Risicomanagement in de gemeente Leudal

Rekenkamer Leudal

Risicomanagement in de gemeente Leudal Rekenkamerrapport

Onderzoeksteam: Projectleider: Onderzoekers: Referent:

L. Monod de Froideville dr. S. Duindam L. Monod de Froideville mr. J.J.P.M. van Hout

Maart 2011

Risicomanagement van de gemeente Leudal maart 2011

1


2

Inhoud 0 1 1.1 1.2 2 2.1 2.2 2.3 3 4

Samenvatting Inleiding Aanleiding voor het onderzoek Doel van het onderzoek Probleemstelling en onderzoeksvragen Probleemstelling Onderzoeksvragen Afbakening Aanpak van het onderzoek Het formele kader van het weerstandsvermogen en het risicomanagement 4.1 Algemeen 4.2 Belangrijke wettelijke kaders 4.3 COSO- model als norm 5 Bevindingen 5.1 Formele stand van zaken 5.2 Documenten en nota's met risicomanagementvraagstukken 5.2.1 Financiële verordening 5.2.2 Treasurystatuut 5.2.3 Accountantsrapport met betrekking tot de bevindingen jaarstukken 2009: Tijd voor een reset? 5.2.4 Notitie "InControl" 5.2.5 Notitie "Projectmatig werken" 5.2.6 Notitie "Verbindend aan de slag" 5.2.7 Stoplichtenrapportage 5.2.8 Begroting 2011 5.2.9 Nota Grondbeleid 5.2.10 Financieel verdiepingsonderzoek Provincie Limburg 5.3 Het proces van risicobeheersing in de gemeente Leudal 5.3.1 Stakeholders en aanspreekbaarheid 5.3.2 Organisatiedoelstellingen 5.3.3 Maatregelen met betrekking tot beheersing van risico's 6 Conclusies en Aanbevelingen 6.1 Conclusies 6.2 Aanbevelingen

5 9 9 10 11 11 12 12 13 14 14 14 15 16 16 17 17 18 19 22 22 23 26 27 28 28 29 30 31 32 33 33 34

Bijlagen: Bestuurlijke reactie Nawoord Literatuur Samenstelling Rekenkamer Leudal


3


4

Samenvatting De Rekenkamer Leudal heeft onderzoek gedaan naar het weerstandsvermogen en risicomanagement van de gemeente Leudal. Sinds de invoering van het Besluit Begroting en verantwoording in 2004 dient de gemeente structureel aandacht te geven aan risico's die zij loopt, door het vaststellen van beleid hoe om te gaan met risico's en risicomanagement. Ook moet de gemeente ervoor zorgen dat er middelen aanwezig zijn om de financiële gevolgen van het optreden van risico's op te vangen. De relatie tussen de risico's waar de gemeente geen maatregelen voor heeft genomen en de beschikbare middelen die een gemeente heeft om die niet begrote kosten op te vangen is het weerstandsvermogen. De kaders voor het gemeentelijk beleid van het weerstandsvermogen en het risicomanagement en daaraan gekoppeld de beheersmatige aspecten kunnen worden vastgelegd in een Nota Weerstandsvermogen. Wanneer deze nota ontbreekt , moeten de kaders worden vastgelegd in een verplichte paragraaf in de begroting. Belang van het onderzoek De Rekenkamer Leudal heeft zich voorgenomen ieder jaar één van de verplichte paragrafen uit de begroting van de gemeente Leudal te onderzoeken, omdat deze, naast dat hierin de kaders van beleid worden vastgelegd, ook een goede dwarsdoorsnede van de begroting geven en daardoor ook aanvullende informatie over de financiële positie van de gemeente. De keuze is deze keer gevallen op onderzoek naar de paragraaf Weerstandsvermogen en daaraan gekoppeld het Risicomanagement, omdat de huidige economische crisis de nodige onverwachte risico's met zich meebrengt en goed inzicht in het weerstandsvermogen en het risicomanagement van nog groter belang is dan voorheen. Ook vóór de crisis waren de risico's, waarmee gemeenten worden geconfronteerd, al aanzienlijk toegenomen. De projecten, waarin gemeenten zijn betrokken, worden steeds complexer, gemeenten worden geconfronteerd met steeds veranderende weten regelgeving, burgers kijken steeds vaker kritisch mee, de voortdurende kans om aansprakelijk gesteld te worden groeit, het risico van imagoschade ligt steeds op de loer. Doel van het onderzoek De Rekenkamer Leudal wil met dit onderzoek inzicht verschaffen aan de gemeenteraad en het college in hoe bewust de gemeente zich is van onverwachte risico's die zich in de organisatie kunnen voordoen, zowel in de programma's als bij de eenheden, maar ook in hoe de gemeente met risico's omgaat. Immers door het bewust zijn van en bekend zijn met risico's kunnen maatregelen worden getroffen die ervoor zorgen dat risico's kunnen worden beperkt.

�

�

Hoofdvragen Het onderzoek heeft zich gericht op twee hoofdvragen: Is de gemeente Leudal zich voldoende bewust van de vele risico's die zich onverwacht kunnen voordoen, met andere woorden: hoe compleet is de risico-inschatting in de gemeente Leudal en hoe gaat men binnen de organisatie met de risico's om?


5

Aanpak 1 Naast bestudering van de in het literatuuroverzicht genoemde documenten en analyse van een aantal documenten van de gemeente Leudal zijn er gesprekken gevoerd met alle directeuren, soms vergezeld door een beleidsambtenaar, en met één van de wethouders. Deze gesprekken vormen een belangrijk onderdeel van het onderzoek, omdat de rekenkamer hiermee de "gevoelstemperatuur" ten aanzien van risico's heeft kunnen vaststellen. Onderzoeksvragen 1. Heeft de gemeente zich voldoende de vraag gesteld welke risico's de organisatie loopt? Met andere woorden zijn de risico's geïnventariseerd, met name de nietfinanciële risico's, zowel bij de eenheden als in de programma's? In het kader van het onderzoek zullen we kijken in welke mate processtappen zichtbaar zijn bij het proces van risicomanagement, zoals dat zich in de gemeente Leudal in de praktijk voordoet. 2. Blijkt uit deze inventarisatie dat de gemeente de niet-financiële risico's onderkent? Is dit voldoende duidelijk, denk aan imagoschade, milieuschade, andere vormen van schade? 3. Welke zijn de maatregelen die de gemeente heeft genomen om risico's te beheersen? 4. Spelen bij het beheersen van risico's facetten als Organisatie, Mensen en Vaardigheden, Procedures, Systemen en Organisatiecultuur een rol? Conclusies: Uit het onderzoek blijkt dat het proces van risicomanagement binnen de gemeente Leudal een verregaande ontwikkeling heeft doorgemaakt. Dit proces is echter nog niet ten einde waar het de formalisering van risicomanagement betreft in de vorm van een Nota Weerstandsvermogen. De Rekenkamer Leudal kan haar conclusies daarom alleen trekken op basis van de gevoelstemperatuur, die zij verbonden acht aan het huidige proces van risicomanagement, waar de gemeente Leudal feitelijk nog middenin zit. Een proces wat haar formele bekrachtiging naderbij ziet komen. Op basis van haar onderzoek concludeert de Rekenkamer Leudal dat de verschillende financiële en niet-financiële risico’s die de gemeente Leudal loopt in hoge mate in kaart zijn gebracht. Dit is beschreven in paragraaf 5.2. van dit onderzoek, en gezien de omvang van deze paragraaf en het aantal beschreven documenten, kan in voldoende mate gesteld worden dat de inventarisatie van de verschillende risico’s binnen Leudal op een goede wijze is geschied. Het in kaart brengen van de risico’s is een noodzakelijke randvoorwaarde om een proces van risicomanagement ook daadwerkelijk in te vullen. Uit haar onderzoek concludeert de Rekenkamer Leudal dat op het niveau van de hoogste verantwoordelijkheden binnen de gemeentelijke organisatie van de gemeente Leudal risicomanagement op een goede wijze “tussen de oren” aanwezig is. De vertaalslag naar de rest van de organisatie wordt mede ondersteund door de wijze waarop dagelijkse werkprocessen ingericht en beheerd worden, waarbij de vervolmaking van een aantal instrumenten, zoals procesbeschrijvingen binnen de organisatie, het dashboard voor de financieel adviseurs en de formele afronding van de Nota Weerstandsvermogen, wel van groot belang zijn. Immers, aan de hand van deze instrumenten kunnen problemen die met de integraliteit van processen te maken hebben ook goed beheerst worden. Een situatie die nu nog onderdeel is van het groeien van de organisatie, maar tijdens het groeiproces nog wel voor bepaalde “schades” kan zorgen. 1

Zie bijlage Literatuur


6

Een groeiproces dat ook na het afronden van een Nota Weerstandsvermogen blijvend door zal moeten gaan, omdat echte risicobeheersing vooral ook een vraagstuk is van kwalitatief goed personeel, dat kan werken met de juiste “gereedschappen”. Personeel dat handelt in het besef dat ook zij verantwoordelijk is voor een goede invulling van zaken als dossiervorming, het delen van informatie, en andere aspecten die de houding en het gedrag van de betrokken ambtenaar tonen. Organisatie, Mensen en Vaardigheden, Procedures, Systemen en Organisatiecultuur spelen dan ook een doorlopende rol bij risicobeheersing binnen een organisatie, waarbij de gevoelstemperatuur een blijvend onderdeel is voor de gemeenteraad van Leudal en de Rekenkamer Leudal. Voor de Rekenkamer Leudal is het gevoel op dit moment dan ook goed. Het voelt warm aan! Op basis van haar bevindingen en conclusies met betrekking tot het onderzoek naar het management van risico’s in de gemeente Leudal heeft de Rekenkamer Leudal de volgende aanbevelingen: Aanbevelingen 1. Finaliseer zo spoedig mogelijk het formele proces van risicobeheersing in de gemeente Leudal aan de hand van een Nota Weerstandsvermogen. Geef uitvoering aan de opstelling van de risicobeheermatrix (zie pagina 99 begroting 2011) 2. Relateer de hoogte van het weerstandsvermogen aan de hand van de voorkomende risico’s, de wijze waarop risico’s beheerst worden en de mate waarin de organisatie zich verantwoordelijk voelt voor dit proces van risicobeheersing. Een beoordeling op basis van een kwalitatief groeiende organisatie, die de gemeente Leudal op dit moment reeds vormt. 3. Maak werk van de blijvende competentieontwikkeling van medewerkers. Niet alleen in termen van kennis en vaardigheden, maar vooral ook op de competentieonderdelen houding en inzicht. Zowel ten aanzien van het eigen werk, als met betrekking tot het functioneren van medewerkers in integrale teams.


7


8

1. Inleiding 1.1 Aanleiding voor het onderzoek De Rekenkamer Leudal heeft zich voorgenomen ieder jaar één van de verplichte paragrafen uit de begroting van de gemeente Leudal te onderzoeken, omdat in de paragrafen, wanneer uitwerkingsnota's ontbreken, de kaders voor het gemeentelijk beleid en de daaraan gekoppelde beheersmatige aspecten (zie BBV) worden vastgelegd. Bovendien geven de paragrafen een goede dwarsdoorsnede van de begroting en daardoor aanvullende informatie over de financiële positie van de gemeente. De verplichting tot het opnemen van paragrafen in de begroting komt voort uit het Besluit Begroting en Verantwoording Gemeenten (BBV), in werking getreden in 2004. Dit jaar heeft de rekenkamer besloten om onderzoek te doen naar het weerstandsvermogen en daaraan gekoppeld het risicomanagement van de gemeente Leudal. Dit omdat de huidige economische crisis de nodige onverwachte risico's met zich mee brengt en goed inzicht in het weerstandsvermogen en het risicomanagement van nog groter belang is dan voorheen. Ook vóór de crisis waren de risico's, waarmee gemeenten worden geconfronteerd, al aanzienlijk toegenomen. De projecten, waarin gemeenten zijn betrokken, worden steeds complexer, gemeenten worden geconfronteerd met steeds veranderende weten regelgeving, burgers kijken steeds vaker kritisch mee, de voortdurende kans om aansprakelijk gesteld te worden groeit, het risico van imagoschade ligt steeds op de loer. Ten aanzien van de paragraaf Weerstandsvermogen verplicht het BBV de gemeente om het weerstandsvermogen in kaart te brengen aan de hand van een vastgestelde risicoprofiel. Begrippen die in het kader van dit onderzoek van belang zijn: � � � �

Weerstandsvermogen Weerstandscapaciteit Weerstandsbehoefte Risicomanagement

ad 1. Het weerstandsvermogen geeft de relatie aan tussen de onverwachte gebeurtenissen, de risico's, waar geen maatregelen voor zijn getroffen en de capaciteit van de gemeente om deze risico's op te vangen zonder haar beleid om te hoeven gooien. ad 2. Over de weerstandscapaciteit zegt het BBV het volgende over: "De weerstandscapaciteit is de financiële buffer die de gemeente heeft om de niet afgedekte risico's op te vangen.” De weerstandscapaciteit waar de gemeente over beschikt bestaat uit twee elementen, de structurele (exploitatie) en de incidentele (vermogen) capaciteit. Onder de structurele capaciteit wordt verstaan: � mogelijke ruimte in tarieven OZB en leges � mogelijke ruimte in tarieven rioolrecht en afvalstoffenheffing � structurele post onvoorzien. Onder de incidentele capaciteit wordt verstaan: � algemene reserve � bestemmingsreserves � stille reserves ad 3. De Weerstandsbehoefte is de omvang van de niet afgedekte risico's


9

ad 4. Risicomanagement is het identificeren en kwantificeren van risico's. Maar ook het bepalen van die activiteiten die de kans op optreden en/of de gevolgen van risico's beheersbaar houden. Voor het beoordelen van de robuustheid van de begroting is inzicht nodig in de omvang en in de achtergronden van de risico’s en de aanwezige weerstandscapaciteit. De risico’s relevant voor het weerstandsvermogen, zijn die risico’s die niet op een andere manier zijn ondervangen. Reguliere risico’s – risico’s die zich regelmatig voordoen en die veelal vrij goed meetbaar zijn – maken geen deel uit van de risico’s in de paragraaf weerstandsvermogen. Hiervoor kunnen immers verzekeringen worden afgesloten of voorzieningen worden gevormd.

1.2

Doel van het onderzoek

Bij risico’s gaat het om bepaalde gebeurtenissen met een kans op schade, waarvoor beheersmaatregelen, verzekeringen en/of de opbouw van een weerstandsvermogen, aan de orde is. Risicomanagement en Governance zorgen er voor dat de organisatie bewust en bekend is met risico’s en dat de nodige maatregelen worden getroffen, die ervoor zorgen dat de risico’s worden beperkt.

De rekenkamer wil met dit onderzoek inzicht verschaffen aan de gemeenteraad en het college in hoe bewust de gemeente zich is van de onverwachte risico's die zich in de organisatie kunnen voordoen zowel in de programma's als bij de eenheden, maar ook in hoe de gemeente met de risico's omgaat. Immers door het bewust zijn van en bekend zijn met risico's, kunnen maatregelen worden getroffen die ervoor zorgen dat risico's kunnen worden beperkt.


10

2.

Probleemstelling en onderzoeksvragen

2.1

Probleemstelling

Risicomanagement en juridische kwaliteitszorg staan de afgelopen jaren volop in de belangstelling bij de overheid, ook bij de lokale overheid. In toenemende mate zijn gemeenteraden zich bewust van risico’s en dragen het college op maatregelen te treffen om risico’s te identificeren en te voorkomen door het invoeren van Risicomanagement. Echter, veelal beperkt het risicomanagement zich nog tot het opstellen van een paragraaf weerstandsvermogen waarin de weerstandscapaciteit en de weerstandsbehoefte worden berekend. Deze paragraaf weerstandsvermogen is veelal louter financieel ingericht waarbij niet-financiële risico’s onvoldoende aan bod komen. Ook binnen de gemeente Leudal is vooral de financiële zijde van risico’s zichtbaar. De niet-financiële risico’s vooralsnog veel minder. Risicomanagement is echter meer dan het financieel kwantificeren en identificeren van risico's. Het is een instrument dat aan de gemeente handvaten biedt om doelen te bereiken en aan de voorkant tijdig bij te sturen door risico's in beeld te hebben en te houden.

De centrale probleemstelling van dit onderzoek is dan ook te onderzoeken in welke mate aan risicomanagement in Leudal vorm wordt gegeven.

Ten behoeve van risicomanagement staan de gemeente vele modellen ter beschikking, die allemaal veel overeenkomsten hebben. Door het inzetten van een dergelijke model kunnen risicocategorieën worden geïdentificeerd. Bij een gemeente zal veelal sprake zijn van de volgende risicocategorieën: • Financiële risico’s • Juridische risico’s • Financieringsrisico’s • Grondexploitatierisico’s • Projectrisico’s • Milieurisico’s • Arbeidsmarktrisico’s • Economische risico’s • Aansprakelijkheidsrisico’s • Personele risico’s • Bestuurlijke risico’s • Imago risico’s


11

2.2

Onderzoeksvragen

Hoofdvragen Gezien de bovenstaande probleemstelling richt het onderzoek zich op de volgende hoofdvragen:

�

�

Is de gemeente Leudal zich voldoende bewust van de vele risico's die zich onverwacht kunnen voordoen, met andere woorden: hoe compleet is de risicoinschatting in de gemeente Leudal en Hoe gaat men binnen de organisatie met de risico's om?

Onderzoeksvragen Met de geformuleerde onderzoeksvragen wil de Rekenkamer Leudal de benodigde kennis vergaren om het beoogde doel van het onderzoek te bereiken. Deze onderzoeksvragen vormen dus een vertaling van de probleemstelling naar concrete, onderzoekbare vragen. Uit de probleemstelling van paragraaf 2.1 worden de volgende onderzoeksvragen geformuleerd: 1.

2. 3. 4.

2.3

Heeft de gemeente zich voldoende de vraag gesteld welke risico's de organisatie loopt? Met andere woorden zijn de risico's geïnventariseerd, met name de nietfinanciële risico's, zowel bij de eenheden als in de programma's? In het kader van het onderzoek zullen we kijken in welke mate processtappen zichtbaar zijn bij het proces van risicomanagement, zoals dat zich in de gemeente Leudal in de praktijk voordoet. Blijkt uit deze inventarisatie dat de gemeente de niet-financiële risico's onderkent? Welke zijn de maatregelen die de gemeente heeft genomen om risico's te beheersen? Spelen bij het beheersen van risico's facetten als Organisatie, Mensen en Vaardigheden, Procedures, Systemen en Organisatiecultuur een rol? Afbakening

Het onderzoek richt zich vooral op het bieden van inzicht in de bedrijfsvoering in brede zin, niet op de financiële risico's, die daarmee samenhangen.


12

3.

Aanpak van het onderzoek

De Rekenkamer Leudal is het onderzoek begonnen met het verzamelen en bestuderen van algemene informatie over weerstandsvermogen en risicomanagement. Daarna is een oriënterend gesprek gevoerd met een medewerker van het team financiën. Doel hiervan was een eerste algemene indruk te krijgen over wat er leeft binnen Leudal ten aanzien van het onderwerp weerstandsvermogen en risicomanagement. Vervolgens zijn naast de in het literatuuroverzicht genoemde documenten ook documenten en nota's van de gemeente Leudal met risicovraagstukken bestudeerd, om daarna af te sluiten met gesprekken met alle directeuren, soms vergezeld door een beleidsambtenaar, en met één van de wethouders. Deze gesprekken vormen een belangrijk onderdeel van het onderzoek, omdat de rekenkamer hiermee de "gevoelstemperatuur" ten aanzien van risico's heeft kunnen vaststellen.


13

4. Het formele kader van het weerstandsvermogen en het risicomanagement. 4.1

Algemeen

Normen en maatstaven spelen een centrale rol in rekenkameronderzoek. Om oordelen te kunnen vellen moet een rekenkamer voor het onderzoek een referentiekader opstellen, ten opzichte waarvan zij de onderzoeksbevindingen toetst. Normen kunnen ontleend zijn aan weten regelgeving, maar ook aan wetenschappelijk onderzoek of aan algemeen aanvaarde beginselen, zoals het beginsel van behoorlijk bestuur. Ook doelen of prestatie-indicatoren die door de beleidsmaker van te voren zijn opgesteld, kunnen een bron van normen zijn. De rekenkamer vindt het belangrijk om dat referentiekader expliciet te maken. Dat geeft niet alleen de rekenkamer/ projectteam gedurende het onderzoek houvast, maar ook de onderzochte eenheden / team(s)/personen. In onderstaand overzicht geeft de rekenkamer aan welke normen zij in dit onderzoek wil hanteren. Per norm wordt zo nodig een korte toelichting gegeven: 4.2

Belangrijke wettelijke kaders

Voor een onderzoek naar de stand van zaken binnen de gemeente Leudal met betrekking het management van risico’s, worden belangrijke wettelijke kaders gevormd door de: � Gemeentewet Verordeningen ex artikel 212 en 213 en 213a van de gemeentewet. � Financiële verordening gemeente Leudal (ex artikel 212 gemeentewet) Hierin worden de uitgangspunten voor het financieel beleid vastgelegd, voor het financieel beheer en voor de inrichting van de financiële administratie. � Controleverordening (ex artikel 213 gemeentewet) Hierin worden regels vastgesteld voor de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie. � Verordening (ex artikel 213a gemeentewet) inzake doelmatigheid en doeltreffendheid � Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) Het Besluit Begroting en verantwoording (2004) verplicht de gemeente om in de begroting en de jaarrekening een paragraaf weerstandsvermogen op te nemen die minimaal dient te bevatten: o een inventarisatie van de weerstandscapaciteit o een inventarisatie van de risico's o beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico's o inzicht in de reserves en voorzieningen. Het gestelde in de genoemde verordeningen alsmede het BBV zal voor dit onderzoek een belangrijke norm vervullen. Wij zullen door middel van de diverse onderzoeksactiviteiten toetsen of en in welke mate de gemeente Leudal handelt in overeenstemming met haar Verordeningen en het BBV.


14

4.3

COSO-model als norm

Risicomanagement is echter ook het resultaat van een proces. Dergelijke processen zijn veelal onderdeel van bepaalde standaardisatiemethoden. Eén van de veel gebruikte modellen om risicomanagement te ontwikkelen is het COSO model (bij zowel profit, maar ook in toenemende mate bij non-profit organisaties). Dit is een management model dat is ontwikkeld door “The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission” (COSO). Het is een wereldwijd geaccepteerd model dat uitgaat van een kubus waarin de relatie weergegeven wordt tussen: -

Doelstellingen van een organisatie (risico’s verbonden aan het bereiken van doelstellingen) De verschillende stappen in het risicomanagementproces (bijvoorbeeld identificatie van kansen/risico’s die van invloed zijn op bereiken doelstellingen) De verschillende niveaus in een organisatie (bestuur, ambtenaren etc.)

Op hoofdlijnen gaan risicomanagementmodellen uit van de volgende processtappen: Stap 1: Wie zijn de stakeholders Stap 2: Wat zijn de organisatiedoelstellingen Stap 3: Wat zijn de risico categorieën Stap 4: Beoordeel risico’s op kans van optreden en mate van impact Stap 5: Stel risicomatrix op Stap 6: Bepaal (risico) strategie (mijden, beperken etc.) Stap 7: Wie is aanspreekbaar op risico Stap 8. Wat zijn de bestaande maatregelen (IC, toezicht, financiële reserves) Stap 9: Beoordeel effectiviteit en efficiency van bestaande maatregelen Stap 10: Stel plan van aanpak op Stap 11: Voer plan van aanpak uit Stap 12: Zorg voor periodieke beoordeling en rapportagestructuur Uit onderzoek is gebleken dat het succesvol ontwikkelen en implementeren van risicomanagement afhankelijk is van de volgende succesfactoren: -

Verantwoordelijkheden benoemen Betrokkenheid hele organisatie Open cultuur binnen de organisatie Kennis van risicomanagement

In het kader van het onderzoek zullen we kijken in welke mate de bovenstaande processtappen zichtbaar zijn bij het proces van risicomanagement, zoals dat zich in de gemeente Leudal in de praktijk voordoet. Onze bevindingen van de praktijk in Leudal zullen we dus naast de Verordeningen en het BBV spiegelen aan het bovenstaand beschreven COSO-model en beschouwen we ook dit model als norm. Bij de beschouwing van de verschillende maatregelen (stappen) die kunnen worden genomen bij het beheersen van risico’s in de gemeentelijke organisatie zal nadrukkelijk worden gekeken of de genomen stappen ook efficiënt te noemen zijn. Immers het is soms goedkoper om kleine risico’s gewoon ongemoeid te laten, omdat de samenhangende (transactie)kosten van risicomanagement op deze terreinen niet opwegen tegen de baten (het wegnemen van risico’s).


15

5.

Bevindingen

5.1.

Formele stand van zaken

Wie zich verdiept in de financiële stukken van de gemeente Leudal komt op vele plaatsen iets tegen over risicomanagement, risico’s en weerstandsvermogen. Maar een algehele afgeronde implementatie van risicomanagement, bijvoorbeeld aan de hand van een Nota Risicomanagement, is nog niet zover. In de begroting 2011 is de formele stand van zaken weergegeven met betrekking tot het risicomanagement in de gemeente Leudal. Deze luidt als volgt:

“Het managementteam heeft een plan van aanpak opgesteld om te komen tot implementatie van risicomanagement. In het derde kwartaal van 2010 wordt een risicomatrix ontwikkeld om risico's te beheersen en zullen per organisatieonderdeel de risico's met behulp van deze matrix in beeld worden gebracht. In deze matrix zal worden aangegeven wat de kans is dat het risico zich voordoet, wat de gevolgen zijn als het risico zich voordoet en wat de te nemen acties zijn om het risico te voorkomen, c.q. de gevolgen te beperken. Door middel van een pilot zal worden gestart met de implementatie van risicomanagement om vervolgens in het laatste kwartaal van 2010 risicomanagement in zijn geheel in de organisatie in te bedden. “

In december 2010, wanneer dit rekenkamerrapport wordt geschreven, is nog geen sprake van een start van een pilot, maar kan ondermeer aan de hand van de verschillende interviews met betrokkenen worden waargenomen, dat de stap naar een risicomatrix en een implementatie niet ver weg meer is. Uit de begroting 2011 blijkt ook dat de gemeente Leudal zich ten doel heeft gesteld om een beleidsplan risicomanagement samen te stellen en dit plan te presenteren en te implementeren in de organisatie. Dit beleidsplan zal ook input zijn voor de nota weerstandsvermogen, omdat het weerstandsvermogen uiteindelijk de spiegel is van alle waargenomen mogelijke gebeurtenissen die mogelijk tot een bepaalde schade kunnen leiden (de risico’s). Einde 2010 heeft de gemeenteraad van Leudal, in afwachting van het beleidsplan risicomanagement en de daarmee samenhangende nota weerstandsvermogen, nog geen uitspraak gedaan over de gewenste omvang van het weerstandsvermogen in de paragraaf of in een aparte nota. Met andere woorden: de aanwezige weerstandscapaciteit is nog niet afgezet tegen de aanwezige risico’s en er is nog geen uitspraak gedaan over de minimaal benodigde weerstandscapaciteit. Wel is tot dus ver in de paragraaf weerstandsvermogen van de begroting door de gemeente steeds een geactualiseerde stand van de weerstandscapaciteit en de risico’s aangegeven. In de Nota Weerstandsvermogen zal vorm worden gegeven aan de confrontatie tussen de risico’s en gewenste c.q. noodzakelijke weerstandscapaciteit. Ook zal binnen de nota het onderwerp herschikking reserves worden opgenomen. Volgens de begroting 2011 zullen hierin de volgende onderwerpen worden opgenomen: - de herschikking van de reserves (kadernota 2011) Risicomanagement van de gemeente Leudal maart 2011

16

- de kwantificering van de risico’s; - de omvang van de weerstandscapaciteit in relatie tot de risico’s; - bepaling van een minimale omvang van de algemene reserve als onderdeel van de weerstandscapaciteit; - confrontatie van de weerstandscapaciteit met de risico’s. De formele stand van zaken met betrekking tot het weerstandsvermogen en verschillende risico’s laat een situatie zien, waarin zaken nog in ontwikkeling zijn. Dat hierbij geen sprake is van slechts een geringe kennis van de verschillende risico’s die zich binnen de gemeente Leudal voordoen, blijkt uit verschillende andere stukken, die we in het vervolg van deze onderzoeksrapportage aan de orde zullen stellen. We zullen daarbij, conform de volgorde bij de eerdere geformuleerde onderzoeksvragen, alsmede het normenkader, eerst aangegeven op welke wijze in reeds vastgestelde nota’s met het vraagstuk van risicomanagement wordt omgegaan. 5.2.

Documenten en nota’s met risicomanagementvraagstukken

5.2.1.

Financiële Verordening, in werking getreden op 1-1-2010:

De Gemeenteraad kan in de financiële verordening periodiek de kaders en de strategie met betrekking tot het risicobeleid bepalen: de kaders waarbinnen het college en het management mag werken. De raad kan aangeven: � het risicobeleid � het risicoprofiel � waar middelen voor gereserveerd zijn � wanneer en hoe informatie wordt gegeven aan de raad over de ontwikkeling van de risico's � wanneer en hoe vaak geïnventariseerd en gemonitord wordt. Echter de Financiële Verordening van de gemeente Leudal geeft enkel algemene regels voor de kadernota, de begroting, de tussentijdse rapportages, de jaarrekening, de investeringskredieten en de financieringsfunctie. Tot dusver heeft de gemeenteraad van Leudal gekozen om de kaders voor het beleid ten aanzien van het weerstandsvermogen en risicomanagement op te nemen in de jaarlijkse begroting en wel in de verplichte paragraaf Weerstandsvermogen. De gemeente Leudal kan ook kiezen om haar beleid vast te leggen in nota's. Voor het beleid ten aanzien van weerstandsvermogen en risicomanagement is deze nota nog niet opgesteld, zoals eerder is vastgesteld. Wel noemt de financiële verordening van de gemeente Leudal de Nota Activabeleid, de Nota Reserves en Voorzieningen en het Treasurystatuut. De financiële verordening stelt dat het College van Burgemeester en Wethouders bij het uitvoeren van de financieringsfunctie de bepalingen van het treasurystatuut in acht dient te nemen. Aangezien een groot aantal risico’s in financiële zin zich voordoen bij het beheer van de lokale schatkist, zullen we hierna in een aparte paragraaf in gaan op dit Treasury-statuut. Ook geeft de financiële verordening regels wanneer en voor welke afwijkingen de raad door het college geïnformeerd dient te worden: � Wanneer bijvoorbeeld het college van B&W in de loop van het begrotingsjaar uitgaven wil doen die niet in de begroting zijn opgenomen en hoger zijn dan 50.000


17

� �

5.2.2.

euro wordt aan de raad, voorafgaand aan het aangaan van de verplichting, een investeringsvoorstel gedaan. Onverwachte en significante afwijkingen in positieve of negatieve zin worden in de eerstvolgende raadsvergadering ter kennis en besluitvorming van de raad gebracht. Ook worden regels genoemd voor het melden van afwijkingen ten aanzien van de begroting, in de tussentijdse rapportages: - afwijkingen van: a. inkomsten uit de Algemene Uitkering b. resultaten uit de grondexploitatie - afwijkingen groter of gelijk aan 10% én afwijkingen groter of gelijk aan € 25.000,= op de oorspronkelijke ramingen van baten en lasten van producten en investeringskredieten in de begroting, dienen toegelicht.

Treasurystatuut (in werking getreden 19 november 2009)

Eén van de nota's genoemd in de Financiële Verordening is het treasurystatuut. Het omschrijft de gedragscode als het gaat om het nemen van beslissingen over ondernemingsfinanciering, beleggen en beheersen van risico's. Treasury wordt gedefinieerd als het sturen en het beheersen van, het verantwoorden over en het toezicht houden op de financiële vermogenswaarden, de financiële stromen, de financiële posities en de hieraan verbonden risico’s. De voornaamste taak van Treasury is de gemeente te beschermen tegen ongewenste financiële risico's, zoals renterisico's, koersrisico's, kredietrisico's, interne liquiditeitsrisico's en valutarisico's, alles binnen de door de Wet Fido (Wet financiering decentrale overheden) gestelde richtlijnen en limieten. Deze wet geeft instrumenten die de risico's beperken die gemeenten lopen bij lenen en beleggen. Gemeenten moeten zich namelijk houden aan de zogeheten kasgeldlimiet en de renterisiconorm. De limiet zorgt ervoor dat er niet te veel kortlopende leningen worden aangetrokken; de renterisiconorm zorgt voor spreiding in de langlopende leningen. In 2007 heeft de gemeente Leudal het softwarepakket BNG Treasury aangeschaft met de modules liquiditeitsprognoses en rapportages. Door de organisatie wordt aangegeven dat de modules vooral bedoeld zijn voor het inzicht in de liquiditeitsbehoefte op de lange termijn. Na ontvangst van de informatie worden de exploitatiebudgetten gegroepeerd en verdeeld over het jaar. Het probleem echter blijft dat Treasury, hoewel belangrijk, "een taak erbij is". Ook wil de gemeente Leudal "met het vaststellen van het treasurystatuut, de treasuryfunctie breder uitdragen binnen de organisatie". Het team financien wil de grip op het liquiditeitsverloop (het verloop van toekomstige inkomsten en uitgaven) van de gemeente optimaliseren en hiervoor is tijdige uitwisseling van informatie tussen de verschillende eenheden en de projectleiders van essentieel belang. In de toelichting op artikel 15 van het Treasurystatuut wordt het volgende gesteld: "Het verstrekken van juiste, tijdige, volledige en relevante verantwoordingsinformatie moet gerekend worden tot de belangrijkste succesfactoren voor het kunnen beheersen van de financiële en interne risico's van de gemeente". Regel is dat één maal per kwartaal aan de budgethouders wordt gevraagd om een liquiditeitsprognose af te geven voor hun investeringen. In de kadernota staat dat vanaf 2011 de begroting per kwartaal wordt opgezet. Men hoort per kwartaal aan te geven wat men denkt te realiseren. Hierdoor ontstaat inzicht in het bestedingspatroon en sluit dit aan op de liquiditeitsprognoses.


18

5.2.3. Accountantsrapport met betrekking tot de bevindingen jaarstukken 2009: "Tijd voor een reset?". Ieder jaar rapporteert de accountant aan de raad over de bevindingen ten aanzien van de jaarrekening in het zogeheten Rapport van bevindingen. De controle bestaat uit een combinatie van controlewerkzaamheden, waaronder risicoanalyse, cijferbeoordelingen, beoordeling van administratieve procedures etc. en het daarmee samenhangende systeem van interne controlemaatregelen en gegevensgerichte controlewerkzaamheden. Naast het algemene onderzoek stelt de raad jaarlijks speerpunten voor onderzoek vast, onderwerpen die speciale aandacht krijgen tijdens het onderzoek. In de raadsvergadering van 15 december 2009 werd "Risicomanagement" gekozen als één van deze speciale aandachtspunten bij het onderzoek van de jaarrekening 2009. In het Rapport van bevindingen 2009: "Tijd voor een reset?" rapporteert de accountant, dat er nog geen sprake is van integraal risicobeleid. Aanbeveling is om integraal risicomanagement in te voeren door processen te beschrijven, risico's te identificeren, beheersingsmaatregelen af te stemmen en naleving te controleren. Eén van de belangrijkste boodschappen uit het rapport ( pagina 5) is het strak monitoren van de actuele ratings van de obligaties binnen de beleggingsportefeuille opbrengst verkoop Essent. Het college schrijft in een reactie op het rapport van bevindingen 2009, (d.d. 27 april 2010) dat zij het monitoren van de ratings gaat laten aansluiten bij de maandelijkse rapportages die zij hierover ontvangen van de beheerder van de portefeuille BNG Capital Management. In het rapport van bevindingen onder Werkzaamheden ten aanzien van Fraude (Frauderisico) (pagina 10) is te lezen dat de gemeente geconstateerd heeft dat een klantmanager betrokken blijkt te zijn bij fraude rondom verduistering van gemeentegelden. De interne controlemaatregelen bleken niet voldoende te zijn. Het college schrijft in een reactie op het rapport van bevindingen 2009, (d.d. 27 april 2010) dat zij nadrukkelijk adequate maatregelen heeft genomen om dit risico te voorkomen. Deze maatregelen zijn beperking van de bevoegdheid tot invoer en aanpassing van rekeningnummers en een interne verdieping van de interne toetsing en roulatie van taken. De volgende door de accountant benoemde aandachtspunten zijn niet nog niet geïmplementeerd:(pagina 12 en 13): � Organisatie is gestart met het beschrijven van processen, echter men verwacht dat dit proces 2 jaar gaat duren. Citaat van de accountants gedaan tijdens een auditcomitévergadering van 27 april 2009: "Risicomanagement is een belangrijke taak. Per proces zal moeten worden beoordeeld of de organisatie in control is of dat er een bepaalde voorziening moet worden gevormd". NB 16 juni 2010 heeft het MT de begeleiding van het proces beschrijven van werkprocessen gegund aan een extern bureau, het plan van aanpak goedgekeurd en verantwoordelijken aangewezen. � Het contractenregister is gevuld en operationeel, echter het beheer moet nog worden geformaliseerd.


19

De belangrijkste nog niet opgevolgde aanbevelingen uit 2007 en 2008 zijn: �

ICT: de gemeente beschikt niet over formele autorisatieprocedures.

Tijdens het onderzoek blijkt dat de organisatie beschikt over in- en uit-dienstformulieren en interne verschuivingsformulieren, met als onderdeel : autorisaties. Deze formulieren (en de procedure) zijn gereed voor gebruik. Recent is echter gebleken dat de procedure niet altijd consequent wordt gevolgd en dat personeelsmutaties niet altijd worden doorgegeven. Dit is nu door periodieke controle in beeld en de bewaking is strakker getrokken. NB: in de brief van het college aan het auditcomité naar aanleiding van de managementletter 2010 "Een grote stap voorwaarts" d.d. 16 november 2010 staat te lezen dat deze procedure medio 2011 zal zijn geïmplementeerd. �

ICT: gemeente beschikt niet over een formele change management procedure.

De procedure is opgesteld en wordt geïmplementeerd. Met de implementatie is gestart en de verdere uitvoering vindt plaats in 2010 en wordt gekoppeld aan de centralisatie van het functioneel applicatiebeheer. Tijdens het onderzoek blijkt dat de naleving van de procedure voor grote(re) veranderingen wordt uitgevoerd (onder leiding van functioneel applicatiebeheer), alles wordt getest en pas na ondertekening van de acceptatietest door gebruiker, worden de applicaties in productie gegeven. Daarmee heeft de gemeente Leudal een veranderingsprocedure (change management) die voor grote(re) veranderingen binnen het gebruik van ICT borging geeft. Voor klein ICT-onderhoud wordt dit nog niet toegepast. Dat gaat in 2011 ook gebeuren. NB: in de brief van het college aan het auditcomité naar aanleiding van de managementletter 2010 "Een grote stap voorwaarts" d.d. 16 november 2010 staat te lezen dat deze procedure medio 2011 is geïmplementeerd. � Het ontbreken van verplichtingenadministratie. Tijdens het onderzoek is gebleken dat in 2010 op projectbasis is gestart met het invoeren van de verplichtingenadministratie op basis van een "pilot". Gedurende het vierde kwartaal van 2010 wordt deze uitgerold over de totale organisatie, zodat vanaf 2011 de hele verplichtingenadministratie volledig operationeel is. NB: In het antwoord van het college op de managementletter 2010 "Een grote stap voorwaarts" d.d. 16 november 2010 staat te lezen dat vanaf 1-1-2011 de verplichtingenadministratie voor de totale organisatie operationeel is. Het rapport geeft op pagina 17 aanbevelingen hoe de jaarrekening verder doorontwikkeld kan worden als echt verantwoordingsinstrument voor de raad. Deze aanbevelingen zijn ook van belang bij het beheersen van risico's: Onderwerp

Aandachtspunten voor Leudal

Zijn majeure kredieten, projecten en beleidsmatige initiatieven waarbij de Raad afzonderlijke besluiten heeft genomen gedurende het jaar, afdoende zichtbaar in de begroting, inclusief SMART-doelstellingen? Geeft de paragraaf weerstandsvermogen inzicht in risico’s, reserves en

Projecten worden adequaat toegelicht in de paragraaf grondbeleid. Daarnaast is een goede vertaling opgenomen van de risico’s in de individuele projecten en het effect hiervan op het weerstandsvermogen van de grondexploitaties.


In algemene zin kan gesteld worden dat risico’s concreter benoemd kunnen worden, aangevuld met concrete acties/ beheersingsmaatregelen. 20

gekwantificeerd Weerstandsvermogen?

Wat betreft de reserves wordt aanbevolen het weerstandsvermogen te kwantificeren en te bewaken.

De paragraaf verbonden partijen dient de Raad inzicht te geven in risico’s en beleidsmatige ontwikkelingen die de Raad betreffen.

De paragraaf verbonden partijen geeft een uitgebreid overzicht van verbonden partijen. Wij geven u in overweging om in de paragraaf meer in te gaan op beleidsrelevante ontwikkelingen en risico’s.

Op pagina 20 besteedt het rapport van bevindingen aandacht aan de risico's en winsten van grondexploitatie: "Grondexploitaties en voorraden grond verdienen in tijd van verslechterende economie en kredietcrisis speciale aandacht, omdat zij het gevoeligst zijn voor afnemende economische omstandigheden. Zo kunnen uitstel of bestemmingswijzigingen een grote financiële impact hebben". Als risicodragend worden genoemd: Ell- Steenenbampt, Heythuysen- Bevelanden fase 1 en 2, Haelen- bedrijventerrein Zevenellen. Naast het Rapport van Bevindingen bestemd voor de raad, schrijft de accountant ook ieder jaar een Managementletter bestemd voor het college van B&W. Hierin rapporteert de accountant onder andere over mogelijke risico’s, verbeteren aandachtspunten betreffende de processen en procedures (beheersingsstructuur). In de managementletter 2008 gaf de accountant aan het beleid risicomanagement al de prioriteit hoog. ( Dit betekent een significant aandachtspunt met een hoog risico). Het MT gaf destijds aan dat risicomanagement niet haar prioriteit had en dat de belangrijkste risico's alsmede de beheersmaatregelen bij het IC traject zouden worden meegenomen. In 2009 is geen speciale managementletter uitgebracht. Op 16 november 2010 is de managementletter 2010 uitgebracht. Hierin concludeert de accountant dat de kwaliteit van de interne controle sterk verbeterd is. Als verbeterpunten, ook bedoeld voor het beheersen van naar te noemen risico’s, worden genoemd: � In het interne controledossier het controlespoor beter vastleggen, zodat beter is vast te leggen of alle risico's worden afgedekt. Deze maatregel wordt geïmplementeerd vanaf het 4de kwartaal 2010. � Geadviseerd wordt om tussentijds de projecten te evalueren om mogelijke verrassingen op het eind van het jaar te voorkomen. Door de al genomen maatregelen stelt het college voor om deze maatregel niet over te nemen. � De functiescheiding bij het betaalproces van de uitkeringen sociale zaken verbeteren. Nu bestaat het risico dat uitkeringen onechtmatig worden verstrekt en dat er een verhoogd frauderisico bestaat. � Wijzigingsverzoeken in de hiërarchie van de tekenbevoegde personen (budgethoudersregeling) beter vastleggen waardoor betere borging wordt verkregen en onrechtmatige handelingen worden tegengegaan. � De aanbevelingen uit het financieel verdiepingsonderzoek van de provincie overnemen en uitvoeren. (Zie ook paragraaf 5.2.10)


21

5.2.4.

Notitie "InControl"

In april 2009 behandelde de gemeenteraad deze notitie, die als voornaamste doel heeft afspraken en informatiestromen tussen raad, college en ambtelijke organisatie "in control" te krijgen. Eén van de verbeteringen voortkomend uit deze notitie en van belang in het beheersen van risico's is het werken met eenheidsplannen / werkplannen. Hierdoor kunnen de teamleiders en de directeuren de voortgang en de risico's bewaken en indien nodig tijdig bijsturen. Ook stelt de nota dat Projectmatig Werken een belangrijke sleutel is om voortgang in de hand te krijgen. Grote (beleids)plannen en Projecten zijn dan ook geselecteerd en is er afgesproken op welke geschikte momenten (voortgangs)rapportages worden opgesteld en bestuurlijk worden geagendeerd. Zo worden de grootschalige projecten in detail gevolgd en bewaakt. Nieuw is ook dat de projecten, die binnen de eenheid worden uitgevoerd of waarin de eenheid leidend is, in de eenheidsplannen worden opgenomen. Ook door het voorgestelde invoeren van managementrapportages wordt de voortgang gevolgd van wat er binnen de verschillende organisatorische eenheden gebeurt, van wat er aan resultaten is geboekt en van de zaken die kritisch zijn. Deze managementrapportages vormen de basis voor de managementgesprekken, waarin op basis van de evaluatie van de stand van zaken, afspraken worden gemaakt over het al dan niet bijstellen van de planning, doelstellingen ed. Er wordt gekeken wat de eenheid te wachten staat en op welke wijze eventuele obstakels genomen kunnen worden. 5.2.5.

Notitie Projectmatig Werken

Naar aanleiding van de Notitie InControl is er een Notitie Projectmatig Werken geschreven en in de organisatie projectmatig werken ingevoerd. Met betrekking tot projectmatig werken geldt dat de integrale benadering van een project belangrijke randvoorwaarden schept om de risico’s van (grote) projecten te kunnen beheersen. Integraliteit, of beter gesteld het gebrek aan integraal werken, is een belangrijke oorzaak van diverse risico’s. Samengevat komt in de notitie projectmatig werken risicomanagement als volgt aan de orde: Met betrekking tot projecten: � In het plan van aanpak van een complex en langlopend project dienen de kaders en de verantwoording per fase duidelijk te zijn aangegeven. Bovendien dient het plan van aanpak te worden vastgesteld door het MT van de gemeente Leudal. Hierdoor wordt ook de ambtelijk opdrachtgever namens het MT gemandateerd. � Elke directeur is verantwoordelijk voor alle activiteiten binnen het aan hem / haar toevertrouwde werkveld; dus niet alleen voor de routinematige activiteiten, maar ook voor de projecten en voor de projectmatige activiteiten. Dit is mede een van de redenen voor de Rekenkamer Leudal geweest om bij haar onderzoek alle betrokken directeuren te interviewen op hun bevindingen met betrekking tot risicomanagement en het door haar gevoelde eigenaarschap met betrekking tot dit thema. Sturing van en verantwoording over projecten vindt plaats op de resultaten en op � wat in dat kader van belang / kritisch is. Zowel de planning als de (voortgang)rapportages moeten daar vooral inzicht ingeven. Planningen dienen geen voorspellingen te zijn, maar zijn gegeven het beeld van de probleem-/doelstelling en de omstandigheden redelijke inschattingen. � Voor een goede sturing geldt de stelregel dat problemen worden gemeld op het moment dat ze zich voordoen. Stelregel en spelregel dienen te zijn dat zaken die verkeerd dreigen te gaan direct gemeld worden, zodat niet later kan blijken dat iets wat nu naar boven komt al veel eerder onderin de organisatie bekend was. Dit streng handhaven is de absolute Risicomanagement van de gemeente Leudal maart 2011

22

voorwaarde voor het goed in de hand krijgen van de aansturing en de tijd hebben om nog te kunnen bijsturen (early warning). � Zo bevat het format voor het maken van een plan van aanpak (PvA) voor projecten o.a. het omgaan met de interne en externe risico’s (analyse en beheersing). Met betrekking tot een projectmatige aanpak: � Wanneer blijkt dat een bepaalde activiteit niet wordt gezien als een project kan toch een projectmatige aanpak overwogen worden. De meerwaarde schuilt in het opstellen van het plan van aanpak waardoor in een vroeg stadium inzicht wordt verkregen in ondermeer de benodigde menskracht, kennis, financiële middelen, de planning, de risico's etc. Hiermee wordt zicht gekregen op het vraagstuk van integraliteit, waardoor verschillende risico’s eerder in kaart gebracht kunnen worden. 5.2.6.

Notitie "Verbindend aan de slag" juni 2010.

Algemeen In de notitie “Verbindend aan de slag”, die mede de basis vormt voor de Kadernota 2011, komen de verschillende risico’s aan de orde in de hoofdstukken 3 en 5. Met de notitie wenst het college antwoord te geven op de vraag: "Hoe staat de gemeente er financieel voor?" De notitie geeft een overzicht van alle beleidsvelden, plannen en programma's waarbij financiële complicaties worden waargenomen. En met de notitie wil het College van B&W de weg vrijmaken voor de heroverweging van plannen die stuiten op: � juridische problemen/risico’s � financiële problemen/risico’s � nieuwe feiten of ontwikkelingen Zo wil het college voorkomen dat er na 1 juni 2010 alsnog juridische- en financiële en al bekende feiten en ontwikkelingen vanuit de organisatie naar voren worden gebracht met nadelige gevolgen van het begrotingsproces. Op pagina 7 van de notitie is een overzicht opgenomen van de effecten van de ombuigingen uit deze notitie voor de begrotingsjaren 2010, 2011, 2012, 2013 en 2014 en waarin is opgenomen "kansen"en "risico"s. Daarbij gaat het ondermeer over het stoppen en/of verminderen c.q. vertragen van projecten en samenwerking in Verbonden Partijen. De projecten zijn gesplitst in een groep onomkeerbaar en een groep projecten die te stoppen zijn. Bij de projectomschrijving worden incidenteel kans en/of risico heel kort aangegeven.

Verbonden Partijen In hoofdstuk 3 van de notitie geeft het College aan dat het niet voor alle dossiers mogelijk is om de juiste bedragen te bepalen ondanks het feit dat het bekend is dat de gemeente bepaalde risico's loopt. In de inventarisatie is een splitsing gemaakt in twee groepen: Risico's Verbonden Partijen en Risico's Projecten. Bij de Verbonden Partijen wordt hoofdzakelijk ingezoomd op het totaal van de door de Verbonden Partijen te realiseren bezuinigingen ingaande 2012. Daarnaast wordt er iets geschreven over wanneer uittreding mogelijk is. Aan de risico's die de gemeente loopt wanneer Verbonden Partijen bezuinigingen doorvoeren en daardoor niet meer alle taken voor de gemeente gaan uitvoeren wordt echter geen tot weinig aandacht besteed. Het risico is zelfs groot dat de gemeente meer moet gaan uitgeven doordat Verbonden Partijen en gesubsidieerde instellingen in de problemen raken als gevolg van de economische crisis.


23

Kijken we naar verschillende genoemde risico’s in de notitie die specifiek Verbonden Partijen in detail aan gaan dan komen de volgende zaken en risico’s aan de orde: Maasland: Zo wordt aangegeven dat bij afslanking van de samenwerking met Maasland, de dienstverlening wordt afgeslankt zoals het terugbrengen van veegrondes. � GOML: Bij het GOML (Gebiedsontwikkeling Midden-Limburg) wordt als risico genoemd dat het fonds onvoldoende kan zijn om het Meerjaren Uitvoeringsplan uit te voeren en dat er gevraagd kan worden om een aanvullende storting te doe � Bij het TROM (Toeristisch- recreatieve Ontwikkelingsmaatschappij) worden "concrete" risico's van uittreding beschreven: � De toeristische promotie van Midden-Limburg (met de gemeente Leudal als groene parel) komt onder druk te staan. Daarmee zal de positie van Midden-Limburg als populaire vakantiebestemming aanzienlijk afnemen, wat indirect weer weerslag heeft op economie en werkgelegenheid in de regio (en de opbrengsten van de toeristenbelasting,dus direct voelbaar aan de inkomstenkant van de gemeente). � De fiets- wandel- en ruiterroutes zal de gemeente zelf moeten onderhouden wat aanzienlijk duurder zal zijn dan dit via het Routebureau te laten verlopen, tenzij er wordt gekozen om ze helemaal niet meer te onderhouden en ze op termijn helemaal zullen verdwijnen. �

Projecten Met betrekking tot een aantal projecten in de gemeente Leudal worden in de Notitie Verbindend aan de slag de projecten beschreven waar risico's aan vastzitten, te weten: - Ell, Steenenbampt - De Bevelanden fase 2 - De Walk - Centrale huisvesting - Structuurbeelden Haelen- Horn (SBHH) - Relatie SBHH /Tango - De verschillende Brede Maatschappelijke Voorzieningen Project Ell, Steenenbampt. (17) Project Ell, Steenenbampt is een risicovol project. Er is een krediet gevoteerd om het beraamde verlies € 472.000,00 te dekken. Echter er wordt aangegeven dat het nog onduidelijk is of de bijdrage hoog genoeg is om alle kosten te dekken. Er wordt een beschrijving gegeven van de belangrijkste zaken die hier spelen, waarvan enkele zaken afgedekt zijn in het gevoteerde krediet. NB: De risico's van enkele zaken staan in algemene bewoordingen beschreven en geven geen inzicht in wat deze risico's betekenen financieel- contractueel. Project de Walk: (20) Dit project omvat grondverkopen aan derden, de bouw van de eigen Centrale Huisvesting alsmede de aanleg van de benodigde infrastructuur. Bij dit plan zijn de volgende "belangrijke "risico's geconstateerd: � Er is geen inpassingsplan gereed voor plangebied De Walk � De verwachting bestaat dat als het inpassingsplan gereed is er een aanpassing van de kostentoerekening met betrekking tot de financiële exploitatie noodzakelijk zijn. � Er is 12.000 m2 extra grond aangekocht, waarbij de verkoop zou zorgen voor een deel van de dekking van de Centrale huisvesting. Vraag is a) óf de grond wordt verkocht en b) zo ja voor welk bedrag. Bovendien is het op basis van de Geurverordening niet mogelijk om de brandweerkazerne en het centrale archief op de Walk niet mogelijk. Project Centrale huisvesting Naast de risico's van Project De Walk zijn de volgende risico's aan de orde: � krijgt men de voormalige gemeentehuizen inclusief het voormalig Rabobank kantoor verkocht en


24

� zo ja levert de verkoop het vereiste bedrag op. Ter beperking van de risico's wil men op korte termijn starten met de verkoop. Risico's structuurbeelden Haelen - Horn (SBHH) Er wordt in de Notitie geprobeerd helderheid te geven over de projectopzet met de financiële consequenties en een analyse van mogelijke risico's met inschatting van eventuele kosten. Het totaal van de mogelijke risico's is ingeschat op € 1.223.135,--. Wanneer blijkt dat het maximale risico zich voordoet dan is er nog voldoende overschot aanwezig voor dekking van de centrale huisvesting, maar is er geen ruimte meer voor tegenvallers in de verdere uitwerking en uitvoering van de projecten. Relatie SBHH - Tango Hier geeft het college de relatie aan tussen de structuurbeelden Haelen- Horn en het project Tango en geeft ook een risicoanalyse van het project Tango met bestuurlijk/ organisatorische aspecten, financiële gevolgen en juridische consequenties. Ook wordt het risico van uittreding uit Tango geschetst met als conclusie dat de bestuurlijke en financiële risico's beperkt zijn, maar er wel sprake is van imagoschade. Risicoanalyse BMV Roggel. Hier wordt aangegeven dat niet is voorzien in het opnemen van de kosten voor het maken van een onderhoudsplan tussen de verschillende partijen die gebruik zullen gaan maken van deze maatschappelijke voorzieningen. Er wordt aangegeven dat men tracht de kosten op te vangen binnen het onderhoudsbudget, maar dat het niet bekend is of dat realiseerbaar is. NB: Wat de risico's zijn, als de kosten niet binnen het onderhoudsbudget kunnen worden opgevangen, wordt niet gemeld. Risicoanalyse BMV Heythuysen Er is te weinig budget voorzien voor het realiseren van de gymzaal. Een tekort dreigt van € 100.000.-. Men is aan het kijken of deze meerkosten op een andere manier kunnen worden opgevangen. Risicoanalyse BMV Grathem Er wordt een risicoanalyse gegeven en bestuurlijk/ organisatorische aspecten, financiële gevolgen, juridische consequenties en wat de risico's zijn bij uittreding uit het project. Conclusie is dat uittreding leidt tot imagoschade waarbij de financiële risico's zich beperken tot de vraag tegen welke kosten het huidige voorzieningenniveau van de bestaande school kan blijven voldoen aan de gestelde kwaliteitseisen. Operationele budgetten In hoofdstuk 5 van de Notitie Verbindend aan de slag wordt ruimte gemaakt voor een detailanalyse van de verschillende operationele budgetten. Hierbij worden per programma in een totaaltabel de bedragen aangegeven die binnen ieder programma worden aangeboden als ombuiging, kans, risico en/of nieuw beleid. In de bijlage worden risico's en kansen aangegeven die erkend worden maar waarvoor het nog niet mogelijk is er een bedrag aan te koppelen. Programma 1: Samenleving en leefbaarheid Als risico wordt genoemd Tango en BMV Grathem en wordt verwezen naar de bijgevoegde risicoanalyse, zoals mede hiervoor in deze rapportage is omschreven. Programma 2: Wonen Geen risico aangegeven. De beïnvloedbaarheid van de opbrengsten binnen dit programma is vooral van toepassing op het product Bouwvergunningen. Alvorens de mogelijkheden hiertoe kunnen worden onderzocht moet er duidelijkheid zijn in hoeverre er sprake is van


25

kostendekkendheid. Bovendien levert de complexiteit rondom de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsvergunning (Wabo) een extra handicap. Programma 3: Werken en economie Onder dit programma vallen de projecten BMV Heythuysen en BMV Roggel, waarvoor een risicoanalyse is bijgevoegd. Programma 4: Vrije Tijd Geen risico's aangegeven. Onder dit programma valt onder meer TROM. Programma 5 : Omgeving en ruimtelijke kwaliteit Geen risico's aangegeven Programma 6: regionale samenwerking Hier komt aan de orde het feit dat de eenheid Ontwikkeling niet beschikt over een operationeel budget om haar initiërende en innovatieve taken uit te voeren. Het streven is dat de eenheid ontwikkeling gaat beschikken over een reëel werkbudget, maar dat dit wordt gevormd door andere budgetten bij de andere eenheden naar beneden bij te stellen. (NB: Ook de rollen en taken van deze eenheid zijn nog niet duidelijk. In de MT vergadering van 13 oktober 2010 wordt afgesproken om de taken en rollen van de eenheid Ontwikkeling uit te schrijven.) Programma 7: Organisatie en bestuur Er is sprake van risico, maar dit is echter niet een twee drie te herleiden. Bij automatisering kan als ombuiging een bedrag van 100.000,-- doorgeschoven worden zonder dat deze verschuiving leidt tot een verhoging van bedrijfs- en afbreukrisico's of imagoschade. Specifieke ombuigingen operationeel budget: Programma 1 :Bij Openbare orden en veiligheid en Brandweer worden risico's aangegeven t.a.v. Subsidie bureau Halt en de eigen kosten inclusief inhuur. Voor het overige wordt gesproken van mogelijke ombuigingen en kansen, niet van risico's. Programma 2: geen risico's aangegeven Programma 3: als risico wordt aangegeven lager dividend Publik Belang/ Enexis ( (Nutsbedrijven) Programma 4: geen risico's aangegeven Programma 5 : Bij de riolering wordt als mogelijk risico aangegeven dat er in het 4de kwartaal 2010 een financiële herijking plaats vindt van het Gemeentelijk rioleringsplan. Programma 6: Als risico wordt aangegeven het mogelijk bijkopen van aandelen van OML Programma 7: Hier wordt verwezen naar de wachtgeldverplichting van de gewezen wethouders als risico onder het P-budget. 5.2.7.

Stoplichtenrapportage per 31 maart 2010

De stoplichtenrapportage is een overzichtsdocument met betrekking tot de voortgang en risicobeheersing van grote projecten. Door middel van de stoplichtenrapportage wordt een indicatie verkregen met betrekking tot de vragen


26

� �

ligt het project nog op planning? en blijven we binnen het budget?

De stoplichtenrapportage is geordend op naam wethouder , terwijl per project de ambtelijke opdrachtgever en de projectleider genoemd zijn. Op deze wijze zijn de probleemeigenaars van de verschillende projecten, alsmede de verschillende risico’s benoemd. Per project wordt middels de kleuren groen, geel en rood aangegeven of het project volgens planning verloopt en of het project binnen het budget blijft. NB MT 23 juni 2010: Bij gele en rode stoplichten zal een concrete uitleg als onderlegger toegevoegd worden bij de bespreking in het MT. 5.2.8.

De begroting 2011

De begroting van de gemeente Leudal geeft veel inzichten in de verschillende activiteiten en projecten die de gemeente Leudal ter hand neemt. De begroting is dan ook een belangrijke bron voor de inventarisatie van de gevoelstemperatuur van het risicomanagement met betrekking tot deze activiteiten en projecten. De Rekenkamer Leudal merkt op dat zij van jaar tot jaar de kwaliteit van de begroting ziet groeien, ondanks dat dit groeiproces nog lang niet ten einde is. Veel onderscheiden risico’s in de begroting 2011 zijn reeds eerder genoemd in de hiervoor besproken documenten, maar de risico’s hebben nog geen vast plaatsje gekregen bij de 3W-vragen, zoals dit bij een aantal andere gemeenten al wel het e geval is. In praktische zin is daar een 4 W-vraag toegevoegd: “Wat zijn de risico’s?”. Overigens is in eerdere onderzoeksrapportages door de Rekenkamer Leudal aangegeven dat veel problemen voorkomen en eventuele risico’s beheerst kunnen worden, door vooral aandacht te besteden aan de vraag: Wat willen we bereiken? Zijn immers de doelen van een organisatie niet bekend, of is er sprake van zwevende doel, dan is de kans dat middelen onjuist ingezet worden veel en veel groter. De begroting 2011 bevat als bron voor het managen van risico’s en het beheersen van de schadelast van deze risico’s wel veel informatie over het ultieme redmiddel bij het managen van de risico’s, namelijk het aanspreken van het weerstandsvermogen. Omdat de gemeente Leudal geen risicobeleid heeft geformuleerd wordt voor het weerstandsvermogen de norm van de provincie aangehouden, te weten voor herindelingsgemeenten gedurende de eerste 4 jaren, 15% van het genormeerde uitgavenniveau. In praktische zin wordt het weerstandsvermogen bepaald aan de hand van de volgende onderdelen: a) de algemene reserve dient als buffer voor het opvangen van risico's en onvoorziene tegenvallers en bedraagt inclusief de onderdelen grondexploitatie en gemeentefonds € 8,8 miljoen. b) voor onvoorzien en begrotingsruimte is een bedrag van € 140.000,-- opgenomen. De verwachte begrotingsruimte voor 2011 is € 852.000,-c) de stille reserves zijn privaatrechtelijke eigendommen die direct verkoopbaar zijn met een hogere waarde in het economisch verkeer dan de boekwaarde. Complicerende factor is dat sommige stille reserves opbrengstpotentieel hebben, maar dat de bezittingen tevens structurele opbrengsten genereren die positief bijdragen aan het exploitatieresultaat. d) de onbenutte belastingcapaciteit is de mogelijkheid om de OZB -tarieven te verhogen. Leudal beschikt nog over onbenutte belastingcapaciteit.


27

5.2.9.

De Nota Grondbeleid

Op 2 februari 2010 heeft de gemeenteraad van Leudal de Nota Grondbeleid vastgesteld. Aan het grondbeleid kunnen grote financiële risico’s verbonden zijn, zoals mede is aangegeven in het rekenkamerrapport met betrekking tot dit grondbeleid. De reserve grondexploitaties is voor de gemeente Leudal de buffer om weerstandscapaciteit te bieden en risico’s af te dekken. In de Nota Grondbeleid is aangegeven dat deze reserve de volgende functies heeft: � verrekenen van winsten en verliezen van de exploitaties; � afdekking van risico’s; � buffer voor het voeren van een actieve grondpolitiek; � bepaalt de grens voor het voeren van een actieve grondpolitiek. Bovendien wordt jaarlijks € 200.000 van de reserve aangewend ten gunste van de algemene dienst. Het plafond van de reserve wordt jaarlijks vastgesteld bij de vaststelling van de jaarrekening. Op basis van een rekenmodel is een methodiek uitgewerkt zodat het gewenst reserveniveau kan worden berekend. Per investering en per exploitatie wordt aan de hand van risico’s en/of de hoogte van de investering bepaald hoeveel reserve aanwezig moet zijn als buffer voor het risico en/of investering. Met dit model wordt het risicomanagement elk jaar opnieuw belicht. Het model is toegespitst naar de situatie van de gemeente Leudal. In het totaal van grondexploitaties voert de gemeente Leudal een actief risicomanagement door: � de uitgangspunten van de planexploitatie te monitoren en zo nodig bij te stellen, zonder dat hiermee de kwaliteit van het plan substantieel wordt aangetast; � de onderdelen van de planontwikkeling realistisch in te schatten; � activiteiten in het planontwikkelingsproces te toetsen aan vastgestelde financiële kaders en het planresultaat te toetsen aan de mogelijkheden en onmogelijkheden met betrekking tot het weerstandsvermogen van de gemeente. Het reserveniveau dient hoog genoeg te zijn om alle risico’s af te dekken en ruimte te bieden voor het verwerven van gronden ten behoeve van een actief grondbeleid. 5.2.10. Financieel verdiepingsonderzoek Provincie Limburg 2010 In het Financieel Verdiepingsonderzoek van de Provincie Limburg wordt uitgelegd dat dit een moderne vorm is van toezicht door de provincie Limburg. Het onderzoek gaat verder dan het traditionele begrotingsonderzoek en de uitslag bepaalt in principe de toezichtvorm voor de komende 4 jaren. De provincie Limburg heeft 4 aandachtsgebieden onderzocht en de 7 verplichte paragrafen in de periode januari tot en met september 2010, aangevuld met de kadernota 2011. De vier aandachtspunten die onderzocht zijn, zijn: 1. begroting en meerjarenraming 2. weten regelgeving 3. vermogen 4. stuurinformatie Conclusie: De periode vanaf de bekendmaking van het besluit door GS tot en met het begrotingsjaar 2013 zal toezichtarm zijn. In deze periode zal de gemeente gevolgd worden op afstand met behulp van risicoanalysemodellen.


28

In het rapport van de Provincie komen de volgende algemene aandachtspunten in relatie tot risicomanagement aan de orde: �

Leudal heeft aangegeven eind 2010/ begin 2011 een Nota Weerstandsvermogen en een beleidsplan risicomanagement door de raad te laten vaststellen, waarin zaken als weerstandsvermogen, weerstandscapaciteit en dergelijke aan de orde komen en door de gemeenteraad vastgesteld kunnen worden. Essentieel is dat de gemeente Leudal na vaststelling conform de nota's gaat werken. Eind 2010 zal risicomanagement in de organisatie worden gepresenteerd en geïmplementeerd. Aangegeven wordt dat bij het gewenste weerstandsvermogen een relatie gelegd zal moeten worden met de risico's die de gemeente loopt en de aanwezige weerstandscapaciteit.

Verder wordt in het Verdiepingsonderzoek verwezen naar het plan van aanpak van het managementteam om te komen tot implementatie van risicomanagement. Begin 2010 is een matrix ontwikkeld om risico's te beheersen. In het 2de kwartaal van 2010 zullen per organisatieonderdeel de risico's met behulp van deze matrix in beeld worden gebracht. In deze matrix zal worden aangegeven wat de kans is dat het risico zich voordoet en wat de te nemen acties zijn. Doormiddel van een pilot zal worden gestart met de implementatie van risicomanagement om vervolgens in het laatste kwartaal van 2010 risicomanagement in zijn geheel in de organisatie in te bedden. Afhankelijk van de kwantificering van de risico's kan de raad dan beoordelen hoe hoog de algemene reserve moet zijn. N.B. Zoals uit deze onderzoeksrapportage van de Rekenkamer Leudal blijkt is er eind 2010 nog geen sprake van een formele presentatie van risicomanagement en implementatie in de organisatie. Dat wil echter niet zeggen dat dit in praktische zin nog niet aanwezig is. �

�

5.3.

Stuurinformatie: de stuurinformatie op strategisch, tactisch en operationeel niveau is gemiddeld voldoende. - De strategische informatie in relatie tot het weerstandsvermogen kan verbeterd worden door een nota weerstandsvermogen ( en een nota Verbonden Partijen) - Op tactisch niveau kunnen verbeterringen worden aangebracht door de informatie in de paragraaf weerstandsvermogen beter aan te laten sluiten op de eisen uit het BBV - Op operationeel niveau ontbreekt in een aantal paragrafen cijfermatige informatie of een toelichting hierop.

Het proces van risicobeheersing in de gemeente Leudal

In de vorige subparagraaf hebben we kunnen waarnemen dat risico’s op een groot aantal plaatsen in de gemeentelijke organisatie en bij verschillende programma’s en projecten een naam hebben gekregen in een groot aantal nota’s en beleidsstukken. Dat is een belangrijke stap in een proces dat gericht is op het managen van de verschillende risico’s, of te wel het kunnen nemen van maatregelen om de kansen op bepaalde schades te voorkomen. Daarmee is deels invulling gegeven aan de eerste onderzoeksvraag van dit onderzoek. Immers de zichtbaarheid van processtappen is niet overal even helder. Zoals we bij de onderzoeksvragen en het normenkader in dit onderzoek hebben gezien is het benoemen van risico’s nog geen voldoende invulling van het proces van risicobeheersing in een gemeente. Weten we immers langs deze weg of alle risico’s inderdaad ook benoemd zijn, is het belangrijk dat alle risico’s in kaart worden gebracht, of is het juist aan de overheid om risico’s te nemen, omdat andere partijen in de samenleving vanwege latente risico’s bepaalde zaken juist niet oppakken?


29

5.3.1.

Stakeholders en aanspreekbaarheid

Het proces van risicobeheersing wordt in de vakliteratuur ook wel benoemd als onderdeel van de governance-structuur van een organisatie. Hiermee wordt bedoeld de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van een organisatie of eenheid gericht op een effectieve en efficiënte realisatie van doelstellingen. Conform de verschillende onderdelen en stappen in het COSO-model van risicobeheersing (zie normenkader) begint het vraagstuk van risicobeheersing bij de aanspreekbaarheid van verantwoordelijken in de organisatie. Daarom heeft de Rekenkamer Leudal gesprekken gevoerd met alle directeuren van de verschillende eenheden in de gemeente Leudal over hun rol als stakeholder bij risicomanagementvraagstukken. Zij heeft daarnaast een gesprek gevoerd met de portefeuillehouder Financiën. Uit de gesprekken met de verschillende directeuren en de portefeuillehouder Financiën van de gemeente Leudal blijkt dat het vraagstuk risicomanagement breed gedragen wordt. Belangrijker dan draagvlak is dat iedere directeur en de portefeuillehouder ook aan de hand van verschillende voorbeelden kunnen laten zien hoe het vraagstuk van het beheersen van risico’s in de praktijk wordt vormgegeven. In de gesprekken zijn diverse onderdelen van het dagelijks proces toegelicht, waarbij tevens is aangegeven op welke wijze geconstateerde risico’s beheerst worden. Bij de vormgeving en uitvoering van grote projecten gaat het bijvoorbeeld om de faciliterende werkzaamheden van de eenheid Ontwikkeling met betrekking tot de start van verschillende projecten, bij de uitvoering van dagelijkse werkzaamheden over het systematisch en cyclisch bespreken van de verschillende onderdelen van het dagelijkse proces en het managen van projecten. Belangrijk voor het opnemen van de gevoelstemperatuur met betrekking tot risicomanagement is het enthousiasme waarmee een onderwerp als risicomanagement besproken kan worden. Een gedeeld enthousiasme wat tevens voortkomt uit de wijze waarop aan de Rekenkamer Leudal beheersmaatregelen werden aangegeven, soms vervat in uitgebreide PowerPoint -presentaties, die formeel het laatste stapje zouden moeten inhouden naar een daadwerkelijk risicomanagement binnen de gemeente Leudal. Immers, vastgelegd en gedeeld door de gemeenteraad van Leudal is dit enthousiasme nog niet voldoende, omdat er nog geen formele nota’s aan de gemeenteraad gepresenteerd zijn. Indien dieper in het bedrijfsproces van de gemeente Leudal wordt gekeken, dan wordt duidelijk dat er zeker een aantal aandachtspunten zijn, waardoor mogelijke risico’s zich zeker kunnen manifesteren. Als één van de grootste risico’s is daarbij de kwaliteit van de organisatie te noemen, omdat de gemeente Leudal op het personeelsvlak nog steeds een organisatie in opbouw is. Kwaliteit van het personeel uit zich niet alleen in kennis, maar ook in een goede dossieropbouw, in het vastleggen van afspraken en het delen van informatie bij de verschillende betrokkenen. Feitelijk allemaal onderdelen van een breder competentiebegrip, waarin tevens een relatie is te leggen tussen het gedrag en houding van het personeel in relatie tot de kwaliteit van het werk en daarmee ook tot het beheersen van bepaalde risico’s, die zich in vele onderdelen van het werk en het beleid kunnen voordoen. Risico’s die zich kunnen uiten in een bepaalde schade, indien vermeden wordt dat mensen worden aangesproken op hun houding en verantwoordelijkheden. Zo komt het in de organisatie voor dat informatie over de stand van zaken in teamverband niet wordt gedeeld, en laat de houding van mensen die verantwoordelijk zijn voor een bepaald dossier soms te wensen over.


30

Doorontwikkeling van de verschillende competenties van medewerkers, waarin de combinatie van kennis, vaardigheden, houding en inzicht samenkomen op een bepaald terrein is dan van een blijvend groot belang voor de organisatie, en dus ook voor het managen van risico. Met andere woorden, competentieontwikkeling is van groot belang voor het proces van risicomanagement, omdat competenties aansluiten bij de verantwoordelijkheden van mensen in een organisatie. Zij vormen dan ook de ruggengraat van de organisatie. Een aspect dat feitelijk niet alleen voor directeuren geldt, maar eigenlijk voor iedereen, en wat in het normenkader van dit onderzoek als eerste onderdeel ook genoemd is: onderkent een ieder zijn of haar verantwoordelijkheid in deze. (Betrokkenheid hele organisatie- open cultuur binnen de organisatie- kennis van risicomanagement) . 5.3.2.

Organisatiedoelstellingen

Uit het normenkader komt ook het element organisatiedoelstellingen aan de orde. Indien de doelstellingen van de organisatie niet duidelijk zijn en ze het karakter van zwevende doelen gaan krijgen, zijn volgens alle geïnterviewden en de Rekenkamer Leudal grotere risico’s niet te vermijden. Ook gaat er veel energie verloren op deze wijze. Zonder duidelijke doelen is het ook niet mogelijk de integraliteit in veel gemeentelijke vraagstukken door meerdere mensen te erkennen. Overigens speelt het vraagstuk van integraal denken op vele plaatsen in de organisatie een belangrijke rol met betrekking tot het ontstaan van risico’s, onder meer samenhangend met de houding en verantwoordelijkheden, of het gebrek daaraan bij sommige medewerkers. Uit de interviews komt naar voren dat op het terrein van de integraliteit belangrijke stappen vooruit worden gemaakt, indien alle processen in de gemeente Leudal goed beschreven zijn. Dergelijke procesbeschrijvingen zorgen voor overzicht voor meerdere medewerkers en vormen als het ware een houvast voor hun werk. Zowel voor zichzelf, als in relatie tot het werk van anderen. Het ligt in de verwachting dat in april 2012 alle procesbeschrijvingen voor de organisatie klaar zijn. Voor de financieel adviseurs geldt dat het, door een overzicht op verschillende bronnen, voor hen mogelijk is, een helikopterview te ontwikkelen op beheersings- en risicovraagstukken. Aan de hand van een soort van dashboard met betrekking tot informatie uit de P-staat, urenregistraties (tijdschrijven is overigens nog onvoldoende ontwikkeld), verplichtingenadministratie, kengetallen van de administratie zelf en het overzicht over debiteuren en crediteuren, kunnen zij voor teamleiders een signaleringsfunctie vervullen met betrekking tot verschillende vraagstukken waar een verantwoordelijke teamleider voor staat. Inzicht is dus tevens een belangrijke beheersmaatregelen bij het proces van risicomanagement in de dagelijkse praktijk. Inzichten die zich tevens vertalen in verschillende documenten, zoals we in paragraaf 5.2. naar voren hebben gebracht. Het ontbreken van duidelijke kaders voor de organisatie is in meerdere rapporten van de Rekenkamer Leudal reeds aan de orde geweest. We zullen hier dan ook niet veel meer over zeggen. We verwijzen in deze naar het onlangs uitgebrachte rapport Raadsbeleidskaders. De kadernota Verbindend aan de Slag, en ook de gestarte werkgroep van de gemeenteraad inzake de doelstellingen van de gemeenteraad, zijn toch belangrijke documenten en activiteiten, die de risico’s als gevolg van “zwevende doelen” drastisch kunnen verminderen in de toekomst. Als rekenkamer zullen we dit proces natuurlijk volgen en zo nodig van opbouwend commentaar voorzien.


31

5.3.3.

Maatregelen met betrekking tot de beheersing van risico’s

Er zijn in het algemeen diverse manieren om met risico’s om te gaan. Eén van deze manieren is het overdragen van risico’s naar andere partijen door deze risico’s te verzekeren (bijvoorbeeld een brandverzekering) of de delen en te spreiden (gemeenschappelijke regelingen). Een tweede vorm is het vermijden van bepaalde risico’s door het staken van activiteiten, het desinvesteren in bepaalde belangen, bepaalde doelen te veranderen, of de schaal van een activiteit of een project te verkleinen. Tenslotte zijn er een groot aantal risico’s die een gemeentelijke organisatie gewoon zal moeten accepteren, juist omdat zij bepaalde activiteiten dient op te pakken, die andere partijen niet kunnen of zullen oppakken (vormen van marktfalen). Bij dergelijke risico’s en de mogelijke onzekere gebeurtenissen die leiden tot schade is het gebruikelijk een beroep te doen op het weerstandsvermogen van de organisatie. Vandaar ook de naam weerstandsvermogen, waartoe tevens een belangrijke reserve als de grondreserve gerekend kan worden. Het overgrote deel van de risico’s wordt overigens niet afgedekt door het weerstandsvermogen of verzekeringen, maar door het nemen van diverse maatregelen die de kans op schade voorkomen. De maatregelen die door de gemeente Leudal worden genomen om de kans op schade als gevolg van bepaalde gebeurtenissen te voorkomen kunnen voor het overgrote deel worden beschouwd als beheersmaatregelen. Activiteiten gericht op het doen van aanpassingen van de organisatie, processen, werkwijzen en houding en gedrag. Soms zelfs beschreven in een apart statuut, zoals het Treasury-statuut, als het gaat om het beheersen van rente- en beleggingsrisico’s. Soms in de vorm van extra deskundigheid en capaciteit bij het opzetten van (complexe) projecten. Maar ook in de vorm van een beheersplan van wegen, groen en andere zaken in de openbare ruimte. Ook bij een activiteit als grondexploitatie, waarvoor expliciete reserves binnen de gemeente Leudal aanwezig zijn, speelt een actieve beheersing van risico’s een belangrijke rol. Feitelijk speelt iedere nota, zoals omschreven in paragraaf 5.2., haar rol in het beheersingsproces van risico’s. Door ze te beschrijven wordt voor een organisatie inzichtelijk gemaakt, hoe met deze risico’s kan worden omgegaan. Maar dit geldt ook voor de instrumenten van de financiële adviseur, zoals in de vorige subparagraaf omschreven. De gemeente Leudal kent dus al een groot aantal instrumenten, waarmee de verschillende steunpilaren van het risicomanagementbeleid van de gemeente Leudal kan worden ingevuld. Daardoor wordt ook duidelijk wat met verschillende risico’s moet worden ondernomen, ook met de risico’s die zo klein van aard zijn, dat zij beter meegenomen kunnen worden in het dagelijkse managementproces van teamleiders en directeuren, zonder grote voorzieningen of maatregelen te treffen. De Rekenkamer Leudal heeft bij haar inventarisatie geen verdere stappen ondernomen om ook deze risico’s in kaart te brengen, omdat dit niet effectief en efficiënt is voor de rekenkamer zelf. Feitelijk zou daarvoor ieder procesonderdeel van de organisatie onderzocht moeten worden. Maar dit zou ook niet efficiënt en effectief voor de gemeente Leudal zelf zijn, omdat zich iedere dag weer kleine en grote gebeurtenissen aanmelden, die gewoonweg onderdeel zijn van de dagelijkse werkzaamheden. Door het kwalitatief goed uitvoeren van deze werkzaamheden (het bedrijfsproces) verdwijnen tevens de risico’s die met sommige gebeurtenissen samenhangen. Daarom is de beschikbaarheid van competent personeel de beste verzekering met betrekking tot het beheersen van risico’s in een publieke organisatie. Zowel op individueel, team- als organisatieniveau.


32

6

Conclusies en aanbevelingen

De Rekenkamer Leudal heeft aan de hand van de onderstaande onderzoeksvragen invulling gegeven aan haar onderzoek met betrekking tot risicomanagement. Bij de beoordeling van de uitkomsten op deze vragen heeft zij gebruikt gemaakt van de COSO-normen inzake risicomanagement. Onderzoeksvragen 1.

2.

3. 4.

6.1

Heeft de gemeente zich voldoende de vraag gesteld welke risico's de organisatie loopt? Met andere woorden zijn de risico's geïnventariseerd, met name de nietfinanciële risico's, zowel bij de eenheden als in de programma's? In het kader van het onderzoek zullen we kijken in welke mate processtappen zichtbaar zijn bij het proces van risicomanagement, zoals dat zich in de gemeente Leudal in de praktijk voordoet. Blijkt uit deze inventarisatie dat de gemeente de niet-financiële risico's onderkent? Is dit voldoende duidelijk, denk aan imagoschade, milieuschade, andere vormen van schade? Welke zijn de maatregelen die de gemeente heeft genomen om risico's te beheersen? Spelen bij het beheersen van risico's facetten als Organisatie, Mensen en Vaardigheden, Procedures, Systemen en Organisatiecultuur een rol? Conclusies

Uit het onderzoek blijkt dat het proces van risicomanagement binnen de gemeente Leudal een verregaande ontwikkeling heeft doorgemaakt. Dit proces is echter nog niet ten einde waar het de formalisering van risicomanagement betreft in de vorm van een Nota Weerstandsvermogen. De Rekenkamer Leudal kan haar conclusies daarom alleen trekken op basis van de gevoelstemperatuur, die zij verbonden acht aan het huidige proces van risicomanagement, waar de gemeente Leudal feitelijk nog middenin zit. Een proces wat haar formele bekrachtiging naderbij ziet komen. Op basis van haar onderzoek concludeert de Rekenkamer Leudal dat de verschillende financiële en niet-financiële risico’s die de gemeente Leudal loopt in hoge mate in kaart zijn gebracht. Dit is beschreven in paragraaf 5.2. van dit onderzoek, en gezien de omvang van deze paragraaf en het aantal beschreven documenten, kan in voldoende mate gesteld worden dat de inventarisatie van de verschillende risico’s binnen Leudal op een goede wijze is geschied. Het in kaart brengen van de risico’s is een noodzakelijke randvoorwaarde om een proces van risicomanagement ook daadwerkelijk in te vullen. Uit haar onderzoek concludeert de Rekenkamer Leudal dat op het niveau van de hoogste verantwoordelijkheden binnen de gemeentelijke organisatie van de gemeente Leudal risicomanagement op een goede wijze “tussen de oren” aanwezig is. De vertaalslag naar de rest van de organisatie wordt mede ondersteund door de wijze waarop dagelijkse werkprocessen ingericht en beheerd worden, waarbij de vervolmaking van een aantal instrumenten, zoals procesbeschrijvingen binnen de organisatie, het dashboard voor de financieel adviseurs en de formele afronding van de Nota Weerstandsvermogen, wel van groot belang zijn. Immers, aan de hand van deze instrumenten kunnen problemen die met de integraliteit van processen te maken hebben ook goed beheerst worden. Een situatie die nu nog onderdeel is van het groeien van de organisatie, maar tijdens het groeiproces nog wel voor bepaalde “schades” kan zorgen. Risicomanagement van de gemeente Leudal maart 2011

33

Een groeiproces dat ook na het afronden van een Nota Weerstandsvermogen blijvend door zal moeten gaan, omdat echte risicobeheersing vooral ook een vraagstuk is van kwalitatief goed personeel, dat kan werken met de juiste “gereedschappen”. Personeel dat handelt in het besef dat ook zij verantwoordelijk is voor een goede invulling van zaken als dossiervorming, het delen van informatie, en andere aspecten die de houding en het gedrag van de betrokken ambtenaar tonen. Organisatie, Mensen en Vaardigheden, Procedures, Systemen en Organisatiecultuur spelen dan ook een doorlopende rol bij risicobeheersing binnen een organisatie, waarbij de gevoelstemperatuur een blijvend onderdeel is voor de gemeenteraad van Leudal en de Rekenkamer Leudal. Voor de Rekenkamer Leudal is het gevoel op dit moment dan ook goed. Het voelt warm aan! Op basis van haar bevindingen en conclusies met betrekking tot het onderzoek naar het management van risico’s in de gemeente Leudal heeft de Rekenkamer Leudal de volgende aanbevelingen. 6.2

Aanbevelingen

4. Finaliseer zo spoedig mogelijk het formele proces van risicobeheersing in de gemeente Leudal aan de hand van een Nota Weerstandsvermogen. Geef uitvoering aan de opstelling van de risicobeheermatrix (zie pagina 99 begroting 2011) 5. Relateer de hoogte van het weerstandsvermogen aan de hand van de voorkomende risico’s, de wijze waarop risico’s beheerst worden en de mate waarin de organisatie zich verantwoordelijk voelt voor dit proces van risicobeheersing. Een beoordeling op basis van een kwalitatief groeiende organisatie, die de gemeente Leudal op dit moment reeds vormt. 6. Maak werk van de blijvende competentieontwikkeling van medewerkers. Niet alleen in termen van kennis en vaardigheden, maar vooral ook op de competentieonderdelen houding en inzicht. Zowel ten aanzien van het eigen werk, als met betrekking tot het functioneren van medewerkers in integrale teams. 7. Besteed blijvende aandacht aan het proces van het stellen van kaders voor zowel de maatschappelijke context van de gemeente Leudal, alsmede de eigen organisatie en haar ontwikkeling.


34

Bijlage 1

Bestuurlijke reactie


35

Gemeente Bezoekadres Dorpstraat 1, 6093 EA Heythuysen Postadres Postbus 3008 6093 ZG Heythuysen

Rekenkamer Leudal t.a.v. de voorzitter Mr. J.J.P.M. van Hout Postbus 3008 6093 ZG Heyhuysen

Ons kenmerk

Telefoon 0475 - 85 90 00

Uw kenmerk

Fax 0475 - 85 99 22 E-mail [email protected]

BSN nummer Behandeld door Doorkiesnummer E-mail

Gerard Janssen 0475-859540 [email protected]

Internet www.leudaJ.nJ

Datum

16 februari 2011

Verzend datum Onderwerp

bestuurlijke reactie hoor en wederhoor concept onderzoeksrapport "risicomanagement van de gemeente Leudal"

Geachte heer van Hout, Met belangstelling hebben wij kennisgenomen van uw rapportage betreffende het onderzoek naar risico management van de gemeente Leudal. Het voorliggende rapport geeft een duidelijk beeld van de huidige stand van zaken van het risicomanagement binnen de gemeente Leudal. Voor een belangrijk deel zijn wij het eens met uw conclusies en aanbevelingen. Uw conclusie dat het proces risicomanagement een verregaande ontwikkeling heeft doorgemaakt en dat wij nog feitelijk middenin dit proces zitten onderschrijven wij volledig. Ook onderschrijven wij het beeld van uw rekenkamer, dat de verschillende financiële en niet-financiële risico's die de gemeente Leudalloopt in hoge mate in kaart zijn gebracht. De grote stap voorwaarts die in 2010 op het gebied van interne controle is gezet heeft hier voor een belangrijk deel aan bijgedragen. Wij onderschrijven de conclusie dat de ontwikkelingen met betrekking tot risico management op dit moment goed zijn. Maar we zijn er nog niet en zullen dus in 2011 dit verder moeten oppakken. Op basis van uw bevindingen en conclusies met betrekking tot het onderzoek naar het management van risico's in de gemeente Leudal geeft uw rekenkamer Leudal de volgende aanbevelingen: 1. Finaliseer zo spoedig mogelijk het formele proces van risicobeheersing in de gemeente Leudal aan de hand van een Nota Weerstandsvermogen. Geef uitvoering aan de opstelling van de risicobeheermatrix (pagina 99 begroting 2011). 2. Relateer de hoogte van het weerstandsvermogen aan de hand van de voorkomende risico's, de wijze waarop risico's beheerst worden en de mate waarin de organisatie zich verantwoordelijk voelt voor dit proces van risicobeheersing. Een beoordeling op basis van een kwalitatief groeiende organisatie, die de gemeente Leudal op dit moment reeds vormt.

Bankrekening 28.51.28.205

IBAN NL68BNGH0285128205

BTW NL8169.63.228.B01

l

Datum

16 februari 2011

Ons kenmerk Pagina

2 van 3

3.

Maak werk van de blijvende competentieontwikkeling van medewerkers. Niet alleen in termen van kennis en vaardigheden, maar vooral ook op de competentieonderdelen houding en inzicht. Zowel ten aanzien van het eigen werk, als met betrekking tot het functioneren van medewerkers in integrale teams.

Ad 1. Finaliseer zo spoedig mogelijk het formele proces van risicobeheersing De formele bekrachtiging van het proces wordt in het eerste halfjaar 2011 afgerond door de opstelling van de risicobeheermatrix en de vaststelling van de nota weerstandsvermogen. Als voorloper op de nota weerstandsvermogen wordt in het eerste halfjaar 2011 een actualisatie van de nota reserves en voorzieningen aangeboden. Ad 2. Relateer de hoogte van het weerstandsvermogen aan de van de voorkomende risico's, de wijze waarop de risico's worden beheerst en mate waarin de organisatie zich verantwoordelijk voelt. Op basis van de uitkomsten van de risicobeheermatrix wordt de hoogte van het weerstandsvermogen bepaald. Het beleid ten aanzien van het weerstandsvermogen en risicomanagement wordt e in 2011 vastgelegd in de nota weerstandsvermogen (1 halfjaar) en het beleidsplan 8 risicomanagement (2 halfjaar). De vertaalslag naar de rest van de organisatie wordt mede ondersteund door de manier waarop de dagelijkse werkprocessen ingericht en beheerd worden. Dit proces "werkprocesbeschrijvingen" is in 2010 gestart en wordt in 2012 afgerond. Ad 3. Maak werk van de blijvende competentieontwikkeling van medewerkers Na afronding van de nota weerstandsvermogen is het belangrijk dat risicobeheersing blijvend in de organisatie geborgd wordt. De beschikbaarheid van competent personeel is de beste garantie voor het beheersen van de risico's in onze organisatie. Om dit te realiseren zijn eind 2010 de eerste stappen gezet op welke wijze competentiemanagement in onze organisatie moet worden ingebed. Het proces om competentiemanagement in onze organisatie in te voeren wordt in 2011 opgepakt. Door de vorenstaande onderdelen van het risicomanagement in 2011 op te pakken wordt tegemoet gekomen aan de aanbeveling die de provincie in het verdiepingsonderzoek heeft gedaan.

Datum

16 februari 2011

Ons kenmerk Pagina

3 van 3

De conclusies en aanbevelingen uit het voorliggend rapport van de rekenkamer en de bestuurlijke reactie daarop worden eerst besproken in de presidiumvergadering; de griffier zal daartoe een voorstel voor behandeling overleggen. Afhankelijk van het besluit van het presidium zal er een politiek- bestuurlijke discussie over het rekenkamerrapport plaatsvinden. Hoogachtend BURGEMEESTER EN WETHOUDERS VAN LEUDAL De secretaris, De burgemeester,

A.H.M. Verhoeven MPM

Bijlage 2 Nawoord Rekenkamer Leudal inzake haar Rapport Risicomanagement In grote lijnen kan de Rekenkamer Leudal de bestuurlijke reactie van het College van B&W van de gemeente Leudal onderschrijven. Toch wenst zij in dit nawoord te benadrukken, dat de daadwerkelijk uitvoering van risicomanagement een immer voortgaand proces is. Het is niet iets wat met de finalisering van de Nota Risicomanagement en de bespreking van deze Nota en dit Rekenkamerrapport ook daadwerkelijk afgrond is. Beter gesteld, deze momenten zijn het startpunt van een dagelijks proces waarin de beheersing van risico’s even gewoon is, als het volgen van een wet of regel, of het informeren van de Raad over bepaalde ontwikkelingen in de gemeente Leudal. Afronding van de Nota risicomanagement is evenmin een garantie voor het achterwege blijven van potentiële schaden, omdat bij risicomanagement immer geldt dat resultaten uit het verleden geen garantie geven voor de toekomst. Met name die risico’s die samenhangen met macro-economische conjuncturele ontwikkelingen zijn vaak verre van beheersbaar en kunnen op vele plaatsen in de gemeentelijke praktijk opduiken. Een plotselinge verlaging van de kredietwaardigheid van bepaalde landen, zoals Griekenland, Portugal, Ierland of Spanje, lijkt ver weg, doch als de beleggingsportefeuille van de gemeente Leudal obligaties uit deze landen kent, kan een ontwikkeling ver weg, ook directe gevolgen hebben voor de financiering van een gemeenschapshuis of tenniscomplex, omdat een zeker geachte waarde van een portefeuille toch niet zo zeker blijkt te zijn. De basis voor de beheersing van al deze risico’s is niettemin voldoende aanwezig in de gemeente Leudal, en zonder een dergelijke basis zullen risico’s alleen maar groter zijn. Dat is zeker niet het geval.


36

Bijlage 3 Literatuur � � � � � �

Handreiking weerstandsvermogen voor raadsleden Besluit Begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) Gemeentewet Risicomanagement meer dan de som der delen; een uitgave van Deloitte Venlo maakt "foto" van weerstandsvermogen en risicomanagement; artikel van Chantal Wijnands en Frank Maas uit B&G oktober 2006 COSO-model, The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission, www.coso.org.


37

Bijlage 4

Samenstelling Rekenkamer Leudal

Voorzitter: Mr. J.J.P.M. van Hout Leden: Dr. S. Duindam Secretaris/ medewerker onderzoek Mw. L. Monod de Froideville

Adresgegevens secretariaat Rekenkamer Leudal: H.J.M. Monod de Froideville (Lea) Postbus 3008 6093 ZG Heythuysen Doorkiesnummer: 0475-859562 e-mail: [email protected]


38


39

Risicomanagement in de gemeente Leudal

Recommend Documents