Rekenkamercommissie Gemeenteraad van Hendrik-Ido-Ambacht
uw brief van
uw kenmerk
ons kenmerk HNCP Rapport “Privatisering van de exploitatie van zwembad De
datum
onderwerp
Louwert”
Aan de leden van de gemeenteraad, Hierbij bieden wij u de eindrapportage van het onderzoek “Privatisering van de exploitatie van zwembad De Louwert” aan, waarin de Rekenkamercommissie Hendrik-Ido-Ambacht verslag doet van haar onderzoek naar het privatiseringsproces en de uitvoering van de gemaakte afspraken betreffende de exploitatie. De bevindingen van het onderzoek zijn in het kader van de hoor- en wederhoor procedure (artikel 8 van het onderzoeksprotocol Rekenkamercommissie Hendrik-Ido-Ambacht) voorgelegd aan de betrokken ambtenaar en portefeuillehouder van de gemeente Hendrik-Ido-Ambacht, die zijn geïnterviewd. Daarna is het rapport inclusief de conclusies en aanbevelingen voorgelegd aan het college voor een bestuurlijke reactie. De technische reactie, met de reactie van de Rekenkamercommissie, hebben wij als bijlage bij deze brief gevoegd. De gedegen bestuurlijke reactie van het college is eveneens als bijlage in het rapport opgenomen. Wij hebben, na vaststelling van het onderzoeksrapport, conclusies getrokken en op basis van deze conclusies doen wij een aantal aanbevelingen. Conclusies De privatisering van beheer en onderhoud van zwembad De Louwert kende twee aanleidingen, namelijk een kerntakendiscussie en de wens om de efficiency en kwaliteit van exploitatie van het zwembad te verhogen. De rekenkamercommissie concludeert dat de privatisering op een correcte wijze heeft plaatsgevonden. De bereikte resultaten ten aanzien van de efficiency em de kwaliteit zijn minder eenduidig. Duidelijk is dat de kosten voor beheer en klein onderhoud lager zijn geworden dan ten tijde van de situatie waarbij De Louwert in eigen beheer was. De gemeente Hendrik-Ido-Ambacht heeft de afgelopen periode financieel moeten bijspringen. Een kwaliteitsverbetering heeft de rekenkamercommissie niet kunnen constateren.
A De voorbereiding van de besluitvorming door raad en college verloopt adequaat De Rekenkamercommissie concludeert dat de voorbereiding over het algemeen adequaat verliep. Er zijn evenwel verbeterpunten die hieronder zijn opgenomen. A1 De gemeente stelt geen beleidsdoelen voor zwembad De Louwert De doelen van de privatisering waren onvoldoende geformuleerd. Ze waren vooral gericht op het realiseren van uitvoeringsprestaties en niet op het bereiken van maatschappelijke effecten. De rekenkamercommissie treft geen beleidsmatige inbedding van het zwembad aan, in bijvoorbeeld het sport- en welzijnsbeleid van de gemeente. Het is zodoende niet helder aan welke gemeentelijke beleidsdoelen het zwembad een bijdrage levert. A2 Er is een afwegingskader voor het bepalen van een beheersvorm gehanteerd, maar het afwegingskader laat ruimte voor verbeteringen. Met de Startnotitie ‘Scenario’s voor de toekomst’ is sprake van een afwegingskader van het gemeentebestuur voor het bepalen van de toekomstige beheersvorm van het zwembad. De rekenkamercommissie constateert tevens dat de kwaliteit van het afwegingskader op belangrijke punten verbeterd kan worden. Het gaat hierbij om de risico’s, de randvoorwaarden en eisen (zie kader). Ook merkt de raad op dat onvoldoende op voorhand duidelijkheid bestond over de financiële gevolgen van de overdracht. Afwegingskader kan beter 1
De rekenkamercommissie merkt op dat in het afwegingskader geen eisen worden gesteld aan aspecten als de financiën in termen van gemeentelijke bijdragen, investeringen en risico’s. Daarnaast mist de rekenkamercommissie andere essentiële randvoorwaarden die bij verzelfstandiging en privatisering een rol spelen, zoals: – informatievoorziening en verslaglegging ten behoeve van politiek-bestuurlijke sturing en controle; (statutaire) invloed die de gemeente wenst te behouden in geval van verzelfstandiging; maximale financiële gemeentelijke betrokkenheid bij de verzelfstandigde entiteit; activa (en eventueel de passiva) die in eigendom (kunnen) overgaan op de verzelfstandigde entiteit; vaststellen van de verkoopprijs van/voor de gemeentelijke voorziening in geval van verkoop bij privatisering.
De rekenkamercommissie stelt tot slot vast dat het niet altijd helder is hoe aan de inbreng uit de raad gevolg is gegeven. Enkele punten zijn wel aantoonbaar opgepakt (zoals sociaal statuut, periodieke informatie aan de raad), andere inbreng van de raad is niet of minder herkenbaar in latere informatievoorziening, zoals opmerkingen over een toekomstvisie en de financiële gevolgen. A 3 Het gemeentebestuur toont zich een goed werkgever Het gemeentebestuur toonde zich een goed werkgever. In het voortraject werd het personeel van het zwembad niet betrokken (wel terstond geïnformeerd over het collegebesluit), maar in het vervolg is goed overlegd met personeel, ABVA/KABO en OR.
A 4 Het college stelt de raad in staat aan de hand van het afwegingskader een keuze te maken voor de beheersvorm van zwembad De Louwert Het college betrok de gemeenteraad op belangrijke momenten en ook werd de raad in staat gesteld een afweging te maken, met die kanttekening dat de kwaliteit van het afwegingskader te wensen overliet. Ook merkt de raad op dat onvoldoende duidelijkheid bestaat over de financiële gevolgen van de overdracht. B De overeenkomsten zijn helder over doelen en onderlinge rolverdeling De rekenkamercommissie concludeert dat de overeenkomsten helder zijn met betrekking tot de doelen en de rolverdeling. B 1 De doelen en randvoorwaarden van de gemeente met het zwembad De Louwert zijn vertaald in de contracten met Optisport De operationele doelen en randvoorwaarden van de gemeente zijn grotendeels vertaald in de overeenkomsten. Doelen over efficiëntere bedrijfsvoering, een eventueel lager exploitatietekort en continuïteit van het zwembad zijn niet expliciet in de contracten vastgelegd. De kwaliteit van de sportbeoefening, het onderhoud en de bereikbaarheid van het zwembad voor doelgroepen zijn wel in de contracten opgenomen. Evenals de beperkte mogelijkheid van tariefstijging en de afwenteling van exploitatierisico’s. B2 Deze doelen zijn specifiek, meetbaar en tijdgebonden geformuleerd De overeenkomsten richten zich exclusief op operationele aspecten, die deels evalueerbaar en resultaatgerichtheid zijn. De bijdrage aan inhoudelijke beleidsdoelen of maatschappelijke effecten ontbreken in de overeenkomsten. B3 De verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen raad, college en Optisport ten aanzien van beheer en onderhoud van zwembad De Louwert zijn helder. De verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn helder en eenduidig vastgelegd, behoudens de onderhoudsafspraken. B4 Er zijn duidelijke afspraken over informatievoorziening, sturing en controle op de uitvoering van de contracten In de overeenkomsten zijn duidelijke informatiemomenten gemarkeerd voor Optisport, zodat de gemeente in staat wordt gesteld om controle uit te oefenen op beheer en exploitatie van het zwembad door Optisport. C Beoogde doelen van verzelfstandiging worden gerealiseerd De rekenkamercommissie concludeert dat met de privatisering het zwembad buiten de gemeentelijke organisatie is geplaatst, conform de uitkomsten van de gevoerde kerntakendiscussie. Echter, met de privatisering is het hoofddoel (meer efficiency, een eventueel lager exploitatietekort en continuïteit) niet aantoonbaar gerealiseerd. Wel werden de randvoorwaarden goed ingevuld. Risico’s konden slechts gedeeltelijk worden afgewenteld. De rekenkamercommissie baseert deze conclusie op de volgende bevindingen: – Met de privatisering is geen aantoonbare efficiencywinst geboekt. Over de financiële gevolgen van de privatisering was onduidelijkheid. Het is niet aantoonbaar dat de privatisering heeft bijgedragen aan de continuïteit van het zwembad.
–
–
– –
– –
–
De kwaliteit van de sportbeoefening is niet veranderd. De accommodatie zelf is sinds de overdracht aan Optisport in 2002 niet verder ontwikkeld. Bezoekers waren in 2003 over het geheel genomen tevreden over het zwembad. Groot onderhoud wordt uitgevoerd, maar volgens Optisport onder het vereiste niveau. Alleen bij dringende zaken wordt actie ondernomen. Het zwembad haalde in juli 2004 het Keurmerk ‘Veilig & Schoon’ en ook de jaarlijkse audits daarna werden met succes behaald. De openingstijden van het zwembad De Louwert zijn sinds de privatisering in 2002 niet gewijzigd. Conform de overeenkomsten zijn de tarieven met niet meer dan 5% gestegen.1 Vanaf 1 april 2002 zijn de zwembad-medewerkers, op één na, in dienst getreden van Optisport met inachtneming van het Sociaal Statuut. Het aantal personeelsleden in dienst van Optisport HendrikIdo-Ambacht BV is na de overgang in 2002 tot 2007 gelijk gebleven. Ook het aantal personele uren was door de jaren gelijk. Het zwembad bleef bereikbaar voor alle doelgroepen, zoals schoolzwemmen en verenigingen. De gemeente heeft alle risico’s willen afdekken met een risico-fee, maar desondanks moest zij op diverse gelegenheden financieel bijspringen (bekostiging nieuwe glijbaan, garanderen openingstijden, onderhoud kost meer). Er waren onverwachte (negatieve) neveneffecten, in die zin dat het streven naar kostenbesparingen leidde tot een verlaging van de kwaliteit van het aanbod (minder vaak schoonmaken, verlaging van de watertemperatuur).
De rekenkamercommissie constateert dat er op het eerste gezicht sprake is van een geprivatiseerde situatie, omdat het beheer en de exploitatie is neergelegd bij een private marktpartij –Optisport -, waarbij ook het personeel in dienst is. De situatie heeft echter ook kenmerken van traditioneel gemeentelijk beheer, omdat de gemeente eigenaar van de accommodatie is en het groot onderhoud betaalt. D Sturing en controle in de praktijk verloopt adequaat De Rekenkamercommissie concludeert dat de sturing en controle vanuit de gemeente in de praktijk adequaat verliep, alhoewel met name werd gestuurd op efficiency en niet op beleidsinhoudelijke doelen. D1 Optisport informeert het gemeentebestuur over beleidsmatige ontwikkelingen, beheer en onderhoud. Aan deze norm werd deels voldaan, aangezien Optisport het college middels de begroting en jaarrekening met name over de financiële aspecten informeerde, maar niet beleidsinhoudelijk. D2 Het college beoordeelt de verstrekte informatie en stuurt bij en/of legt sancties op indien nodig Aan deze norm wordt deels voldaan. Op verschillende momenten heeft het college bijgestuurd. Het ging hierbij om concrete actuele aangelegenheden (bijvoorbeeld ten aanzien van de onenigheid over personele kosten en de kapotte glijbaan). Maar op het gebied van de jaarrekening, het groot onderhoud en de inhoudelijke doelen wordt niet zichtbaar gestuurd. Het verslag van onderhoudswerkzaamheden en een overzicht van de omvang van het onderhouds- en inventarisfonds, dat Optisport conform de afspraken jaarlijks zou moeten opleveren, heeft de gemeente nog maar een keer gekregen. Daarmee heeft de gemeente geen overzicht over de staat van het onderhoud en kan de gemeente geen planning maken. Het risico bestaat dat de gemeente aan het eind van de contractperiode met een verouderde, minimaal onderhouden, accommodatie blijft zitten. 1
Met uitzondering van de tariefstijging van meer dan 5% in 2008. Reden was het dekken van de kosten voor de vervanging van de kapotte glijbaan.
D3 De raad wordt geïnformeerd en geeft invulling aan haar kaderstellende en controlerende rol De raad werd werd op cruciale momenten geïnformeerd en gaf ook zelf invulling aan haar kaderstellende en controlerende rol rondom zwembad De Louwert.
Aanbevelingen Het door de rekenkamercommissie uitgevoerde onderzoek is relevant vanwege het aflopen van het huidige exploitatiecontract. De aanbevelingen zijn dan ook gericht op toekomstige traject aangaande het zwembad. A 1
Voorbereiding van de besluitvorming door raad en college Formuleer als gemeenteraad een visie en doel ten aanzien van het zwembad. Er zijn grofweg drie alternatieven: a De gemeente wil met de exploitatie van het zwembad maatschappelijke effecten realiseren (jeugdbeleid, gezondheid, sport en recreatie) en werkt die uit in toetsbare doelstellingen en prestaties; b De gemeente ziet het zwembad als een (minimale) basisvoorziening en stuurt met name op een doelmatige exploitatie; c De gemeente kiest voor een mix, dat wil zeggen zoekt een balans tussen sturen op maatschappelijke effecten en doelmatige exploitatie.
2
Zorg voor een beleidsmatige ‘inbedding’ van de beleidsdoelen rondom het zwembad. Een dergelijke inbedding, bijvoorbeeld via een relatie met de programmabegroting, is relevant omdat een te kiezen beheersvorm in het teken staat van gemeentelijke beleidsdoelen zoals een recreatief aanbod, sport en gezondheid. De keuze voor een beheersvorm of een gezonde exploitatie is geen doel op zichzelf, maar hooguit een tussendoel of middel. Zeker wanneer sprake is van een kerntakendiscussie, is aan de orde op welke terreinen het gemeentebestuur nadrukkelijk wel en niet wil inzetten. De exploitatie en bedrijfsvoering van een gemeentelijk zwembad worden immers niet alléén door economische, maar ook door politieke motieven bepaald.
3
Stel ten behoeve van nieuwe contractonderhandelingen een nieuw afwegingskader op. Weeg daarbij alle alternatieven, inclusief eigen beheer en verzelfstandiging, maar ook regionale samenwerking om schaalvoordelen te behalen, bijvoorbeeld met Zwijndrecht. Het afwegingskader moet daarnaast zicht geven op overwegingen in termen van voor- en nadelen en hoe deze zich verhouden tot de kosten en (financiële) risico’s. Betrek daarbij nadrukkelijk het risico ten aanzien van het groot onderhoud. Ga na of er renovatie/nieuwbouw moet plaatsvinden, en of daarvoor reserveringen nodig zijn.
3
Hoewel de rechtmatigheid van de aanbesteding buiten de vraagstelling van dit onderzoek valt, ziet de rekenkamercommissie op basis van literatuur over dit onderwerp dat de gemeente juridisch risico heeft gelopen en beveelt aan daar in een eventueel vervolgtraject nadrukkelijk aandacht aan te besteden.2
De rekenkamercommissie verwijst bijvoorbeeld naar: Tim H.G. Robbe, Gemeentelijke sportaccommodaties: doe eens een concessie!, in: Tender Nieuwsbrief, december 2008, nr 8. Overheden die zich bij uitbesteding en privatisering niet aan de Europese aanbestedingsregels houden, riskeren juridische procedures geïnitieerd door marktpartijen die zich benadeeld voelen. 2
B 1
De overeenkomsten Huur aanvullende (externe) expertise in om financiële en juridische consequenties adequaat in beeld te brengen en gebruik deze kennis en expertise bij het opstellen van de contracten.
2
Zorg bij contractvorming voor: – Het vertalen van beleidskaders in contract. Bij de keuze voor een basisvoorziening ligt het accent op doelmatige exploitatie, bij de keuze voor een hoogwaardige voorziening ligt het accent op het bereiken van maatschappelijke effecten. – Zorg –in geval van een lange looptijd- dat een contract niet resulteert in ‘stilstand’. Met andere woorden, zorg dat tussentijdse bijstellingen mogelijk zijn op basis van nieuwe ontwikkelingen.
3
Voor wat betreft de (eventuele) contractonderhandelingen: – Ga niet te veel zitten op de stoel van de exploitant. Dus, overweeg de specificaties vast te stellen (wat zijn de gewenste resultaten) en laat de instelling een offerte uitbrengen. – Houd vast aan een vaste exploitatiebijdrage en ga niet uit van een andere systematiek zoals het dekking van de verliezen. Dit levert een prikkel op voor Optisport doelmatig te werken. – Houd groot onderhoud en klein onderhoud gescheiden. Want als je ook groot onderhoud neerlegt bij een particuliere exploitant, kan deze hierop besparen teneinde winstmarges niet te verlagen. – Een contract voor 10 jaar kan leiden tot het stopzetten van denken. Zorg daarom voor tussentijdse evaluatiemomenten. – Bepaal (vanuit je doelen) geschikte meetpunten en neem deze in de contracten op, want ‘je doet wat gemeten wordt’. – Heroverweeg de afspraken over het afdekken van risico’s, aan de hand van historische gegevens, want in de afgelopen jaren heeft de gemeente toch moeten bijspringen voor onverwachte gebeurtenissen. – Zorg niet alleen voor afspraken over tarieven, maar evenzo over de openingstijden.
C 1
Beoogde doelen van verzelfstandiging worden gerealiseerd Formuleer de doelen (zoals aanbevolen onder A) evalueerbaar en resultaatgericht, zodat door zowel raad als college tussentijds en achteraf te controleren is of de doelen worden behaald.
2
Geef de raad periodiek informatie over de stand van zaken rondom de realisatie van beoogde doelen.
3
Zorg voor een heldere en transparante risico-inventarisatie en risico-verdeling.
D 1
Sturing en controle in de praktijk verloopt adequaat Zorg ervoor dat bij de verantwoording niet alleen over de financiën wordt gerapporteerd, maar ook over de realisatie van inhoudelijke doelen en de staat van het onderhoud. Besteed ook aandacht aan trends in relevante beleidsvelden (jeugdbeleid, gezondheid, sport en recreatie) en de manier waarop de gemeente hierop wil inspelen.
Tot slot De rekenkamercommissie wil de betrokkenen bedanken voor de inzet bij en voor dit onderzoek, de vlotte aanlevering van gevraagde informatie en de tijd die zij hebben besteed aan de totstandkoming van dit onderzoek. Met vriendelijke groet,
Dr. J.J.M. Uijlenbroek Voorzitter.
