RAPPORT VAN EEN INCIDENTEEL ONDERZOEK NAAR BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN

RAPPORT VAN EEN INCIDENTEEL ONDERZOEK NAAR BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN

Bevoegd gezag: Stichting Islamitische School Amsterdam School: As-Siddieq Plaats: Amsterdam BRIN-nummer: 23 HR nummer AD/RS/41812 Datum vaststelling rapport: 26 september 2008

Inspectie van het Onderwijs en Auditdienst van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Vaststelling

Dit rapport bevat de resultaten van een incidenteel onderzoek naar bestuurlijke praktijken dat heeft plaatsgevonden bij de Stichting Islamitische School Amsterdam. De Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) en de Auditdienst van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: auditdienst) hebben dit onderzoek uitgevoerd in maanden januari 2008 tot en met juni 2008. In verband met de bundeling van toezichttaken verricht de Inspectie van het Onderwijs ook het financiële toezicht op de onderwijsvelden. Met ingang van 1 september 2008 is de afdeling Rekenschap van de Auditdienst OCW daarom ingebed als Directie Rekenschap in de Inspectie van het Onderwijs. Het rapport is vastgesteld door dr. L.S.J.M. Henkens, hoofdinspecteur en drs. R. Loep RA, Auditmanager Rekenschap, te Utrecht/Den Haag op 26 september 2008.

INCIDENTEEL ONDERZOEK Naast de uitvoering van onder andere kwaliteitsonderzoeken, zal de inspectie in staat moeten zijn te reageren op incidenten. Op grond van artikel 15 van de Wet op het Onderwijstoezicht (WOT) kan de inspectie daartoe uit eigen beweging dan wel op aanwijzing van de minister incidenteel onderzoek verrichten. De aanleiding kan bijvoorbeeld zijn berichtgeving in de media, Kamervragen of ernstige klachten van onderwijsdeelnemers of hun ouders. De auditdienst is op grond van artikel 175 van de Wet op het primair onderwijs en op grond van artikel 97 van de Wet op het voortgezet onderwijs bevoegd een onderzoek vanwege de minister in te stellen. Voor een incidenteel onderzoek worden onderzoeksvragen geformuleerd afhankelijk van de aard van het te onderzoeken incident. Ook de onderzoeksopzet en –uitvoering volgen geen vast stramien, maar worden per geval bepaald. In beginsel worden de bevindingen naar aanleiding van een incidenteel onderzoek vastgelegd in een openbaar rapport, tenzij de aard van het onderzoek of de omvang daarvan zich daartegen verzet.

1 van 12


Inhoudsopgave

1.

Managementsamenvatting

3

2.

Opdracht en werkwijze 2.1 Aanleiding 2.2 Onderzoeksvragen en werkwijze 2.3 Afbakening van het onderzoek

5 5 5 6

3.

Aanstelling bestuurders en medewerkers 3.1 Onderzoeksvraag 3.2 Bevindingen

7 7 7

4.

Besteding onderwijsbekostiging 4.1 Onderzoeksvraag 4.2 Bevindingen

8 8 8

5.

Medezeggenschap 5.1 Onderzoeksvraag 5.2 Bevindingen

11 11 11

2 van 12


1.

Managementsamenvatting

Op verzoek van de Staatssecretarissen van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: OCW) hebben de inspectie en auditdienst, als onderdeel van een themaonderzoek naar bestuurlijke praktijken binnen het islamitisch onderwijs, een onderzoek verricht bij Stichting Islamitische School Amsterdam (hierna: SIS Amsterdam) en haar school. De stichting fungeert als bevoegd gezag voor de school As-Siddieq. De aanleiding voor dit onderzoek zijn onregelmatigheden die de inspectie en auditdienst in 2006 en 2007 hebben geconstateerd in het kader van diverse incidentele onderzoeken bij islamitische schoolbesturen. De doelstelling van het onderzoek is het vaststellen of deze onregelmatigheden breder spelen binnen het islamitisch onderwijs. Wij hebben bij uw bestuur (en school) een onderzoek verricht aan de hand van een drietal onderzoeksvragen. Hieronder geven wij de onderzoeksvragen aan met de belangrijkste bevindingen. 1) Is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te krijgen door aanspraak op formatie te maximaliseren, en/of is er sprake van onrechtmatigheid bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers? Er is in de periode 1 februari 2002 tot en met 1 november 2005 sprake geweest van een dienstverband van een bestuurslid als interim-manager. Deze situatie werd reeds in eerder onderzoek van de inspectie geconstateerd en als uitvloeisel van eerdere afspraken tussen het ministerie van OCW en het bevoegd gezag beëindigd. 2) Is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekostiging die niet wordt ingezet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden, of die wordt ingezet voor uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon van de school? Leerlingenvervoer SIS Amsterdam heeft in 2006 € 9.573 ten laste van de rijksbijdrage gebracht en en in 2007 voor € 46.940 aan uitgaven gedaan voor leerlingenvervoer. Het bestuur heeft verklaard dat de stichting leerlingenvervoer in principe onafhankelijk is van SIS Amsterdam. De uitgaven zijn voor € 21.467 gedaan als compensatie voor de diensten die de stichting leerlingenvervoer verricht aan SIS Amsterdam en die betrekking hebben op inzet van bussen voor schoolzaken. Het bestuur heeft voorts aangegeven dat voor het deel van de

3 van 12


uitgaven dat betrekking heeft op de aanschaf van personenbussen, € 35.046, het leerlingenvervoer niet is bekostigd met de rijksbijdrage, maar dat hiervoor de overschrijdingsgelden van de gemeente zijn gebruikt. In artikel 148 van de Wet op het primair onderwijs is echter bepaald dat overschrijdingsgelden dienen te worden besteed ten behoeve van het onderwijs aan de scholen van het bevoegd gezag. Het Ministerie van OCW heeft ten aanzien van leerlingenvervoer van de woning van de leerling naar school en vice versa in het verleden aangegeven dat uit de artikelen 4 WPO en 148 WPO volgt dat dit leerlingenvervoer als een exclusieve gemeentelijke taak moet worden gezien die niet kan worden bekostigd uit de rijksbijdrage. Overig Er is sprake van belangenverstrengeling bij aankopen bij één van de leveranciers van SIS Amsterdam. Eén van de eigenaren van dit bedrijf is tevens bestuurslid bij SIS Amsterdam.

3) Wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd? Gedeeltelijk. De Medezeggenschapsraad is niet evenwichtig qua samenstelling (ongelijk aantal leden personeels- en oudergeleding). Verder heeft de MR een aantal documenten niet tijdig ontvangen van het bestuur. Het gaat hierbij om de begroting en de beleidsvoornemens 2007-2008 en het managementstatuut. Hoor en wederhoor De conceptversie van dit rapport is voorgelegd aan het bestuur van de school. Het bestuur heeft op het conceptrapport gereageerd met een mailbericht met datum 28 augustus 2008. Het bestuur is akkoord met de inhoud van het concept en ziet geen aanleiding om bij het conceptrapport opmerkingen te plaatsen.

4 van 12


2.

Opdracht en werkwijze

2.1

Aanleiding

In 2006 en 2007 hebben de inspectie en auditdienst incidentele onderzoeken uitgevoerd bij een aantal islamitische schoolbesturen waarbij meerdere onregelmatigheden zijn geconstateerd. De staatssecretarissen van OCW hebben de inspectie en auditdienst daarom gevraagd een breder themaonderzoek uit te voeren naar bestuurlijke praktijken in het islamitisch onderwijs. Met brief PO/BB/07/35017 van 25 september 2007 hebben de staatssecretarissen de Tweede Kamer hierover geïnformeerd. De doelstelling van het onderzoek is het vaststellen of de geconstateerde onregelmatigheden breder spelen in het islamitisch onderwijs. 2.2

Onderzoeksvragen en werkwijze

De onderzoeksvragen zijn: 1. Is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te krijgen door aanspraak op formatie te maximaliseren, en/of is sprake van onrechtmatigheid bij aanstellingen van bestuurders en medewerkers? 2. Is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekostiging die niet wordt ingezet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden, of die wordt ingezet voor uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon van de school? 3. Wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd? De vragen 1 en 2 behoren tot het onderzoeksdomein van de auditdienst en vraag 3 tot dat van de inspectie. Voor de uitvoering van het onderzoek hebben de inspectie en de auditdienst gebruik gemaakt van de volgende werkwijzen en instrumenten: • (Administratief) onderzoek van de formatieoverzichten 2004/2005, 2005/2006 en 2006/2007. • Administratief onderzoek naar de geldstromen van de stichting en de scholen, die zichtbaar zijn in de financiële administratie van de stichting en toegespitst op de jaren 2006 en 2007 (het laatste jaar voor zover mutaties reeds waren geboekt ten tijde van het onderzoek bij het administratiekantoor). • Documentenonderzoek en bevraging van bestuurders en/of directies en/of andere geledingen binnen de school, gericht op het vaststellen van naleving van regelgeving op het gebied van de medezeggenschap door het bevoegd gezag. Uitgangspunt voor de verzameling van gegevens en beoordeling van de bevindingen is de Wet medezeggenschap op scholen (WMS). Het onderzoek richt zich op de actuele situatie (schooljaar

5 van 12


2007/2008), in voorkomende gevallen uit te breiden tot het voorlaatste schooljaar (2006/2007). In januari 2008 heeft de inspectie bureauonderzoek uitgevoerd en de auditdienst het administratiekantoor bezocht waar de SIS Amsterdam haar administratie heeft ondergebracht. Op 19 februari 2008 heeft inspectie en auditdienst een gesprek gevoerd met het bestuur van de stichting. Daarnaast heeft de auditdienst het bestuur nog vragen voorgelegd met het verzoek deze schriftelijk te beantwoorden. Op 31 maart 2008 heeft de inspectie nadere informatie ingewonnen bij de medezeggenschapsraad. Bij haar onderzoek heeft de inspectie de volgende bronnen van informatie geraadpleegd: de begroting en bijbehorende beleidsvoornemens, het jaarverslag, het managementstatuut, het medezeggenschapsstatuut, het medezeggenschapsreglement, het schoolplan en het formatieplan. Het onderzoek van de auditdienst beperkte zich voor onderzoeksvraag 2 tot (de bankrekeningen opgenomen in) de (financiële) administratie van de stichting. Bij haar onderzoek heeft de auditdienst de volgende bronnen geraadpleegd: de financiële administratie (grootboek, bankrekeningen en facturen) over 2006 en over 2007, (het laatste jaar voor zover mutaties reeds waren geboekt ten tijde van het onderzoek bij het administratiekantoor), de formatieoverzichten 2004/2005, 2005/2006 en 2006/2007 en de relevante personeelsdossiers aanwezig op het administratiekantoor.

2.3

Afbakening van het onderzoek

Het onderzoek richt zich op de beantwoording van de bovengenoemde vragen. De auditdienst heeft voor de onderzoeksvragen 1 en 2 geen accountantscontrole uitgevoerd. Voor deze vragen is het onderzoek te kwalificeren als een onderzoek bedoeld in NV COS 4400. Op grond van deze voorschriften dient de accountant zijn rapportage te beperken tot feitelijke bevindingen en zich te onthouden van conclusies. Het is bij dit onderzoek de verantwoordelijkheid van auditdienst en inspectie te rapporteren over de vastgestelde feiten in het kader van de onderzoeksvragen 1 en 2. Het behoort tot de verantwoordelijkheid van de bewindslieden van OCW om aan de bevindingen van de onderzoeksvragen 1 en 2 al dan niet consequenties te verbinden. Voor onderzoeksvraag 3, die door de inspectie is onderzocht, is de gebruikelijke werkwijze van de inspectie rond toezicht en handhaving van toepassing.

6 van 12


3.

Aanstelling bestuurders en medewerkers

3.1

Onderzoeksvraag

Is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te krijgen door aanspraak op formatie te maximaliseren, en/of is sprake van onrechtmatigheid bij aanstellingen van bestuurders en medewerkers?

3.2

Bevindingen

Bestuurslid op de loonlijst Op de loonlijst van As-Siddieq, heeft in de periode van 1 februari 2002 tot 1 november 2005 een interim-manager (voor 1,0 fte, schaal 12) gestaan. Deze persoon heeft in de periode van 1 juni 1989 tot heden tevens als bestuurslid van SIS Amsterdam gefunctioneerd. Deze situatie werd reeds in eerder onderzoek van de inspectie geconstateerd en als uitvloeisel van eerdere afspraken tussen het ministerie van OCW en het bevoegd gezag beëindigd.

7 van 12


4.

Besteding onderwijsbekostiging

4.1

Onderzoeksvraag

Is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekostiging die niet wordt ingezet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden, of die wordt ingezet voor uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon van de school? 4.2

Bevindingen

4.2.1 Uitgaven aan leerlingenvervoer Het Ministerie van OCW heeft ten aanzien van leerlingenvervoer van de woning van de leerling naar school en vice versa in het verleden aangegeven dat uit de artikelen 4 WPO en 148 WPO volgt dat dit leerlingenvervoer als een exclusieve gemeentelijke taak moet worden gezien. Daarom zijn de uitgaven aan leerlingenvervoer in kaart gebracht die SIS Amsterdam in 2006 ten laste van de rijksbijdrage heeft gebracht en die in 2007 in het grootboek zijn geboekt. In 2006 betreft het uitgaven ad € 9.573 WA-verzekering voor personenbussen. In 2007 betreft het uitgaven ad € 11.894 betreffende WA-verzekering voor personenbussen. Voorts zijn in 2007 uitgaven verricht voor de aanschaf van een vijftal personenbussen. Deze bedragen in totaal € 35.046. Deze zijn vooralsnog in de financiële administratie van 2007 op een tussenrekening verantwoord. Het bestuur heeft desgevraagd aangegeven dat het leerlingenvervoer wordt geregeld door de Stichting Leerlingenvervoer As Siddieq, een stichting die los van SIS Amsterdam staat. Er is geen sprake van (overwegende) zeggenschap van het bestuur van SIS Amsterdam in de Stichting Leerlingenvervoer As Siddieq. Deze stichting verzorgt het vervoer van huis naar school v.v. en van de school naar de zwemlessen v.v. De ouders en de gemeente dragen gezamenlijk de kosten van het leerlingenvervoer. SIS Amsterdam geeft geen bijdrage in de kosten van het leerlingenvervoer. Het bestuur van SIS Amsterdam heeft aangegeven geen bemoeienis te hebben met de dagelijkse gang van zaken bij Stichting Leerlingenvervoer As Siddieq. Het bestuur heeft ten aanzien van het eigendom van de personenbussen en de overige uitgaven in de beantwoording van de vragen d.d. 15 april 2008 een verklaring overlegd van 2 september 2001 van SIS Amsterdam en Stichting Leerlingenvervoer As-Siddieq waarin het volgende is opgenomen: “Hierbij verklaren de besturen van SIS Amsterdam en stichting Leerlingenvervoer AsSiddieq het volgende te zijn overeengekomen in de vergadering van 2 september 2001 te Amsterdam: De bussen worden door SIS Amsterdam aangeschaft t.b.v. het leerlingenvervoer en zijn in bezit van SIS Amsterdam (zie

8 van 12


de statuten van stichting Leerlingenvervoer As-Siddieq). Naast leerlingenvervoer worden de bussen ingezet voor alle mogelijke schoolzaken (schooluitjes, schoolzwemmen, schoolkamp, Artisbezoek, post halen en brengen, school personeel vervoeren etc.) Om die reden worden de verzekeringen en groot onderhoud van de bussen door het bestuur van SIS Amsterdam betaald. Verder zijn beide besturen overeengekomen met de artikelen die in de statuten van stichting LVA zijn beschreven”. Bovengenoemde ritten ten behoeve van de school worden op hiervoor bestemde formulieren geregistreerd. Zoals hiervoor al gesteld, worden deze ritten niet in rekening gebracht bij SIS Amsterdam. Eén van de bestuursleden heeft hier bij het bezoek van de AD op 22 april 2008 aan toegevoegd dat de vijf personenbussen conform hetgeen hierboven is afgesproken ook eigendom van de SIS Amsterdam zijn. Voorts heeft hij aangegeven dat de personenbussen zijn aangeschaft met gelden die niet van OCW, maar van de gemeente afkomstig zijn (zogenaamde “overschrijdingsgelden”). In artikel 148 van de Wet op het primair onderwijs is echter bepaald dat overschrijdingsgelden dienen te worden besteed ten behoeve van het onderwijs aan de scholen van het bevoegd gezag. Voorts heeft het bestuur aangegeven dat Cfi in het verleden richting één van de islamitische scholen heeft gecommuniceerd dat uitgaven voor leerlingenvervoer ten laste van het materieel budget gebracht mogen worden. Hiervan heeft het bestuur van SIS Amsterdam kennis genomen. 4.2.2 Bestedingen bij grillroom Eén van de leveranciers van SIS Amsterdam heeft een aantoonbare relatie met het bestuur. Het betreft een grillroom waar de stichting in 2006 (€ 2.673) en 2007 ( € 3.903) in totaal € 6.576 heeft besteed. Eén van de vennoten van de grillroom is tevens voorzitter van SIS Amsterdam. Hier is sprake van belangenverstrengeling. Overigens heeft de auditdienst geen aanwijzingen dat voor de betaalde € 6.576 geen prestaties zijn geleverd, dan wel dat niet-concurrerende prijzen zijn berekend. 4.2.3 Uitgaven voor voorzieningen in huisvesting en betaalde huren Het Ministerie van OCW heeft ten aanzien van artikel 148 van de WPO, waarin is bepaald voor welke uitgaven de bekostiging voor personeelskosten en materiële instandhouding kan worden aangewend, aangegeven dat dit een limitatieve opsomming is. Hiertoe behoort niet het treffen van voorzieningen voor huisvesting in het PO. Het treffen van voorzieningen in huisvesting wordt als exclusieve taak van de gemeente gezien. Om deze reden zijn hieronder de uitgaven voor voorzieningen in huisvesting weergegeven die SIS Amsterdam in 2006 ten laste van de publieke middelen heeft gebracht en die in 2007 in het grootboek zijn geboekt. Hieronder volgt een uitsplitsing van de uitgaven. Een bedrag groot € 25.708 is in 2006 ten laste van de publieke middelen van SIS Amsterdam gebracht, verband houdende met uitgaven voor voorzieningen in huisvesting. Het betreft de huur van het Onderwijsbureau Al Asr. In 2007 (voor zover geboekt ten tijde van het onderzoek) is in het grootboek van SIS Amsterdam voor € 19.464 aan uitgaven voor voorzieningen in huisvesting geboekt. Dit bedrag betreft eveneens de huur van het bestuurskantoor. Het gaat in casu niet om uitgaven voor de huisvesting van scholen waarvoor de gemeente verantwoordelijk is maar om uitgaven voor de (afzonderlijke)

9 van 12


huisvesting van onderwijsondersteunend personeel. Naar aanleiding van deze toelichting zal het ministerie van OCW bezien of de wettelijke bestedingsvoorschriften ruimte laten voor deze uitgaven.

10 van 12


5.

Medezeggenschap

5.1

Onderzoeksvraag

De centrale vraag – wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd? – is uitgewerkt in twee deelvragen: 1) Heeft de school een medezeggenschapsraad, die voldoet aan daarvoor geldende wettelijke randvoorwaarden, zoals blijkt uit de samenstelling van de medezeggenschapsraad en de tweejaarlijkse vaststelling van een medezeggenschapsstatuut? En: 2) Heeft de school een medezeggenschapsraad, die functioneert volgens de geldende wettelijke voorschriften, zoals blijkt uit de toezending van belangrijke documenten zoals begroting, formatieplan en schoolplan, en de uitoefening van het advies- en/of instemmingsrecht naar aanleiding daarvan? Meer bepaald gaat het bij deze vragen om de volgende elementen: a) Uit hoeveel leden bestaat de MR? Uit welke geledingen zijn deze afkomstig? b) Zijn MR-leden verkozen via een geheime, schriftelijke stemming? c) Heeft de MR gedurende schooljaar 2007/2008 en 2006/2007 (waar van toepassing) van het bevoegd gezag ontvangen: - de begroting en bijbehorende beleidsvoornemens; - (voor 1 juli 2007) het jaarverslag; - (aan het begin schooljaar) het managementstatuut. d) Heeft het bevoegd gezag in de afgelopen twee jaar tenminste één maal het medezeggenschapsstatuut vastgesteld? Heeft het bevoegd gezag een medezeggenschapsreglement vastgesteld? e) Heeft de MR instemming gegeven aan het thans geldende schoolplan? f) Heeft de personeelsgeleding van de MR instemming gegeven aan het thans geldende formatieplan? 5.2

Bevindingen

As Siddieq 5.2.1

Samenstelling MR

De MR bestaat uit 12 leden. Daarvan zijn 7 afkomstig uit de geleding van het personeel en 5 uit de oudergeleding. In verband met de substantiële uitbreiding van de school met twee locaties, heeft het bestuur er voor gekozen om de zittende MR uit te breiden. Het betreft een overgangssituatie waarbij de nieuwe leden bij acclamatie zijn benoemd. Met ingang van volgend jaar zullen er nieuwe verkiezingen plaats vinden. De school voldoet hiermee gedeeltelijk aan de betreffende voorschriften. Er is sprake van een onevenredige samenstelling van de MR: het aantal leden uit personeel en ouders is niet aan elkaar gelijk.

11 van 12


5.2.2 Beschikbaarstelling stukken De MR heeft gedurende schooljaar 2007/2008 en 2006/2007 van het bevoegd gezag ontvangen het jaarverslag over 2007 en het directiestatuut. Het bevoegd gezag heeft in de afgelopen twee jaar tenminste eenmaal het medezeggenschapsstatuut en -reglement vastgesteld. Het bestuur is er, in verband met de overname van twee scholen, niet in geslaagd de meerjaren begroting en beleidsvoornemens voor 2007-2008 tijdig naar de MR te sturen. De aanpassing van het managementstatuut aan de nieuwe situatie kreeg aandacht als onderdeel van de monitoring van de voorwaarden voor groeibekostiging waarvan gedurende 2007/2008 sprake was. 5.2.3. Instemmingsrecht De MR heeft instemming gegeven aan het thans geldende schoolplan. De personeelsgeleding van de MR heeft instemming gegeven aan het thans geldende formatieplan. Het gaat hierbij wel om een verlenging van het oude formatieplan Het bestuur beschikt inmiddels over een aangepast formatieplan voor 2008-2009. Dit ligt nu bij de MR voor instemming. De school voldoet hiermee aan de betreffende voorschriften.

12 van 12

RAPPORT VAN EEN INCIDENTEEL ONDERZOEK NAAR BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN

Recommend Documents