RAPPORT VAN EEN INCIDENTEEL ONDERZOEK
NAAR HET GEBRUIK VAN MEERDERE BRINNUMMERS OP DEZELFDE LOCATIE VAN SBO DE PRINSENHOF TE APELDOORN (01FJ)
Utrecht, 27 januari 2011
Voorwoord
Dit rapport bevat de resultaten van een incidenteel onderzoek naar het gebruik van meerdere brinnummers door een school. Het onderzoek heeft betrekking op SBO De Prinsenhof te Apeldoorn met brinnummers 01FJ00, 01FJ01 en 01FJ02. Het conceptrapport met nummer H3010550/72464 is op 1 december 2010 voor hoor/wederhoor verzonden naar het bestuur. Het rapport met nummer H3032649 is vastgesteld door drs. R. Loep RA, Directeur Directie Rekenschap, te Utrecht op 27 januari 2011. INCIDENTEEL ONDERZOEK Directie Rekenschap van de inspectie is op grond van artikel 175 van de Wet op het Primair Onderwijs bevoegd een onderzoek vanwege de minister in te stellen. Voor een incidenteel onderzoek worden onderzoeksvragen geformuleerd afhankelijk van de aard van het te onderzoeken incident. Ook de onderzoeksopzet en uitvoering volgen geen vast stramien, maar worden per geval bepaald. In beginsel worden de bevindingen naar aanleiding van een incidenteel onderzoek vastgelegd in een openbaar rapport, tenzij de aard van het onderzoek of de omvang daarvan zich daartegen verzet.
INHOUD
Samenvatting 1 1.1 1.2 1.3
Opdracht en werkwijze 6 Aanleiding 6 Onderzoeksvraag en werkwijze 6 Afbakening van het onderzoek 6
2 2.1 2.2 2.3 2.4
BEVINDINGEN 7 Organisatie van de scholen 7 Toelichting directie en bestuur 7 Fusiestimulerende regeling 7 Gebruik meerdere brinnummers 7
3
BESTUURSREACTIE OP CONCEPT RAPPORT 8
4
STANDPUNT REKENSCHAP 12
Samenvatting
De Inspectie (directie Rekenschap) heeft op 20 april 2009 bij de controle van de leerlingentelling per 1-10-2008 geconstateerd dat De Prinsenhof mogelijk onterecht leerlingen heeft opgegeven op meerdere nevenvestigingen (01FJ01 en 01FJ02). Op 8 oktober 2009 heeft de Inspectie de directeur van de school hierover bevraagd. In de rapportage over de leerling-telling op 16 oktober 2009 is vermeld dat de directie Rekenschap van de Inspectie nader onderzoek zou uitvoeren. De onderzoeksvraag luidt: hoe is er omgegaan met brinmutaties en welke gevolgen heeft dit voor de bekostiging? Uit het onderzoek is gebleken dat doordat niet tijdig een brinmutatie aan DUO is verzonden, er leerlingentellingen zijn opgegeven voor de brinnummers 01FJ01 en 01FJ02, terwijl deze brinnummers al enige jaren niet meer als nevenvestiging konden worden aangemerkt. Ook zijn de opgaven van de niet bestaande nevenvestigingen door de directeur ten onrechte naar waarheid ondertekend. Dit is van (positieve) invloed geweest op de bekostiging in de jaren 2005 t/m 2010. Het is aan DUO om hieraan consequenties te verbinden.
1
Opdracht en werkwijze
1.1
Aanleiding Op 20 april 2009 is tijdens een schoolbezoek bij De Prinsenhof in verband met een controle op de leerlingentelling van 1-10-2008, geconstateerd dat er leerlingen zijn opgegeven op brinnummers behorende bij nevenvestigingen die al enige jaren niet meer bestonden. Na een melding van het bestuur op 24 april 2009 aan CFI dat twee nevenvestigingen zouden vervallen, heeft CFI (nu: DUO) op 16 oktober 2009 met brief OND/ODS-2009/38362 U aangegeven dat men voornemens was nader onderzoek te verrichten naar de aangeleverde adresmutaties en de gevolgen die dit heeft voor de bekostiging.
1.2
Onderzoeksvraag en werkwijze De onderzoeksvraag luidt: hoe is er omgegaan met brinmutaties en welke gevolgen heeft dit voor de bekostiging? In het gesprek met de schooldirectie op 8 oktober 2009 heeft de inspectie navraag gedaan naar de reden van het opgeven van tellingen bij niet-bestaande nevenvestigingen. Het onderzoek bestond uit dit gesprek, dossieronderzoek en waarneming ter plaatse. Bij het onderzoek zijn ook gegevens betrokken van DUO.
1.3
Afbakening van het onderzoek De directie Rekenschap is een accountantsafdeling die in haar handelen gehouden is aan de voorschriften van de beroepsorganisatie voor registeraccountants, het NIVRA. Dit onderzoek is geen accountantscontrole, maar een onderzoek als bedoeld in richtlijn NV COS 4400. Dit betekent dat het onderzoek zich uitsluitend mag richten op de beantwoording van bovengenoemde onderzoeksvraag, en dat aan de hier gepresenteerde feiten geen andere conclusies mogen worden verbonden dan feitelijke constateringen die voortkomen uit de onderzoeksvraag. Dit rapport bevat alleen feiten die zijn vastgesteld in het kader van dit onderzoek.
Pagina 6 van 12
2
BEVINDINGEN
2.1
Organisatie van de scholen In 1998 zijn in Apeldoorn de zelfstandige scholen de Klimopschool (14WP), De Hulshof (04BN) en De Prinsenparkschool (01FJ) opgegaan in de school voor Speciaal Basisonderwijs ‘De Prinsenhof’. Sindsdien heeft ‘De Prinsenhof’ voor de hoofdvestiging aan de Meester van Hasseltlaan 57 te Apeldoorn het brinnummer 01FJ00 en voor de nevenvestigingen aan de Fabianusstraat 4 te Apeldoorn de brinnummers 01FJ01 en 01FJ02. Medio 2005 is de nevenvestiging 01FJ01 bij de hoofdvestiging ingetrokken en medio 2006 volgde 01FJ02. De school valt onder het bevoegd gezag van de Stichting CSO Apeldoorn met bestuursnummer 72464, gevestigd op hetzelfde adres als de school.
2.2
Toelichting directie en bestuur De directeur van de school, tevens bestuursvoorzitter van de stichting, heeft in het gesprek aangegeven dat men bij het in stand houden van de brinnummers is uitgegaan van een fusiestimulerende regeling uit 1998 (het jaar dat LOM en MLK zijn opgegaan in het SBO) waarbij behoud van brinnummers mogelijk was. Dit hebben wij voor kennisgeving aangenomen.
2.3
Fusiestimulerende regeling Bij het samengaan van LOM en MLK-scholen in het SBO in 1998 konden de bevoegde gezagsorganen van SBO scholen gebruik maken van de regeling samenvoeging van scholen in het basisonderwijs en het (voortgezet) speciaal onderwijs. Deze regeling had betrekking op de toekenning van faciliteiten en rechtspositionele consequenties en kent, in tegenstelling tot wat het bestuur aangeeft, geen open einde. De regeling is per 31/12/2004 vervallen.
2.4
Gebruik meerdere brinnummers Wij hebben tijdens de controle van de leerling-administratie op 20 april 2009 geconstateerd dat ‘De Prinsenhof’ voor de jaarlijkse opgave van de leerlingenaantallen (nog steeds) de brinnummers 01FJ00, 01FJ01 en 01FJ02 gebruikt, ondanks het fysiek samengaan in 2005 van nevenvestiging 01FJ01 met de hoofdvestiging en in 2006 van nevenvestiging 01FJ02 met de hoofdvestiging. De directie bleef niettemin formeel en ‘naar waarheid’ tekenen voor leerlingenaantallen op de inmiddels niet meer in gebruik zijnde nevenvestigingen aan de Fabianusstraat. Vier dagen na het controlebezoek heeft het bestuur een brinmutatieformulier opgemaakt en dit bij DUO ingediend. De opgegeven leerlingen bij de niet bestaande nevenvestigingen zijn allen aanwezig op de hoofdvestiging en moeten dan ook alleen op 01FJ00 worden meegeteld. Voor de opgave van de leerlingaantallen per 1-10-10 heeft De Prinsenhof voor het eerst één brinnummer gebruikt (01FJ00).
Pagina 7 van 12
3
BESTUURSREACTIE OP CONCEPT RAPPORT
“Apeldoorn, 13 januari 2011 Geachte (...), Kort voor de kerstvakantie 2010 had ik met u telefonisch contact over de reactietermijn mbt het door u opgestelde conceptrapport mbt het brinnummer van De Prinsenhof. Tussen ons is afgesproken dat u de reactie uiterlijk op 17 januari 2011 per mail ontvangt. Bij deze mijn reactie op genoemd rapport. Ik verzoek u om deze toelichting integraal in uw rapport op te nemen, dan wel – naast het in uw rapport overnemen van de meest essentiële passages – integraal als bijlage aan uw rapport toe te voegen. In 1. 2. In
het rapport wordt benoemd: het gebruik van meerdere brinnummers; en het tijdstip waarop voor het eerst één brinnummer is gebruikt reactie hierop de volgende toelichting.
1. Gebruik meerdere brinnummers Scholen, fusie en huisvesting Oorspronkelijk was er sprake van 3 scholen voor speciaal onderwijs te weten: Prinsenpark, een LOM-school met een IOBK-afdeling met brinnummer 01FJ; locatie Mr Van Hasseltlaan 57 Apeldoorn; De Klimopschool, een MLK-school, met brinnummer 14 WP, locatie Prins Willem Alexanderlaan, Apeldoorn; De Hulshof, een LOM-school met brinnummer 04 BN; locatie Fabianusstraat, Apeldoorn. Kort voor de scholenfusie die geleid heeft tot het ontstaan van de SBO-school De Prinsenhof is er op advies van de regioadviseur van de Besturenraad PCO op de valreep gebruik gemaakt van een zgn. fusiestimulerende regeling. Hierdoor zou er sprake zijn van het behoud van de oorspronkelijke brinnummers met als gevolg dat er in geringe mate een extra vergoeding ontvangen zou worden voor de materiële exploitatie. Per 1 augustus 1998 heeft de scholenfusie plaatsgevonden waardoor de leerlingen van de betrokken scholen in 3 units in de nieuwe school zijn ondergebracht. In 1999 heeft nieuwbouw plaatsgevonden aan de Mr Van Hasseltlaan met de bedoeling daar te komen tot unielocatie voor de school. Op die locatie werd een voorziening gerealiseerd met een huisvestingscapaciteit voor 240 leerlingen. De aanname hierbij was dat het leerlingenaantal van de nieuwe school in samenhang met het WSNS-proces in korte tijd tot die omvang zou dalen. Op het moment dat het nieuwe schoolgebouw betrokken kon worden, werden hierin 2 van de 3 units ondergebracht. Hierdoor werd de locatie aan de Prins Willem Alexanderlaan buitengebruik gesteld. De locatie aan de Fabianusstraat bleef echter voor de 3e unit in gebruik, naast de locatie aan de Mr Van Hasseltlaan. Het leerlingenaantal daalde niet naar verwachting tot de huisvestingscapaciteit van het nieuwe schoolgebouw. Daarom is het nieuwe gebouw in goed overleg met de gemeente Apeldoorn uitgebreid. De nieuwe vleugel van het gebouw kon in 2005 Pagina 8 van 12
betrokken worden waardoor de 3e unit ook in het gebouw ondergebracht kon worden. In samenhang hiermee is ook de locatie aan de Fabianusstraat buiten gebruik gesteld. Brinnummers Bij aanvang was er sprake van meerdere brinnummers, namelijk 01 FJ, 14 WP en 04 BN. Op enig moment zijn deze nummers omgezet in één nieuw brinnummer, namelijk 01FJ. Daarbij was sprake van een soort subbrinnummers in de vorm van de toevoegingen 00, 01 en 02. Deze toevoegingen zijn gezien als het op deze wijze voortbestaan van de fusiestimulerende regeling. In gelijke mate heeft steeds ook de telling van de 3 binnen de school bestaande units plaatsgevonden. Nadat er 2 units in het gebouw aan de Mr Van Hasseltlaan waren ondergebracht, is het gebouw aan de Prins Willem Alexanderlaan buiten gebruik gesteld. Deze buitengebruikstelling is ook formeel gemeld aan de gemeente Apeldoorn. Daarna werden er telformulieren ontvangen waarop – conform de werkelijkheid – alleen nog de twee locaties Mr Van Hasseltlaan en Fabianusstraat werden vermeld. De drie hiervoor genoemde zgn. sub-brinnummers werden echter – conform de fusiestimulerende regeling – ook daarna vermeld op de telformulieren. Voor zich spreekt dat ook de telling van de 3 units binnen de school via de drie zgn. subbrinnummers is blijven verlopen. Het gebruik van de fusiestimulerende regeling is na 2005 ook ter sprake geweest met de eigen adviseur van ons onderwijsbureau (Dyade Ede) en in dit gesprek als een “zegening” benoemd. Daarbij werd door de betrokken adviseur opgemerkt dat bekend was dat er meer sbo-scholen in Nederland waren die ook nog steeds van de regeling gebruik maken. Controle leerlingtelling / leerlingadministratie Begin 2009 heeft er een controle plaatsgevonden van de leerlingtelling en de leerlingadministratie per 1 oktober 2008. Daarbij zijn geen onjuistheden geconstateerd. Wel is opgemerkt dat op de telformulieren nog de locatie Fabianusstraat vermeld werd. Ook werd er gevraagd naar de betekenis en achtergrond van de drie zgn. subbrinnummers. Mbt tot de vermelding “Fabianusstraat” is door mij aangegeven dat het door ons buiten gebruik stellen van het betreffende gebouw op formele wijze naar de gemeente is doorgegeven, op gelijke wijze als gebeurd is bij het buiten gebruik stellen van de locatie Prins Willem Alexanderlaan. Aangegeven werd dat dit ook aan het ministerie doorgegeven had moeten worden. Dit is direct daarna gebeurd. Het gebruik van de fusiestimulerende regeling in samenhang met de zgn. subbrinnummers is op dat moment door mij toegelicht. Onderzoek auditoren Op 8 oktober 2009 heeft er een gesprek plaatsgevonden mbt het gebruik van de fusiestimulerende regeling. Hierbij waren aanwezig (...), auditoren van de afdeling rekenschap. Voorafgaand aan de door mij gegeven toelichting heb ik mijn verbazing uitgesproken over de in mijn ogen brede delegatie van de inspectie. De toelichting heeft plaatsgevonden aan de hand van op dat moment door mij uitgereikte schema’s. Aangegeven is dat beide gevallen van het buiten gebruik stellen van een huisvestingslocatie op formele wijze gemeld is aan de gemeente Apeldoorn. Evenzo dat in beide gevallen er geen melding gedaan is aan het ministerie. En, dat er ondanks het ontbreken van de melding aan het ministerie na het buitengebruik stellen van de locatie Prins Willem Alexanderlaan (hierna PWA), deze locatie daarna toch niet meer voorkwam op de telformulieren. Reden waarom er zonder meer van uit gegaan is dat deze melding volledig was en dat dit soort gegevens geautomatiseerd uitgewisseld worden tussen de gemeentes en het Pagina 9 van 12
ministerie. In het gesprek is door de auditoren met verbazing op deze toedracht gereageerd. In relatie hiermee is door de heer Hovemann opgemerkt dat het ook heel goed mogelijk is dat hier door het ministerie een fout gemaakt is, en dat dit ook door de auditoren onderzocht zou worden. Ook in dit gesprek is door mij het kunnen gebruiken van de fusiestimulerende regeling als een zegening benoemd. Het onverkort voortduren van de fusiestimulerende regeling werd door de auditoren echter in twijfel getrokken. Uitgelegd werd dat het gebruik van meerdere brinnummers iha samengaat met de actuele huisvestingssituatie in de vorm van wat genoemd werd “nevenvestigingen”. Daarnaast dat nevenvestigingen van een school ook een extra bekostiging met zich meebrengen. Of er in de fusiestimulerende regeling een link bestaat met het begrip nevenvestigingen werd tijdens het gesprek niet duidelijk. Van mijn kant is aangegeven dat ik er vooralsnog van uit ga en ook mocht gaan, dat deze link niet aan de orde is. Immers, er is inmiddels sprake van één brinnummer voor De Prinsenhof en de zgn. subbrinnummers zijn alleen een direct gevolg van de fusiestimulerende regeling. Dat blijkt ook uit het gegeven dat er na het opheffen van de locatie PWA, ondanks het vervallen van deze locatie op de telformulieren, er wel degelijk drie subbrinnummers behouden zijn gebleven. Was dit anders geweest, concreet: er zouden daarna slechts 2 subbrinnummers geresteerd hebben, dan was daarmee ook de samenhang met het in gebruik hebben van het aantal locaties naar voren gekomen. Blijft over de vraag waarom er geteld bleef worden op een telformulier waarop nog steeds de locatie Fabianusstraat voorkwam. Zoals eerder is opgemerkt is steeds aangenomen dat deze wijziging – na onze melding mbt het buiten gebruik stellen – via de gemeente aan het ministerie doorgegeven zou worden. Dat dit wel erg lang duurde is gezien als het soms langzaam werken van de ambtelijke molens. Over de samenwerking met de gemeente Apeldoorn in de zin van het echt optimaal faciliteren van het onderwijs in de vorm van goed huisvestingsvoorzieningen, zeker waar het een vorm van niet regulier onderwijs betreft, niets dan lof! Dat blijkt ook uit het mogelijk maken van unielocatie door het opofferen van de eigen parkeerplaats en het in plaats daarvan in parkeerruimte voorzien in de vorm van een parkeergarage. Dat blijkt te meer uit het voor deze parkeergarage sinds 2010 verstrekken van een exploitatievergoeding voor genoemde garage. Op grond van de goede samenwerking en het optimaal faciliteren is er door ons bestuur steeds afwachtend gereageerd op het soms – waarschijnlijk door overmacht – langzaam werken van de ambtelijke molens. Zo was er weliswaar volledige overeenstemming over de eindafrekening met de gemeente over de nieuwbouw, maar is dit pas meer dan een jaar later afgerond. Ook de exploitatievergoeding voor de parkeergarage is zeer naar tevredenheid van ons bestuur vastgesteld. Het vaststellen op zich heeft echter - ook door overmacht – pas plaatsgevonden in 2010 met terugwerkende kracht tot het in 2005 in gebruik nemen van de nieuwe vleugel van het gebouw aan de Mr Van Hasseltlaan en de parkeergarage daaronder. In de context van deze ambtelijke molens is door ons het traag afhandelen van een alleen administratieve zaak, als het laten corrigeren van de feitelijke huisvestingssituatie, gezien. 2. Tijdstip waarop voor het eerst één brinnummer is gebruikt In het concept rapport wordt opgemerkt dat er voor de opgave van de leerlingenaantallen voor het eerst op 1-1-2010 één brinnummer is gebruikt. Zoals eerder opgemerkt is, is er naar aanleiding van de opmerking tijdens de eerste controle (begin 2009) een wijziging doorgegeven aan het ministerie middels een brinmutatieformulier. Bij ontvangst van het telformulier (september 2009) bleek dat Pagina 10 van 12
op de telformulieren nog steeds de locatie Fabianusstraat werd vermeld. In afstemming met één van de auditoren, naar ik meen was het dossier op dat moment aan de heer Hoveman overgedragen, is gebruik gemaakt van de op dat moment beschikbare telformulieren. Daarna is meer dan eens door ons telefonisch contact gezocht met één van de auditoren om te informeren naar de voortgang van het onderzoek. Dit met de bedoeling uitsluitsel te krijgen over het al dan niet continueren van de fusiestimulerende regeling. Daarnaast is er in deze contacten op aangedrongen te bewerkstelligen dat er voor de telling van 1 oktober 2010 wel de goede telformulieren beschikbaar zouden zijn. Kort daarvoor ontvingen wij van de heer Hovemann het bericht dat het hem nog net gelukt was dit door het ministerie te laten wijzigen. Daarnaast werd ook opgemerkt dat niet langer het recht bestond op het gebruik van de subbrinnummers. Naar aanleiding van een vraag van mij werd aangegeven dat er naar aanleiding van de conceptrapportage van het onderzoek, de mogelijkheid zou bestaan om van mijn kant het recht op het continueren van het gebruik van de subbrinnummers te onderbouwen. Concreet betekent dit dat het feitelijk pas per 1 oktober 2010 mogelijk was gebruik te maken van de juiste telformulieren. Conclusie Met de argumentatie hiervoor is het ontstaan en het gebruik van de fusiestimulerende regeling weergegeven. In het contact met de auditoren is benoemd dat er bij de wijziging in een huisvestingssituatie zowel een melding aan de gemeente, als aan het ministerie dient plaats te vinden. Op grond van mijn ervaring bij de 1e wijziging in de huisvestingssituatie (melding alleen bij de gemeente en toch een wijziging op de telformulieren) ben ik er in goed vertrouwen van uit gegaan dat de formaliteiten volledig en correct waren afgehandeld. Uit de conceptrapportage blijkt niet wat het onderzoek ten aanzien van deze handelwijze door het ministerie heeft opgeleverd. Evenmin is in de conceptrapportage aangegeven waarom op dat moment het aantal van drie subbrinnummers gecontinueerd is, terwijl er nu gesteld wordt dat er een directe samenhang zou bestaan met het aantal locaties dat in gebruik is. Wat betreft het niet tijdig en adequaat reageren op de blijvende vermelding van de locatie Fabianusstraat op de telformulieren volsta ik met de verwijzing naar de relevante tekst hiervoor. Ik ga er van uit dat ik u hiermee zo volledig mogelijk heb geïnformeerd. Met vriendelijke groet,
directeur/bestuurder Stichting CSO Apeldoorn”
Pagina 11 van 12
4
STANDPUNT REKENSCHAP
Het bestuur geeft in zijn reactie aan dat er geen melding is gedaan aan het ministerie over de brinmutaties die het gevolg waren van het samengaan van 2 nevenvestigingen met de hoofdvestiging, maar alleen een melding aan de gemeente Apeldoorn. In artikel 4 van het Bekostigingsbesluit WPO staat aangegeven dat het bevoegd gezag binnen 2 weken na een besluit tot opheffing van de school of een nevenvestiging daarvan niet alleen B&W van de gemeente waarin de school/nevenvestiging is gelegen maar ook Onze Minister, gedeputeerde staten en de inspecteur daarvan in kennis dienen te worden gesteld. Wij blijven van mening dat het niet doorgeven van de brinmutaties aan Onze Minister (DUO-CFI) van (positieve) invloed is geweest op de bekostiging in de jaren 2005 t/m 2010. Het is aan DUO om hieraan consequenties te verbinden.
Pagina 12 van 12
