RAPPORT VAN EEN INCIDENTEEL ONDERZOEK NAAR BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN

RAPPORT VAN EEN INCIDENTEEL ONDERZOEK NAAR BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN

Bevoegd gezag: Islamitisch Onderwijs IQRA Scholen: As Soeffah en Al Qoeba Plaats: Amsterdam en Den Haag BRIN-nummers: 24ZH en 27PC Nummer: AD/RS/41806 Datum vaststelling rapport: 26 september 2008

Inspectie van het Onderwijs en Auditdienst van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Vaststelling

Dit rapport bevat de resultaten van een incidenteel onderzoek naar bestuurlijke praktijken dat heeft plaatsgevonden bij de stichting Islamitisch Onderwijs IQRA. De Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) en de Auditdienst van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: auditdienst) hebben dit onderzoek uitgevoerd in de maanden januari 2008 tot en met juni 2008. In verband met de bundeling van toezichttaken verricht de Inspectie van het Onderwijs ook het financiële toezicht op de onderwijsvelden. Met ingang van 1 september 2008 is de afdeling Rekenschap van de Auditdienst OCW daarom ingebed als Directie Rekenschap in de Inspectie van het Onderwijs. Het rapport is vastgesteld door dr. L.S.J.M. Henkens, hoofdinspecteur en drs. R. Loep RA, Auditmanager Rekenschap, te Utrecht/Den Haag op 26 september 2008.

INCIDENTEEL ONDERZOEK Naast de uitvoering van onder andere kwaliteitsonderzoeken, zal de inspectie in staat moeten zijn te reageren op incidenten. Op grond van artikel 15 van de Wet op het Onderwijstoezicht (WOT) kan de inspectie daartoe uit eigen beweging dan wel op aanwijzing van de minister incidenteel onderzoek verrichten. De aanleiding kan bijvoorbeeld zijn berichtgeving in de media, Kamervragen of ernstige klachten van onderwijsdeelnemers of hun ouders. De auditdienst is op grond van artikel 175 van de Wet op het primair onderwijs en op grond van artikel 97 van de Wet op het voortgezet onderwijs bevoegd een onderzoek vanwege de minister in te stellen. Voor een incidenteel onderzoek worden onderzoeksvragen geformuleerd afhankelijk van de aard van het te onderzoeken incident. Ook de onderzoeksopzet en –uitvoering volgen geen vast stramien, maar worden per geval bepaald. In beginsel worden de bevindingen naar aanleiding van een incidenteel onderzoek vastgelegd in een openbaar rapport, tenzij de aard van het onderzoek of de omvang daarvan zich daartegen verzet.

1 van 16


Inhoudsopgave

1

Managementsamenvatting

3

2

Opdracht en werkwijze 2.1 Aanleiding 2.2 Onderzoeksvragen en werkwijze 2.3 Afbakening van het onderzoek

6 6 6 7

3

Aanstelling bestuurders en medewerkers 3.1 Onderzoeksvraag 3.2 Bevindingen

8 8 8

4

Besteding onderwijsbekostiging 4.1 Onderzoeksvraag 4.2 Bevindingen

12 12 12

5

Medezeggenschap 5.1 Onderzoeksvraag 5.2 Bevindingen

15 15 15

2 van 16


1

Managementsamenvatting

Op verzoek van de Staatssecretarissen van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: OCW) hebben de inspectie en auditdienst, als onderdeel van een themaonderzoek naar bestuurlijke praktijken binnen het islamitisch onderwijs, een onderzoek verricht bij stichting Islamitisch Onderwijs IQRA en haar scholen. De stichting fungeert als bevoegd gezag voor de scholen As Soeffah en Al Qoeba. De aanleiding voor dit onderzoek zijn onregelmatigheden die de inspectie en auditdienst in 2006 en 2007 hebben geconstateerd in het kader van diverse incidentele onderzoeken bij islamitische schoolbesturen. De doelstelling van het onderzoek is het vaststellen of deze onregelmatigheden breder spelen binnen het islamitisch onderwijs. Wij hebben bij uw bestuur (en scholen) een onderzoek verricht aan de hand van een drietal onderzoeksvragen. Hieronder geven wij de onderzoeksvragen aan met de belangrijkste bevindingen. 1) Is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te krijgen door aanspraak op formatie te maximaliseren, en/of is er sprake van onrechtmatigheid bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers? Op de loonlijst van As Soeffah heeft in de periode van 1-9-2003 tot 1-8-2005 een bestuursondersteuner voor 1,2 fte en in de periode van 1-8-2005 tot 1-82007 voor 1,0 fte, schaal 7 gestaan. Deze persoon heeft in de periode van 263-1992 tot heden tevens als bestuurslid van stichting Islamitisch Onderwijs IQRA gefunctioneerd. Het bestuur heeft niet aannemelijk gemaakt dat voor de uitbreiding met 0,2 fte in de periode 1-9-2003 tot 1-8-2005 sprake is van het daadwerkelijk verrichten van werkzaamheden door de bestuursondersteuner. In haar reactie van 15 september 2008 op het conceptrapport heeft het bestuur aangegeven dat de omvang van het dienstverband waarbij sprake is van een uitbreiding met 0,2 fte voortvloeit uit een taakuitbreiding op de Al-Qoebaschool. Het bestuur heeft aangegeven dat de bestuursondersteuner de schoonmaakwerkzaamheden en beheer van het gebouw heeft uitgevoerd. De auditdienst merkt hierover nog op dat geen uitbreiding van de functie als bestuursondersteuner op de As-Soeffahschool kan plaatsvinden. De werkzaamheden als schoonmaker rechtvaardigen een dienstverband voor de 0,2fte met de Al-Qoebaschool, dat bovendien qua inschaling anders gewaardeerd wordt. Op de loonlijst van Al Qoeba heeft in de onderzoeksperiode 1 augustus 2004

3 van 16


tot 1 augustus 2007 een leraar voor in totaal 1,2 fte (1,0 fte regulier, 0,2 fte uitbreiding), schaal LA gestaan. Het bestuur heeft niet aannemelijk gemaakt dat voor de uitbreiding met 0,2 fte sprake is van het daadwerkelijk verrichten van werkzaamheden door de leraar. In de reactie van 15 september 2008 geeft het bestuur aan dat het wel degelijk gaat om een in omvang uitgebreide taak. Er staan elf personeelsleden op de loonlijst van As Soeffah en Al Qoeba, die een tijdelijke uitbreiding van de werktijdfactor hebben gekregen in verband met het project taalstimulering in het kader van GOA, gesubsidieerd door de Gemeente Amsterdam resp. Gemeente Den Haag. De loonkosten voor de tijdelijke uitbreiding van deze elf personen zijn echter niet gedeclareerd uit de gemeentelijke bijdrage, maar zijn ten laste van de rijksbijdrage gebracht. In de reactie van 15 september 2008 geeft het bestuur aan dat de subside GOA te laag was om alle uitbreidingen van dienstverbanden te dekken. Daarom is nu een (groot) deel van de uitbreidingen alsnog ten laste van het rijk gekomen. 2) Is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekostiging die niet wordt ingezet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden, of die wordt ingezet voor uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon van de scholen? Leerlingenvervoer Een bedrag groot € 30.855 is in 2006 ten laste van de rijksbijdrage van As Soeffah gebracht, verband houdende met uitgaven voor leerlingenvervoer. In 2007 (voor zover geboekt ten tijde van het onderzoek) is in het grootboek van As Soeffah voor € 25.680 aan uitgaven voor leerlingenvervoer geboekt. Een bedrag groot € 20.701 is in 2006 ten laste van de rijksbijdrage van Al Qoeba gebracht, verband houdende met uitgaven voor leerlingenvervoer. In 2007 (voor zover geboekt ten tijde van het onderzoek) is in het grootboek van Al Qoeba voor € 37.043 aan uitgaven voor leerlingenvervoer geboekt. De uitgaven voor het leerlingenvervoer betroffen het vervoer van de leerlingen van de woning naar school en vice versa, voor educatieve en sportactiviteiten. Het Ministerie van OCW heeft ten aanzien van leerlingenvervoer van de woning van de leerling naar school en vice versa in het verleden aangegeven dat uit de artikelen 4 WPO en 148 WPO volgt dat dit leerlingenvervoer als een exclusieve gemeentelijke taak moet worden gezien, dien niet bekostigd kan worden uit de rijksbijdrage. Het bestuur heeft aangegeven dat de bijdrage van de ouders de kosten van het leerlingenvervoer niet dekt. De aanvullende bekostiging vindt plaats uit de overschrijdingsvergoeding van de gemeente en renteopbrengsten. Volgens het bestuur zijn dit private middelen. Naar het oordeel van de auditdienst zijn dit middelen, die niet mogen worden ingezet voor het leerlingenvervoer. In haar reactie van 15 september 2008 zet het bestuur nogmaals haar beweegredenen uiteen om leerlingenvervoer aan te bieden. Het bestuur geeft voorts aan dat het voornemens is om de ouderbijdrage van het leerlingenvervoer te verhogen, waarbij rekening gehouden wordt met de meerendeel op minimumloon gebaseerde inkomen van de ouders. Verder geeft het aan dat het sponsors zal zoeken voor de bekostiging van het leerlingenvervoer. Excursies In 2006 is € 9.770 ten laste van de rijksbijdrage van As Soeffah gebracht verband houdende met teambuilding. In 2007 (voor zover geboekt ten tijde van het onderzoek) is in het grootboek van As Soeffah voor € 7.925 aan uitgaven

4 van 16


voor teambuilding en een 3-daagse reis naar Parijs geboekt. In 2006 is € 5.370 ten laste van de rijksbijdrage van Al Qoeba gebracht verband houdende met een studiedag, teambuilding en een teamdag. In 2007 (voor zover geboekt ten tijde van het onderzoek) is in het grootboek van Al Qoeba voor € 4.485 aan uitgaven voor teambuildingen geboekt.

3) Wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd? Het bevoegd gezag voldoet wat de beide scholen betreft in hoofdzaak aan de voorschriften op het terrein van de medezeggenschap.

5 van 16


2

Opdracht en werkwijze

2.1

Aanleiding

In 2006 en 2007 hebben de inspectie en auditdienst incidentele onderzoeken uitgevoerd bij een aantal islamitische schoolbesturen waarbij meerdere onregelmatigheden zijn geconstateerd. De staatssecretarissen van OCW hebben de inspectie en auditdienst daarom gevraagd een breder themaonderzoek uit te voeren naar bestuurlijke praktijken in het islamitisch onderwijs. Met brief PO/BB/07/35017 van 25 september 2007 hebben de staatssecretarissen de Tweede Kamer hierover geïnformeerd. De doelstelling van het onderzoek is het vaststellen of de geconstateerde onregelmatigheden breder spelen in het islamitisch onderwijs. 2.2

Onderzoeksvragen en werkwijze

De onderzoeksvragen zijn: 1. Is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te krijgen door aanspraak op formatie te maximaliseren, en/of is sprake van onrechtmatigheid bij aanstellingen van bestuurders en medewerkers? 2. Is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekostiging die niet wordt ingezet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden, of die wordt ingezet voor uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon van de scholen? 3. Wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd? De vragen 1 en 2 behoren tot het onderzoeksdomein van de auditdienst en vraag 3 tot dat van de inspectie. Voor de uitvoering van het onderzoek hebben de inspectie en de auditdienst gebruik gemaakt van de volgende werkwijzen en instrumenten: • (Administratief) onderzoek van de formatieoverzichten 2004/2005, 2005/2006 en 2006/2007. • Administratief onderzoek naar de geldstromen van de stichting en de scholen, die zichtbaar zijn in de financiële administratie van de stichting en toegespitst op de jaren 2006 en 2007 (het laatste jaar voor zover mutaties reeds waren geboekt ten tijde van het onderzoek bij het administratiekantoor). • Documentenonderzoek en bevraging van bestuurders en/of directies en/of andere geledingen binnen de scholen, gericht op het vaststellen van naleving van regelgeving op het gebied van de medezeggenschap door het bevoegd gezag. Uitgangspunt voor de verzameling van gegevens en beoordeling van de bevindingen is de Wet medezeggenschap op scholen (WMS). Het onderzoek richt zich op de actuele situatie (schooljaar

6 van 16


2007/2008), in voorkomende gevallen uit te breiden tot het voorlaatste schooljaar (2006/2007). In januari 2008 heeft de inspectie bureauonderzoek uitgevoerd en de auditdienst het administratiekantoor bezocht waar de stichting Islamitisch Onderwijs IQRA haar administratie heeft ondergebracht. Op 21 februari 2008 hebben inspectie en auditdienst een gesprek gevoerd met het bestuur van de stichting. Daarnaast heeft de auditdienst het bestuur nog vragen voorgelegd met het verzoek deze schriftelijk te beantwoorden. Bij haar onderzoek heeft de inspectie de volgende bronnen van informatie geraadpleegd: de begroting en bijbehorende beleidsvoornemens, het jaarverslag, het managementstatuut, het medezeggenschapsstatuut, het medezeggenschapsreglement, het schoolplan en het formatieplan. Het onderzoek van de auditdienst beperkte zich voor onderzoeksvraag 2 tot (de bankrekeningen opgenomen in) de (financiële) administratie van de stichting. Bij haar onderzoek heeft de auditdienst de volgende bronnen geraadpleegd: de financiële administratie (grootboek, bankrekeningen en facturen) over 2006 en over 2007, (het laatste jaar voor zover mutaties reeds waren geboekt ten tijde van het onderzoek bij het administratiekantoor), de formatieoverzichten 2004/2005, 2005/2006 en 2006/2007 en de relevante personeelsdossiers aanwezig op het administratiekantoor. De reactie van het bestuur d.d. 15 september 2008 op het conceptrapport is in dit definitieve rapport verwerkt.

2.3

Afbakening van het onderzoek

Het onderzoek richt zich op de beantwoording van de bovengenoemde vragen. De auditdienst heeft voor de onderzoeksvragen 1 en 2 geen accountantscontrole uitgevoerd. Voor deze vragen is het onderzoek te kwalificeren als een onderzoek bedoeld in NV COS 4400. Op grond van deze voorschriften dient de accountant zijn rapportage te beperken tot feitelijke bevindingen en zich te onthouden van conclusies. Het is bij dit onderzoek de verantwoordelijkheid van auditdienst te rapporteren over de vastgestelde feiten in het kader van de onderzoeksvragen 1 en 2. Het behoort tot de verantwoordelijkheid van de bewindslieden van OCW om aan de bevindingen van de onderzoeksvragen 1 en 2 al dan niet consequenties te verbinden. Voor onderzoeksvraag 3, die door de inspectie is onderzocht, is de gebruikelijke werkwijze van de inspectie rond toezicht en handhaving van toepassing.

7 van 16


3

Aanstelling bestuurders en medewerkers

3.1

Onderzoeksvraag

Is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te krijgen door aanspraak op formatie te maximaliseren, en/of is sprake van onrechtmatigheid bij aanstellingen van bestuurders en medewerkers?

3.2

Bevindingen

3.2.1

Bestuursleden op de loonlijst

Op de loonlijst van As Soeffah heeft in de periode van 1-9-2003 tot 1-8-2005 een bestuursondersteuner voor 1,2 fte en in de periode van 1-8-2005 tot 1-82007 voor 1,0 fte, schaal 7 gestaan. Deze persoon heeft in de periode van 263-1992 tot heden tevens als bestuurslid gefunctioneerd. Deze persoon verricht volgens de functiebeschrijving boekhoudkundige en financieel-administratieve werkzaamheden, verricht voorbereidende werkzaamheden ten behoeve van de begrotingssamenstelling en bereidt rapportages aan de (algemene) directie voor omtrent financieel resultaat en vermogenspositie en is belast met het coördineren van werkzaamheden op het gebied van huisvesting, beheer en onderhoud. Wij hebben bij het bestuur om een toelichting gevraagd. Reactie van het bestuur: De medewerker is in overleg met de medezeggenschapsraad aangesteld. In eerste instantie in de volledig gesubsidieerde Instroom/Doorstroomregeling. Daar de subsidie van die regeling naderhand afgeschaft werd en voor de reguliermaking van de baan de stichting een tegemoetkoming ontving, is de medewerker in reguliere dienst benoemd. De medewerker heeft in het bestuurlijk overleg geen stemrecht betreffende zijn functie en zijn werkzaamheden. Met ingang van september 2007 is de medewerker in de WAO-regeling voor 80%. Uit het bovenstaande blijkt dat de betreffende persoon feitelijk twee functies vervult: bestuursondersteuner en bestuurslid. Als bestuursleden bezoldigd worden in verband met werkzaamheden die zij naast hun bestuurstaak verrichten bij één van de scholen die zijn aangesloten bij dit bestuur, bestaat het risico dat verantwoordelijkheden en deugdelijke (interne) toezichtsverhoudingen vertroebelen. Immers: het bestuur wordt geacht zich bezig te houden met de hoofdlijnen van beheer en bestuur, en ziet toe op het

8 van 16


functioneren van de directie. De directie geeft dagelijks leiding aan de school en het personeel. Overlap in de personele samenstelling van geledingen is ongewenst voor adequate taakvervulling binnen de betreffende geleding en kan leiden tot feitelijke vermenging van taken en verantwoordelijkheden of het ontstaan van onduidelijkheid daarover. Verder kan dit duiden op het niet in de volle omvang van het dienstverband uitvoeren van de werkzaamheden als bestuursondersteuner. Als laatste wordt de combinatie van een bestuursfunctie met een onderwijsondersteunende functie in strijd geacht met de code goed bestuur PO. In gevallen waarin dat eerder heeft gespeeld heeft de Minister geoordeeld dat sprake is van een ongewenste vermenging van bestuurlijke met andere functies en heeft hij verzocht deze ongedaan te maken. Het bestuur heeft tevens niet aannemelijk gemaakt dat voor de uitbreiding met 0,2 fte in de periode 1-9-2003 tot 1-8-2005 sprake is van het daadwerkelijk verrichten van werkzaamheden door de bestuursondersteuner. In haar reactie van 15 september 2008 op het conceptrapport heeft het bestuur het volgende aangegeven: “Twee functies: Uw conclusie over twee functies van een bestuurslid, namelijk bestuursondersteuner en bestuurslid, is juist. Het risico dat de verantwoordelijkheden en toezichtverhoudingen vertroebelen is niet het geval bij Iqra. Er zijn afgebakende taken die maken dat op de werkvloer de directeur de functioneel verantwoordelijke is en de bestuursondersteuner de uitvoerder. Het bestuurslid oefent individueel geen toezicht op het functioneren van de directie en is op de werkvloer niet bezig met beleidszaken van het bestuur. Deze taak is voorbehouden aan het (dagelijkse) bestuur. Omvang dienstverband: De omvang van het dienstverband waarbij sprake is van uitbreiding met 0,2 fte vloeit voort uit de taakuitbreiding op de Al-Qoebaschool, zij het dat de aanstelling op de As-Soeffahschool geschied maar onder hetzelfde bestuur. De bestuursondersteuner heeft de schoonmaakwerkzaamheden en beheer van het gebouw uitgevoerd (openstellen en afsluiten van het schoolgebouw en bij alarmmelding ter plaatse aanwezig zijn.) Naderhand is een schoonmaakbedrijf in de arm genomen. Beleidsvoornemen: De functie van bestuursondersteuner is ingevoerd om de start en ontwikkeling van de scholen te ondersteunen vanwege gebrek aan personeel en budget. Reden waarom de bestuursondersteuner in de ID-regeling (instroom/doorstroombanenregeling) werkzaam was. Het voornemen is om deze functie op te heffen met ingang van schooljaar 2009-2010 daar de scholen een bevredigende ontwikkeling hebben doorgemaakt. De facto drukt de bestuursondersteuner met ingang van september 2007 niet meer op de begroting daar hij een WAO-uitkering ontvangt”. De auditdienst merkt t.a.v. de twee functies nog op dat het vertroebelen van de toezichtfunctie niet alleen schuilt in het niet afgebakend zijn van taken. Het gaat echter ook om de onafhankelijke positie die het bestuurslid bij het toezicht op het bestuur moet innemen, ook al oefent het bestuur slechts als collectief toezicht uit op het functioneren van de directie. Voorts geeft het bestuur aan dat de bestuursondersteuner op de werkvloer niet bezig is met beleidszaken van

9 van 16


het bestuur. Het risico bestaat echter dat de directeur dit anders kan ervaren. Verder merkt de auditdienst t.a.v. de omvang van het dienstverband op dat geen uitbreiding van de functie als bestuursondersteuner As-Soeffahschool had kunnen plaatsvinden. De werkzaamheden als schoonmaker rechtvaardigen een dienstverband voor de 0,2fte met de Al-Qoebaschool, dat bovendien qua inschaling anders gewaardeerd wordt. Omvang dienstverbanden in relatie tot verrichte werkzaamheden Leraar Op de loonlijsten van Al Qoeba heeft in de onderzoeksperiode 1 augustus 2004 tot 1 augustus 2007 een leraar voor in totaal 1,2 fte (1,0 fte regulier, 0,2 fte uitbreiding), schaal LA gestaan. Wij hebben bij het bestuur onder andere geïnformeerd naar de reden van de werktijdomvang van 1,2. Het bestuur heeft ons de volgende informatie verstrekt: Deze medewerker is aangesteld en bezoldigd als leraar. Aanvankelijk was hij werkzaam als groepsleraar en naderhand als intern begeleider. De uitbreiding is gegeven vanwege taakverzwaring als intern begeleider en als reguliere directieondersteuner/vervanger en lid van het managementteam. Bij vorige werkgevers was de medewerker bezoldigd in DE en naderhand in LA schaal met uitbreiding ten einde hem conform het laatst verdiende loon in te schalen. Het bestuur heeft hiermee niet aannemelijk gemaakt dat voor de uitbreiding met 0,2 fte sprake is van het daadwerkelijk verrichten van werkzaamheden door de leraar. In haar reactie van 15 september 2008 op het conceptrapport heeft het bestuur het volgende aangegeven: “De leraar in kwestie is op grond van eerdere aanstellingen horizontaal bij Iqra ingestroomd in LA met WTF 1,2. De taak van intern begeleider is een verzwaarde taak en vergt meer arbeidsuren, in het bijzonder op een school in een eerste fase van ontwikkeling. De intern begeleider heeft langere werkdagen gemaakt en in weekenden werkzaamheden verricht.(zie bijlagen)” De auditdienst merkt ten aanzien van deze reactie op dat deze inhoudelijk afwijkt van de eerder gegeven reactie. Aanvankelijk is aangegeven dat de extra bezoldiging voor 0,2fte gegeven is voor de taakverzwaring (en dus niet voor een in omvang uitgebreide taak). In de reactie van 15 september 2008 geeft het bestuur aan dat het wel degelijk gaat om een in omvang uitgebreide taak. 3.2.3 Overige bevindingen As Soeffah en Al Qoeba Er staan elf personeelsleden op de loonlijst van As Soeffah en Al Qoeba, die een tijdelijke uitbreiding van de werktijdfactor hebben gekregen in verband met een project waarvoor additionele gelden ter beschikking zijn gesteld. Wij hebben bij het bestuur onder andere geïnformeerd om welk project het hier gaat, wat voor functie het betreft en welke werkzaamheden zijn uitgevoerd. Het bestuur heeft ons de volgende informatie verstrekt: De werkzaamheden betreffen het project taalstimulering in het kader van GOA,

10 van 16


gesubsidieerd door de Gemeente Amsterdam resp. Gemeente Den Haag. De loonkosten voor de tijdelijke uitbreiding van deze elf personen zijn echter niet gedeclareerd uit de gemeentelijke bijdrage, maar zijn ten laste van de rijksbijdrage gebracht. In haar reactie van 15 september 2008 op het conceptrapport heeft het bestuur het volgende aangegeven: “Tijdelijke uitbreiding van werktijdfactor: Op de As-Soeffahschool zijn de uitbreidingen gegeven in het kader van het project taalstimulering gesubsidieerd uit GOA-middelen van de Gemeente Amsterdam. Daar het voltallige team aan dit project heeft deelgenomen was het budget van de GOA-middelen niet toereikend voor de uitbreiding van alle medewerkers. Reden waarom een deel ten laste van de rijksbijdrage is gebracht. De uitbreidingen op de Al-Qoebaschool zijn gegeven wegens afwezigheid van de directeur en/of ondersteuning van het management als bouwcordinator en lid van het managementteam waarbij meer uren nodig waren voor de uitgebreide werkzaamheden. Beleidsvoornemen: Gezien het feit dat intern begeleiders en bouwcordinatoren hoger gekwalifeerd werk tot hun verantwoordelijkheid hebben, zal in het kader van functiedifferentiatie een hogere waarde toegekend worden aan deze medewerkers. Vooruitlopend op de regeling zal die waardering uitgedrukt worden in een uitbreiding van de werktijdfactor.” De auditdienst merkt op dat slechts een klein deel van de uitbreidingen van dienstverbanden blijkens de formatieoverzichten van beide scholen ten laste van de GOA-subsidie zijn gekomen (degene die ten laste van declaratiecode 4 zijn gebracht). Overigens is de jaarlijkse subsidie GOA redelijk in overeenstemming hiermee. Het overgrote deel van de uitbreidingen is nu ten laste van het rijk gekomen.

11 van 16


4

Besteding onderwijsbekostiging

4.1

Onderzoeksvraag

Is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekostiging die niet wordt ingezet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden, of die wordt ingezet voor uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon van de scholen? 4.2

Bevindingen

4.2.1 Uitgaven aan leerlingenvervoer Het Ministerie van OCW heeft ten aanzien van leerlingenvervoer van de woning van de leerling naar school en vice versa in het verleden aangegeven dat uit de artikelen 4 WPO en 148 WPO volgt dat dit leerlingenvervoer als een exclusieve gemeentelijke taak moet worden gezien. Daarom zijn de uitgaven aan leerlingenvervoer in kaart gebracht die de Stichting Islamitisch Onderwijs IQRA in 2006 ten laste van de rijksbijdrage heeft gebracht en die in 2007 in het grootboek zijn geboekt. Hieronder volgt een uitsplitsing van de uitgaven per school. As Soeffah Een bedrag groot € 30.855 is in 2006 ten laste van de rijksbijdrage van As Soeffah gebracht, verband houdende met uitgaven voor leerlingenvervoer. In 2007 (voor zover geboekt ten tijde van het onderzoek) is in het grootboek van As Soeffah voor € 25.680 aan uitgaven voor leerlingenvervoer geboekt. Het gaat hierbij om benzinekosten, reparatiekosten, autoverzekeringen etc. Al Qoeba Een bedrag groot € 20.701 is in 2006 ten laste van de rijksbijdrage van Al Qoeba gebracht, verband houdende met uitgaven voor leerlingenvervoer. In 2007 (voor zover geboekt ten tijde van het onderzoek) is in het grootboek van Al Qoeba voor € 37.043 aan uitgaven voor leerlingenvervoer geboekt. Het gaat hierbij om benzinekosten, reparatiekosten, autoverzekeringen etc. De uitgaven voor het leerlingenvervoer betroffen het vervoer van de leerlingen van de woning naar school en vice versa, voor educatieve en sportactiviteiten. Uit overzichten van de verzekeringsmaatschappij blijkt dat het bestuur in ieder geval 14 busjes in bezit heeft, welke niet op de balans zijn geactiveerd. We hebben aan het bestuur gevraagd om hier een toelichting op te geven. Reactie van het bestuur: De ouders betalen een minimale bijdrage van € 15 - € 20 per kind per maand. De bijdrage van de ouders dekt de kosten niet. De aanvullende bekostiging

12 van 16


vindt plaats uit private middelen van het bestuur. Volgens een overzicht van Dyade zouden de kosten van As Soeffah toegewezen moeten worden aan de overschrijdingsvergoeding van de gemeente (€ 40.320). In artikel 148 van de Wet op het primair onderwijs is echter bepaald dat overschrijdingsgelden dienen te worden besteed ten behoeve van het onderwijs aan de scholen van het bevoegd gezag. De kosten van Al Qoeba worden toegewezen aan de Algemene Reserve Privaat van het bestuur. De inkomsten van deze reserve bestaan alleen uit renteopbrengsten. Naar het oordeel van de auditdienst betreffen dit geen private middelen, maar zijn dit publieke middelen die niet mogen worden ingezet voor leerlingenvervoer. In haar reactie van 15 september 2008 op het conceptrapport heeft het bestuur het volgende aangegeven: “De Iqra-scholen zijn feitelijke regionale scholen, daar de leerlingen afkomstig zijn uit een brede omgeving van de gemeenten. Tentijde van de oprichting van de As-Soeffahschool bestond de regeling om vervoerskosten van leerlingen vergoed te krijgen van de gemeente. Na 2003 is de regeling gewijzigd in de bepaling dat een vergoeding gegeven wordt indien de afstand van de woning naar de school meer dan 6 kilometer bedraagt. Door deze wijziging was het voor Iqra niet meer mogelijk van de gemeente een vergeding te krijgen voor het leerlingenvervoer. In het Stadsdeel Amsterdam Zuidoost bestaat maar een islamitische school, de As-Soeffah, en in Den Haag maar een school met de specifieke richting, de AlQoeba. Voor de ouders die kiezen voor islamitisch onderwijs is er geen alternatief. Voor het voortbestaan van de school kon het bestuur niet anders dan leerlingenvervoer aanbieden. De kosten zijn in eerste instantie ten laste van privégelden en overschrijdingvergoedingen van de gemeente en de bijdragen van de ouders voor leerlingenvervoer gekomen. Beleidsvoornemen: Het bestuur heeft het voornemen om de ouderbijdrage van het leerlingenvervoer te verhogen, waarbij rekening gehouden wordt met de meerendeels op minimumloon gebaseerde inkomen van de ouders. Verder zal sponsors gezocht worden voor de bekostiging van het leerlingenvervoer. Voorts is de gemeente van mening dat het leerlingenvervoer een taak van de Gemeente is.” De auditdienst neemt kennis van deze toelichting. 4.2.2 Uitgaven aan excursies As Soeffah In 2006 is € 9.770 ten laste van de rijksbijdrage gebracht verband houdende met teambuilding. In 2007 (voor zover geboekt ten tijde van het onderzoek) is in het grootboek voor € 7.925 aan uitgaven voor teambuilding en een 3-daagse reis naar Parijs geboekt. Al Qoeba In 2006 is € 5.370 ten laste van de rijksbijdrage gebracht verband houdende met een studiedag, teambuilding en een teamdag. In 2007 (voor zover geboekt ten tijde van het onderzoek) is in het grootboek

13 van 16


voor € 4.485 aan uitgaven voor teambuildingen geboekt. Wij hebben aan het bestuur onder andere gevraagd wat de aard, het doel en de frequentie is van de studiereizen/personeelsuitjes. Het bestuur heeft hierop de volgende reactie gegeven: De reizen zijn gemaakt voor studiebijeenkomsten die buiten de schoollocatie plaatsvonden. In het kader van teambuilding en beloningsbeleid heeft het personeel jaarlijks een teamuitje/activiteit. In haar reactie van 15 september 2008 op het conceptrapport heeft het bestuur het volgende aangegeven: “De uitgaven aan excursies zijn gedaan in het kader van deskundigheidsbevordering van het personeel. Als teambuilding en incentive wordt een jaarlijks personeelsuitje georganiseerd.” De auditdienst neemt kennis van deze toelichting.

14 van 16


5

Medezeggenschap

5.1

Onderzoeksvraag

De centrale vraag – wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd? – is uitgewerkt in twee deelvragen: 1) Heeft de school een medezeggenschapsraad, die voldoet aan daarvoor geldende wettelijke randvoorwaarden, zoals blijkt uit de samenstelling van de medezeggenschapsraad en de tweejaarlijkse vaststelling van een medezeggenschapsstatuut? En: 2) Heeft de school een medezeggenschapsraad, die functioneert volgens de geldende wettelijke voorschriften, zoals blijkt uit de toezending van belangrijke documenten zoals begroting, formatieplan en schoolplan, en de uitoefening van het advies- en/of instemmingsrecht naar aanleiding daarvan? Meer bepaald gaat het bij deze vragen om de volgende elementen: a) Uit hoeveel leden bestaat de MR? Uit welke geledingen zijn deze afkomstig? b) Zijn MR-leden verkozen via een geheime, schriftelijke stemming? c) Heeft de MR gedurende schooljaar 2007/2008 en 2006/2007 (waar van toepassing) van het bevoegd gezag ontvangen: - de begroting en bijbehorende beleidsvoornemens; - (voor 1 juli 2007) het jaarverslag; - (aan het begin schooljaar) het managementstatuut. d) Heeft het bevoegd gezag in de afgelopen twee jaar tenminste één maal het medezeggenschapsstatuut vastgesteld? Heeft het bevoegd gezag een medezeggenschapsreglement vastgesteld? e) Heeft de MR instemming gegeven aan het thans geldende schoolplan? f) Heeft de personeelsgeleding van de MR instemming gegeven aan het thans geldende formatieplan? 5.2

Bevindingen

5.2.1 Samenstelling MR As Soeffah en Al Qoeba Beide scholen hebben een MR elk bestaande uit 6 leden. Daarvan zijn op beide scholen 3 afkomstig uit de geleding van het personeel en 3 uit de oudergeleding. Op beide scholen zijn de MR-leden verkozen via een geheime, schriftelijke stemming, dan wel, omdat er voor de betreffende zetels niet meer kandidaten waren, als benoemd beschouwd. Voor beide scholen geldt dat hiermee aan de betreffende voorschriften is voldaan. 5.2.2 Beschikbaarstelling stukken As Soeffah en Al Qoeba

15 van 16


De MR van beide scholen heeft gedurende schooljaar 2007/2008 en 2006/2007 van het bevoegd gezagde begroting en bijbehorende beleidsvoornemens, het jaarverslag over 2007 en het managementstatuut ontvangen. Het bevoegd gezag heeft in de afgelopen twee jaar tenminste eenmaal het voor beide scholen geldende medezeggenschapsstatuut vastgesteld. Het bevoegd gezag heeft tevens voor beide scholen een medezeggenschapsreglement vastgesteld. De school voldoet hiermee aan de betreffende voorschriften. 5.2.3 Instemmingsrecht As Soeffah en Al Qoeba Voor beide scholen geldt dat de MR instemming heeft gegeven aan het thans geldende schoolplan. De personeelsgeledingen van de betrokken MR’en hebben geen instemming gegeven aan het thans geldende formatieplan. Het bevoegd gezag voldoet hiermeevoor wat de beide scholen betreft slechts gedeeltelijk aan de betreffende voorschriften. Nu het bevoegd gezag duidelijk is geworden dat de voornemens tot vaststelling of wijziging van de samenstelling van de formatie voor instemming aan het personeelsdeel van de onderscheiden MR’en moet worden voorgelegd, zal dit, zo geeft het bestuur te kennen, in vervolg ook gebeuren. 5.2.4 GMR In maart 2008 is voor beide scholen een gemeenschappelijke medezeggenschapsraad (GMR) ingesteld waarin de onderscheiden MR’en van beide scholen zijn vertegenwoordigd. De GMR heeft 6 leden, waarvan 3 ouders en 3 personeeelsleden. Het bevoegd gezag heeft hiermee voor een belangrijk deel voldaan aan de betreffende voorschriften. Echter nog niet volledig, want het medezeggenschapsstatuut moet nog aan de aanwezigheid van een GMR worden aangepast en er moet nog een medezeggenschapsreglement voor de GMR worden opgesteld. Voorts moeten aldus gewijzigde documenten nog ter instemming aan de GMR en de afzonderlijke MR’en worden voorgelegd.

16 van 16

RAPPORT VAN EEN INCIDENTEEL ONDERZOEK NAAR BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN

Recommend Documents