Rapportage Visitatiecommissie Drechtsteden. 31 maart 2010

Rapportage Visitatiecommissie Drechtsteden

31 maart 2010

rapportage Visitatiecommissie Drechtsteden

Inhoud Samenvatting 1. Inleiding 1.1 Opdracht en vraagstelling 1.2 Context van de opdracht 1.3 Opzet van de rapportage 2. Analyse en reflectie 2.1 Inhoud 2.1.1 Focus van de Drechtsteden 2.1.2 Uitvoering van inhoudelijke opgaven 2.1.3 Het gezamenlijke takenpakket 2.2 Bestuur 2.2.1 Relatie maatschappelijke partners 2.2.2 Netwerkdemocratie 2.2.3 Samenwerking gemeenten 2.3 Reflectie: Organisatie 2.3.1 Complexiteit in de organisatie van de Drechtsteden 2.3.2 Professionele kwaliteit en ambtelijke organisatie 3. Hoe verder 3.1 Verder op inhoud 3.1.1 Naar een duidelijker focus en economisch repertoire 3.1.2 Van opgaven naar uitvoering 3.1.3 Verzwaring van het gezamenlijke takenpakket 3.2 Verder op bestuur 3.2.1 Maatschappelijke partners betrekken 3.2.2 Verstevigen netwerkbestuur en netwerkdemocratie 3.3 Verder op organisatie 3.3.1 Vangen en reduceren van de complexiteit 3.3.2 Uitbouwen van de ambtelijke organisatie Drechtsteden 4. Ontwikkelproces en aanpak voor de komende vier jaar 4.1 Een zorgvuldige doorontwikkeling 4.2 Verbreden Inhoud Bestuur Organisatie 4.3 Verdiepen Inhoud Bestuur Organisatie 4.4 Borgen Inhoud Bestuurlijk Organisatie 2


Samenvatting en kernadvies De Commissie heeft veel mensen gesproken, uit bestuur, ambtelijke organisatie, maatschappelijke groeperingen en bedrijfsleven, en opvattingen over de voortgang, stagnatie, over pro’s en contra’s gehoord. De commissie beziet de uitkomsten van deze gesprekken vanuit de nationale successen en blunders op het moeizame terrein van regionale samenwerking. De Commissie heeft oog voor aanloopkwesties, maar is per saldo positief en optimistisch over de ontwikkelingen van de Drechtsteden en heeft een analyse en advies opgesteld om de Drechtsteden te ondersteunen in hun doorontwikkeling. Ons advies bestaat uit een voorstel voor een ontwikkelingsproces vanuit drie lijnen: verbreden, verdiepen en borgen. Verbreden 1. Verbreedt het ruimtelijk-economisch repertoire in relatie tot kansen: de corridorontwikkeling in de as Rotterdam - Antwerpen, de toeristisch-recreatieve potentie en het sterke arbeidspotentieel in de regionale economie. 2. Kijk meer naar bovenregionale coalities en maak met hen een concreet investeringsprogramma. Verdiepen 3. Zet buiten en intern in op meer en meer effectieve externe coalities ter versterking van de regionale sociaal-economische structuur (op het grensvlak onderwijs/arbeidsmarkt bijvoorbeeld). 4. Verdiep en versterk op een effectieve, kostenbewuste manier het shared service concept. Zie in dit perspectief ook een gezamenlijke projectmanagementorganisatie en een weldoordachte uitbouw van de ROM-D als een regionaal ontwikkelingsbedrijf c.q. regionaal grondbedrijf. Borgen 5. Doe dit bovenstaande niet los van een betere verankering, borging en versimpeling van de regionale samenwerking. Kernvoorstellen van de bestuurlijke en organisatorische borging: • Twee keer per jaar Verenigde Vergadering gemeenteraden als alternatief voor de Drechtstedenraad. Het doel: agendasetting. • Het DB van de Drechtsteden is verantwoordelijk voor de uitvoering. • Verantwoording loopt via de Verenigde Vergadering. • Uitvoeringsorganisatie op afstand binnen gekozen productiedoelstellingen.

3


1. Inleiding 1.1 Opdracht en vraagstelling Voor u ligt de weerslag van de bevindingen van de visitatiecommissie Drechtsteden. Deze Commissie kreeg van de Drechtsteden de opdracht om de samenwerking in de Drechtsteden te onderzoeken. Centrale vraagstellingen waren de volgende: 1. hoe beoordeelt u de huidige samenwerking in de Drechtsteden op inhoud, bestuur, organisatie en bedrijfsvoering, en van daaruit; 2. welke kansen ziet u voor de doorontwikkeling van het stedelijk gebied Drechtsteden. Doel van de visitatie is de Drechtsteden constructieve analyses en aanbevelingen te verschaffen die kunnen helpen bij de doorontwikkeling van de samenwerking. De Commissie baseerde zich op een viertal zelfstudiedossiers bestaande uit diverse beleidsdocumenten, samengesteld door het Drechtstedenbestuur. De Commissie voerde gesprekken met diverse geledingen van betrokkenen waaronder: het Drechtstedenbestuur, de netwerkdirectie, de leden van de Drechtraad, de burgemeesters van de Drechtstedengemeenten, de leden van de Commissie Scholten II, de leden van de ambtelijke adviesgroep Parasol en diverse externe partners uit het regionale middenveld en bedrijfsleven. De Commissie bestond uit de volgende leden die in de periode december 2009-maart 2010 het onderzoek uitvoerden: • Mw. G. W. van Montfrans – Hartman • Mr. H.M. Meijdam (voorzitter) • Mr. P.G.A. Noordanus • Prof. Dr. R.J.in ’t Veld • Drs. R. Wever (secretaris)

1.2 Context van de opdracht In een vrijwel gelijke bezetting fungeerde de Commissie in 2003 als visitatieorgaan van de Drechtsteden, toen onder leiding van de heer Dijkstal. Wij adviseerden de Drechtsteden toen te werken aan een verdergaande vorm van samenwerking met als motto: ‘Samen Stad, Betekent Wat’. Met veel waardering heeft de Commissie recentelijk mogen constateren dat de Drechtsteden hier de afgelopen jaren met volle overgave aan hebben gewerkt. De Commissie ziet dat de Drechtsteden echt veel werk hebben verzet. Men heeft diverse gemeenschappelijke beleidsprogramma’s ontwikkeld. Er is een investeringsprogramma opgezet. Diverse gezamenlijke organisatieonderdelen zijn ontwikkeld waaronder een gemeenschappelijke sociale dienst, een gezamenlijk servicecentrum en een gedeeld onderzoekscentrum. Er is sprake van een onomkeerbaar proces en in toenemende mate een gevoel van gedeeld eigenaarschap. De werksfeer is bepaald positief: bestuurders en andere direct betrokkenen zijn in een ‘winning mood’. 4


En niet zonder reden: de Drechtsteden staan op de kaart en worden op nationaal niveau gezien als een ‘best practice’ voor regionale samenwerking. De Commissie heeft met talloze betrokkenen gesproken over deze ontwikkelsprong. We hebben de successen aangeroerd maar ook gevraagd naar de ontwikkelingen die minder soepel verliepen. En inderdaad: naast de successen is gaandeweg ook leergeld betaald. Een voorbeeld daarvan is de kostenoverstijging van de shared services en het bestaan van strategische kwesties die niet of niet makkelijk in gezamenlijkheid konden worden opgelost. Openlijk is gesproken over de dilemma’s waarmee de Drechtsteden worstelen. Dat tekent de zelfbewuste, positieve werkattitude van de betrokkenen. Zij zijn er voor alles op gericht de samenwerking te verbeteren. Dat is een enorme uitdaging. Immers, de Drechtsteden vormen een bijzonder gebied. Zij liggen tussen Rotterdam en West-Brabant, tussen de Randstedelijke Zuidvleugel (stad) en de polder en eilanden (ommeland). Ze beschikken over industrie, een sterke logistieke structuur en een groen en waterrijk achterland. Deze bijzondere ligging biedt veel kansen en ontwikkelmogelijkheden, maar maakt het ook moeilijk om een eigen helder regionaal profiel te ontwikkelen. Regionale samenwerking in de Drechtsteden brengt inherent bestuurlijke en organisatorische complexiteit en bestuurlijke drukte met zich mee. De bestuurders, ambtenaren, maar ook de burgers en maatschappelijke instellingen en het bedrijfsleven wordt gevraagd voortdurend te schakelen tussen schalen. De betrokken gemeenten zijn verwikkeld in een volwassen spel van belangenafwegingen: heen en weer geslingerd tussen regionale versterking en het belang van het behoud van de lokale identiteit. Dat is in de Drechtsteden, zo constateert de Commissie, geen machtsspel, maar een geven en nemen van gezamenlijk en weloverwogen eigenbelang. De mate waarin men erin slaagt die met elkaar te verbinden is doorslaggevend voor het succes van de samenwerking. De Drechtsteden zijn hiermee dagelijks in de weer en blijven gaandeweg ontdekken hoe dat proces kan worden geoptimaliseerd. Dit is geen abstract beleidsverhaal. Concurrentieverhoudingen op de (boven)regionale schaal zullen de komende decennia steeds meer de bepalende factor worden voor welvaartsontwikkeling. Welke (sub)regio’s zijn in staat zich te handhaven? Welke zijn succesvol en waar zitten de verliezers? Regionale concurrentie kunnen aangaan met behoud van lokale identiteit is voor nu en straks ‘the name of the game’. Samenwerking in de Drechtsteden is een open proces. Het wordt beïnvloed door tal van maatschappelijke ontwikkelingen die stuk voor stuk de samenwerking op de proef dan wel voor nieuwe eisen stellen. Zo hebben we te maken met een recentelijk wereldwijde verstoring van de economie. De versterking van de mondiale concurrentie is voor de hand liggend en zal ook de Drechtsteden treffen. In het kielzog hiervan raken ook de publieke financiën ontregeld: er zijn forse bezuinigingen voor middellange termijn voorzien. In de zeer recent gehouden lokale verkiezingen zijn de lokale partijen met een stevige lokale oriëntatie ten opzichte van de landelijke partijen sterk gegroeid. De bestuurlijke weerslag hiervan laat zich nog aanzien. Het zijn deze en nog vele andere (inter)nationale ontwikkelingen die de relevantie van de samenwerking binnen de Drechtsteden aantonen.

5


De visitatiecommissie Drechtsteden hoopt door hun werk van de afgelopen maanden daaraan een bijdrage te hebben geleverd.

1.3 Opzet van de rapportage In de voorliggende rapportage maken we een onderscheid tussen de analyse en de reflectie op het huidige en recente functioneren van de samenwerking in de Drechtsteden en de aanbevelingen die hieruit voortvloeien voor de doorontwikkeling ervan. In de rapportage is op verzoek van de Drechtsteden zowel in de analyse als in de aanbevelingen een onderverdeling aangehouden in drie aspecten van de samenwerking: de inhoud, het bestuur en de organisatie en bedrijfsvoering. In aanvulling hierop biedt de Commissie aan het einde van deze rapportage een perspectief op doorontwikkelingen langs drie gefaseerde lijnen: verbreding, verdieping en borging. Voor iedere lijn c.q. fase van doorontwikkeling geven we daarin aan wat dit betekent in termen van inhoud, bestuur en organisatie. Leeswijzer Hoofdstuk 2 Analyse en reflectie 2.1 Reflectie op inhoud 2.2 Reflectie op bestuur 2.3 Reflectie op organisatie Hoofdstuk 3. Hoe nu verder: aanbevelingen 3.1 Verder op inhoud 3.2 Verder op bestuur 3.3 Verder op organisatie Hoofdstuk 4. Proces van doorontwikkeling 4.1 Fasering 4.2 Verbreding 4.3 Verdieping 4.4 Borging

6


2. Analyse en reflectie 2.1 Inhoud 2.1.1 Focus van de Drechtsteden De Drechtsteden zoeken met ‘Pieken in de Drechtsteden’ naar een duidelijke inhoudelijke focus. Daarvoor zijn drie focuspunten gekozen: ‘Shipping Valley’, ‘Binnenstad Dordrecht’ en ‘Groen’. De Commissie heeft waardering voor het streven naar een duidelijke focus. Een duidelijke inhoudelijke focus is van cruciaal belang voor de economische levensvatbaarheid van de regio op langere termijn. Die oriëntatie dient dan echter wel onderscheidend te zijn ten opzichte van andere regio’s en voldoende economisch potentieel op te leveren. De visitatiecommissie Drechtsteden heeft daarover twijfels. De vraag is hoe wervend en sterk de gekozen focuspunten bij het versterken van de ruimtelijk-economische structuur zijn. We signaleren uit onze visitatiegesprekken dat de focuspunten ‘Binnenstad’ en ‘Groen’ te veel naar binnen gericht zijn. De Drechtsteden worden te weinig gepositioneerd ten opzichte van hun bredere maatschappelijke omgeving zoals Rijnmond, WestBrabant, Antwerpen en de Zuid-Hollandse en Zeeuwse eilanden. Ook konden we uit onze gesprekken optekenen dat zowel de huidige als naar alle waarschijnlijkheid ook de potentiële externe partners een duidelijke, onderscheidende (economische) identiteit van de Drechtsteden missen. Het derde focuspunt, ‘Shipping Valley’, is naar het oordeel van de Commissie te beperkt om die identiteit te dragen en te smal om zich tot een volwaardige economische motor van de regio te ontwikkelen. De Commissie vindt deze focus, in het licht van internationale ontwikkelingen, eindig. Het concept is nog onvoldoende uitgewerkt. Globalisering zal bovendien maken dat een deel van deze bedrijvigheid zal verschuiven. Dat maakt de Drechtsteden kwetsbaar. De kernboodschap van de Commissie luidt dan ook dat ander, aanvullend economisch potentieel moet worden ontwikkeld. Hiertoe zullen in paragraaf 3.1 voorstellen worden gedaan. 2.1.2 Uitvoering van inhoudelijke opgaven Er is zichtbaar veel tijd en energie gestoken in de doorontwikkeling van strategisch beleid en strategische kaders. Niet alleen de vele beleidsplannen, onderzoeken, analyses en beleidsprogramma’s getuigen daarvan. Goede voorbeelden van dergelijke plannen met resultaat zijn het Leerpark en de gezamenlijke sociale dienst. De Commissie signaleert echter ook dat de plannen en ambities nog te weinig in de praktijk worden gebracht. Concrete resultaten van de samenwerking zijn voor de doorontwikkeling van de Drechtsteden vooralsnog onvoldoende. De uitvoering van beleid moet nog erg aan kracht winnen. Veel beleidsplannen zijn tamelijk abstract geformuleerd. Duidelijke en concrete doeleinden zijn nog niet voldoende helder geformuleerd of moeten nog worden ontwikkeld. Bijbehorende financiering van beleidsprogramma’s en actiepunten staat weliswaar hoog op de bestuurlijke agenda. Het is nog niet duidelijk hoe en of de Drechtsteden voldoende geldelijke input kunnen genereren om de plannen te kunnen waarmaken. De regionale ontwikkelmaatschappij ROM-D zou meerwaarde kunnen bieden. Vooralsnog is diens ontwikkelkracht, onder andere getuige de beperkte omzet, onvoldoende voor de ambities van de Drechtsteden. 7


Op het terrein van de woningprogrammering is de opdracht vooralsnog beperkt. Er is achterstand opgelopen ten opzichte van de prognoses. Onderwijsontwikkeling lijkt goed te zijn neergezet, maar hier is nog onduidelijk hoe de aansluiting met de (regionale) arbeidsmarkt wordt gerealiseerd. 2.1.3 Het gezamenlijke takenpakket De Commissie signaleert dat er tal van gemeenschappelijke vraagstukken zijn waarop de Drechtsteden succesvol samenwerken. De gemeenschappelijke Sociale Dienst (SDD), het Leerpark en het Service Centrum Drechtsteden (SCD) worden door de gesprekpartners van de Commissie in het visitatieproces veelvuldig als voorbeeld daarvan genoemd. De analyse van de Commissie is dat uitstekend wordt samengewerkt in operationele ‘doe’-taken, op de lichte vraagstukken en makkelijke dossiers. Zij ziet die samenwerking als een opstart. Op tal van operationele terreinen wordt momenteel een sterke efficiencyslag gemaakt. We hebben ook mogen optekenen dat feitelijke samenwerking op strategische taken, zwaardere vraagstukken en moeilijke dossiers nog problematisch is. Ondanks het gevoel van urgentie, de groeiende cultuur van gezamenlijkheid en de onderlinge verbanden lijkt het erop dat de gezamenlijke aanpak van de zware inhoudelijke onderwerpen maar moeilijk van de grond komt bij gebrek aan onderlinge cohesie tussen de Drechtsteden. Als duidelijk wordt dat meer ingrijpende plannen directe effecten hebben op de strategische positie van de afzonderlijke Drechtsteden ontstaat juist daar weerstand. Die uit zich in de Drechtsteden in ontwijken van wat in de gesprekken wordt genoemd: “de gevaarlijke onderwerpen”. Als voorbeelden worden wel genoemd: het uitblijven van de uitgifte van grond door individuele gemeenten ten behoeve van de gezamenlijke maritieme ambities en het laten liggen van een rijkssubsidie voor de ontwikkeling van een veiligheidsregio omdat de betreffende gemeenten het niet eens konden worden en geen gemeentelijke autonomie wilden opgeven. 2.2 Bestuur 2.2.1 Relatie maatschappelijke partners De Commissie mocht optekenen dat werk wordt gemaakt van de samenwerking van de Drechtsteden met hun externe partners in middenveld en bedrijfsleven. Rondom thema’s als opleiding en de arbeidsmarkt, de regionale woningmarkt en veiligheid wordt samen opgetrokken. Om de ambities van de Drechtsteden te kunnen waarmaken is de huidige samenwerking echter onvoldoende c.q. moet veel sterker worden ontwikkeld. Centraal in die opgave is het opzetten van een netwerkstad waarin de maatschappelijke partners een natuurlijke plaats hebben. De Commissie acht het cruciaal dat niet alleen de Drechtsteden, maar ook de publieke en private maatschappelijke partners mede het Drechtstedenprofiel bepalen, zich daarin herkennen en zich eraan verbonden weten. Strategisch zowel als in de uitvoering van ambities moet samen worden opgetrokken. Uit de gesprekken met de externe partners bleek dat maatschappelijke partners zich (nog) maar gedeeltelijk betrokken voelen bij de Drechtsteden. Zij geven hiervoor een aantal redenen. De partners zijn te weinig feitelijk betrokken geweest bij de agendering van de vraagstukken en de profilering van de Drechtstedelijke regio.

8


In die lijn vinden ze ook dat de focus van de Drechtsteden onduidelijk is. Het profiel biedt te weinig helderheid voor een nadrukkelijke investering en betrokkenheid. Het abstracte karakter van de plannen gaat gepaard met een gebrek aan uitvoeringskracht. De ambitieuze plannen worden niet doorontwikkeld tot concrete uitvoering. Als voorbeeld noemt de Commissie het haventerrein dat in samenwerking met het Havenbedrijf Rotterdam verder kan worden ontwikkeld, maar vooralsnog niet van de grond komt. Meer dan eens, constateren de externe partners, komen strategische projecten of majeure vraagstukken niet of moeizaam van de grond omdat de Drechtsteden het onderling niet eens kunnen worden. Men spreekt niet met één mond. Ook komt het voor dat afspraken met de gezamenlijke Drechtsteden door individuele gemeenten niet worden nagekomen. De Commissie constateert een gerichtheid op beleid en geen drive richting uitvoering, laat staan een adequate uitvoeringsorganisatie. Die analyse maakt dat de Drechtsteden een onzekere factor zijn en geen natuurlijke samenwerkingspartner vormen. De Commissie acht het zeer belangrijk dat de (gemeenten in de) Drechtsteden veel meer naar buiten treden. Het Drechtstedenconcept gaat in onze ogen niet alleen over samenwerking tussen zes gemeenten, maar over een brede maatschappelijke ontwikkeling van een regio met een duidelijk profiel en een excellente externe positionering. Waar in de opstartfase van de Drechtsteden veel aandacht is besteed aan samenwerking op terreinen waarop in isolement door overheden wordt gewerkt (intern), is nu zaak de samenwerking te verbreden (extern). 2.2.2 Netwerkdemocratie De Commissie heeft zorgen over de democratische ontwikkelingen in het netwerk van de Drechtsteden. We signaleren dat de gemeenteraden van de individuele gemeenten en de Drechtraad te weinig zijn betrokken bij de Drechtstedelijke beleidsvoering. De regionale democratie in de Drechtsteden kent een hoog formeel karakter en is teveel intern gericht. Uit de gesprekken van de Commissie met diverse geledingen uit de Drechtsteden komt het beeld dat democratische processen steeds vaker worden gezien als een een-tweetje tussen het DB van de Drechtsteden en de Drechtraad. Het is onduidelijk wat de verbinding is met de samenleving. Dat uit zich onder andere in de ambigue interactie tussen gemeenteraden en de Drechtraad. Regionale partijpolitiek en het doorsluizen van gemeentelijke standpunten wisselen elkaar af in de Drechtraad. De discussie in de gemeenteraden en in de Drechtraad lijkt op een aantal punten los van elkaar te staan. De input vanuit de gemeenteraden voor de Drechtraad is onhelder. Omgekeerd is vaak voor niet-Drechtraadsleden onduidelijk wat zich in de Drechtraad afspeelt. Hiervoor wordt in diverse visitatiegesprekken een aantal onderbouwingen gegeven. De onderwerpen, zoals de Pieken, worden door raadsleden tamelijk abstract gevonden. De concrete doorwerking ervan is voor sommige raadsleden onduidelijk. In de democratie van de Drechtsteden blijkt het moeilijk te zijn voor raadsleden om punten op de agenda te krijgen. De Drechtraadsleden hebben het gevoel dat de huidige agenda voornamelijk door ambtenaren wordt opgesteld. Drechtraadsleden maken ook deel uit van de lokale gemeenteraad.

9


De forse tijdsinvestering van dit dubbele raadslidmaatschap beïnvloedt de kwaliteit van de politieke discussie en daarmee het democratisch gehalte, negatief. De genoemde democratische praktijken vormen een groot risico: zowel in termen van legitimiteit als van effectiviteit. Waar besluitvorming op Drechtstedelijk niveau wordt gezien als een interne aangelegenheid waarop de gemeenteraden weinig zicht en invloed hebben ontstaat onwenselijke afstand tussen samenleving en politiek. De afstand tussen lokale en regionale politiek werkt op den duur als splijtzwam. De Commissie ziet hierin dan ook een verband met de waarneming van onder andere de externe partners dat de Drechtsteden op strategische vraagstukken moeite heeft de rijen te sluiten. 2.2.3 Samenwerking gemeenten De samenwerking tussen de zes gemeenten van de Drechtsteden wordt door henzelf in diverse geledingen geroemd. De Commissie constateert dat de Drechtsteden in een ‘winning mood’ zijn. Het proces van samenwerking wordt door bestuur, de netwerkdirectie, ambtenaren en raadsleden gezien als onomkeerbaar. Gewezen wordt op de gemeenschappelijke visiedocumenten en de organisatorische bewijzen van samenwerking. De Commissie tekent een breed gevoel van gezamenlijkheid op. Ze waardeert de bestaande cultuur van gedeeld eigenaarschap: het is een springplank voor de doorontwikkeling van de Drechtsteden. Deze positieve cultuur kan een rol spelen bij de concretisering van strategische vraagstukken waarvoor de gezamenlijkheid vaak ontbreekt. Bij zware en moeilijke taken en dossiers vinden de gemeenten elkaar niet. Er is blijkbaar een belangrijk verschil tussen het gemeenschappelijke gevoel van urgentie c.q. gevoelens van gedeeld eigenaarschap en de concrete vertaling en uitvoering daarvan in de praktijk van het beleidsveld. Dit is een cruciale ontwikkeltaak van de Drechtsteden. De Commissie waarschuwt ervoor dat de positieve werksfeer ook verbloemend en verblindend kan werken. Dat is voor een constructieve doorontwikkeling niet gunstig. Het voortdurend benoemen van de positieve zijden van de samenwerking in de Drechtsteden zorgt er ook voor dat het degenen die zich minder aangesloten voelen verder van zich afstoot. Het gevaar bestaat dat hierdoor koplopers ontstaan die te ver voor de troepen, de achterblijvers, uitlopen. De koplopers in de Drechtsteden, de directie- en bestuursleden en het ambtelijk bureau van de Drechtsteden moeten goed in de gaten blijven houden dat er in de Drechtsteden ook een zeer kritische achterban is. Die bestaat uit maatschappelijke partners uit middenveld en bedrijfsleven, uit volksvertegenwoordigers die zich niet voldoende betrokken voelen, maar ook uit een fors deel van de Drechtstedelijke bevolking. In dit licht wijst de Commissie op de uitslagen van de recente gemeenteraadsverkiezingen die, ook in de Drechtsteden, een belangrijke winst opleverden voor de lokale partijen. De lokale partijen Papendrechts Algemeen Belang, Beter voor Dordt, Algemeen Belang Zwijndrecht, PRO Sliedrecht, Gemeentebelangen en Ambacht Uw Belang wonnen enorm aan stemmen. Het toont aan dat het borgen van de lokale identiteit in de Drechtsteden een zeer belangrijke factor is en zal blijven.

10


2.3 Reflectie: Organisatie 2.3.1 Complexiteit in de organisatie van de Drechtsteden De samenwerking tussen de Drechtsteden is, zeker in vergelijking met andere regio’s in Nederland, ver ontwikkeld. Er is sprake van een goed geïnstitutionaliseerde samenwerking. Er zijn gemeenschappelijke organisatieonderdelen zoals de gemeenschappelijke sociale dienst (SSD), een gedeeld service centrum voor ondersteunende diensten (SCD), een regionaal Ontwikkelbedrijf (ROM-D) en een gemeenschappelijke onderzoeksinstelling (OCD). De ambtelijke ondersteuning in de vorm van het Bureau Drechtsteden bestaat uit een substantieel aantal fte. De Drechtsteden beschikken voorts over een jobroulatieprogramma voor ambtenaren. Positief is ook de aanwezigheid van een potentieel aan jonge ambitieuze ambtenaren en de bereidheid om te investeren in de Drechtsteden en daar dus ook te blijven. In democratisch opzicht is een bouwwerk opgetuigd waarin regionale besluitvorming plaatsvindt. Er zijn afspraken gemaakt over de rolverdeling tussen het Drechtstedenbestuur, de netwerkdirectie (bestaande uit de gemeentesecretarissen van de Drechtsteden), de Drechtraad en het Bureau Drechtsteden. Een vertegenwoordiging van de gemeenteraden neemt zitting in de Drechtraad. De Commissie waardeert de inspanningen van de Drechtsteden om de werkafspraken tussen al deze gremia om te zetten in een vast schema. De Commissie vindt echter wel dat hierdoor een behoorlijke mate van bestuurlijke drukte is ontstaan. Dat is evenwel bijna onvermijdelijk. Uit de gesprekken van de Commissie met de betrokkenen blijkt echter dat lang niet iedereen binnen de gemeenten van de Drechtsteden of haar maatschappelijke partners de huidige organisatie begrijpt en zelfs onoverzichtelijk vindt. Door de onoverzichtelijkheid en verborgenheid komen het draagvlak en de legitimiteit van de samenwerking in het geding. De bestuurlijke drukte wordt, meer nog dan de ingewikkeldheid, gekenmerkt door een voortdurende afstemming tussen de zes gemeenten. De nagestreefde dubbele identiteit en nadrukkelijke aandacht voor de lokale gemeenschappen brengt met zich mee dat er voortdurend overleg in ambtelijke, bestuurlijke en politieke geledingen moet plaatsvinden. Dit maakt de samenwerking in de Drechtsteden erg ‘arbeidsintensief’. Dat kan een nadeel zijn voor de relatief kleinere gemeenten. Die hebben, naast hun werk in de Drechtsteden, ook een eigen gemeentelijk takenpakket uit te voeren. Het voordeel van deze processtructuur is dat partijen bewust en expliciet voortdurend worden betrokken bij de besluitvorming. Hierdoor ontstaat draagvlak en betrokkenheid. Centraal in de ontwikkeling van de Drechtsteden staat de overweging in hoeverre samen te werken. Voorop heeft altijd gestaan dat deelnemende gemeenten voldoende ruimte moeten hebben om lokaal beleid te kunnen voeren en een eigen inbreng te bepalen, waardoor ze betrokken kunnen blijven op eigen condities. De behoefte aan lokale handelingsruimte heeft geleid tot een samenwerkingsproces dat is gestoeld op minder ‘harde’ sturingsmechanismen. Gemeenschappelijke cultuur fungeert hierin als leidend principe. Een gedeeld arbeidsethos, gevoelens van gedeeld eigenaarschap, wederzijds vertrouwen en respect zijn kernconcepten.

11


De Commissie waardeert deze vorm van samenwerking, maar signaleert eveneens dat deze afhankelijk is van de menselijke dragers van de samenwerkingscultuur. Dat maakt de samenwerking kwetsbaar. In dit verband wordt gewezen op de belangrijke positie die functionarissen als de gemeentesecretaris en burgemeester van Dordrecht of de directeur van het Bureau Drechtsteden bekleden. Het inherent politieke karakter van gemeentelijke samenwerking, de doorstroom van personeel zowel bestuurlijk als ambtelijk en de maatschappelijke dynamiek heeft als gevolg dat personen komen en gaan. Het maakt de gemeenschappelijke cultuur als sturingsbasis tamelijk zacht en een voortdurend punt van aandacht en stringente waakzaamheid. Steeds opnieuw zal moeten worden geïnvesteerd in onderlinge relaties, vertrouwen en betrokkenheid. 2.3.2 Professionele kwaliteit en ambtelijke organisatie De positionering van ambtelijke kwaliteit is een cruciaal vraagstuk. Afhankelijk van de taakopvatting en samenwerkingsafspraken moet worden bepaald wat en wie centraal georganiseerd moeten zijn en wat en wie decentraal. De Drechtsteden hebben een deel van hun taken centraal georganiseerd: de sociale dienst, gezamenlijke ondersteuning en onderzoekstaken zijn al centraal geplaatst. Deze lijn dient verder te worden gevolgd. Waar de deelnemende gemeenten het opportuun vinden een gemeentelijke taak in de Drechtsteden te plaatsten moet dat worden nagestreefd. De efficiencyslagen die met de centralisering zijn gemaakt verdienen, mits met instemming van de individuele gemeenten, navolging. De Commissie wijst in dit verband op de waarschijnlijk substantiële afname van de gemeentefondsuitkering in de komende jaren. Dit stelt de Drechtsteden voor bezuinigingen en een belangrijk keuzemoment. Pakken de gemeenten de bezuinigingen individueel op of trachten zij in Drechtstedenverband (verder) synergetisch voordeel te bereiken? Op de strategisch cruciale vraagstukken zullen de gemeenten de handen, meer dan nu het geval is, ineen moeten slaan. Voorts ziet de Commissie de organisatorische en professionele inrichting van de Drechtsteden als afgeleide van de ontwikkeling van de Drechtsteden in inhoudelijk en bestuurlijk opzicht. De doorontwikkelopdrachten van de Commissie bestaan uit een duidelijker profilering, het faciliteren van de ontmoeting van Drechtstedengemeenten, andere overheden, middenveld en bedrijfsleven en het vergroten van de uitvoeringskracht. De Drechtsteden zullen dus steviger moeten investeren in ambtelijke professionaliteit in procesmanagement, in strategieontwikkeling en in relatieontwikkeling en relatiebeheer binnen het Bureau Drechtsteden. De bewaking van de relaties tussen de overleggen en het creëren van een sterk projectmanagement is een belangrijke ontwikkeltaak. De Commissie doet hiertoe in paragraaf 3.3 een aantal voorstellen. Een grotere nadruk op shared services op regionaal niveau vraagt ook om verandering van de organisatie op lokaal niveau en om de wijze van aansturing. Voorkomen moet worden dat er als ’contramal’ van de op regionaal niveau gebundelde deskundigheid op lokaal niveau ook weer een eigen deskundigheid als opdrachtgever staat. Overlaten en overdragen betekent ook durven loslaten. Op lokaal niveau is het nodig ambtelijke expertise op te bouwen waarmee meer integraal als strategisch opdrachtgever kan worden opgetreden.

12


3. Hoe verder 3.1 Verder op inhoud 3.1.1 Naar een duidelijker focus en economisch repertoire De Commissie is van mening dat een aanvullend economisch repertoire moet worden ontwikkeld. De Commissie ziet regionale samenwerking in de Drechtsteden vanuit een offensieve positieve benadering. De ingeslagen weg en de gekozen focuspunten (Shipping Valley, Binnenstad en de Groenfunctie van de Drechtsteden) vormen een prima eerste stap, maar moeten wel worden doorontwikkeld vanuit een helder en herkenbaar perspectief. Het is cruciaal scherp te krijgen waartoe men de Drechtsteden wil doorontwikkelen. Centraal staat het definiëren van een onderscheidende regionale en economische identiteit. De inhoudelijke versterking van de identiteit van de Drechtsteden moet, naar mening van de Commissie: 1) gepositioneerd worden in relatie met de omliggende regio’s en omgeving; 2) aansluiten bij huidige economische (potentiële) activiteiten: scherp krijgen en ontwikkelen van eigen kracht; 3) voortbouwen op de historische identiteit en religieuze historie van de Drechtsteden. (1) De Commissie vindt dat de focus herkenbaar en onderscheidend moet zijn ten opzichte van nabijgelegen regio’s. De bovenregionale ontwikkelingen moeten dan ook in de doorontwikkeling worden betrokken. De Commissie geeft aan dat op dit vlak duidelijkheid moet worden geschapen in het schaalvraagstuk dat verbonden is aan de ambitie van de Drechtsteden. Glashelder moet worden gemaakt welke ambities verbonden zijn aan de Drechtstedelijke schaal en welke ambities in samenwerking met andere regio’s of op een andere, grotere, schaal moet worden bereikt. De Commissie ziet in de ontwikkeling hiervan de volgende inhoudelijke mogelijkheden. Het economisch potentieel in Zuid-Holland Zuid, de Rotterdamse Haven, Antwerpen en Eindhoven is een gegeven. Waar opportuun, dient aansluiting te worden gezocht. Waar reëel, dient een zelfstandige positie te worden ontwikkeld. De Commissie ziet de ligging van de Drechtsteden tussen Rijnmond en WestBrabant en in de corridor Rotterdam-Antwerpen als een kans. De groene en blauwe kwaliteiten van het gebied in relatie tot de toeristisch-recreatieve structuur van de Zuid-Hollandse en Zeeuwse eilanden zijn daarnaast van grote betekenis. We wijzen op de potentieel toeristisch-recreatieve kracht van de Biesbosch, de Zeeuwse en Zuid-Hollandse eilanden en polder en Dordrecht als historisch (winkel)centrum. Door aansluiting te zoeken bij die twee krachtbronnen kan het economische repertoire op termijn worden verstevigd. (2) De Commissie vindt dat de Drechtsteden een krachtige eigenstandige positie moeten ontwikkelen, aangehaakt bij het huidige economische potentieel. Externe partners moeten bij de profilering worden betrokken: als (hulp)motor of vangnet van economische vitaliteit. Een gezamenlijk optreden van overheden, maatschappelijke instellingen en bedrijfsleven is van eminent belang. De Commissie roept op gedegen onderzoek te doen naar de economische mogelijkheden van de regio. 13


Die blijven naar het lijkt te veel buiten beeld en daarmee onontgonnen. We denken daarbij onder andere aan het belang van de Drechtsteden als groen/blauw woonmilieu in de Zuidvleugel. Ook kan worden gedacht aan verder ontwikkelen van ICT-activiteiten. De Commissie heeft uit haar visitatiestudie kunnen opmaken dat er veel potentie ligt in het doorontwikkelen van de corridorpositie van de Drechtsteden. De corridorontwikkeling is een natuurlijk-economisch potentieel als de Drechtsteden worden gepositioneerd ten opzichte van de hun omringende regio’s. Dan blijkt dat Dordrecht uniek centraal is gepositioneerd in de lijn van economische activiteiten: een Straat van Handelssteden, die loopt van Antwerpen (en Vlissingen) naar Rotterdam en Amsterdam. Het is dus zaak onderzoek te doen naar de economische activiteiten, producten en diensten die door deze straat worden getransporteerd. Daarbij kan worden aangesloten bij de economische historie van de Drechtsteden als stapelplaats en doorvoerpoort.

Kaart 1. Straat van handelssteden: Antwerpen – Rotterdam - Amsterdam

De nabijheid van de Zeeuwse en Zuid-Hollandse eilanden en de Biesbosch zijn attractieve recreatieve plaatsen die in dit perspectief een evidente betekenis en meerwaarde krijgen. 14


Dat geldt ook voor de ontwikkeling van het arbeidspotentieel van de Drechtsteden. Zonder onrecht te willen doen aan andere economische regio’s constateert de Commissie dat de arbeidsmoraal in de Drechtsteden hoog is. Hard en veel werken wordt door de bevolking veelal gezien als een deugd. De aanwezigheid van gemotiveerde arbeidskrachten en arbeidsmoraal in de Drechtsteden vinden we een ‘kanskaart’. Door aan te sluiten bij hun kennis en opleidingen en/of door deze gemotiveerde arbeidspopulatie passend scholingsaanbod te bieden kan extra economisch potentieel worden gecreëerd. Dat geldt ook voor het onderwijs in de Drechtsteden. Het Leerpark is hiervan een voorbeeld. Cruciaal hierbij is de koppeling van scholing aan gewenste bestaande of toekomstige bedrijfsactiviteiten. Ook ziet de Commissie een ‘kanskaart’ op de woningmarkt. Zowel voor de eigen bevolking als bovenregionaal voor degenen die willen profiteren van de ligging van de regio in de corridor Antwerpen-Rotterdam bieden de Drechtsteden een aantrekkelijk woonmilieu. In economisch opzicht kan dit veel economische activiteiten met zich meebrengen (bijvoorbeeld in de dienstensfeer en retail). (3) De Commissie roept in herinnering het roemruchte economische verleden van Dordrecht. Dat is op natuurlijke wijze ontstaan als logistiek knooppunt tussen haven en achterland, tussen stad en achterland. Het historische verleden wordt gekenmerkt als ‘stapelplaats’ en Dordrecht als handelsstad. De Drechtsteden kenmerkten zich door hun ligging als een bijzondere plaats voor opslag en doorvoer van (export)producten van en naar bijvoorbeeld het Duitse Rijngebied, het Maasgebied en de gebieden langs de Oostzee. Met name de doorvoer van wijn heeft de Drechtsteden en Dordrecht wereldberoemd gemaakt.

Historisch kader: stapelplaats Dordrecht Door haar strategische ligging en het verkrijgen van stapelrecht in 1299 ontwikkelde de stad Dordrecht zich tot een belangrijke stapelplaats. Dordrecht verhandelde vooral wijn, hout en graan. Een stapelplaats is een plaats waarheen alle exportproducten van een bepaalde soort werden gebracht om van daaruit verder te worden verhandeld. Het was de landsheer die dit stapelrecht verleende. Een stapelplaats was meestal gelokaliseerd in of tegen een haven, omdat vandaar de meeste goederen werden in- en uitgevoerd. Bekendste voorbeeld in het buitenland is de Engelse wolstapel te Calais (1363), waar vanuit de Merchants of the Staple handelden. In Holland is minstens even bekend het stapelrecht dat graaf Willem IV van Holland rond 1340 verleende aan Dordrecht. De aan de Hanze gelieerde handelsstad ontving het monopolie op de overslag van alle goederen die over de BenedenMaas werden aangevoerd. De woede van de andere Zuid-Hollandse steden hierover was een van de oorzaken van het begin in 1350 van de Hoekse en Kabeljauwse twisten. Het Vlaamse Brugge en het Brabantse Antwerpen waren, elkaar afwisselend, lange tijd stapelplaats voor de Engelse wol. In Zeeland verwierf Veere in 1541 de stapelrechten van Schotse wol. Het stadje dankte hieraan een bloei die duurde totdat Napoleons Continentaal stelsel hieraan een einde maakte.

Ook in de religieuze geschiedenis staat Dordrecht bekend als een verzamelplaats voor politici, predikanten en professoren uit binnen- en buitenland die in de Synode van Dordrecht een einde maakten aan een slepend religieus en politiek conflict in de toenmalige Nederlandse Republiek.

15


De Commissie suggereert de Drechtsteden aan te haken bij deze zogenaamde poortfunctie en mede voortbouwend op de sterke arbeidsmoraal een begin te maken met de (her)ontwikkeling van de eigenheid van de Drechtsteden. De poortfunctie kan een majeure rol spelen in de onderscheidende positionering van de regio (ten opzichte van omliggende regio’s). Het dient als identiteitsdrager voor het verder ontwikkelen van de potentiële regionale economische kracht en nieuwe economische activiteiten. Ook andere Europese regio’s proberen op deze manier vanuit hun geschiedenis de toekomstige (economische) identiteit te ontlenen. We noemen hierbij als voorbeeld de (her)ontwikkeling van bijvoorbeeld Toscane (zie kader) of Berlijn. Zie voor meer voorbeelden en verhaallijnen het VROM-Raadadvies uit 2006: ‘Groeten uit Holland’. Toeristisch-recreatief ontwikkelkader: Waarom de toren van Pisa er nog staat Als de toren van Pisa alleen geschraagd zou worden door zijn oorspronkelijke functie als campanile, zouden noch de kerkvorsten, noch het bestuur van Pisa zich de moeite hebben getroost deze torre pendente overeind te houden. Het is de aantrekkingskracht van de scheve toren op toeristen uit alle delen van de wereld, die hem tegen de zwaartekracht in bescherming neemt. De belevenis van dit fenomeen trekt miljoenen mensen naar Pisa, en daar spenderen zij zoveel in de lokale economie, dat deze niet meer zonder hen kan. Steeds weer op het laatste nippertje, als de eerste brokstukken van de klokkentoren dreigen te vallen, wordt het geld bijeengebracht voor een restauratie. Investeren in een hellende campanile is niet alleen investeren in cultuurhistorisch erfgoed, het is ook investeren in de regionale economie. De toren van Pisa staat model voor het belang van belevingskwaliteit voor een florerende toeristenindustrie. In Pisa, in Toscane, in heel Italië heeft men deze interessante maar ook gevoelige relatie tussen kwaliteit van cultuur en natuur en regionaal-economische ontwikkeling al vroeg ontdekt en uitgebuit. Hoe kunnen we in Nederland die synergie mobiliseren en maximaliseren? Hoe kan de gemêleerde wereld van vrije tijd en toerisme, van sport en recreatie, van natuur en cultuur, van architectuur en entertainment een sterkere rol gaan spelen als drager van mooie en vitale steden en landschappen en als bron van economische en regionale ontwikkeling? Toscana Promozione is een organisatie die voor Toscane als geheel de internationale economische positionering voor haar rekening neemt. Daarbij zijn de regionale marketing, de ondersteuning van het Toscaanse MKB en de uitwisseling tussen de Toscaanse en de internationale bedrijvenmarkt ondergebracht in één regionale organisatie. Functies van een Kamer van Koophandel, een MKB loket, een regionale VVV, een regionaal bureau voor toerisme en een regionale ontwikkelingsmaatschappij transsectoraal (landbouw, toerisme, maakindustrie) gecoördineerd; een voor Nederland ongekende vorm van regionale integratie.

3.1.2 Van opgaven naar uitvoering Niet alleen voor de strategische bepaling van de economische identiteit en de majeure ontwikkelvraagstukken, maar ook voor de uitvoering van de plannen wreekt zich vooralsnog de relatief geringe betrokkenheid van externe partners uit het regionale bedrijfsleven en middenveld. De Commissie verwacht veel van een stringentere samenwerking tussen gemeenten en hun maatschappelijke partners. We denken aan een concretisering van acties en beleidseffecten, een duidelijker financiële onderbouwing en uitwerking en heldere business cases. 16


De Drechtsteden hebben effectief een inhoudelijk relatief beperkte, maar wel faciliterende invloed in de velden waarop zij zich willen laten voorstaan. Die analyse brengt met zich mee dat de uitvoeringskracht vanaf de planontwikkeling centraal moet staan. De uitvoeringskracht van de ambities van de Drechtsteden staat of valt bij de betrokkenheid van externe partners. Dat gegeven moet sterker in de planontwikkeling worden verweven. Gefocust investeren in projecten en programma’s die voor de economische toekomst van belang zijn blijft uiterst belangrijk. De Drechtsteden hebben daar een begin mee gemaakt. Het is zaak, juist nu, in crisistijd, daaraan een vervolg te geven. De Commissie geeft in dit verband aan het raadzaam te vinden om bedaard en vastberaden een gezamenlijk projectmanagementbureau uit te bouwen. Daarmee kan meer en beter invulling worden gegeven aan (meer) uitvoeringsprojecten. Al eerder hebben we aangegeven dat een gezamenlijke aanpak van grondbedrijfstaken cruciaal is. De Commissie wijst erop dat dit herontwikkelen van oude stedelijke gebieden niet snel rendabel zal zijn. Er moet gezamenlijk worden gezocht naar manieren om die wel rendabel te maken. De enige oplossing hiervoor is zoeken naar plannen met meer verdiencapaciteit. 3.1.3 Verzwaring van het gezamenlijke takenpakket In de doorontwikkeling van de inhoudelijke samenwerkingsvraagstukken in de Drechtsteden moeten keuzes worden gemaakt. Indien wordt vastgehouden aan de lichte vraagstukken van samenwerken is sowieso sprake geweest van een efficiencyslag. De ervaring van de Commissie(leden) in andere processen van regionale samenwerking is echter dat samenwerking die niet verder gaat dan het tot op heden bereikte punt, het risico loopt op te houden. Dat strookt niet met de ambities van de Drechtsteden. De doorontwikkeling van de Drechtsteden vergt een expliciete benoeming en behandeling van strategische, inhoudelijke onderwerpen. De opdracht is te komen: • van doe- naar strategische taken; • van lichte naar zwaardere vraagstukken; • van makkelijke naar moeilijke dossiers. De Commissie wijst op het risico dat wordt gelopen als gevolg van het verschil tussen de uiteenlopende succesvolle buitenkant van de Drechtstedensamenwerking en de moeizame inhoudelijke binnenkant daarvan. De cultuur en constructieve sfeer van samenwerking en de succesvolle resultaten van relatief ‘ongevaarlijke’ onderwerpen werken verbloemend. Ze verhullen de noodzaak tot actieve samenwerking op de zwaardere inhoudelijke vraagstukken en dossiers. Het zijn echter juist deze inhoudelijke onderwerpen die de Drechtsteden haar positie, haar identiteit geven. 3.2 Verder op bestuur 3.2.1 Maatschappelijke partners betrekken De civil society, het maatschappelijk middenveld en het bedrijfsleven, moeten actief en structureel worden betrokken bij de samenwerking en overlegstructuren: zowel op strategisch als operationeel niveau. De huidige participatie van externe stakeholders bij de voorbereiding van belangrijke beslissingen is gering tot matig en moet worden vergroot. De Commissie acht het cruciaal te werken aan bestendige, dedicated partnerships van overheden en maatschappelijke partners. We noemen deze partnerships maatschappelijke allianties of coalities.

17


De externe partners zijn in wisselende intensiteit bij de maatschappelijke coalities betrokken. In de maatschappelijke coalities definiëren de externe partners, op de schaal van de Drechtsteden, mede de strategisch belangrijke agendapunten, ze werken die in gezamenlijkheid uit en geven er uitvoering aan. Daarnaast is het belangrijk om vanuit deze coalities een duidelijke positie in te nemen in de overleggen die op ander schaalniveau zijn georganiseerd. Op niveau van ZuidHolland Zuid vindt veel bestuurlijk overleg plaats waar de Drechtsteden een majeure rol in kunnen spelen indien gelegitimeerd door een eenduidige gemeentelijke en brede maatschappelijke samenwerking. Ook dienen proactief coalities, publiek en privaat, te worden gesmeed die aansluiting zoeken bij het logistieke complex in Rijnmond en de A4- corridor, evenals coalities die zich richten op het versterken van de bovenregionale groen-blauwe structuur gericht op het versterken van de toeristisch-recreatieve betekenis van de Drechtsteden. De maatschappelijke coalities maken onderdeel uit van de netwerkdemocratie van de Drechtsteden. We zetten de positie van de maatschappelijke coalities en hun relatie met de andere bestuurlijke organisaties in de Drechtsteden neer in de volgende subparagraaf. 3.2.2 Verstevigen netwerkbestuur en netwerkdemocratie De Commissie constateert dat in de huidige bestuurlijke constellatie de macht van de besluitvorming is beperkt tot de publiekrechtelijke organen. Dit moet naar onze mening worden uitgebreid met andere maatschappelijke partijen. We signaleren dat de gevestigde politieke partijen bij verkiezingen niet zijn beloond voor de Drechtstedelijke samenwerking. Ook zien we dat de relaties tussen de gemeentebesturen en de Drechtstedenraad niet erg intens zijn en evenmin enthousiast. Het is zaak een rechtstreekse invloed van gemeenteraden en colleges mogelijk te maken. De Commissie is van mening dat participatie, openheid en samenwerking in de Drechtsteden moeten toenemen. Daartoe draagt de Commissie een alternatief bestuurlijk model aan. Dat bestaat uit de volgende elementen. • Drechtstedenraad wordt Verenigde Vergadering De Commissie stelt voor de rechtstreekse invloed van gemeenteraden en colleges van Burgemeester en Wethouders gestalte te laten krijgen in de Verenigde Vergadering, verder te noemen VV, die de Drechtraad gaat vervangen. Deze vergadering bestaat uit alle leden van de gemeenteraden en colleges. De VV heeft een strategisch karakter. De taak van de VV is agendasetting. De VV bepaalt en neemt bindende beslissingen over de bestuurlijke agenda en de begroting. De VV komt tenminste viermaal per jaar bijeen; tweemaal voor het bepalen van de strategie, het instellen van de maatschappelijke allianties en werkprocessen alsmede de voortgangscontrole daarop, en tweemaal voor (de verantwoording van) de begroting en rekening. De VV benoemt voor iedere raadsperiode een beperkt aantal (maximaal tien) strategische beleidsonderwerpen en stelt de randvoorwaarden op voor de uitvoering daarvan. Het streven in het nieuwe bestuurlijke model is gericht op een aanzienlijke vergroting van participatie van burgers en organisaties in de voorbereiding en in het nemen van besluiten van de Drechtsteden. Daartoe worden processen voor interactieve beleidsontwikkeling ingericht, gebaseerd op de gedachte van co-creatie. Het is van belang een aanvaardbare verhouding te vinden tussen de werking van de representatieve democratie en participatie door betrokkenen.

18


Noodzakelijke voorwaarde voor de processen van interactieve beleidsontwikkeling is dat de gemeentebesturen en de Drechtsteden via de VV vooraf het kader bepalen waarbinnen de processen tot ontwikkeling komen. Dit kader bestaat uit het antwoord op de volgende vragen: - Aan welke randvoorwaarden zullen uitkomsten moeten voldoen? - Waaraan valt niet te tornen? - Welke spelregels gelden tenminste? De uitkomst van het proces is de beslissing. Mogelijk heeft de VV ook een rol bij het honoreren van burgerinitiatieven. • Drechtstedenbestuur Het Drechtstedenbestuur bereidt de vergaderingen van de VV voor en is verantwoordelijk voor de uitvoering van de besluiten. Het bestuur van de Drechtsteden verantwoordt zich zowel tegenover de VV als tegenover de afzonderlijke gemeentebesturen. Het Drechtstedenbestuur stuurt de (nog verder uit te bouwen) shared service organisatie direct aan. De maximaal tien strategische beleidsonderwerpen die door de VV zijn bepaald worden inhoudelijk ontwikkeld, in samenwerking met allianties van maatschappelijke partners, door de verschillende portefeuillehoudersoverleggen binnen de Drechtsteden. Het Drechtstedenbestuur heeft hierin een controlerende rol. De Commissie ziet een sterk Drechtstedenbestuur als belangrijke voorwaarde voor een effectief bestuurlijk model van de Drechtsteden. Het Drechtstedenbestuur dient een krachtig orgaan te zijn dat bestaat uit sterke bestuurders. Een selectief formatieproces is daartoe erg belangrijk. Het Drechtstedenbestuur heeft tevens tot taak de besluitvorming en uitvoering helder te communiceren naar de individuele gemeenten en de maatschappelijke coalities. • Portefeuillehoudersoverleggen en maatschappelijke allianties De reguliere portefeuillehoudersoverleggen (PHO) van de bestuurders van de individuele Drechtstedengemeenten geven inhoudelijk invulling aan de maximaal tien strategische beleidsonderwerpen die door de VV zijn benoemd. Zij doen dat in ‘maatschappelijke allianties’: de publiek-private partnerships zoals genoemd in de voorgaande subparagraaf 3.2.1. De ruimtelijk-economische ontwikkeling gaat op die manier feitelijk plaatsvinden in publiek-private allianties die procesmatig opereren. De vormgeving van de allianties en de randvoorwaarden waaronder zij werkzaam zijn, worden vastgesteld door de VV van de Drechtsteden en zo nodig periodiek bijgesteld. De allianties verantwoorden zich ook direct naar de betrokken gemeentebesturen. De allianties opereren eerst in de vorm van processen en bij uitvoering in de vorm van projecten. Voor de ontwikkeling van toerisme en voor beroepsonderwijs-arbeidsmarkt komen dergelijke allianties met spoed tot stand. Ook andere overheidspartijen participeren in deze allianties zoals DLG, Staatsbosbeheer, UWV, het Havenbedrijf Rotterdam, de provincie e.d. Achteraf zullen diezelfde organen zich dan beperken tot toetsing omtrent de vraag of randvoorwaarden en spelregels zijn eerbiedigd en of datgene waaraan niet zou worden getornd ook met rust is gelaten.

19


Is het proces succesrijk, dan krijgt de verdere uitwerking vorm in een project onder verantwoordelijkheid van het Drechtstedenbestuur, dat daarover periodiek rapporteert aan de VV. Deze werkwijze wordt parallel gevolgd voor niet meer dan tien grote kwesties. • Burgerinitiatieven Burgerinitiatieven krijgen faciliteiten om tot verdere uitwerking te komen. Indien een initiatief drie of meer gemeenten omvat, vinden de resultaten behandeling in de VV. Internet gaat in het verkeer met burgers en andere stakeholders een hoofdrol spelen. • Drechtstedenwet? Indien bij nader onderzoek blijkt, dat de hierboven beschreven mengvormen van representatieve en participatieve democratie niet binnen het kader van de thans geldende wetgeving zijn te verwezenlijken, dan stelt de Commissie voor een lobby te ontwikkelen ten behoeve van een experiment. Die kan als doel hebben te bezien of deze geavanceerde ontwikkeling van regionale samenwerking via een lex specialis mogelijk is. Voorstel herziening bestuurlijk proces Drechtsteden van de Commissie Meijdam PHO’en van de Drechtsteden en de maatschappelijke publieke en private partners in de regio vormen samen verschillende maatschappelijke coalities. Deze maatschappelijke coalities ontwikkelen voorstellen voor een aantal strategische beleidsonderwerpen die de Drechtsteden zouden moeten oppakken.

↓ De maatschappelijke coalities communiceren deze voorstellen naar het Drechtstedenbestuur die deze meeneemt in de voorbereiding t.b.v. het bijeenkomen van de Verenigde Vergadering.

↓ De Verenigde Vergadering bepaalt maximaal tien strategische beleidsissues. Deze worden via het Drechtstedenbestuur teruggekoppeld naar de maatschappelijke coalities. Onder aanvoering van de PHO’en ontwikkelen de maatschappelijke coalities een voorstel voor een concrete invulling van de strategische beleidsissues.

↓ De uitvoering van de projecten vindt plaats onder verantwoordelijkheid van het dagelijks bestuur (DB), maar er wordt inhoudelijk verder invulling gegeven door de maatschappelijke coalities, en zowel inhoudelijk als procesmatig ondersteund door de shared service organisatie, die speciaal met het oog op deze werkwijze een sterke projectmanagementorganisatie heeft opgezet.

↓ Er is sprake van een dubbele verantwoordingslijn. De maatschappelijke allianties verantwoorden zich voor de projecten zowel naar de individuele gemeenten (via de leden van het PHO) als naar het Drechtstedenbestuur en uiteindelijk naar de Verenigde Vergadering. 20


3.3 Verder op organisatie 3.3.1 Vangen en reduceren van de complexiteit De Commissie stelt zich de vraag of de complexiteit van de huidige intergemeentelijke samenwerking moet worden versimpeld en gestandaardiseerd. De Commissie acht het niet onwaarschijnlijk dat juist het licht amorfe karakter van de samenwerking de drijvende kracht achter het Drechtstedenconcept is. Een verdere institutionalisering van de werkwijze moet dan ook vooral gericht zijn op het vergroten van de uitvoeringskracht. De Commissie beveelt aan, duidelijker dan nu het geval is, een heldere relatie aan te brengen tussen de verschillende intergemeentelijke ambtelijke en bestuurlijke overleggen. De overlegstructuren moeten worden gelieerd aan de meerjarenprogramma’s. Hun werkwijze zou moeten worden gekoppeld aan een duidelijk stappenplan om te komen van plannen tot uitvoering, inclusief het verwerven van middelen daartoe. De Commissie pleit er dan ook voor om de ambtelijke en bestuurlijke overlegstructuren van de Drechtsteden te heroverwegen. Bekeken moet worden of meer taken om efficiencyredenen kunnen worden opgenomen in een gemeenschappelijke organisatiestructuur. In die lijn acht de Commissie de verdere uitbouw van de shared services belangrijk, maar wel in een goed doordacht werkmodel waarbij scherp opdrachtgeverschap gecombineerd wordt met kostenbewuste uitvoering. 3.3.2 Uitbouwen van de ambtelijke organisatie Drechtsteden Met betrekking tot de ambtelijke organisatie dient het streven te zijn gericht op doorpakken en uitbouwen van de shared service organisatie van de Drechtsteden, de SCD, door het geleidelijk aan overbrengen van steeds meer gemeentelijke functies. De Commissie ziet daarin tenminste drie perspectieven: • breng ook beleidsunits in de shared service organisatie onder; • ontwikkel een stevig projectmanagement in de shared service organisatie; • kies voor een weldoordachte uitbouw van de ROM-D als een sterk regionaal ontwikkelingsbedrijf c.q. regionaal grondbedrijf. Het huidige SCD dient te worden doorontwikkeld tot een dienstverlenend orgaan, een pool van ambtenaren die in de gehele Drechtstedenregio opdrachten beleidsneutraal uitvoert. De Commissie hecht eraan te waarschuwen om de initiële kosten van intergemeentelijke reorganisatie niet te onderschatten. De kost gaat voor de baat uit, ook bij shared services. Boek voordelen dus niet te snel in. In dit opzicht geldt ook dat de shared service organisatie mogelijk niet beperkt hoeft te worden tot de Drechtsteden. Ze kan wellicht ook opdrachten uitvoeren voor andere overheden en publieke instellingen. Iedere afzonderlijke gemeente dient blijvend te beschikken over een eigen ambtelijke kern die hoogwaardig opdrachtgeverschap tot stand brengt aangaande de verbinding met de gemeenschappelijke ambtelijke organisatie van Drechtsteden. Dit opdrachtgeverschap beperkt zich dus niet langer tot staffuncties en uitvoering maar zal zich ook uitstrekken tot beleidsontwikkeling. Juist daarom is en blijft de aansturing van de shared service organisatie door de gemeenten cruciaal. De ambtelijke organisatie van de Drechtsteden moet volwaardiger en vollediger.

21


De Commissie ziet twee ontwikkeltaken: • bouw verder aan hoogwaardig ambtelijk opdrachtgeverschap in de gemeenten; • ga door met het ontwikkelen van een professionele, vraaggerichte, opdrachtnemende shared service organisatie. Voor beide ontwikkeltaken geldt dat de ontwikkeling van een uniforme ambtelijke Drechtstedelijke organisatie centraal staat. Juist hierdoor wordt lokaal maatwerk mogelijk. Voor de doorontwikkeling van het SCD betekent het dat nagedacht moet worden over een andere functieopbouw die recht doet aan de kwaliteitseisen die de individuele gemeenten aan het SCD stellen. Voorts vindt de Commissie dat de kwaliteit van de ambtelijke organisatie zich alleen dan gunstig kan ontwikkelen als zij onder stabiele condities kan opereren. De uitbouw van de shared services (en de doelmatigheidswinst die daaruit voortvloeit) moet eenmalig worden vastgesteld voor de komende vier jaar. Tussentijdse ingrepen blijven daarna uit. Het is belangrijk dat ook Dordrecht als gemeente in deze werkconstellatie meedoet. De Commissie wijst erop dat een ambtelijke organisatie die in de kern bestaat uit een grote shared service eenheid die wordt aangestuurd door individuele gemeenten alleen goed kan functioneren onder de voorwaarde van gelijkwaardigheid van de opdrachtgevende partijen: zowel ten opzichte van elkaar als ten opzichte van de gezamenlijke serviceorganisatie. Het is in dit kader dat de Commissie voorstelt om in deze ontwikkelfase, de huidige shared service organisatie van de Drechtsteden te laten aansturen door de huidige netwerkdirectie (NDD), de gezamenlijke gemeentesecretarissen. De Commissie erkent dat de dubbelrol van de netwerkdirectie (in rol van directie aanbiedend en in de rol van individuele gemeentesecretarissen vragend) op termijn niet wenselijk is. Echter, voor de ontwikkeling van een goede opdrachtgever-opdrachtnemersrelatie acht zij het, als tussenstap, toch wenselijk dat de huidige NDD deze (ontwikkel)taak op zich neemt. In de nabije toekomst moet de aansturing van het SCD vervolgens worden geprofessionaliseerd.

22


4. Ontwikkelproces en aanpak voor de komende vier jaar 4.1 Een zorgvuldige doorontwikkeling De door de Commissie genoemde analyses en bijbehorende adviezen zijn op verzoek van de Drechtsteden gevat in een onderverdeling naar “Inhoud, Bestuur en Organisatie”. De Commissie heeft dit verzoek gerespecteerd en ondergebracht in de onderdelen analyse (hoofdstuk 2) en aanbevelingen (hoofdstuk 3). De Commissie realiseert zich dat de visitatieadviezen en voorstellen veel en omvangrijk zijn. We hebben ons daarom eveneens gebogen over een goede fasering van de doorontwikkeling van de Drechtsteden. Inhoudelijke, bestuurlijke en organisatorische aspecten van de Drechtstedelijke samenwerking zijn immers nauw met elkaar verbonden en beïnvloeden elkaar. Het is belangrijk daarvan optimaal gebruik te maken en er een sequentie in te zetten. Een zorgvuldige opbouw van de doorontwikkeling acht de Commissie noodzakelijk. Wij zien een ontwikkelingsproces vanuit drie lijnen: borgen, verdiepen en verscherpen met in iedere fase aandacht voor de drie aspecten van doorontwikkeling in inhoud, bestuur en organisatie. We werken de lijnen hieronder verder uit. Doorontwikkeling Drechtsteden ‘Verbreden’ o o o

Inhoud Bestuur Organisatie

‘Verdiepen’ o o o


‘Borgen’ o o o


4.2 Verbreden Inhoud Een substantiële doorontwikkeling van de Drechtsteden staat of valt met een verbreding van haar blikveld: van binnen naar buiten. Voordat kan worden toegekomen aan bestuurlijke of organisatorische verandering is het zaak eerst helder te krijgen hoe de regio zich qua ruimte en economie echt op de kaart kan zetten. We hebben in onze analyse en aanbevelingen twee economische krachtbronnen aangeduid die de Drechtsteden naar ons inzicht zouden kunnen aanboren.

23


Ons inhoudelijke voorstel is tweeërlei: • verbreedt de focus en zoek onder meer aansluiting bij de logistieke economie van het Rotterdamse havencomplex; • verbreedt het groen-blauwe regionale bereik mede gericht op positionering van Dordrecht / Drechtsteden als een regionaal toeristisch-recreatief centrum. Hierdoor ontstaat een scherpere focus en een helderder beeld van de identiteit van de Drechtsteden. De Commissie geeft voorts aan dat het raadzaam is om de economische potenties van de Drechtsteden nog meer te onderzoeken door bijvoorbeeld te kijken naar de positieve kracht van het in de Drechtsteden aanwezige arbeidspotentieel en voorts onderzoek te laten doen naar historische economische identiteit van de Drechtsteden als leidraad voor verdere inhoudelijke ontwikkeling. Bestuur De inhoudelijke verbreding en verduidelijking van de focus vergt een verbreding van de samenwerking in de Noord-Zuid-corridor, maar ook het gericht aangaan van coalities met bijvoorbeeld het Havenbedrijf Rotterdam. Kern van het bestuurlijke aspect in de lijn van verbreding is het verkennen van de mogelijke maatschappelijke coalities van maatschappelijke partijen die mede invulling willen geven aan de strategische profilering en doorontwikkeling van de Drechtsteden. Het inhoudelijke (door)startperspectief moet nadrukkelijker dan nu het geval is samen met maatschappelijke partners en Drechtsteden-breed worden verkend en ingevuld. De gemeenteraden en verschillende ambtelijke organisaties horen daarbij betrokken te zijn. Organisatie In de eerste ontwikkellijn van de verbreding en verduidelijking ziet de Commissie vooral een inhoudelijk en bestuurlijk ondersteunende rol weggelegd voor de ambtelijke organisatie van zowel het Drechtstedenbureau als de individuele gemeentelijke organisaties. Deze lijn van doorontwikkeling is immers gericht op het creëren van een helder gemeenschappelijk startpunt. Hieruit vloeien consequenties voor bestuur en organisatie voort. 4.3 Verdiepen Inhoud In lijn met de verscherpte focus is het zaak te proberen om successen uit het verleden (vorige raadsperiode) verder uit te bouwen. Het Leerpark was bijvoorbeeld een briljant initiatief, maar nu moet een vervolgslag worden gemaakt met het regionale bedrijfsleven. Dat is gericht op aansluiting van het onderwijsaanbod op de arbeidsmarkt via opleidingen op maat. Bestuur Coalities met maatschappelijke partners dienen te worden uitgebouwd. Begonnen kan worden met een verdieping van onderwerpen en voorstellen. Het Drechtstedenbestuur, de gemeentebesturen en de externe partners dienen met elkaar door

24


middel van een verkenning te komen tot maximaal tien kernonderwerpen die voor de komende (raads)periode worden opgepakt. De Commissie reikt met de voorstellen voor de doorontwikkeling van het economisch profiel een aantal suggesties aan. Organisatie De shared services dienen te worden uitgebouwd. Dit moet aansluiten bij de inhoudelijke onderwerpen en vraagstukken die de Drechtsteden willen aanpakken. Ook dient voor de uitbouw van de Drechtstedelijke gemeenschappelijke service organisatie een goed doordacht werkmodel te worden ontwikkeld, waarbij scherp opdrachtgeverschap gecombineerd wordt met kostenbewuste uitvoering. Belangrijk onderdeel hiervan is in dit perspectief ook een goede gezamenlijke projectmanagementorganisatie waarvoor het DB verantwoordelijkheid kan nemen en daarnaast een weldoordachte uitbouw van ROM-D als een regionaal ontwikkelbedrijf c.q. regionaal grondbedrijf. Dit mag nadrukkelijk niet los staan van een betere verankering, borging en versimpeling van de regionale samenwerking. 4.4 Borgen Inhoud Borging is gediend bij een sterke mate van stabiliteit. De coalities zijn gevormd en de inhoudelijke onderwerpen staan min of meer vast. De uitwerking daarvan moet worden geleid door een heldere bestuurlijke en organisatorische structuur. Dat staat in deze ontwikkellijn voorop. Bestuurlijk Het verzoenen van lokale identiteit en regionale effectiviteit is per definitie de kwadratuur van de cirkel. De huidige politiek-bestuurlijke cultuur maakt dit dubbel lastig. Grootschalige gemeentelijke herindeling lost dit probleem niet op en leidt tot stagnatie en ‘lose-lose’. Besturen vanuit een lokaal perspectief alleen organiseert een nederlaag vanwege de te kleine schaal van de regiogemeenten en de afhankelijkheid van Dordrecht als centrumstad van de regio. Regionale samenwerking is dus onvermijdelijk en (zelfs) ook de versterking daarvan. Dat moet qua borging op een moderne 21e eeuwse manier. De Drechtsteden gaan de valkuilen en stoffigheid van de vorige eeuw voorbij. De Commissie introduceert hiertoe een alternatief bestuurlijk model. Dat bestaat uit het in het leven roepen van een Verenigde Vergadering en een sterk, ook op uitvoering gericht Drechtstedenbestuur dat aan de Verenigde Vergadering verantwoording aflegt. Organisatie Tenslotte gaat het erom invulling te geven aan scherp opdrachtgeverschap en te investeren in professionals. De Commissie roept op om actief en bewust een organisatiemodel te bedenken dat shared services op afstand en kostenbewust organiseert. Dit voorkomt het ontstaan van contramallen in de individuele gemeenten. Onderdeel van deze exercitie is tevens het verhogen van het bewustzijn van de Drechtsteden dat zij zowel beschikken over gemeentelijke als Drechtstedelijke capaciteit, zij het met betrekking tot min of meer gescheiden publieke taken.

25


Focus actiepunten doorontwikkeling Drechtsteden Verbreden

Verdiepen

Borgen

-Verbreden van focus en zoeken van aansluiting bij o.a. de logistieke economie van het Rotterdamse havencomplex.

-Uitbouwen van successen uit het verleden (vorige raadsperiode).

-Stabiliteit ten behoeve van borging. De coalities zijn gevormd en de inhoudelijke onderwerpen staan min of meer vast.

Ontwikkellijnen→ Aspecten ↓

Inhoud

-Verbreden groen-blauwe regionale bereik gericht op positionering Drechtsteden als regionaal toeristisch-recreatief centrum.

Bestuur

-Verkennen van mogelijke maatschappelijke coalities van partijen die mede invulling willen geven aan de strategische profilering en doorontwikkeling van de Drechtsteden. -Breed verkennen en invullen inhoudelijk startperspectief met partners, gemeenteraden en verschillende ambtelijke organisaties.

Organisatie

-Inhoudelijk en bestuurlijk ondersteunende rol voor ambtelijke organisatie van het Drechtstedenbureau en individuele gemeentelijke organisaties. -Creëren van helder en gemeenschappelijk startpunt met consequenties voor bestuur en organisatie.

-Maken van vervolgslagen in samenwerking met het regionale bedrijfsleven. -Aansluiting onderwijsaanbod op de arbeidsmarkt via opleidingen op maat.

-Uitwerking in een heldere bestuurlijke en organisatorische structuur.

-Uitbouwen coalities met maatschappelijke partners.

-Verzoenen lokale identiteit en regionale effectiviteit.

-Verdieping van onderwerpen en voorstellen.

-Onvermijdelijke regionale samenwerking en (zelfs) ook de versterking daarvan.

-Verkenning van kernonderwerpen door Drechtsteden-bestuur, gemeentebesturen en externe partners. -Suggesties van de Commissie m.b.t. het economisch profiel ter ondersteuning.

-Borging op moderne manier: alternatief bestuurlijk model. VV met daarnaast een sterk Drechtstedenbestuur, ook gericht op uitvoering, dat aan de VV verantwoording aflegt.

-Uitbouwen shared services aansluitend op de gekozen inhoudelijke onderwerpen en vraagstukken.

-Invulling geven aan scherp opdrachtgeverschap

-Ontwikkeling werkmodel voor uitbouw gemeenschappelijke service organisatie met scherp opdrachtgeverschap en kostenbewuste uitvoering.

-Ontwikkeling actief en bewust organisatiemodel met shared services op afstand en kostenbewust georganiseerd.

-Gezamenlijke projectmanagementorganisatie en weldoordachte uitbouw van ROM-D als regionaal ontwikkel-bedrijf c.q. grondbedrijf.

-Investeren in professionals.

-Verhogen van bewustzijn van de Drechtsteden: beschikking over gemeentelijke en Drechtstedelijke capaciteit, zij het m.b.t. min of meer gescheiden publieke taken.

-Betere verankering, borging en versimpeling van regionale samenwerking.

26

Rapportage Visitatiecommissie Drechtsteden. 31 maart 2010

Recommend Documents