RAPPORT VAN EEN INCIDENTEEL ONDERZOEK NAAR BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN

RAPPORT VAN EEN INCIDENTEEL ONDERZOEK NAAR BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN

Bevoegd gezag: Scholen:

Stichting Islamitische Scholen El Amal El Kadisia, Al Wafa, An-Nasr, Al Islaah en Al Ikhlaas Plaats: Amsterdam BRIN-nummers: 24MW, 27PR, 27YL, 28BD en 27PV Nummer: AD/RS/10446 Datum vaststelling rapport: 26 september 2008

Inspectie van het Onderwijs en Auditdienst van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Vaststelling

Dit rapport bevat de resultaten van een incidenteel onderzoek naar bestuurlijke praktijken dat heeft plaatsgevonden bij de stichting Islamitische Scholen El Amal. De Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) en de Auditdienst van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: auditdienst) hebben dit onderzoek uitgevoerd in de maanden januari 2008 tot en met juni 2008. In verband met de bundeling van toezichttaken verricht de Inspectie van het Onderwijs ook het financiële toezicht op de onderwijsvelden. Met ingang van 1 september 2008 is de afdeling Rekenschap van de Auditdienst OCW daarom ingebed als Directie Rekenschap in de Inspectie van het Onderwijs. Het rapport is vastgesteld door dr. L.S.J.M. Henkens, hoofdinspecteur PO en drs. R. Loep RA, Auditmanager Rekenschap, te Utrecht/Den Haag op 26 september 2008.

INCIDENTEEL ONDERZOEK Naast de uitvoering van onder andere kwaliteitsonderzoeken, zal de inspectie in staat moeten zijn te reageren op incidenten. Op grond van artikel 15 van de Wet op het Onderwijstoezicht (WOT) kan de inspectie daartoe uit eigen beweging dan wel op aanwijzing van de minister incidenteel onderzoek verrichten. De aanleiding kan bijvoorbeeld zijn berichtgeving in de media, Kamervragen of ernstige klachten van onderwijsdeelnemers of hun ouders. De auditdienst is op grond van artikel 175 van de Wet op het primair onderwijs en op grond van artikel 97 van de Wet op het voortgezet onderwijs bevoegd een onderzoek vanwege de minister in te stellen. Voor een incidenteel onderzoek worden onderzoeksvragen geformuleerd afhankelijk van de aard van het te onderzoeken incident. Ook de onderzoeksopzet en –uitvoering volgen geen vast stramien, maar worden per geval bepaald. In beginsel worden de bevindingen naar aanleiding van een incidenteel onderzoek vastgelegd in een openbaar rapport, tenzij de aard van het onderzoek of de omvang daarvan zich daartegen verzet.

1 van 23


Inhoudsopgave

1 2

Managementsamenvatting Opdracht en werkwijze 2.1 Aanleiding 2.2 Onderzoeksvragen en werkwijze 2.3 Afbakening van het onderzoek

3 3.1 3.2 3.3

Aanstelling bestuurders en medewerkers Onderzoeksvraag Algemeen Bevindingen

3 7 7 7 8 9 9 9 10

4

Besteding onderwijsbekostiging 4.1 Onderzoeksvraag 4.2 Bevindingen

16 16 16

5

Medezeggenschap 5.1 Onderzoeksvraag 5.2 Bevindingen

19 19 19

2 van 23


1

Managementsamenvatting

Op verzoek van de staatssecretarissen van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: OCW) hebben de inspectie en auditdienst, als onderdeel van een themaonderzoek naar bestuurlijke praktijken binnen het islamitisch onderwijs, een onderzoek verricht bij de stichting Islamitische Scholen El Amal (hierna: El Amal) en haar scholen. De stichting fungeert als bevoegd gezag voor de scholen El Kadisia, Al Wafa, An-Nasr, Al Islaah en Al Ikhlaas. De aanleiding voor dit onderzoek zijn onregelmatigheden die de inspectie en auditdienst in 2006 en 2007 hebben geconstateerd in het kader van diverse incidentele onderzoeken bij islamitische schoolbesturen. De doelstelling van het onderzoek is het vaststellen of deze onregelmatigheden breder spelen binnen het islamitisch onderwijs. Wij hebben bij uw bestuur (en scholen) een onderzoek verricht aan de hand van een drietal onderzoeksvragen. Hieronder geven wij de onderzoeksvragen aan met de belangrijkste bevindingen. 1) Is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te krijgen door aanspraak op formatie te maximaliseren, en/of is er sprake van onrechtmatigheid bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers? Op de loonlijst bij El Amal hebben de penningmeester van het bestuur en een bestuurslid gestaan die ook de bovenschoolse functies van respectievelijk financieel medewerker en algemeen directeur vervullen. Daarnaast heeft de voorzitter van het bestuur op de loonlijst van El Amal gestaan die de bovenschoolse functie van hoofd administratie vervulde. Deze bevindingen komen uit een eerder onderzoek van de Auditdienst d.d. 22/3/2006. Naar aanleiding van dit onderzoek heeft het bestuur met OCW afgesproken dat de bestuurders uiterlijk per 1 augustus 2007 uit dienst zouden treden. Volgens het uittreksel van de Kamers van Koophandel van 27 augustus 2007 zijn deze bestuursleden inderdaad uit het bestuur getreden De bestuursvoorzitter is per 1/8/07 met pensioen gegaan maar is wel (als voorzitter) binnen het bestuur aangebleven. Algemeen directeur Op de loonlijst van meerdere scholen staat vanaf 1/8/03 een algemeen directeur voor in totaal 1,2 fte. Het bestuur heeft niet aannemelijk gemaakt dat voor de uitbreiding van het dienstverband met 0,2 fte vanaf 1/8/03 sprake is van het daadwerkelijk verrichten van werkzaamheden door de algemeen directeur. Daarnaast is de werkelijke inschaling niet in overeenstemming met de

3 van 23


functiewaardering uit de functieomschrijving. Tevens is de inschaling in de periode 1/8/05-1/8/06 hoger dan is toegestaan op grond van artikel 83 lid 3 en 4 van het RPB WPO/WEC. Het bestuur heeft in haar reactie van 8 september 2008 op het conceptrapport het volgende aangegeven: “aan de hogere inschaling die later heeft plaatsgevonden heeft de GMR middels het bestuursformatieplan ook haar toestemming verleend. Door de uitbreidingen van de nieuw op te richten scholen zijn door het bovenschoolsmanagement aanzienlijk meer uren gemaakt dan de normale jaartaak verlangt.” De auditdienst constateert dat, ondanks de toestemming van de GMR, de inschaling in strijd is met artikel 83 lid 3 en 4 van het RPB WPO/WEC. Hoofd administratie Op de loonlijst van El Kadisia heeft in de periode van 1/8/95 tot 1/8/07 een hoofd administratie voor 1,2 fte gestaan. Het bestuur heeft niet aannemelijk gemaakt dat voor de uitbreiding van het dienstverband met 0,2 fte vanaf 1/8/95 sprake is van het daadwerkelijk verrichten van werkzaamheden door het hoofd administratie. De periode vóór 2003 heeft het bestuur niet nader toegelicht. Verder heeft het bestuur niet aannemelijk gemaakt dat de functie vanaf 1/8/05 op het juiste niveau is ingeschaald omdat de werkelijke inschaling niet conform de functiewaardering uit de functieomschrijving is. Het bestuur heeft in haar reactie van 8 september 2008 op het conceptrapport het volgende aangegeven: “De MR heeft op 23 december 2002 ingestemd met de functieomschrijving en –waardering van het hoofd administratie. Aan de hogere inschaling die later heeft plaatsgevonden heeft de GMR middels het bestuursformatieplan ook haar toestemming verleend. Door de uitbreidingen van de nieuw op te richten scholen zijn door het bovenschoolsmanagement aanzienlijk meer uren gemaakt dan de normale jaartaak verlangt.” Financieel medewerker Op de loonlijst van meerdere scholen staat vanaf 1/8/04 een financieel medewerker voor in totaal 1,0 fte. Sinds 1/8/05 heeft hij een dienstverband met een omvang van 1,2 fte. Het bestuur heeft niet aannemelijk gemaakt dat voor de uitbreiding van het dienstverband met 0,2 fte vanaf 1/8/05 sprake is van het daadwerkelijk verrichten van werkzaamheden door de financieel medewerker. Verder heeft het bestuur niet aannemelijk gemaakt dat de functie vanaf 1/8/04 op het juiste niveau is ingeschaald omdat de werkelijke inschaling niet conform de functiewaardering uit de functieomschrijving is. Per 1/8/05 is deze functionaris bevorderd naar een nog hoger gelegen schaal. Het bestuur heeft in haar reactie van 8 september 2008 op het conceptrapport het volgende aangegeven: “De MR heeft op 23 december 2002 ingestemd met de functieomschrijving en –waardering van de financieel medewerker. Aan de hogere inschaling die later heeft plaatsgevonden heeft de GMR middels het bestuursformatieplan ook haar toestemming verleend. Door de uitbreidingen van de nieuw op te richten scholen zijn door het bovenschoolsmanagement aanzienlijk meer uren gemaakt dan de normale jaartaak verlangt.” Ten aanzien van de drie personeelsleden heeft het bestuur in haar reactie van 8 september 2008 nadere informatie verstrekt. Zie hiervoor paragraaf 3.3.1 op blz. 12. Overige dienstverbanden Van een locatiedirecteur is de akte van benoeming door het bestuur zeven

4 van 23


maanden later ondertekend dan de ingangsdatum van het dienstverband. Het betreft een uitbreiding van het dienstverband met 0,2 fte in de periode 1/1/061/8/06. Het bestuur heeft niet aannemelijk gemaakt dat er sprake is van het daadwerkelijk verrichten van werkzaamheden omdat zowel de ondertekening van de akte van benoeming als de uitbetaling van het salaris heeft plaatsgevonden nà afloop van het dienstverband. Het bestuur heeft in haar reactie van 8 september 2008 op het conceptrapport het volgende aangegeven: “De directeur heeft door de snelle uitbreiding op zijn school zijn ADV van 14,5 dag niet kunnen opnemen omdat extra werkzaamheden moesten worden verricht. Zo heeft hij de werkzaamheden van 2 coördinatoren overgenomen (de voorschoolcoördinator was met zwangerschapsverlof en de functie van “bredeschool”-coördinator was nog vacant). Hij heeft een tijdelijke taakuitbreiding gekregen die ten laste is gebracht van Al Islaah omdat daar nog formatie over was. Dit is niet ongebruikelijk in het onderwijs.” Het bestuur heeft een schriftelijke verklaring overlegd die door de directeur is ondertekend waarin is aangegeven dat de uitbreiding te maken had met: • 2 locaties i.v.m. de groei van het aantal leerlingen; • Coördineren van de Voorschool (4 uren per week); • Coördineren van de bredeschool (12 uren per week) i.v.m. de naschoolse activiteiten; • Het niet kunnen opnemen van de ADV-dagen i.v.m. de groei van de school. De Auditdienst constateert dat uit de bestuursreactie blijkt dat de ophoging van de betrekkingsomvang van de locatiedirecteur niet heeft plaatsgevonden bij de school waarvoor hij de werkzaamheden heeft verricht. Tenslotte heeft het bestuur de inschaling van twee niet normfuncties niet aannemelijk gemaakt. Bij de functie van oudercontactfunctionaris met een betrekkingsomvang van 0,2106 fte in schaal 8.3 ontbreekt de functiewaardering en bij de functie van lerarenondersteuner met een betrekkingsomvang van 1,0 fte in schaal 7 ontbreken de functieomschrijving en –waardering en de diploma’s of documenten omtrent bekwaamheid. Het bestuur heeft in haar reactie van 8 september 2008 op het conceptrapport de volgende nadere toelichting gegeven: “De betrokkene verzorgt godsdienstlessen op de school. Het betreft hier de functie van lerarenondersteuner omdat deze dit doet onder toezicht van de groepsleerkracht. Hij heeft niet de PABO gevolgd zodat deze niet kan worden benoemd als leerkracht. Voor de functie van godsdienstleraar is geen PABOdiploma vereist. Wel heeft betrokkene in samenwerking met de gemeente verschillende opleidingen gevolgd. De stichting El Amal heeft hier gestalte willen geven aan een instroom- en doorstroom beleid zoals deze aanvankelijk door het Rijk is bedoeld, om degene die de capaciteiten hiertoe hebben, door te laten stromen naar reguliere functies. Het bestuur was in de veronderstelling dat het hier een reguliere functie betrof. Bij het vaststellen van het functieboek in december 2008 zal deze functie worden meegenomen.” 2) Is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekostiging die niet wordt ingezet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden, of die wordt ingezet voor uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon van de school? Leerlingenvervoer Het bestuur heeft in 2006 € 109.374 en in 2007 € 158.399 aan uitgaven voor

5 van 23


leerlingenvervoer ten laste van de rijksbijdrage gebracht. Het Ministerie van OCW heeft ten aanzien van leerlingenvervoer van de woning van de leerling naar school en vice versa in het verleden aangegeven dat uit de artikelen 4 WPO en 148 WPO volgt dat dit leerlingenvervoer als een exclusieve gemeentelijke taak moet worden gezien, die niet kan worden bekostigd uit de rijksbijdrage. Het bestuur wijst in haar reactie van 8 september 2008 op het conceptrapport op de regionale functie die de scholen hebben. Voor de volledige reactie zie paragraaf 4.2.1 op blz. 17. Overig • Het bestuur heeft in 2006 voor in totaal € 48.790 aan uitgaven voor verlangd onderwijs ten laste van de rijksbijdrage gebracht. • Het bestuur heeft in 2006 en 2007 aan vier ID-werknemers een maandelijkse netto toelage van € 90 per persoon toegekend, zonder dit aannemelijk te maken in relatie tot de door hen uitgevoerde werkzaamheden. • Aan de bestuursleden met een bovenschoolse functie is in 2006 een toelage van € 2.500 netto uitgekeerd. Dit komt bovenop de geldende aanstellingsomvang van 1,2 fte en de te hoge inschaling. Het bestuur geeft in haar reactie van 8 september 2008 op het conceptrapport het volgende aan: “Op grond van de statuten van de stichting mag er een vergoeding aan de bestuursleden worden toegekend. Ook de minister heeft aangegeven dat zij op zich geen bezwaar heeft tegen bezoldiging van bestuurders. Geen enkele bestuurder maakt nog deel uit van het bovenschools managementteam zodat de vergoeding van € 2.500 per jaar slechts betrekking heeft op de huidige bestuurders en niet op het managementteam.” Wij hebben vastgesteld dat de algemeen directeur, het hoofd administratie en de financieel medewerker in het jaar 2006 echter nog wel deel hebben uitgemaakt van het bestuur en als zodanig een onkostenvergoeding hebben ontvangen van € 2.500 netto. Financiële positie Uit de jaarrekening 2006 blijkt dat de financiële positie van El Amal zwak is. Het bestuur zelf heeft onvoldoende inzicht in de actuele financiële situatie, waardoor de continuïteit in het geding is. Het bestuur geeft in haar reactie van 8 september op het conceptrapport aan dat zij goed inzicht heeft in de huidige financiële situatie (zie voor de uitgebreidere reactie paragraaf 4.2.4 op blz. 18.) De auditdienst constateert dat er nog steeds sprake is van een zwakke financiële situatie, ondanks dat de conceptjaarrekening 2007 een lager exploitatietekort aangeeft dan 2006. Ook zijn enkele financiële risico’s nog niet afgedekt. 3) Wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd? Ja, met uitzondering van de tijdige ontvangst van de voorgeschreven documenten wordt de regelgeving wat betreft de GMR op de meeste punten nageleefd. Voor de afzonderlijke medezeggenschapsraden is dit gedeeltelijk het geval. Sommige stukken worden wel aan de MR beschikbaar gesteld, andere niet of niet tijdig.

6 van 23


2

Opdracht en werkwijze

2.1

Aanleiding

In 2006 en 2007 hebben de inspectie en auditdienst incidentele onderzoeken uitgevoerd bij een aantal islamitische schoolbesturen waarbij meerdere onregelmatigheden zijn geconstateerd. De staatssecretarissen van OCW hebben de inspectie en auditdienst daarom gevraagd een breder themaonderzoek uit te voeren naar bestuurlijke praktijken in het islamitisch onderwijs. Met brief PO/BB/07/35017 van 25 september 2007 hebben de staatssecretarissen de Tweede Kamer hierover geïnformeerd. De doelstelling van het onderzoek is het vaststellen of de geconstateerde onregelmatigheden breder spelen in het islamitisch onderwijs.

2.2

Onderzoeksvragen en werkwijze

De onderzoeksvragen zijn: 1. Is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te krijgen door aanspraak op formatie te maximaliseren, en/of is sprake van onrechtmatigheid bij aanstellingen van bestuurders en medewerkers? 2. Is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekostiging die niet wordt ingezet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden, of die wordt ingezet voor uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon van de school? 3. Wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd? De vragen 1 en 2 behoren tot het onderzoeksdomein van de auditdienst en vraag 3 tot dat van de inspectie. Voor de uitvoering van het onderzoek hebben de inspectie en de auditdienst gebruik gemaakt van de volgende werkwijzen en instrumenten: • (Administratief) onderzoek van de formatieoverzichten 2004/2005, 2005/2006 en 2006/2007. • Administratief onderzoek naar de geldstromen van de stichting en de scholen, die zichtbaar zijn in de financiële administratie van de stichting en toegespitst op de jaren 2006 en 2007 (het laatste jaar voor zover mutaties reeds waren geboekt ten tijde van het onderzoek bij het administratiekantoor). • Documentenonderzoek en bevraging van bestuurders en/of directies en/of andere geledingen binnen de scholen, gericht op het vaststellen van naleving van regelgeving op het gebied van de medezeggenschap door het bevoegd gezag. Uitgangspunt voor de verzameling van gegevens en beoordeling van de bevindingen is de Wet medezeggenschap op scholen (WMS). Het onderzoek richt zich op de actuele situatie (schooljaar 7 van 23


2007/2008), in voorkomende gevallen uit te breiden tot het voorlaatste schooljaar (2006/2007). In januari 2008 heeft de inspectie bureauonderzoek uitgevoerd en de auditdienst het administratiekantoor bezocht waar El Amal haar administratie heeft ondergebracht. Op 11 maart en 15 mei 2008 hebben de inspectie en auditdienst een of meer gesprekken gevoerd met het bestuur van de stichting. Daarnaast heeft de auditdienst het bestuur nog vragen voorgelegd met het verzoek deze schriftelijk te beantwoorden. Verder heeft de auditdienst een onderzoek op scholen uitgevoerd, waarbij aan personeelsleden vragen zijn gesteld. Op 31 maart, 3, 8 en 17 april 2008 heeft de inspectie nadere gesprekken gevoerd met de medezeggenschapsraden van Al Islaah, An Nasr, Al Wafa en El Kadisia. Bij Al Ikhlaas is telefonisch en per mail informatie ingewonnen. Bij haar onderzoek heeft de inspectie de volgende bronnen van informatie geraadpleegd: de begroting en bijbehorende beleidsvoornemens, het jaarverslag, het managementstatuut, het medezeggenschapsstatuut, het medezeggenschapsreglement, het schoolplan en het formatieplan. Het onderzoek van de auditdienst beperkte zich voor onderzoeksvraag 2 tot (de bankrekeningen opgenomen in) de (financiële) administratie van de stichting. Bij haar onderzoek heeft de auditdienst de volgende bronnen geraadpleegd: de financiële administratie (grootboek, bankrekeningen en facturen) over 2006 en over 2007, (het laatste jaar voor zover mutaties reeds waren geboekt ten tijde van het onderzoek bij het administratiekantoor), de formatieoverzichten 2004/2005, 2005/2006 en 2006/2007 en de relevante personeelsdossiers aanwezig op het administratiekantoor.

2.3

Afbakening van het onderzoek

Het onderzoek richt zich op de beantwoording van de bovengenoemde vragen. De auditdienst heeft voor de onderzoeksvragen 1 en 2 geen accountantscontrole uitgevoerd. Voor deze vragen is het onderzoek te kwalificeren als een onderzoek bedoeld in NV COS 4400. Op grond van deze voorschriften dient de accountant zijn rapportage te beperken tot feitelijke bevindingen en zich te onthouden van conclusies. Het is bij dit onderzoek de verantwoordelijkheid van de auditdienst te rapporteren over de vastgestelde feiten in het kader van de onderzoeksvragen 1 en 2. Het behoort tot de verantwoordelijkheid van de bewindslieden van OCW om aan de bevindingen van de onderzoeksvragen 1 en 2 al dan niet consequenties te verbinden. Voor onderzoeksvraag 3, die door de inspectie is onderzocht, is de gebruikelijke werkwijze van de inspectie rond toezicht en handhaving van toepassing.

8 van 23


3

Aanstelling bestuurders en medewerkers

3.1

Onderzoeksvraag

Is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te krijgen door aanspraak op formatie te maximaliseren, en/of is sprake van onrechtmatigheid bij aanstellingen van bestuurders en medewerkers?

3.2

Algemeen

Incidenteel onderzoek inspectie en auditdienst De inspectie en de auditdienst hebben op 22/3/06 het rapport van een incidenteel onderzoek naar de bestuurlijke situatie van de stichtingen SIBA en El Amal uitgebracht. In dit rapport is de volgende conclusie opgenomen over bestuursleden die zijn benoemd in niet-normfuncties: “De bestuursleden die zijn benoemd in de niet-normfuncties zijn gezien de functieaanduiding en de daarvoor benodigde opleidingseisen relatief hoog ingeschaald ten opzichte van vergelijkbare en gangbare normfuncties. Bij El Amal zijn twee van de drie bestuursleden aangesteld voor een betrekkingsomvang van 120%. Dat is het wettelijk maximum. Gebruikelijk is echter dat aanstellingen plaatsvinden voor een betrekkingsomvang van maximaal 100%. Opvallend is dat de bestuursleden na korte tijd werden bevorderd naar een hogere schaal binnen dezelfde functie. Bij het opstellen van het functiewaarderingsadvies is geanticipeerd op een scholenbestand dat beduidend groter is dan het huidige scholenbestand.” BMC onderzoek In overleg met OCW heeft het bestuur in de eerste helft van 2007 een onderzoek laten uitvoeren door BMC naar de doelmatigheid van beleid bij de stichting El Amal. BMC heeft in juli 2007 een rapport uitgebracht met in hoofdstuk 7 de conclusies en de aanbevelingen. Het bestuur heeft in haar reactie van 8 september 2008 op het conceptrapport het volgende aangegeven: “El Amal is momenteel nog steeds bezig dit rapport te implementeren. Dit blijkt onder andere uit ons kwaliteitsbeleid en de koers El Amal.” In haar reactie van 8 september 2008 op het conceptrapport geeft het bestuur het volgende aan: “Ons bestuur is enigszins verrast door dit onderzoek. Twee jaar geleden heeft een soortgelijk onderzoek door de Auditdienst plaatsgevonden. Mede op basis van de betreffende rapportage hebben wij in overleg met het ministerie van OCW opdracht gegeven tot een efficiencyonderzoek. Dat is destijds uitgevoerd door BMC te Leusden en de kosten ervan zijn voor 90% gesubsidieerd door OCW. Het rapport is in mei

9 van 23


2007 toegezonden aan het ministerie en sindsdien heeft ons bestuur niets meer mogen vernemen hieromtrent. Nu is voor de derde maal in twee jaren een onderzoek uitgevoerd. De rapportage m.b.t. dit laatste onderzoek gaat niet in op de verbeteringen, die wij inmiddels hebben doorgevoerd, terwijl dit op basis van de overlegde stukken en het onderzoek zelf toch evident moet zijn geweest voor de onderzoekers.” Bedacht dient te worden dat onderhavig onderzoek voortvloeit uit het brede thematische onderzoek en niet uit de specifieke situatie bij El Amal. De bevindingen uit het BMC rapport zijn, voor zover van toepassing, input geweest voor dit onderzoek en zullen onderdeel uitmaken van het toezichtsarrangement met El Amal. Gelet op de onderzoeksvragen voor het brede onderzoek is niet ingegaan op de verbeteringen die bij El Amal zijn ingezet.

3.3

Bevindingen

3.3.1

Bestuursleden op de loonlijst

Algemeen directeur Op de loonlijst van meerdere scholen staat vanaf 1/8/03 een algemeen directeur voor in totaal 1,2 fte. Deze persoon heeft tevens als bestuurslid van El Amal gefunctioneerd. Volgens het uittreksel van de Kamers van Koophandel van 27 augustus 2007 is de bestuurssamenstelling gewijzigd en is de algemeen directeur uit het bestuur getreden. De algemeen directeur is per 1/8/05 van schaal DC 13 bevorderd naar schaal 14.4. Niet-normfuncties mogen tot 1 augustus 2006, volgens artikel 84 lid 3 en 4 van het RPB, uitsluitend op basis van functiewaardering (rekening houdend met Fuwasys) worden gewaardeerd in maximaal schaal 13. Het bestuur heeft, in reactie op de bevindingen, het volgende aangegeven: “in de jaren vanaf 2001 zijn de uitbreidingen van El Amal ontstaan en vergde de opzet van de nieuwe scholen extra uren. De algemeen directeur is in de jaren 2004 t/m 2006 door het bestuur van El Amal ingezet t.b.v. de destijds noodzakelijk geachte verbeteringen bij de SIBA, met welke organisatie El Amal voornemens was te fuseren. De enorme achterstand rechtvaardigde deze maatregelen. Dit is ook door SIBA betaald. In de periode daarna (vanaf mei 2006) is El Amal een totale sanerings- en verbeteringsperiode ingegaan, die op de dag van vandaag doorduurt. De algemeen directeur werkt al vanaf 2003 “structureel over”. De functie van algemeen directeur zal in het functieboek worden opgenomen en vervolgens conform Fuwasys PO worden gewaardeerd. In 2005 is de functie nog op basis van beredeneerde vergelijking vastgesteld door bureau OOG.” Het bestuur heeft, gelet op het structurele karakter van de uitbreiding van het dienstverband met 0,2 fte vanaf 1/8/03 tot heden, niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van het daadwerkelijk verrichten van werkzaamheden door de algemeen directeur. Verder heeft het bestuur niet aannemelijk gemaakt dat de functie op het juiste niveau is ingeschaald (per 1/8/05 is deze functionaris bevorderd naar een hoger gelegen schaal), omdat de functiewaardering niet overeenstemt met de inschaling. Daarnaast is de inschaling van de algemeen directeur voor de periode 1/8/05-1/8/06 hoger dan is toegestaan op grond van artikel 83 lid 3 en 4 van het RPB WPO/WEC. Het bestuur heeft in haar reactie van 8 september 2008 op het conceptrapport 10 van 23


het volgende aangegeven: “De MR heeft op 23 december 2002 ingestemd met de functieomschrijving en –waardering van de algemeen directeur. Aan de hogere inschaling die later heeft plaatsgevonden heeft de GMR middels het bestuursformatieplan ook haar toestemming verleend.” Voor de onderbouwing van het overwerk heeft het bestuur een hardcopy van de elektronische agenda van de algemeen directeur overlegd over de jaren 2006 en 2007. Wij constateren dat ook met dit document het bestuur niet aannemelijk heeft gemaakt dat voor de uitbreiding van het dienstverband met 0,2 fte sprake is van het daadwerkelijk verrichten van werkzaamheden. Ook constateren wij dat de inschaling voor de periode 1/8/05-1/8/06 in strijd is met artikel 83 lid 3 en 4 van het RPB WPO/WEC. Hoofd administratie Op de loonlijst van El Kadisia heeft in de periode van 1/8/95 tot 1/8/07 een hoofd administratie voor 1,2 fte gestaan. Deze persoon heeft tevens als bestuursvoorzitter van El Amal gefunctioneerd. Per 1/8/07 is hij met pensioen gegaan maar binnen het bestuur als voorzitter aangebleven. Hij is per 1/8/05 van schaal 10.13 bevorderd naar schaal 11.13. In het personeelsdossier is de functieomschrijving en –waardering aangetroffen van ‘hoofd administratie’, HBO-niveau met waarderingsadvies in schaal 10, als er sprake is van een leidinggevende taak. Het bestuur heeft, in reactie op de bevindingen, het volgende aangegeven: “Ook hier gold dat de groei van het werk- en denkniveau van de functie een hogere inschaling rechtvaardigden. M.b.t. toepassing van de overwerkregeling wordt verwezen naar het gestelde bij de algemeen directeur. Dit heeft eveneens gegolden voor het hoofd administratie.” Het bestuur heeft, gelet op het structurele karakter van de uitbreiding van het dienstverband met 0,2 fte vanaf 1/8/95 tot 1/8/07, niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van het daadwerkelijk verrichten van werkzaamheden door het hoofd administratie. De periode vóór 2003 is in de reactie door het bestuur niet nader toegelicht. Verder heeft het bestuur niet aannemelijk gemaakt dat de functie op het juiste niveau is ingeschaald (per 1/8/05 is deze functionaris bevorderd naar een hoger gelegen schaal) omdat de werkelijke inschaling niet conform de functiewaardering uit de functieomschrijving is. Het bestuur heeft in haar reactie van 8 september 2008 op het conceptrapport het volgende aangegeven: “De MR heeft op 23 december 2002 ingestemd met de functieomschrijving en –waardering van het hoofd administratie. Aan de hogere inschaling die later heeft plaatsgevonden heeft de GMR middels het bestuursformatieplan ook haar toestemming verleend.” Financieel medewerker Op de loonlijst van meerdere scholen staat vanaf 1/8/04 een financieel medewerker voor in totaal 1,0 fte. Sinds 1/8/05 heeft hij een dienstverband met een omvang van 1,2 fte. Deze persoon heeft tevens als bestuurslid van El Amal gefunctioneerd. Volgens het uittreksel van de Kamers van Koophandel van 27 augustus 2007 is de bestuurssamenstelling gewijzigd en is de financieel medewerker uit het bestuur getreden. Hij is per 1/8/05 van schaal 9.7 bevorderd naar schaal 10.9. Hierbij merken wij nog op dat de inschaling voor de periode 1/8/04-1/1/06 volgens de formatieoverzichten hoger is dan de akten van benoeming aangeven. In het personeelsdossier is de functieomschrijving en –waardering aangetroffen van

11 van 23


‘stafmedewerker financiën’, MBO-niveau met waarderingsadvies in schaal 8. Het bestuur heeft, in reactie op de bevindingen, het volgende aangegeven: “De formatieoverzichten geven het juiste verloop weer. De akten van benoemingen dienen hiermee in overeenstemming te worden gebracht. De functietypering ‘stafmedewerker financiën’ is al sinds langer niet meer correct, tengevolge van de stichting van nieuwe scholen en de daarbij behorende toename van het verlangde werk- en denkniveau. De bestuurlijke en beleidsontwikkeling in het onderwijs verlangen, waar het gaat om de volledige beheersing van de onderwijsfinanciën een HBO werk- en denkniveau. Betrokkene functioneert defacto als financieel beleidsmedewerker van de organisatie en als financieel geweten (control), zeker na opheffing van de functie hoofd administratie. De medewerker legt direct verantwoording af aan de algemeen directeur. Het bestuur heeft daarom aansluiting gezocht bij vergelijkbare functies binnen de overheid, zoals die van een beleidsmedewerker onderwijsfinanciën. Dienovereenkomstig is advies gevraagd aan bureau OOG, dat de functies in onze organisatie eerder heeft gewaardeerd. Code toen op basis van beredeneerde vergelijking. Herijking volgens Fuwasys PO moet nog plaatsvinden. Voor wat betreft de overwerktoelage is m.m. op hem hetzelfde van toepassing als bij de algemeen directeur.” Het bestuur heeft, gelet op het structurele karakter van de uitbreiding van het dienstverband met 0,2 fte vanaf 1/8/05 tot heden niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van het daadwerkelijk verrichten van werkzaamheden door de financieel medewerker. Verder heeft het bestuur niet aannemelijk gemaakt dat de functie vanaf 1/8/04 op het juiste niveau is ingeschaald omdat de werkelijke inschaling niet conform de functiewaardering uit de functieomschrijving is. Per 1/8/05 is deze functionaris bevorderd naar een nog hoger gelegen schaal. Het bestuur heeft in haar reactie van 8 september 2008 op het conceptrapport het volgende aangegeven: “De MR heeft op 23 december 2002 ingestemd met de functieomschrijving en –waardering van de financieel medewerker. Aan de hogere inschaling die later heeft plaatsgevonden heeft de GMR middels het bestuursformatieplan ook haar toestemming verleend.” Voor de onderbouwing van het overwerk heeft het bestuur een verklaring van de algemeen directeur overlegd dat bij de financieel medewerker daadwerkelijk sprake is van het verrichten van werkzaamheden en dat hij aanzienlijk meer uren maakt dan de normale jaartaak verlangt. Wij constateren dat ook met dit document het bestuur niet aannemelijk heeft gemaakt dat voor de uitbreiding van het dienstverband met 0,2 fte sprake is van het daadwerkelijk verrichten van werkzaamheden. Algemene bestuursreactie m.b.t. de algemeen directeur, het hoofd administratie en de financieel medewerker “Het bestuur heeft eerder al aangegeven dat door de uitbreidingen van de nieuw op te richten scholen in Haarlem, Alkmaar, Harderwijk en nevenvestigingen door het bovenschoolsmanagement aanzienlijk meer uren zijn gemaakt dan de normale jaartaak verlangt. Sedert 2006 wordt veel aandacht besteed aan de ontwikkeling en implementatie van kwaliteitsbeleid (koers El Amal). De invoering van het lumpsumsysteem heeft veel aandacht vereist en vereist dat nog steeds. Voorts is er sprake van een andere bevoegdhedenverdeling, dat wil zeggen dat het bestuur op afstand bestuurt. Voor betrokkenen hebben wij geconstateerd dat er sprake is van een normjaartaak van gemiddeld 1.840 uur, voortkomend uit een tijdsinzet van van

12 van 23


40 uur per week gedurende 46 weken. Gerelateerd aan de normjaartaak van 1.659 uur – 166 uur deskundigheidsbevordering (1.493) is er o.i. sprake van ruime onderbouwing van de aanstellingsomvang. Tenslotte wijzen wij u er op dat de 1,2 aanstelling in den lande zo vaak voorkomt dat de stichting ABP hier enige jaren geleden het reglement op aan heeft moeten passen. Overigens merken wij hierbij nog op dat de algemeen directeur en financieel medewerker geen aanspraak maken op vergoeding van dienstreizen terwijl de scholen van El Amal behalve in Amsterdam ook in Haarlem, Alkmaar en Harderwijk zijn gevestigd. Beide bezoeken de betreffende scholen veelvuldig. Ten aanzien van het voortbestaan van de overwerktoeslag menen wij, dat het redelijk is om betrokkenen gedurende het gehele sanerings- en vernieuwingsproces deze toelage te behouden. Het werk dient anders door anderen te worden verricht en zal daardoor zeker niet goedkoper kunnen worden gedaan. Blijkens het uitvoeringsplan ‘Werk in uitvoering’ van het beleidsplan ‘Koers El Amal’ zal dit in augustus 2010 het geval zijn.” Functievermenging Uit het bovenstaande blijkt dat de algemeen directeur, het hoofd administratie en de financieel medewerker binnen de stichting El Amal feitelijk twee functies vervulden. Als bestuursleden bezoldigd worden in verband met werkzaamheden die zij naast hun bestuurstaak verrichten bij één van de scholen die zijn aangesloten bij dit bestuur, bestaat het risico dat verantwoordelijkheden en deugdelijke (interne) toezichtsverhoudingen vertroebelen. Immers: het bestuur wordt geacht zich bezig te houden met de hoofdlijnen van beheer en bestuur, en toe te zien op het functioneren van de directie. De directie geeft dagelijks leiding aan de school en het personeel. Overlap in de personele samenstelling van beide geledingen is ongewenst voor adequate taakvervulling binnen de betreffende geleding en kan leiden tot feitelijke vermenging van taken en verantwoordelijkheden of het ontstaan van onduidelijkheid daarover. Verder kan dit duiden op het niet in de volle omvang van het dienstverband uitvoeren van de werkzaamheden als algemeen directeur, hoofd administratie en financieel medewerker. Als laatste wordt de combinatie van een bestuursfunctie met een ondersteunende functie in strijd geacht met de code goed bestuur PO. Het bestuur heeft in haar reactie van 8 september 2008 op het conceptrapport het volgende aangegeven: “De praktijk van bestuurders in loondienst van de organisatie was in de jaren ’90 geen ongebruikelijke. Ook in onze organisatie is voor dit model gekozen. Alhoewel dit ook tot op heden wettelijk niet is verboden is met name de laatste jaren hieraan veel aandacht besteed, m.n. in het Islamitisch Onderwijs. In april 2006 hebben wij hierover overleg gevoerd met OCW in het kader van de implementatie van de code goed bestuur, ook in onze organisatie. Met het ministerie zijn wij toen overeengekomen dat uiterlijk per 1 augustus 2007 geen bestuurders meer in dienst van onze organisatie zouden zijn. Wij zijn deze afspraak volledig nagekomen. De bestuursstructuur is aangepast, niet alleen feitelijk maar ook statutair.” De Auditdienst stelt vast dat, op basis van het uittreksel van de Kamers van Koophandel d.d. 27/8/07, de algemeen directeur en de financieel medewerker niet meer in het bestuur zitten.

3.3.2

Omvang dienstverbanden in relatie tot verrichte werkzaamheden

Op de loonlijst van Al Wafa heeft in de periode van 1/1/06-1/8/06 een locatiedirecteur voor 1,2 fte in schaal DA 13. De bijlage behorende tot de akte van benoeming voor de tijdelijke uitbreiding van de werktijdfactor met 0,2 fte is

13 van 23


door het bestuur pas op 25/7/06 ondertekend. Deze tijdelijke uitbreiding is in de maand augustus 2006 met terugwerkende kracht uitbetaald. Het bestuur heeft, in reactie op de bevinding, het volgende aangegeven: “het ondertekenen van akten van benoeming en overige documenten vond in het verleden vaker later plaats dan de betreffende situatie inging. Het bestuur weet, dat dit feitelijk niet de bedoeling is. De betreffende stukken worden vaak eerst later van het administratiekantoor ontvangen. De organisatie liet ook vaak niet toe, dat dit eerder gebeurde. Nu de algemeen directeur is gemandateerd om namens het bestuur te tekenen, behoort deze praktijk tot het verleden voor zover de organisatie dit in de hand heeft.” Het bestuur heeft niet aannemelijk gemaakt dat bij de uitbreiding van het dienstverband met 0,2 fte sprake is van het daadwerkelijk verrichten van werkzaamheden omdat zowel de ondertekening van de akten van benoeming als de uitbetaling van salaris heeft plaatsgevonden nà afloop van het dienstverband. De Auditdienst constateert dat uit de bestuursreactie blijkt dat de ophoging van de betrekkingsomvang van de locatiedirecteur niet heeft plaatsgevonden bij de school waarvoor hij de werkzaamheden heeft verricht.

3.3.3

Niet normfuncties

El Wafa heeft sinds 5/9/2005 de functie van oudercontactfunctionaris voor 0,2106 fte in salarisschaal 8/3. Wij hebben voor deze functie wel een door de school opgestelde functieomschrijving gezien maar geen functiewaardering. Het bestuur heeft het volgende aangegeven: “het betreft een zg. bredeschoolfunctie, die het eerste jaar werd gesubsidieerd vanuit GOA-middelen en vervolgens is omgezet in een reguliere functie.” Het bestuur heeft de inschaling van deze functie niet aannemelijk gemaakt omdat een functiewaardering ontbreekt. El Kadisia heeft sinds 1/1/03 een lerarenondersteuner met een aanstellingsomvang van 1,0 fte in schaal 7. Daarvoor heeft degene anderhalf jaar de functie assistent schooltoezichthouder vervuld in schaal 1 en een half jaar de functie van onderwijsassistent in schaal 4. In het personeelsdossier van de lerarenondersteuner hebben wij geen documenten/diploma’s aangetroffen die de functie van lerarenondersteuner onderbouwen en geen functieomschrijving en -waardering. Het bestuur heeft het volgende aangegeven: “degene is als ID-baner binnengekomen en vervolgens als onderwijsassistent in reguliere dienst. Na de opleiding tot godsdienstdocent volgde de benoeming tot lerarenondersteuner, omdat daarbij geen sprake is van volledige lesbevoegdheid.” Het bestuur heeft de inschaling van deze functie niet aannemelijk gemaakt omdat de functieomschrijving en –waardering ontbreekt en diploma’s of documenten omtrent bekwaamheid. Het bestuur heeft in haar reactie van 8 september 2008 op het conceptrapport de volgende nadere toelichting gegeven: “De betrokkene verzorgt godsdienstlessen op de school. Het betreft hier de functie van

14 van 23


lerarenondersteuner omdat deze dit doet onder toezicht van de groepsleerkracht. Hij heeft niet de PABO gevolgd zodat deze niet kan worden benoemd als leerkracht. Voor de functie van godsdienstleraar is geen PABOdiploma vereist. Wel heeft betrokkene in samenwerking met de gemeente verschillende opleidingen gevolgd. De stichting El Amal heeft hier gestalte willen geven aan een instroom- en doorstroom beleid zoals deze aanvankelijk door het Rijk is bedoeld, om degene die de capaciteiten hiertoe hebben, door te laten stromen naar reguliere functies. Het bestuur was in de veronderstelling dat het hier een reguliere functie betrof. Bij het vaststellen van het functieboek in december 2008 zal deze functie worden meegenomen.”

15 van 23


4

Besteding onderwijsbekostiging

4.1

Onderzoeksvraag

Is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekostiging die niet wordt ingezet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden, of die wordt ingezet voor uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon van de school? 4.2

Bevindingen

4.2.1

Uitgaven aan leerlingenvervoer

Het ministerie van OCW heeft ten aanzien van leerlingenvervoer van de woning van de leerling naar school en vice versa in het verleden aangegeven dat uit de artikelen 4 WPO en 148 WPO volgt dat dit leerlingenvervoer als een exclusieve gemeentelijke taak moet worden gezien. Daarom zijn de uitgaven aan leerlingenvervoer in kaart gebracht die El Amal in 2006 ten laste van de rijksbijdrage heeft gebracht en die in 2007 in het grootboek zijn geboekt. Hieronder volgt een uitsplitsing van de uitgaven. Een bedrag groot € 109.374 is in 2006 ten laste van de rijksbijdrage van El Amal gebracht verband houdende met uitgaven voor leerlingenvervoer. De uitsplitsing van de uitgaven is als volgt: Benzinekosten € 57.343,24 Wegenbelasting - 26.602,00 Verzekering auto’s - 19.256,23 C.J.I.B. (parkeerbonnen) 1.810,25 Garage/onderh.kosten 4.361,86 € 109.373,58 In 2007 (voor zover geboekt ten tijde van het onderzoek) is in het grootboek van de stichting Islamitische scholen El Amal voor € 158.399 aan uitgaven voor leerlingenvervoer geboekt. De uitsplitsing van de uitgaven is als volgt: Benzinekosten € 59.339,12 Wegenbelasting - 24.543,00 Verzekering auto’s - 27.237,15 Garage/onderh.kosten - 47.279,38 € 158.398,65 Daarnaast is in de jaarrekening 2006 onder de overige materiele vaste activa een bedrag van € 8.600 opgenomen welke de boekwaarde betreft van 2 busjes die in 2005 voor € 14.810 zijn aangeschaft. Het bestuur heeft het volgende aangegeven:

16 van 23


“voor het leerlingenvervoer worden 22 busjes ingezet en de reden van het leerlingenvervoer is de huisvesting van de scholen (met name An Nasr in Alkmaar). De eigenaar van de betreffende busjes was tot 1/1/08 de stichting El Amal. De auto’s zijn per die datum overgedragen aan de stichting Vervoer El Amal.” Het bestuur van deze stichting bestaat uit 2 personeelsleden van El Kadisia. Het bestuur heeft in haar reactie van 8 september 2008 op het conceptrapport de volgende nadere toelichting gegeven: “De kosten voor het leerlingvervoer worden naast een aantal zaken zoals vervoer voor schoolzwemmen, schoolreisjes, excursies, naar gymnastieklokaal etc. mede veroorzaakt door de van gemeentewege geboden huisvesting waarbij of sprake is van een grote afstand t.o.v. het voedingsgebied dan wel sprake is van meerdere vestigingen op forse loopafstand, hetgeen ook substantiële gevolgen heeft voor de huisvestingskosten. Dit laat onverlet dat er een groot gedeelte wordt besteed om de leerlingen van de woning naar de school te vervoeren en vice versa. Wij kennen de opvattingen hierover. Bedacht moet echter worden dat onze scholen per definitie een regionale functie hebben. Kinderen wonen vaak op grote afstand van de school. Veel ouders zijn daardoor niet in staat het noodzakelijke vervoer van hun kind(eren) zelf te verzorgen of te bekostigen (60% tot 70%) van de ouders verdient niet meer dan het minimumloon). De gemeentelijke vergoedingsregeling voorziet eerst in een bijdrage wanneer de loopafstand groter is dan 6 km en de meeste ouders komen dan ook niet in aanmerking hiervoor. Afschaffing van de schoolbestuurlijke bijdrage op dit moment zou leiden tot de feitelijke onmogelijkheid voor de ouders om hun kind(eren) Islamitische onderwijs te laten volgen. Ons bestuur ziet echter in dat handhaving van de bestaande situatie ook onwenselijk is. In overleg met het bestuur van de stichting Leerlingenvervoer zijn wij doende te bezien welke maatregelen kunnen worden genomen om tot afbouw te komen van de bijdrage van het schoolbestuur in deze kosten. Het streven is erop gericht om binnen enkele jaren (maximaal drie jaren) te komen tot afschaffing van de schoolbestuurlijke bijdrage. Wij hopen daarbij gesteund te worden door aanpassing van de gemeentelijke regeling in deze, waarover op dit moment o.a. met de VNG wordt gediscussieerd.”

4.2.2

Uitgaven aan verlangd onderwijs

In 2006 zijn twee bedragen van € 19.635 en € 29.155 ten laste van de rijksbijdrage van El Amal gebracht die verband houden met uitgaven voor een ‘directe meting’ van verlangd onderwijs in de gemeenten Haarlem/Beverwijk en Harderwijk/Alkmaar. Bij een directe meting wordt via een enquête rechtstreeks aan ouders gevraagd welke richting in het onderwijs hun voorkeur heeft. Het bestuur heeft het volgende aangegeven: “deze kosten zijn gefinancierd uit de reguliere middelen.” Wij hebben kennis genomen van de toelichting van het bestuur.

4.2.3

Uitgaven aan vergoedingen en toelagen

Uit de financiële administratie 2006 en 2007 van El Kadisia blijkt dat er vergoedingen en toelagen zijn toegekend ten laste van het schoolbudget. In 2006 en 2007 heeft het bestuur aan vier ID-werknemers een maandelijkse netto toelage van € 90 per persoon toegekend zonder daarbij de reden te benoemen. Daarnaast hebben in 2006 de algemeen directeur, het hoofd administratie en de financieel medewerker als bestuurlid een

17 van 23


onkostenvergoeding ontvangen van € 2.500 netto. Het bestuur heeft de uitgekeerde toelagen aan de vier ID-medewerkers in relatie tot de door hen uitgevoerde werkzaamheden niet aannemelijk gemaakt door de reden niet te benoemen. De auditdienst constateert dat de uitgekeerde onkostenvergoeding aan de bestuursleden bovenop de verhoogde aanstellingsomvang van 1,2 fte en de te hoge inschaling komt. Het bestuur heeft in haar reactie van 8 september 2008 op het conceptrapport het volgende aangegeven: “Op grond van de statuten van de stichting mag er een vergoeding aan de bestuursleden worden toegekend. Ook de minister heeft aangegeven dat zij op zich geen bezwaar heeft tegen bezoldiging van bestuurders. Geen enkele bestuurder maakt nog deel uit van het bovenschools managementteam zodat de vergoeding van € 2.500 per jaar slechts betrekking heeft op de huidige bestuurders en niet op het managementteam.” Wij hebben vastgesteld dat de algemeen directeur, het hoofd administratie en de financieel medewerker in het jaar 2006 echter nog wel deel hebben uitgemaakt van het bestuur en als zodanig een onkostenvergoeding hebben ontvangen van € 2.500 netto. 4.2.4

Financiële positie

Uit de jaarrekening 2006 blijkt dat de financiële positie van El Amal zwak is. Over 2006 is sprake van een exploitatietekort van € 304.029. Het Eigen Vermogen bedroeg ultimo 2006 € 341.087, bestaande uit een negatieve algemene reserve van € 303.363 en bestemmingsreserves van € 644.450. El Amal scoort voor solvabiliteit, liquiditeit en rentabiliteit veel lager dan het landelijk gemiddelde. Ten tijde van het onderzoek waren de resultaten over 2007 nog niet bekend. In het bestuursgesprek van 11 maart 2008 kon het bestuur zelf onvoldoende de stand van zaken aangeven over de resultaten 2007. Wel heeft het bestuur inmiddels een saneringsplan ingesteld op basis van het BMC rapport uit juli 2007 en een vacaturestop doorgevoerd. Het bestuur heeft in haar reactie van 8 september 2008 op het conceptrapport het volgende aangegeven: “In het najaar van 2006 is door het bestuur de beleidsontwikkeling ‘Koers El Amal’ in gang gezet waarbij ook aan het randvoorwaardelijk beleid, en dus ook aan het financieel beleid, ruimschoots aan dacht wordt gegeven. De switch van geoormerkte financiering naar lumpsumfinanciering heeft dit extra complex gemaakt, gekoppeld aan de omstandigheid dat het administratiekantoor eerst medio 2007 in staat was ons een inzicht te geven in de cijfers van 2006. In verband hiermee kon ons bestuur eerst in de loop van 2007 de financiële situatie nauwkeurig inventariseren. Het beleid is vervolgens sterk gericht op sanering van de financiën, die een weinig rooskleurig beeld gaven. Onze maatregelen hebben het vereiste effect gesorteerd en de begroting voor 2008 en de meerjarenbegroting voor de jaren tot 2012 laten een gezond beeld zien. Elk kwartaal wordt onze financiële positie gecheckt en ontvangen wij rapportage. De inmiddels verschenen conceptjaarrekening 2007 bevestigt dit beeld. Het bestuur is dan ook van oordeel dat zij een goed inzicht heeft in de bestaande financiële situatie.” De auditdienst constateert dat er nog steeds sprake is van een zwakke financiële situatie, ondanks dat de conceptjaarrekening 2007 een lager exploitatietekort aangeeft dan 2006. Ook zijn enkele financiële risico’s nog niet afgedekt (met name de Bapo-verplichtingen).

18 van 23


5

Medezeggenschap

5.1

Onderzoeksvraag

De centrale vraag – wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd? – is uitgewerkt in twee deelvragen: 1) Heeft de school een medezeggenschapsraad, die voldoet aan daarvoor geldende wettelijke randvoorwaarden, zoals blijkt uit de samenstelling van de medezeggenschapsraad en de tweejaarlijkse vaststelling van een medezeggenschapsstatuut? En: 2) Heeft de school een medezeggenschapsraad, die functioneert volgens de geldende wettelijke voorschriften, zoals blijkt uit de toezending van belangrijke documenten zoals begroting, formatieplan en schoolplan, en de uitoefening van het advies- en/of instemmingsrecht naar aanleiding daarvan? Meer bepaald gaat het bij deze vragen om de volgende elementen: a) Uit hoeveel leden bestaat de MR? Uit welke geledingen zijn deze afkomstig? b) Zijn MR-leden verkozen via een geheime, schriftelijke stemming? c) Heeft de MR gedurende schooljaar 2007/2008 en 2006/2007 (waar van toepassing) van het bevoegd gezag ontvangen: - de begroting en bijbehorende beleidsvoornemens; - (voor 1 juli 2007) het jaarverslag; - (aan het begin schooljaar) het managementstatuut. d) Heeft het bevoegd gezag in de afgelopen twee jaar tenminste één maal het medezeggenschapsstatuut vastgesteld? Heeft het bevoegd gezag een medezeggenschapsreglement vastgesteld? e) Heeft de MR instemming gegeven aan het thans geldende schoolplan? f) Heeft de personeelsgeleding van de MR instemming gegeven aan het thans geldende formatieplan? 5.2

Bevindingen

Vooraf De huidige statuten en de reglementen voor de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad en afzonderlijke medezeggenschapsraden/deelraden zijn per 1 september 2007 in werking getreden. Deze statuten en reglementen zijn in mei 2007 voorgelegd aan de raden. De Al Ikhlaas heeft geen medezeggenschapsraad maar een deelraad omdat deze school per 1 augustus 2007 een nevenvestiging van de El Kadisia is.

El Kadisia 5.2.1

Samenstelling MR

De MR bestaat uit 6 leden. Daarvan zijn 3 afkomstig uit de geleding van het 19 van 23


personeel en 3 uit de oudergeleding. De MR-leden zijn verkozen via een geheime, schriftelijke stemming of benoemd omdat er niet meer dan 3 kandidaten beschikbaar waren. Er is een vacature bij de oudergeleding. De MR geeft aan dat het niet makkelijk is om voldoende ouders te vinden. De school voldoet hiermee aan de betreffende voorschriften.

5.2.2

Beschikbaarstelling stukken

De MR heeft gedurende schooljaar 2007/2008 en 2006/2007 van het bevoegd gezag geen begroting en bijbehorende beleidsvoornemens ontvangen en geen jaarverslag over 2007. Het managementstatuut heeft de MR te laat ontvangen. Het bevoegd gezag heeft in de afgelopen twee jaar tenminste eenmaal het medezeggenschapsstatuut vastgesteld. Het bevoegd gezag heeft een medezeggenschapsreglement vastgesteld. De school voldoet hiermee gedeeltelijk aan de betreffende voorschriften.

5.2.3

Instemmingsrecht

De MR heeft instemming gegeven aan het thans geldende schoolplan. De personeelsgeleding van de MR heeft instemming gegeven aan het thans geldende formatieplan. De school voldoet hiermee aan de betreffende voorschriften.

Al Wafa 5.2.1

Samenstelling MR

De MR bestaat uit 6 leden. Daarvan zijn 3 afkomstig uit de geleding van het personeel en 3uit de oudergeleding. Op dit moment is er een vacature in de personeelsgeleding en in de oudergeleding. Hoewel dit niet in overeenstemming is met het beleid van de stichting El Amal bestaat de oudergeleding alleen uit vrouwen omdat deze niet samen met mannen willen vergaderen. De MR-leden uit de oudergeleding zijn verkozen via een geheime, schriftelijke stemming. Hoewel daarmee wordt voldaan aan het in de WMS bepaalde, acht de inspectie het ongewenst indien deelname aan de MR in de praktijk aan vrouwen zou zijn voorbehouden, en mannen belemmeringen zouden ondervinden bij toetreding tot de MR. De inspectie wijst het bestuur op zijn verantwoordelijkheid voor goed functionerende medezeggenschap ingericht conform de WMS. De inspectie vraagt van het bestuur met ingang van cursus 2008/2009 te waarborgen dat ook mannen kunnen toetreden tot de MR en inzichtelijk te maken op welke wijze dat wordt gerealiseerd. De MR leden uit de personeelsgeleding zijn benoemd omdat er niet meer dan drie kandidaten beschikbaar waren. Er is een door het personeel getekend document d.d. 1311-2007 waarin de benoeming is vastgelegd.

5.2.2


De MR heeft gedurende schooljaar 2007/2008 van het bevoegd gezag weliswaar een begroting en bijbehorende beleidsvoornemens ontvangen, maar op een te laat tijdstip. In 2006/2007 heeft de MR van het bevoegd gezag geen begroting en bijbehorende beleidsvoornemens ontvangen en geen jaarverslag over 2007. De MR heeft geen jaarverslag over 2007 ontvangen. De MR leden waren niet op de hoogte dat deze stukken beschikbaar moeten zijn. Het

20 van 23


managementstatuut heeft de MR te laat ontvangen. Het bevoegd gezag heeft in de afgelopen twee jaar tenminste eenmaal het medezeggenschapsstatuut vastgesteld. Het bevoegd gezag heeft een medezeggenschapsreglement vastgesteld. De school voldoet hiermee gedeeltelijk aan de betreffende voorschriften.

5.2.3

Instemmingsrecht


Al Ihklaas 5.2.1

Samenstelling deelraad

De MR bestaat uit 6 leden. Daarvan zijn 3 afkomstig uit de geleding van het personeel en 3 uit de oudergeleding. Op dit moment is er een vacature in de personeelsgeleding. De MR-leden uit de oudergeleding zijn verkozen via een geheime, schriftelijke stemming. De MR leden uit de personeelsgeleding zijn benoemd omdat er niet meer dan drie kandidaten beschikbaar waren.

5.2.2


De MR heeft gedurende schooljaar 2007/2008 en 2006/2007 van het bevoegd gezag geen begroting en bijbehorende beleidsvoornemens ontvangen en geen jaarverslag over 2007. Het managementstatuut heeft de MR te laat ontvangen. Het bevoegd gezag heeft in de afgelopen twee jaar tenminste eenmaal het medezeggenschapsstatuut vastgesteld. Het bevoegd gezag heeft een medezeggenschapsreglement vastgesteld. De school voldoet hiermee gedeeltelijk aan de betreffende voorschriften.

5.2.3

Instemmingsrecht


An Nasr 5.2.1

Samenstelling MR

De MR bestaat uit 4 leden. Daarvan zijn 2 afkomstig uit de geleding van het personeel en 2 uit de oudergeleding. Op dit moment is er een vacature in de personeelsgeleding. De MR-leden uit de oudergeleding zijn verkozen via een geheime, schriftelijke stemming. De MR leden uit de personeelsgeleding zijn benoemd omdat er niet meer dan twee kandidaten beschikbaar waren.

21 van 23


5.2.2


De MR heeft gedurende schooljaar 2007/2008 en 2006/2007 van het bevoegd gezag weliswaar een begroting en bijbehorende beleidsvoornemens ontvangen, maar op een te laat tijdstip. Dit hangt samen met een wisseling van de directie. De MR heeft geen jaarverslag over 2007 ontvangen. Het managementstatuut heeft de MR te laat ontvangen. Het bevoegd gezag heeft in de afgelopen twee jaar tenminste eenmaal het medezeggenschapsstatuut vastgesteld. Het bevoegd gezag heeft een medezeggenschapsreglement vastgesteld. De school voldoet hiermee gedeeltelijk aan de betreffende voorschriften.

5.2.3

Instemmingsrecht


Al Islaah 5.2.1

Samenstelling MR

De MR bestaat uit 4 leden. Daarvan zijn 2 afkomstig uit de geleding van het personeel en 2 uit de oudergeleding, hoewel er op dit moment een vacature is in de oudergeleding. De MR-leden uit de oudergeleding zijn verkozen via een geheime, schriftelijke stemming. De MR leden uit de personeelsgeleding zijn benoemd omdat er niet meer dan twee kandidaten beschikbaar waren.

5.2.2


De MR heeft gedurende schooljaar 2007/2008 en 2006/2007 van het bevoegd gezag geen begroting en bijbehorende beleidsvoornemens ontvangen en jaarverslag ontvangen. Dit hangt samen met een wisseling in de directiefunctie. De MR leden waren ook niet op de hoogte dat deze stukken beschikbaar moeten zijn. Het managementstatuut heeft de MR te laat ontvangen. Het bevoegd gezag heeft in de afgelopen twee jaar tenminste eenmaal het medezeggenschapsstatuut vastgesteld. Het bevoegd gezag heeft een medezeggenschapsreglement vastgesteld. De school voldoet hiermee gedeeltelijk aan de betreffende voorschriften.

5.2.3

Instemmingsrecht


Samenvattend oordeel 5.2.1

Samenstelling medezeggenschapsraden

De medezeggenschapsraden bestaan uit een gelijk aantal vertegenwoordigers

22 van 23


van de personeelsgeleding als van de oudergeleding. De omvang van een deel van de medezeggenschapsraden in combinatie met de omvang van het personeelsbestand op een aantal scholen, maakt dat de vertegenwoordiging van de personeelsleden tot nu toe in veel gevallen benoemd werd, en niet gekozen. In de gesprekken geven de leden aan dat er sprake is geweest van benoeming door de personeelsgeleding zonder inmenging van de directie.

5.2.2


De scholen voldoen gedeeltelijk aan de betreffende voorschriften. De begrotingen met beleidsvoornemens zijn niet of te laat ontvangen. Er zijn geen jaarverslagen ontvangen. Het management statuut is te laat ontvangen. Een verklaring voor het niet beschikbaarstellen van stukken ligt volgens de medezeggenschapsraden in de situatie dat directie in 2007-2008 voor het eerst met een eigen begroting werkten. MR leden gaven aan er niet altijd van de hoogte te zijn dat deze stukken beschikbaar moeten zijn.

5.2.3

Instemmingsrecht

De medezeggenschapsraden hebben instemming gegeven aan de thans geldende schoolplannen. De personeelsgeledingen van de MR hebben instemming gegeven aan het thans geldende formatieplan. De scholen voldoen hiermee aan de betreffende voorschriften.

GMR 5.2.1

Samenstelling

Het bevoegd gezag heeft een GMR ingesteld. Elke MR van de betrokken scholen is vertegenwoordigd. De GMR leden zijn gekozen door de leden van de afzonderlijk deelnemende MR'n. De GMR bestaat voor de helft uit vertegenwoordigers van het personeel en voor de andere helft uit ouders.

5.2.2


De GMR heeft gedurende schooljaar 2007/2008 van het bevoegd gezag weliswaar een begroting en bijbehorende beleidsvoornemens ontvangen, maar op een te laat tijdstip. De GMR heeft geen jaarverslag over 2007 ontvangen. Het managementstatuut heeft de GMR ontvangen. Het bevoegd gezag heeft in de afgelopen twee jaar tenminste eenmaal het medezeggenschapsstatuut vastgesteld. Het bevoegd gezag heeft een medezeggenschapsreglement vastgesteld. Het bestuur voldoet hiermee gedeeltelijk aan de betreffende voorschriften.

5.2.3

Instemmingsrecht

De GMR heeft instemming gegeven aan de thans geldende schoolplannen. De personeelsgeleding van de GMR heeft instemming gegeven aan het thans geldende formatieplan. Het bestuur voldoet hiermee aan de betreffende voorschriften.

23 van 23

RAPPORT VAN EEN INCIDENTEEL ONDERZOEK NAAR BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN

Recommend Documents