijkend perspectief’, proefschrift van J. Schutgens, Open Universiteit Heerlen (oktober 2014) en ‘Geen grotere doelmatigheid door herindeling gemeenten’, M. Allers en B. Geertsema in ESB (juni 2014)
19
Vanuit het gegeven van de bestuurlijke zelfstandigheid is het wel belangrijk om oog te hebben voor de borging van het lokale onderscheid. Beide besturen hechten veel belang aan de ruimte voor lokale accenten, lokale aanspreekbaarheid en de ruimte voor het maken van eigen beleidskeuzen. De zoektocht naar intensievere vormen van samenwerking is mede ingegeven vanuit het idee om juist de advisering aan de afzonderlijke gemeentebesturen met hun ‘couleur locale’ beter te kunnen borgen en te versterken. Politieke en lokale kleurverschillen moeten dan ook niet als bedreiging worden gezien bij intensievere ambtelijke samenwerking, maar als een voorwaarde die past bij bestuurlijke zelfstandigheid. Het stelt daarbij eisen aan die samenwerking. Zo moet bijvoorbeeld lokale kennis en kunde beschikbaar zijn en blijven, om de beide gemeentebesturen te ondersteunen met lokaal gerichte adviezen en dienstverlening.
20
Hoofdstuk 5 Samenwerking van morgen: kansen en voorwaarden per domein 5.1
Totaalbeschouwing uitkomsten
In de paragrafen 5.2 tot en met 5.9 worden de kansen en voorwaarden per domein toegelicht. In deze eerste paragraaf worden de uitkomsten van het onderzoek in samenhang geanalyseerd en de volgende conclusies getrokken:
Intensievere samenwerking tussen Houten en Wijk bij Duurstede is kansrijk Het algemene beeld is dat medewerkers op een groot aantal taakvelden kansen zien op de drie k’s door samenwerking: Kansen op het gebied van kwaliteitsverbetering: meer ruimte voor specialisatie in zowel bedrijfsvoeringstaken als beleidsrijke taken, meer interne mobiliteit en meer opleidingskansen, meer ruimte om collegiaal te sparren en meer strategische adviescapaciteit rondom complexe vraagstukken, waarbij gebruik gemaakt wordt van elkaars expertise en ervaring Kansen op het gebied van kwetsbaarheidsvermindering: minder eenpitters op tal van taken, meer flexibiliteit in werkverdeling en meer vermogen om uitval intern (in plaats van extern) op te vangen, efficiënter werken door standaardiseren van werkprocessen Kansen op het gebied van kostenbeheersing: minder capaciteit voor leiding/coördinatie, minder inhuur (want meer expertise en capaciteit in huis), gezamenlijke inkoop en aanbesteding, efficiënte werkprocessen en innovaties van elkaar overnemen, gezamenlijke beleidsontwikkeling en projecten of onderzoeken gezamenlijk in plaats van twee keer apart uitvoeren. Niet onbelangrijk is dat tijdens het onderzoek is gebleken dat ook een goede ‘klik’ (‘de vierde k’) aanwezig is. Bij de vele ambtelijke werksessies, de collegeontmoetingen en de kennismaking van de gemeenteraden was er steeds voldoende gespreksstof. De tijd bleek nogal eens te kort en de sfeer was meestal levendig. Veel medewerkers gaven aan behoefte te hebben aan een nadere kennismaking met de collega’s uit de andere gemeente.
Houten en Wijk bij Duurstede hebben een overeenkomstig beeld van de rol die ze als lokaal bestuur willen vervullen In het voorliggend onderzoek is naar voren gekomen dat beide gemeenten een grotendeels gedeeld eindbeeld hebben van wat voor bestuur ze willen zijn. Namelijk een bestuur dat uitmuntend samenwerkt met inwoners en partijen uit de gemeenschap en een bestuur dat effectief samenwerkt in de regio, ten dienste van de eigen inwoners. Zowel Houten als Wijk bij Duurstede willen lokaal én regionaal een betrouwbare en waardevolle partner zijn.
De kansen en opbrengsten van intensievere samenwerking verschillen per domein Een duidelijke directe meerwaarde van intensievere samenwerking is waargenomen bij de meer ‘uitvoeringsgerichte’ domeinen ruimtelijk beheer en bedrijfsvoering en in mindere mate bij dienstverlening en vergunningverlening en handhaving. Bij de beleidsintensievere domeinen ruimtelijke ontwikkeling en maatschappelijke ontwikkeling is dit minder eenduidig. Deze domeinen kenmerken zich door lokale ‘eigenheid’ en daarmee ook sterkere lokale ambities. Hier is door afdelingshoofden en medewerkers nadrukkelijk aandacht voor gevraagd. Ook bestuurders hebben aangegeven deze ‘couleur locale’ belangrijk te vinden en een belangrijk motief om een bestuurlijke fusie bij voorbaat uit te sluiten. Bij deze ruimte voor lokaal maatwerk passen drie kanttekeningen: De beide besturen hebben een overeenkomstig beeld van de rol die ze als lokaal bestuur willen vervullen. Dit maakt dat de geest waarin lokale ambities gestalte moeten krijgen heel vergelijkbaar is.
21
In het domein ruimtelijke ontwikkeling is het lokaal maatwerk soms ‘regionaal maatwerk’, omdat Houten en Wijk bij Duurstede zich in één KrommeRijngebied bevinden, waar vergelijkbare opgaven rond landschap, natuur- en waterbeheer, buitenrecreatie en toerisme en cultuurhistorie zijn. Ook binnen de beleidsrijke domeinen van ruimtelijke en maatschappelijke ontwikkeling zijn meer specialistische, ‘backoffice’-achtige taken aanwezig (zoals onderwijshuisvesting of cultuurhistorie) waar intensieve samenwerking niet ten koste hoeft te gaan van lokaal maatwerk.
In het domein ‘concernsturing’ zijn vooral kansen gezien voor samenwerking in termen van kwaliteitsverbetering, ter versterking van het strategisch vermogen van de organisatie. Samen kunnen beide gemeenten proactief en effectief inspelen op de opgaven.
De kansen liggen niet altijd gelijk voor de drie k’s: kwetsbaarheidsvermindering en kwaliteitsverbetering meest kansrijk volgens medewerkers In dit onderzoek is aan veel medewerkers gevraagd hoe zij de ‘winst’ van intensiever samenwerken inschatten op de drie k’s van kwaliteit, kwetsbaarheid en kostenbeheersing. Over de gehele linie beschouwd geven medewerkers aan het meeste voordeel van verdergaande samenwerking te verwachten van kwetsbaarheidsvermindering (achtervang, minder eenpitters, meer standaardisatie in werkprocessen), gevolgd door kwaliteitsverbetering (meer ruimte om te specialiseren, meer sparrings- en ontwikkelmogelijkheden). De kostenvermindering is van de drie k’s minder als kansrijk geduid. Het effect van eerdere ombuigingen op de organisatie (‘het vet is er grotendeels af’), het uitgangspunt van bestuurlijke zelfstandigheid / eigenheid (‘dat betekent nog steeds twee 3 verschillende collegevoorstellen schrijven’) en het belang om juist (financieel) te investeren zijn hiervoor regelmatig genoemd als belemmeringen. Verder is aangegeven dat de drie criteria ‘communicerende vaten’ zijn; als bijvoorbeeld op een taakveld maximaal wordt ingezet op kostenvermindering, dan blijft geen ruimte over om de kwetsbaarheid te verminderen of een betere kwaliteit van dienstverlening of bestuursadvisering te realiseren.
De kansen verschillen per gemeente: Wijk kan meer winnen op kwetsbaarheid dan Houten Het onderzoek heeft uitgewezen dat in het algemeen de organisatie van Wijk bij Duurstede in personele zin kwetsbaarder is dan de organisatie van Houten. Ook kwalitatief gezien is de organisatie in Houten tot meer in staat. Dit heeft met een substantieel verschil in omvang van de ambtelijke organisatie te maken; Houten vervult met 287 fte - ten opzichte van Wijk bij Duurstede met 133 fte - grotendeels hetzelfde takenpakket. Tegelijk is het belangrijk om te realiseren dat in de workshops met medewerkers regelmatig aan de orde is geweest dat de organisaties over en weer van elkaar kunnen leren. En bovenal biedt een intensievere samenwerking op het niveau van circa 400 fte ook voor Houten op termijn een perspectief om de kwetsbaarheid, die er op deelterreinen wel degelijk is, te verminderen en een betere dienstverlening te kunnen leveren.
3
Bijvoorbeeld in nieuwe systemen of opleidingen.
22
5.2
Toelichting op onderzoeksresultaten per domein
In dit onderzoek is door middel van interviews en workshops met medewerkers op zeven domeinen en daarbinnen op drieëndertig taakvelden gekeken welke kansen er liggen om elkaar te versterken. Dit vormt samen met literatuuronderzoek de belangrijkste bron van de onderzoeksresultaten. Het uitgevoerde onderzoek is vooral gericht op effecten van intensieve samenwerking op de 3 criteria (de 3 k’s); Kwaliteit, Kwetsbaarheid en Kosten. Hierbij is de onderlinge samenhang tussen de drie K’s van belang. De 3 k’s zijn als het ware knoppen, waarbij draaien aan één k ook effect heeft op één of beide andere k’s. Dit hoofdstuk is gestart met een totaalbeschouwing of analyse op de uitkomsten van het onderzoek. Welk beeld ontstaat er als alle verzamelde informatie in de verschillende domeinen in samenhang wordt geanalyseerd? Wat valt er te zeggen over de kansrijkheid van samenwerking en de effecten op de 3 k’s? Volgend op deze totaalanalyse worden nu per domein samengevat de onderzoeksresultaten gepresenteerd uit de workshops en interviews op basis van de volgende vragen: Wat zijn verwachte effecten op de 3 k’s bij intensieve samenwerking? Hoe kan die samenwerking eruit zien? Wat zijn risico’s van of voorwaarden voor intensieve samenwerking? Zoals in hoofdstuk 3 is aangegeven bevatten de domeinen zoals ze voor dit onderzoek zijn geformuleerd niet alle taakvelden die je daartoe zou kunnen rekenen. Het onderzoek en daarmee de workshops beperken zich daarom tot de geselecteerde taakvelden zoals per domein zijn benoemd. In hoofdstuk 6 worden deze onderzoeksresultaten samen met andere resultaten en ervaringen van elders verwerkt tot conclusies en aanbevelingen.
Uitleg gebruikte grafieken in paragraaf 5.3 tot en met 5.9 In paragraaf 5.3 en verder en de bijbehorende bijlagen zijn grafieken opgenomen die inzicht geven in de effecten van samenwerking op de 3 k’s. De rode lijn geeft de huidige situatie neer per criterium voor Houten en de blauwe lijn die van Wijk op dit moment. Deze score is ingeschat en afgeleid van wat in de gesprekken is benoemd per criterium. D groene lijn geeft per criterium het verwachte niveau aan bij intensievere samenwerking. Zo wordt in één oogopslag een indruk gegeven van waarvoor de drie criteria opbrengst is te verwachten bij intensievere samenwerking. Voor alle duidelijkheid: het zijn indicatieve scores, die minder kosten dus niet zondermeer te kwantificeren zijn (of qua schaal onderling vergelijkbaar).
meer kwaliteit
minder kwetsbaar
23
5.3
Domein Ruimtelijk Beheer
De onderzochte taakvelden binnen dit domein betreffen: Ondergrondse infrastructuur Groenbeheer Wegbeheer Afvalinzameling en -verwerking Buitendienst Strategische ontwikkeling / innovatie
Kwaliteit, kwetsbaarheid en kosten bij samenwerking ten opzichte van nu Tijdens de workshops en interviews is gekeken naar de mogelijk effecten van samenwerking op de onderzoekscriteria. Dit is steeds per taakveld gedaan, waarna op basis hiervan een samenvatting is gemaakt voor het hele domein. In een apart bijlagenboek zijn verslagen en analyses per taakveld opgenomen voor dit domein. Kwaliteit:
Een startpunt voor nieuwe gezamenlijke werkcultuur: o Verzakelijking zonder daarbij in te leveren op het gewenste, vastgestelde dienstverleningsniveau o Bedrijfsmatiger aansturen van een gezamenlijke buitendienst o Een efficiëntere uitvoering van de werkzaamheden
Toename van de kwaliteit van het toezicht op uitbesteed werk (onderhoud groen en wegen)
Betere voeding van beide besturen door een gebundelde denkkracht en visieontwikkeling
Toename van kennisniveau door kennisuitwisseling en gezamenlijke opleidingen
Kwetsbaarheid:
Afname van het aantal eenpitters door onderlinge vervangbaarheid van de verschillende medewerkers per taakveld (o.a. ondergrondse infra, wegbeheer, afval)
Afname van werkdruk
Voorkomen van achterstanden door een gezamenlijke voorbereiding van onderling vergelijkbare processen
Toename van de mate van standaardisatie en een betere continuïteit van het werk
24
Kosten:
Over gaan op één beheersysteem
Incidentele inhuur van adviseurs voorkomen
Inkoopvoordelen door schaalvergroting (o.a. ondergrondse infra, groenbestekken en afval)
Hoe kan intensieve samenwerking eruit zien voor het domein Ruimtelijk Beheer Uit het onderzoek blijkt dat er binnen beide afdelingen veel draagvlak is voor intensieve ambtelijke samenwerking binnen het domein Ruimtelijke beheer. De samenwerking moet dan wel het gehele terrein van ruimtelijk beheer bestrijken en niet slechts enkele onderdelen. Uiteraard biedt kennisuitwisseling en het onderling verdelen van werkzaamheden binnen beheertaken voordelen op het gebied van kwetsbaarheid en kwaliteit. Maar juist het samenvoegen van de beide Beheerafdelingen inclusief de buitendiensten levert ook volgens de medewerkers verreweg het meeste voordeel op.
Wat er nodig is om samenwerking te realiseren Uit het onderzoek blijkt dat medewerkers belang hechten aan een heldere en snelle keuze van bestuur en ambtelijk management voor de samenwerking. Daarbij wordt aangegeven dat tijdig betrekken van ondernemingsraad van belang is en een concrete planning. Nut en noodzaak van intensievere samenwerking moeten duidelijk zijn en breed worden uitgedragen om het tot een succes te maken. Overige suggesties zijn:
Zoveel mogelijk in elkaar voegen van management en coördinatie
Behoefte aan een programmamanager binnen de nieuwe afdeling voor elke gemeente (voor vertaling en inbedding van beleid van en naar de beide besturen)
Een interne herverdeling van taken, ter vermindering van kwetsbaarheid en bevordering van kwaliteit
De nieuwe binnendienst dient op één locatie ondergebracht te worden. De buitendienst kan wel vanuit verschillende locaties opereren vanwege hun directe band met de wijken
Mogelijkheden voor flexwerken verruimen
Keuze voor één gezamenlijk beheersysteem en asset-management (managen van prestaties, risico’s en kosten)
Kiezen voor één manier van planning en uitbesteding van grootonderhoud
Integratie van de planning- en control-cyclus voor beide gemeenten
Een keuze voor vervanging van de milieustraat in Wijk bij Duurstede
Een oplossing voor langere reistijden en –afstanden
Aandachtspunten Daarbij is aangegeven dat de mate van beleidsvrijheid bij beide gemeentebesturen van invloed is op de effectiviteit en efficiency van intensieve samenwerking: hoe meer beleidsvrijheid en maatwerk gewenst is, hoe minder effectief en efficiënt de samenwerking zal zijn. Verschillen in de huidige cultuur binnen beide organisaties kunnen mogelijk een belemmering zijn bij samenwerking in het begin.
25
5.4
Domein Ruimtelijke Ontwikkeling
Binnen het domein Ruimtelijke ontwikkeling zijn de volgende taakvelden verkend: Ruimtelijke ordening en beleid buitengebied Verkeer en vervoer Duurzaamheid Toerisme en recreatie
Kwaliteit, kwetsbaarheid en kosten bij samenwerking ten opzichte van nu Tijdens de workshops en interviews is gekeken naar de mogelijk effecten van samenwerking op de onderzoekscriteria. Dit is steeds per taakveld gedaan, waarna op basis hiervan een samenvatting is gemaakt voor het hele domein. In een apart bijlagenboek zijn verslagen en analyses per taakveld opgenomen voor dit domein. Kwaliteit Meer gezamenlijke strategische denkkracht, waarbij gebruik gemaakt kan worden van ervaringen / expertise die in beide gemeentehuizen aanwezig is. Meer ruimte voor specialisatie, rekening houdend met persoonlijke talenten / ambities van medewerkers (juiste persoon op de juiste plaats) Makkelijker om gezamenlijke beleidsopgaven gezamenlijk te ontwikkelen Gezamenlijk omgevingsjurist aantrekken gericht op risicobeheersing in de uitvoering van het ruimtelijk beleid Kwetsbaarheid Minder kwetsbaarheid in termen van eenpitters of ‘halve pitters’ op met name de ‘kleinere’ beleidsterreinen (zoals recreatie, toerisme, landschapsontwikkeling) Meer mogelijkheden voor uitwisseling van mensen en daardoor meer flexibiliteit in werkverdeling Kosten
Er is in dit domein weinig structurele inhuur, dus daar is weinig ‘winst’ te behalen Op formatie medewerkers kan naar verwachting weinig worden bespaard, gelet op huidige werkdruk en stevige bestuurlijke ambities
26
Hoe kan intensieve samenwerking eruit zien voor het domein Ruimtelijk Ontwikkeling Uit het onderzoek blijkt dat er binnen beide afdelingen veel draagvlak is voor het uitwisselen van kennis en ervaring en het gezamenlijk delen van specialismen. Ook voor het (meer dan voorheen) samen tot ontwikkeling brengen van gemeenschappelijke opgaven (zoals buitengebied, buitenrecreatie, toeristisch profiel, landschap en natuurontwikkeling). Hiervan verwachten de afdelingen een kwaliteitsimpuls. Tegelijk is binnen het Domein Ruimtelijke Ontwikkeling de lokale beleidsvrijheid en het leveren van lokaal maatwerk een belangrijk aandachtspunt als het gaat om leveren van kwaliteit; intensievere samenwerking mag niet leiden tot verminderde aandacht voor de lokale kenmerken en specifieke behoeften. De afdelingen verwachten dat verdergaande samenwerking bij met name eenpitters kan leiden tot zowel een kwalitatieve als een kwantitatieve meerwaarde. Op organisatorisch vlak leidt dit tot minder kwetsbaarheid door een betere verspreiding van taken en onderlinge vervanging bij afwezigheid. Daarnaast zien zij een meerwaarde in het beter laten aansluiten van competenties bij medewerkers door een betere verdeling van taken. In de genoemde taakvelden zijn de medewerkers actief op zowel de uitvoering als beleidsontwikkeling. Dit hoeft niet altijd aan te sluiten bij de potentie, ambitie en kwaliteit van deze medewerkers. Het in gezamenlijkheid uitvoeren van dezelfde taken kan tot meer focus leiden en meer ontwikkelmogelijkheden.
Wat er nodig is om samenwerking te realiseren De afdelingen geven in algemene zin aan dat naarmate beleidsagenda’s en werkprocessen van beide gemeenten meer overeenkomen, de voordelen van samenwerking in termen van kwaliteitsverbetering en kwetsbaarheidsvermindering ook groter zijn. Er is er tal van diverse praktische vraagstukken die aandacht behoeven voordat een feitelijke samenvoeging van taken gerealiseerd kan worden. De medewerkers geven de volgende aandachtspunten mee: Een veilige cultuur, waarin vertrouwen verder kan groeien om effectief samen te werken Voldoende ruimte voor onderlinge kennismaking, zowel om collega’s als om elkaars gemeente beter te leren kennen Eenduidige sturing van de gezamenlijke organisatie (bijvoorbeeld via concrete uitvoeringsprogramma’s) Afstemming van werkprocessen, mandaten, bevoegdheden en systemen Een pragmatische houding, in de verschillende lagen van de organisatie (voorkomen van meer overleg en stroperigheid) Voldoende faciliteren van (meer) reistijd / reisvoorzieningen Wat betreft de huisvesting zien medewerkers voordelen (meer mogelijkheid om te sparren, kennis te delen) en nadelen (afstand tot bestuur, verminderde lokale toegang) van gezamenlijke huisvesting
27
5.5
Domein Maatschappelijke ontwikkeling
Binnen het domein Maatschappelijke ontwikkeling zijn de volgende taakvelden verkend: Onderwijs Sport Veiligheid Subsidies Kwaliteitsbeheersing en monitoring sociaal domein
Kwaliteit, kwetsbaarheid en kosten bij samenwerking ten opzichte van nu Tijdens de workshops en interviews is gekeken naar de mogelijk effecten van samenwerking op de onderzoekscriteria. Dit is steeds per taakveld gedaan, waarna op basis hiervan een samenvatting is gemaakt voor het hele domein. In een apart bijlagenboek zijn verslagen en analyses per taakveld opgenomen voor dit domein. Kwaliteit 4 Kennisdeling en leren van elkaars ervaringen, daar waar voor andere werkwijzen is gekozen. Specialisaties onderling meer verdelen: daarmee meer ruimte creëren voor een bredere ‘range’ aan specialisaties waar beiden uit kunnen putten (veiligheid, kwaliteitsbeheersing sociaal domein) Bijscholing van medewerkers onderling afstemmen Kwetsbaarheid Bij uitval elkaar kunnen vervangen / deel van elkaars werk over kunnen nemen (onderwijs, sport) In de uitvoering kunnen bij (ver)gelijk(bar)e behoefte klussen / projecten samen worden opgepakt (veiligheid, kwaliteitsbeheersing sociaal domein) Een gezamenlijk bedrijfsbureau sociaal domein zou meer personele omvang en daarmee minder kwetsbaarheid geven in kwaliteitsbeheersing / monitoring van het sociaal domein. Dit zou in Wijk bij Duurstede overdacht moeten worden vanuit de huidige opzet / structuur Kosten
Er is in dit domein weinig structurele inhuur, dus daar is weinig ‘winst’ te behalen Op het subsidieproces is voor Wijk op basis van de in Houten reeds
4
Bijvoorbeeld in Houten het leanen van het subsidieproces en de werking van het Sportpunt Houten, en in Wijk het beheer van accommodaties door sportstichtingen per kern en de integrale 0-meting voor het sociaal domein.
28
toegepaste leanmethode mogelijk nog enige efficiencywinst te behalen
Hoe kan intensieve samenwerking eruit zien voor het domein Maatschappelijke Ontwikkeling Uit het onderzoek blijkt dat er binnen beide afdelingen draagvlak is voor het uitwisselen van kennis en ervaringen en het overnemen van elkaars taken bij plotselinge uitval. Bij dit laatste worden de verschillende oriëntaties die beide gemeenten hebben nog wel als een handicap gezien; zowel lokaal (andere inrichting van het sport-, onderwijs- en culturele veld) als regionaal (verschillende regio’s voor bovenlokale samenwerking transities, twee politiedistricten). Maatschappelijke ontwikkeling is een beleidsrijk domein, waarbij kennis van de lokale situatie en het leveren van lokaal maatwerk een belangrijk aandachtspunt is in de advisering aan het bestuur. Deze ‘generalistische’ kwaliteit van lokale kennis en advisering op maat vermindert wel het rendement op kwetsbaarheid en kosten én op kwaliteit, in termen van verdergaande specialisatie.
Wat er nodig is om samenwerking te realiseren In algemene zin geldt, dat naarmate de beleidsagenda’s en de werkprocessen van beide gemeenten op dit domein meer overeenkomen, de voordelen van samenwerking in termen van kwaliteitsverbetering en kwetsbaarheidsvermindering ook groter zijn. Daarnaast geven medewerkers de volgende aandachtspunten mee: Tijd beschikbaar stellen om samenwerking mogelijk te maken; elkaar en elkaars werkveld beter leren kennen Helder geformuleerde opdrachten vanuit het bestuur Commitment op niveau medewerkers om echt iets voor elkaar te willen betekenen Flexwerken over en weer mogelijk maken Toegang tot elkaars systeem, ook vanuit verschillende locaties Keuze voor één financieel systeem en één zaaksysteem en Gezamenlijke inrichting van de begroting
29
5.6
Domein Bedrijfsvoering
De onderzochte taakvelden binnen dit domein betreffen: Juridische zaken Personeel & Organisatie Financiële administratie en salarisadministratie Financiën en Planning en Control Inkoop
Kwaliteit, kwetsbaarheid en kosten bij samenwerking ten opzichte van nu Tijdens de workshops en interviews is gekeken naar de mogelijk effecten van samenwerking op de onderzoekscriteria. Dit is steeds per taakveld gedaan, waarna op basis hiervan een samenvatting is gemaakt voor het hele domein. In een apart bijlagenboek zijn verslagen en analyses per taakveld opgenomen voor dit domein. Kwaliteit: Instandhouding of een verbetering van de kwaliteit door dingen samen op te pakken en te sparren (o.a. nieuwe regelgeving en ontwikkelingen, digitalisering, werkprocessen). Regelingen op elkaar afstemmen zodat werk verdeeld kan worden (bijvoorbeeld één klachtenregeling) Meer ruimte voor specialisatie en verdieping (bijvoorbeeld contractbeheer) Mogelijkheid tot kwaliteitscontrole van elkaars werk door ruimere bezetting Meer ruimte voor ontwikkeling van bedrijfsvoeringsprocessen en sturingsinformatie Meer mogelijkheden voor incompanytrainingen Kwetsbaarheid: Minder eenpitters, meer flexibiliteit in de werkverdeling, meer mogelijkheden voor achtervang Voorkomen van dubbel werk door nieuwe taken te verdelen en samen nieuw beleid te ontwikkelen Ontbrekende of mager bezette functies (zoals inkoop in Wijk), worden structureel versterkt Kosten: Gezamenlijk applicatiebeheer Meer efficiency door bundeling van het applicatiebeheer Matchpoint en Houten Academie kunnen voor twee gemeenten worden ingezet
30
In met name Wijk zijn besparingen mogelijk door verbeterde inkoop
Hoe kan intensieve samenwerking eruit zien voor het domein Bedrijfsvoering Dit domein leent zich op zich goed voor intensieve samenwerking, waarbij teams en afdelingen (op termijn) in elkaar geschoven kunnen worden. De geraadpleegde medewerkers staan ook positief tot zeer positief tegenover de samenwerking. Wel bestaat het gevoel van eenrichtingsverkeer: omdat Houten een grotere organisatie heeft, lijkt Wijk meer baat te hebben bij samenwerking dan Houten.
Wat er nodig is om samenwerking te realiseren Uit het onderzoek blijkt dat medewerkers behoefte hebben aan een zo compleet en concreet mogelijk beeld van de beoogde samenwerking, maar dat daarbij ook tijd en ruimte wordt gegeven om dingen uit te proberen binnen de samenwerking. En dat de mogelijkheid wordt geboden om elkaar beter te leren kennen en zo een gezamenlijk gevoel kan ontstaan als voedingsbodem voor intensieve samenwerking. Ook in dit domein wordt gepleit voor zoveel mogelijke onderlinge afstemming van beleid, mandaten en bevoegdheden, om zo meer voordelen uit samenwerking te behalen, voor beide gemeenten. Overige suggesties zijn:
De mogelijkheden voor samenwerking die er nu al liggen direct oppakken Niet op alle terreinen tegelijk samenwerken, maar waar nodig een langere doorlooptijd nemen Kiezen voor een eenvoudige, platte organisatiestructuur (aansluitend bij de huidige platte en informele vorm) De verschillende zaaksystemen op elkaar afstemmen: kiezen voor één systeem van salarisadministratie, systeem LIAS voor financieel management uitbouwen, één systeem voor contractbeheer kiezen
Aandachtspunten
De organisatie op het terrein van bedrijfsvoering vergt extra aandacht. Houten heeft de organisatie per 1 januari 2014 heel anders ingedeeld dan Wijk, namelijk met een focus op integraliteit en minder op vakgebied Sommige onderdelen in Wijk zijn erg mager bezet en vragen op korte termijn om versterking (P&O, inkoop) Voorkeur voor keuze voor zelfde vorm in ICT-beheer: RID of in eigen huis Zorgen voor een gelijke functiewaardering
31
5.7
Domein Vergunningverlening en Handhaving
De onderzochte taakvelden binnen dit domein betreffen: Vergunningverlening Wabo Handhaving Wabo bouwen en milieu Vergunningverlening en handhaving APV Monumenten en archeologie
Kwaliteit, kwetsbaarheid en kosten bij samenwerking ten opzichte van nu Tijdens de workshops en interviews is gekeken naar de mogelijk effecten van samenwerking op de onderzoekscriteria. Dit is steeds per taakveld gedaan, waarna op basis hiervan een samenvatting is gemaakt voor het hele domein. In een apart bijlagenboek zijn verslagen en analyses per taakveld opgenomen voor dit domein. Kwaliteit: Betere kennisdeling en op onderdelen verdere specialisatie, en daarmee een bijdrage aan de strategische denkkracht en visievorming Werkprocessen delen en over en weer verbeteren op basis van ‘best practices’ (de mate van beleidsdiversiteit heeft hier wel invloed op) Het beleid van beide gemeenten zou in hogere mate op elkaar kunnen worden afgestemd Inhoudelijk gezien vormen Houten en Wijk op het gebied van cultuurhistorie één regio. Kennis en communicatie hierover kunnen samen worden opgepakt Grotere afstand tot het bestuur wat kan leiden tot meer zakelijkheid in de aansturing Let wel: Mogelijk ontstaat er door werken vanuit één gezamenlijke locatie een grotere afstand tot het werk. Vermindering van lokale kennis komt de kwaliteit niet ten goede. Ook voor de klant kan één gezamenlijke locatie ongunstig zijn. Kwetsbaarheid:
Afname van het aantal eenpitters door onderlinge vervangbaarheid van de verschillende medewerkers per taakveld Door een grotere omvang is er meer flexibiliteit mogelijk in de onderlinge verdeling van werk en daarmee meer continuïteit
Kosten:
Wellicht minder externe inhuur (Handhaving, Archeologie) Gezamenlijke huisvesting en gezamenlijke opleiding Gezamenlijke uitbesteding van nieuw beleid (bijv. Monumenten, Archeologie) Let wel: mogelijk extra kosten voor taken die nu onvoldoende aandacht krijgen of door externen worden vervuld. Bijvoorbeeld een medewerker juridische kwaliteit of een beleidsmedewerker evenementen
32
Hoe kan intensieve samenwerking eruit zien voor het domein Vergunningverlening en Handhaving In den lande zijn goede ervaringen met samenwerking op dit domein, de meeste deelnemers van de workshop maken een voorbehoud of intensieve samenwerking (zoals samenvoeging) wel voldoende oplevert gezien de plaatselijke verschillen (samenleving, bestuurlijke ambities) in beide gemeenten. In ieder geval is hiervoor nog gedegen nader onderzoek nodig volgens de meeste deelnemers. Op gebied van Monumenten en Archeologie wordt al wel meerwaarde gezien van intensieve samenwerking.
Wat er nodig is om samenwerking te realiseren Uit het onderzoek blijkt dat medewerkers belang hechten aan een heldere en weloverwogen keuze van bestuur en ambtelijk management voor de samenwerking. Daarbij wordt benadrukt dat hoe meer verschillen er blijven in bestuurlijke ambities, beleid en werkprocessen, hoe minder de meerwaarde bij samenwerking zal zijn. Ook is kritisch gewezen op reorganisatie die Houten begin 2014 heeft ondergaan en het lopende traject rondom de ODRU voor Wijk. Overige suggesties zijn:
Van belang dat er een gezamenlijke cultuur kan gaan ontstaan Werkprocessen onderling afstemmen. Een grotere organisatie vraagt om meer standaardisering In Wijk moet een besluit worden genomen over de toekomst van de monumentencommissie Een logische verdeling van de werkplekken: voor het delen van kennis is één locatie wenselijk, voor snel contact met bestuur en klant is lokale aanwezigheid vereist Transportmogelijkheden tussen Houten en Wijk Applicaties moeten hetzelfde zijn of minimaal op elkaar aansluiten (GIS, omgevingsvergunning). Er zou voor één zaaksysteem gekozen moeten worden
Aandachtspunten: Er moet voldoende tijd zijn en onderzoek gedaan worden voor het vervolg Ook aandacht voor de verschillen in cultuur van de bevolking Er zijn veel verbanden tussen de onderzochte taken en andere beleidsterreinen: van belang is dat deze verbanden intact blijven Houten en Wijk vallen onder verschillende brandweer- en politiedistricten. Dat heeft gevolgen voor bijvoorbeeld handhaving en evenementen Het vallen onder verschillende omgevingsdiensten (ODRU en RUD) kan complicerend werken
33
5.8
Domein Dienstverlening
De onderzochte taakvelden binnen dit domein betreffen: Receptie Burgerzaken Verkiezingen Basisadministratie personen
Kwaliteit, kwetsbaarheid en kosten bij samenwerking ten opzichte van nu Tijdens de workshops en interviews is gezamenlijk gekeken naar de mogelijk effecten van samenwerking op de onderzoekscriteria. Anders dan in de andere workshops zijn deze taakvelden niet vanuit de inhoud besproken, maar vanuit de onderverdeling van de beide organisaties in frontoffice en backoffice. Overigens verschilt deze taakverdeling tussen de twee gemeenten. Er is in dit rapport uitgegaan van het hele domein en niet van de afzonderlijke taakvelden. In een apart bijlagenboek zijn verslagen en analyses per organisatieonderdeel opgenomen voor dit domein. Kwaliteit: De klant kan zijn producten op twee plaatsen halen Meer kennis op bepaalde onderwerpen, meer specialisatie mogelijk Meer tijd voor opleidingen, incompany-trainingen Op strategisch vlak verbetering door uitwisseling ervaringen, onderling sparren met een bredere club van specialisten en projecten onderling verdelen Door samenwerking ontstaat ruimte voor meer specialisatie Kwetsbaarheid: Minder kwetsbaarheid door uitwisseling / onderlinge vervanging van medewerkers Frontoffice Samenwerking website behouden waar mogelijk versterken Op de relatief kwetsbare specialistische Backoffice- functies elkaar onderling vervangen Werken met één gezamenlijke telefooncentrale Kosten: Inhuur GBA-specialist in Wijk kan vervallen Op sommige functies minder personeel (bijv. leiding/aansturing, telefonistes) Door gezamenlijke aanbesteding zijn inkoopvoordelen te behalen Gezamenlijke huisvesting, met wel lokale steunpunten voor dienstverlening Let wel: meerkosten door implementatie van nieuwe systemen in één of beide gemeenten
34
Hoe kan intensieve samenwerking eruit zien voor het domein Dienstverlening Op zich is het voor dit domein goed mogelijk de taken vanuit één gezamenlijke organisatie uit te voeren. Het is daarbij wel de vraag hoe we er voor zorgen dat de directe service en dienstverlening zo dicht mogelijk bij de klant kan blijven. Dus bijvoorbeeld via één gezamenlijke organisatie met lokale steunpunten in Wijk en Houten.
Wat er nodig is om samenwerking te realiseren Uit het onderzoek blijkt dat medewerkers belang hechten aan een heldere keuze voor de beoogde samenwerkingsvorm, waarbij een gezamenlijke aansturing van belang is (dus niet verschillend vanuit twee gemeenten) en waarbij goed nagedacht is over het plaatselijke serviceniveau. Overige suggesties zijn:
Werken met dezelfde software (zaaksysteem, GBA, dienstencatalogus) Koppeling van telefooncentrales en centraliseren van nummeruitgifte Gezamenlijk beheer van de websites en webformulieren
35
5.9
Domein Concernsturing
De onderzochte taakvelden binnen dit domein betreffen (in willekeurige volgorde): Control en bedrijfsvoering Informatie Communicatie Aansturing gemeenschappelijke regelingen Organisatieontwikkeling
Kwaliteit, kwetsbaarheid en kosten bij samenwerking ten opzichte van nu Tijdens de workshops en interviews is gekeken naar de mogelijk effecten van samenwerking op de onderzoekscriteria. Dit is steeds per taakveld gedaan, waarna op basis hiervan een samenvatting is gemaakt voor het hele domein Concernsturing. In een apart bijlagenboek zijn verslagen en analyses per taakveld opgenomen voor dit domein. Kwaliteit: Mogelijkheden tot specialisatie bij medewerkers Kennisuitwisseling Krachtenbundeling in strategische advisering en aansturing van gemeenschappelijke regelingen Kwetsbaarheid: Door samenwerking zullen er minder eenpitters zijn Wanneer de gemeenten dezelfde systemen gebruiken, kan de kwetsbaarheid afnemen, bijvoorbeeld in het applicatiebeheer Meer continuïteit in de bezetting Kosten: Vermindering van overheadkosten (control en bedrijfsvoering) Voor sommige taken is minder capaciteit nodig, bijvoorbeeld applicatiebeheer en advisering over gemeenschappelijke regelingen Er zijn besparingen mogelijk door gemeenschappelijk aanbesteden Inhuur kan verder worden beperkt
36
Hoe kan intensieve samenwerking eruit zien voor het domein Concernsturing Vanuit de staf- en ondersteunende functies kunnen meer operationele taken naar verwachting en over het algemeen goed samen worden uitgevoerd vanuit één locatie. Naarmate het meer om strategische functies gaat, zouden deze dichter bij de besturen georganiseerd moeten worden.
Wat er nodig is om samenwerking te realiseren Uit het onderzoek blijkt dat ook vanuit dit domein wordt aangegeven dat bestuurlijke of beleidsafstemming tussen beide gemeenten het meeste effect zal sorteren op de onderzoekscriteria. Ook wordt het belang aangegeven van hoe de samenwerkende organisatie zich gaat verhouden tot het bestuur, van de wijze van aansturing van medewerkers door het management en van de versterking van de coördinatorenlaag in de organisatie(s). Een goede onderlinge afstemming van de manier waarop de reeds ingezette organisatieontwikkeling van beide gemeenten zijn vorm krijgt wordt ook onderstreept.
37
Hoofdstuk 6 Organisatie van morgen: samenwerken in een krachtige organisatie Op basis van de uitkomsten van het onderzoek (paragraaf 5.1) beschrijft dit hoofdstuk eerst welke modellen denkbaar zijn om intensievere samenwerking tussen beide gemeenten vorm te geven (6.1). Vervolgens wordt gemotiveerd welke van deze modellen in de situatie van Houten en Wijk bij Duurstede het meest geschikt is en welke elementen nog nader onderzoek vragen voordat een definitief besluit over een samenwerkingsmodel genomen kan worden (6.2). Tenslotte volgt een perspectief op de te nemen stappen in het vervolgproces met bijbehorende planning (6.3).
6.1
Modellen voor intensievere samenwerking
De uitkomsten van het onderzoek wijzen erop dat het kansrijk is om de samenwerking tussen de gemeente Houten en Wijk bij Duurstede te intensiveren. De vraag die zich dan opwerpt is welke vorm daar het beste bij past. Om deze vraag te beantwoorden zijn vier samenwerkingsmodellen onderscheiden en is aangegeven wat de kansen en risico’s zijn van de verschillende modellen. Dit gaat in de volgorde van de meest lichte vorm van samenwerken naar de meest verregaande vorm: Informeel samenwerken Matrixorganisatie Shared Service Organisatie (SSO) Ambtelijke fusieorganisatie (AFO)
Informeel samenwerken Beide gemeenten behouden de eigen ambtelijke organisatie én eigen bedrijfsvoeringmiddelen. Samenwerking vindt plaats op basis van vrijwilligheid, door onderling kennis uit te wisselen en capaciteit uit te lenen. Door kennisdeling kan op onderdelen incidenteel kwaliteit worden verhoogd Kansen Door capaciteitsdeling kan de kwetsbaarheid op onderdelen incidenteel verminderen Gezamenlijk aanbestedings-/inkoopvoordeel mogelijk (binnen wettelijk kader) De continuïteit van de samenwerking is niet gewaarborgd; ‘eigen gemeente, eigen werk’ Samenwerkingsvoordelen hebben daardoor vaak incidenteel karakter. Risico’s Financiële besparingen zijn minimaal doordat de beide organisaties intact blijven. Innovaties en structurele verbetering strategisch vermogen blijven een lastige opgave doordat er twee organisaties blijven bestaan
38
Matrixorganisatie Beide gemeenten treden op als organisatie die voor een aantal taak-/beleidsvelden de medewerkers van de andere gemeente herbergt; Houten verzorgt bijvoorbeeld de personeels- en salarisadministratie, waar Wijk bij Duurstede de onderwijszaken doet in opdracht van beide besturen. Een voorbeeld van deze samenwerking is in het verleden gevormd door de K5-gemeenten (de voormalige gemeenten Bergambacht, Nederlek, Ouderkerk, Schoonhoven en Vlist). Tussen 2001 en 2006 werkten deze gemeenten samen, door dat iedere gemeente voor één specifieke taak optrad als centrumgemeente voor de andere. Uiteindelijk zijn de gemeenten per 1-1-2015 samengegaan in de gemeente Krimpenerwaard. Professionalisering en vermindering kwetsbaarheid is snel te realiseren Kansen Beperkte investeringskosten door gebruik te maken van sterktes van de partners Integraal werken wordt bemoeilijkt door scheiding van taken over twee organisaties Door schaalvoordelen en stroomlijnen van werkprocessen zijn op taakniveau besparingen te Risico’s realiseren, maar deze worden deels weer verloren door afstemmingskosten. Er ontstaat een spanningsveld tussen confectie (efficiency) en maatwerk (autonomie) Mogelijke obstakels in cultuur; medewerkers wisselen van werkgever
Shared Service Organisatie (SSO) Beide gemeenten behouden een deel van de eigen ambtelijke organisatie. De ambtelijke capaciteit op vooral ondersteunende en uitvoeringstaken worden in een gezamenlijk ‘shared service’ organisatie ondergebracht. De shared service organisatie levert gemeenschappelijke diensten en diensten op maat op basis van een opdrachtgever-opdrachtnemer relatie. Beide gemeenten zijn eigenaar van de organisatie. Een voorbeeld is de samenwerking tussen de A2-gemeenten (Cranendonck, Heeze-Leende en Valkenswaard) die samenwerken op juridische zaken, informatisering en automatisering en uitvoering werk & inkomen. Op taken binnen de SSO ontstaat ruimte voor structurele efficiencyverbetering / Kansen kostenbesparing, professionalisering en specialisatie en zullen de eenpitters afnemen Op beleidsrijke taken blijft de afstand met het bestuur klein; ‘couleur locale’ Er ontstaat een derde organisatie, met over het geheel bezien een complexere (ambtelijke) aansturing en een meer beperkte lokale sturing op bedrijfsvoering van de SSO (zelfstandig ingrijpen kan niet zomaar meer) Risico’s Knip tussen primair proces en ondersteunende taken in verschillende organisaties maakt met het risico van een ‘wij’ (inhoud) versus ‘zij’ (ondersteuning) verhouding Op taken die niet naar de SSO staan blijven kwaliteits- en kwetsbaarheidissues bestaan en worden geen structurele besparingen gerealiseerd.
39
Ambtelijke fusieorganisatie (AFO) Beide gemeenten bundelen hun ambtelijke capaciteit en bedrijfsvoeringsmiddelen in een aparte entiteit; de ambtelijke fusie organisatie (AFO). De programmagelden blijven achter in de individuele gemeenten. De gemeenten zijn opdrachtgever en eigenaar van de AFO. Voorbeelden van ambtelijke fusieorganisaties zijn onder meer de BEL-gemeenten (Blaricum, Eemnes, Laren), de Kompanjie (Veendam en Pekela) en dichter bij huis de UW-samenwerking (IJsselstein en Montfoort). Op niveau van gehele organisatie ontstaat ruimte voor structurele efficiencyverbetering, professionalisering en specialisatie en zullen de eenpitters afnemen. Dit model geeft ook de Kansen meeste ruimte om besparingen te realiseren. Biedt de meeste ruimte voor structurele verbetering van het strategisch vermogen om effectief samen te werken in de kernen (lokaal) en effectief het positiespel in regio te spelen Gemeenten kunnen niet meer zelfstandig ingrijpen op de bedrijfsvoering van de Risico’s (gezamenlijke) ambtelijke organisatie
40
6.2 Voorlopige conclusies onderzoek fase 1 In hoofdstuk 4 is stilgestaan bij de wijze van besturen in Houten en Wijk bij Duurstede, de positie in de samenleving en regio en de bijbehorende organisaties die beide gemeenten nastreven. In dat kader is ook gesproken over het ‘wenkend perspectief’ dat bij intensievere samenwerking mogelijk is. Dat ‘wenkend perspectief’ is een robuuste, wendbare en slagvaardige organisatie van circa 400 fte die: 1. voldoende omvang heeft om complexe vraagstukken snel en in goede wisselwerking met de omgeving te behandelen 2. voldoende omvang heeft om in de toekomst zelfstandig te sturen op regionale ontwikkelingen in plaats van een speelbal van deze ontwikkelingen te zijn 3. een voldoende ‘platte’ en benaderbare organisatie om de korte lijnen met inwoners en bedrijven te behouden 4. voldoende ontwikkelmogelijkheden biedt voor haar medewerkers en daardoor een aantrekkelijke werkgever is
Uitgaande van dit wenkende perspectief én de kansen die worden gezien bij intensievere samenwerking (hoofdstuk 5), is gekeken welke van de hiervoor beschreven samenwerkingsmodellen het meest geschikt is voor intensievere samenwerking tussen Houten en Wijk bij Duurstede. Daarnaar kijkend: Biedt het model van de informele samenwerking voor de langere termijn onvoldoende zekerheid of de geïdentificeerde kansen van samenwerking werkelijk worden gerealiseerd. Immers, de continuïteit van samenwerking is niet geborgd en er zal in de praktijk een neiging bestaan om ‘eigen gemeente, eigen werk’ voorrang te geven. Daarnaast geeft dit model geen intrinsieke versterking van de organisaties en daarmee ook geen zicht op realisatie van de bovenstaande vier punten bij het ‘wenkend perspectief’. Maakt het model van de matrixorganisatie het weliswaar mogelijk om relatief eenvoudig professionalisering en kwetsbaarheidsvermindering door te voeren op afzonderlijke taken, maar belemmert het model gelijktijdig een integrale benadering van vraagstukken, doordat taken verdeeld zijn over twee afzonderlijke organisaties. Dit model komt daardoor onvoldoende tegemoet aan de bestuurlijke wens om over een wendbare en slagvaardige organisatie te beschikken. Afzonderlijke onderdelen van de organisatie worden in dit model versterkt, maar de organisatie als geheel eerder verzwakt. Sluit het model van de shared service organisatie (SSO) onvoldoende aan op de bestuurlijke ambitie om ook op de langere termijn lokaal én regionaal een betrouwbare en waardevolle partner te zijn. De samenwerking in een SSO concentreert zich met name op ondersteunende en uitvoerende taken en zou daarmee een belangrijke gezamenlijke ontwikkelambitie links laten liggen. Juist via de meer beleidsrijke taken en de strategische kern van de organisaties willen de besturen deze ambitie invulling geven en die organisatieonderdelen blijven in dit model van intensievere samenwerking verstoken. Lijkt tenslotte de ambtelijke fusieorganisatie (AFO) de meest passende vorm; hier ontstaat op het niveau van de gehele organisatie de meeste ruimte om de organisatie verder te professionaliseren en invulling te geven aan een meer krachtige organisatie met meer strategisch vermogen. Ook biedt dit, door de beide organisaties te integreren, de meeste ontwikkelmogelijkheden voor personeel en de meeste flexibiliteit voor wat betreft inzetbaarheid personeel (juiste persoon op de juiste plek). Tenslotte kan met dit model naar verwachting de meeste financiële ruimte worden gecreëerd.
41
Daarom wordt voorgesteld om te concluderen dat op basis van de nu onderzochte terreinen (bureau)onderzoek en externe reflectie: - Intensieve samenwerking tussen beide gemeentelijke organisaties kansrijk is - De ambtelijke fusie organisatie de meest geschikte samenwerkingsvorm lijkt voor intensieve samenwerking
6.3
Vervolgonderzoek nodig in fase 2
De uitkomsten van het onderzoek wijzen erop dat intensieve samenwerking tussen de gemeente Houten en Wijk bij Duurstede kansrijk is en dat de ambtelijke fusieorganisatie hiervoor de meest passende vorm lijkt. In een volgende fase is echter wel nog vervolgonderzoek nodig om deze conclusies steviger te kunnen onderbouwen. Deze verdieping zal zich dan met name moeten richten op het sociale domein. Het sociale domein heeft uiteraard onderdeel uitgemaakt van dit huidige onderzoek, echter de betekenis van de transities is hierbij nog niet meegenomen. Het sociale domein is als gevolg van de transities enorm in beweging. Dit manifesteert zich in het verkennen, vormgeven en het opnieuw inregelen van nieuwe taken op lokaal en indien nodig ook op regionaal niveau. Het vervolgonderzoek in de tweede fase zal verdieping moeten geven op de wijze waarop de beide gemeenten invulling geven aan de transities, de manier waarop de sturing vanuit het lokale bestuur geborgd moet worden en het verschil in samenwerkingsoriëntatie die beide gemeenten op dit moment kennen op dit terrein. Het beeld dat hieruit ontstaat, zal moeten worden betrokken bij het opnieuw concluderen of de ambtelijke fusie organisatie de meest passende en kansrijke samenwerkingsvorm is.
Daarom wordt voorgesteld dat in een tweede fase: - Een verdiepend onderzoek in het sociale domein nodig is om de conclusies uit het onderzoek in fase 1 te onderschrijven
Om het proces van samenwerking op een goede manier voort te zetten en ruimte te geven aan samenwerkingskansen die zich ook vandaag de dag al aandienen wordt – evenals de afgelopen maanden – ruimte gegeven aan nadere kennismaking en samenwerking. Dit gebeurt bijvoorbeeld al op het domein van bedrijfsvoering en ook op het gebied van ruimtelijke ontwikkeling, zoals het gezamenlijk optrekken bij het opstellen van de omgevingsvisie. Op het domein van Ruimtelijk beheer is de directe meerwaarde van samenwerking dermate groot ingeschat, dat intensieve samenwerking hier versneld vorm kan worden gegeven. Dat betekent het toewerken naar het in gezamenlijkheid uitvoeren van de beheertaken in de openbare ruimte voor de gemeente Houten en Wijk bij Duurstede. Wat dit precies betekent en hoe dit feitelijk vorm moet krijgen, zal uitgewerkt moeten worden in een bedrijfsplan. Dit moet leiden tot een vorm van samenwerking waarin ook al in 2016 geleerd kan worden en samenwerkingsvoordelen geboekt kunnen worden. De omkeerbaarheid van deze samenwerking is wel van belang, opdat het niet vooraf de ruimte verkleint voor afwegingen die later nog gemaakt moeten worden op basis van het vervolgonderzoek.
42
Daarom wordt voorgesteld dat in een tweede fase: - Voor het domein ruimtelijk beheer een bedrijfsplan op te stellen met het perspectief om intensieve maar omkeerbare samenwerking versneld vorm te geven per 1 januari 2016
Het vervolgonderzoek in het sociale domein en het opstellen van het bedrijfsplan voor het domein ruimtelijk beheer wordt waar mogelijk met eigen mensen vanuit de beide organisaties uitgevoerd. Zo worden lokale kennis en deskundigheid gecombineerd met nadere en intensievere kennismaking. Gelet op de meer specifieke kennis die nodig is om alle aspecten op een goede manier te beoordelen, zal aanvullend externe expertise worden ingehuurd. Voor de kosten van deze inhuur, alsmede overige proceskosten (organisatie van bijeenkomsten, communicatie, en tijdelijke vervanging van collega’s die meewerken aan het vervolgonderzoek) wordt als werkbudget een bedrag geraamd van €60.000,-. Het voorstel is dat de gemeenten Houten en Wijk bij Duurstede naar rato van inwoneraantallen in een verhouding 2:1 bijdragen in deze kosten.
Daarom wordt voorgesteld om: - Voor het vervolgonderzoek in het sociale domein en het opstellen van het bedrijfsplan ruimtelijk beheer een werkbudget van €60.000,- beschikbaar te stellen
6.4 Doorkijk vervolgproces en perspectief medewerkers Dit onderzoeksrapport wordt in mei 2015 in de gemeenteraden van Houten en Wijk bij Duurstede behandeld. Indien de raden bovenstaande voorstellen overnemen wordt een tweede fase gestart. In deze tweede fase zal het vervolgonderzoek plaatsvinden naar het sociaal domein en een bedrijfsplan worden opgesteld voor het in gezamenlijkheid uitvoeren van de taken voor het domein ruimtelijk beheer. De resultaten hiervan zullen begin 2016 beschikbaar zijn. Op basis van de uitkomsten van het onderzoek in fase 1 en de uitkomsten in fase 2 (het verdiepende onderzoek sociaal domein en het bedrijfsplan), zal een definitieve conclusie (en daarmee definitief besluit) mogelijk zijn over de vraag of de ambtelijke fusie organisatie inderdaad de meest passende en kansrijke vorm is voor intensieve samenwerking tussen Houten en Wijk bij Duurstede. In hoofdlijn ziet dit proces er als volgt uit:
43
FASE 1
Mei 2015
Uitkomsten onderzoek naar kansen van intensieve ambtelijke samenwerking (7 domeinen) Eindrapportage ‘samen krachtiger; onderzoek naar samenwerkingsmogelijkheden tussen de organisaties van de gemeenten Houten en Wijk bij Duurstede’ Raadsbesluiten Bij een positief besluit in beide raden, start fase 2
FASE 2
e
2 helft 2015
Verdiepend onderzoek in het sociale domein om de conclusies uit het onderzoek in fase 1 te onderschrijven Opstellen bedrijfsplan ruimtelijk beheer met het perspectief om in dat domein intensieve maar omkeerbare samenwerking versneld vorm te geven per 1 januari 2016
Begin 2016
Raadsbesluiten / heroverweging ambtelijke fusieorganisatie als meest passende en kansrijke samenwerkingsvorm op basis van: Onderzoeksresultaten fase 1 Resultaten verdiepend onderzoek sociaal domein fase 2 Bedrijfsplan ruimtelijk beheer fase 2 Vervolg bepalen fase 3
FASE 3 2016
PM
Perspectief medewerkers Het onderzoek naar kansen van intensieve ambtelijke samenwerking gaat alle medewerkers in zowel de organisatie van de gemeente Houten als die van de gemeente Wijk bij Duurstede aan. Het bepalen van een koers op basis van de onderzoeksresultaten heeft impact op medewerkers. Wat wordt de koers en wat betekent dat voor mij persoonlijk? Het proces kan nieuwe perspectieven laten ontstaan en daarnaast kan het ook onzekerheid met zich meebrengen. Komt bij dat in beide organisaties een behoorlijke werk- en veranderdruk wordt ervaren als gevolg van eerdere bezuinigingen, organisatieveranderingen en
44
(recent) een forse uitbreiding van het takenpakket met de nieuwe taken rond jeugdzorg, maatschappelijke opvang en arbeidsparticipatie. Er is in de afgelopen jaren veel van de medewerkers gevraagd en de vervolgonderzoeken zullen opnieuw inzet, veranderbereidheid en geduld van de medewerkers vragen. Tegen deze achtergrond zijn een goede interne communicatie en een scherpe prioritering van werkzaamheden van betrokken medewerkers in de beide organisaties erg belangrijk. Hiervoor zal in de aanpak van het vervolgproces nadrukkelijk aandacht aan worden besteed.
45
Bijlage 1 Verantwoording onderzoeksproces, communicatie en quick wins Onderzoeksuitvoering De onderzoeksuitvoering is gecoördineerd door een projectteam, samengesteld uit stafadviseurs van beide gemeenten. Periodiek heeft afstemming van het onderzoek plaatsgevonden in een projectgroep met beide gemeentesecretarissen en een stuurgroep met beide burgemeesters. Langs een aantal sporen heeft dit team het onderzoek uitgevoerd:
Workshops De workshops met medewerkers van verschillende afdelingen hebben de kern van het onderzoek gevormd. Deze workshops zijn voor de zeven hieronder 5 benoemde domeinen georganiseerd. Binnen deze domeinen zijn in totaal drieëndertig verschillende onderwerpen/taakvelden onderscheiden . In de workshops is met in totaal 52 collega’s uit Houten en 46 collega’s uit Wijk bij Duurstede het gesprek gevoerd over de vraag of samenwerking tussen beide organisaties op deze taakvelden kansen biedt ten aanzien van de drie k’s.
Figuur: Overzicht van zeven onderzochte domeinen, met daarbinnen het aantal onderzochte taakvelden.
5
Zie bijlage 2 voor een overzicht van de inhoudelijke domein met bijbehorende taakvelden.
46
In de onderzoeksopzet was een voorlopige afbakening van het onderzoeksgebied opgenomen. Die was gebaseerd op de gezamenlijke management- en collegeontmoetingen in de zomer van 2014 en kennismakingsgesprekken tussen afdelingshoofden. In aanloop naar de workshops met de medewerkers is in overleg met afdelingshoofden (en soms coördinatoren) de afbakening definitief gemaakt. Dit heeft ertoe geleid dat onderwerpen/taakvelden uit het onderzoek zijn gehaald en andere juist zijn toegevoegd. Argumenten hiervoor lagen veelal in de sfeer van omvang van een onderwerp (weinig omvang in fte of financiën maken het minder relevant om te onderzoeken in dit stadium) of speelruimte om nieuwe 6 samenwerking te verkennen . Ook zijn onderwerpen uit de oorspronkelijke afbakening soms gebundeld tot één taakveld, omdat onderwerpen inhoudelijk en/of organisatorisch sterk onderling verwant zijn en op die wijze kansen voor samenwerking meer integraal verkend konden worden. Uiteindelijk hebben de veranderingen in de lijst van te onderzoeken onderwerpen geleid tot een verbreding van het onderzoeksterrein.
Interviews afdelingshoofden Voorafgaand aan de workshops heeft het projectteam interviews afgenomen met afdelingshoofden (en soms ook coördinatoren of kwaliteitsmedewerkers). Hierin is aan hen gevraagd hoe zij de eigen afdeling op dit moment beoordelen in termen van kwaliteit, kwetsbaarheid en kostenbeheersing. Het interview had daarmee het karakter van een 0-meting; hoe staan beide gemeenten op verschillende taakvelden er op dit moment voor?
Werksessies met colleges van Burgemeester &Wethouders In november 2014 zijn korte werksessies met het college van Houten en met het college van Wijk bij Duurstede gehouden, om te peilen hoe zij de kwetsbaarheid en het strategisch vermogen van de ambtelijke organisatie op de afzonderlijke taakvelden inschatten.
Bureauonderzoek Het projectteam heeft veel bureauonderzoek gedaan. Uit onder meer begrotingen, inrichtingsplannen, bedrijfsvoeringsrapportages, interne onderzoeksrapporten, vakliteratuur en onderzoeken over intergemeentelijke samenwerking is informatie gewonnen. Zie bijlage 4 voor het complete overzicht van het gebruikte materiaal.
Inzet externe adviseur Tenslotte heeft het team gebruik gemaakt van de expertise van extern adviseur Stan van de Laar, partner bij bureau Seinstra Van de Laar. Hij heeft vanuit zijn ervaring met gemeentelijke samenwerkingstrajecten formats en literatuur aangereikt ten behoeve van het operationaliseren van het onderzoek. Tevens is bij dit onderzoeksrapport een oplegnotitie bijgevoegd van de hand van Stan van de Laar. Hierin geeft hij een reflectie op de analyse en opgebouwde redenering in dit rapport. Dit doet hij tegen de achtergrond van ervaringen elders in het land met onderzoek naar kansen voor samenwerking en de te maken keuzes voor samenwerkingsvormen. 6
Een voorbeeld hiervan is het thema vastgoed. Houten is in een vergevorderd stadium om deel te nemen aan een Regionale Vastgoed Organisatie. Informatieuitwisseling over dit onderwerp ligt meer voor de hand dan een nieuwe verkenning hoe Houten en Wijk bij Duurstede op het gebied van vastgoed kunnen samenwerken.
47
Communicatie tijdens het onderzoek Medewerkers Gedurende het onderzoek is op verschillende manieren invulling gegeven aan de communicatie richting de verschillende betrokken doelgroepen. De momenten van communiceren, de vorm waarin en de boodschap zijn daarbij afgestemd tussen de gemeenten. De medewerkers van beide gemeenten zijn via verschillende kanalen voorzien van informatie over het doel en de voortgang van het onderzoek. - Intranet en personeelsblad - Gemeentebrede personeelsbijeenkomst - Gesprekken met medewerkers in kleiner verband (ronde van burgemeester in Wijk bij Duurstede en ronde van gemeentesecretaris in Houten) - Terugkoppelbijeenkomsten met medewerkers per afdeling (februari 2015)
Ondernemingsraden In de overlegvergaderingen met de Ondernemingsraden is het onderzoek tussen de gemeenten onderwerp van gesprek geweest. Daarnaast hebben de beide gemeentesecretarissen periodiek overleg gevoerd met de voorzitters en secretarissen van de Ondernemingsraad uit Houten en Wijk bij Duurstede. Op deze manier zijn de Ondernemingsraden meegenomen in de processtappen die gezet zijn binnen het onderzoek, de communicatie en de planning. Op basis van het voorgenomen besluit door de colleges zijn de Ondernemingsraden gevraagd om op basis van artikel 25 van de Wet op de Ondernemingsraden hun advies uit te brengen. Dit advies heeft onderdeel uitgemaakt van de definitieve besluitvorming door de colleges en als zodanig ook toegevoegd aan de stukken ten behoeve van besluitvorming door de raden.
Gemeenteraden Op 13 januari 2015 heeft er een gezamenlijke informele raadsbijeenkomst plaatsgevonden. In deze bijeenkomst is een toelichting gegeven op de aanleiding, het proces en de eerste uitkomsten van het onderzoek. In het laatste uur van deze bijeenkomst was er gelegenheid voor gesprekken tussen raadsleden uit Houten en Wijk bij Duurstede over de onderlinge samenwerking en het onderzoek. Tijdens de plenaire terugkoppeling uit deze gesprekken hebben de raden opmerkingen en vragen meegegeven. Deze aandachtspunten zijn zoveel mogelijk betrokken in de analyse- en rapportagefase van dit onderzoek.
Regiogemeenten De beide burgemeesters hebben zich ingespannen om via de burgemeesters de colleges van omliggende gemeenten op de hoogte te brengen en houden van het onderzoek. Aandacht is daarbij uitgegaan naar het contact met de gemeente Bunnik, gezien het natuurlijke partnerschap van deze gemeente in het Kromme-Rijngebied en ook de historische samenwerkingsrelatie die er al is tussen vooral Bunnik en Wijk bij Duurstede.
48
Samenleving De inwoners van Houten en Wijk bij Duurstede zijn van het onderzoek op de hoogte gesteld via de lokale kranten. Voor onze inwoners is een goede, toegankelijke en efficiënte dienstverlening en een krachtig lokaal bestuur van belang. Hoe we die dienstverlening en dat bestuur ‘achter de schermen’ organiseren is voor hen minder relevant. Uitgangspunt bij het onderzoek is dan ook dat de dienstverlening naar inwoners van Houten en Wijk bij Duurstede door meer efficiency en gelijkblijvende kwaliteit minimaal op hetzelfde niveau blijft, ofwel dat zij de vruchten plukken van de ambtelijke samenwerking. Dit uitgangspunt in combinatie met het gegeven dat deze fase van onderzoek zal uitmonden in een eerste richtingbepaling, is overweging geweest om de inwoners in dit stadium niet actief te betrekken bij het onderzoek.
‘Klik’ en ‘quick wins’ De contacten en bijeenkomsten in het kader van het onderzoek zijn in een goede sfeer verlopen. Opvallend is de mate waarin voortdurend sprake is van een natuurlijke klik. Dat is het geval op managementniveau, maar ook tussen medewerkers met vergelijkbare taken. En ook in het bestuurlijke contact tussen colleges en raden is de vierde k van klik ervaren. Bovenal straalt dit contact en de wijze waarop is gesproken over mogelijke kansen voor samenwerking een grote mate van wederzijds respect en vertrouwen uit. Er werden kansen ontdekt om op korte termijn samen te werken (de zogenaamde ‘quick wins’), deze zijn direct benut. Hieronder een overzicht van terreinen waarop door samenwerking al successen worden geboekt, of potentiële quick wins: -
-
-
-
-
Procesoptimalisaties; een medewerker uit Houten heeft in Houten en nu bij Wijk bij Duurstede een aantal werkprocessen doorgelicht, om te komen tot verbeteringen. Deze uitwisseling heeft ook weer nieuwe inzichten opgeleverd voor de systematiek in Houten. Er wordt gebruik gemaakt van een gezamenlijke leanmethodiek. Huis van de Stad; in Houten is onderzocht hoe de dienstverlening aan burgers kan worden verbeterd door in en rond het gemeentehuis, bibliotheek en het Slingergebied maatschappelijke en sociaal-culturele functies te integreren. Doel is niet alleen maatschappelijke integratie maar ook een efficiënte manier van gebruik van (maatschappelijk) vastgoed. In Wijk bij Duurstede is ook sprake van leegstand van een deel van het gemeentehuis. Een medewerker uit Houten onderzoekt de mogelijkheden om de bibliotheek, de welzijnsstichting Binding en andere partners in het Stadhuis te huisvesten. Beheer Basisregistratie Grootschalige Topografie (BGT); Kwetsbaarheidsvermindering en kostenbeheersing door het beheer van de BGT gezamenlijk uit te voeren. Personeel & Organisatie; Wijk bij Duurstede heeft op dit moment vacatures bij P&O. Gekeken wordt of door samenwerking met Houten oplossingen gevonden kunnen worden voor lopende vraagstukken / projecten. Accountantscontrole; In beide gemeenten heeft de accountant aangegeven dat de interne auditfunctie verstevigd moet worden. Dat kan bijvoorbeeld door samenwerking met andere gemeenten. Daarnaast moeten gemeenten periodiek de accountantsdiensten aanbesteden. In beide gemeenten moet medio 2015 een nieuwe aanbesteding worden gestart, zodat een nieuwe accountant in 2016 aan de slag kan. Beheeradministratie begraafplaatsen; Beiden gemeenten zijn toe aan een herziening van deze administratie, zodat een gezamenlijke insteek hierin direct toegevoegde waarde kan hebben. Uitwisseling kennis inbreidingslocaties; de gemeente Wijk bij Duurstede heeft al langer te maken en dus ervaring met inbreidingslocaties. In het kader van kennisuitwisseling en leren zijn medewerkers van de gemeente Houten op bezoek geweest in Wijk bij Duurstede. Basisadministratie Gemeenten (BAG): In een project worden mogelijkheden onderzocht tot een gezamenlijk beheer
49
Bijlage 2 Overzicht onderzochte domeinen en taakvelden
Ruimtelijk beheer – 6 taakvelden
Ondergrondse infrastructuur Groenbeheer Wegbeheer Afval Buitendienst Strategische ontwikkeling en innovatie
Ruimtelijke Ontwikkeling – 4 taakvelden
Toerisme en recreatie Ruimtelijke ordening en beleid buitengebied Verkeer en Vervoer Duurzaamheid
Maatschappelijke Ontwikkeling – 5 taakvelden
Onderwijs Sport Veiligheid Subsidies Kwaliteitsbeheersing en monitoring sociaal domein
Vergunningverlening en Handhaving – 4 taakvelden
Vergunningverlening WABO Handhaving WABO Bouwen en Milieu Vergunningverlening en handhaving APV Landschap, monumenten en archeologie (cultuurhistorie)
Dienstverlening – 4 taakvelden
Receptie Burgerzaken Verkiezingen Basisadministratie personen
Concernsturing – 5 taakvelden
Control en bedrijfsvoering Informatie Communicatie Organisatieontwikkeling Aansturing gemeenschappelijke regelingen
Bedrijfsvoering – 5 taakvelden
Juridische zaken Personeel en organisatie Financiële administratie en Personeels- en salarisadministratie Financiën en planning en control Inkoop
50
Bijlage 3 Overzicht bedrijfsvoeringslasten en ombuigingen gemeenten Houten en Wijk bij Duurstede Bedrijfsvoeringslasten beide gemeenten Om te kijken welke (financiële) ruimte op termijn gevonden kan worden door onderling intensiever samen te werken, is op concernniveau een inventarisatie gemaakt van bedrijfsvoeringslasten (personeels- en huisvestingskosten) in beide gemeenten. Ervaringen met intergemeentelijke samenwerking leren dat op langere termijn ook ruimte gevonden wordt in programmalasten, maar deze worden bepaald door de eigen beleidskeuzen per gemeente en zijn daarom in dit overzicht niet verder geanalyseerd. Bij de inventarisatie van de bedrijfsvoeringslasten is gekeken naar: Loonkosten (gericht op medewerkers in de eigen organisatie; exclusief Griffie, college en raad) Personeelsgerelateerde kosten (zoals toelagen, vergoedingen, opleidingskosten, reis- en verblijfskosten en kosten voor werving en selectie) Structurele kosten voor inhuur derden Huisvestingskosten (de kapitaal-, exploitatie- en onderhoudskosten voor de gemeentelijke panden van waaruit de ambtelijke organisatie werkzaam is, te weten het gemeentehuis en de gemeentewerf). De bedrijfsvoerings- en programmalasten zijn – op basis van de begrotingen 2015 - in beide gemeenten als volgt in beeld gebracht: Houten Personeelskosten
Wijk bij Duurstede
€ 17,9 mln
€ 8.1 mln
Personeelsgerelateerde kosten
€ 0,9 mln
€ 0,5 mln
Inhuur derden
€ 0,1 mln
€ 0,1 mln
€ 1,7 mln
€ 1,1 mln
€ 89.1 mln
€ 37,6 mln
€ 109.7 mln
€ 47,4 mln
Huisvestingskosten gemeentehuis / gemeentewerf Overige kosten
7
Totale begroting
7
Dit zijn niet één-op-één de programmalasten van beide gemeenten. Ook kapitaal- en ICT-lasten maken hiervan bijvoorbeeld nog onderdeel van uit.
51
De personeelskosten zijn als volgt verdeeld over management en coördinatie, de inhoudelijke medewerkers, de ondersteunende medewerkers en de medewerkers die werkzaam zijn ten behoeve van de grondexploitaties van de beide organisaties. 7%
10% management en coördinatie ondersteuning 25% inhoudelijk grex
58%
Loonkosten naar type medewerker Houten 7%
8%
management en coördinatie ondersteuning 30% inhoudelijk
55%
grex
Loonkosten naar type medewerker Wijk
52
Ombuigingen op organisatie en bedrijfsvoering beide gemeenten Bij het kijken naar welke (financiële) ruimte op termijn gevonden kan worden door intensieve ambtelijke samenwerking, moet ook rekening gehouden worden 8 met de ombuigingen op de organisatie en bedrijfsvoering die beide gemeenten de afgelopen jaren hebben doorgevoerd en deels nog te verwerken hebben. Zowel Houten als Wijk bij Duurstede hebben de afgelopen jaren substantieel in de brede bedrijfsvoering (personeel, bedrijfsvoering, huisvesting) omgebogen. In Houten gaat het om een bedrag van circa € 3 miljoen en in Wijk bij Duurstede een bedrag van circa € 0,75 miljoen. Daarnaast hebben beide gemeenten in de nieuwe collegeperiode ook nog nieuwe ombuigingstaakstellingen staan op de organisatie, bedrijfsvoering en huisvesting: Houten: een taakstelling op het brede domein van organisatie, bedrijfsvoering en huisvesting oplopend tot € 1,3 miljoen in 2018. Hiervan is ondertussen circa € 0,4 miljoen gerealiseerd. Aanvullend heeft Houten nog een taakstellende ombuiging op (efficiencyverbetering door) intergemeentelijke samenwerking staan van € 200.000 in 9 2018. Wijk: nog een te realiseren taakstelling van structureel circa € 0,6 miljoen op de organisatie.
8
Medewerkers gaven in de workshops van dit onderzoek regelmatig aan dat de eerdere ombuigingen op de organisatie effect hebben op de mate waarin nu nog door intensievere samenwerking besparingen te realiseren zijn. 9
Het gaat in totaal om een taakstelling intergemeentelijke samenwerking van € 400.000 (vanaf 2018) waarvan € 200.000 (vanaf 2016) specifiek is gericht op het vinden van aanbestedingsvoordelen in het ruimtelijk domein.
53
Bijlage 4 Geraadpleegde literatuur Algemeen
Ambtelijk fuseren? GROEI! (VNG, VGS, Seinstra en Van de laar, oktober 2014) Intergemeentelijke samenwerking toegepast. Handreiking voor toepassing van de Wet gemeenschappelijke regelingen (VNG, 2013) Onderzoeksopzet verkenning intensievere samenwerking Houten en Wijk bij Duurstede (Gemeenten Houten en Wijk bij Duurstede, september 2014) Samen Sterker, samenwerking tussen gemeente geanalyseerd, Stan van de Laar (2010)
Gemeente Houten
Beleidsakkoord Houten 2014-2018 (Houten, mei 2014) Collegeprogramma Houten 2014-2018 (Houten, juli 2014) Inrichtingsplannen (Houten, september 2013), deelrapporten Beheer openbare ruimte, Dienstverlening, Ruimtelijke ontwikkeling, Samenleving, Staf Begroting 2014 Gemeente Houten (2013) Begroting 2015 Gemeente Houten (2013) Toekomstagenda Houten 2025 (Houten, 2013)
Gemeente Wijk bij Duurstede
Coalitieakkoord 2014-2018 (Gemeente Wijk bij Duurstede, mei 2014) Kwaliteitsrapport gemeente Wijk bij Duurstede (Gemeente Wijk bij Duurstede en Provincie Utrecht, februari 2013) Organisatievisie Gemeente Wijk bij Duurstede (2013-2020) (Gemeente Wijk bij Duurstede, 28 januari 2014) Profielschets ten behoeve van de Kwaliteitsmeting van Gemeente Wijk bij Duurstede (Gemeente Wijk bij Duurstede en Provincie Utrecht, 13 november 2012) Programmabegroting 2014-2017 Gemeente Wijk bij Duurstede (2013) Programmabegroting 2015-2018 Gemeente Wijk bij Duurstede (2014) Wijk bij Duurstede verdiepingsonderzoeken taken op afstand (Berenschot, 2013) – deelrapporten Bedrijfsvoering; Beheer; Grote projecten; Milieu & Handhaving; Ruimtelijke ordening; Sociale domein Visie op intergemeentelijke samenwerking (Gemeente Wijk bij Duurstede, 25 februari 2014)
54
