Rapportage audit integriteitbeleid

Rapportage audit integriteitbeleid Gemeente Assen In opdracht van de Rekenkamercommissie Gemeente Assen

Datum

11 maart 2014

Aan

Rekenkamercommissie Gemeente Assen

Van

I.A.G. Nijhof, directeur

Inhoudsopgave 1.

BING

4

2.

Aanleiding en doel van de adviesvraag

4

3.

Door BING verrichte werkzaamheden

5

4.

Normenkader

5

5. 6.

4.1

Ambtelijke organisatie

5

4.2

Bestuurlijk normenkader

6

Samenvatting

6

Bevindingen en aanbevelingen

8

6.1

9

6.1.1

Aandacht voor integriteit/integriteitbeleid

6.1.2

Gedragscode

11

6.1.3

Melding Vermoeden Misstand(en) (Klokkenluidersregeling)

12

6.1.4

Klachtenregeling Ongewenste Omgangsvormen

13

6.1.5

Vertrouwenspersoon

14

6.1.6

Onderzoeksprotocol

15

6.1.7

Nevenwerkzaamheden

15

6.1.8

Inventarisatie kwetsbare functies

17

6.1.9

Werving en selectie

17

9

6.1.10

Afleggen eed en belofte

18

6.1.11

Financiële belangen

19

6.1.12

Informatiebescherming

20

6.1.13

Relatiegeschenken

21

6.1.14

Inkoop- en aanbestedingsprocedure

22

6.1.15

Wet Bibob

23

6.1.16

Administratieve organisatie en interne controle (AO/IC)

24

6.1.17

Levend houden van integriteit

24

6.1.18

Overig

25

6.2

7.

Ambtelijke organisatie: integriteitbeleid en beheersing

Bestuur: integriteitbeleid en beheersing

27

6.2.1

Algemeen: aandacht voor integriteit

27

6.2.2

Gedragscode voor raadsleden en collegeleden

28

6.2.3

Nevenwerkzaamheden

29

6.2.4


30

6.2.5

Relatiegeschenken

30

6.2.6

Overig

31

Tot slot

Bijlagen:

32

1. Ontvangen documentatie 2. Wettelijke bepalingen en regelingen integriteit ambtelijke organisatie 3. Wettelijke bepalingen en regelingen integriteit bestuurlijke organisatie 4. Aanbevelingen op onderwerpniveau

Rapportage Rekenkamercommissie Gemeente Assen | 11 april 2014 | 2


Gemeente Assen T.a.v. mevrouw C. Bus, secretaris Rekenkamercommissie Zaaknummer Inkoop: 2013 - 20446 Postbus 30018 9400 RA ASSEN

Amersfoort, 11 april 2014

Betreft: Rapportage audit integriteitbeleid

Geachte mevrouw Bus, Op basis van onze opdrachtbevestiging d.d. 16 oktober jl., hebben wij in opdracht van uw rekenkamercommissie een onderzoek naar het integriteitbeleid in de gemeente Assen uitgevoerd. Hierbij rapporteren wij onze bevindingen en brengen wij ter zake advies uit.

1.

BING

BING – afgeleid van Bureau Integriteit Nederlandse Gemeenten – biedt Nederlandse gemeenten gespecialiseerde adviesexpertise, onderzoeksexpertise en een vraagbaakfunctie aan op het gebied van integriteit. Het bureau richt zich daarbij specifiek op gemeenten, wat borg staat voor specifieke branchekennis, verdieping van ervaringen en de mogelijkheid om duurzame relaties met de doelgroep te onderhouden. BING is een initiatief van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG).

2.

Aanleiding en doel van de adviesvraag

De aanleiding van de adviesvraag, zoals vastgelegd in de opdrachtbevestiging, luidt: De rekenkamercommissie van de gemeente Assen heeft besloten een onderzoek in te stellen naar het integriteitbeleid en de integriteitpraktijk binnen haar gemeente. Achtergrond betreft het gegeven – zoals door de rekenkamercommissie gesteld – dat ‘integriteit een van de belangrijkste waarden is voor het functioneren van (lokale) overheden’. Ten behoeve van dit onderzoek zijn door de rekenkamercommissie de volgende kaders geschetst:

• Stel een normenkader op voor de eisen waaraan het gemeentelijk beleid rond integriteit redelijkerwijs moet voldoen in de huidige tijd. Het gaat daarbij om opzet, bestaan en de dagelijkse werking van het integriteitbeleid. Van belang zijn niet alleen geschreven en ongeschreven regels, maar ook handhavingseisen en de wijze waarop alertheid op integriteitrisico’s in de organisatie levend wordt gehouden; • Breng de stand van zaken in kaart en toets deze aan het normenkader; • Breng advies uit voor eventueel wenselijke aanpassingen en/of vervolgstappen ten aanzien van het beleid. Uit de opdrachtformulering leiden wij af dat de rekenkamercommissie het van belang acht om preventief aandacht te besteden aan het thema integriteit door een audit in te stellen naar de huidige stand van zaken met betrekking tot het integriteitbeleid in de gemeente. Het betreft daarbij allereerst een onderzoek naar

en analyse van de relevante beleids- en uitvoeringsbesluiten. Vervolgens is tevens een onderzoek naar en analyse van de borging van het onderwerp integriteit gewenst. Voor de uitvoering van een dergelijk onderzoek, wenst de rekenkamercommissie de inschakeling van een extern onderzoeksbureau.

3.

Door BING verrichte werkzaamheden

Voor de uitvoering van de adviesvraag heeft BING de audit integriteitbeleid ingezet, een methode om op snelle en efficiënte wijze de stand van zaken op het gebied van integriteitbeleid in de organisatie door te lichten. De audit bestaat uit een analyse van de beschikbare documenten op het gebied van integriteit, alsmede het voeren van een aantal interviews met sleutelfiguren uit uw organisatie, om inzicht te krijgen op welke wijze het ‘papieren beleid’ wordt geïmplementeerd. De communicatie rondom het beleid, de rol van de leidinggevenden, het integriteitbewustzijn binnen de organisatie en de handhaving en actualisering van het beleid komen daarbij onder andere aan de orde. De door ons beoordeelde documenten bestaan uit beleidsstukken, procedures en regelgeving (zie bijlage 1 voor een overzicht). Er zijn zestien interviews met sleutelfiguren uit de organisatie gehouden. De dossierstudie heeft plaatsgevonden in de week van 2 december 2013 en de interviews hebben plaatsgevonden op 9, 10 en 11 december 2013. Op 12 februari 2014 hebben de panelgesprekken plaatsgevonden, waarin de concept-bevindingen zijn besproken. Op 13 maart 2014 is de rapportage verzonden aan de Rekenkamercommissie, waarna op 28 maart 2014 een terugkoppeling is gegeven hierop. BING heeft een toets verricht van de reeds beschikbare regelingen op inhoud en niveau op basis van wettelijke eisen en best practice-eisen. Hierbij is gebruikgemaakt van de Modelaanpak basisnormen integriteit, zoals die door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de politie, de Unie van Waterschappen, het Interprovinciaal Overleg (IPO) en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is vastgesteld. Op basis van de aan BING verstrekte gegevens en de gesprekken die wij gevoerd hebben, is een beeld van de organisatie naar voren gekomen dat in hoofdstuk 5 en 6 geschetst wordt. Onze bevindingen hebben wij conform de opdrachtbevestiging weergegeven in een schriftelijke rapportage, met waar nodig aanbevelingen voor verbetering. Hierbij dient opgemerkt te worden dat wij slechts verkennend hebben gekeken naar specifieke beleidsstukken, zoals de documentatie omtrent de AO/IC (AO/IC-plan 2013), en ons advies op deze punten dan ook niet uitputtend is.

4.

Normenkader

Voor de beoordeling van het huidige integriteitbeleid van de gemeente Assen, wordt gebruikgemaakt van een normenkader. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen een normenkader voor de ambtelijke organisatie en een normenkader voor de bestuurlijke organisatie. 4.1

Ambtelijke organisatie

Het (wettelijke) normenkader ten aanzien van het integriteitbeleid wordt voor ambtenaren gevormd door de Ambtenarenwet. Daarnaast zijn er in de gemeentelijke arbeidsvoorwaarden Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling-Uitwerkingsovereenkomst (CAR-UWO) afspraken opgenomen. Tevens hebben de VNG, de politie, de Unie van Waterschappen, het IPO en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de Modelaanpak basisnormen integriteit ontwikkeld, waaraan overheidsorganisaties zouden moeten voldoen voor een volwaardig integriteitbeleid voor de ambtelijke organisatie. De grondslag van de basisnormen is terug te vinden in artikel 125quater van de Ambtenarenwet; de doelstelling van de modelaanpak is de implementatie van de basisnormen. Tot slot zal het normenkader aangevuld worden met onze eigen ervaringen ten aanzien van best practices. Deze zijn in dit hoofdstuk niet vermeld, maar zijn wel geïntegreerd in de bevindingen/aanbevelingen, zoals die zijn gepresenteerd in hoofdstuk 5 en 6.


Voor inzage in de belangrijkste wettelijke bepalingen en regelingen c.q. voorschriften die relevant zijn voor de ambtelijke organisatie in het kader van de audit integriteitbeleid, verwijzen wij naar bijlage 2. 4.2

Bestuurlijk normenkader

Het (wettelijke) normenkader voor bestuurders wordt in belangrijke mate gevormd door de Gemeentewet en de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Tevens is onder meer jurisprudentie over ‘onafhankelijke besluitvorming’ relevant, met name uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS 07-08-2002, LJN: AE6228 [Winsum], ABRvS 22-06-2011, LJN: BQ8863 [Loenen], ABRvS 06-02-2013, LJN: BZ0796 [Graft-De Rijp] en ABRvS 20-03-2013, LJN: BZ4957 [Middelburg]). Daarnaast heeft de VNG met anderen de Modelaanpak basisnormen integriteit ontwikkeld, waaraan overheidsorganisaties zouden moeten voldoen voor een volwaardig integriteitbeleid. In deze modelaanpak staan tevens een vijftal basisnomen voor politieke ambtsdragers geformuleerd. Wij maken ook gebruik van de Handreiking integriteit van politieke ambtsdragers bij gemeenten, provincies en waterschappen, die opgesteld is door onder meer de VNG. Tot slot zal het normenkader aangevuld worden met onze eigen ervaringen ten aanzien van best practices. Deze zijn in dit hoofdstuk niet vermeld, maar zijn ook hier geïntegreerd in de bevindingen/aanbevelingen, zoals die zijn gepresenteerd in hoofdstuk 5 en 6. Voor inzage in de belangrijkste wettelijke bepalingen en regelingen c.q. voorschriften die relevant zijn voor de bestuurlijke organisatie in het kader van de audit integriteitbeleid, verwijzen wij naar bijlage 3.

5.

Samenvatting

In dit hoofdstuk richten wij ons op de hoofdlijnen c.q. belangrijkste aandachtspunten zoals die uit de audit integriteitbeleid naar voren zijn gekomen. Deze samenvatting heeft een tweeledig doel. Enerzijds is het ons doel om vanuit het verrichte rekenkameronderzoek, de gemeenteraad sturingsinformatie te geven ten aanzien van de kaderstellende en controlerende taak die de raad in het kader van het integriteitbeleid uit kan oefenen. Anderzijds beoogt deze samenvatting voor zowel college als raad de verscheidenheid aan gedetailleerde bevindingen, die in de voorgaande hoofdstukken staan vermeld, te bundelen. Advies 1: Uitvoering geven aan opgestelde integriteitbeleid De afgelopen jaren heeft de gemeente Assen een gedegen basis gelegd om de integriteit van haar organisatie, bestuurders en medewerkers te bewaken. Reeds in 2007 is er een integraal integriteitbeleid opgesteld, dat de juiste handvatten bood voor het uitrollen van regelingen op tal van aspecten. Parallel aan het verschijnen van dit beleid zijn diverse regelingen opgesteld, die genoegzaam kenbaar zijn gemaakt aan de organisatie. In de jaren daarna is er relatief weinig geïnvesteerd in het onderwerp, wat zich heeft vertaald in het thans nog ontbreken van enkele regelingen en het gegeven dat bepaalde regelingen een update behoeven. Samengevat kan gesteld worden dat vanuit de goede basis die is gelegd, het nu wenselijk is om verder te werken. Advies 2: Toevoegen van het onderwerp integriteit aan jaarverslag Zoals vermeld, dienen overeenkomstig artikel 125quater lid d door het college en de raad afspraken gemaakt te worden over de wijze waarop aan de raad verantwoording wordt afgelegd over het gevoerde integriteitbeleid en over de naleving van de gedragscode. Uit de audit volgt dat in de jaarverslagen vooralsnog geen aandacht wordt besteed aan deze onderwerpen. Wij adviseren derhalve om dit onderwerp in het jaarverslag op te nemen door bijvoorbeeld de stand van zaken weer te geven ten aanzien van de ambities en doelstellingen van het integriteitbeleid en aan te geven welke stappen de gemeente verwacht te zetten in de toekomst op dit gebied. Advies 3: Het invoeren en actualiseren van individuele regelingen Zoals hierboven is beschreven, is er reeds een groot aantal regelingen opgesteld dat gerelateerd is aan integriteitaspecten. In het kader van de audit integriteitbeleid hebben wij alle beschikbare regelingen nader


bekeken. In hoofdstuk 6 (bevindingen en aanbevelingen) wordt op meer detailniveau ingegaan op deze regelingen en de daaraan gekoppelde adviezen. Uit de audit integriteitbeleid is gebleken dat een aantal regelingen niet meer actueel is of ontbreekt in vergelijking met de Modelaanpak basisnormen integriteit. Dit heeft tot gevolg dat de gemeente niet aan alle wettelijke verplichtingen voldoet, zoals de verplichting om een separate regeling financiële belangen te hebben (artikel 125quinquies lid 1e van de Ambtenarenwet). Ten aanzien van de regelingen/bepalingen die ontbreken, kan het volgende worden gesteld. Allereerst adviseren wij de gemeente om een onderzoeksprotocol vast te leggen voor het verrichten van intern onderzoek (zie paragraaf 6.1.4). Daarnaast is het gewenst om, zoals ook wordt geadviseerd door de VNG, een inventarisatie kwetsbare functies uit te voeren (zie paragraaf 6.1.6). Verder volgt uit de audit dat de gemeente thans nog niet beschikt over een inkoophandboek; het inkoop- en aanbestedingsbeleid is gevat in een collegebesluit van twee pagina’s (zie paragraaf 6.1.12). Ten aanzien van deze laatste twee aspecten (kwetsbare functies/inkoophandboek), moet opgemerkt worden dat uit de audit volgt dat de organisatie hier reeds mee bezig is. Ten aanzien van de bestaande regelingen adviseren wij om de volgende regelingen te actualiseren, completeren, dan wel te herschrijven: • Het gemeentelijk Bibob-beleid dient te worden geactualiseerd, op basis van de recente aanpassingen in de Wet Bibob; • Het ‘Privacyreglement e-mail en internetgebruik’ verdient een update, gegeven het feit dat dit in 2001 is opgesteld en sindsdien niet is geactualiseerd. Advies 4: Het communiceren over integriteitgerelateerde onderwerpen Uit de audit volgt dat er diverse aspecten zijn waar aanvullende communicatie aanbevelenswaardig is. Dat geldt op zowel beleid- als op uitvoeringsniveau. Ten aanzien van communicatie over beleidszaken, volgt dit advies uit het beeld dat er duidelijke interpretatieverschillen zijn tussen medewerkers over deze onderwerpen. Dit geldt onder meer voor het beleid omtrent het gebruik van sociale media (zie paragraaf 6.1.2), de afspraken omtrent het melden van financiële belangen (zie 6.1.9 en 6.2.4) en de regelingen omtrent het ontvangen van relatiegeschenken (zie 6.1.11 en 6.2.5). Ten aanzien van het uitvoeringsniveau zijn er diverse aspecten waar de gemeente transparanter over kan communiceren. Naast het opnemen van het onderwerp integriteit in het jaarverslag (zie advies 2), adviseren wij dat de organisatie nadenkt over onder meer de communicatie omtrent nevenfuncties (zie 6.1.5 en 6.2.3) en declaraties (zie 6.2.2). Advies 5: Het inventariseren van kwetsbaarheden De gemeente heeft relatief weinig maatregelen getroffen om op persoonsniveau kwetsbaarheden inzichtelijk te maken. Zo is reeds opgemerkt dat het ontbreekt aan een inventarisatie kwetsbare functies (zie advies 3). Daarnaast lijkt er geen duidelijkheid te zijn over ingangseisen van gedetacheerden (zie 6.1.7). Ten aanzien van beide punten is in gesprekken naar voren gebracht dat hier wel terdege behoefte aan bestaat. Advies 6: Beleving van het integriteitbeleid Uit de gesprekken die BING heeft gevoerd, komt een beeld naar voren van een organisatie waarin alles tamelijk voorspoedig verloopt. De gemene deler daarbij is ‘dat er reeds veel op papier staat’ en ‘dat zich weinig incidenten voordoen’. Daarbij benoemt het gros van de geïnterviewden dat de omgangsvormen in de organisatie prettig zijn, waarbij bijvoorbeeld wordt gewezen op het laagdrempelige contact tussen bestuurders en ambtenaren. Tegelijkertijd onderschrijven veel geïnterviewden de constatering dat het onderwerp integriteit op zichzelf de afgelopen jaren nauwelijks aandacht heeft gekregen. Na een hausse omstreeks 2007/2008 heeft de organisatie het onderwerp de jaren daarna redelijk links laten liggen. Een structurele agendering van het onderwerp integriteit – bijvoorbeeld als vast onderdeel van functioneringsgesprekken of teamoverleggen – ontbrak. Ook incidentele aandacht voor het onderwerp, bijvoorbeeld in de vorm van een eendaagse training of workshop, is niet besproken in de jaren na 2008.


Dit leidt tot de indruk dat men enerzijds benoemt dat het allemaal goed verloopt, maar tegelijkertijd realiseert dat de aandacht voor het onderwerp onvoldoende is. Daarbij wordt de kwetsbaarheid van dit aspect (niet bespreekbaar houden van onderwerp) door veel geïnterviewden beaamd. Wij adviseren dan ook om het onderwerp weer bewust – blijvend – te agenderen. In paragraaf 6.1.15 hebben wij voorts enkele adviezen vermeld in het kader van het levend houden van integriteit. In bijlage 4 zijn alle separate aanbevelingen op onderwerpniveau beschreven, zoals opgenomen in hoofdstuk 6.

6.

Bevindingen en aanbevelingen

In de volgende paragrafen worden de bevindingen gepresenteerd van de audit, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen aspecten die betrekking hebben op de ambtelijke en bestuurlijke organisatie. Een deel daarvan vertoont overlap, zoals in onderstaande illustratie is te zien.

De gemeente Assen is met 67.204 inwoners (gegevens 1 januari 2013) een middelgrote gemeente. Het inwonersaantal is tot 2011 gestaag gegroeid, waarna een lichte daling in het inwonersaantal is te zien.


De omvang van de ambtelijke organisatie van de gemeente Assen is ongeveer 600 fte, aangestuurd vanuit zeven eenheden. Deze eenheden staan onder leiding van eenheidsmanagers, die samen met de gemeentesecretaris en directeur het managementteam (MT) vormen. Voorheen bestond de organisatie uit drie diensten: stadsontwikkeling, stadsbeheer en stadsbalie. Sinds de reorganisatie in 2012/2013 zijn deze diensten opgeheven en de zeven eenheden hiervoor in de plaats gekomen. Het college van B&W bestaat, naast de burgemeester, uit vijf wethouders. De gemeenteraad bestaat uit 33 raadsleden, die 9 partijen vertegenwoordigen. De raad wordt ondersteund door de griffie, waar vijf personen werkzaam zijn. Zowel ambtelijk als bestuurlijk zijn er diverse intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Zo is onder meer sprake van een gezamenlijk inkoopbeleid met de gemeente Tynaarlo. 6.1

Ambtelijke organisatie: integriteitbeleid en beheersing

In deze paragraaf gaan wij in op het integriteitbeleid en de beheersing daaromtrent van de ambtelijke organisatie. De onderwerpen in relatie tot integriteit zijn opgedeeld in deelparagrafen waarin, indien nodig geacht, tevens een advies wordt weergegeven om te komen tot de organisatorische randvoorwaarden die wij aan integriteit stellen. Bij twee onderwerpen wordt voorafgaand aan de bevindingen ter illustratie een situatieschets gepresenteerd (paragraaf 6.1.7 en 6.1.11). Onderwerp

Kader

Aanwezig bij gemeente

Overkoepelend integriteitbeleid

Best practice

Ja

Verantwoording integriteitbeleid

Artikel 125quater lid d Ambtenarenwet

Nee

Ambtelijke gedragscode

Artikel 125quater lid c Ambtenarenwet

Ja

Regeling Melding Vermoeden Misstanden

Artikel 125quater lid f Ambtenarenwet

Ja


Modelaanpak basisnormen integriteit

Ja

Onderzoeksprotocol


Nee

Regeling Nevenwerkzaamheden

Artikel 125quinquies Ambtenarenwet

Ja



Nee

Handleiding werving en selectie


Ja

Ambtseed of -belofte

Artikel 125quinquies lid 1a Ambtenarenwet

Ja

Regeling financiële belangen

Artikel 125quinquies lid 1e Ambtenarenwet

Ja

Omgang vertrouwelijke informatie


Ja

Regeling relatiegeschenken

Artikel 15:1c CAR-UWO

Ja

Inkoop- en aanbestedingsbeleid


Ja

Bibob-beleid

Wet Bibob

Ja

AO/IC (registratie)

Best practice

Ja

6.1.1

Aandacht voor integriteit/integriteitbeleid

Om van een goed (schriftelijk vastgelegd) integriteitbeleid te kunnen spreken, is het naar onze mening van belang om in een korte beleidsnotitie de uitgangspunten van het integriteitbeleid vast te leggen. Een dergelijke notitie kan ingaan op de keuzes in het gevoerde beleid, eventuele ambities en een visie. Daarnaast kan zij de documenten die op het gebied van integriteit al zijn vastgesteld met elkaar verbinden. Een dergelijke notitie kan het integriteitbeleid bovendien inbedden in de verschillende beleidsterreinen waarin zij een bijzondere rol speelt, zoals het aanbestedingsbeleid en het personeelsbeleid. Door de uitgangspunten van het integriteitbeleid te benoemen, zijn deze ook beter te toetsen door de raad.


De gemeente beschikt over een integraal integriteitbeleid, zo blijkt uit documentatie (Integriteitsbeleid gemeente Assen, vastgesteld door het college van B&W in september 2007). In dit beleid komen de gemaakte keuzes in het gevoerde beleid, alsmede de ambities en visie op integriteit aan bod. Daarnaast wordt in dit beleid ingegaan op een 13-tal aspecten van het integriteitbeleid, zoals ‘aandacht voor integriteit’ en ‘onderzoeken bij werving en selectie’. Deze aspecten zijn per onderwerp uitgewerkt in documenten op het gebied van integriteit, zoals een gedragscode en een regeling voor de melding van nevenwerkzaamheden (zie voor de documenten bijlage 1). De verschillende aspecten van integriteit zijn hiermee schriftelijk vastgelegd. Zoals gesteld, wordt in het integriteitbeleid bij de genoemde aspecten verwezen naar afzonderlijke regelingen en overzichten. Van enkele aspecten ontbreken deze documenten echter nog. Dit geldt bijvoorbeeld een overzicht van kwetsbare functies en een procedure voor het verrichten van een onderzoek naar aanleiding van een melding/signaal van een vermoeden van een integriteitschending (zie meer hierover in 6.1.4 en 6.1.6). Waar het integriteitbeleid een breed scala aan integriteitaspecten benoemt, moet tegelijkertijd worden geconstateerd dat het beleid in zekere zin statisch is. Het ontbreekt aan een procesbeschrijving hoe het beleid opvolging dient te krijgen. Te denken valt aan meerjarige doelstellingen, waarbij onder meer verantwoordelijkheden worden belegd bij betrokkenen. In interviews is ingegaan op de bekendheid met het integriteitbeleid en de kennis van de afzonderlijke regelingen. Hieruit volgt dat inhoudelijke bekendheid met de specifieke regelingen onder de medewerkers die hebben deelgenomen aan de audit, sterk verschilt. Daarbij is bij een aanzienlijk deel van de geïnterviewden onbekend dat er een integraal integriteitbeleid bestaat. Uit gesprekken is gebleken dat in 2008 het thema integriteit in zijn algemeenheid een ‘boost’ heeft gehad. Onderdeel daarvan was een themabijeenkomst in dat jaar, waarbij op verschillende wijzen het onderwerp aandacht kreeg. Naast het gegeven dat de ambtenaren de ambtseed/-belofte dienden af te leggen, zijn bij de themabijeenkomst praktische voorbeelden met elkaar besproken en hebben alle medewerkers het boekje ‘In de Spiegel’ gekregen. Na de themabijeenkomst in 2008 hebben geen andere specifieke integriteitbijeenkomsten plaatsgevonden, zo volgt uit de interviews. Meerdere geïnterviewden geven aan dat bewustwording over het thema integriteit door de acties in 2008 toenam, maar dat dit inmiddels is weggezakt en opnieuw aandacht zou verdienen (zie ook paragraaf 6.1.15). Het boekje ‘In de Spiegel’, waarin het beleid staat beschreven, wordt eveneens aan nieuwe medewerkers uitgedeeld op de dag dat zij de ambtseed/-belofte afleggen. Overeenkomstig artikel 125quater lid d van de Ambtenarenwet dienen er door het college en de raad afspraken gemaakt te worden over de wijze waarop aan de raad verantwoording wordt afgelegd over het gevoerde integriteitbeleid en over de naleving van de gedragscode. Uit de voorhanden gegevens blijkt niet dat dergelijke afspraken zijn gemaakt. Ten aanzien van dit aspect kan worden gewezen op het jaarverslag. Veel gemeenten maken in hun (sociaal) jaarverslag notie van het onderwerp integriteit, waarbij vaak een beschrijving wordt gegeven van kengetallen (bijvoorbeeld aantal gesprekken/klachten bij vertrouwenspersoon). De website van de gemeente vermeldt jaarverslagen tot en met 2012. Het onderwerp integriteit wordt niet specifiek meegenomen in het jaarverslag, zo volgt uit de audit. De borging van het onderwerp integriteit is ambtelijk functioneel belegd bij de medewerker Arbeidsvoorwaarden en Rechtspositie. Naast deze functie, vervult deze medewerker sinds maart 2010 de rol van integriteitcoördinator. Voorheen was de rol van integriteitcoördinator eveneens ondergebracht bij een medewerker Arbeidsvoorwaarden en Rechtspositie. Vanuit deze rol houdt hij zich bezig met het bijhouden van de regelingen en daarmee de ontwikkeling en implementatie van het integriteitbeleid. Naast rolverantwoordelijkheid voor beleidsdocumenten, is de integriteitcoördinator ook betrokken bij de behandeling van dilemma’s c.q. kwesties. Uit gesprekken volgt dat meldingen van mogelijke integriteitschendingen terecht komen bij de integriteitcoördinator, waarna hij in samenspraak met de leidinggevende van de dienst waarop het signaal betrekking heeft, de afweging maakt of er een intern, dan wel extern onderzoek dient te worden ingesteld. Dit advies wordt vervolgens gedeeld met de directie en de portefeuillehouder Personeel en Organisatie, waarna definitief wordt bepaald op welke wijze een signaal wordt opgepakt. In interviews is aangegeven dat de personele bezetting binnen het team


Arbeidsvoorwaarden en Rechtspositie – gegeven het brede takenpakket – smal is, wat maakt dat er relatief weinig ruimte is om aandacht te schenken aan het onderwerp integriteit. Advies 1. Wij adviseren het integriteitbeleid dynamisch te maken door procesafspraken in te voegen. Zo kunnen meerjarige doelstellingen worden opgesteld, waarbij taken/verantwoordelijkheden duidelijk worden belegd. Tevens adviseren wij een jaarlijkse evaluatie van het integriteitbeleid op te stellen door de daartoe aangewezen integriteitcoördinator. Deze evaluatie dient vervolgens – in ieder geval – in het MT te worden besproken; 2. Wij adviseren, overeenkomstig de wetsbepaling in de Ambtenarenwet, dat door het college en de raad afspraken worden gemaakt over de wijze waarop aan de raad verantwoording wordt afgelegd over het gevoerde integriteitbeleid en over de naleving van de gedragscode. Een mogelijkheid van de uitvoering hiervan is een korte notitie hierover in het (sociale) jaarverslag; 3. Parallel aan het bijhouden van het integriteitbeleid (advies 1), adviseren wij de gemeente Assen om het integriteitbeleid herhaald onder de aandacht te brengen bij alle medewerkers, waarbij het van belang is dat het vastgelegde integriteitbeleid toegankelijk is, bijvoorbeeld via intranet; 4. Verder adviseren wij de gemeente Assen om aan de hand van het bestaande integriteitbeleid na te gaan naar welke losse regelingen en overzichten wordt verwezen en deze – indien nodig – op te stellen (zie ook 6.1.4 en 6.1.6). 6.1.2

Gedragscode

Overeenkomstig artikel 125quater lid c van de Ambtenarenwet, heeft de gemeente Assen in 2007 een gedragscode vastgesteld. Achtergrond betreft de wijziging in de Ambtenarenwet (per 1 maart 2006), dat gemeenten sindsdien verplicht zijn een integriteitbeleid te voeren, dat gericht is op het bevorderen van goed ambtelijk handelen, goed werkgeverschap en algemene regels over integriteit. Hierin dient in ieder geval aandacht besteed te worden aan het verhogen van de aandacht voor integriteit en aan het voorkomen van misbruik van integriteitschendingen. Voor de ambtelijke gedragscode heeft de gemeente gebruikgemaakt van de modelgedragscode van de VNG. Naast een opsomming van de kernbegrippen van ambtelijke integriteit, komen in de gedragscode de volgende onderwerpen aan bod: 1. Goed ambtenaarschap; 2. Vertrouwelijk omgaan met gevoelige informatie; 3. Nevenfuncties en andere privéactiviteiten; 4. Geschenken, aanbiedingen en incidentele vergoedingen; 5. Uitnodigingen voor reizen, congressen, evenementen en diners; 6. Verantwoord omgaan mat gemeentelijke voorzieningen en personeelsregelingen; 7. Belangen van familieleden, vrienden en ex-collega’s; 8. Reageren op niet-integere zaken; 9. De leidinggevende draagt het integriteitbeleid uit. Zowel de kernbegrippen als de negen specifieke onderwerpen, worden in de toelichting op de gedragscode helder uitgelegd. In de gedragscode is niet gespecificeerd op welke medewerkers de gedragscode betrekking heeft. Of de gedragscode derhalve van toepassing is op bijvoorbeeld stagiairs en ingehuurd personeel, blijkt dus niet uit de gedragscode. In gesprekken is gesteld dat de gedragscode ‘slechts’ geldt voor vaste medewerkers. Uit de gesprekken is gebleken dat de medewerkers over het algemeen bekend zijn met het bestaan van de gedragscode, waarbij de inhoud op hoofdlijnen bekend is. Met betrekking tot de kennisname van het document, is het gros van de medewerkers hierover geïnformeerd tijdens de eerder genoemde omvangrijke gemeentelijke integriteitbijeenkomst die plaatsvond in 2008 (zie ook 6.1.15). Bij die bijeenkomst is benoemd dat men ‘weet waar men de gedragscode kan vinden’ om aan de detailinformatie te komen. De ambtelijke gedragscode is opgenomen op het intranet, hetgeen bekend is bij het gros van de geïnterviewden, zo volgt uit gesprekken. BING heeft voor de audit de intranetpagina van de gemeente bezocht; de gedragscode was


daarbij eenvoudig vindbaar onder het kopje organisatie > personeel > personeelszaken. Hierbij is onder meer gezocht op termen als ‘integriteitbeleid’ en ‘nevenwerkzaamheden’. Waar het gros van de medewerkers over de gedragscode is geïnformeerd bij de themabijeenkomst in 2008, is voor medewerkers die daarna zijn aangesteld de gedragscode onder de aandacht gebracht bij een bijeenkomst met de algemeen directeur. Uit gesprekken volgt dat onder diens verantwoording elk kwartaal een bijeenkomst wordt georganiseerd voor nieuwe medewerkers, waarin ook het onderwerp integriteit wordt behandeld. Naast het afleggen van de ambtseed/-belofte, wordt hierbij het boekje ‘In de Spiegel’ uitgedeeld. Uit gesprekken volgt dat in 2012 en 2013 dermate weinig nieuwe medewerkers zijn aangesteld, dat er geen nieuwe-medewerkersbijeenkomsten hebben plaatsgevonden. Het gebruik van sociale media (Twitter, Facebook en dergelijke) is een aspect dat tegenwoordig veel voorkomt en kan naast positieve effecten, ook negatieve effecten met zich meebrengen, zoals imagoschade voor een gemeente. In de gedragscode ontbreekt aandacht voor het gebruik van sociale media. Hiervoor heeft de gemeente Assen een separate regeling opgesteld, te weten de ‘Richtlijnen voor het gebruik van Social Media’, bestemd voor medewerkers van de gemeente Assen. In deze richtlijn is in hoofdstuk 4 nogmaals de gedragscode voor medewerkers opgenomen. De richtlijnen voor het gebruik van sociale media zijn bedoeld om medewerkers bewust te maken van de gevolgen van het gebruik van sociale media en het feit dat geplaatste teksten vindbaar blijven op internet. Overigens staat dit onderwerp los van de algemene afspraken omtrent het gebruik van IT-middelen; hiervoor kent de gemeente het ‘Privacyreglement e-mail en internetgebruik’ (zie paragraaf 6.1.10). Uit gesprekken met medewerkers blijkt dat het gebruik van sociale media onder medewerkers thans erg uiteenlopend is. Kennis van de inhoud van de richtlijnen voor het gebruik van sociale media is beperkt. Men bestempelt het omgaan met sociale media als iets waarvan men ‘met gezond verstand’ wel kan bedenken hoe ermee om te gaan. Vergroting van het bewustzijn van de kaders, zoals vastgelegd in de richtlijnen voor het gebruik van sociale media, kan het gewenste gebruik mogelijk enigszins stroomlijnen. Advies 1. Wij adviseren de gemeente om de richtlijnen voor het gebruik van sociale media onder de aandacht van de medewerkers te blijven brengen. Dit om bijvoorbeeld bepaalde berichten of foto’s die een negatieve uitwerking kunnen hebben op de uitstraling van de gemeente of in het algemeen als kwetsend of ongepast kunnen worden gekenschetst, te weren; 2. Wij adviseren de gemeente om te specificeren voor welke medewerkers de gedragscode van toepassing is; 3. Daarnaast adviseren wij bij het aannemen van nieuwe medewerkers consequent te blijven wat betreft het onder de aandacht brengen van de gedragscode. Wanneer er te weinig nieuwe medewerkers zijn om hiervoor ieder kwartaal een bijeenkomst te organiseren, kan dit ook (half)jaarlijks. 6.1.3

Melding Vermoeden Misstand(en) (Klokkenluidersregeling)

Overeenkomstig artikel 125quinquies lid 1f heeft de gemeente een regeling Melding Vermoeden Misstand, de voormalige Klokkenluiderregeling (meest recente versie 13 maart 2013). In de regeling is benoemd dat een ambtenaar melding kan doen bij ‘zijn leidinggevende, bij de vertrouwenspersoon, of indien daartoe aanleiding bestaat, rechtstreeks bij het meldpunt’ (artikel 2, lid 1). Het meldpunt waar aan wordt gerefereerd betreft de Commissie Klokkenluiders Gemeentelijke Overheid (CKGO), waar de gemeente sinds 2012 bij is aangesloten. Overigens is de CKGO per 1 januari 2014 gefuseerd met de Onderzoeksraad Integriteit Overheid. De aansluitingsovereenkomst met de CKGO gaat automatisch over naar de Onderzoeksraad Integriteit Overheid. In het geval van een interne melding (dus bij vertrouwenspersoon of leidinggevende), stelt het college na ontvangst van de mededeling over de melding een onderzoek in (artikel 6, lid 1); bij een melding bij het meldpunt wordt het onderzoek door dit meldpunt verricht, waarna zij het college adviseren (artikel 9, lid 3). Ten aanzien van de identiteit/anonimiteit van een melder, is in de regeling opgenomen dat de persoon of entiteit bij wie een melding wordt gedaan, de identiteit van de ambtenaar die de melding doet niet bekend maakt zonder instemming van de ambtenaar (artikel 4, lid 4). In de regeling is geen rekening gehouden voor een mogelijkheid om anoniem een melding te doen. De mogelijkheid om een melding te doen bij het meldpunt houdt hier echter wel enigszins mee verband, gegeven de afstand van de ambtenaar met deze entiteit. Met betrekking tot de verantwoording omtrent de regeling, is zowel de


vertrouwenspersoon als het meldpunt geboden om jaarlijks een verslag te maken van de aard en de omvang van het aantal meldingen, dat vervolgens wordt gedeeld met het college en de ondernemingsraad, waarna het openbaar wordt gemaakt. Uit de gesprekken volgt dat medewerkers over het algemeen op de hoogte zijn van het bestaan van de regeling Melding Vermoeden Misstand c.q. denken te weten waar ze deze regeling kunnen vinden. Door BING is op het intranet van de gemeente Assen gezocht naar de regeling Melding Vermoeden Misstand. Deze is met een eerste (beperkte) zoekslag niet gevonden. Advies Wij adviseren de gemeente de regeling Melding Vermoeden Misstand andermaal onder de aandacht te brengen bij medewerkers, door deze kenbaar op het intranet te plaatsen. 6.1.4


Naast de regeling Melding Vermoeden Misstand, beschikt de gemeente Assen over een Klachtenregeling Ongewenste Omgangsvormen (meest recente versie augustus 2010), waarin onder meer de taken en verantwoordelijkheden zijn vastgelegd van de vertrouwenspersoon. In de klachtenregeling is opgenomen dat onder ‘ongewenste omgangsvormen’ het volgende wordt verstaan: ‘Elke handeling, gedraging of feitelijkheid bij of in verband met de arbeid die een ander kwetst of redelijkerwijs kan intimideren. De handeling, gedraging of feitelijkheid houdt verband met de persoonlijke kenmerken van een medewerker en is van zodanige aard dat het de waardigheid en of lichamelijke integriteit van de medewerker aantast. Persoonlijke kenmerken zijn onder andere ras, leeftijd, geslacht, godsdienst, politieke gezindheid, levensovertuiging en seksuele geaardheid.’ Uit de regeling volgt dat vertrouwenspersonen vrij veel discretionaire ruimte krijgen om zelf ‘aan de slag te gaan’. Allereerst benoemt artikel 5, lid 2: ‘De vertrouwenspersoon probeert zo mogelijk en indien de indiener van de klacht daarin toestemt, tot een oplossing betreffende de klacht te komen, zonder dat de formele gehele klachtenprocedure wordt gevolgd.’ Vervolgens staat in artikel 6 onder meer vermeld: ‘(…) 2. De vertrouwenspersoon is bevoegd, voor zover dit voor de uitvoering van zijn taken noodzakelijk is, de aangeklaagde of andere betrokkenen binnen de organisatie te horen en ook overigens informatie in te winnen. 3. Van de gesprekken, als bedoeld in lid 2 hiervoor, maakt de vertrouwenspersoon een verslag op. Dit verslag wordt aan de betrokkene voorgelegd voor het maken van op- en/of aanmerkingen. 4. Personen die door de vertrouwenspersoon zijn gehoord zijn deswege tot geheimhouding verplicht. 5. De vertrouwenspersoon kan, met inachtneming van de privacy van de betrokkenen, interne of externe deskundigen raadplegen. 6. Indien de klacht na gesprekken of bemiddeling niet door de vertrouwenspersoon kan worden opgelost verwijst deze de klager desgewenst naar de klachtencommissie. De vertrouwenspersoon draagt – alsdan – het over de klacht samengestelde dossier over aan de klachtencommissie.’ De klachtencommissie van de gemeente Assen bestaat uit zes leden en wordt bijgestaan door een secretaris die wordt aangesteld door het college van B&W. De leden van de klachtencommissie zijn allen externen, waarbij de meesten een juridische of psychologische achtergrond hebben. Het aantal klachten dat de commissie heeft behandeld, is spaarzaam; uit gesprekken volgt dat de klachtencommissie sinds de inwerkingtreding van de klachtenregeling Ongewenste Omgangsvormen (1997) twee klachten in behandeling heeft gehad.


Ten aanzien van de ruimte die vertrouwenspersonen hebben om ‘zelf onderzoek te doen’, is in gesprekken aangegeven dat hier intern meningsverschillen over bestaan. Van belang is het in onze optiek om een duidelijke scheiding aan te geven tussen de taken en bevoegdheden van een klachtencommissie en de vertrouwenspersoon. Er bestaat voor een vertrouwenspersoon wel enige ruimte om mee te werken aan en te bemiddelen voor een informele afhandeling van en klacht. Maar wanneer de vertrouwenspersoon in het kader van de informele afhandeling van een klacht te veel de rol van scheidsrechter gaat spelen, bestaat het risico op verlies van legitimiteit en vertrouwen bij de medewerkers en kan dit tot effect hebben dat er geen meldingen en klachten meer worden ingediend. Een vertrouwenspersoon heeft in onze visie vooral een adviserende en begeleidende rol en niet die van onderzoeker. Het is in ieder geval van groot belang dat de werkwijze van de vertrouwenspersonen binnen de gemeente Assen uniform is in dezen. Uit interviews is naar voren gekomen dat ten aanzien van de klachtencommissie een verandering aanstaande is. De gemeente Assen zal zich vanaf april 2014 aansluiten bij de Landelijke Klachtencommissie Ongewenst Gedrag (hierna LKOG), waardoor de klachtencommissie zoals benoemd in de Klachtenregeling Ongewenste Omgangsvormen, komt te vervallen. Deze keuze is gemaakt, zo volgt uit gesprekken, om daarmee maximale onafhankelijkheid na te streven. Net als bij de Regeling Vermoeden Misstanden, is in gesprekken door medewerkers aangegeven dat men op de hoogte is van het bestaan van de Klachtenregeling Ongewenste Omgangsvormen c.q. men weet waar de regeling te vinden is. Door BING is op het intranet van de gemeente Assen gezocht naar de Klachtenregeling Ongewenste Omgangsvormen. Deze is vrij eenvoudig te vinden op het intranet (zie ook 6.1.5 over informatie vertrouwenspersonen). Advies 1. Uit de audit blijkt dat de klachtencommissie in haar huidige vorm zal verdwijnen. Hiervoor in de plaats zal de gemeente zich aansluiten bij de LKOG. Wij adviseren om de klachtenregeling tijdig aan te passen naar de nieuwe situatie, met inachtneming van de modelregeling van de LKOG. 2. Tevens adviseren wij de gemeente Assen om te zijner tijd deze aangepaste regeling kenbaar te maken bij de medewerkers en een exemplaar van de regeling digitaal te verschaffen; 3. Wij adviseren de gemeente Assen om bij de klachtenregeling kritisch te kijken naar de rolafbakening tussen de werkzaamheden van de vertrouwenspersoon en de (externe) klachtencommissie (zie ook bevindingen 6.1.5) en deze met de vertrouwenspersonen te bespreken. 6.1.5

Vertrouwenspersoon

De gemeente Assen beschikt over zes interne vertrouwenspersonen en één externe vertrouwenspersoon, waarbij zowel vrouwen als mannen zijn aangesteld. De vertrouwenspersonen behandelen zowel meldingen behorend tot de regeling Melding Vermoeden Misstand, als meldingen/klachten die toebehoren tot de Klachtenregeling Ongewenste Omgangsvormen. Zoals in deze klachtenregeling staat beschreven, beschikte de gemeente voorheen voor alle afzonderlijke diensten over eigen vertrouwenspersonen, wat resulteerde in tien interne vertrouwenspersonen (twee vertrouwenspersonen voor de vijf diensten). Dit bleek in de praktijk echter te veel, waarna ervoor is gekozen om met de reorganisatie van dit systeem af te stappen. Over de werkwijze die door de vertrouwenspersonen wordt gehanteerd, is in gesprekken aangegeven dat het proces start met een gesprek met de medewerker. Hiervan maakt de vertrouwenspersoon standaard een verslag, dat door de vertrouwenspersonen vervolgens wordt bewaard in een persoonlijk dossier. Indien na contact met een vertrouwenspersoon een medewerker besluit een formele klacht in te dienen (conform de Klachtenregeling Ongewenste Omgangsvormen), dan verschuift de rol van de vertrouwenspersoon meer naar de achtergrond, zo volgt uit gesprekken. Door betrokkenen is gesteld dat het erg spaarzaam is dat uit het contact met de vertrouwenspersonen daadwerkelijk een klacht volgt die wordt behandeld door de klachtencommissie; bij het leeuwendeel van de meldingen is het contact met de vertrouwenspersoon het eindstation. In de vorige paragraaf is dit punt eveneens aangehaald: de klachtencommissie heeft vooralsnog twee klachten in behandeling gehad.


Uit gesprekken volgt dat alle vertrouwenspersonen zijn getraind in hun werk. In de beginperiode (net na inwerkingtreding van de Klachtenregeling Ongewenste Omgangsvormen) was dat vrij uitgebreid, tegenwoordig is er sprake van een jaarlijkse bijscholingsdag. Medewerkers weten hoe ze de vertrouwenspersoon kunnen vinden, zo volgt uit gesprekken, waarbij de meeste geïnterviewden in staat zijn om desgevraagd een specifieke vertrouwenspersoon bij naam te noemen. Ten aanzien van de kenbaarheid van de vertrouwenspersonen, volgt uit de audit dat het zwaartepunt van het aantal gesprekken specifiek bij één vertrouwenspersoon lijkt te liggen; klaarblijkelijk is deze persoon het meest zichtbaar voor medewerkers. Informatie over de vertrouwenspersonen en hun bereikbaarheid is goed vindbaar op intranet onder het kopje organisatie > personeel > ongewenste omgangsvormen. Daar staat een korte uitleg vermeld over de vertrouwenspersonen, de contactgegevens van de vertrouwenspersonen en een link naar de Klachtenregeling Ongewenste Omgangsvormen. Medewerkers kunnen vervolgens zelf kiezen met wie ze contact opnemen. 6.1.6

Onderzoeksprotocol

De VNG en anderen adviseren in hun Modelaanpak basisnormen integriteit om een schriftelijke procedure vast te leggen voor het verrichten van een onderzoek nadat een vermoeden van een misstand (melding/signaal van een vermoeden van een integriteitinbreuk) gemeld is. Uit de gesprekken en uit de verkregen documentatie is gebleken dat de gemeente Assen niet beschikt over een dergelijk onderzoeksprotocol. Indien zich een signaal over een mogelijke integriteitschending voordoet – anders dan onder toepassing van de Regeling Melding Misstand – zo wordt door de geïnterviewden aangegeven, dan wordt dit gemeld bij de leidinggevende en zo nodig opgeschaald, waarbij de integriteitcoördinator eveneens een rol speelt (zie ook 6.1.1). Het gevolg van het ontbreken van een dergelijk protocol, zo is door meerdere geïnterviewden verklaard, is dat bij een vermoeden van een integriteitschending in zekere zin pionierend te werk wordt gegaan. Naar eigen inzicht van leidinggevenden en/of de integriteitcoördinator wordt in dergelijke gevallen besloten wat de beste manier is om de vermeende integriteitschending te onderzoeken c.q. bespreekbaar te maken. Overigens is dit aspect op zichzelf niet iets negatiefs; het kan een goed punt zijn om te betrekken als processtap in een op te stellen onderzoeksprotocol. Uit gesprekken volgt dat in de regel eerst in gesprek wordt gegaan met de betrokken medewerker, waarin hem of haar wordt voorgelegd wat er is geconstateerd c.q. gesteld. Indien het een meer ingewikkelde zaak betreft, wordt er een extern bureau ingeschakeld. Volgens de integriteitcoördinator hebben zich het afgelopen jaar enkele incidenten voorgedaan. Advies Wij adviseren de gemeente om in een onderzoeksprotocol de procedure vast te leggen voor het opstarten en verrichten van een onderzoek. Met een dergelijk protocol wordt zorgvuldigheid betracht in de behandeling van integriteitschendingen of vermoedens daarvan; zo kan het als ondersteuning dienen bij de afweging of een vermeende schending intern kan worden afgehandeld of dat externe ondersteuning gewenst is. Ook kan daarin worden meegenomen wanneer een betrokkene wordt geïnformeerd over het vermoeden en welke afwegingen daarbij gemaakt moeten worden. Daarnaast geeft een onderzoeksprotocol voor alle betrokken partijen helderheid in de procedure die gevolgd wordt. 6.1.7

Nevenwerkzaamheden

Voor de behandeling van het onderwerp ‘nevenwerkzaamheden’ achten wij het waardevol om een situatieschets te presenteren. Voor de volledigheid; dit betreft een fictieve casus, die los moet worden gezien van de situatie in Assen.

Situatieschets Ambtenaar X werkt reeds jaren bij de afdeling ICT als systeembeheerder. Sinds enige tijd klust hij in zijn vrije tijd bij als websiteontwikkelaar. Vaak helpt hij hiermee vrienden/bekenden, maar soms voert hij ook


een commerciële klus uit. In die hoedanigheid is hij gevraagd door culturele instelling A in uw gemeente om een website te bouwen. Ambtenaar X heeft zelf geen melding gedaan van mogelijke nevenwerkzaamheden; hem is hier sinds zijn komst ook niet naar gevraagd. Kort nadat de jaarlijkse subsidiegelden aan culturele instellingen zijn toegekend, ontvangt uw gemeente een brief van een drietal ontevreden verenigingen. Zij doen hun beklag dat culturele instelling A subsidie heeft ontvangen en zij niet. Daarbij laten zij weten dat zij vermoeden dat ambtenaar X hier erachter zit, aangezien hij zelf baat heeft bij de subsidiegelden.

Overeenkomstig artikel 15:1e eerste lid van de CAR-UWO en artikel 125quinquies van de Ambtenarenwet heeft de gemeente Assen de ambtenaren opgedragen om hun nevenwerkzaamheden te melden. Het volgende staat hierover vermeld in de Gedragscode voor ambtenaren bij de gemeente Assen (2007): ‘(…) b. Je meldt een (voorgenomen) nevenactiviteit bij je leidinggevende als de activiteit raakvlakken heeft met je functie-uitoefening. Een raakvlak is in elk geval aanwezig als je activiteiten verricht voor een organisatie, instantie of bedrijf dat op een of andere manier banden heeft met de gemeente Assen. Bijvoorbeeld: in je functie adviseer je over subsidie op het terrein van welzijn en in je vrije tijd vervul je een bestuursfunctie binnen een welzijnstichting in de gemeente Assen. c. Je meldt activiteiten die (kunnen) leiden tot een botsing of onverenigbaarheid met gemeentelijke belangen waar je in je functie mee te maken hebt. Bijvoorbeeld: privé voer je actie tegen de sloop van een gebouw en in je functie ben je betrokken bij besluiten over de bestemming van dit gebouw. d. Je meldt een nevenactiviteit ook als deze de kans op schade met zich mee kan brengen voor de organisatie. Zo kan je productiviteit eronder lijden als je in je vrije tijd als barkeeper regelmatig tot laat aan het werk bent. Een ander voorbeeld zijn ethisch of politiek omstreden privé-activiteiten van ambtenaren. Die zouden schade kunnen toebrengen aan het imago of de geloofwaardigheid van de gemeente Assen. e. Je realiseert je dat ook het oordeel van de buitenwereld van belang is. Je kunt je ‘petten’ misschien zonder probleem scheiden, maar als jouw nevenactiviteit de schijn van belangenverstrengeling wekt, is dit ook schadelijk voor het vertrouwen in de overheid. (…)’ Verder kent de gemeente een separate ‘Regeling nevenwerkzaamheden gemeente Assen’, waarin onder meer wordt ingegaan op de procedure omtrent het melden en registeren. Opgemerkt kan worden dat dit een uitgebreide, doch helder leesbare regeling is. Het presenteren van praktische voorbeelden spreekt goed tot de verbeelding voor gebruikers. Ten aanzien van het melden van nevenfuncties, volgt uit de audit dat bij de aanstelling van een nieuwe medewerker standaard navraag wordt gedaan naar nevenfuncties; wanneer medewerkers eenmaal werkzaam zijn bij de gemeente, is het niet zo dat standaard periodiek wordt gevraagd naar een update wat betreft nevenactiviteiten. Zo is het op zichzelf geen onderwerp dat jaarlijks aan de orde komt bij bijvoorbeeld werkoverleggen of functionerings- of beoordelingsgesprekken. Er wordt van uitgegaan dat de ambtenaren hierin zelf hun verantwoordelijkheid nemen en wijzigingen actief kenbaar maken bij hun leidinggevenden. In algemene zin mag van een ambtenaar verwacht worden dat hij/zij deze verantwoordelijkheid serieus neemt. Opgemerkt kan worden dat in 2009/2010 alle medewerkers (opnieuw) zijn aangeschreven met het verzoek nevenfuncties te melden. Wanneer een ambtenaar een verzoek doet om een bepaalde nevenfunctie te gaan vervullen, neemt de leidinggevende hierover een besluit, waarbij wordt gekeken naar wenselijkheid en implicaties. Mocht hierover onduidelijkheid bestaan, dan kan het vraagstuk worden opgeschaald naar de eenheidsmanager of advies worden ingewonnen bij P&O. Uit gesprekken volgt dat er geen voorbeelden bekend zijn van een verzoek dat is geweigerd. Uit gesprekken volgt dat enkele ambtenaren van de gemeente politiek actief zijn. Politieke betrokkenheid van ambtenaren kan volgens de gemeente in principe, mits onder de voorwaarde dat het buiten de gemeente Assen gebeurt en dat er melding van wordt gemaakt.


Overeenkomstig artikel 15:1e vierde lid van de CAR-UWO zijn de nevenwerkzaamheden van de directieleden van de gemeente Assen geregistreerd, zo volgt uit interviews. Op de website van de gemeente staan deze nevenfuncties van afdelingshoofden en de directie echter niet vermeld. Advies 1. Wij adviseren de leidinggevenden om jaarlijks, bijvoorbeeld in een werkoverleg, medewerkers te attenderen op de verantwoordelijkheid om nevenwerkzaamheden te melden. Hierbij kunnen ook voorbeelden uit de eigen praktijk of actualiteit besproken worden om bewustzijn te creëren. Een alternatief is om vanuit Personeelszaken jaarlijks – al dan niet via de leidinggevenden – de medewerkers te herinneren aan de meldingsplicht of een opgaveformulier te laten invullen. Tevens adviseren wij de gemeente Assen het onderwerp nevenwerkzaamheden aan bod te laten komen in jaarlijkse functionerings- dan wel beoordelingsgesprekken; 2. Wij adviseren de gemeente Assen om de geregistreerde nevenfuncties van de directieleden en afdelingshoofden op de website te plaatsen en jaarlijks te actualiseren. Hierbij dienen ook de data te worden vermeld (op de website). 6.1.8


De VNG en anderen adviseren in hun Modelaanpak basisnormen integriteit om te beoordelen welke functies binnen de organisatie als kwetsbaar dienen te worden aangemerkt en hier een overzicht van bij te houden. Het doel van een dergelijke inventarisatie is om meer bewust te worden van mogelijke integriteitrisico’s binnen bepaalde functies en daarop mogelijk beheersingsmaatregelen te nemen. Zo zullen de risico’s verschillen tussen bijvoorbeeld een inkoper en een buitendienstmedewerker Voorbeelden van maatregelen zijn functiescheiding, functieroulatie en screening. De gemeente Assen heeft in het verleden een aanzet gemaakt voor een inventarisatie van kwetsbare functies, maar deze is tot dusver niet geëffectueerd. Nadat in 2008 een begin is gemaakt met deze inventarisatie, is het in de daaropvolgende jaren blijven liggen, zo volgt uit de gesprekken. Vervolgens is besloten afronding hiervan uit te stellen tot na de reorganisatie in 2012/2013. Het ontbreken van een inventarisatie kwetsbare functies betekent overigens niet dat er op functieniveau geen specifieke beheersmaatregelen zijn getroffen. Uit de interviews volgt dat bij bepaalde integriteitgevoelige functies dergelijke maatregelen zijn genomen, waarbij kan worden gedacht aan het toepassen van het 4-ogenprincipe. Daarbij is door enkele geïnterviewden echter wel aangegeven dat hiervoor meer aandacht zou mogen zijn. Advies Wij adviseren om het advies van de VNG en anderen over te nemen en een overzicht bij te houden van kwetsbare functies en na te gaan welke beheersmaatregelen genomen zijn of genomen moeten worden ten aanzien van kwetsbare functies. 6.1.9

Werving en selectie

De VNG en anderen adviseren in hun Modelaanpak basisnormen integriteit om aandacht te besteden aan integriteit in de werving- en selectieprocedures, bijvoorbeeld door het opvragen van een Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG) en het controleren van diploma’s. Hierbij kan rekening worden gehouden met de inventarisatie kwetsbare functies op basis waarvan gekozen kan worden voor welke functies het extra belangrijk is aandacht te hebben voor integriteit in werving en selectie. Voor de meest kwetsbare functies adviseert BING een integriteitscreening in te voeren. De gemeente Assen beschikt over een document waarin de werving- en selectieprocedure wordt beschreven. Ten aanzien van externe werving worden aandachtspunten benoemd, die relevant zijn in het licht van deze audit. Allereerst wordt het onderwerp integriteit – zij het summier – specifiek benoemd:


‘Voor indiensttreding wordt in het kader van integriteit gevraagd naar originele diploma’s. Ook kunnen andere relevante documenten worden opgevraagd.’ Ten aanzien van dit punt kan opgemerkt worden dat het ontbreekt aan een duiding voor het opvragen van ‘andere relevante documenten’. Verder is een aandachtspunt ‘Justitiële antecedenten’, waarover staat opgenomen: ‘Om te kunnen worden benoemd wordt, overeenkomstig het bepaalde in de CAR/RLA, het bezit vereist van een verklaring omtrent het gedrag.’ Door geïnterviewden is beaamd dat bij de indiensttreding is verzocht om een VOG en men is gevraagd naar originele diploma’s. Niet is gebleken – aldus de geïnterviewden – dat in sollicitatieprocedures navraag is gedaan bij referenten. Inhuur externe krachten Wanneer wordt gekeken naar werving en selectie, in relatie tot integriteit, is de inhuur van externen een belangrijk aandachtspunt. Zoals eerder benoemd in deze rapportage, volgt uit gesprekken dat de gedragscode voor ambtenaren niet van toepassing is op ingehuurde krachten. Daarnaast vallen zij niet onder de CAR/RLA en hoeven zij geen eed/belofte af te leggen. Tegelijkertijd zijn het in voorkomende gevallen arbeidskrachten die gedurende langere tijd voor de gemeente kunnen werken en worden gezien als ‘een van ons’. Uit de gesprekken volgt dat de gemeente Assen veelvuldig gebruikmaakt van de inhuur van externen; dit geldt met name voor de dienst Leefomgeving, waar onder meer het Ingenieursbureau toe behoort. Voor de werving van externen wordt gebruikgemaakt van detacheringsbureaus waar de gemeente raamcontracten mee heeft. Uit interviews volgt dat onbekend is of c.q. in hoeverre kandidaat-sollicitanten worden gescreend, bezien vanuit integriteitrisico’s. Door een enkele geïnterviewde is benoemd dat hij/zij deze situatie kwalificeert als kwetsbaar, waarbij de gemeente mogelijkerwijs enigszins naïef opereert. Advies 1. Wij adviseren de gemeente Assen om het beleidsdocument ‘Werving en Selectie gemeente Assen’ aan te scherpen met betrekking tot externe werving, waarbij de koppeling kan worden gemaakt met de inventarisatie kwetsbare functies. Naast de beheersmaatregelen die reeds getroffen zijn (opvragen VOG/overhandigen diploma), kan worden gedacht aan het raadplegen van referenten en screenen. Afhankelijk van het selectiestadium en de gevoeligheid van de functie kunnen maatregelen hieromtrent variëren. Zie hiervoor ook de brief1 van het College van Arbeidszaken (CvA) aan de gemeenten d.d. 14 april 2008 inzake het screenen van nieuw personeel; 2. Verder adviseren wij de gemeente Assen om te bestuderen wat de voorwaarden/ingangseisen zijn voor gedetacheerden. Indien de studie daartoe aanleiding geeft, kan contact worden gelegd met de detacheringsbureaus om de mogelijkheden te bespreken van verdergaande screening. Daarnaast adviseren wij om inhuurkrachten actief te informeren over de gedragscode en andere onderdelen van het integriteitbeleid. Ook kan overwogen worden om hen de gedragscode te laten onderschrijven. 6.1.10

Afleggen eed en belofte

Overeenkomstig artikel 125quinquies lid 1a van de Ambtenarenwet dient de eed of belofte te worden afgelegd door ambtenaren bij hun aanstelling. Deze wetgeving is van kracht geworden op 1 maart 2006. Ambtenaren die vanaf die datum in dienst van de overheid zijn getreden, zijn verplicht de eed of belofte af te leggen. Ambtenaren die vóór 1 maart 2006 in dienst zijn getreden, moeten in de gelegenheid worden gesteld om de eed of belofte af te leggen. Zij zijn daartoe dus niet verplicht. In een brief d.d. 3 januari 2012 aan de voorzitter van de Tweede Kamer, heeft minister Spies van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zich uitgesproken over de vraag of de eed en belofte schriftelijk dan wel mondeling dient te worden afgelegd. Blijkens deze brief is zij van mening dat uit de memorie van toelichting van het bovenstaande wetsartikel is gebleken dat ‘de bedoeling is af te leiden dat de eed- of belofteaflegging mondeling plaatsvindt’ en dat ‘een eed- of belofteaflegging louter in schriftelijke vorm niet in 1

Zie voor de brief: http://www.vng.nl/Documenten/vngdocumenten/2008_lbr/Ledenbrief_ECCVA-U200800605.pdf


overeenstemming lijkt met wat de wetgever beoogt’. Minister Spies benadrukt in de brief dat de decentrale overheden een eigen verantwoordelijkheid en plicht hebben met betrekking tot de aflegging van de eed of belofte. De gemeente Assen heeft in 2008 voor alle ambtenaren een programma georganiseerd waarbij integriteit onderwerp was. Tijdens deze bijeenkomst hebben alle ambtenaren de eed of belofte afgelegd. In de jaren hierna was het gebruikelijk dat de nieuwe medewerkers de eed/belofte mondeling aflegden bij de algemeen directeur. Dit is ook gebeurd in de recente jaren waarin geen nieuwe-medewerkersbijeenkomsten plaatsvonden. Niet alle nieuwe ambtenaren hebben de eed/belofte afgelegd, zo volgt uit de audit. Zo heeft een geïnterviewde leidinggevende verklaard de eed niet te hebben afgelegd, aangezien het is blijven liggen toen een afdelingschef overleed. In de jaren daarna heeft het verder geen aandacht gekregen. Zoals hierboven reeds vermeld, volgt uit gesprekken dat extern ingehuurde krachten geen ambtseed/-belofte afleggen bij hun aantreden. Uitzendkrachten, gedetacheerd personeel en stagiairs vallen formeel niet onder de verplichting van de eed-/belofteaflegging, omdat zij geen ambtenaar zijn in de zin van de CAR-UWO. Dit hoeft echter op zichzelf geen belemmering te zijn om ook hen vrijwillig een eed of belofte te laten afleggen. Een alternatief is dat deze medewerkers een integriteitverklaring afleggen. Advies: 1. Wij adviseren de gemeente alert te blijven dat alle nieuwe ambtenaren de eed/belofte afleggen; 2. Wij adviseren de gemeente te overwegen of c.q. op welke wijze de overige medewerkers (niet zijnde ambtenaar) de eed/belofte afleggen. 6.1.11


Net als eerder bij het onderwerp ‘nevenwerkzaamheden’ achten wij het ten aanzien van ‘financiële belangen’ waardevol om een situatieschets te presenteren (fictieve casus).

Situatieschets Het afdelingshoofd Openbare Werken is een bekend gezicht in de gemeente. Hij is actief bij de carnavalsvereniging en is penningmeester van de plaatselijke tennisclub. Deze functies heeft hij keurig gemeld bij zijn werkgever. Door een erfenis is het afdelingshoofd recent in het bezit gekomen van een aandelenpakket in familiebedrijf X, dat thans wordt gerund door een achterneef van hem. Het bedrijf betreft een vastgoedonderneming met diverse vastgoedobjecten in de gemeente. Het afdelingshoofd heeft zijn financiële belangen niet gemeld bij de gemeente. De afdeling Openbare Werken is verzocht door het College om twee scenario’s te maken voor ontwikkeling in het buitengebied. Een gebied waar de vastgoedonderneming grondposities heeft. De twee scenario’s hebben sterk uiteenlopende consequenties voor de waarde van de gronden. De twee scenario’s worden ambtelijk uitgewerkt en gezamenlijk voorgelegd in een ambtelijk advies aan het college. Het college kiest voor het scenario dat het financieel meest gunstig uitpakt voor de vastgoedonderneming. Nadat de raad wordt geïnformeerd over dit besluit, ontstaan vragen in de raad over de betrokkenheid van het afdelingshoofd, waarbij wordt gewezen op zijn financieel belang.

Overeenkomstig artikel 125quinquies lid 1e van de Ambtenarenwet dient de gemeente Assen een regeling melding van financiële belangen te hebben. Een dergelijke regeling moet ertegen waken dat er mogelijk financiële belangenverstrengeling optreedt of het risico van oneigenlijk gebruik van koersgevoelige informatie. Overeenkomstig artikel 15:1 lid f van de CAR-UWO wijst het college ambtenaren aan voor wie de meldplicht dient te gelden en wordt er een registratie gevoerd van de meldingen. Hierbij kan aansluiting worden gezocht bij de inventarisatie kwetsbare functies. Tevens geldt er een verbod voor ambtenaren om


financiële belangen te hebben, effecten te bezitten en transacties in effecten te verrichten waardoor de goede invulling van de functie in het gedrang komt. Op 6 december 2006 heeft het Landelijk Overleg Gemeentelijke Arbeidsvoorwaarden (LOGA) per brief een toelichting gegeven aan het CvA over onder meer deze bepaling. Aan de hand van de beschikbare documenten en de gesprekken, is gebleken dat de gemeente Assen niet beschikt over een separate regeling voor financiële belangen; de gemeente besteedt er wel aandacht aan in de Ambtelijke gedragscode integriteit Assen (2007). Hierover staat het volgende vermeld: ‘(…) Artikel 3. Nevenfuncties en andere privé-activiteiten f. Ook financiële belangen in de privé-sfeer (bijvoorbeeld het hebben van aandelen) kunnen een onafhankelijke besluitvorming in de weg staan of de schijn daarvan hebben. Als de gemeente Assen niets weet van jouw financiële belangen, ben jij de enige die kan inschatten of dat belang zich verdraagt met jouw functie-uitoefening. g. Heb je in je functie een relatie met een bedrijf waar je persoonlijk een financieel belang in hebt, vermijd dan risico’s en bespreek dit met je leidinggevende.’ Uit de gesprekken volgt dat de meeste medewerkers het lastig vinden te bepalen wat onder financiële belangen moet worden verstaan; geen van de geïnterviewden heeft opgave gedaan van financiële belangen, anders dan het sec melden van een nevenfunctie waar inkomsten uit voortvloeien. Advies 1. Alhoewel een eerste stap in de goede richting is gezet door aan dit onderwerp aandacht te besteden in de Ambtelijke gedragscode integriteit Assen (2007), dient de gemeente uitvoering te geven aan artikel 15:1 lid f van de CAR-UWO en artikel 125quinquies lid 1e van de Ambtenarenwet; 2. In aanvulling hierop adviseren wij om helder te communiceren wat men verstaat onder financiële belangen en op welk moment c.q. onder welke voorwaarden deze gemeld dienen te worden. Daarbij is voorbeeldgedrag door leidinggevenden gewenst; van hen zal allereerst openheid moeten worden verlangd, alvorens het van overige medewerkers te verwachten; 3. Hierbij adviseren wij om expliciet in het integriteitbeleid c.q. de Ambtelijke gedragscode integriteit Assen te vermelden dat het verboden is om financiële belangen te hebben, effecten te bezitten of daarin transacties te verrichten indien een goede invulling van de functie daarmee in het gedrang komt. 6.1.12

Informatiebescherming

De VNG en anderen hebben in hun Modelaanpak basisnormen integriteit geadviseerd om maatregelen te nemen gericht op informatiebescherming. Hierbij adviseren zij om voorschriften vast te stellen over het kennisnemen van of omgaan met vertrouwelijke informatie en om maatregelen te treffen die proberen te voorkomen dat onbevoegden vertrouwelijke informatie kunnen bezitten, raadplegen of beschadigen. Inzake informatiebescherming moet rekening gehouden worden met drie stromingen: intern naar extern, extern naar intern en intercollegiaal. De gemeente Assen heeft aandacht besteed aan het onderwerp ‘omgang met gevoelige informatie’ in de Ambtelijke gedragscode integriteit Assen (2007), waarin benadrukt wordt dat men zorgvuldig om dient te gaan met gevoelige informatie. Zo staat onder meer beschreven: ‘2. Vertrouwelijk omgaan met gevoelige informatie (…) e. Je ‘lekt’ geen vertrouwelijke informatie vanuit de gemeente Assen naar buiten. f. Je laat niet uit slordigheid buitenstaanders meeluisteren naar een gesprek over het werk of meekijken naar interne stukken. g. Je verstrekt geen informatie aan media zonder overleg met je communicatie-adviseur. h. Je zorgt ervoor dat stukken met vertrouwelijke gegevens veilig zijn opgeborgen als je je werkplek verlaat en dat je computer is afgesloten.


i. Informatie waarover het bestuur een geheimhoudingsplicht heeft opgelegd houd je geheim.’ Daarnaast beschikt de gemeente Assen over het Privacyreglement e-mail en internetgebruik (2001). Het doel van dit reglement is om op een juiste manier gebruik te maken van het internet en e-mail. In gesprekken is naar voren gekomen dat medewerkers zich bewust zijn van de informatiebeveiliging c.q. de risico’s met betrekking tot omgang met gevoelige informatie. Er is een aantal maatregelen genomen, zoals de beleidswens tot clean desk policy, het zoveel mogelijk gebruikmaken van digitale bestanden en toegang door middel van een toegangspasje. Voorts dient men een code in te voeren op de printer om printopdrachten te voltooien. Zo wordt het risico van ‘rondslingerende stukken’ verkleind. Daarbij is er een informatiebeveiliger in dienst, die er onder meer op moet toezien dat de gemeentelijk website niet kan worden gehackt en is het eenieder verboden om dossiers mee naar huis te nemen. In gesprekken is naar voren gekomen dat men niet weet of bepaalde websites zijn geblokkeerd door de systeembeheerder. Advies Wij adviseren de gemeente Assen om te bestuderen of het Privacyreglement e-mail en internetgebruik nog voldoet aan de huidige eisen en wensen hieromtrent, gegeven het feit dat deze regeling in 2001 is opgesteld. 6.1.13

Relatiegeschenken

Overeenkomstig artikel 15:1:c uit de CAR-UWO is het de ambtenaar verboden om in verband met zijn of haar betrekking vergoedingen, beloningen, giften of beloften van derden te vorderen, te verzoeken of aan te nemen, anders dan met toestemming van het college. In de Ambtelijke gedragscode integriteit Assen (2007) worden twee aparte paragrafen gewijd aan ‘geschenken, aanbiedingen en incidentele vergoedingen’ en ‘uitnodigingen voor reizen, congressen, evenementen en diners’. Hierin staat onder andere het volgende vermeld: ‘4. Geschenken, aanbiedingen en incidentele vergoedingen a. Je accepteert een geschenk alleen als jouw onafhankelijke opstelling ten opzichte van de gever daardoor niet beïnvloed wordt. b. Je gaat na of acceptatie van het geschenk verplichtingen schept voor de toekomst. c. Je bedenkt ook hoe de buitenwereld zou kunnen aankijken tegen het aannemen van een geschenk. In veel gevallen levert dit geen probleem op. Denk aan een fles wijn voor een door jou verrichte presentatie, een ceremonieel aan jou overhandigd rapport van een bureau of aan bedrijfsattenties, zoals kalenders en pennen. Dergelijke geschenken zijn bedoeld als blijk van waardering voor je specifieke inspanning of de goede samenwerkingsrelatie. Een geschenk van een derde dat je in verband met je werk hebt gekregen is in principe eigendom van de gemeente. d. Geschenken die je accepteert, meld je bij je leidinggevende. Je meldt ook aangeboden geschenken die je niet hebt geaccepteerd en in het vooruitzicht gestelde geschenken. e. Geschenken die volgens jou meer dan € 50 waard zijn accepteer je niet. U meldt ook aangeboden 5. Uitnodigingen voor reizen, congressen, evenementen en diners a. Je beoordeelt of een uitnodiging relevant is voor de gemeente. b. Je bespreekt alle uitnodigingen met je leidinggevende. c. Je reist niet op kosten van derden. (…)’ Uit de gesprekken is gebleken dat men in hoofdlijnen op de hoogte is van de regels die worden gehanteerd met betrekking tot het aannemen van relatiegeschenken. Wel is de uitleg van de regelgeving verschillend. Zo is volgens enkele geïnterviewden het beleid dat ‘geschenken tot € 50 in ontvangst mogen worden genomen’, zonder daarbij de vereiste dat deze geschenken vervolgens gemeente-eigendom zijn. Geschenken tot een bedrag van € 50 mogen worden aangenomen en moeten worden gemeld aan de leidinggevende, waarbij de afspraak is dat het wordt gedeeld met collega’s. Geschenken die duurder zijn dan € 50, mogen niet worden aangenomen. Overigens wordt door meerdere geïnterviewden aangegeven


dat het ontvangen van geschenken iets is wat in verhouding tot vroeger steeds minder voorkomt. Enkele ambtenaren die veel contact hebben met externen, hebben hier nog het meest mee te maken. Bij hen is het tijdens beoordelings- en functioneringsgesprekken dan ook onderwerp van gesprek.

Advies Wij adviseren de gemeente Assen om te overwegen het beleid andermaal onder de aandacht te brengen, opdat alle medewerkers op dezelfde wijze omgaan met ontvangen relatiegeschenken. 6.1.14

Inkoop- en aanbestedingsprocedure

De VNG en anderen hebben in hun Modelaanpak basisnormen integriteit geadviseerd om een inkoop- en aanbestedingsbeleid vast te stellen. Hierin dienen richtlijnen vast te liggen voor het aantal aan te vragen offertes en de vastlegging van keuzes voor bepaalde procedures van aanbesteding. Het gemeentelijk inkoopbeleid is gevat in een collegebesluit dat de gemeente heeft genomen samen met de gemeente Tynaarlo in september/oktober 2012. Het beleid betreft een collegebesluit waarin bondig (twee A4’tjes) de hoofdlijnen van het beleid worden beschreven. Zo is onder meer gesteld: ‘2. Voor de aanbesteding van alle opdrachten, zowel onder als boven de Europese drempelbedragen voor leveringen, diensten of werken, wordt de wijze waarop de opdrachten in de markt worden gezet, in overleg met bureau inkoop bepaald. (…) 4. Bij elke aanbestedingsprocedure wordt een passende mate van openbaarheid in acht genomen en voldoende concurrentie gewaarborgd, waarbij wordt gelet op het economische belang en de aard van de opdracht, de omvang van de markt en de omstandigheden van het geval. Daar waar de gemeente een openbare aankondiging van een voorgenomen opdracht zal publiceren, geschiedt dat door middel van TenderNed.’ Zoals gesteld in het collegebesluit, beschikt de gemeente over een bureau inkoop. Dit inkoopcluster is drie jaar geleden opgericht en bestaat uit een team van vier personen. Alle inkoopopdrachten dienen bij het bureau inkoop te worden gemeld, zo volgt uit de audit. De ideale situatie is – zo volgt uit gesprekken – dat medewerkers een melding maken bij het bureau inkoop met sec de boodschap dat een product/dienst moet worden ingekocht, waarna het bureau inkoop de betreffende medewerker voorziet van een zaaknummer inkoop en adviseert over het inkoopproces. In de praktijk – zo is door geïnterviewden gesteld – hebben medewerkers bij het melden van een inkoopopdracht vaak al zelf een (keuze voor) offrerende partij. Vanuit het bureau inkoop wordt in deze gevallen verzocht in de toekomst een andere insteek te kiezen. Uit gesprekken volgt voorts dat de indruk bestaat dat de organisatie over het algemeen budget gestuurd is. Dit heeft tot gevolg dat inkoopkeuzes snel worden geaccepteerd zodra er budget voor is. De huidige vorm van inkoop maakt dat er feitelijk weinig zicht is op een daadwerkelijk inkoopresultaat, door onder meer een gebrek aan duiding van het product en gebrek aan offertes. Ten aanzien van de invulling van het inkoop- en aanbestedingsbeleid volgt uit de audit dat thans wordt gewerkt aan een handleiding c.q. inkoophandboek. Een van de speerpunten daarbij – zo volgt uit gesprekken – is de wijze waarop maatschappelijke doelen een plek kunnen krijgen in het inkoopproces (social return on investments). Naast het feit dat de gemeente op het gebied van inkoop haar beleid heeft opgesteld met de gemeente Tynaarlo, vindt tevens samenwerking plaats met de gemeenten Aa en Hunze en Noorderveld. Deze samenwerking heeft met name betrekking op kennisuitwisseling, waarbij verder voor sommige producten/diensten gezamenlijke inkoop plaatsvindt.


Uit de documentatie en gesprekken blijkt niet dat er vanuit het oogpunt van integriteit specifieke eisen worden gesteld aan gemeentelijke leveranciers. In het kader van risicobeheersing en mogelijke imagoschade, zou overwogen kunnen worden om voor bepaalde opdrachten (ook niet zijnde Europese aanbestedingen) eisen te stellen. Daarbij kan gedacht worden aan het aanleveren van gegevens uit de Kamer van Koophandel en Fabrieken om inzichtelijk te hebben wie de (ex-)bestuurders zijn van een bepaald bedrijf (in relatie tot bijvoorbeeld het onderwerp belangenverstrengeling) en om op hoofdlijnen kennis te nemen van de financiële situatie van een bedrijf. Advies 1. Wij adviseren het inkoophandboek c.q. de handleiding op korte termijn te voltooien; 2. Wij adviseren de gemeente om van medewerkers een gedegen opvolging te verlangen van de advisering vanuit het bureau inkoop. Dit wil zeggen dat inkoop geschiedt volgens het advies van bureau inkoop, of dat een medewerker gemotiveerd afwijkt hiervan; 3. Overwogen kan worden om een leverancierscode te introduceren, waarin bijvoorbeeld opgenomen kan worden dat (bepaalde) giften niet aan medewerkers van de gemeentelijke organisatie aangeboden mogen worden. Ook kan in een dergelijke code opgenomen worden hoe een leverancier kan handelen (melden), indien sprake is van onoorbare verzoeken om gunsten. 4. Verder geven wij de gemeente Assen ter overweging of het waardevol is om voor bepaalde opdrachten (bijvoorbeeld afhankelijk van bedrag en sector), leveranciers te vragen om bedrijfsinformatie aan te leveren om daarmee aan de voorkant reeds kennis te kunnen nemen van mogelijke (beheersen/of integriteit)risico’s. Uiteraard zal voor een dergelijke overweging de gemeente moeten afwegen hoe dit zich verhoudt tot de wens van deregulatie.

6.1.15

Wet Bibob

Waar het inkoop- en aanbestedingsbeleid met name toeziet op de zorgvuldigheid/juistheid van de interne procedures, zijn er eveneens specifieke instrumenten om de externe integriteit te bewaken. Daarvoor is de Wet Bibob een belangrijk instrument. In 2003 is de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) ingevoerd. Deze wet heeft onder andere tot doel om te voorkomen dat er oneerlijke concurrentie ontstaat en de overheid criminele activiteiten of ondernemingen steunt. In het kader van aanbestedingen, vergunningverlening, beschikkingen en subsidies kan de Wet Bibob worden toegepast. Per 1 juli 2013 zijn er wijzigingen in de wet aangebracht, die onder andere het effect hebben dat gemeenten thans zelf kunnen bepalen welke vergunningen – gebaseerd op een gemeentelijke verordening – onder de werking van de Wet Bibob komen te vallen. Tevens is er ruimte om ook bij vastgoed- en grondtransacties waar de gemeente betrokken is als civiele partij, de Wet Bibob toe te passen. Om gebruik te kunnen maken van het Bibob-instrumentarium, dient de gemeente Assen de Wet Bibob te hebben geïmplementeerd in de organisatie. De gemeente Assen beschikt over een Bibob-beleid, opgesteld in oktober 2004: ‘Beleidslijn wet BIBOB horeca, coffeeshops, prostitutie-bedrijven en speelautomaathallen, gemeente Assen’. De beleidslijn betreft hoofdzakelijk een procesbeschrijving hoe het instrument kan worden toegepast (onder andere beschrijving ‘Het onderzoek door het landelijk bureau Bibob’ en ‘Adviesaanvraag na tip van de Officier van Justitie’). In de beleidslijn is een handreiking gedaan naar een beleidsdocument waarin de keuzes worden beschreven van de gemeente (kop ‘Het opstellen van een beleidslijn-BIBOB’). Dit document ontbreekt echter vooralsnog, waardoor onduidelijk is op welke beleidsterreinen de gemeente het instrument inzet. Uit gesprekken volgt dat binnen de gemeente de toepassing van het instrument incidenteel voorkomt. Een enkele keer is het toegepast bij een horecaonderneming. Verder komt het voor dat bij aanbestedingen binnen de dienst Leefomgeving een Bibob-onderzoek wordt verricht naar offrerende partijen. Een Bibobtoets wordt daarbij niet standaard toegepast; het gebeurt sec op het moment dat binnen de dienst signalen/vermoedens bestaan dat een partij mogelijk niet koosjer is, zo volgt uit gesprekken.


Advies Wij adviseren de gemeente om het gemeentelijk Bibob-beleid aan te vullen c.q. te wijzigen aan de hand van de recente wijzigingen in de Wet Bibob. Daarbij doet de gemeente er goed aan haar keuzes te formuleren op welke gebieden bij de gemeente Bibob van toepassing is. 6.1.16

Administratieve organisatie en interne controle (AO/IC)

Ten aanzien van haar AO/IC beschikt de gemeente over diverse documentatie op beleids- en toezichtniveau. Daarbij heeft de gemeente – zo volgt uit documentatie – een specifiek programma geïntroduceerd in 2012 waarop de AO/IC is geënt. Dit betreft het programma KOERS, hetgeen staat voor Kwaliteit Ontwikkelen door Efficiëntie en Resultaatgerichte Samenwerking. In juni 2013 verscheen de ‘Kadernota AO/IC: Richtlijnen en verdieping gericht op kwaliteit en meerwaarde’, waarin de gemeente onder meer stelt: ‘Visie De gemeente bepaalt de kwaliteit van de bedrijfsvoering door het beheersen en besturen van resultaat, effect en risico van de gemeentelijke productie (beleid en beheer). Het gaat daarbij om het resultaat dat de gemeente moet halen om een bepaald effect buiten de deur te bereiken en wat het risico daarvan is. Doelstelling De gemeente Assen beheerst en bestuurt de kwaliteit van vitale processen door kaderstelling en control. Binnen de organisatie is duidelijkheid over inhoud en uitvoering van taken en rollen op het gebied van kaderstelling en control. Kaderstelling en control vinden voornamelijk integraal plaats. Dat wil zeggen dat de processen centraal staan en niet de vakinhoudelijke invalshoek (juridisch, ict of financieel).’ Uitvoerend verantwoordelijke van het beleid is de concerncontroller, die sinds vier jaar werkzaam is voor de gemeente. De concerncontroller houdt zich bezig met monitoring vanuit de aspecten ‘Sturing, Informatievoorziening & Risicomanagement’. Daarbij wordt incidenteel door het college van B&W een verzoek gedaan aan de concerncontroller om een quickscan te verrichten om in beeld te brengen of bepaalde processen juist zijn verlopen. Uit gesprekken volgt dat aanbevelingen uit dergelijke scans/audits ambtelijk goed worden opgevolgd. Uit de audit volgt dat op eenhedenniveau procesafspraken zijn gemaakt, die zorgen voor checks and balances. Daarbij kan worden gedacht aan het 4-ogenprincipe bij inkoopprocessen, gelet op de rol van het bureau inkoop. Uit de interviews komt het beeld naar voren dat de werkafspraken die verband houden met de AO/IC deugdelijk en effectief zijn. Een specifiek diepgaand onderzoek van de AO/IC valt buiten het bestek van onderhavige integriteitaudit. 6.1.17

Levend houden van integriteit

Naast de huidige stand van zaken met betrekking tot het integriteitbeleid, hebben wij gekeken naar de wijze waarop de gemeente Assen het onderwerp integriteit onder de aandacht brengt en houdt bij haar medewerkers. Hoe wordt bewustzijn op dit onderwerp gestimuleerd en gewaarborgd? Niet alleen bij de aanstelling van een nieuwe medewerker dient het onderwerp onder de aandacht te worden gebracht, maar het hele jaar door, om het bewustzijnsniveau op pijl te houden. Aandacht voor integriteit zou er zowel incidenteel als structureel moeten zijn. Uit de gesprekken is gebleken dat er in 2008 aandacht is besteed aan integriteit tijdens een bijeenkomst (hier is in paragraaf 6.1.2 reeds kort naar verwezen). Tijdens deze bijeenkomst voor alle ambtenaren – ook diegenen die reeds vele jaren werkzaam waren voor de gemeente – is het onderwerp integriteit behandeld, waarbij onder meer met dilemma’s is gewerkt. De gedragscode is bij deze bijeenkomst behandeld en eenieder heeft het boekje ‘In de spiegel’ uitgereikt gekregen. Daarnaast is de eed en belofte door alle medewerkers afgelegd. In de daaropvolgende jaren is de aandacht voor het thema integriteit geen terugkerend agenda-item geweest, wat volgens de geïnterviewden maakt dat het ‘een beetje is weggezakt’.


Vanaf 2008 wordt er op ad hoc basis en slechts incidenteel aandacht aan integriteit besteed, wat zich in voorkomende gevallen pas voordoet nadat er sprake was van een integriteitschending/-incident of een sterk vermoeden daarvan. In het gros van de gesprekken is benoemd dat er geen structurele en recente maatregelen zijn vastgesteld om het onderwerp integriteit levend te houden. Advies 1. Wij adviseren de gemeente om na te gaan op welke wijze structurele maatregelen ingezet kunnen worden om het onderwerp integriteit levend te houden binnen de organisatie. De gemeente kan bijvoorbeeld overwegen om jaarlijks doelstellingen te formuleren ten aanzien van het behandelen van bepaalde onderwerpen in relatie tot integriteit (zie ook advies 6.1.1). Deze onderwerpen kunnen besproken worden in werkoverleggen, waarbij het van belang is dat diegenen die de werkoverleggen begeleiden, hun visie op het onderwerp onderling hebben afgestemd om eenduidigheid te waarborgen. Hiervoor is het onzes inziens belangrijk dat het MT periodiek het onderwerp integriteit op zijn agenda zet. Hierbij dient te worden gewerkt aan een gezamenlijk beeld van integriteit, kennis van de infrastructuur en regelingen alsook van de meer ‘zachte’ aspecten op het gebied van integriteit: voorbeeldgedrag, een veilig werkklimaat scheppen en waarnemen en bespreekbaar maken van gedrag; 2. Wij adviseren de gemeente om de afdelingshoofden/leidinggevenden een rol te geven bij het borgen van het integriteitbeleid, daar het van belang is dat niet alleen een pragmatische insteek gehanteerd wordt ten aanzien van het onderwerp, maar zij ook moeten kunnen uitleggen aan hun medewerkers waarom aandacht voor integriteit relevant is en op welke manier zij integriteit waarborgen en handhaven binnen hun afdeling. Uit de gesprekken is gebleken dat dit nog aandacht verdient; 3. Voorts adviseren wij de gemeente om vooral ook aandacht te besteden aan het zogenoemde ‘grijze gebied’, waar op het eerste gezicht geen heldere en duidelijke afspraken bestaan. Het met elkaar bespreken van dilemma’s en te werken aan een gezamenlijk moreel kompas, op afdelingsniveau en organisatiebreed, kunnen hiervoor goede middelen zijn. 6.1.18

Overig

In deze paragraaf worden enkele onderzoeksbevindingen gepresenteerd die niet rechtstreeks betrekking hebben op specifieke auditaspecten, maar wel meldenswaardig zijn in relatie tot de audit. Afstand bestuurders en ambtenaren Uit de gesprekken is naar voren gekomen dat de afstand tussen de ambtenaren en bestuurders klein is en de relatie goed. Daarbij is aangegeven dat dit sterk verschilt met de situatie van een aantal jaar geleden, toen volgens geïnterviewden een kloof bestond tussen het bestuur en de ambtelijke organisatie. Ambtenaren weten de bestuurders nu te vinden, waarbij er rechtstreekse contacten plaatsvinden zonder de tussenkomst van het management. Volgens geïnterviewde medewerkers verlopen de contacten prettig en past dit binnen de cultuur van de gemeente. Het bestuur wordt omschreven als benaderbaar en toegankelijk, het contact is laagdrempelig. Men is trots dat het contact op een dergelijke prettige en informele wijze kan verlopen. In algemene zin kan over het (nauwe) contact worden gesteld dat het risico op bestuurlijke druk ontstaat, waarbij bestuurders zich (te veel) gaan bezighouden met uitvoeringsaspecten en/of ambtenaren zich allicht gaan bemoeien met (het beïnvloeden van) politieke keuzes. Ondanks de verklaarde gedeelde voorkeur voor de huidige werkwijze bij zowel ambtenaren als bestuurders, is het waardevol om waakzaam te blijven voor de risico’s van deze structuur en cultuur en hierover in gesprek te gaan/blijven. Hier vervult de managementlaag een belangrijke rol, om de posities van beide partijen helder te houden. In het bijzonder is hierin een rol weggelegd voor de gemeentesecretaris, die eventuele oneigenlijke lijntjes tussen bestuurders en ambtenaren dient te signaleren en aan te kaarten. Uit gesprekken volgt dat de huidig gemeentesecretaris hierin ambtelijk wordt geprezen. Dit onderwerp houdt verband met de afstand van de organisatie tot haar burgers. De ambtelijke en bestuurlijke organisatie staan volgens de geïnterviewden dicht bij de burger. De servicegerichtheid vertaalt zich in een proactieve houding richting de burgers om ze te ondersteunen. Echter, bezien vanuit


integriteitaspecten kan deze opstelling een risico met zich meedragen. Het risico bestaat dat servicegerichtheid kan omslaan in (de indruk van) bevoordeling.. Ten aanzien van ambtelijke advisering richting het college kan het volgende worden gesteld. In enkele gesprekken is ingegaan op de ruimte die ambtenaren beleven om hun professionele standpunt te verwoorden in een ambtelijk advies (en derhalve niet bestuurders naar de mond te schrijven). Hierover is in algemene zin gesteld dat men zich daar niet in voelt geremd. Daarbij is ook de toets op ambtelijke adviezen bij bestuursondersteuning benoemd, dat het voorportaal vormt voor behandeling van adviezen in het college. Deze lezing zorgt voor een extra controle op de – zorgvuldige, professionele – inhoud van adviezen. Ambtelijke bijstand in contact met externen Uit gesprekken komt geen eenduidig beeld naar voren wanneer het gaat om afspraken over contacten tussen bestuurders en externen. Enkelen geven aan dat een bestuurder naar een afspraak met een externe, altijd een ambtenaar meeneemt. Anderen laten weten dat er niet standaard een ambtenaar meegaat naar iedere afspraak tussen een bestuurder en een externe. Als argumentatie hiervoor wordt gesteld dat het soms niet handig is om een ambtenaar mee te nemen, bijvoorbeeld als er sprake is van verstoorde verhoudingen tussen de betreffende externe en de betrokken ambtenaar. In algemene zin kan over de afwezigheid van ambtelijke bijstand bij gesprekken tussen bestuurders en externen gemeld worden dat dit risico’s met zich mee kan brengen. Het verdient dan ook de voorkeur om – in het kader van het 4-ogenprincipe – een dergelijk gesprek met zijn tweeën te voeren. In algemene zin wordt in gesprekken aangegeven dat de gemeente geen duidelijke regels heeft gesteld om (de schijn van) belangenverstrengeling te voorkomen, zoals onder andere de toepassing van het 4-ogenprincipe. Op enkele afdelingen binnen eenheden zijn hierover wel interne afspraken gemaakt door bijvoorbeeld te melden wanneer een ambtenaar een aanvraag van een burger behandelt terwijl hij of zij een (nauwe) relatie heeft met deze burger. Daarnaast kan opgemerkt worden dat dit onderwerp ook specifiek wordt benoemd in de ambtelijke gedragscode (artikel 7: belangen van familieleden, vrienden en excollega’s). Contact tussen ambtenaren en raad In gesprekken wordt aangegeven dat er duidelijke afspraken zijn wat betreft het stellen van vragen door raadsleden aan ambtenaren. Raadsleden dienen deze te richten aan de griffie en die zet ze vervolgens uit bij de desbetreffende ambtenaar. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen technische en politieke vragen, waarbij politieke vragen altijd via de portefeuillehouder weer terug worden gekoppeld naar het raadslid. In praktijk, zo blijkt uit gesprekken, komt het ook voor dat raadsleden direct contact hebben met ambtenaren. Er zijn volgens de geïnterviewden geen signalen bekend dat deze contacten onheus zijn. Fysiek gezien hebben raadsleden toegang tot het hele gebouw en kunnen ze makkelijk binnenlopen bij ambtenaren. Nieuwe ontwikkelingen In gesprekken is naar voren gebracht dat externe ontwikkelingen een sterk effect hebben op de organisatie en hierdoor mogelijk ook druk kunnen zetten op de integriteit van de organisatie. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de inzet van uitkeringsgerechtigden bij de dienst Uitvoering. Parallel aan de kwetsbaarheden bij gedetacheerden (niet gebonden aan CAR/RLA en gedragscode; geen eed/belofte afgelegd), is de achtergrond van deze werknemers anders dan van de ambtenaren in dienst van de gemeente. Volgens geïnterviewden heeft dat zich vertaald in enkele incidenten op de werkvloer (signaal verdwijnen gemeentelijk materiaal, discussie over houding medewerkers). Tegelijkertijd vormen deze arbeidskrachten ook het visitekaartje van de gemeente; zo dragen ook zij kleding met daarop het beeldmerk van de gemeente. Een gedeelde opvatting over (en uitvoering geven aan) kernwaarden zou volgens geïnterviewden ontbreken. Algemeen


Het gros van de geïnterviewden geeft als beschouwing over het onderwerp integriteit aan dat het ‘sterk zou verbazen als er iets sterk negatiefs uit de audit naar boven komt’, waarbij wordt aangehaald dat zich relatief weinig incidenten voordoen en de indruk bestaat dat ’alles goed op orde is’. Enkele geïnterviewden benoemen dat de recente reorganisaties het effect hebben dat sommige collega’s onzekerder en geslotener zijn geworden. Uit vrees voor hun baan zouden medewerkers het allicht moeilijk vinden zich uit te spreken over ontwikkelingen binnen de organisatie. Advies 1. Wij adviseren de gemeente om zich bewust te zijn van de eventuele risico’s van de korte lijnen en informele contacten tussen ambtenaren en bestuurders. Het is van groot belang dat er een strikte scheiding blijft bestaan tussen beleid en uitvoering. Hierbij dienen betrokkenen zich bewust te zijn van hun eigen rol en positie. Indien de indruk kan ontstaan van rolvermenging, is communicatie over de handelwijze door betrokkenen van groot belang; 2. Wij adviseren de gemeente om structureel aandacht te hebben voor de risico’s die schuilen achter de dienstverlenende en servicegerichte houding. Dit kan bijvoorbeeld door in werkoverleggen het onderwerp (de schijn van) belangenverstrengeling te bespreken; 3. Voorts adviseren wij de gemeente om beter toe te zien op de naleving van afspraken over contacten tussen raadsleden en ambtenaren. Het is aanbevelenswaardig deze afspraken ook schriftelijk vast te leggen en actief onder de aandacht te brengen van raadsleden. Op die manier wordt mogelijke politieke beïnvloeding van de uitvoering voorkomen.

6.2

Bestuur: integriteitbeleid en beheersing

Deze paragraaf gaat in op het integriteitbeleid en de beheersing daaromtrent van de bestuurlijke organisatie. De onderwerpen in relatie tot integriteit zijn opgedeeld in deelparagrafen waarin, indien nodig geacht, tevens een advies wordt gegeven om te komen tot de organisatorische randvoorwaarden die wij aan integriteit stellen. Onderwerp

Kader

Aanwezig bij gemeente

Gedragscode bestuurders (o.a. omgang vertrouwelijke informatie)

Artikel 15:3 Gemeentewet; artikel 41c Gemeentewet/Modelaanpak basisnormen integriteit

Ja

Regeling nevenwerkzaamheden

Artikel 12; artikel 41b Gemeentewet

Ja

Regeling financiële belangen


Nee

Regeling relatiegeschenken


Ja

6.2.1

Algemeen: aandacht voor integriteit

In de raad Uit gesprekken volgt dat het onderwerp integriteit de afgelopen jaren relatief weinig aandacht heeft gekregen in de gemeenteraad. Er hebben geen trainingen/workshops plaatsgevonden, waarin raadsleden werden geïnformeerd/getraind over de thematiek. Enkele geïnterviewden stellen dat het weinig voorkomt dat raadsleden elkaar aanspreken op het onderwerp. Als het al een discussiepunt is, dan vindt dat hoofdzakelijk plaats op fractieniveau of wordt de griffie geraadpleegd, zo volgt uit gesprekken. Zo is er bijvoorbeeld een fractie waarbinnen eenieder een integriteitverklaring tekent. In dit kader is gewezen op de rol van de burgemeester, die deze verantwoordelijkheid – als voorzitter van de raad – op zich zou moeten nemen, aldus geïnterviewden. Uit gesprekken volgt dat met enige regelmaat afstemming plaatsvindt tussen de burgemeester en de griffie over mogelijke integriteitskwesties, met name wanneer het gaat om mogelijke belangenverstrengeling in de raad. Hierover wordt naar eigen zeggen de burgemeester geïnformeerd. Raadsleden geven dit overwegend proactief aan en onthouden zich indien nodig, van stemming in de raad.


In de banden tussen de politiek en de burger moet altijd de afweging gemaakt worden of raadsleden het algemeen belang, dan wel het privébelang dienen. Professioneel handelen en bewustwording zijn hierbij van belang. Vanuit hun rol hebben raadsleden logischerwijs regelmatig te maken met de scheiding tussen belangenbehartiging en belangenverstrengeling. Dit volgt ook uit de gesprekken, waarbij is aangegeven dat er geen eenduidig referentiekader bestaat over de vraag waar belangenbehartiging over gaat in belangenverstrengeling. Belangenbehartiging is iets wat door de raadsleden – vanuit hun bevlogenheid en compassie – zeer serieus wordt genomen, waarbij de scheidslijn wat wel/niet acceptabel is, niet altijd helder is. Als voorbeeld is onder meer de uitnodiging vanuit de TT-organisatie benoemd. Ten aanzien hiervan volgt tegelijkertijd uit de gesprekken dat belangenbehartiging door raadsleden zeer in de openbaarheid plaatsvindt, wat het in zekere zin transparant maakt en derhalve ruimte biedt om elkaar daar op aan te spreken. In het college Het onderwerp integriteit is op zichzelf in het huidige college (nog) niet expliciet behandeld, zo volgt uit gesprekken. Wel is het in algemene zin een onderwerp dat ter sprake komt in relatie tot besluitvorming (zie ook paragraaf 6.2.3 Nevenwerkzaamheden). Daarnaast is het zo dat er wel aandacht is voor de praktische zaken waarmee men regelmatig te maken heeft en die raken aan het onderwerp integriteit. Te denken valt hierbij aan een uitleg over welke onkosten er te declareren zijn. Uit de audit volgt dat een screening van wethouders ten tijde van hun aanstelling niet plaatsvindt in de gemeente Assen. Door diverse geïnterviewden is aangegeven dat het goed zou zijn wanneer dit wel zou gebeuren. Advies 1. Wij adviseren om in de gemeenteraad het onderwerp integriteit in de volle breedte te behandelen, waarbij aandacht is voor zowel juridische kaders, als voor morele oordeelsvorming. Daarbij kan specifiek aandacht worden besteed aan de kaders en beeldvorming rondom belangenbehartiging; 2. Ten aanzien van het onderwerp belangenbehartiging adviseren wij de gemeente verder om ook kennis te nemen van recente jurisprudentie (ingevolge artikel 2:4 van de Awb), in het bijzonder de uitspraken in de zaken Graft-De Rijp en Middelburg. Deze uitspraken gaan in op de vraag of raadsleden al dan niet een persoonlijk belang hadden bij besluitvorming in de raad2; 3. Wij adviseren om in het college expliciet aandacht te schenken aan het onderwerp integriteit met de onderliggende facetten (belangenverstrengeling, nevenfuncties, declaraties et cetera). Wij zijn van mening dat dit de kwetsbaarheid van de wethouders ten aanzien van dit onderwerp kan verminderen. Door integriteit op de agenda te zetten, is er ruimte om een gezamenlijke visie te ontwikkelen op dit onderwerp en elkaar beter te behoeden voor mogelijke risico’s. Bovendien straalt deze visie vervolgens weer af op de organisatie; 4. Voorts geven wij in overweging om wethouders bij hun aanstelling te screenen door een externe partij. Met behulp van een screening kunnen mogelijke kwetsbaarheden c.q. integriteitsrisico’s in een vroeg stadium inzichtelijk worden gemaakt, zodat ook beheersmaatregelen kunnen worden getroffen. Een goede screening draagt daarnaast bij aan bewustwording van integriteitregels en -risico’s. 6.2.2

Gedragscode voor raadsleden en collegeleden

Overeenkomstig artikel 15:3 van de Gemeentewet stelt de raad voor zijn leden een gedragscode vast en overeenkomstig artikel 41c van de Gemeentewet stelt de raad een gedragscode vast voor het college. De gemeente Assen beschikt over een ‘Gedragscode politieke ambtsdragers’, vastgesteld in 2003. Daarbij is in 2013 de gedragscode opnieuw vastgesteld, waarbij specifiek een lijst is toegevoegd met kosten die voldaan moeten worden uit de vaste onkostenvergoeding die de bestuurders ontvangen. De gedragscode is te vinden op het intranet; niet is gebleken dat de code op de gemeentelijke website staat vermeld. De gedragscode beschrijft de kernbegrippen die leidend dienen te zijn voor politieke ambtsdragers en die ‘integriteit van politiek ambtsdragers in een breder perspectief plaatst’. De kernbegrippen die 2

Zie verder http://blog.bureauintegriteit.nl/handreiking-integriteit-over-belangenverstrengeling-een-gemiste-kans/ voor een opinie over dit onderwerp.


worden beschreven zijn: 1) Dienstbaarheid, 2) Functionaliteit, 3) Onafhankelijkheid, 4) Openheid, 5) Betrouwbaarheid, 6) Zorgvuldigheid. De gedragscode besteedt verder aandacht aan onder meer ‘belangenverstrengeling’, ‘voorzieningen, bestuurlijke uitgaven, onkostenvergoedingen en buitenlandse dienstreizen’ en ‘declaraties’. Uit de gesprekken volgt dat de raads- en collegeleden over het algemeen bekend zijn met de inhoud van de gedragscode. Ten aanzien van deelaspecten (nevenwerkzaamheden/financiële belangen) worden in de volgende paragrafen de bevindingen gepresenteerd. Voor de aspecten uit de gedragscode die raken aan vergoedingen (onkosten/declaraties), zijn de rechtspositiebesluiten van toepassing. Uit gesprekken volgt dat er conform de regels wordt omgegaan met deze regelingen, waarbij is benoemd dat in eerste instantie door fractieleden intern aan de fractie verantwoording wordt afgelegd over declaraties. Vervolgens dient jaarlijks verantwoording te worden afgelegd . In interviews is gesteld dat jaarlijks de declaraties van twee fracties specifiek worden geselecteerd, die een volledige doorrekening krijgen. De declaraties van de overige fracties worden op hoofdlijnen gecontroleerd. Geïnterviewden geven aan dat de controle hierop door de griffie op kritische wijze gebeurt. De griffie wordt hierbij ondersteund door interne controllers. De verantwoordingen van de fracties worden openbaar gemaakt. Het komt niet voor dat individuele raadsleden kosten declareren. De burgemeester ziet toe op verantwoording en controle van onkosten en declaraties van het college. Informatie over declaraties wordt niet gepubliceerd op de website van de gemeente. Advies 1. In algemene zin adviseren wij raads- en collegeleden de bestuurlijke gedragscode onderling te laten bespreken. Zodoende kan men de interpretatie van de gedragsregels op elkaar afstemmen en wordt er een eenduidig beleid gevoerd. Daarbij is het waardevol voor raads- en collegeleden om te bekijken in hoeverre ze daar ook recent naar gehandeld hebben om eventuele kwetsbaarheden te identificeren. In zijn algemeenheid achten wij het wenselijk dat de gemeenteraad en het college een zoveel mogelijk uniforme stijl en visie op het gebied van integriteit ontwikkelt en levend houdt. Om dit te bereiken, is (voortdurende) afstemming van het handelen in zaken waarbij integriteit aan de orde is, in het college noodzakelijk; 2. Wij geven de gemeente in overweging om de keuze te maken declaraties van raads- en collegeleden te publiceren op de website van de gemeente. Dit zorgt voor maximale openheid en transparantie. 6.2.3

Nevenwerkzaamheden

Artikel 12 en artikel 41b van de Gemeentewet schrijven het college en de raad voor om opgave te doen van ‘andere functies’. De ‘andere functies’ van de collegeleden staan vermeld op de gemeentelijke website. Hierbij is niet vermeld of deze functies bezoldigd of onbezoldigd zijn en per wanneer deze functies worden vervuld. In gesprekken is aangegeven dat er in het college weinig bestuurders zijn met een andere functie. Door geïnterviewden is gesteld dat de collegeleden hun andere functies met elkaar hebben besproken bij hun aantreden. Hierna is het onderwerp niet actief meer aan de orde gebracht, maar wordt er van de collegeleden verwacht dat zij zelf aangeven wanneer er zich een wijziging voordoet in hun functies. Tegelijkertijd is het een gegeven dat bepaalde bestuurders functies kunnen hebben, die wellicht kunnen raken aan de zuivere besluitvorming. Daarover is in algemene zin gesteld dat het een politieke afweging is (lees: een keuze van de raad) of dit al dan niet acceptabel is. Ten tijde van deze audit was de burgemeester recent geïnstalleerd in de gemeente Assen, namelijk per 22 augustus 2013. De functies van de betreffende burgemeester staan niet vermeld op de gemeentelijke website. De andere functies van de raadsleden staan vermeld bij hun profiel op de gemeentelijke website met de vermelding of ze bezoldigd of onbezoldigd zijn. Uit gesprekken is naar voren gekomen dat de vermelde ‘nevenwerkzaamheden’ van de raadsleden actueel zijn. Periodiek wordt raadsleden gevraagd een formulier


in te vullen waarop zij hun functies vermelden. Eventuele tussentijdse wijzigingen kunnen zij op eigen initiatief doorgeven aan de griffie. Van nieuwe raadsleden worden hun opgegeven functies gecheckt. Eventueel kunnen zij bij twijfel advies vragen aan de griffie, zo blijkt uit gesprekken. Advies 1. Wij adviseren om indien collegeleden en/of de burgemeester geen nevenfuncties hebben, expliciet te vermelden ‘geen nevenfuncties’ en hier consequent in te zijn. Hetzelfde geldt voor het vermelden of de functies bezoldigd, dan wel onbezoldigd worden vervuld; 2. Daarnaast adviseren wij om de nevenfuncties van alle collegeleden (en raadsleden) door het jaar heen te actualiseren en data ook te vermelden. Aanbevolen wordt om jaarlijks actief navraag te doen of de opgegeven (neven)werkzaamheden nog correct en up-to-date zijn. 6.2.4


Er is geen wettelijke verplichting voor openbaarmaking van financiële belangen van bestuurders (raads- en collegeleden). Echter, volgens de VNG en anderen in hun Modelaanpak basisnormen integriteit wordt het wel noodzakelijk geacht om financiële belangen van bestuurders te melden, in gevallen waarin een risico van belangenverstrengeling aanwezig is. In het verlengde hiervan is in de gedragscode van de gemeente (zie 6.2.2) opgenomen dat een politieke ambtsdrager opgave doet van zijn/haar financiële belangen. Uit gesprekken volgt dat zowel raadsleden als collegeleden geen melding doen van hun financiële belangen (en daar ook niet om worden verzocht), hetgeen dus ook betekent dat deze gegevens niet worden geregistreerd bij de gemeente. Advies 1. Wij adviseren de gemeente om – in lijn met het artikel uit de gedragscode – bestuurders te verzoeken melding te doen van financiële belangen. Niet alleen stimuleert deze regeling het bewustzijn van de raads- en collegeleden op dit specifieke gebied van belangenverstrengeling, maar zullen de bestuursorganen beter in staat zijn om ervoor te waken dat raads- of collegeleden in een situatie terechtkomen waarbij er daadwerkelijk sprake is van (de schijn van) belangenverstrengeling; 2. In aanvulling hierop adviseren wij – evenals bij ambtenaren – om helder te communiceren wat men verstaat onder financiële belangen en op welk moment c.q. onder welke voorwaarden deze gemeld dienen te worden. 6.2.5

Relatiegeschenken

Door de VNG en anderen wordt in hun Modelaanpak basisnormen integriteit geadviseerd om afspraken te maken over het aannemen en geven van geschenken. In de Gedragscode politieke ambtsdragers is een aparte paragraaf opgenomen die richtlijnen voorschrijft voor dit onderwerp. Er staat hierover vermeld: ‘(…) 1. Een politiek ambtsdrager accepteert geen geschenken, faciliteiten of diensten indien zijn onafhankelijke positie hierdoor kan worden beïnvloed. In onderhandelingssituaties weigert hij door betrokken relaties aangeboden geschenken of andere voordelen. 2. Geschenken en giften die een politiek ambtsdrager uit hoofde van zijn functie ontvangt, worden gemeld en geregistreerd. 3. Geschenken en giften die een politiek ambtsdrager uit hoofde van zijn functie ontvangt en die een geschatte waarde van meer dan € 50 vertegenwoordigen zijn eigendom van de gemeente Assen. Er wordt een gemeentelijke bestemming voor gezocht. Geschenken en giften die een waarde van € 50 of minder vertegenwoordigen kunnen worden behouden. 4. Geschenken en giften worden niet op het huisadres ontvangen. Indien dit toch is gebeurd, meldt een politiek ambtsdrager dit in het bestuursorgaan waarvan hij deel uit maakt, waarna een besluit over de bestemming van het geschenk wordt genomen. 5. Aanbiedingen voor privé-werkzaamheden of kortingen op privé-goederen worden niet geaccepteerd. 6. Een politiek ambtsdrager bespreekt in het bestuursorgaan, waarvan hij deel uit maakt, uitnodigingen


voor excursies en evenementen op kosten van derden. (…)’ In de gedragscode kan worden gelezen dat geschenken en giften die een politieke ambtsdrager uit hoofde van zijn/haar functie ontvangt, gemeld en geregistreerd dienen te worden. Echter, niet staat gemeld op welke wijze dit moet gebeuren. In algemene zin volgt uit de gesprekken dat de ontvangst van geschenken slechts sporadisch voorkomt en dit zelden discussie oplevert. Cadeaus die door politiek ambtsdragers worden ontvangen voor hun bestuurlijke optreden, worden geschonken aan de gemeente en – indien gewenst – op een bepaalde plek tentoongesteld of neergezet. Bij de gemeente wordt geen registratie bijgehouden van ontvangen giften, hetgeen wel zou volgen uit de gedragscode (lid 4.2). Advies Wij adviseren de gemeente Assen – in lijn met lid 4.2 van de gedragscode – toe te zien op de melding van geschenken aan politieke ambtsdragers en deze gegevens ook te registeren. Daarbij is het waardevol om expliciet te vermelden bij wie geschenken en giften gemeld moeten worden en wie dit registreert. 6.2.6

Overig

Uit de gesprekken die zijn gevoerd binnen de bestuurlijke organisatie in het kader van de audit integriteitbeleid, is naast bovenstaande onderwerpen nog een aantal onderwerpen aangedragen dat wij de gemeente Assen willen meegeven ter kennisgeving/overweging. Zoals eerder gemeld in de rapportage, is het contact tussen ambtenaren en wethouders vrij direct. Een-opeen contact tussen bestuurders en ambtenaren – zonder tussenkomst van een leidinggevende – komt met regelmaat voor. Hierbij bestaat het risico dat bestuurders zich (te veel) bemoeien met uitvoeringsvraagstukken. Uit gesprekken volgt dat ambtenaren mondig en weerbaar zijn en dat de huidige vorm van overleg juist wordt geapprecieerd. Medewerkers, management en bestuurders zijn daarbij waakzaam op het feit dat ieder zijn eigen verantwoordelijkheid draagt in de organisatie en op het feit dat er geen onheuse beïnvloeding over en weer plaatsvindt, zo is in interviews gesteld. In algemene zin kan het echter geen kwaad om te benoemen dat men zich bewust moet blijven van dit gegeven, om het zodoende ook bespreekbaar te kunnen houden als het tot negatieve effecten (bijvoorbeeld bestuurlijke druk) zou leiden. Wij verwijzen naar hetgeen wij over dit onderwerp in paragraaf 6.1.18 hebben vermeld.


7.

Tot slot

Wij vertrouwen erop hiermede aan de opdracht te hebben voldaan en zijn gaarne bereid tot een toelichting. Onze rapportage mag uitsluitend aangewend worden ten dienste van de doelstelling van het onderzoek. Het is niet toegestaan deze rapportage – of delen daaruit – aan te wenden voor andere doeleinden. Hoogachtend,

I.A.G. Nijhof Directeur


Rapportage audit integriteitbeleid

Recommend Documents