RAPPORT VAN EEN INCIDENTEEL ONDERZOEK NAAR BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN

RAPPORT VAN EEN INCIDENTEEL ONDERZOEK NAAR BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN

Bevoegd gezag: Stichting Islamitische School (voor Basis- en Voortgezet Onderwijs) Almere, bestuursnummer 40077 Scholen: 24EJ Islamitische bs Al-Iman in Almere 28BK Islamitische bs Al-Islaam in Hilversum 28BL Islamitische bs Al-Ishaan in Lelystad nummer: AD/RS/41790 Datum vaststelling rapport: 26 september 2008

Inspectie van het Onderwijs en Auditdienst van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Vaststelling

Dit rapport bevat de resultaten van een incidenteel onderzoek naar bestuurlijke praktijken dat heeft plaatsgevonden bij de Stichting Islamitische School (voor Basis- en Voortgezet Onderwijs). De Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) en de Auditdienst van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: auditdienst) hebben dit onderzoek uitgevoerd in de maanden januari 2008 tot en met juni 2008. In verband met de bundeling van toezichttaken verricht de Inspectie van het Onderwijs ook het financiële toezicht op de onderwijsvelden. Met ingang van 1 september 2008 is de afdeling Rekenschap van de Auditdienst OCW daarom ingebed als Directie Rekenschap in de Inspectie van het Onderwijs. Het rapport is vastgesteld door dr. L.S.J.M. Henkens, hoofdinspecteur en drs. R. Loep RA, Auditmanager Rekenschap, te Utrecht/Den Haag op 26 september 2008.

INCIDENTEEL ONDERZOEK Naast de uitvoering van onder andere kwaliteitsonderzoeken, zal de inspectie in staat moeten zijn te reageren op incidenten. Op grond van artikel 15 van de Wet op het Onderwijstoezicht (WOT) kan de inspectie daartoe uit eigen beweging dan wel op aanwijzing van de minister incidenteel onderzoek verrichten. De aanleiding kan bijvoorbeeld zijn berichtgeving in de media, Kamervragen of ernstige klachten van onderwijsdeelnemers of hun ouders. De auditdienst is op grond van artikel 175 van de Wet op het primair onderwijs en op grond van artikel 97 van de Wet op het voortgezet onderwijs bevoegd een onderzoek vanwege de minister in te stellen. Voor een incidenteel onderzoek worden onderzoeksvragen geformuleerd afhankelijk van de aard van het te onderzoeken incident. Ook de onderzoeksopzet en –uitvoering volgen geen vast stramien, maar worden per geval bepaald. In beginsel worden de bevindingen naar aanleiding van een incidenteel onderzoek vastgelegd in een openbaar rapport, tenzij de aard van het onderzoek of de omvang daarvan zich daartegen verzet.

1 van 17


Inhoudsopgave

1

Managementsamenvatting

3

2

Opdracht en werkwijze 2.1 Aanleiding 2.2 Onderzoeksvragen en werkwijze 2.3 Afbakening van het onderzoek

5 5 5 6

3

Aanstelling bestuurders en medewerkers 3.1 Onderzoeksvraag 3.2 Bevindingen

7 7 7

4

Besteding onderwijsbekostiging 4.1 Onderzoeksvraag 4.2 Bevindingen

8 8 8

5

Medezeggenschap 5.1 Onderzoeksvraag 5.2 Bevindingen

16 16 16

2 van 17


1

Managementsamenvatting

Op verzoek van de Staatssecretarissen van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: OCW) hebben de inspectie en auditdienst, als onderdeel van een themaonderzoek naar bestuurlijke praktijken binnen het islamitisch onderwijs, een onderzoek verricht bij Stichting Islamitische School (voor Basis- en Voortgezet Onderwijs) (hierna: SIS) en haar scholen. De stichting fungeert als bevoegd gezag voor de scholen Al-Iman, Al-Islaam en Al-Ihsaan. De aanleiding voor dit onderzoek zijn onregelmatigheden die de inspectie en auditdienst in 2006 en 2007 hebben geconstateerd in het kader van diverse incidentele onderzoeken bij islamitische schoolbesturen. Eén van deze onderzoeken heeft plaatsgevonden bij SIS. Dit onderzoek is daarom beperkt tot de perioden en onderzoeksgebieden die in het vorige onderzoek niet aan de orde zijn gekomen. Ook de rapportage strekt zich niet verder uit dan over de bevindingen die in dit (aanvullende) onderzoek zijn opgedaan. Voor een volledig beeld van de bevindingen bij beide onderzoeken wordt daarom tevens verwezen naar het rapport met datum 31 juli 2007. De bevindingen bij het onderzoek, waarover in dit rapport (over het onderzoek naar bestuurlijke praktijken) wordt gerapporteerd, kunnen onderdeel gaan vormen van het bestuurlijk traject dat reeds is ingezet naar aanleiding van het eerste onderzoek (met rapportagedatum 31 juli 2007). Overigens heeft SIS haar jaarrekening 2006 nog niet ingediend bij het ministerie. Dit betekent dat de bevindingen bij het jaar 2006 een voorlopig karakter hebben. Immers: het bestuur kan nog besluiten bepaalde uitgaven die vooralsnog als kosten zijn verantwoord en aldus ten laste van de rijksbijdrage zijn gebracht, op een andere wijze te verantwoorden. De doelstelling van het onderzoek is het vaststellen of de eerder genoemde onregelmatigheden breder spelen binnen het islamitisch onderwijs. Wij hebben bij uw bestuur (en scholen) een onderzoek verricht aan de hand van een drietal onderzoeksvragen. Hieronder geven wij de onderzoeksvragen aan met de belangrijkste bevindingen. 1) Is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te krijgen door aanspraak op formatie te maximaliseren, en/of is er sprake van onrechtmatigheid bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers? Dit onderzoek heeft niet geleid tot bevindingen. Het eerder uitgevoerde onderzoek waarover met datum 31 juli 2007 is gerapporteerd, kent echter wel bevindingen die passen binnen deze onderzoeksvraag.

3 van 17


2) Is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekostiging die niet wordt ingezet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden, of die wordt ingezet voor uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon van de scholen? Leerlingenvervoer In de financiële administratie van SIS is in 2006 voor een totaalbedrag van € 120.173 aan kosten en uitgaven voor leerlingenvervoer verantwoord. Voor 2007 was dit € 62.924. Het leerlingenvervoer is voor SIS tot februari 2007 uitgevoerd door de Stichting Leerlingenvervoer Flevoland. De verantwoorde kosten en uitgaven voor het leerlingenvervoer in 2006 betreffen volgens het bestuur met name gefactureerde andere diensten door Stichting Leerlingenvervoer Flevoland, niet zijnde het vervoer van de leerling van de woning naar school en terug. In februari 2007 is het leerlingenvervoer door SIS in eigen hand genomen en betreffen de uitgaven en kosten ook het vervoer van de leerling van de woning naar school en terug. Het bestuur heeft aangegeven ten aanzien van het in eigen beheer uitvoeren van het leerlingenvervoer volledig te goeder trouw te hebben gehandeld en heeft dit in februari 2007 beëindigd. Het Ministerie van OCW heeft ten aanzien van leerlingenvervoer van de woning van de leerling naar school en vice versa in het verleden aangegeven dat uit de artikelen 4 WPO en 148 WPO volgt dat dit leerlingenvervoer als een exclusieve gemeentelijke taak moet worden gezien, die niet kan worden bekostigd uit de rijksbijdrage. Overig In 2006 is er voor € 58.310 aan uitgaven gedaan voor verlangd onderwijs en verlangd voortgezet onderwijs in verschillende gemeenten in provincie Utrecht. Deze zijn volgens het bestuur noodzakelijk om in een (gemeentelijk) plan van scholen te worden opgenomen, indien SIS zou besluiten tot uitbreiding naar andere gemeenten. Het bestuur heeft in haar reactie van 4 september 2008 aangegeven dat dit bedrag dient te worden ontvangen van onderwijsburo AlAsr, maar nog steeds niet is betaald. Daarom heeft het bestuur beslag laten leggen op de bezittingen van Al-Asr en SIS Amsterdam.

3) Wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd? Op de onderstaande onderdelen wordt de regelgeving op het terrein van de medezeggenschap niet nageleefd: o De begroting, het jaarverslag en het medezeggenschapsstatuut zijn niet tijdig ontvangen door (G)MR. Overigens is het medezeggenschapsstatuut inmiddels vastgesteld door de GMR. o De schoolplannen van alle drie de scholen zijn (nog) niet vastgesteld door de MR. o Het voorlaatste en laatste formatieplan zijn niet vastgesteld door de (G)MR.

4 van 17


2

Opdracht en werkwijze

2.1

Aanleiding

In 2006 en 2007 hebben de inspectie en auditdienst incidentele onderzoeken uitgevoerd bij een aantal islamitische schoolbesturen waarbij meerdere onregelmatigheden zijn geconstateerd. De staatssecretarissen van OCW hebben de inspectie en auditdienst daarom gevraagd een breder themaonderzoek uit te voeren naar bestuurlijke praktijken in het islamitisch onderwijs. Met brief PO/BB/07/35017 van 25 september 2007 hebben de staatssecretarissen de Tweede Kamer hierover geïnformeerd. De doelstelling van het onderzoek is het vaststellen of de geconstateerde onregelmatigheden breder spelen in het islamitisch onderwijs. 2.2

Onderzoeksvragen en werkwijze

De onderzoeksvragen zijn: 1. Is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te krijgen door aanspraak op formatie te maximaliseren, en/of is sprake van onrechtmatigheid bij aanstellingen van bestuurders en medewerkers? 2. Is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekostiging die niet wordt ingezet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden, of die wordt ingezet voor uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon van de scholen? 3. Wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd? De vragen 1 en 2 behoren tot het onderzoeksdomein van de auditdienst en vraag 3 tot dat van de inspectie. In 2007 hebben inspectie en auditdienst reeds een incidenteel onderzoek uitgevoerd bij SIS. Hierbij zijn bovenstaande vragen gedeeltelijk al aan de orde gekomen voor het jaar 2006. Dit onderzoek is daarom beperkt tot de perioden en onderzoeksgebieden die in het vorige onderzoek niet aan de orde zijn gekomen. Ook de rapportage strekt zich niet verder uit dan over de bevindingen die in dit (aanvullende) onderzoek zijn opgedaan. Voor een volledig beeld van de bevindingen bij beide onderzoeken wordt daarom tevens verwezen naar het rapport met datum 31 juli 2007. De bevindingen bij het onderzoek waarover in dit rapport (over het onderzoek naar bestuurlijke praktijken) wordt gerapporteerd, kunnen onderdeel gaan vormen van het bestuurlijk traject dat reeds is ingezet naar aanleiding van het eerste onderzoek (met rapportagedatum 31 juli 2007). Voor de uitvoering van het onderzoek hebben de inspectie en de auditdienst gebruik gemaakt van de volgende werkwijzen en instrumenten:

5 van 17


• •

•

(Administratief) onderzoek van de formatieoverzichten 2004/2005, 2005/2006 en 2006/2007. Administratief onderzoek naar de geldstromen van de stichting en de scholen, die zichtbaar zijn in de financiële administratie van de stichting en toegespitst op de jaren 2006 en 2007 (het laatste jaar voor zover mutaties reeds waren geboekt ten tijde van het onderzoek bij het administratiekantoor). Documentenonderzoek en bevraging van bestuurders en/of directies en/of andere geledingen binnen de scholen, gericht op het vaststellen van naleving van regelgeving op het gebied van de medezeggenschap door het bevoegd gezag. Uitgangspunt voor de verzameling van gegevens en beoordeling van de bevindingen is de Wet medezeggenschap op scholen (WMS). Het onderzoek richt zich op de actuele situatie (schooljaar 2007/2008), in voorkomende gevallen uit te breiden tot het voorlaatste schooljaar (2006/2007).

In januari/februari 2008 heeft de inspectie bureauonderzoek uitgevoerd en de auditdienst het administratiekantoor bezocht waar de SIS haar administratie heeft ondergebracht. Op 6 maart en 14 april 2008 hebben inspectie en auditdienst gesprekken gevoerd met het bestuur van de stichting. Daarnaast heeft de auditdienst het bestuur nog vragen voorgelegd met het verzoek deze schriftelijk te beantwoorden. In april 2008 heeft de inspectie nadere informatie ingewonnen bij de medezeggenschapsraad. In specifieke gevallen heeft daarna verdiepend onderzoek plaatsgevonden. Bij haar onderzoek heeft de inspectie de volgende bronnen van informatie geraadpleegd: de begroting en bijbehorende beleidsvoornemens, het jaarverslag, het managementstatuut, het medezeggenschapsstatuut, het medezeggenschapsreglement, en de (concept) schoolplannen. Het onderzoek van de auditdienst beperkte zich voor onderzoeksvraag 2 tot (de bankrekeningen opgenomen in) de (financiële) administratie van de stichting. Bij haar onderzoek heeft de auditdienst de volgende bronnen geraadpleegd: de financiële administratie (grootboek, bankrekeningen en facturen) over 2006 en over 2007, (het laatste jaar voor zover mutaties reeds waren geboekt ten tijde van het onderzoek bij het administratiekantoor), de formatieoverzichten 2004/2005, 2005/2006 en 2006/2007 en de relevante personeelsdossiers aanwezig op het administratiekantoor. De reactie van het bestuur d.d. 4 september 2008 op het conceptrapport is in dit definitieve rapport verwerkt. 2.3

Afbakening van het onderzoek

Het onderzoek richt zich op de beantwoording van de bovengenoemde vragen. De auditdienst heeft voor de onderzoeksvragen 1 en 2 geen accountantscontrole uitgevoerd. Voor deze vragen is het onderzoek te kwalificeren als een onderzoek bedoeld in NV COS 4400. Op grond van deze voorschriften dient de accountant zijn rapportage te beperken tot feitelijke bevindingen en zich te onthouden van conclusies. Het is bij dit onderzoek de verantwoordelijkheid van auditdienst en inspectie te rapporteren over de vastgestelde feiten in het kader van de onderzoeksvragen 1 en 2. Het behoort tot de verantwoordelijkheid van de bewindslieden van OCW om aan de bevindingen van de onderzoeksvragen 1 en 2 al dan niet consequenties te verbinden. Voor onderzoeksvraag 3, die door de inspectie is onderzocht, is de gebruikelijke werkwijze van de inspectie rond toezicht en handhaving van toepassing. 6 van 17


3

Aanstelling bestuurders en medewerkers

3.1

Onderzoeksvraag

Is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te krijgen door aanspraak op formatie te maximaliseren, en/of is sprake van onrechtmatigheid bij aanstellingen van bestuurders en medewerkers?

3.2

Bevindingen

Dit onderzoek heeft niet geleid tot bevindingen. Het eerder uitgevoerde onderzoek waarover met datum 31 juli 2007 is gerapporteerd, kent echter wel bevindingen die passen binnen deze onderzoeksvraag.

7 van 17


4

Besteding onderwijsbekostiging

4.1

Onderzoeksvraag

Is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekostiging die niet wordt ingezet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden, of die wordt ingezet voor uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon van de scholen? 4.2

Bevindingen

4.2.1 Uitgaven aan leerlingenvervoer Het Ministerie van OCW heeft ten aanzien van leerlingenvervoer van de woning van de leerling naar school en vice versa in het verleden aangegeven dat uit de artikelen 4 WPO en 148 WPO volgt dat dit leerlingenvervoer als een exclusieve gemeentelijke taak moet worden gezien. Daarom zijn de uitgaven aan leerlingenvervoer in kaart gebracht die SIS in 2006 en in 2007 in het grootboek zijn geboekt. Een totaalbedrag groot € 120.173 is voor 2006 inzake kosten voor leerlingenvervoer in het grootboek van SIS geboekt. In 2007 (voor zover geboekt ten tijde van het onderzoek) is in het grootboek van SIS voor € 62.924 aan uitgaven en kosten voor leerlingenvervoer geboekt. Hieronder volgt een uitsplitsing van de uitgaven per jaar en per school. 2006 Al-Iman (24EJ) Voor Al-Iman is in de financiële administratie van 2006 een bedrag ad € 26.613 als kosten voor leerlingenvervoer geboekt. Dit bedrag bestaat gedeeltelijk uit betalingen aan Stichting Leerlingenvervoer Flevoland en voor het andere deel uit (met Stichting Leerlingenvervoer Flevoland) verrekende bedragen. Hierbij gaat het om de uitgaven verband houdend met de aanschaf van vervoermiddelen, die SIS voorfinanciert voor Stichting Leerlingenvervoer Flevoland. Al-Islaam (28BK) Voor Al-Islaam is in de financiële administratie van 2006 een bedrag ad € 31.012 als kosten voor leerlingenvervoer geboekt. Dit bedrag bestaat gedeeltelijk uit betalingen aan Stichting Leerlingenvervoer Flevoland en voor het andere deel uit verrekende bedragen. Al-Ihsaan (28BL) Voor Al-Ihsaan is in de financiële administratie van 2006 een bedrag ad € 30.058 als kosten voor leerlingenvervoer geboekt. Dit bedrag bestaat

8 van 17


gedeeltelijk uit betalingen aan Stichting Leerlingenvervoer Flevoland en voor het andere deel uit verrekende bedragen. Bovenschoolse kosten (kostenplaats 98) Op de kostenplaats Bovenschoolse kosten is in de financiële administratie van 2006 een bedrag ad € 31.003 als kosten voor leerlingenvervoer geboekt. Dit bedrag bestaat gedeeltelijk uit de aankoop van een auto en uit twee betalingen aan de Stichting Leerlingenvervoer Flevoland (waaronder één die kennelijk betrekking heeft op de school in Almere; samen groot € 21.253). Het bovenstaande kan voor 2006 als volgt worden geïllustreerd met een staatje verstrekt door het bestuur. In de opstelling van het bestuur ontbreekt de hierboven genoemde post (bovenschoolse kosten). (staat afkomstig van het bestuur)

School/ instelling Al-Iman (24EJ) Al-Islaam (28BK) Al-Ihsaan (28BL) Totaal

Gefactureerd door SLV € 26.612,67

Betaald aan SLV € 10.441,-

Verrekend in rekening-courant € 16.171,67

€ 31.011,65

€ 7.155,-

€ 23.856,65

€ 30.057,66

€ 7.155,-

€ 22.902,66

€ 87.681,98

€ 24.751,-

€ 62.930,98

Het bestuur heeft na vragen van de auditdienst over de gang van zaken omtrent het leerlingenvervoer het volgende verklaard: “Stichting Leerlingenvervoer (SLV) heeft in de jaren 2003 tot en met februari 2007 het leerlingenvervoer voor SIS georganiseerd. De doelen van deze stichting waren het adviseren en helpen van ouders bij het vervoer van hun kind(eren) van en naar een islamitische school. De SLV Flevoland had naar eigen zeggen als stichting geen winstoogmerk. De bijdragen die de ouders leverden omtrent de kosten voor het vervoer van de kinderen bedroeg € 25 (inclusief 6% btw) per kind per maand. Deze inkomsten zijn ontoereikend om de kosten van het leerlingenvervoer te dekken. Daarnaast zijn de ouders van de kinderen die gebruik maken van het leerlingenvervoer niet draagkrachtig genoeg om meer per maand te betalen voor het vervoer van hun kind(eren). De chauffeurs kregen naar zeggen van SLV een bedrag van € 160 a € 200 per maand als onkostenvergoeding. Om de kosten te dekken en de kosten voor het vervoer zoveel mogelijk te drukken maakt de stichting gebruik van overheidsregelingen, financieringen door middel van leningen, giften en inkomsten die worden verkregen voor diensten die worden geleverd aan de aangesloten scholen. Uit het voorgaande blijkt dat de schoolgaande kinderen van SIS gebruik maken van de diensten zoals deze worden geleverd door SLV Flevoland en dat SLV Flevoland zowel financieel als bestuurlijk onafhankelijk is van de SIS. Daarnaast maakte de SIS wel gebruik van de diensten van de SLV Flevoland, zoals: • het vervoeren van kinderen en het personeel i.v.m. het zwemonderwijs (wekelijks); • het vervoeren van kinderen en het personeel i.v.m. het bewegingsonderwijs (wekelijks); • het vervoeren van kinderen en het personeel naar Moskee i.v.m. het vrijdagsgebed (wekelijks); • het inzetten van de bussen i.v.m. verhuizingen dislocaties en nieuwe scholen; • het inzetten van bussen i.v.m. boodschappen voor de school; 9 van 17


• • • •

het brengen en halen van materialen, stoelen en tafels voor ouderavonden en overige bijeenkomsten; excursies leerlingen en personeel; het vervoeren van personeel i.v.m. (na)scholing; overige diensten.

Om het leerlingenvervoer mogelijk te maken is door de scholen een constructie gehanteerd, waarbij zij het vervoer lieten uitvoeren door de stichting SLV Flevoland. De door SIS aangeschafte bussen (voorgefinancierd) ten behoeve van SLV Flevoland. De bussen werden vervolgens in eigendom overgedragen aan de SLV. De door SIS bekostigde bussen werden door haar geboekt op de post “nog te declareren posten” of op rekening-courant. De SLV bracht vervolgens alle kosten voor het verrichten van diensten in rekening bij de SIS. De nota’s werden deels door SIS betaald en deels door SIS verrekend met de post “nog te declareren posten”. Zo werden de uitgaven voor de bussen door het SIS verantwoord. Naar verluid van de betrokkenen was deze constructie besproken met zowel de financiële afdeling van het ministerie van OC&W als uitvoerig met het afdelingshoofd financiële zaken van Dyade Amsterdam (naam). In het kader van bovengenoemde constructie zijn in 2005 een aantal bussen aangeschaft door SIS voor een totaalbedrag van € 44.214,98. Deze bussen zijn vervolgens aan de stichting SLV overgedragen. In 2006 zijn nog eens vier bussen door SIS aangeschaft voor een totaalbedrag van € 34.600, waarna deze zijn overgedragen aan de stichting SLV. De totale post “nog te declareren posten” bij SIS bedroeg dus € 78.814,98. De bedragen zoals in de administratie van grootboek (2006) omtrent betalingen aan Stichting Leerlingenvervoer Flevoland zijn dan ook in feite niet allen betaald. Omdat er in 2005 door het SIS twee nieuwe scholen zijn geopend zijn er door het SIS nieuwe bussen voorgefinancierd voor de SLV. Door het inzetten van het leerlingenvervoer was het mogelijk te starten met 130 leerlingen in Lelystad en 120 leerlingen in Hilversum. In het jaar 2006 heeft de SIS een bedrag van € 46.004 (AD: € 24.751 plus € 21.253 inzake bovenschoolse kosten) aan de SLV Flevoland overgemaakt voor verrichte diensten. De post rekening-courant € 78.814,98 is in het jaar 2005 en 2006 verrekend.” De auditdienst neemt kennis van deze verklaring. Zij merkt ten aanzien van de bestuurlijke onafhankelijkheid nog op dat één van de voormalige bestuursleden van SIS tevens bestuurslid is van Stichting Leerlingenvervoer Flevoland. De auditdienst heeft aan de hand van de financiële administratie vastgesteld dat de rekening-courantpositie met Stichting Leerlingenvervoer Flevoland ultimo 2006 inderdaad geheel op nihil staat. De auditdienst merkt nog op dat de bedragen genoemd door het bestuur verband houdende met de finale afrekening met Stichting Leerlingenvervoer Flevoland niet geheel overeenstemmen met saldi in de financiële administratie. De belangrijkste reden hiervoor is dat het bestuur in haar opstellingen geen rekening heeft gehouden met de bedragen op kostenplaats 98 (Bovenschoolse kosten). De auditdienst merkt in dit kader nog op dat in de financiële administratie van SIS ultimo 2006 nog vervoermiddelen zijn geactiveerd voor een bedrag van € 5.950. Hierop wordt jaarlijks € 1.487 afgeschreven (ten laste van de rijksbijdrage).

10 van 17


2007 Al-Iman (24EJ) Voor Al-Iman is in de financiële administratie van 2007 een bedrag ad € 41.145 als kosten voor leerlingenvervoer geboekt. Dit bedrag bestaat voor € 34.658 uit uitgaven t.b.v. de aanschaf van bussen en voor het restant uit benzinekosten en bushuur en dergelijke. Al-Islaam (28BK) Voor Al-Islaam is in de financiële administratie van 2007 een bedrag ad € 5.192 als kosten voor leerlingenvervoer geboekt. Dit bedrag bestaat uit een aantal kleine (dagelijkse) uitgaven in het kader van het leerlingenvervoer. Al-Ihsaan (28BL) Voor Al-Ihsaan is in de financiële administratie van 2007 een bedrag ad € 1.582 als kosten voor leerlingenvervoer geboekt. Dit bedrag bestaat uit een aantal kleine (dagelijkse) uitgaven in het kader van het leerlingenvervoer. Bovenschoolse kosten (kostenplaats 98) Op de kostenplaats Bovenschoolse kosten is in de financiële administratie van 2007 een bedrag ad € 13.518 als kosten voor leerlingenvervoer geboekt. Dit bedrag bestaat uit een groot aantal kleine (dagelijkse) uitgaven in het kader van het leerlingenvervoer, zoals wegenbelasting en verzekering. De auditdienst merkt ook voor 2007 nog op dat in de financiële administratie van SIS ultimo 2007 nog vervoermiddelen zijn geactiveerd voor een bedrag van € 5.950. Hierop wordt jaarlijks € 1.487 afgeschreven (ten laste van de rijksbijdrage). Het bestuur heeft ons over de situatie met betrekking tot het leerlingenvervoer gedurende 2007 de volgende informatie verstrekt: “Via bankafschrift is 4 keer 10.000 euro betaald aan de secretaris en drie personeelsleden van SIS voor inderdaad de aanschaf van bussen. Dit was een noodmaatregel die het stichtingsbestuur nam, daar Stichting Leerlingenvervoer haar afspraken niet nakwam en bovendien haar diensten abrupt stopte in een voor ons zeer moeilijke en ongunstige periode. Voorafgaand aan de storting van de geldbedragen en aanschaf van de bussen was de verwachting dat de bussen die Stichting Leerlingenvervoer onder haar beheer had, teruggegeven zouden worden aan SIS, althans dit is hetgeen de voorzitter van SLV, ook ten overstaan van onze advocaat (naam) had toegezegd. Niets was achteraf minder waar; SLV droeg de bussen niet over en dit zou tot gevolg hebben dat de leerlingen die de CITO-toets zouden moeten afleggen niet vervoerd konden worden en niet vooraf in de gelegenheid konden worden gesteld - als ouder – te anticiperen. Verder zou het rechtmatige bestuur het vertrouwen van de ouders verliezen daar het haar belofte niet na kon komen, met alle gevolgen van dien. Duidelijke signalen vanuit de ouders bevestigden dan ook de rust waar de gehele stichting bij gebaat zou zijn, dan ver te zoeken was geweest. Immers, stichtingsbreed zouden geen leerlingen meer vervoerd worden wat vervolgens uitschrijvingen, verwarring, mediaaandacht en onrust tot gevolg zou hebben. Hierbij werd het bestuur destijds geadviseerd door Bovenschoolmanager (naam) tevens voormalig bestuurder van SIS om over te gaan tot een actie waarbij bussen aangeschaft werden. Volledig ter goede trouw op de aanwezige kennis van de Bovenschoolmanager en de Juridisch Beleidsmedewerker is door de nieuw aangetreden bestuurder dhr. (naam) ook vervolgens overgegaan tot instemming met de aanschaf van de (AD: 10) bussen voor een bedrag van

11 van 17


€ 34.658. .....(AD: Dit bedrag is uiteindelijk verantwoord in de financiële administratie van 2007 van Al-Iman en vormt onderdeel van het bedrag ad € 41.145. Binnen dit totaalbedrag zijn meer uitgaven geboekt die kennelijk zijn betaald uit de € 40.000, die hierboven is vermeld). Opgemerkt dient te worden dat als nieuw aangetreden bestuurder was (naam nieuw toegetreden bestuurder) niet op de hoogte van het mogelijk in strijd handelen met de bekostigingsvoorwaarden zoals gesteld door het Ministerie van OC&W. Uitgaande van de adviezen van personen jarenlang werkzaam in het Primair Onderwijs en bij het SIS. Niettegenstaande de haast en spoed waarmee gehandeld moest worden, heeft het toenmalige bestuur echter zorgvuldigheid willen betrachten door een juriste van Dyade en de financiële contactpersoon erbij te betrekken voor de opstelling van het contract en advisering. Gezien het bovenstaande was het bestuur voornemens dit vervoer tijdelijk aan te bieden en ouders vooraf in de gelegenheid te stellen om zelf het vervoer te regelen. Richting ouders en alle geledingen binnen de stichting is duidelijk gecommuniceerd dat het komende schooljaar geen leerlingenvervoer door de stichting verzorgd zou worden, en zo geschiedde. Het vervoer van leerlingen is dan ook per start van het nieuwe schooljaar gestopt. Inmiddels zijn een aantal (AD: 8) van de in 2007 aangeschafte bussen verkocht.” (Hieronder volgt in de reactie van het bestuur nog een overzicht van de verkoopopbrengsten van de verkochte bussen. Uit het overzicht blijkt dat de verkoopopbrengst van de bussen € 12.400 bedraagt). In haar aanbiedingsbrief bij de schriftelijke reactie van het bestuur op vragen van de auditdienst geeft het bestuur nog aan dat: “het sedert 1 augustus 2007 officieel is gestopt met het aanbieden van leerlingenvervoer. Dit heeft tot gevolg gehad dat het aantal leerlingen –zoals enigzins was voorspeld- is gedaald, wat op haar beurt invloed heeft op de bekostiging”. Uit het voorgaande blijkt dat de kosten voor leerlingenvervoer gedurende 2007 betrekking hebben op zowel het vervoer van de leerling van zijn woning naar de school en terug als op de lijst van diensten die het bestuur voor 2006 heeft gegeven, waarvoor SIS gebruik maakte van het vervoer van Stichting Leerlingenvervoer Flevoland en waarvoor Stichting Leerlingenvervoer Flevoland een vergoeding in rekening bracht. De auditdienst stelt tenslotte nog vast dat met betrekking tot het vervoer door Stichting Leerlingenvervoer Flevoland gedurende de maand januari 2007 en een deel van februari 2007 geen uitgaven en kosten zijn verantwoord in de financiële administratie van SIS. 4.2.2 Uitgaven voor voorzieningen in huisvesting en betaalde huren Het Ministerie van OCW heeft ten aanzien van artikel 148 van de WPO, waarin is bepaald voor welke uitgaven de bekostiging voor personeelskosten en materiële instandhouding kan worden aangewend, aangegeven dat dit een limitatieve opsomming is. Hiertoe behoort niet het treffen van voorzieningen voor huisvesting in het PO. Het treffen van voorzieningen in huisvesting wordt als exclusieve taak van de gemeente gezien. Hieronder zijn per school de in 2006 en 2007 betaalde huren van schoolgebouwen aan de gemeente weergegeven. Deze uitgaven staan in direct

12 van 17


verband met de (exclusieve) huisvestingstaak van gemeenten. Al-Iman (24EJ) Voor Al-Iman is in de financiële administratie van 2006 een bedrag ad € 16.137 en in de financiële administratie van 2007 een bedrag ad € 23.292 als kosten voor kosten huur en medegebruik geboekt. Het bedrag voor 2006 betreft het gebruik van acht lokalen in het noodgebouw aan de Pimpernelstraat voor het laatste kwartaal 2005 ad € 4.563 en de eerste zeven maanden van 2006 ad € 11.574. In het bedrag ad € 23.292 is de huur van de acht lokalen in het noodgebouw aan de Pimpernelstraat voor de laatste vijf maanden van 2006 begrepen (€ 8.267), alsmede de huur van de acht lokalen voor de eerste negen maanden van 2007 (€ 15.025). De huur van de lokalen wordt betaald aan gemeente Almere. Al-Ihsaan (28BL) Voor Al-Ihsaan is in de financiële administratie van 2006 een bedrag ad € 18.780 als kosten voor kosten huur en medegebruik geboekt. In 2007 zijn geen kosten en uitgaven betreffende huur en medegebruik verantwoord. Wij hebben bij het bestuur gevraagd om uitleg over de uitgaven voor de huur en medegebruik. Het bestuur heeft hierop als volgt geantwoord: “De kosten die hiermee bedoeld worden zijn de kosten voor de dependance in de Gemeente Almere. Daar de hoofdlocatie, wat 16 jaar geleden als tijdelijke huisvesting was gegeven, bij lange na niet toereikend genoeg was diende er een 8tal lokalen bij te komen. Dit heeft geresulteerd in het gebouw aan de Pimpernelstraat te Almere wat momenteel wordt gebruikt als dependance van de Al-Imanschool. Naar begrepen is door de gemeente Almere in het jaar 2006 een bedrag van € 206,68 per lokaal per maand. De Al-Iman heeft 8 lokalen nodig wat resulteerde in 2006: € 206,68 * 8 = € 1.653,44 per maand (€ 4.960,32 per kwartaal). Over het jaar genomen betekent dit een bedrag van € 19.841,28. Voor het jaar 2007 rekent de gemeente € 208,68 per lokaal per maand. Wat resulteerde in een totaalbedrag van € 20.033,28”. Wij hebben kennis genomen van de toelichting van het bestuur. De toelichting verduidelijkt de kosten en uitgaven voor Al-Iman. Het bedrag dat in 2006 als kosten huur en medegebruik is verantwoord voor Al-Ihsaan, wordt hiermee echter niet verduidelijkt. Het bestuur heeft in haar reactie van 4 september 2008 op het concept-rapport het volgende medegedeeld:“Voor het in het medegebruik nemen van de noodlokalen van basisschool Al-Ihsaan worden vanaf 2005 kosten in rekening gebracht door de gemeente Lelystad. Tot op heden hebben wij voor het jaar 2007 nog geen facturen mogen ontvangen voor het medegebruik. Reden daarvoor is een achterstand bij de gemeente Lelystad dit bleek nadat de gemeente was gecontacteerd. Wij hebben wel bedrag voor 2007 gereserveerd hiervoor. Ik verwijs u voor het gemak naar e-mail correspondentie zie hiervoor bijlage 7.” De auditdienst heeft kennis genomen van deze bijlage. Hieruit blijkt inderdaad dat er nog sprake moet zijn van medegebruikskosten. De hoogte ervan blijkt niet uit het e-mailbericht van de gemeente. 4.2.3 Uitgaven voor verlangd onderwijs Een bedrag groot € 58.310 is in 2006 op kostenplaats 98 (bovenschoolse 13 van 17


kosten) verantwoord, verband houdend met verrichte uitgaven voor Verlangd onderwijs in de provincie Utrecht. Dit bedrag is als volgt te specificeren: Verlangd onderwijs in gemeente Utrecht Verlangd onderwijs in gemeente Nieuwegein Verlangd voortgezet onderwijs in gemeenten Utrecht, Nieuwegein, Zeist, IJsselstein, Houten en Geldermalsen

€ 23.205 € 17.612 € 17.493 € 58.310

Wij hebben bij het bestuur uitleg gevraagd over deze post en geïnformeerd ten laste van welke financieringsbron de uitgaven voor verlangd onderwijs zijn gekomen. Het bestuur heeft ons de volgende informatie verstrekt: “De facturen waar het hier om gaat betreffen de facturen ten behoeve van uitgevoerd onderzoek door ITS, noodzakelijk voor het oprichten van een school in de Gemeente Utrecht. Het onderzoek is uitgevoerd door dhr. N. Kessel van ITS – Radbout Universiteit te Nijmegen. Om als school in het plan van scholen te worden opgenomen dient aan een aantal voorwaarden te worden voldaan. De belangrijkste is dat aangetoond wordt dat er voor de aangevraagde school voldoende belangstelling is. Die belangstelling kan worden aangetoond op basis van indirecte en directe meting. Na onderzoek te hebben verricht naar de gebruikte middelen blijkt dat naar zeggen de bedoeling bestond bij het voormalig bestuur dit onderzoek te bekostigen van gegenereerde inkomsten vanuit het samenwerkingsverband en onderwijsburo Al Asr in Amsterdam. De SIS had hierin een samenwerkingsverband waarbij inkomsten gegenereerd zijn. Nader onderzoek moet uitwijzen naar de exacte hoogte van dit bedrag.” Wij hebben kennis genomen van de toelichting van het bestuur. Uit de financiële administratie heeft de auditdienst op kunnen maken dat de door het bestuur aangeduide financieringsbron, een ontvangst van € 58.682 van Stichting Islamitische School Amsterdam/Onderwijsburo Al Asr betrekking heeft op een afrekening van wederzijds door te berekenen kosten. SIS heeft blijkens de afrekening € 99.927 te vorderen van Stichting Islamitische School Amsterdam/Onderwijsburo Al Asr inzake door SIS betaalde salariskosten voor Stichting Islamitische School Amsterdam/Onderwijsburo Al Asr en Stichting Islamitische School Amsterdam/Onderwijsburo Al Asr heeft € 41.245 betaald voor SIS inzake bureaukosten. Per saldo heeft Stichting Islamitische School Amsterdam/Onderwijsburo Al Asr daarom € 58.682 betaald. Als deze post betrekking heeft op een onderlinge verrekening van kosten, dan kan deze niet tevens gebruikt worden als financiering voor de uitgaven voor verlangd onderwijs. Het bestuur heeft in haar reactie van 4 september 2008 op het concept rapport het volgende medegedeeld: “Zoals eerder gebleken zijn er in 2006 de uitgaven gedaan voor verlangd onderwijs in de provincie Utrecht voor een bedrag van € 58.310. In de eerdere toelichting was informatie ingewonnen bij het voormalige bestuur waarna duidelijk werd dat dit onderzoek bekostigd zou worden uit gegenereerde inkomsten vanuit het samenwerkingsverband “Al-Asr”. Opgenomen in dit conceptrapport wordt vermeld dat het bedrag wat uit de financiële administratie opgemaakt is betrekking heeft op een verrekening van kosten. Dit is juist geconstateerd. Het bedrag wat de uitgaven voor verlangd onderwijs zou moeten opvangen is tot op heden niet uitgekeerd door Stichting

14 van 17


Al-Asr. Het nieuwe bestuur heeft het samenwerkingsverband opgezegd in 2007. Nadien zijn er een aantal pogingen ondernomen om de verrekening van zowel de kosten als de inkomsten te laten plaats vinden. Daar het bestuur van Al-Asr tevens bestuur van I.S.A. te Amsterdam hiertoe na talloze berichten niet toe is overgegaan waren wij genoodzaakt juridische maatregelen te nemen. Op dit moment heeft de S.I.S. beslag laten leggen op zowel de rekening van Al-Asr alsmede de rekening van I.S.A. om een spoedige afwikkeling te forceren”.

15 van 17


5

Medezeggenschap

5.1

Onderzoeksvraag

De centrale vraag – wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd? – is uitgewerkt in twee deelvragen: 1) Heeft de school een medezeggenschapsraad, die voldoet aan daarvoor geldende wettelijke randvoorwaarden, zoals blijkt uit de samenstelling van de medezeggenschapsraad en de tweejaarlijkse vaststelling van een medezeggenschapsstatuut? En: 2) Heeft de school een medezeggenschapsraad, die functioneert volgens de geldende wettelijke voorschriften, zoals blijkt uit de toezending van belangrijke documenten zoals begroting, formatieplan en schoolplan, en de uitoefening van het advies- en/of instemmingsrecht naar aanleiding daarvan? Meer bepaald gaat het bij deze vragen om de volgende elementen: a) Uit hoeveel leden bestaat de MR? Uit welke geledingen zijn deze afkomstig? b) Zijn MR-leden verkozen via een geheime, schriftelijke stemming? c) Heeft de MR gedurende schooljaar 2007/2008 en 2006/2007 (waar van toepassing) van het bevoegd gezag ontvangen: - de begroting en bijbehorende beleidsvoornemens; - (voor 1 juli 2007) het jaarverslag; - (aan het begin schooljaar) het managementstatuut. d) Heeft het bevoegd gezag in de afgelopen twee jaar tenminste één maal het medezeggenschapsstatuut vastgesteld? Heeft het bevoegd gezag een medezeggenschapsreglement vastgesteld? e) Heeft de MR instemming gegeven aan het thans geldende schoolplan? f) Heeft de personeelsgeleding van de MR instemming gegeven aan het thans geldende formatieplan?

5.2

Bevindingen

5.2.1 Samenstelling MR Bij alle scholen bestaat de MR en de GMR uit tenminste 4 leden. Daarvan is de helft afkomstig uit de geleding van het personeel en de andere helft uit de oudergeleding. De MR-leden zijn niet verkozen via een geheime, schriftelijke stemming. Het bestuur geeft aan dat het moeilijk is MR-leden te vinden, vooral wat betreft de geleding van ouders/verzorgers. Nadat zich niet voldoende leden hadden opgegeven voor verkiezing, is er een schriftelijke oproep gedaan voor MRleden. Het beperkte aantal aanmeldingen maakte het niet noodzakelijk verkiezingen te houden. De betrokkenen zijn vervolgens toegetreden tot de MR. De huidige voorzitter van de GMR is als LIO en als administratief medewerker verbonden aan een van de scholen en nog maar kort in functie als voorzitter. Deze voorzitter is tussentijds aangetreden. Volgens het bestuur is dit 16 van 17


gebeurd met schriftelijke instemming van de overige GMR leden. Dit laatste wordt nog schriftelijk bevestigd door het bevoegd gezag.

5.2.2 Beschikbaarstelling stukken De (G)MR heeft gedurende schooljaar 2007/2008 en 2006/2007 van het bevoegd gezag de begroting en bijbehorende beleidsvoornemens, het jaarverslag over 2007 en het managementstatuut niet ontvangen. Dit hangt voor de jaarrekening 2006 mede samen met het bestuurlijk traject, waardoor deze niet definitief vastgesteld kon worden. Het bevoegd gezag heeft in de afgelopen twee jaar inmiddels tenminste eenmaal het medezeggenschapsstatuut vastgesteld. Het bevoegd gezag heeft ook een medezeggenschapsreglement vastgesteld. Het statuut en het reglement zijn inmiddels dus wel vastgesteld, maar niet op het tijdstip dat wettelijk is voorgeschreven. De school voldoet hiermee gedeeltelijk aan de betreffende voorschriften.

5.2.3 Instemmingsrecht De (G)MR heeft geen instemming gegeven aan de thans geldende schoolplannen. De personeelsgeleding van de MR heeft geen instemming gegeven aan het thans geldende formatieplan. De school voldoet hiermee niet aan de betreffende voorschriften. Toelichting: De schoolplannen van twee van de drie scholen zijn in conceptvorm klaar en voor de derde school is een variant van het schoolplan klaar. Twee van de drie concepten moeten echter nog worden voorgelegd aan de (G)MR en aan het bevoegd gezag: ze zijn dus alle drie nog niet vastgesteld.

17 van 17

RAPPORT VAN EEN INCIDENTEEL ONDERZOEK NAAR BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN

Recommend Documents