Publieke waarde(ring) Samenwerken bij dagbesteding in asielzoekerscentra
Naam student: Anique Martha Eugénie van der Vuurst Studentnummer: 402392 E-mail:
[email protected] /
[email protected] Module: Masterthesis Publiek Management Opleiding: Master Bestuurskunde (voltijd) Faculteit: Faculteit Sociale Wetenschappen Onderwijsinstelling: Erasmus Universiteit Rotterdam Studiejaar: 2014/2015 Plaats en datum: Rotterdam, september 2015 Begeleider: prof. dr. M.J.W. (Mark) van Twist Tweede lezer: dr. F.B.L.(Frans-Bauke) van der Meer Ontwerp voorblad: Maikel Hagen
Voorwoord 2
Voor u ligt het eindproduct van mijn master Publiek Management. Met het afronden van deze master komt er tevens een einde aan mijn zesjarige studentenleven. Een leven dat begon in 2009 bij de HBO Management Economie en Recht in Haarlem. In 2013 besloot ik om de stap te zetten naar het Wetenschappelijk Onderwijs. Een stap waar ik tot op de dag vandaag niet alleen blij mee ben, maar inmiddels ook trots op ben geworden. Twee jaar geleden begon ik aan het pre-master Bestuurskunde traject aan de Erasmus Universiteit in Rotterdam. Het eerste
jaar
werd
gekenmerkt
door
een
gezonde
dosis
stress
en
spanning. Na het afronden van het traject ben ik begonnen aan de master
Publiek
vraagstukken
management.
centraal
Een
staan
en
master waarbij
waarbij de
strategische
focus
ligt
op
de
samenwerking tussen de publieke sector, markt en maatschappij. Passend
bij
de
focus
van
mijn
master
heb
ik
een
masterthesis
geschreven over de samenwerking binnen het asielvraagstuk tussen een publieke
organisatie
onderwerp
ben
ik
en
een
gekomen
non-profit
tijdens
mijn
organisatie.
stage
bij
de
Tot
dit
Nederlandse
School voor Openbaar Bestuur(NSOB). Daar heb ik meegewerkt aan een onderzoeksopdracht over alternatieve vormen van asielopvang. Nu ik met deze masterthesis in mijn hand op de finishlijn van mijn studentenleven
sta,
wil
ik
graag
een
aantal
mensen
bedanken.
Allereerst gaat mijn dank uit naar mijn ouders Corine & Eric en mijn broer Ramón, zonder hun luisterende oren, steun en wijsheid was het mij niet gelukt om deze master tot een goed einde te brengen. Verder gaat mijn dank uit naar mijn begeleider prof. dr. Mark van Twist, ik wil hem graag bedanken voor zijn wijze en scherpe inzichten en voor de interessante en inspirerende stageplek bij de NSOB. Ook de tweede lezer dr. Frans-Bauke van der Meer wil ik danken voor de kritische noten
die
hij
interessante
op
mijn
masterthesis
ateliercolleges.
Voor
heeft
geplaatst
het
redigeren
en
voor
van
de
deze
masterthesis wil ik Corrie van Otegem bedanken. Last but not least wil ik mijn NSOB-collega’s bedanken voor een prettige en leerzame stageperiode. In het bijzonder wil ik Daphne Bressers, Jorgen Schram en
Ilsa
de
Jong
bedanken
voor
hun
feedback.
3
ondersteuning,
adviezen
en
Het afgelopen jaar heb ik veel geleerd en ik wil deze inzichten en ervaringen graag met u delen. Ik wens u veel leesplezier. Anique van der Vuurst, september 2015
Samenvatting In deze afstudeerscriptie is er gekeken naar een samenwerking tussen twee
partijen
in
de
samenwerking
vindt
Asielzoekers
(COA)
dagbesteding
plaats en
de
tussen
op
asielzoekerscentra.
het
Centraal
Orgaan
vrijwilligersorganisatie
De
opvang
Stichting
de
Vrolijkheid. Uit het vooronderzoek van deze scriptie is gebleken dat er binnen het asielvraagstuk twee dominante perspectieven zijn die met elkaar botsen. Deze perspectieven zijn terug te zien in de twee partijen die samenwerken. Dit leidde tot de centrale vraag van dit onderzoek:
hoe
komen
het
COA
en
Stichting
de
Vrolijkheid
in
coproductie tot de creatie van publieke waarde bij de invulling van de
dagbesteding
op
een
asielzoekerscentrum
(AZC)?
Om
deze
verkennende onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden is er gebruik gemaakt van de publieke waarde-theorie van Moore en de coproductietheorie
van
Bekkers.
De
antwoorden
zijn
met
behulp
van
literatuurstudie, interviews en observatie verworven. In
termen
van
publieke
waarde
is
naar
voren
gekomen
dat
er
verschillende definities bestaan over wat publieke waarde betekent en
omvat.
Op
basis
van
dit
onderzoek
zijn
er
twee
essentiële
aspecten naar voren gekomen die van belang zijn bij de creatie van publieke
waarde.
Allereerst
waardering
van
anderen
waardering
zorgt
voor
gaat
voor de
het
bij
een
publiek
creatie
van
publieke goed
waarde
of
publieke
om
de
dienst.
De
waarde.
Een
vervolgstap hierop is dat men zich bij de creatie van publieke waarde moet realiseren van wie men deze waardering wil, zodat daar actief op kan worden ingespeeld.
4
Voortbouwend op deze inzichten is binnen de coproductie tussen het COA en stichting de Vrolijkheid te zien dat er twee waarden worden nagestreefd. Allereerst blijkt dat beide partijen het eens zijn over de noodzaak van de dagbesteding. Maar zij verschillen in de waarde die zij binnen de dagbesteding willen nastreven. Bij het creëren van publieke
waarde
wil
het
COA
de
waardering
van
de
politiek
en
Nederlandse samenleving. Terwijl de Vrolijkheid de waardering wil van de bewoners van de opvangcentra. Dit verschil in waardering botst
als
het
gaat
over
de
inhoud
van
de
activiteiten.
Beide
partijen hebben door de verschillende groepen waarvan zij waardering willen, andere prioriteiten. In de praktijk is te zien dat degene die betaalt, bepaalt. Wat tot gevolg heeft dat het COA, degene die betaalt,
nadrukkelijk
de
inhoud
van
de
dagbesteding
bepaalt
en
daarmee de ruimte van de Vrolijkheid beperkt. De Vrolijkheid is binnen de coproductie steeds op zoek naar mogelijkheden om haar ruimte
uit
te
breiden
zodat
zij
waarde
kan
creëren
voor
haar
doelgroep, namelijk de bewoners van de opvangcentra. Deze dynamiek houdt de partijen scherp, maar vertroebelt gelijktijdig de focus op de waarde die zij willen realiseren.
5
Inhoudsopgave Voorwoord ................................................................................................................................. 2 Samenvatting ............................................................................................................................. 4 Figuren ....................................................................................................................................... 8 1 Inleiding................................................................................................................................... 9 1.1 Aanleiding ........................................................................................................................ 9 1.2 Probleemstelling ............................................................................................................ 15 1.3 Relevantie....................................................................................................................... 16 1.3.1 Wetenschappelijk .................................................................................................... 16 1.3.2 Maatschappelijk ...................................................................................................... 16 2 Theoretisch kader ................................................................................................................. 18 2.1 Public value .................................................................................................................... 18 2.1.1 Ontwikkeling van het overheidshandelen en centrale waarden ............................ 18 2.1.2 Sturen met de samenleving in het achter hoofd .................................................... 19 2.1.3 De overheid gericht op maatschappelijke meerwaarde ......................................... 20 2.1.4 Publieke waarde ...................................................................................................... 20 2.1.5 The Strategic Triangle .............................................................................................. 21 2.1.6 Publieke waarde: een oplossing of een nieuw probleem? ..................................... 26 2.2 Coproductie.................................................................................................................... 28 2.2.1 Burgers werken mee ............................................................................................... 28 2.2.2 Coproductie: een variërend concept ...................................................................... 28 2.2.3 Gelukkig samen of toch prettig gescheiden............................................................ 31 2.3 Theoretisch model ............................................................................................................. 33 3 Methodologie........................................................................................................................ 34 3.1 Onderwerp en Methode van Onderzoek ....................................................................... 34 3.1.1 Onderzoeksobject ................................................................................................... 34 3.1.2 Onderzoeksdesign ................................................................................................... 34 3.1.3 Case-selectie ........................................................................................................... 35 3.1.4 Onderzoeksstrategie ............................................................................................... 35 3.2 Onderzoekstechnieken & deelvragen ............................................................................ 37 3.3 Onderzoeksactiviteiten .................................................................................................. 38 3.4 Theoretische lens ........................................................................................................... 41 3.5 Operationalisering.......................................................................................................... 42 3.5.1 Dataverwerking ....................................................................................................... 43 3.6 Betrouwbaarheid & Validiteit ........................................................................................ 44 6
4 Bevindingen........................................................................................................................... 45 4.1 Cases .............................................................................................................................. 45 4.1.1 Almere ..................................................................................................................... 45 4.1.2 Alkmaar ................................................................................................................... 50 4.1.3 Utrecht .................................................................................................................... 52 4.2 Landelijk perspectief op de samenwerking ................................................................... 55 4.3 Omgevingsfactoren ........................................................................................................ 59 4.4 Publieke waarde en Coproductie ................................................................................... 60 4.4.1 Legitimiteit en steun ............................................................................................... 60 4.4.2 Middelen ................................................................................................................. 62 4.4.3 Maatschappelijke doelen ........................................................................................ 63 4.5 Het verklaren van de bestaande situatie ....................................................................... 65 5 Conclusie en discussie ........................................................................................................... 67 5.1 Beantwoording probleemstelling .................................................................................. 67 5.1.2 Een blik op de toekomst.......................................................................................... 70 5.2 Discussie ......................................................................................................................... 72 5.2.1 Kritische kijk op de theorie ..................................................................................... 72 5.2.2 Beperkingen van het onderzoek ............................................................................. 74 5.3 Aanbevelingen................................................................................................................ 76 5.3.1 Suggesties vervolgonderzoek.................................................................................. 77 6 Literatuurlijst ......................................................................................................................... 79 7 Bijlagen .................................................................................................................................. 83 7.1 Respondenten overzicht ................................................................................................ 83 7.2 Topic list.......................................................................................................................... 84 7.3 Interview vragen ............................................................................................................ 85 7.4 Figuren referenties ......................................................................................................... 85
7
Figuren Figuur 1 Overzicht asielaanvraag procedure
P. 10
Figuur 2 Strategic Triangle
P. 21
Figuur 3 Omgevingsoverzicht publieke organisaties
P. 22
Figuur 4 Waardenoverzicht
P. 22
Figuur 5 Afhankelijkheidstabel
P. 28
Figuur 6 Theoretisch model
P. 32
Figuur 7 Respondentenoverzicht
P. 38
Figuur 8 Theoretische lens
P. 40
Figuur 9 Operationalisatie
P. 41
Figuur 10 Legitimiteit en Steun
P. 59
Figuur 11 Middelen
P. 61
Figuur 12 Maatschappelijke doelen
P. 62
8
1 Inleiding 1.1 Aanleiding “Ik hielp in het restaurant van mijn ouders. Toen ik dertien jaar was, kwamen de strijders van AlShabaab. Ik moest als kindsoldaat voor hen komen werken, maar mijn vader wilde dat niet. Ze schoten hem midden in het restaurant dood. Ik werd meegenomen en mijn gezicht werd bewerkt met messen. Later ben ik met anderen ontsnapt. Tijdens onze vlucht werden twee jongens doodgeschoten. Mijn moeder verkocht alles wat ze had, zodat ik kon vluchten.”1
“De alsmaar stijgende toestroom van vluchtelingen zorgt voor ontwrichting van de samenleving: het draagvlak voor opvang neemt af, het zet onze sociale voorzieningen onder druk en we weten niet wie we binnenhalen: een echte vluchteling, een gelukszoeker of een terrorist. Met het creëren van voldoende veilige opvang in de regio, maken we asielaanvragen in Europa overbodig.”2
Het vraagstuk omtrent de opvang van asielzoekers is een complex onderwerp waar bestuurders al decennia mee worstelen. Er is sprake van een controverse in het asielvraagstuk (Geuijen, 2004). De controverse bestaat uit twee verschillende visies die binnen het vraagstuk lijnrecht tegenover elkaar staan. Enerzijds bescherming van vluchtelingen en het bieden van een veilig onderkomen. Anderzijds het beheersen van migratie en het beschermen van het nationale belang. Oftewel het recht van het individu op bescherming staat tegenover het recht van de staat om zelf te bepalen wie toegelaten mag worden tot haar politieke gemeenschap en welke rechten iemand geniet (Geuijen, 2004). Om deze tegenstrijdigheid beter te begrijpen wordt er kort ingezoomd op de oorsprong van beide visies. Allereerst het beheersen van migratie; in de kern van deze visie ligt dat de staat de belangen van zijn burgers behartigt. De staat handelt vanuit een overtuiging die belangen van de burgers vooropstelt, het zogenaamde nationale belang. Om daarin te kunnen voorzien wordt er van de overheid verwacht dat zij verschillende functies op zich neemt zoals het symboliseren van eenheid door middel van handhaving van wet en regelgeving en het bevorderen van de welvaart en het welzijn van de staat en haar burgers. In Nederland vindt de besluitvorming omtrent deze kwesties plaats in het parlement, het hoogst verkozen beraadslagende orgaan van een democratie. Geuijen (2004) spreekt over een vanzelfsprekende neiging van politici om te benadrukken dat de belangen van burgers voor gaan op de belangen van niet-burgers oftewel vluchtelingen. De nationale belangen hebben een 1
Het verhaal van Abdil (18) gevlucht uit Somalië. Leven in veiligheid – tentoonstelling Vluchtelingen werk Nederland [https://www.leveninveiligheid.nl/] 2
VVD wil einde aan asielstroom Europa [http://www.vvd.nl/nieuws/458/vvd-wil-einde-aan-asielinstroomeuropa#lezen]
9
fundamentele invloed op de richting van het migratie- en asielbeleid. Mensenrechtenverdragen en humanitaire overweging spelen een belangrijke rol in het temperen van de nationale belangen. Het nationale belang prevaleert boven het individuele beschermingsbelang van vluchtelingen.
De bescherming van vluchtelingen is vastgelegd in internationale verdragen. Waarvan artikel 14 van de Universele Verklaring van de Rechten van Mens het belangrijkste artikel is, als het gaat over asiel. Daarin wordt bepaald dat iedereen het recht heeft om asiel te zoeken en te genieten. Geuijen (2004) benadrukt dat er in het artikel niet staat vermeld dat landen de plicht hebben om asiel te verlenen; dat betekent echter niet dat vluchtelingen recht hebben om asiel te krijgen, het betekent dat vluchtelingen niet zonder meer asiel krijgen; het is een gunst wanneer die wordt verleend door het gastland. Naast de internationale verdragen worden sommige mensenrechten ook bepaald in het gewoonterecht: bepaalde normen die algemeen geaccepteerd zijn (Geuijen, 2004, P.8). Het gewoonterecht verbindt landen die de verdragen niet hebben ondertekend alsnog aan de fundamentele bepalingen van mensenrechtenverdragen. Dit betekent dat asiel niet meer een interne aangelegenheid van een land is, maar een internationaal geldende norm voor alle landen. Het gewoonterecht legt hierdoor een beperking op aan de soevereiniteit van een land. Dat kan zelf niet meer bepalen wie het wel of niet als vluchteling toelaat. Het inperken van soevereiniteit van landen is een voortdurend punt van discussie binnen de internationale gemeenschap. Ook vanwege het feit dat er geen toezichthoudende of handhavende instantie is voor de internationale verdragen. Staten zijn alleen ten opzichte van elkaar verantwoording verschuldigd vanwege het feit dat het vluchtelingenverdrag in nationale wetgevingen zijn uitwerking heeft. Naast de juridische wetten en verdragen spelen ook andere normen en waarden een belangrijke rol bij de richting van het asielbeleid. Geuijen (2004) benoemt naast het juridische argument nog vier andere argumenten die landen aanvoeren als reden voor het opvangen van vluchtelingen: 1) internationale solidariteit 2) religieuze aard 3) schuldgevoel uit het verleden 4) vrijheids- en gelijkheidsprincipe.
In Nederland zijn de publieke organisaties die zich bezighouden met het asielvraagstuk ondergebracht in de vreemdelingenketen. De vreemdelingenketen houdt zich zowel bezig met het vreemdelingenbeleid dat betrekking heeft op mensen die illegaal verblijven in Nederland als met het asielvraagstuk waar mensen een aanvraag doen voor het verkrijgen van een verblijfsvergunning. Dit onderzoek richt zich op het asielvraagstuk. Binnen de vreemdelingenketen zijn er vier publieke organisaties betrokken: de Integratie en Naturalisatie Dienst (IND) het orgaan van de overheid dat gaat over de toewijzing van verblijfsvergunningen, het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) dat verantwoordelijk is voor de huisvesting van mensen die een asielaanvraag hebben ingediend, de Dienst Terugkeer en Vertrek (DV&T) die belast is met het ondersteunen en organiseren van de
10
terugkeer van mensen die zijn afgewezen voor een verblijfsvergunning en tot slot Gemeenten: mensen die een verblijfsvergunning hebben gekregen, krijgen van de Gemeente een woning toegewezen waar zij gedurende de geldigheid van de vergunning mogen verblijven. Onderstaande
afbeelding geeft een overzicht van de asielprocedure.
Figuur 1 Overzicht asielaanvraag procedure
In het Nederlandse asielbeleid komen eerdergenoemde tegenstrijdige visies samen. Enerzijds worden vluchtelingen beschermd door hen sober doch humaan op te vangen in asielzoekerscentra. Anderzijds wordt het nationale belang beschermd door deze mensen pas te laten integreren in de Nederlandse maatschappij zodra zij een verblijfsvergunning hebben. De achterliggende reden hiervan is dat asielbeleid gepaard gaat met een terugkeerbeleid. In de kern van het asielbeleid wordt bepaald onder welke voorwaarden en criteria mensen worden toegelaten. Mensen die niet voldoen aan de vereisten krijgen geen toegang en moeten terugkeren naar het land van herkomst of elders heen gaan. Het asielbeleid is erop gericht dat alleen mensen met een verblijfsvergunning in Nederland een bestaan kunnen opbouwen. Dit om te voorkomen dat mensen waarvan nog onduidelijk is of zij mogen blijven, iets opbouwen dat zij later moeten achterlaten omdat zij geen verblijfsvergunning krijgen. Na de asielaanvraag verblijven mensen in asielzoekerscentra in
11
afwachting van de beslissingen van het IND. Men zou kunnen stellen dat mensen in asielzoekerscentra zich letterlijk bevinden in de wachtkamer van Nederland. Een plek die volgens het rapport Verloren Tijd (ACVZ, 2013) van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) mensen noch inspireert noch activeert om actief bezig te zijn met de inburgering of met de terugkeer naar het land van herkomst. In dat rapport benadrukt de ACVZ het belang van dagbestedingsactiviteiten in het AZC. De voortdurende verblijfsonzekerheid en het gedwongen nietsdoen zorgen voor stress en een passieve houding bij asielzoekers. Een nuttige dagbesteding voorkomt hospitalisatie van bewoners enerzijds en geeft hen anderzijds de mogelijkheid tot een zingeving en het verzetten van hun gedachten.
Het verantwoordelijke instituut voor de opvang van asielzoekers is het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA). Het COA is een ZBO dat valt onder politieke verantwoording van het ministerie van Veiligheid en Justitie. De taak van het COA is wettelijk vastgelegd in de Wet Centraal Orgaan opvang Asielzoekers en omvat onder andere de materiële en immateriële opvang van asielzoekers (art. 3 lid 1 sub a Wet COA). Het COA beheert de opvanglocaties en is verantwoordelijk voor het organiseren van dagbestedingsactiviteiten, wat onderdeel uit maakt van de immateriële opvangtaak. In het organiseren van de dagbestedingsactiviteiten werkt het COA samen met andere partijen om maatschappelijke meerwaarde te creëren. Oftewel het COA coproduceert met anderen in de dagbesteding en wil daarbij als uitkomst publieke waarde creëren. De dagbesteding moet door meerdere partijen gewaardeerd worden, niet alleen door de bewoners van het asielzoekerscentrum maar ook door de samenleving.
Een van die partijen waarmee het COA coproduceert, is Stichting de Vrolijkheid een vrijwilligersorganisatie die kunstprojecten met bewoners van de asielopvangcentra organiseert. Haar activiteiten zijn hoofdzakelijk gericht op kinderen, jongeren en hun ouders. Het uitgangspunt dat zij bij de projecten hanteert is de veerkracht van de mens, door het organiseren van activiteiten doet zij een appèl op deze veerkracht. Naast het organiseren van dagbestedingsactiviteiten probeert de stichting ook op te komen voor de belangen van de asielzoekers. Daarbij voert zij actie door middel van campagnes waarin zij het recht van de vluchteling benadrukt en aandacht vraagt voor de situatie in een AZC.
Het is interessant om deze samenwerking te onderzoeken, omdat op beleidsmatig niveau er geen overeenstemming mogelijk lijkt te zijn tussen beide perspectieven van enerzijds algemeen belang en anderzijds bescherming van de vluchteling. In de praktijk blijkt het echter wel mogelijk te zijn om samenwerking te realiseren ondanks de tegenovergestelde perspectieven. Het lijkt erop dat het COA en stichting de Vrolijkheid werken vanuit twee tegenovergestelde perspectieven, waar vanuit men
12
andere waarden nastreeft. Op het eerste gezicht lijkt deze samenwerking op een aantal plaatsen te schuren. Hoe ziet de samenwerking er uit als partijen binnen een beleidsvlak samenwerken en daarbij verschillende ideeën hebben over wat er gerealiseerd moet worden, welke prioriteiten er moeten worden gesteld en welke waarden centraal staan? Om dieper in te kunnen gaan op deze samenwerking is het belangrijk dat eerst de positie van partijen afzonderlijk in kaart wordt gebracht om inzichtelijk te maken, welke eigen prioriteiten er worden gesteld, en bijvoorbeeld over welke middelen zij beschikken. Hierbij wordt er gebruik gemaakt van de "publiekewaardetheorie" van Mark Moore (1995). De informatie verkregen uit deze theorie helpt bij het duiden van de samenwerking. De samenwerking wordt ook geduid met behulp van de "coproductietheorie" van Victor Bekkers (1995).
De activiteitenprogramma’s die door het COA worden aangeboden op asielzoekerscentra zijn afhankelijk van de fase van de asielprocedure waarin een bewoner zich bevindt (COA.nl, 2015)3. Het COA biedt verschillende educatieve programma’s aan zoals Nederlandse les en het programma ‘kennis van de Nederlandse Samenleving’. Verder is er op elk AZC een open leercentrum, een ruimte waar bewoners gebruik kunnen maken van computers om te werken of om gebruik te maken van het internet. De Stichting voor Vluchteling-studenten UAF biedt ondersteuning aan bewoners van de AZC die onderwijs willen volgen. De ondersteuning bestaat uit voorlichting, advies en begeleiding tijdens de studie, bemiddeling naar werk en financiële ondersteuning. Voor alle kinderen in Nederland geldt de leerplicht, ook voor kinderen die verblijven in asielzoekerscentra. Aan ieder asielzoekerscentrum is een basisschool gekoppeld (COA.nl, 2015). Kinderen tussen de 12 en 18 jaar gaan eerst naar een internationale schakelklas, zodra zij voldoende Nederlands spreken kunnen zij instromen in de voor hen gepaste onderwijsvorm. Asielzoekers mogen werken in Nederland, hieraan zit een maximum verbonden van 24 weken per jaar. Inkomsten die verworven worden met werk worden ingehouden op het leef- en kleedgeld. Bewoners zijn zelf verantwoordelijk voor het zoeken van werk, het COA geeft daarbij advies maar bemiddelt niet. Bewoners worden in het centrum betrokken bij de dagelijkse werkzaamheden en krijgen daarvoor een kleine vergoeding. Daarnaast is het ook mogelijk om vrijwilligerswerk te doen in het centrum of daar buiten.
Binnen het asielvraagstuk werken deze partijen samen in het organiseren van activiteiten voor bewoners van asielzoekerscentra. Het interessante aan deze samenwerking is dat beide partijen andere uitkomsten en publieke waarden nastreven binnen de dagbesteding. Het COA is gericht op het activeren van de bewoners van het AZC omdat het deze opdracht vanuit de politiek heeft 3
https://www.coa.nl/nl/asielzoekers/wonen-op-een-AZC/werk-en-opleiding
13
gekregen. Dagbesteding wordt door het COA bekeken vanuit het functionele rechtstatelijke perspectief. Het COA voorziet in de dagbesteding omdat het via de bestuurlijke hiërarchie aan hem is opgedragen. De Vrolijkheid is een onafhankelijke non-profit organisatie die gericht is op het welzijn van de bewoners. Zij kijkt naar de dagbesteding vanuit een sociaal humanitair perspectief. Zij wil mensen in hun kracht zetten en hen mogelijkheden bieden binnen de situatie waarin zij zich bevinden. Dit leidt tot spanningen, aangezien er wordt samenwerkt in de dagbesteding waarbij het COA en de Vrolijkheid naar verschillende uitkomsten toewerken.
Binnen deze samenwerking zijn de partijen als het ware een belichaming van de eerder beschreven tegenstelling. Het COA maakt onderdeel uit van de vreemdelingenketen; fungeert als het ware als inen uitgang van Nederland, waardoor het te scharen is onder de visie die gericht is op het nationale belang. Stichting de Vrolijkheid houdt zich bezig met de ontplooiing van de bewoners van opvangcentra. Zij richt zich op het welzijn van het individu en valt daardoor te scharen onder de visie die gericht is op de bescherming van vluchtelingen.
Wat wordt er onderzocht? In dit onderzoek wordt er gekeken naar de coproductie tussen het COA en stichting de Vrolijkheid. Het interessante aan deze coproductie is dat partijen vanuit verschillende perspectieven streven naar uitkomsten die soms overlappen: mensen moeten opgevangen worden, soms overeenkomstig zijn (vluchtelingen een goede opvang bieden), maar ook tegenstrijdig kunnen zijn (wat is er belangrijk in de dagbesteding?). In dit onderzoek wordt er verder ingezoomd op de coproductie en wordt er gekeken in welke mate er sprake is van coproductie (1) en of de uitkomsten van de coproductie leiden tot de creatie van publieke waarden (2) en wat de onderlinge verhouding is tussen deze waarden (3).
14
1.2 Probleemstelling De aanleiding leidt tot de probleemstelling die centraal staat bij deze afstudeerscriptie. In de probleemstelling worden de centrale vraag, doelstelling en deelvragen beschreven die in deze scriptie worden onderzocht.
Centrale vraag Hoe komen het COA en de Stichting de Vrolijkheid in coproductie tot de creatie van publieke waarde bij de invulling van de dagbesteding in een asielzoekerscentrum (AZC)?
Doelstelling Het doel van het onderzoek is om inzicht te krijgen in de realisatie van publieke waarde in de dagbesteding in het asielzoekerscentrum, waarin twee partijen samenwerken, die handelen vanuit eigen visies en ook niet perse dezelfde uitkomsten nastreven.
Deelvragen
1.
Wat wordt er verstaan onder coproductie en publieke waarde in de weten-
schappelijke literatuur en in welke benaderingen passen die? 2.
Welke publieke waarde wordt er door beide partijen (al dan niet via copro-
ductie) nagestreefd? 3.
In welke mate is er sprake van coproductie tussen het COA en stichting de
Vrolijkheid? 4.
Hoe verhouden de uiteenlopende ambities van beide organisaties rond de re-
alisatie van publieke waarden zich tot elkaar? 5.
Hoe is het verloop van de coproductie tussen het COA en stichting de Vrolijk-
heid te verklaren? 6.
Welke lessen kunnen er worden geleerd in termen van samenwerkingsver-
banden uit de coproductie tussen het COA en stichting de Vrolijkheid?
15
1.3 Relevantie Voordat er wordt overgegaan tot de uitwerking van de probleemstelling wordt eerst stilgestaan bij het waarom van dit onderzoek. Het waarom van dit onderzoek oftewel de relevantie wordt in twee onderdelen uiteengezet de relevantie voor de wetenschap en die voor de maatschappij. 1.3.1 Wetenschappelijk Beck Jørgensen en Bozeman (2007) benoemen de relevantie van het public value concept – het centrale onderwerp van dit onderzoek – als volgt: ‘there is no more important topic in the public administration and policy than public values… the topic is so fundamental as to be unmanageable’. Die claim doen de auteurs aan de hand van het feit dat er in de afgelopen jaren weinig onderzoek is gedaan naar public value vanwege de ambiguïteit en onbegrensdheid van het concept. De onderzoeken die zijn uitgevoerd, waren voornamelijk gericht op de omgang van de overheid met burgers en marktpartijen die zelf het initiatief nemen binnen het publieke domein. Het initiatief om publieke waarde te creëren kan vanuit twee perspectieven worden bekeken (Steen, Twist, Chin-A-Fat & Kwakkelstein, 2013). Een optimistisch perspectief ziet het initiatief van de markt en burgers als onderdeel van een vitale samenleving waarin er meer belang wordt gehecht aan de ondernemingskracht van de maatschappij en minder aan de sturing van de overheid. Het andere perspectief ziet het initiatief van burgers en markt als een signaal van een tekort van de overheid. De burger is alleen actief omdat het niet anders kan (Steen et al., 2013). Het is niet van belang om een perspectief te kiezen als leidraad omdat voor elk perspectief wel iets te zeggen is. Belangrijker is echter dat op steeds meer plekken het maatschappelijk initiatief zich voor doet. Kortom, dit onderwerp ontleent haar wetenschappelijke relevantie aan het feit dat er tot op heden weinig toegepast onderzoek is gedaan ondanks dat het concept zich in de praktijk steeds vaker laat zien. In dit onderzoek wordt het concept toegepast op de samenwerking die binnen de dagbesteding plaatsvindt. De laatste jaren is netwerkend werken een trending topic binnen de bestuurskundige literatuur. Er zijn verschillende concepten en theorieën over het netwerken van het openbaar bestuur, denk bijvoorbeeld aan New Public Governance en de Collaborative Government. Bij deze theorieën draait het voornamelijk over de manier waarop de overheid haar taken vervult. De taken van de overheid zijn divers maar hebben één overeenkomstigheid namelijk dat alle taken van de overheid gericht zijn op het creëren van publieke waarde ook wel public value genoemd (Steen et al., 2013) 1.3.2 Maatschappelijk Asielopvang is op dit moment een actueel maatschappelijk onderwerp. Door de oorlogen in het Midden-Oosten is er een enorme vluchtelingenstroom op gang gekomen die ervoor zorgt dat het asielvraagstuk een veelbesproken onderwerp is geworden in de media en politiek. Zoals gezegd ligt er in de kern van het vraagstuk het dilemma tussen enerzijds bescherming van de vluchteling en
16
anderzijds het beschermen van het nationale belang. Op beleidsniveau zijn deze visies lastig samen te brengen. Maar in de praktijk blijkt dat partijen met tegenovergestelde visies wel in staat zijn om samen te werken. Het is maatschappelijk relevant om te kijken welke verschillende organisaties samenwerken en hoe er wordt omgegaan met het verschil in visie.
Aanleiding van het onderzoek is de controverse die zich bevindt in het asielvraagstuk. Het enerzijds bescherming bieden aan de vluchteling en anderzijds beschermen van het nationale belang staan lijnrecht tegenover elkaar. Het resultaat van deze tegenstelling is terug te zien in de opvang van asielzoekers. In deze scriptie wordt er verder ingegaan op deze tegenstelling door specifiek te kijken naar de dagbesteding. Binnen deze dagbesteding werkt het COA samen met andere partijen in het organiseren van activiteiten. Een van deze partijen is Stichting de Vrolijkheid. Het interessante aan de samenwerking is dat deze partijen verschillende uitkomsten en publieke waarden nastreven waardoor zij gezien kunnen worden als belichaming van de tegenstelling die zich binnen het vraagstuk voordoet. Hoe kunnen partijen die qua visie en doelstelling zo ver uit elkaar lijken te liggen, samenwerken? Wat gebeurt er met de visie die zij nastreven? Hoe verhouden de verschillende doelstellingen en visies zich tot elkaar in de samenwerking? Deze afstudeerscriptie gaat hier verder op in.
17
2 Theoretisch kader In dit hoofdstuk wordt allereerst het concept public value besproken. De tweede paragraaf bevat een bespreking van het concept coproductie. De daaropvolgende paragraaf is een uiteenzetting van het theoretische model. Hierdoor worden de centrale begrippen public value en coproductie van dit onderzoek in kaart gebracht. Daarbij wordt het theoretische model verder toegelicht dat in dit onderzoek wordt uitgewerkt. Kortom, dit hoofdstuk legt het theoretische fundament van dit onderzoek en beantwoordt tegelijkertijd de eerste deelvraag van dit onderzoek, te weten: wat wordt er verstaan onder coproductie en publieke waarde in de wetenschappelijke literatuur en in welke benaderingen passen die? 2.1 Public value 2.1.1 Ontwikkeling van het overheidshandelen en centrale waarden Begin jaren negentig wordt het concept public value voor het eerst benut en beschreven door de Harvardhoogleraar Mark Moore in zijn boek Creating Public Value (1995). In deze periode wordt de marktwerking in de publieke sector geïntroduceerd als reactie op het ondoelmatig functioneren van de verzorgingsstaat. De sturingsvorm die de verzorgingsstaat hanteerde – namelijk vooruitzien en plannen –, paste niet meer de maatschappij waarin zich een zekere grilligheid had ontwikkeld (Bovens, ’t Hart & Twist, 2012). Naar aanleiding van de economische recessies eind jaren zeventig en begin jaren tachtig ontstaat er een brede herbezinning op de mogelijkheden van overheidssturing (Bovens, ’t Hart & Twist, 2012).
Als gevolg van de herbezinning ontstaat er halverwege de jaren tachtig een nieuwe stroming binnen het openbaar bestuur: new public management. Deze stroming zorgde voor een verschuiving van de kernwaarden van de overheid. Waar de verzorgingsstaat gericht was op rechtmatigheid en rechtvaardigheid van het overheidshandelen neemt het new public management een voorbeeld aan het bedrijfsleven en de markt (Bovens, etal., 2012). In essentie stelt new public management dat de overheid zich moet beperken tot het sturen op hoofdlijnen door concreet te formuleren wat er bereikt moet worden en zich minder moet bezighouden met de realisatie van de doelstellingen (Bovens, et al., 2012). Hiermee konden de overheidsuitgaven worden verlaagd en kon de overheid afslanken door publieke instanties te privatiseren en taken over te hevelen naar de markt.
Naast de financiële hervormingen zorgde new public management voor bestuurlijke vernieuwing (Bovens, etal., 2012). Deze vernieuwing uitte zich enerzijds in de aanpassing van het centrale referentiepunt van het overheidshandelen. De overheid moest zich namelijk meer richten op het verbeteren van de relatie met burgers en de kwaliteit van de dienstverlening. Om de relatie met
18
burgers te verbeteren is het immers noodzakelijk dat de overheid dichter bij de burger kwam te staan. Dit werd gerealiseerd door taken en bevoegdheden van de rijksoverheid over te hevelen naar gemeenten (Bovens, etal., 2012).
Anderzijds ging het bij de bestuurlijke vernieuwing om de erkenning van de nieuwe positie van de overheid binnen de samenleving. De overheid verloor zijn positie als centraal besturingsorgaan en moest zich aanpassen aan de complexe netwerken waarin zij gezamenlijk met andere partijen maatschappelijke vraagstukken probeert aan te pakken (Bovens, etal., 2012). De overheid werd een netwerkpartij die binnen complexe netwerken afhankelijk werd van andere bij het behalen van eigen doelstellingen. Deze dynamiek dwong de overheid om anders te gaan handelen en zich te gaan richten op het definiëren en behalen van gestelde prestatie- en effectiviteitsnormen (Stroker, 2006). Net als het overheidshandelen van de verzorgingsstaat wordt ook dit overheidshandelen kritisch bekeken. 2.1.2 Sturen met de samenleving in het achter hoofd Moore (1995) levert kritiek op het bedrijfsmatige new public management handelen van de overheid en spitst die later toe op drie kernpunten (Bennington & Moore, 2011). Allereerst ziet Moore de rol van de overheid niet als producent van regels, diensten en sociale zekerheid maar als producent van publieke waarde en een proactieve vormgever van het publieke domein. Daaropvolgend ziet Moore ook een andere rol weggelegd voor de overheidsmanagers. Niet meer de oude rol van intern georiënteerde ambtenaren en passieve dienaren van hun politieke bazen, maar een actieve rol als beheerders van publieke activa die constant op zoek zijn naar publieke waarde. Daarbij speelt de overheiden belangrijke rol bij de inzet van publieke middelen en het tegelijkertijd leveren van een goed product aan gebruikers en burgers. Het derde punt van kritiek dat Moore (1995) levert, is gericht op de benodigde technieken en vaardigheden van een overheidsmanager. Er wordt meer van een manager verwacht dan alleen het routinematig volgen van procedures. De manager moet er daarnaast voor zorgen dat de overheid continu de dynamische omgeving aanpast. En binnen die omgeving moet de manager de regie voeren in het beleidsontwikkelingsproces waarbij zij/hij in samenwerking met andere partijen zorg draagt voor het maken van goede keuzes voor het algemeen belang die leiden tot verbetering van de effecten van de samenleving (Bennington et al., p.4).
Moore (1995) had niet alleen kritiek op het bedrijfsmatig handelen van de overheid, maar formuleerde ook een nieuwe manier van overheidshandelen waarbij andere kernwaarden centraal stonden. In plaats van effectiviteit en efficiency die centraal stonden bij het new public management stelde Moore (1995) publieke waarde centraal. Volgens deze nieuwe benadering zou het handelen van de overheid in het teken moeten staan van het creëren van publieke waarde.
19
2.1.3 De overheid gericht op maatschappelijke meerwaarde De creatie publieke waarde in het openbaar bestuur kan worden vergeleken met de creatie van toegevoegde waarde die centraal staat in de private sector. In essentie produceren private en publieke organisaties goederen en diensten waarmee zij een bepaald doel willen bereiken (Moore, 1995, p. 29). Om het doel te kunnen realiseren is er een essentiële rol weggelegd voor de managers, namelijk het creëren van meerwaarde (Moore,1995, p.28). In de private sector is deze meerwaarde commercieel en gericht op het verhogen van de omzet. Binnen de publieke sector is de manager echter gericht op creëren van maatschappelijke meerwaarde, ook wel publieke waarde genoemd. Van de publieke manager wordt verwacht dat zij/hij resultaten behaalt die meerwaarde opleveren voor de samenleving. Het centraal stellen van publieke waarde bij overheidssturing leidt tot een nieuw bestuurskundig managementparadigma (Moore, 1995; Stroker, 2006; Beck Jørgensen & Bozeman; 2007) te weten public value management.
Het kerndoel van public value management is het behalen van publieke waarde, publieke waarde die meer is dan de opsomming van individuele belangen. Wat de publieke waarde zou moeten zijn, wordt collectief bepaald in het overleg tussen gekozen en benoemde ambtenaren en belangrijke stakeholders (Stroker, 2006). Het daadwerkelijk bereiken van de gestelde publieke waarde is sterk afhankelijk van het omliggende netwerk (Stroker, 2006; Alford, 2011). Het overleggen in netwerken en het leveren van publieke waarde staat centraal in dit bestuurskundig paradigma. Hierdoor valt het public value management te plaatsen binnen de governance-benadering. Deze benadering erkent dat de staat als centraal bestuursorgaan van ‘de samenleving’ niet bestaat (Bovens etal., 2012). Partijen -waaronder dus ook de overheid - zijn in het behalen van hun doelstelling afhankelijk van een of meerdere partijen in het netwerk. Deze ontwikkeling heeft gevolgen voor het handelen van de overheid. Bovens et al (2012) : bestuurders en ambtenaren moeten in plaats van ‘zorgen voor’ overstappen naar het ‘zorgen dat’. Governance wordt ook bekritiseerd; de kritiek is gericht op het democratische gehalte van de benadering. Als ook de overheid in haar handelen afhankelijk is van andere partijen, wat gebeurt er dan met de invloed van de democratische besluitvorming? Dit vraagstuk heeft zich binnen de bestuurskunde ontwikkeld tot een centraal onderzoekterrein. Oké, dus de overheid is afhankelijk van andere partijen in de realisatie van haar doelstelling én moet zich op het creëren van publiek waarde richten, interessant. Maar wat is die publieke waarde dan precies? 2.1.4 Publieke waarde Moore (1995) geeft geen theoretische definitie van wat publieke waarde precies inhoudt. Hij schetst wel een bredere notie van wat het concept omvat. Publieke waarde oftewel public value is de som van individuele voldoening die kan worden geproduceerd door een bepaald sociaal systeem of het
20
overheidsbeleid (Moore, 1995). De creatie van publieke waarde bestaat uit het creëren van voldoening en tevredenheid voor de som van de voorkeuren van individuen, “the greatest good for the greatest number” (Moore, 1995, p. 16). Publieke waarde is volgens Melchior & Melchior (2001) geworteld in de samenleving en cultuur, in individuen en groepen, en niet alleen in de overheid. Publieke waarde is een abstract begrip dat in dit onderzoek wordt gezien als waardering van een publiek goed of dienst. Iedere organisatie streeft een waarde na, de waardering van andere maakt de waarde die wordt nagestreefd publiek. Waardering is een begrip dat vele lagen kent, waarbij het essentieel is om te bepalen van wie of welke groep men waardering wil krijgen. Kortom welke waardering wordt centraal gesteld? Ondanks het feit dat publieke waarde niet te vatten is in een eenduidige definitie, zijn de verschillende soorten waarden wel in kaart gebracht.
Beck Jørgensen & Bozeman (2007) gaan ervan uit dat publieke waarde wordt gecreëerd in relaties (Meynhardt, 2009) en beschrijven aan de hand van de relaties het soort publieke waarde dat nagestreefd wordt. Meynhardt (2009) bouwt daarop voort en beschrijft het publieke waardelandschap door 4 verschillende soorten waarden te beschrijven: morele ethische waarden, hedonistische esthetische waarden, politiek sociale waarden en utilitaire instrumentele waarden. Om te komen tot publieke waarden is het van belang dat er drie elementen in lijn met elkaar worden gebracht. Deze drie elementen heeft Moore (1995) vertaald in vragen die de publieke manager helpt bij de creatie van publieke waarden:
Wat is de belangrijke publieke waarde die de organisatie wil produceren?
Welke bronnen van legitimiteit en steun kunnen er worden ingeroepen bij het ondernemen van actie en kunnen die in de noodzakelijke middelen voorzien?
Op welke operationele capaciteiten kan de organisatie rekenen om de gewenste resultaten te leveren?
De bovenstaande vragen heeft Moore (1995) gevat in een model, genaamd de Strategic Triangle. Het model helpt publieke managers om gerichter te kunnen werken aan publieke waarden. In deze afstudeerscriptie wordt de Strategic Triangle gebruikt als een van de theoretische lenzen waardoor er naar de samenwerking tussen het COA en stichting de Vrolijkheid wordt gekeken. Via het model kan inzichtelijk worden gemaakt wat de positie is van beide partijen binnen de dagbesteding én hun eigen omgeving. 2.1.5 The Strategic Triangle De Strategic Triangle is een management tool dat de manager helpt bij de creatie van publieke waarde (Moore, 1995; Bennington et al, 2011), door bestuurlijke aandacht te richten op de drie bovenstaande vragen wanneer er wordt nagedacht over de positionering van zijn (de manager) organisatie in de omgeving waarin zij/hij optreedt. Het inzetten van de Strategic Triangle leidt tot een
21
strategie die tegelijkertijd 1) de algehele missie of het doel van een organisatie in termen van publieke waarde vaststelt, 2) een overzicht biedt van de middelen of bronnen van steun en legitimiteit die aangeboord kunnen worden om maatschappelijke verbintenis met de organisatie te behouden, 3) uitlegt hoe de organisatie georganiseerd zou moeten worden en hoe er gehandeld moet worden om de gestelde doelstellingen te behalen. Een publieke manager moet volgens Moore (1995) deze elementen samenbrengen in een duidelijke organisatiekoers die gericht is op het creëren van publieke waarde. Moore (1995) vat de elementen samen in een driehoek bestaande uit de termen legitimacy and support, public value outcomes en operational capacity. Tritter (2011) gebruikt in zijn artikel ook de Strategic Triangle, maar benoemt andere elementen: legitimacy and support, operational capacity en value mission goals. In deze afstudeerscriptie wordt de Strategic Triangle gebruikt van Krijn Verbeek (2014). De vertaling van de Strategic Triangle naar het Nederlands verheldert het theoretische concept van public value. In het vervolg van dit onderzoek wordt er niet meer gesproken over public value maar over publieke waarde aangezien de vertaling van Verbeek(2014) als uitgangspunt wordt genomen. Voor de creatie van publieke waarde zijn de volgende elementen vereist: legitimiteit, maatschappelijke doelen en middelen. Te midden van de Strategic Triangle bevindt zich de overheidsfunctionaris die ervoor moet zorgen dat de elementen in lijn met elkaar worden gebracht zodat er publieke waarde kan worden gecreëerd. In de volgende alinea’s worden de elementen van de Strategic Triangle behandeld.
Figuur 2 Strategic Triangle
Maatschappelijke doelen Publieke waarde kan in verschillende verhoudingen en relaties worden gecreëerd. (Beck Jørgensen & Bozeman, 2007). Beck Jørgensen et al. (2007) deden een survey naar maatschappelijke doelen die werden nagestreefd in de relaties die de overheid met verschillende partijen heeft. In hun artikel beschrijven zij de verschillende relaties waarin de publieke organisaties samen met anderen
22
maatschappelijke doelen willen realiseren. Deze relaties zijn te zien in onderstaand figuur. Per relatie hebben Beck Jørgensen et al. (2007) een opsomming gemaakt van de waarden die binnen de verschillende relaties worden nagestreefd. De samenwerking tussen het COA en de Vrolijkheid is te determineren als een relatie tussen een publieke organisatie en haar omgeving, relatietype vier. Binnen dit type relatie beschrijven Beck Jørgensen et al. (2007) waarden die zij onderverdelen in subgroepen. Voor relatietype vier worden de volgende categorieën beschreven: openness-secrecy, advocacy-neutralitality, competiveness- cooperativeness.
Figuur 3 Omgevingsoverzicht publieke organisaties
Figuur 4 Waardenoverzicht
Openness-secrecy: openness wordt onderverdeeld in enerzijds responsiviteit en anderzijds het luisteren naar de publieke opinie. Openness wordt vaak in de praktijk teruggezien als verantwoording, rechtsstaat, dialoog, democratie en de wil van het volk en de collective choice. Aan de andere kant van het spectrum is geheimhouding te vinden, secrecy. Deze is er in de meest pure vorm waarin de overheid de burger bewust niet informeert, bijvoorbeeld staatsgeheimen. Maar de overheid kan ook de burger beschermen door de gegevens van burgers vertrouwelijk te behandelen. De waarde kan per relatie variëren op de schaal van openheid en geheimhouding Advocacy-neutrality: is onderverdeeld in compromis en het balanceren van belangen. Een publieke organisatie die een specifieke publieke taak uitvoert vindt het belangrijk dat belangen van haar eigen beleidsveld behartigd worden, bijvoorbeeld het aankaarten van een probleem dat speelt. Aan de andere kant van het spectrum staat neutraliteit en onpartijdigheid. Beck Jørgensen et al. (2007) stellen dat ambtenaren hun persoonlijke gevoelens of belangen niet betrekken in de relaties met andere partijen. Dit maakt onderdeel uit van de professionaliteit van ambtenaren, een bekende waarde die binnen dit spectrum wordt nagestreefd (Beck Jørgensen et al., 2007). Competitiveness-cooperativeness: aan de competitieve kant benadrukken Beck Jørgensen et al. (2007) het belang van shareholders die gericht zijn op spaarzaamheid, productiviteit en effectiviteit. Daarnaast spelen er naast belangen van de shareholders ook marktbelangen in de vorm van
23
bedrijven die gericht zijn op het binnenhalen van aanbestedingen van de overheid. Aan de andere kant van competitie bevinden zich samenwerkingsverbanden tussen de overheid en derden. Beck Jørgensen et al. (2007) noemen dit een klassieke deugd van het openbaar bestuur. Als het niet mogelijk is voor marktpartijen om toe treden, dan moeten publieke organisaties de samenwerking opzoeken. Dit is terug te zien in de dagbesteding in asielzoekerscentra waarin geen winstgevend verdienmodel past.
Legitimiteit & Steun De legitimiteit en steun worden verworven in de ‘authoritizing environment’ (Moore,1995). Publieke managers hebben een mandaat vanuit de politiek of vanuit het lijnmanagement nodig om hun werk uit te kunnen voeren (Bennington & Moore, 2011). Dit mandaat kan worden verleend vanuit de weten regelgeving, het beleid, toewijzing van een taak en een taakomschrijving (Bennington & Moore, 2011). Het hebben van een mandaat is vereist voor publieke managers. Het mandaat geeft de publieke managers toestemming om de bevoegdheden in te zetten bij het vervullen van hun taak. Het mandaat alleen is niet voldoende voor het behalen van het gewenste resultaat dat publieke waarde oplevert (Bennington & Moore, 2011). Om het gewenste resultaat te behalen kan het volgens Bennington et al. (2011) nodig zijn om de grootte van de authoritizing environment uit te breiden.
De authorizing environment kan worden uitgebreid door het opzetten van een netwerk van partners en stakeholders, waarin de publiek manager kan onderhandelen met een coalitie om zo de authorizing environment te verbreden (Bennington & Moore, 2011). Er kan steun worden verworven bij het behalen van de gewenste resultaten (Bennington & Moore, 2011). Deze resultaten moeten niet alleen gewenst zijn vanuit het perspectief van de overheid, maar ook vanuit het perspectief van de burgers. “The value is created by appreciaton, appreciation is creation” (Meynhardt, 2009, p. 210). De authorizing environment wordt gedefinieerd als de plek van strijd, waarin veel verschillende perspectieven en waarden vechten voor acceptatie en hegemonie (Bennington & Moore, 2011). De publieke manager moet in deze authorizing environment zijn maatschappelijke doelen zien te behalen.
Legitimiteit staat in de bestuurskundige wetenschap bekend als een lastig te definiëren en te meten begrip. Daarom wordt er in dit onderzoek verder ingezoomd op de autonomie als onderdeel van de legitimiteit. De redenering hierachter is dat men naast de bevoegdheid om een taak uit te voeren ook de autonomie moet krijgen om dit zelfstandig te kunnen uitvoeren. Het handelen van het COA is legitiem als het binnen de kaders van de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers valt. Deze wet
24
geeft het COA een legitieme basis om te handelen. Binnen de gestelde kaders in deze wet is het COA autonoom. Het COA neemt haar verantwoordelijkheid door zelfstandig invulling te geven aan haar politieke opdracht namelijk, het organiseren van de opvang van asielzoekers. Het zelfstandig handelen van het COA wordt gezien als autonomie. De autonomie is echter niet vrijblijvend. De autonomie van het COA om invulling te geven aan haar opdracht en het verkregen bevoegd gezag uit te oefenen gaat gepaard met het afleggen van verantwoordelijkheid en het nemen van verantwoordelijkheid (Nolen, 2013). Het afleggen en nemen van verantwoordelijkheid zijn voorwaarden voor het autonoom handelen van een publieke organisatie.
Middelen Voor het functioneren van een maatschappij is het noodzakelijk dat het doen en laten van burgers en maatschappelijke organisaties op elkaar wordt afgestemd (Bovens, ’t Hart & Twist, 2012). Om deze afstemming te kunnen realiseren poogt de overheid om de maatschappij te sturen. Er zijn verschillende vormen van sturing. Een van de meest kenmerkende vorm van overheidssturing is dat zij een monopolie heeft op het gebruik van geweld in de samenleving en dat routinematig gebruikt in haar activiteiten (Bennington & Moore, 2011). Dit unieke middel van de overheid wordt onder andere ingezet voor de handhaving van de wet- en regelgeving. De overheid maakt bij haar handelen enerzijds gebruik van overheidsgeld en wetgeving. Het geld dat via belastingen binnen komt, wordt gebruikt bij het besturen van het land en bij het handhaven van de wet- en regelgeving. Anderzijds wordt er gebruik gemaakt van het gezag van de overheid (Bennington & Moore, 2011). De overheid heeft de bevoegdheid om burgers te straffen via boetes en te belonen via subsidies. De betrokkenheid van het overheidsgezag heeft gevolgen voor de activiteiten van de overheid (Bennington & Moore, 2011).
Enerzijds verandert het normatieve kader waar vanuit het overheidshandelen wordt beoordeeld (Bennington & Moore, 2011). Zodra er overheidsgezag bij is betrokken, maakt men zich zorgen over de rechtvaardigheid van de inzet en de effectiviteit en efficiëntie ervan (Bennington & Moore, 2011). Anderzijds verandert het gebruiken van gezag de ontmoetingen met individuele burgers op een diepgaande manier (Bennington & Moore, 2011). De overheid kan vanuit haar gezag burgers dwingen om iets te doen bijvoorbeeld belasting betalen. Maar zij kan burgers ook sturen door hen te straffen als zij iets doen wat de overheid niet wil of wil voorkomen bijvoorbeeld door het uitschrijven van boetes.
Een ander vorm van sturing komt voort uit het feit dat de overheid niet alleen kan bepalen, beslissen en uitvoeren. In het overheidshandelen wordt zij met allerlei partijen geconfronteerd, waardoor zij
25
genoodzaakt is om een andere sturingsvorm te hanteren. Deze vorm van sturing vindt plaats in de wisselwerking tussen de overheid en het maatschappelijke middelveld (Bovens, ’t Hart & Twist, 2012). In deze wisselwerking zet de overheid de grote lijnen uit via het beleid en stelt daarbij financiële middelen beschikbaar aan private organisaties die concrete invulling en uitvoering organiseren en zo invloed kunnen uitoefenen op het beleid (Bovens, ’t Hart & Twist, 2012).
Samenhang Een vereiste voor de Strategic Triangle is dat alle drie de elementen aanwezig zijn en tegelijkertijd naar een hoger niveau worden gebracht om publieke waarde te kunnen creëren (Moore, 1995). Een publieke organisatie kan haar maatschappelijke doel bepaald hebben en beschikken over de middelen, maar als de legitimiteit en steun van de omgeving ontbreekt, is het niet mogelijk om publieke waarde te creëren, omdat dat wat men creëert niet wordt gewaardeerd vanuit de omgeving. Ook als men wel de legitimiteit en steun heeft van de omgeving en concreet weet wat het maatschappelijke doel is, maar men heeft simpelweg niet de capaciteiten, dan wordt het realiseren van publieke waarde een lastige klus. Zoals hiervoor beschreven, is het dus van belang dat de aandacht gelijk wordt verdeeld over de verschillende onderdelen van de Strategic Triangle. Als de aandacht niet gelijk wordt verdeeld kunnen er negatieve dynamieken ontstaan.
Geuijen (2014) beschrijft twee negatieve dynamieken die kunnen ontstaan als de aandacht niet gelijk is verdeeld. Te veel aandacht op de middelen leidt tot instrumentalisering en starre professionaliteit. De andere dynamiek die Geuijen (2014) beschrijft legt de nadruk op de authoritizing environment, de omgeving waar vanuit legitimiteit en steun wordt verworven. Als daar te veel aandacht op ligt, kan dat uitmonden in platte verpolitisering of ritualisering. Om te voorkomen dat de nadruk op slechts één onderdeel van de Strategic Triangle komt te liggen is het stellen van de waartoe-vraag essentieel om de focus te houden op het creëren van publieke waarden (Geuijen, 2014). 2.1.6 Publieke waarde: een oplossing of een nieuw probleem? Rhodes en Wanna (2007) hebben kritiek op de publiekewaardetheorie van Moore. Hun kritiek bestaat uit zeven punten. Allereerst stellen zij dat het onduidelijk is of publieke waarde gebaseerd is op normatieve of empirische redenatie. Ten tweede vinden zij de definitie van een publiek manager te breed geformuleerd. Ten derde achten zij de publiekewaardetheorie niet toepasbaar op westminster-style-democratieën waarbij er een scherper onderscheid is tussen de verkozen politiek en de aangewezen publieke managers dan in andere democratische landen. Het vierde punt van kritiek van Rhodes en Wanna (2007) heeft betrekking op het negeren van de negatieve kant van de regulerende kant van de overheid en de ongelijke verhouding tussen ambtenaren, klanten, burgers en andere betrokken partijen. Ten vijfde geeft publieke waarde gevaarlijk voorrang aan de
26
ondernemende publieke managers ten koste van de verkozen politici bij het vormgeven van het beleid en de programma’s. Ten zesde refereert publieke waarde te veel aan de modellen die gebruikt worden
in
de
private
sector,
waarbij
het
verschil
in
omgeving,
doelstellingen
en
verantwoordelijkheden niet wordt erkend. Tot slot stellen Rhodes en Wanna dat door publieke waarde het belang van de politiek wordt verminderd, waarbij de publieke manager wordt gezien als beoordelaar en beschermer van het algemeen belang. Publieke waarde erkent niet dat er binnen het betwiste publieke domein verschillenden partijen actief zijn die allemaal hun eigen belang nastreven en daarin de concurrentie aangaan met andere partijen. Volgens Rhodes en Wanna (2007) kunnen al deze belangen alleen worden uit onderhandeld door de verkozen politici binnen het democratische politieke proces. John Alfred (2008) is het niet eens met de kritiek van Rhodes en Wanna, hij stelt dat zij de argumenten van Moore (1995) verkeerd interpreteren. Daarnaast stelt Alford (2008) dat zij gedateerde theorieën over politiek-ambtelijke verhoudingen gebruiken. Ten derde spreekt Alford (2008) zich uit over de misvatting met betrekking tot de complexe wisselwerking tussen de politici en publieke managers bij het ontwikkelen van beleid en innovatieve programma´s die de overheid helpen om zich aan te passen aan de veranderende behoefte van de samenleving en om publieke waarde te creëren.
In dit onderzoek wordt er gekeken naar de samenwerking tussen een publieke organisatie en nonprofitorganisatie waarin er vanuit verschillende perspectieven wordt gestreefd naar uitkomsten die soms overlappen, soms overeenkomstig zijn, maar ook tegenstrijdig kunnen zijn. De realisatie van publieke waarde is steeds meer een kwestie van samenwerken en het delen van middelen. Het oude hiërarchische model van top-down sturing van de overheid moet plaats maken voor een sturingsvorm waarin overleg en samenspraak centraal staan. Legitimiteit en steun moeten naast de wet- en regelgeving ook worden verworven bij netwerkpartners en de omgeving. Door deze ontwikkeling krijgen de elementen van de Strategic Triangle binnen iedere samenwerking een nieuwe vorm waarbij er steeds vaker publieke waarde wordt gerealiseerd in coproductie. Coproductie wordt in deze afstudeerscriptie gebruikt als concept om de dynamieken van de samenwerking zichtbaar te maken. In de volgende paragraaf wordt de theorie van coproductie behandeld.
27
2.2 Coproductie De overheid werkt steeds meer samen met andere partijen in het aanpakken van maatschappelijke vraagstukken (Bekkers, 2012). Daarin is de overheid geen autonome partij meer die boven andere partijen staat, maar wordt zij steeds meer gezien als een partij die onderdeel uitmaakt van verschillende netwerken. In de bestuurskundige literatuur wordt het samenwerken van en met de overheid coproductie genoemd. 2.2.1 Burgers werken mee Halverwege de jaren zeventig wordt coproductie voor het eerst in de bestuurskundige literatuur beschreven (Ostrom & Ostrom, 1977), vanuit het idee dat burgers niet alleen betrokken moeten worden bij de consumptie van publieke goederen maar ook bij de productie ervan (Ostrom & Ostrom, 1977; Ostrom et al., 1978; Parks et al.., 1981; Percy, 1978). Coproductie is het produceren van publieke goederen door de overheid in samenwerking met anderen, waarbij burgers voor een gedeelte meewerken aan de productie van een publiek goed (Pestoff, 2012). Bovaird (2007) benadrukt dat coproductie een voorziening is van een dienst die gebaseerd is op een frequente, lange termijn relatie tussen professionele dienstverleners en de gebruikers van de dienst of andere partijen van de omgeving, waarbij alle partijen een substantiële bijdrage leveren. Coproductie wordt ook gezien als een nieuwe manier om burgers te betrekken bij de productie en voorziening van publieke dienstverlening. Daardoor kunnen er een nieuwe relaties worden gecreëerd tussen de burgers en de overheid die gebaseerd zijn op vertrouwen, ware ethische normen en verantwoording (Calabrò, 2012). Het concept coproductie valt binnen de new public governance-benadering (Bovens, ’t Hart & Twist, 2012). Deze benadering gaat ervan uit dat professionele organisaties intrinsiek gemotiveerd kunnen zijn om te werken aan de realisatie van een gedeeld maatschappelijk doel, indien zij daarvoor in de gelegenheid worden gesteld door een ondersteunend en helder interactieproces (Bovens, ’t Hart & Twist, 2012, p.227). Victor Bekkers (1996) definieert coproductie als: “een proces van gemeenschappelijke beeldvorming dat is gericht op het ontwikkelen van een gezamenlijke beleidspraktijk in een arena van wederzijds afhankelijke actoren”. 2.2.2 Coproductie: een variërend concept In de definitie van Bekkers (1996) wordt coproductie in twee elementen uiteengezet: gemeenschappelijke beeldvorming en wederzijds afhankelijke actoren. Swarts (2004) voegt een derde element toe aan de definitie namelijk het behalen van wederzijds voordeel. Coproductie wordt door drie elementen gekenmerkt. In iedere vorm van coproductie zijn deze kernmerken in verschillende mate aanwezig. Door deze kenmerken te gebruiken bij het analyseren van een samenwerking kan worden bepaald in welke mate er sprake is van coproductie.
28
Wederzijdse afhankelijkheid Wederzijdse afhankelijkheid is naast een typering van een relatie ook een fundamenteel kenmerk van coproductie. Wederzijdse afhankelijkheid zorgt ervoor dat sommige samenwerking geen vrijwillige keuze is, maar een vereiste “The task cannot be performend without some contribution form both parties” (Alford, 2009). Alford (2009) stelt dat het in sommige situaties niet meer de vraag is of er gecoproduceerd moet worden, maar eerder hoe er het beste gecoproduceerd kan worden. Koppenjan en Klijn (2004) beschrijven de wederzijdse afhankelijkheid in termen van middelen zoals legitimiteit, personeel, autoriteit, capaciteit en geld. Scharpf (1978) stelt dat de afhankelijkheid wordt bepaald door: “the importance this actor attaches to resources ‘owned’ by others and by the possibility of substituting these resources or acquiring them through other actors“ (Koppenjan & Klijn, 2004, p. 47). Deze afhankelijkheid kan worden onderverdeeld in het belang van een middel en de vervangbaarheid ervan (Koppenjan & Klijn, 2004).
Substitutability of the resources High
Low
Importance of the resources Large
Low dependency
High dependency
Small
Independence
Low dependency Figuur 5 Afhankelijkheidstabel
Als een partij een groot belang heeft bij een middel en het middel is lastig vervangbaar dan heeft deze partij een hoge afhankelijkheid. Is het belang dat een partij heeft bij een middel niet zo groot en is het middel vervangbaar dan is de partij onafhankelijk. Heeft een partij wel een belang, maar is de vervangbaarheid groot, of is er een klein belang en is de vervangbaarheid beperkt dan is er in beide gevallen sprake van een lage afhankelijkheid. Organisaties streven naar het verwezenlijken van hun eigen doelstellingen, maar zijn zich tegelijkertijd bewust van de afhankelijkheid van anderen. Deze afhankelijkheid is de prikkel voor partijen om te gaan samenwerken. Zonder elkaar behalen ze hun eigen doelstellingen niet. Afhankelijkheid betekent echter niet gelijkheid. Binnen de coproductie is het mogelijk dat er een partij is die over het (de) middel (en) beschikt dat (die) voor andere partijen zeer belangrijk is (zijn). Hier door kan er een mate van ongelijkheid ontstaan. Daarbij is het van belang dat enige balans is te vinden in de machtsverdeling. Volgens (Swarts, 2004) mag er geen
29
sprake zijn van een partij die de ultieme macht in handen heeft en daardoor zijn wil aan andere kan opleggen; er moet sprake zijn van een relativering van de hiërarchie (Tops, 1999). Gemeenschappelijke beeldvorming Om te kunnen coproduceren is het belangrijk dat er binnen het beleidsproces instrumenten beschikbaar zijn die het vertekende beeld dat partijen van elkaar hebben, kunnen corrigeren zodat er een open dialoog kan blijven bestaan (Tops, 1999, p. 214). Doordat partijen interacteren met de beelden die zij van elkaars positie en functioneren hebben, kunnen er op voorhand ingegraven posities ontstaan die een belemmering kunnen vormen voor een zakelijke dialoog (Tops, 1999). Partijen moeten in het begin van de coproductie aan elkaar wennen en elkaars taal leren spreken. Daarvoor is tijd en ruimte nodig. Coproductie is een cultureel proces, waarbij betekenis- en zingeving een essentiële rol spelen. Partijen die coproduceren hebben, vaak niet een gedeelde perceptie van de omgeving en prioriteiten die er binnen een beleidsveld spelen. De perceptie van een partij is namelijk sterk verbonden met hoe een partij zichzelf, de omgeving en zijn belangen definieert (Koppenjan & Klijn, 2004). De doelen die een partij zichzelf stelt, komen voort uit deze percepties: “Objectives are concrete translations of (parts of) perceptions” (Koppenjan & Klijn, 2004, p. 48). Percepties kunnen veranderen door invloeden van andere partijen, bijvoorbeeld als een partij de controle krijgt over een belangrijk middel. Percepties kunnen ook veranderen door ontwikkelingen die van buitenaf invloed hebben op coproductie. Denk bijvoorbeeld aan de economische crisis; die zorgde voor verandering van de politieke agenda. Behalen wederzijds voordeel Het behalen van wederzijds voordeel is een vereiste om te kunnen coproduceren. Het behalen van wederzijds voordeel is een belangrijk kenmerk van coproductie, omdat het een essentiële rol speelt bij de realisatie van het beleid (Bekkers, 1996). Partijen zullen alleen overgaan tot samenwerking als die hen daadwerkelijk iets oplevert. De samenwerking moet nut opleveren voor betrokken partijen; zij moet bijdragen aan de realisatie van de doelstellingen. Om wederzijds voordeel te kunnen behalen is het van belang dat partijen de wederzijdse afhankelijkheid van elkaar erkennen (Bekkers, 1996). Voor de erkenning is het belangrijk dat partijen hun eigen belang niet uit het oog verliezen en tegelijkertijd openstaan voor de belangen van andere partijen. Alleen dan kunnen doelen van verschillende partijen worden vervlochten tot een basale doelstelling waarvan verschillende partijen de vruchten kunnen plukken of waardoor zij er in ieder geval niet op achteruitgaan (Koppenjan & Klijn, 2004). Het is belangrijk dat de vervlechting van doelen leidt tot een betere situatie dan de bestaande (Koppenjan & Klijn, 2004, p. 63) ,of in ieder geval niet tot verslechtering van de situatie, omdat dan de prikkel om te coproduceren zal verminderen. Daarbij is het belangrijk dat partijen zich
30
kunnen vinden in het beleid en het wederzijdse voordeel als uitgangspunt hanteren. Anders kan er weerstand ontstaan, wat kan leiden tot nadelige uitkomsten van de beleidsuitvoering (Bekkers, 1996). Het is belangrijk dat partijen wederzijds voordeel behalen, maar het voordeel kan zich op individueel en collectief niveau voordoen. Volgens Thatcher (1987) bestaat er geen collectief maar bestaat de samenleving uit individuen die alleen en uitsluitend optreden vanuit hun eigen belang. Het collectieve belang is volgens Thatcher (1987) de som van individuele belangen. Vanuit deze benadering is het lastig om collectieve actie te begrijpen en toe te lichten (Brandsen & Helderman, 2012). Brandsen & Helderman (2012) stellen dat mensen wel degelijk in staat zijn om zich te organiseren op een manier die hen in staat stelt om doelen te bereiken die voor een individu niet haalbaar zijn. In het collectieve belang wil men iets bereiken voor zichzelf en anderen zolang men ervan verzekerd is dat andere mensen hetzelfde willen en daar ook naar handelen. Mensen moeten bereid zijn om een bijdrage te leveren aan het gemeenschappelijke arrangement (Brandsen & Helderman, 2012). Le Grand (2003) benadrukt daarbij dat arrangementen die gebaseerd zijn op eigen belang of altruïsme het minst duurzaam zijn. Individuen moeten gemotiveerd zijn om een bijdrage te leveren aan het collectieve belang of het ondernemen van collectieve actie. 2.2.3 Gelukkig samen of toch prettig gescheiden De kenmerken van coproductie lijken een positief beeld te schetsen van het concept door termen als wederzijds voordeel en gemeenschappelijke beeldvorming. Wat zijn eigenlijk de voordelen van coproductie? Coproductie beïnvloedt de manier waarop publieke diensten worden geleverd (Brandsen, Verschuere & Pestoff, 2012). De nauwe samenwerking tussen publieke dienstverleners, burgers en third sector kan leiden tot betere dienstverlening van publieke goederen in de ogen van de toeschouwer, namelijk de belangrijke stakeholders van het publieke goed (Pestoff, 2012; Calabrò; 2012). Coproductie leidt tot meer betrokkenheid van de gebruikers bij het verlenen van de service. Grotere
betrokkenheid
kan
leiden
tot
hogere
tevredenheid
vanwege
het
morele
verantwoordelijkheidsgevoel dat gebruikers krijgen en de mogelijkheid om de dienstverlening beter af te stemmen op de persoonlijke wensen van gebruikers (Brandsen, Verschuere & Pestoff, 2012). Verder stimuleert coproductie de actieve verbinding met gebruikers (Brandsen, Verschuere & Pestoff, 2012). De actieve verbinding met gebruikers biedt vele mogelijkheden: gebruikers werken mee aan hun eigen dienst maar geven ook aan welke behoeften zij hebben zodat de service daarop kan worden aangepast.
De coproductie tussen de overheid en burgers gaat niet altijd over rozen. Er is namelijk een aantal punten van kritiek op dit concept. Brandsen, Verschuere & Pestoff (2012) beschrijven in hun artikel
31
drie nadelen van coproductie. Allereerst stellen zij dat door coproductie de insideroutsidersdynamiek wordt versterkt. Bepaalde groepen kunnen actief hun eigen grenzen bewaken of bepaalde institutionele systemen zorgen ervoor dat bepaalde groepen niet kunnen participeren waardoor groepen worden uitgesloten. Een voorbeeld van dit mechanisme is te zien bij de sociale huurwoningen : mensen met een modaal of hoger salaris komen niet in aanmerking voor een sociale huurwoning, er wordt dus een groep buitengesloten zodat de mensen met een laag inkomen toegang behouden tot de sociale huurwoningen. Het tweede nadeel heeft te maken met de verantwoording: wie van de coproducerende partijen is eindverantwoordelijk? Door coproductie is het
vaak
onduidelijk
hoe
de
verantwoordelijkheden
zijn
verdeeld.
Vertroebelde
verantwoordelijkheden kunnen leiden tot ongewenste uitkomsten. Als laatste nadeel wordt gewezen op de tegenstelling tussen de professionele staf en onprofessionele gebruikers die betrokken worden bij het bedenken of implementeren van beleid. De professionele staf kan andere elementen zoals opleiding, ervaring en training belangrijker vinden dan participatie van gebruikers of andere partijen (Bovaird, 2007). Dit maakt het lastiger om tot coproductie te komen omdat professionals gericht zijn op het behoud van taken en verantwoordelijkheden. Als coproductie wel tot stand komt, dan leidt dat vaak tot een coproductie waarin de kwaliteit van een publiek goed vermindert in plaats van verbetert of constant blijft. Tot slot benadrukken Teisman et al. (2004) dat coproductie zich bevindt op het snijvlak de gezamenlijke productie waarmee maatschappelijke doelen worden gerealiseerd en de eigen productie waarmee een partij eigen doelstellingen kan behalen. Daar ligt volgens Teisman Et al. (2004) de kern van het onvermogen van het coproductie-concept. Partijen kiezen alleen voor samenwerking als hun eigen belang voldoende wordt gewaarborgd.
32
2.3 Theoretisch model
De uitwerking van de centrale concepten in het theoretisch kader leidt tot onderstaand theoretisch model. In het model is de samenhang tussen de verschillende concepten zichtbaar. De samenwerking tussen het COA en de stichting de Vrolijkheid wordt onderzocht door te kijken naar publieke waarde en coproductie. Coproductie wordt in dit onderzoek gezien als middel waarmee publieke waarde wordt gecreëerd. Binnen deze coproductie zijn de COA en Vrolijkheid zelfstandig, maar is er ook sprake van overlap. Dit zelfde geldt voor de publieke waarde; dit concept wordt met behulp van de Strategic Triangle in kaart gebracht. Ook hier is er sprake van overlap tussen beide partijen.
Figuur 6 Theoretisch model
33
3 Methodologie Deze scriptie is gericht op de samenwerking tussen het COA en Stichting de Vrolijkheid bij de dagbesteding voor mensen die verblijven in een asielzoekerscentrum. Zoals in hoofdstuk 1 al is benoemd, is dit onderzoek beschrijvend en verklarend van aard. Het doel van het onderzoek is om inzicht te krijgen in de realisatie van publieke waarde in de dagbesteding in het asielzoekerscentrum en om te bepalen in welke mate er sprake is van coproductie. In het komende hoofdstuk wordt de methodologische verantwoording en motivering gegeven van het onderzoek. Er wordt beschreven welke methoden en technieken er zijn toegepast bij de beantwoording van hoofd- en deelvragen. 3.1 Onderwerp en Methode van Onderzoek 3.1.1 Onderzoeksobject In dit onderzoek is er gekeken naar de coproductie tussen het COA en stichting de Vrolijkheid. Het interessante aan deze coproductie is dat partijen vanuit verschillende perspectieven streven naar verschillende uitkomsten. In dit onderzoek wordt er verder ingezoomd op deze coproductie en wordt er gekeken naar de mate waarin er sprake is van coproductie en of de uitkomsten van de coproductie leiden tot de creatie van publieke waarden en wat de onderlinge verhouding is tussen deze waarden. 3.1.2 Onderzoeksdesign Om deze samenwerking te kunnen onderzoeken is het belangrijk om een diepgaand en integraal beeld te krijgen van hetgene waarin de partijen samenwerken namelijk: de dagbesteding op een AZC. Een passende methode om een integraal beeld te krijgen is etnografie. Een methode waarbij er gebruik wordt gemaakt van observaties en diepte-interviews om de bestaande praktijk te kunnen duiden. Bij etnografisch onderzoek worden er kwalitatieve technieken gebruikt die de onderzoeker helpen bij het in kaart brengen van de empirie. Om de empirie te kunnen duiden en dieper in te kunnen gaan op de samenwerking tussen het COA en de Vrolijkheid is er een casestudy uitgevoerd waarbij de samenwerking op drie verschillende opvanglocaties is bekeken. Het karakter van dit onderzoek is exploratief en inductief. Het exploratieve vermogen van dit onderzoek is gewaarborgd door enerzijds kennis te nemen van de bestaande literatuur en anderzijds open te staan voor betekenissen en interpretaties van de respondenten over de samenwerking en de theoretische begrippen (Boeije, 2014, p.42). Daarnaast is er in dit onderzoek eerst een brede probleemstelling gehanteerd die als leidraad diende voordat er contact is geweest met het onderzoeksveld (Boeije, 2014, p.42). Hierdoor werd het mogelijk om de bruikbare theorieën verder toe te spitsen op de bestaande situatie in de praktijk. Dit is gebaseerd op de veronderstelling dat de relevante theorieën niet direct waarneembaar zijn in de praktijk, hiervoor is een operationalisering nodig.
34
3.1.3 Case-selectie Om uitspraken te kunnen doen over de samenwerking is het belangrijk dat er cases worden geselecteerd die vergelijkbaar zijn. In dit onderzoek is er gekeken naar de samenwerking tussen de Vrolijkheid en het COA in opvangcentra die gelegen zijn in steden. Het interessante aan stedelijke opvangcentra is dat men zou verwachten dat er in steden voldoende mogelijkheden zijn voor bewoners van opvangcentra om zich te kunnen ontplooien. De concrete selectie van de steden is gedaan aan de hand van de netwerkmethode (Boeije, 2014). De respondenten van het COA waren lastig benaderbaar, vandaar dat er geprobeerd is om via de eerste participanten van het onderzoek namen te krijgen van anderen die vervolgens benaderd konden worden. Uiteindelijk zijn er bezoeken gebracht aan opvangcentra in Almere, Alkmaar en Utrecht.
Het COA is het publieke uitvoeringsorgaan dat het beleid van het ministerie van Veiligheid en Justitie omtrent de opvang van asielzoekers uitvoert. Het COA heeft sinds een paar jaar de opdracht gekregen om de bewoners van de opvanglocaties te activeren. Hiervoor heeft het een speciaal programma gemaakt, resultaten van het programma zijn terug te zien op de site van het COA waarop de mogelijkheden van de bewoners worden beschreven zoals het open leercentrum en de zelfredzaamheid: het uitzendbureau waar bewoners tegen een kleine vergoeding kunnen meehelpen in het onderhoud van het opvangcentrum.
Stichting de Vrolijkheid is een zelfstandige non-profitorganisatie die zich inzet voor de bewoners van het asielzoekerscentrum en daarbij specifiek haar aandacht richt op kinderen. Er zijn momenteel zestig asielzoekerscentra (COA.nl, 2015) in Nederland; op vierentwintig van die centra is de Vrolijkheid actief. De Vrolijkheid wil de mensen nieuwe ervaringen bieden die hun veerkracht versterken (Vrolijkheid.nl, 2015). Daarbij geeft de Vrolijkheid aandacht en organiseert zij activiteiten. De overeenkomst en tevens de basis waar vanuit wordt samengewerkt is dat beide partijen zich inzetten in de dagbesteding voor de bewoners van de opvangcentra. Het verschil tussen de Vrolijkheid en het COA is dat het COA voorziet in de dagbesteding omdat het dat als opdracht van hogerhand heeft gekregen, terwijl de Vrolijkheid dagbesteding ziet als een mogelijkheid om de veerkracht van mensen te versterken. 3.1.4 Onderzoeksstrategie De strategie die is gehanteerd bij dit onderzoek, bestaat uit drie fases: oriënterende fase, verdiepende fase en verklarende fase. Om gevoel te krijgen bij het onderwerp is er gestart met de oriënterende fase. Dit is een fase waarin de omgeving van het onderwerp is verkend; deze fase van het onderzoek is gekenmerkt door deskresearch. Er is een literatuurstudie verricht waarin er theorieën over publieke waarde en coproductie zijn bestudeerd. De praktijk is vanaf het bureau
35
verkend door het uitvoeren van een beleidsanalyse en een media-analyse. Beide analyses helpen bij het identificeren van de context waarin het vraagstuk zich afspeelt. Verder zijn er oriënterende gesprekken gevoerd met partijen die onderdeel uitmaken van de asielketen en indirect betrokken zijn bij de opvang van asielzoekers. Bij de oriënterende gesprekken is er gebruik gemaakt van een topic list. Een topic list is een lijst waarop verschillende onderwerpen staan die een onderzoeker tijdens een oriënterend gesprek wil behandelen. Het doel van het gesprek is het verkrijgen van zoveel mogelijk informatie. In de verkennende fase is er gebruik gemaakt van fieldresearch. In deze fase zijn activiteiten van Stichting de Vrolijkheid geobserveerd en zijn er interviews afgenomen met vrijwilligers van de Vrolijkheid en lokale en landelijke medewerkers van het COA. Verkenning en kennismaken met de praktijk stond centraal in deze fase van het onderzoek. In de verklarende fase is de theorie uit hoofdstuk 2 toepast op de verzamelde data uit de empirie. Door de theorie toe te passen op de empirie kunnen er uitspraken worden gedaan over de publieke waarde en de mate van coproductie.
36
3.2 Onderzoekstechnieken & deelvragen In deze paragraaf worden de gebruikte technieken per deelvraag weergegeven. De technieken helpen de onderzoeker bij het beantwoorden van de deelvragen.
Wat wordt er verstaan onder coproductie en publieke waarde in de wetenschappelijke literatuur en in welke benaderingen passen die? Voor het beantwoorden van deze vraag is er een literatuurstudie uitgevoerd waarin de verschillende theoretische inzichten over de concept coproductie en publieke waarde zijn behandeld.
Welke publieke waarde wordt er door beide partijen (al dan niet via coproductie) nagestreefd? Door in interviews te vragen naar de achterliggende motieven van partijen zijn de publieke waarden geïdentificeerd.
In welke mate is er sprake van coproductie tussen het COA en stichting de Vrolijkheid? De mate waarin er sprake is coproductie wordt onderzocht met behulp van een documentenstudie en interviews die met medewerkers van het COA en Stichting de Vrolijkheid zijn gevoerd.
Hoe verhouden de uiteenlopende ambities van beide organisaties rond de realisatie van publieke waarden zich tot elkaar? De verhouding tussen de publieke waarden wordt onderzocht door het analyseren van de interviewverslagen met behulp van de theoretische inzichten die voort zijn gekomen uit het theoretische kader.
Hoe is het verloop van de coproductie tussen het COA en stichting de Vrolijkheid te verklaren? Op basis van de beschrijving van de bevindingen wordt er een stap verder gezet door de bestaande situatie te verklaren op basis van de verworven data.
Welke lessen kunnen er worden geleerd in termen van samenwerkingsverbanden uit de coproductie tussen het COA en stichting de Vrolijkheid? Het onderzoeken van deze samenwerking levert inzichten op die nuttig zijn voor andere partijen die in vergelijkbare situaties samenwerken. Met vergelijkbaar wordt bedoeld de samenwerking tussen een publieke organisatie en een private of non-profitpartij. Deze vraag wordt als laatste beantwoord in de paragraaf waarin er aanbevelingen worden gedaan.
37
3.3 Onderzoeksactiviteiten In de voorgaande paragraaf is beschreven met behulp van welke technieken de deelvragen worden beantwoord. In deze paragraaf worden de gebruikte technieken nader bekeken. 3.3.1 Literatuur- en documentstudie Voor dit onderzoek is er gebruikt gemaakt van zowel een literatuur- als documentstudie. Op basis van de literatuurstudie zijn de theoretische inzichten beschreven die de basis vormen van het empirische onderzoek. Literatuurstudie is een onderzoekstechniek waarbij er gekeken wordt naar de bestaande kennis over het onderzoeksonderwerp, in dit geval de coproductie en publieke waarde. Door het bestuderen van de relevante theoretische inzichten, is er kennis verworven die kan worden gebruikt bij het observeren van de empirie. De documentstudie is uitgevoerd om de onderzoeker een beeld te geven van de context waarin het onderzoek wordt uitgevoerd. De beleids- en mediaanalyse helpen bij het begrijpen van de bestaande praktijk omdat ontwikkelingen die in het verleden spelen, vaak een essentiële rol vormen bij het verklaren van de hedendaagse praktijk. 3.3.2 Media- en beleidsanalyse In de media-analyse is er gekeken naar de relevante berichtgeving van de afgelopen tien jaar. De analyse is op een gestructureerde manier uitgevoerd. Er is eerst gestart met een brede zoekterm die later gespecificeerd is. Er zijn vijf zoektermen gebruikt: asiel, COA, Asielzoekersopvang, dagbesteding asielzoekerscentrum, vreemdelingen, migratie. 3.3.3 Rol van de onderzoeker Bij kwantitatief onderzoek zet de onderzoeker ook zichzelf in als instrument waarmee data worden verzameld (Boeije, 2012). Tijdens het veldwerk heeft de onderzoeker waarnemingen gedaan die zijn meegenomen in het onderzoek. Deze techniek stelt de onderzoeker in staat om zich te verplaatsen in het perspectief van mensen die onderdeel uitmaken van het onderzoeksveld. Daarbij is het belangrijk dat de onderzoeker open en blanco observeert zodat de blik van de onderzoeker niet wordt vertroebeld door vooroordelen: waar een oordeel begint, eindigt de waarneming4. 3.3.4 Interviews Bij dit onderzoek zijn er verschillende gesprekken geweest met de betrokken partijen. Het format van de interviews is verschillend geweest gedurende het onderzoek. Zoals al eerder vermeld is, bestaat het onderzoek uit drie fases waarin verschillende interview formats zijn gebruikt. In de oriënterende fase is er gewerkt met een topic lijst; deze is te vinden in de bijlage van deze scriptie. Het doel van het werken met een topic lijst is om zoveel mogelijk informatie te verzamelen die helpt bij de duiding van de bestaande praktijk. Later in het onderzoek, in de verkennende fase, is er meer structuur 4
Omdenken.nl [http://omdenken.nl/meedenken/]
38
gekomen in de gesprekken die werden gevoerd, door semigestructureerde interviews af te nemen, waarin dezelfde vragen aan verschillende respondenten werden gesteld zodat de data met elkaar vergeleken konden worden. Van alle gesprekken die zijn gevoerd, zijn geluidsopnamen gemaakt. Uiteraard is er voorafgaand aan de geluidsopname toestemming gevraagd aan de respondent. Het opnemen van het gesprek heeft verschillende voordelen (Verhoeven, 2010). Allereerst kan de onderzoeker zijn aandacht volledig richten op de respondent. Daarnaast zorgt de geluidsopname voor een letterlijke weergave van het gesprek waardoor het gesprek nauwkeurig kan worden uitgewerkt in een verslag. Tot slot kan de opname vaak worden teruggeluisterd, dit vergroot de betrouwbaarheid van het gespreksverslag. Een nadeel van de geluidsopname is dat respondenten zich minder open en vrij opstellen vanwege de geluidsopname. 3.3.5 Respondenten In totaal zijn er dertien interviews afgenomen. Er zijn zeven mensen geïnterviewd die direct betrokken zijn bij de samenwerking in de dagbesteding, vijf vrijwilligers van stichting de Vrolijkheid en twee medewerkers van het COA. Daarnaast zijn er ook gesprekken gevoerd met vier informanten en één deskundige. Informanten zijn personen die niet direct betrokken zijn bij de lokale samenwerking maar wel werkzaam zijn bij een van de twee organisaties en zo informatie kunnen verschaffen over de samenwerking. De personen die binnen deze categorie vallen, zijn beleidsmedewerkers van het COA en medewerkers van stichting de Vrolijkheid die landelijk de projecten coördineren. De deskundige heeft onderzoek gedaan naar het asielvraagstuk. Zij is gepromoveerd op het asielvraagstuk. Deze personen konden informatie verschaffen over het bredere beleidsvraagstuk en inzicht geven in de dynamiek die daarbinnen speelt. Tijdens de oriënterende fase is er ook een gesprek gevoerd met de vreemdelingenpolitie. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de respondenten die hebben meegewerkt aan het onderzoek. Locatie
Organisatie
Almere
COA: programmabegeleider Vrolijkheid: coördinator, vrijwilligers Oud-bewoner
Alkmaar
Vrolijkheid: coördinator, vrijwilligers
Utrecht
COA: programmabegeleider
Overig
COA: beleidsadviseur, beleidsregisseur Vrolijkheid:
interim
directeur,
landelijke
coördinator Docent/onderzoeker van de USBO(deskundige) Senior vreemdelingenpolitie Figuur 7 Respondentenoverzicht
39
3.3.6 Observeren Om de samenwerking tussen het COA en Stichting de Vrolijkheid goed te onderzoeken is er gebruik gemaakt van observatie. Observatie is een techniek van dataverzameling waarbij de onderzoeker op locatie het onderzoeksobject gaat waarnemen (Verschuren & Doorewaard, 2007). Voor het onderzoek zijn er vijf bezoeken gebracht aan asielzoekerscentra. Er zijn verschillende dagbestedingsactiviteiten bezocht en er zijn interviews afgenomen met vrijwilligers van de Vrolijkheid en medewerkers van het COA. Daarnaast is er gesproken met bewoners en deelnemers aan de activiteiten. Deze gesprekken zorgden voor een mooie aanvulling op de interviews. De interactie met bewoners en deelnemers aan de activiteiten geven een beeld over hoe het is om in een asielzoekerscentrum te leven en wat voor hen de betekenis is van de dagbesteding. Uit deze gesprekken kwam voornamelijk de bezorgdheid en stressvolle sfeer naar voren die op sommige centra aanwezig is. Door te observeren kreeg de onderzoeker een beeld van hoe de dagbesteding daadwerkelijk tot stand komt in de centra. De kracht van deze onderzoeksmethode is dat de onderzoeker zich fysiek bevindt in het onderzoeksveld. Hierdoor ontstaat er een interessante invalshoek die een beeld geeft van de samenwerking in de praktijk. De onderzoeker had zich van achter haar? bureau slechts een abstracte voorstelling kunnen maken, door de fysieke aanwezigheid van de onderzoeker is de samenwerking vanuit de empirie beschouwd en is zij tot rijke inzichten gekomen. Deze inzichten zijn uitgewerkt in thick descriptions: gedetailleerde verslagen die een uitgebreid beeld geven van de omstandigheden, situaties, mechanismen en andere relevante onderwerpen binnen het onderzoek (Boeije, 2005).
40
3.4 Theoretische lens Naar aanleiding van het theoretische model van paragraaf 2.3 waarin de vraagstelling van het onderzoek visueel inzichtelijk is, laat het onderstaande model zien hoe de theoretische concepten zijn uitwerkt. In de operationalisering in de volgende paragraaf staat de vertaling naar de praktijk van deze theoretische concepten.
Figuur 8 Theoretische lens
41
3.5 Operationalisering Om de samenwerking tussen het COA en stichting de Vrolijkheid te begrijpen en te definiëren wordt er gebruik gemaakt van de publieke waarde-theorie van Mark Moore. De Strategic Triangle helpt bij het zichtbaar maken van de relatie tussen twee partijen. In het theoretisch kader is deze theorie uitgebreid behandeld. In deze alinea wordt de theorie vertaald naar de praktijk, dit noemt men operationaliseren. Operationalisering van theorie zorgt ervoor dat de abstracte theorieën getest kunnen worden in de praktijk (Verschure & Doorewaard, 2007). In onderstaande tabel wordt de Strategic Triangle geoperationaliseerd. Bij de operationalisering van de Strategic Triangle is er gebruik gemaakt van de vertaling van Verbeek (2014). De vragen die in de kolom Praktijk staan, zijn tijdens de semigestructureerde interviews aan de respondenten gesteld.
Publieke waarde
Waar gaat het over?
Legitimiteit en steun
Legitimiteit: Wat mag ik? Mandaat Steun Autonomie Capaciteit: Wat kan ik? Fundament van handelen
Middelen
Vragen
Maatschappelijke doelen Publieke waarde: Relatie waarin publieke waarde wordt gecreëerd. Soort waarde Coproductie Wat houdt het in? Wederzijds Legitimiteit afhankelijkheid Middelen
Gemeenschappelijke beeldvorming
Perceptie op samenwerking
Behalen van wederzijds voordeel
Doelvervlechting
42
Wat wil ik?
Referentiepunt Importantie Vervangbaarheid
Praktijk Kunt u uw activiteiten verder uitbreiden? In hoeverre bent u vrij om uw activiteiten te bepalen? Welke middelen zet u in voor het realiseren van de activiteit? Bent u daarin afhankelijk van derden? Waarom doet u wat u doet?
Praktijk Is het mogelijk om zonder het COA/stichting de Vrolijkheid te voorzien in de dagbesteding? Typering van de Hoe typeert u de samenwerking samenwerking met het COA/Stichting de Vrolijkheid? Nastreven van doelen In hoeverre kunt u binnen de samenwerking uw doelstelling nastreven? Figuur 9 Operationalisering
3.5.1 Dataverwerking De verkregen data uit de interviews en bezoeken zijn uitgewerkt in verslagen die zijn geverifieerd met de respondenten. De theoretische lens helpt bij het operationaliseren en analyseren van data waardoor er uitspraken kunnen worden gedaan over de samenwerking. Daarbij is het belangrijk dat de data worden afgeslankt tot de pure bruikbare informatie die essentieel is voor het onderzoek. Om tot de pure informatie te komen is de theoretische lens gebruikt. Aan de rechterkant van de lens staan zes variabelen. Per variabele is er een tabel gemaakt die gevuld is met uitspraken en observaties die te maken hebben met die specifieke variabele. Per organisatie – dus van zowel de Vrolijkheid als het COA - zijn de zes variabelen in kaart gebracht. Door de opsplitsing tussen de organisaties kan er een beeld geschetst worden van beide organisaties. De aparte beelden van de organisaties laten namelijk zien wanneer er overlap is en wanneer niet. Daarnaast waren er naast de zes variabelen ook bevindingen die niet binnen de theoretische lens vielen, maar wel invloed bleken te hebben op de samenwerking. Deze bevindingen zijn apart beschreven onder omgevingsfactoren.
43
3.6 Betrouwbaarheid & Validiteit Voor de betrouwbaarheid van het onderzoek wordt er gekeken naar de precisie waarmee de data van het onderzoek zijn verzameld. Betrouwbaarheid betekent volgens Boeije (2012) dat de waarnemingen zo min mogelijk worden beïnvloed door systeemfouten of toevalligheden. De betrouwbaarheid van een kwalitatief onderzoek wordt gewaarborgd door het nauwkeurig vastleggen van de stappen die in het onderzoek worden gezet (Verhoeven, 2010). Deze stappen zijn in dit hoofdstuk uitvoering besproken. Verder is de betrouwbaarheid van de resultaten vergroot door het gebruik van opnameapparatuur tijdens de interviews waardoor de ruwe data van het onderzoek beschikbaar zijn. De verworven data zijn in een apart bestand bewerkt zodat ze beschikbaar zijn voor eventueel nader onderzoek. Verder is er bij de interviews gewerkt met semigestructureerde vragenlijsten die het mogelijk maken om de antwoorden van de verschillende respondenten met elkaar te vergelijken. Tot slot is de betrouwbaarheid gewaarborgd door het combineren van verschillende onderzoekstechnieken, ook wel triangulatie genoemd.
Validiteit wordt opvat als meten wat we beogen te meten (Boeije, 2012). De interne validiteit van dit onderzoek is gewaarborgd door de theoretische begrippen te operationaliseren. Met de operationalisering worden abstracte theoretische begrippen vertaald naar praktische vragen die gesteld zijn in de interviews met respondenten. De externe validiteit heeft betrekking op de generaliseerbaarheid van de resultaten van dit onderzoek. Dit onderzoek verkent de creatie van publieke waarde in een coproductie, de gevonden verbanden en mechanismen zijn te generaliseren naar andere situaties waarin de overheid samenwerkt met derden in de realisatie van publieke waarden.
44
4 Bevindingen In het voorgaande hoofdstuk is de methodologie van het onderzoek behandeld. Daarin is uitgelegd hoe het onderzoek is uitgevoerd. In het komende hoofdstuk worden de bevindingen van het onderzoek beschreven. Het hoofdstuk is ingedeeld aan de hand van de drie cases. Per case worden de bevindingen met betrekking tot elementen van publieke waarde en de kenmerken van coproductie afgelopen. Na de drie cases volgt er een paragraaf waarin er een algemeen beeld wordt geschetst door de respondenten die niet verbonden zijn aan een van de cases, maar wel werkzaam zijn bij een van de twee partijen. De afronding van het hoofdstuk bestaat uit het samenbrengen van de bevindingen uit de verschillende cases en het algemene beeld dat is geschetst. 4.1 Cases Om de samenwerking tussen het COA en stichting de Vrolijkheid te onderzoeken is ervoor gekozen om aan verschillende opvangcentra een bezoek te brengen om te kijken hoe de samenwerking verloopt. In dit onderzoek zijn de asielzoekerscentra in Almere, Alkmaar en Utrecht bezocht. In de onderstaande paragrafen worden de bevindingen per case beschreven. 4.1.1 Almere Er zijn in totaal drie bezoeken gebracht aan het asielzoekerscentrum in Almere. Tijdens deze bezoeken zijn de volgende dagbestedingsactiviteiten bezocht: ‘Tell me your story and I make it mine’ – muziek voor vrouwen van 18 jaar en ouder, ‘Droom weg in het AZC ‘– kunst en creativiteit voor kinderen van 10 tot 15 jaar, ‘AZC BAND’- muziek voor mannen vanaf 18 jaar. Er is gesproken met de begeleiders van de activiteiten, een oud-bewoner en een medewerker van het COA. Publieke waarde In termen van publieke waarde is er bij de gesprekken en bezoeken naar voren gekomen dat het COA en Stichting de Vrolijkheid verschillende waarden nastreven. Het COA ziet de opvang van asielzoekers als een taak die hen is toegewezen “mensen hebben om bepaalde redenen een asielverzoek ingediend en hebben een plek nodig om dat af te wachten. En dat is eigenlijk de kern: opvang” aldus een medewerkers van het COA (resp. 7). Over de manier van opvang vertelt respondent 7: “maak het niet te moeilijk, maak het niet te sober”. De respondent ziet de waarde van de dagbesteding in en vertelt daarbij: “Als ik mijn werk goed doe, dan organiseer ik niets. Dan doen de bewoners het”. Hoewel dagbesteding onderdeel uitmaakt van de taak van het COA, zegt de respondent dat het initiatief van de dagbesteding bij de bewoners van het asielzoekerscentrum ligt. Stichting de Vrolijkheid streeft andere publieke waarden na die meer gericht zijn op het welzijn van bewoners. De Vrolijkheid in Almere wil een plek zijn waar niets hoeft maar alles mag. De Vrolijkheid richt zich vooral op kinderen, een betrokken vrijwilliger van de Vrolijkheid(resp.9) vertelt daarover het volgende: “De Vrolijkheid is opgericht om voor kinderen een plek te creëren waar zij weer kind
45
kunnen zijn. Want ze worden meegesleurd en –gezogen, letterlijk van plek naar plek”. “De activiteiten van de Vrolijkheid geven bewoners weer betekenis en zingeving,” vertelt een oud-bewoner (resp. 8). De Vrolijkheid zou graag willen uitgroeien tot een broedplaats voor inspiratie en ontmoetingen. Maar daarbij wil de Vrolijkheid activiteiten doen die naar een doel toewerken. Om antwoord te krijgen op de vraag hoe dit doel gerealiseerd kan worden is de Vrolijkheid voor herbezinning drie maanden dicht geweest. Het resultaat van de herbezinning was dat de Vrolijkheid zich ging toeleggen op het organiseren van kleinschalige activiteiten waarbij de begeleiders de diepte in kunnen gaan en waarbij kunst een prominentere rol speelt.
In termen van legitimiteit en steun was er in Almere te zien dat het mandaat van het COA afkomstig is vanuit de politiek. De politiek heeft het COA de opdracht gegeven om opvang van vluchtelingen die naar Nederland zijn gekomen, te organiseren. Het COA streeft ernaar om een uniform beleid te voeren. Dit zorgt volgens een COA-medewerker(resp. 7) voor bureaucratie binnen het COA. De bureaucratie maakt samenwerking met andere partijen soms lastig. De respondent geeft een voorbeeld van het kopen een rol plakband: partijen waar het COA mee samenwerkt, kunnen naar de winkel om plakband te kopen, maar bij het COA is het aanbesteed. Het COA moet bij een specifieke leverancier het plakband bestellen. Dit zorgt soms voor vertraging in de samenwerking, sommige dingen kosten meer tijd om te regelen dan andere omdat het COA gebonden is aan aanbestedingsregels en andere interne procedures. De respondent vertelt dat partijen waar zij mee samenwerken niet altijd begrijpen waarom bepaalde dingen snel worden geregeld en andere weer niet. Dit leidt soms tot onbegrip. Stichting de Vrolijkheid handelt niet vanuit een mandaat maar vanuit een overtuiging. De Vrolijkheid stelt het kind in asielzoekerscentra centraal. Door activiteiten te organiseren en aandacht te geven aan de kinderen wil de Vrolijkheid hun een ervaring bieden die hun veerkracht versterkt. Om dit te kunnen doen heeft zij toegang tot de opvangcentra nodig. Het COA verleent onder bepaalde voorwaarden de toegang. Een vrijwilliger van de Vrolijkheid (resp. 9) vertelt: “Wij zijn hier te gast. Dus wij krijgen ruimtes om onze activiteiten te doen en in sommige gevallen krijgen wij ook financiële steun om bepaalde projecten mogelijk te maken. Daarvoor terug wil het COA weten wat wij doen, voor welke doelgroepen wij iets doen en wanneer. Zodat zij kunnen verantwoorden wat er allemaal gebeurt op het AZC”.
In de dagbesteding heeft zowel het COA als de Vrolijkheid steun nodig uit de omgeving. Hiermee wordt er gedoeld op de deelname van bewoners aan de activiteiten. Voor beide partijen is dit een lastig onderdeel van de dagbesteding omdat bewoners vaak afwezig zijn, niet weten dat er activiteiten zijn, of simpelweg geen interesse hebben in de activiteit. Over de aanwezigheid van bewoners in het centrum vertelt een COA-medewerker (resp. 7):”Je ziet misschien een handvol rondlopen en als je op alle deuren zou kloppen dan zijn ook niet alle appartementen vol”. De
46
bewoners van het AZC Almere zijn vaak te vinden in het centrum bij de bibliotheek vertelt respondent 8; daar hebben zij namelijk toegang tot gratis en snel internet. Soms zijn bewoners niet op de hoogte van de activiteiten. De vrijwilligers van de Vrolijkheid vragen bij het COA een lijst op van de mensen die binnen de doelgroep vallen. Met die lijst gaan zij de deuren langs om mensen uit te nodigen om deel te nemen aan de activiteiten. Tijdens een van de bezoeken loop ik mee met een vrijwilliger van de Vrolijkheid. Het is die dag mooi weer waardoor veel bewoners niet aanwezig zijn in het centrum. Al gauw blijkt tijdens de ronde over het centrum dat het lastig is om mensen uit te nodigen omdat bewoners vaak beperkt of helemaal geen Engels spreken. De vrijwilliger vertelt dat het contact met de bewoners persoonlijk is; vertrouwen speelt daarbij een belangrijke rol: “Safety and showing them that you are trustworthy is an important step when you want to involve them”. Verder vertelt de vrijwilliger dat bewoners van het centrum een ongestructureerd leven leiden waardoor het voorkomt dat bewoners de activiteiten vergeten.
De steun uit de omgeving wordt door de Vrolijkheid gedeeld met andere partijen. Op het AZC Almere worden er op de woensdagmiddag namelijk vier verschillende activiteiten voor kinderen georganiseerd. Kinderen kunnen kiezen uit voetballen bij de lokale voetbalclub, knutselen bij stichting Inspiratie, nagel lakken en tekenen bij de vrijwilligers van het COA of een collage verfilmen bij de Vrolijkheid. Om half één staan de vrijwilliger van de Vrolijkheid bij de school in het AZC om de kinderen die uit school komen uit te nodigen voor de activiteit. De Vrolijkheid ziet de andere activiteiten niet als concurrentie, zij vinden het juist goed dat de kinderen kunnen kiezen uit verschillende activiteiten.
Voor het organiseren van de dagbesteding zijn er middelen nodig. Het COA krijgt van het Ministerie van Veiligheid en Justitie een budget voor de dagbesteding. Het COA moet verantwoorden waar het budget aan is besteed en een inschatting maken van het aantal mensen dat met het geld is bereikt. Het COA ontvangt geld, maar er worden geen medewerkers vrijgesteld om dagbestedingsactiviteiten te organiseren. Om te voorzien in de dagbestedingstaak is het COA sinds kort gestart met het werven van eigen vrijwilligers om activiteiten te organiseren. De COA-vrijwilligers in Almere geven Nederlandse les, beheren de peuterspeelzaal en de recreatiezaal en organiseren op de woensdagmiddag een kinderactiviteit. Daarnaast wordt er ook samengewerkt met partijen zoals de Vrolijkheid die het organiseren van activiteiten als kerntaak ziet. Respondent 7 vertelt dat het uniforme beleid van het COA zorgt voor vertraging. Soms duurt het lang voordat dingen kunnen worden gerealiseerd.
47
Coproductie De Vrolijkheid brengt ieder kwartaal een offerte uit aan het COA. In de offerte staat beschreven welke activiteiten er in de planning staan en een begroting van de kosten. De Vrolijkheid in Almere krijgt na het overleggen van de offerte een deel van het dagbestedingsbudget van het COA. Daarnaast ontvangt de Vrolijkheid giften van verschillende sponsors van goede doelen zoals de Postcode Loterij. De nieuwe insteek van de Vrolijkheid om kleinschalige activiteiten te organiseren zorgde voor spanning tussen beide partijen: “Het COA kreeg toen zoiets van: nou misschien laten we jullie dan wel helemaal niet meer toe, want dat willen wij niet. Maar goed zij zeiden zelf vanwege onze goede band doen we dat niet. Dus ergens is dat ook wel een machtsspel, dat de posities weer even worden benadrukt” aldus een vrijwilliger van de Vrolijkheid (resp. 9). De nieuwe focus van de Vrolijkheid zorgde daarnaast ervoor dat een aantal vrijwilligers van de Vrolijkheid over is gestapt naar het COA. In de eerste instantie organiseerden die vrijwilligers activiteiten onder de vlag van het COA omdat zij het vervelend vonden dat de Vrolijkheid drie maanden dicht ging vanwege herbezinning. Toen de Vrolijkheid weer open ging moesten de vrijwilligers kiezen onder welke vlag zij verder wilden gaan. Een deel koos ervoor om onder het COA verder te gaan. Zij vonden het belangrijk dat er laagdrempelige activiteiten worden georganiseerd waarbij er geen limiet geldt. Het andere deel van de vrijwilligers heeft weer gekozen voor de Vrolijkheid. Onder de vrijwilligers van de Vrolijkheid bevindt zich een aantal oud-bewoners van het centrum. Naast het organiseren van activiteiten worden deze vrijwilligers ook ingezet als tolk waardoor de taalbarrière – die eerder werd beschrevenvermindert.
De voorgaande alinea liet tussen de regels wat afhankelijkheden zien. In Almere is het COA in beperkte mate afhankelijk van stichting de Vrolijkheid. Het COA is bezig met het werven van vrijwilligers die onder de vlag van het COA activiteiten organiseren. Hierdoor is het COA minder afhankelijk van partijen zoals de Vrolijkheid. Het COA is wel afhankelijk van het Ministerie van Veiligheid en Justitie dat de opdracht en het budget van het COA bepaalt en de politiek waaraan het COA verantwoording moet afleggen.
Stichting de Vrolijkheid is op twee onderdelen afhankelijk van het COA. Allereerst heeft de Vrolijkheid toestemming van het COA nodig om aanwezig te zijn op het AZC. Een vrijwilliger van de Vrolijkheid (resp. 9) vertelt: “wij mogen enigszins ons eigen programma samenstellen. Daarbinnen houden wij ons bezig met kunst; zodra dat meer educatief wordt mogen we dat niet. Er zijn harde afspraken gemaakt dat wij kunstprojecten doen”. Daarnaast ontvangt de Vrolijkheid een bedrag van het COA om de activiteiten te organiseren. Met de afhankelijkheid van de Vrolijkheid voor de toegang tot het centrum en het geld oefent het COA invloed uit op het activiteitenprogramma.
48
Respondent 9 vertelt dat het voor de Vrolijkheid niet is toegestaan om activiteiten te organiseren die iets te maken hebben met educatie of Nederlandse taal. “Dat is een taak van het COA die zij niet bij anderen wil terug zien” aldus respondent 9 die werkzaam is bij stichting de Vrolijkheid. Verder vertelt ze dat de relatie tussen het COA en de Vrolijkheid in Almere goed gaat: “Zij hebben de zeggenschap dus wij moeten ons soms schikken naar wat zij wel en niet willen. En dat is af en toe een uitdaging”. De Vrolijkheid wil de band met het COA goed houden omdat zij te gast is en graag de toegang tot het centrum wil behouden. Maar tegelijkertijd wil de Vrolijkheid de scheiding tussen haar en het COA benadrukken om zo de vertrouwensband met bewoners te behouden. Het moet voor de bewoners duidelijk zijn dat de Vrolijkheid geen onderdeel is van het COA, vertelt een vrijwilliger van de Vrolijkheid (resp. 9).
Qua beeldvorming liggen de partijen in Almere niet geheel op een lijn. Het COA realiseert zich bij de omgang met derden dat sommigen vooral gericht zijn op het verkrijgen van geld in plaats van dat zij intrinsiek gemotiveerd zijn om iets goeds te doen voor asielzoekers. Een COA-medewerker (resp. 7) benadrukt dat de Vrolijkheid daar niet onder valt. Het COA in Almere erkent het belang van een activeringsprogramma voor de bewoners van het centrum. Voor de activering is het voor het COA belangrijk dat er laagdrempelige activiteiten worden georganiseerd zodat veel mensen kunnen deelnemen. Dit schuurt met de nieuwe visie van de Vrolijkheid die juist kleinschalige activiteiten wil organiseren waarbij de inhoud van de activiteit centraal staat en er wordt toegewerkt naar een einddoel.
De Vrolijkheid heeft een ander beeld van het activeringsprogramma van het COA (resp. 9): “ik weet wel dat activering het idee is. Maar ik moet eerlijk zeggen dat ik hun aanpak daarin helemaal niet steun”. Daarmee doelt de respondent op de ruimte die bewoners krijgen van het COA om zelf iets te organiseren. Als bewoners iets willen ondernemen in het centrum, dan krijgen ze bij het COA eerst een lijst met restricties van wat niet mag en vervolgens komt er een papierwinkel op gang met allerlei formulieren die ingevuld moeten worden. Een vrijwilliger van de Vrolijkheid (resp. 9) vertelt dat de werkwijze van het COA niet aanslaat bij de bewoners en dat de bewoners het lastig vinden om naar het COA toe te gaan. Omdat het COA ook degene is die strenge regels hanteert waardoor het een andere positie heeft dan de Vrolijkheid. Een Vrolijkheid-vrijwilliger (resp. 9) vertelt: “soms werkt het COA met twee petten op en moeten ze een beetje als politieagent optreden. Maar dat maakt dat uitnodigende van ‘hé kom maar binnen want jullie initiatieven zijn welkom’ wat lastiger”. Opvallend in termen van beeldvorming is dat stichting de Vrolijkheid de bewoners ziet als talenten in plaats van asielzoekers: “Er wonen hier echt vette talenten, maar die worden in een kamertje gestopt en verpieteren een beetje. Terwijl als ze er eenmaal uit komen en ze krijgen wat middelen toegereikt waarin ze kunnen laten zien wie ze zijn, dan bloeit het gewoon uit tot een broeinest van talent”.
49
Ondanks het verschil in beeldvorming vinden beide partijen dat de samenwerking goed verloopt. Vrijwilliger van de Vrolijkheid (resp. 9) vertelt “Ik vind dat hoe het nu gaat, zolang we elkaar vertrouwen en bij elkaar terecht kunnen het okay”. Daaropvolgend zegt de COA-medewerker (resp. 7): “Eigenlijk gaat het heel goed nu”.
Het verschil in beeldvorming heeft gevolgen voor het resultaat dat wordt nagestreefd door beide partijen. Ze vinden het allebei belangrijk dat er een goede dagbesteding is in het asielzoekerscentrum. Maar ‘goed’ betekent voor het COA dat veel bewoners deelnemen aan de activiteiten. ‘Goed’ voor de Vrolijkheid is dat er een sterke inhoudelijke activiteit wordt gedaan waar bewoners energie uit halen. Dit maakt het behalen van wederzijds voordeel complex omdat beide partijen een ander beeld hebben van wat een goede dagbesteding inhoudt.
Al met al kan gesteld worden dat de samenwerking tussen het COA en stichting de Vrolijkheid in Almere goed verloopt. De Vrolijkheid krijgt de ruimte om haar activiteiten te organiseren en het COA kan met de activiteiten van de Vrolijkheid voldoen aan de activeringsopdracht vanuit het ministerie. Beide partijen hebben moeite om bewoners te bereiken omdat die de taal niet spreken of niet in het centrum aanwezig zijn. 4.1.2 Alkmaar Tijdens het onderzoek zijn er twee bezoeken gebracht aan het opvangcentrum in Alkmaar. Tijdens deze bezoeken zijn de volgende dagbestedingsactiviteiten bezocht: ’Orchestre Partout’ – Muziek repetities voor muzikanten van alle leeftijden, ‘Gekke Spekkiesclub’-koken en eten voor meisjes vanaf 12 jaar. In Alkmaar is er gesproken met twee vrijwilligers van de Vrolijkheid. Het is niet gelukt om een locatiemedewerker van het COA te spreken vandaar dat het beeld dat in de onderstaande case wordt beschreven is gebaseerd op de gesprekken die zijn gevoerd met de vrijwilligers van de Vrolijkheid en de observaties van de activiteiten. Publieke waarde In Alkmaar streeft de Vrolijkheid meerdere waarden na. Net als in Almere willen ze ook een veilige en betrouwbare plek zijn waar kinderen weer kind kunnen zijn. Daarnaast willen zij ook bewoners het gevoel van erkenning geven voor hun kwaliteiten, een vrijwilliger van de Vrolijkheid (resp. 11) vertelt: “Ze verdienen het om gezien en erkend te worden”. Het Orchestre Partout is in Alkmaar een druk bezochte activiteit die mensen voornamelijk ontspanning biedt door muziek te spelen uit het land van herkomst. “Je merkt dat je voor veel mensen gewoon het verschil maakt, het is een plek waar mensen eventjes gewoon een paar uur in Syrië mogen zijn of in Afghanistan. Anders ben je vooral vervelend of lastig. En nu kunnen ze er even tegen aan. Voor velen is dit gewoon ontspannend en een lekker moment in de week” aldus een activiteitenbegeleider van de Vrolijkheid (resp.6). Tijdens het
50
bezoek stonden mensen zichtbaar te genieten van de muziek die werd gespeeld. Ontspanning, waardering en een veilige plek zijn de kernwaarden die de Vrolijkheid in Alkmaar centraal stelt. Over de samenwerking met het COA vertelt een vrijwilliger (resp. 11): “We staan naar mijn idee zo ver uit elkaar qua perceptie, visie en gewoon hoe wij hier de bewoners benaderen en hoe zij dat doen”.
In termen van legitimiteit en steun mag de Vrolijkheid doen wat ze wil mits ze overlegt met het COA. Net als in Almere bespreken het COA en de Vrolijkheid het programma en beslist het COA of de Vrolijkheid toegang en budget krijgt. De deelname van bewoners aan activiteiten wordt gezien als de steun uit de omgeving. Bij het bezoek aan Orchestre Partout staan de bewoners op de gang te wachten voor de activiteit. De repetities van de band worden druk bezocht vertelt de activiteitenbegeleider (resp. 6). Bij het bezoek aan de Spekkiesclub gaan de vrijwilligers van de Vrolijkheid wel langs de deuren om meisjes uit te nodigen om te komen koken. In Alkmaar hebben de vrijwilliger van de Vrolijkheid ook te maken met een taalbarrière. De vrijwilligers gaan daar op hun eigen manier mee om zo vertelt een vrijwilliger (resp. 6): “Als ze deze week niet begrijpen wat ik zeg, dan begrijpen ze het misschien volgende week”. Uit de observaties komt naar voren dat de vrijwilligers in de regel Engels of Nederlands spreken. Als iemand beide talen niet vaardig is, dan gebruiken de vrijwilligers gebaren om zich uit te drukken.
In termen van middelen heeft de Vrolijkheid in Almere toegang tot het centrum. Qua financiële middelen is er momenteel onenigheid tussen het COA en de Vrolijkheid omdat het COA heeft besloten om dit jaar geen geld beschikbaar te stellen aan de Vrolijkheid. Een vrijwilliger (resp. 11) vertelt verbaasd: “we krijgen een bedrag van het COA maar dit jaar niet omdat de locatiemanager dat niet wil betalen omdat het programma niet duidelijk is. Terwijl het programma heel helder is voorgelegd”. Ondanks dat het COA de geldkraan dichtdraait, gaat de Vrolijkheid door met de activiteiten. De giften die de Vrolijkheid ontvangt van sponsors van goede doelen worden gebruikt om de activiteiten in Alkmaar te financieren. Het geld dat het COA normaal wel aan de Vrolijkheid geeft, ziet de Vrolijkheid als vergoeding. De activiteiten van de Vrolijkheid ontlasten het COA in tijd en geld. De respondenten vertellen dat het COA de activiteiten waardeert maar tegelijkertijd handelt het op een andere manier: “wat ze zeggen en wat ze doen is iets heel anders” (resp. 11). Coproductie De Vrolijkheid is ook in Alkmaar afhankelijk van het COA. Het COA bepaalt wie er in het centrum mag komen en bepaalt of de Vrolijkheid een deel van het activeringsbudget krijgt. De Vrolijkheid vindt de relatie met het COA ongelijkwaardig. Respondent 11, werkzaam bij stichting de Vrolijkheid, maakt de vergelijking met een opdrachtgever en uitvoerder. Het COA oefent invloed uit op het programma door aan de geldkraan te zitten. De vrijwilligers van de Vrolijkheid zijn blij dat zij niet geheel
51
afhankelijk zijn van het geld van het COA. Ze worden nerveus bij de gedachten dat zij niet meer zouden kunnen werken op het AZC.
Qua beeldvorming staan beide partijen volgens de vrijwilligers van de Vrolijkheid ver uit elkaar. De Vrolijkheid wil bewoners erkenning en zingeving bieden terwijl het COA volgens haar gericht is op het behalen van de activeringsdoelstelling. Vrolijkheid vrijwilliger (resp. 11) vertelt: “Die locatiemanager snapt niet wat de toegevoegde waarde is van de Vrolijkheid”. De vrijwilligers zouden graag erkenning willen vanuit het COA voor de activiteiten die zij organiseren. Daarnaast vinden de vrijwilligers het contact met bewoners erg belangrijk. Een aantal van hen wordt regelmatig door bewoners uitgenodigd om te komen eten. Een van de vrijwilligers vertelt (resp. 6): “Het is me gewoon te veel waard om het te laten doodbloeden. Ik vind het gewoon zo bijzonder, inhoudelijk is dit het meest betekenisvolle project wat ik ooit heb gedaan”.
Ook in Alkmaar maakt het verschil in waarde en beeldvorming het lastig om gedeeld voordeel te behalen. Ondanks dat worden er wel activiteiten ondernomen die voor beiden een voordeel opleveren, een voorbeeld is Orchestre Partout. In deze band spelen bewoners van het AZC Alkmaar. Het COA behaalt daarmee gedeeltelijk haar activeringsdoelstelling. De Vrolijkheid vindt deze activiteit een succes omdat mensen plezier beleven, ontspannen, tot rust komen en zich ontwikkelen. Deze activiteit laat de veerkracht van de bewoners zien. De druk bezochte muzieklessen zijn voor de Vrolijkheid een teken dat mensen niet stil willen blijven zitten maar zich willen ontwikkelen door bijvoorbeeld het leren bespelen van een instrument.
De samenwerking in Alkmaar tussen de Vrolijkheid en het COA verloopt stroef vanwege de houding van beide partijen. Het vertrouwen van de Vrolijkheid in het COA is beschadigd omdat het COA zich niet aan zijn woord houdt en iets anders doet dan dat het zegt. Daarnaast vindt de Vrolijkheid het jammer dat het COA het programma voor het komende jaar niet goed heeft gekeurd omdat het niet helder zou zijn. 4.1.3 Utrecht In Utrecht is er een bezoek gebracht aan de open dag van 13 juni 2015 en is er gesproken met een medewerker van het COA. Er is ook een uitnodiging verstuurd naar Stichting de Vrolijkheid maar daar is niet op gereageerd. Het doel van de open dag was om mensen een kijkje te laten nemen in het AZC. Tijdens deze dag waren er verschillende activiteiten georganiseerd zoals Arabische les en inburgeringsexamen. Op het centrale plein van het AZC stond een podium waar verschillende optredens werden gedaan. Daarnaast waren er kraampjes waar bezoekers lokale gerechten konden proeven die waren bereidt door de bewoners.
52
Publieke waarde In termen van publieke waarde? vertelt de medewerker van het COA (resp. 13): “Je hebt de verplichting om vluchtelingen op te vangen. Dat is ooit zo bepaald in het verdrag van Geneve. Daar hebben landen afgesproken dat vluchtelingen moeten worden opgevangen. En ieder land doet dat op zijn eigen manier”. De respondent koppelt de publieke waarde aan de beleidsmatige kant van de opvang namelijk dat het COA de taak heeft om de opvang te organiseren. Het COA organiseert dagbestedingsactiviteiten omdat het onderdeel uitmaakt van het activeringsprogramma. Er wordt daarbij benadrukt door de COA-medewerker dat het initiatief daarbij vooral bij de bewoners ligt.
Over de legitimiteit en steun van de dagbesteding vertelt zij dat het AZC Utrecht een budget krijgt om te besteden aan dagbestedingsactiviteiten. Het COA werkt daarbij samen met stichting de Vrolijkheid. Net als in het AZC Almere is het ook in Utrecht lastig om bewoners te laten deelnemen aan de activiteiten. Respondent 13 die werkzaam is bij het COA geeft verschillende voorbeelden van activiteiten die het COA in samenwerking met andere heeft georganiseerd en waarbij er een lage opkomst was. Er is vanuit de bewoners geen concrete vraag naar dagbestedingsactiviteiten: “Misschien is die behoeften voor dagbestedingsactiviteiten er wel helemaal niet. Is het typisch Nederlands om van die clubjes te organiseren. Überhaupt als je hier iets organiseert moet je er echt aantrekken. Dan moet je echt langs de kamers gaan om mensen uit te nodigen” (resp. 13) .
Met de middelen om dagbestedingsactiviteiten te organiseren is het in Utrecht goed gesteld. Er zijn in Utrecht veel organisaties en vrijwilligers die iets voor de bewoners van het asielzoekerscentrum willen betekenen. Er zijn zelfs zoveel goede initiatieven dat het COA tegenwoordig organisaties en vrijwilligers moet afwijzen omdat er weinig animo onder de bewoners is. De respondent vertelt dat de goede initiatieven eigenlijk in rij staan voor de bewoners. Bij het toelaten van een activiteit in het centrum wordt er van het COA gevraagd of om de bewoners uit te nodigen om naar hun activiteit te komen. Voor de medewerkers van het COA kost dit veel tijd aangezien het ophangen van een poster of flyer niet voldoende is aldus de COA medewerker(resp. 13). Coproductie Het COA organiseert zelf op het AZC pre-inburgering een cursus waarin men les krijgt over de Nederlandse taal en cultuur. Deze cursus is alleen bedoeld en toegankelijk voor mensen met een verblijfsvergunning. Reden voor dit onderscheid is dat het ministerie speciaal geld heeft vrijgemaakt voor vergunninghouders om alvast te starten met de inburgering terwijl zij nog wonen in het AZC in afwachting van een woning. Verder biedt het COA de bewoners sportfaciliteiten aan, sinds een half jaar is er een apart budget gekomen voor een sportinstructeur op het AZC. Tot slot is er
53
Zelfredzaamheid (ZBH) een uitzendbureau waar bewoners zich kunnen inschrijven om werkzaamheden op het AZC uit te voeren tegen een kleine vergoeding.
Het COA Utrecht voelt zich niet afhankelijk van de Vrolijkheid: “De Vrolijkheid is zo zelfstandig. Die hebben het zo goed geregeld dat het allemaal goed gaat. Zij werken met betaalde coördinatoren die overleggen met het COA over het programma maar voor rest doen zij alles zelf”(resp. 13). Het COA stelt een ruimte beschikbaar en geeft de Vrolijkheid een deel van het activeringsbudget . In ruil daarvoor bespreken het COA en de Vrolijkheid het programma.
Het beeld dat het COA heeft met betrekking tot de dagbesteding komt overeen met dat van het COA Almere. Het COA wil activiteiten ondersteunen en faciliteren; alleen ligt het initiatief bij de bewoners en organisaties die er belang aan hechten. Het COA voorziet wel in de activiteiten die voortkomen uit het beleid zoals de pre-inburgering en sport. “Het is niet zo dat wij hier als een soort animatieteam aan de slag zijn met mensen. Helemaal niet, eigenlijk alleen op het gebied van taal en sport. Dat valt namelijk onder de activering”(resp. 13).
Het gedeelde voordeel in Utrecht is de deelname van bewoners aan de activiteiten. Het kost het COA veel tijd om bewoners te stimuleren en uit te nodigen voor activiteiten. Respondent 13 vertelt over een activiteit die het COA heeft georganiseerd. Bewoners konden gratis over de rode loper naar een première op het Nederlands Filmfestival. Het COA had veel tijd en energie gestoken in het uitnodigen van mensen. Een aantal bewoners had toegezegd dat ze mee zouden gaan. Bij het verzamelen bleek echter dat een groot gedeelte van de bewoners niet was komen opdagen. De respondent baalde van de lage opkomst vooral omdat er speciaal stoelen waren vrijgehouden voor de bewoners.
De samenwerking tussen het COA en de Vrolijkheid in Utrecht is over het algemeen goed. Het COA stelt ruimte beschikbaar en de Vrolijkheid maakt daar gebruik van. Beide partijen hebben ‘last’ van de lage opkomst van bewoners bij de activiteiten.
54
4.2 Landelijk perspectief op de samenwerking Naast de bezoeken aan drie asielzoekerscentra is er ook gesproken met landelijke COA medewerkers, deskundigen en vrijwilligers van de Vrolijkheid die op het hoofdkantoor werken. De bevindingen van deze gesprekken worden apart beschreven omdat deze respondenten op een hoger abstractieniveau een beeld van de samenwerking schetsten. In de komende paragraaf worden de bevindingen van deze gesprekken beschreven. Publieke waarde Over de publieke waarde vertellen respondenten 2 en 3 van de Vrolijkheid dat ze bij het organiseren van de activiteiten een beroep willen doen op de veerkracht van de bewoners. “Mensen zijn hier niet ten diensten van ons, zodat wij ons nuttig voelen. Maar wij zijn dienstbaar aan de situatie om dingen mogelijk te maken” (resp. 2). Volgens de respondenten van het COA draait de dagbesteding om het welzijn van de bewoners. Met behulp van de activiteiten wil het COA zijn bewoners ondersteunen en stimuleren om actief te zijn. “Het allerbelangrijkste vinden wij dat mensen in ieder geval niet het idee hebben dat zij hun dagen aan het slijten zijn en niets hoeven te doen” (resp. 12). De Vrolijkheid en het COA zijn beide gericht op het welzijn van de bewoners van de opvangcentra. Mensen die worden opgevangen moeten de ruimte krijgen om hun leven voort te zetten. Het verschil tussen beide partijen is dat het COA daarbij het initiatief bij de bewoners neerlegt. Terwijl de Vrolijkheid proactief het initiatief naar zich toe heeft gehaald door zelfstandig activiteiten te organiseren.
Door het landelijke perspectief op de samenwerking kan er gekeken worden naar de waarden die de organisatie als geheel nastreeft, deze waarden zijn in het theoretische kader in kaart gebracht door Beck Jørgens & Bozeman (2007). Deze waarden zijn van toepassing op overheidsorganisaties. Uit de data blijkt dat in termen van openness-secrecy het COA meer openness heeft dan secrecy. Het COA overlegt met de Vrolijkheid over het programma en geeft haar de ruimte om kunstactiviteiten te organiseren die binnen de kaders van het COA passen. Maar de secrecy van het COA is dat het niet (altijd) motiveert waarom bepaalde activiteiten niet mogen en dat de samenwerking sterk wordt beïnvloed door de locatiemanagers van het COA die zeer bepalend zijn in de ruimte die de Vrolijkheid krijgt. In termen van advocacy-neutrality is te zien dat het COA probeert om de belangen die het zelf heeft te verweven met die van de Vrolijkheid. De activiteiten van de Vrolijkheid leveren namelijk een bijdrage aan het dagbestedingsprogramma van het COA. Qua houding zijn de medewerkers van het COA professioneel: zij betrekken geen persoonlijke belangen of gevoelens bij de dagbestedingsactiviteiten. Bij de vrijwilligers van de Vrolijkheid ligt dat anders. Zij werken vanuit een intrinsieke motivatie om iets goeds voor de vluchtelingen te doen. Verschillende respondenten van de Vrolijkheid vertellen dat zij niet alleen ‘iets’ brengen naar het AZC maar zeker ook ‘iets’ halen. Wat zij brengen zijn de activiteiten, wat zij halen is vriendschap, inspiratie en wijsheid. De
55
medewerkers van het COA houden meer afstand tot de bewoners. Qua competitivenesscooperativeness is te zien dat het COA zich meer aan de cooperativeness kant van het spectrum bevindt. Het COA zoekt actief de samenwerking met partijen zoals de Vrolijkheid. In de verschillende gesprekken met respondenten van het COA kwam naar voren dat zij zich bewust zijn van hun omgeving en graag de samenwerking aan willen gaan met de omgeving.
In termen van legitimiteit verschillen de partijen van elkaar. Het COA is een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) met een wettelijk taak om vluchtelingen op te vangen en daarbij politieke verantwoording af te leggen. Het COA bevindt zich in een andere omgeving dan de Vrolijkheid. Het COA wordt geconfronteerd met allerlei bestuurskundige en politieke dynamieken waarbinnen het zich moet zien te redden. Een voorbeeld daarvan zijn de financiële middelen van het COA. Van tevoren wordt er door het ministerie bepaald waar het geld aan moet worden besteed. Vervolgens moet het COA kunnen verantwoorden waaraan het geld is uitgegeven en wat het resultaat is. Een veelzeggende uitspraak van een medewerker van het COA (resp. 12): “De staatssecretaris bepaalt hoe de opvang er uit moet zien”. De Vrolijkheid is daarentegen een non-profit organisatie. Zij kan haar eigen koers bepalen en hoeft daarbij geen verantwoording af te leggen. Het type organisatie, publiek of non-profit, speelt een belangrijke rol bij de legitimiteit die men nodig heeft om te kunnen handelen.
Qua steun uit de omgeving worden beide organisaties geconfronteerd met een lage opkomst van bewoners bij de dagbestedingsactiviteiten. Dit heeft voor de organisaties verschillende gevolgen. Voor stichting de Vrolijkheid is het organiseren van kunstactiviteiten in asielzoekerscentra het middel om haar doel te bereiken namelijk een beroep doen op de veerkracht van de mens. Om dit te bereiken is het essentieel dat bewoners deelnemen aan de activiteiten, zonder deelnemers kan er geen beroep worden gedaan op de veerkracht. In de praktijk neemt een aantal bewoners wel deel aan de activiteiten. Het COA heeft een activeringsopdracht. Het COA kan niet aan deze opdracht voldoen als bewoners niet deelnemen aan de activiteiten. In het verleden heeft het COA activiteiten georganiseerd, maar daarbij was de opkomst laag. Het COA legt nu het initiatief meer bij de bewoners neer. Als zij iets willen organiseren, dan ondersteunt het COA hen door hen financiële en facilitaire middelen te geven.
In termen van middelen heeft het COA zowel financiële middelen als facilitaire middelen. Het COA heeft opvangcentra en krijgt een budget vanuit het ministerie om te voorzien in de dagbesteding. De lokale medewerkers van het COA werken samen met partijen uit de omgeving om invulling te geven aan dagbestedingsactiviteiten. Voor het dagbestedingsprogramma is er binnen het COA bewust een onderscheid gemaakt tussen het COA lokaal en het COA nationaal, want “we zien vooral het lokale
56
niveau als dé plek waar het gebeurt” (resp. 12). Op lokaal niveau moet er een netwerk worden opgebouwd en samenwerkingsverbanden worden aangegaan. Volgens een andere bevlogen COAmedewerker (resp. 4) werkt het COA in de regel met iedereen samen tenzij er bezwaren zijn. Door de focus op het lokale verschilt het dagbestedingsprogramma per opvanglocatie. Het COA werkt samen met anderen omdat het niet realistisch en doelmatig acht om alle activiteiten zelf te organiseren. Daarnaast komen de medewerkers van het COA simpelweg tijd tekort om naast hun bestaande taken dagbestedingsactiviteiten te organiseren. Sinds kort is het COA gestart met het werven van vrijwilligers die onder de vlag van het COA activiteiten willen organiseren. Een medewerker van het COA (resp. 12) benadrukt daarbij dat het COA de Vrolijkheid niet wil vervangen maar tegelijkertijd ziet het COA het aanbod van de Vrolijkheid niet als iets onvervangbaars. De Vrolijkheid krijgt naast het geld van het COA ook giften sponsors van goede doelen zoals de Postcode Loterij. Daarnaast maakt zij gebruik van de ruimtes die het COA aan haar ter beschikking stelt. De Vrolijkheid ziet het organiseren van dagbestedingsactiviteiten als kerntaak. Vrijwilligers helpen bij het vervullen van deze kerntaak. De Vrolijkheid helpt enerzijds het COA door dingen te doen waar COA-medewerkers geen tijd voor hebben en anderzijds werkt de Vrolijkheid aan haar eigen doelstelling. Coproductie In termen van afhankelijkheid blijkt het COA minder afhankelijk te zijn van de Vrolijkheid dan andersom “ik denk dat wij primair geen afhankelijkheid voelen” aldus een medewerker van het COA (resp. 4). Het COA probeert in samenwerking met lokale partijen een goed gevuld dagbestedingsprogramma neer te zetten. De Vrolijkheid is een van de lokale partijen waarmee wordt samengewerkt. Een COA medewerker (resp. 12) vertelt: “ik zie het aanbod van de Vrolijkheid niet als iets dat zo uniek of zo specialistisch is dat het niet op een andere manier tot stand gebracht kan worden”. Deze uitspraak laat zien dat het COA zichzelf niet afhankelijk voelt van de activiteiten van de Vrolijkheid. De Vrolijkheid kan alleen maar samenwerken met het COA om haar werk te kunnen doen. Een expert (resp. 10) vertelt: “Zonder COA kunnen zij er gewoon niet zijn. Dus ze moeten de sfeer een beetje goed houden”. De Vrolijkheid is afhankelijk van het COA vanwege de toegang tot het terrein en in beperktere mate vanwege het budget van het COA. Over de toegang tot het centrum vertelt een medewerker van de Vrolijkheid (resp. 3): “De algemene verhouding tussen COA en de Vrolijkheid wordt sterk beïnvloed door de relatie die centrum- coördinatoren van de Vrolijkheid hebben met de verschillende locatiemanagers van het COA”. De Vrolijkheid erkent haar afhankelijkheid en ziet de samenwerking met het COA als een werkrelatie “zij zijn een goede gastheer, wij zijn een goede gast” (resp. 3).
Qua beeldvorming liggen de partijen niet op een lijn. Ze vinden allebei dat er een dagbesteding moet zijn, maar over i de vorm zijn de meningen verdeeld. Een COA-medewerker (resp. 12) vertelt: “Wat
57
soms lastig is, is dat Stichting de Vrolijkheid bepaalde ideeën heeft over hoe de opvang er uit zou moeten zien. Wat er wel en niet aanwezig moet zijn. Zij steken er energie in om via de media of op andere manieren zich daarover te uiten. (…) Stichting de Vrolijkheid zet een beeld neer alsof het in de opvangt overal bar en boos is, terwijl wij daar anders naar kijken”. In dit citaat komt duidelijk naar voren dat beide partijen een ander beeld hebben over de opvang en dagbesteding. Zo vertelt een medewerker van de Vrolijkheid (resp. 2): ”Het systeem is een gegeven waar wij niet voor kiezen. Er is gekozen voor het huidige systeem, namelijk dat asielzoekerscentra bestaan. De noodzaak om activiteiten te organiseren is groter vanwege deze manier van opvang”. Een medewerker van de Vrolijkheid (resp. 3) beschrijft het verschil in visie tussen beide partijen: “Het verschil in visie heeft invloed op de verstandhouding. De visie van de Vrolijkheid wordt niet door iedereen gezien en erkend. COA heeft een andere focus die gericht is op dagbesteding en niet op de meerwaarde van mooie activiteiten”. Ondanks het verschil in beeldvorming zijn beide partijen ervan overtuigd dat iedereen het beste voor heeft met de bewoners.
Ondanks het verschil in waarde en beeldvorming is het volgens een paar respondenten mogelijk om gedeeld voordeel te behalen. Een expert (resp. 10) vertelt: “partijen die heel verschillend denken kunnen op een case toch wel tot elkaar komen, die kunnen samenwerken op case-niveau (…) Maar op het organisatieniveau, het niveau van directies en het grotere beleid blijft het lastig”. Volgens een medewerker van de Vrolijkheid (resp. 2) is het feit dat de activering van bewoners door het COA nu als belangrijk onderdeel van de opvang wordt gezien al een belangrijke overwinning voor de Vrolijkheid: “in dat opzicht heeft de Vrolijkheid haar doel bereikt” . Uit de gesprekken komt verder naar voren dat beide partijen andere resultaten nastreven. Het COA is gericht op aantallen en wil dat activiteiten een groot bereik hebben terwijl de Vrolijkheid gericht is op de inhoud van activiteiten, zij willen samen met bewoners mooie projecten doen.
58
4.3 Omgevingsfactoren Tijdens de bezoeken en gesprekken met de respondenten is een aantal omgevingsfactoren naar voren gekomen die indirect invloed hebben op de dagbesteding. Een van de factoren is taal. In sommige situaties is het lastig om met bewoners te communiceren omdat zij de Nederlandse en/of Engelse taal niet machtig zijn. Het begint al bij het uitnodigen of attenderen van bewoners op een activiteit, in welke taal kondig je die aan? In alle bezochte AZC’s waren posters en flyers waar in verschillende talen een boodschap stond vermeld. Uit de gesprekken met respondenten kwam al eerder naar voren dat het ophangen van een poster er niet toe leidt dat bewoners naar de activiteiten komen. Vandaar dat er vaak voor wordt gekozen om bewoners persoonlijk uit te nodigen door langs de deuren te gaan. Hierbij lopen de vrijwilligers en medewerkers vast zodra iemand de deur opendoet die geen Engels of Nederlands spreekt. Met gebaren komen ze vaak een eind, maar een duidelijke boodschap overbrengen blijkt lastig.
Een andere factor die tijdens het onderzoek naar voren is gekomen, is de sfeer op het AZC. Deze wordt voor een groot gedeelte bepaald door de fase van de asielprocedure. In Utrecht is volgens de medewerkers van het COA de sfeer beter, aangezien er in het centrum veel Syriërs wonen die een verblijfsvergunning hebben gekregen. Een medewerker van het COA (resp. 13) vertelt dat de sfeer een paar jaar geleden grimmig en deprimerend was omdat mensen vaak jarenlang op het AZC verbleven in afwachting van de asielprocedure. In een centrum waar veel mensen een verblijfsvergunning hebben, zijn bewoners meer bezig met het volgen van pre-inburgering en andere activiteiten omdat zij bezig zijn met het opbouwen van een leven. Mensen die lang op het AZC wonen en nog niet weten of zij een vergunning krijgen, zijn wat passiever.
De gemeente speelt bij de opvang van asielzoekers een belangrijke rol. De gemeenten hebben als taak om voor vergunninghouders een woning te zoeken. Iedere vergunninghouder wordt gekoppeld aan een gemeente die op zoek gaat naar een woning. Door de hoge instroom van vluchtelingen en het tekort aan sociale huurwoningen stagneert de doorloop van de opvangcentra. Daardoor verblijven mensen langer op een asielzoekerscentrum. Voorheen was de gemeente verantwoordelijk voor de inburgering; tegenwoordig zijn de mensen zelf verantwoordelijk, wat er toe leidt dat mensen actief bezig zijn met inburgeren. In het nieuwe systeem moeten mensen zelf de inburgeringscursus betalen. Mensen kunnen voor de financiering een lening afsluiten bij de DUO; deze lening wordt een gift als mensen binnen drie jaar het examen hebben gehaald.
59
4.4 Publieke waarde en Coproductie Aan de hand van de hierboven besproken casussen kan worden geconstateerd dat de elementen van de public value-theorie en de kenmerken van coproductie met elkaar zijn verweven. Partijen geven een andere invulling aan de Strategic Triangle waardoor er spanningen ontstaan. De invulling van de Strategic Triangle zorgt ervoor dat organisaties zich anders gaan verhouden ten opzichte van andere partijen. Dit duidt op een zekere samenhang tussen coproductie en publieke waarde. Het COA en de Vrolijkheid hebben in de coproductie andere (publieke) waarden die zij nastreven. De manier waarop wordt gecoproduceerd is bepalend voor de realisatie van de waarden. In de onderstaande alinea worden de spanningen tussen deze theoretische concepten besproken. Hierbij wordt de Strategic Triangle als uitgangspunt genomen. 4.4.1 Legitimiteit en steun
Figuur 10 Legitimiteit en Steun
Voor het verkrijgen van legitimiteit en steun zijn het COA en de Vrolijkheid niet alleen afhankelijk van elkaar, maar ook van andere partijen. Binnen de samenwerking is de afhankelijkheid wederzijds aangezien beide partijen de steun van elkaar nodig hebben om te kunnen voorzien in de dagbesteding. Het COA is een publieke organisatie die politieke verantwoording dient af te leggen en een mandaat nodig heeft om te handelen. Vanuit het ministerie van Veiligheid en Justitie heeft het COA de opdracht gekregen om een dagbestedingsprogramma voor de bewoners van de opvangcentra op te zetten. Deze opdracht geeft het COA het mandaat om te kunnen handelen. Het COA heeft zelf niet voldoende middelen om de dagbesteding te organiseren. Het budget vanuit het ministerie zal wellicht toereikend zijn, maar de medewerkers van het COA hebben simpelweg niet voldoende tijd om de activiteiten te organiseren. Voor het organiseren van de activiteiten doet het COA een beroep op de middelen van Stichting de Vrolijkheid.
Stichting de Vrolijkheid is een zelfstandige non-profit organisatie die in de regel geen mandaat van anderen nodig heeft om te mogen handelen. De stichting heeft eigen financiële middelen en
60
beschikt over een bestand van gemotiveerde vrijwilligers die graag een bijdrage willen leveren aan de realisatie van de activiteiten op de asielzoekerscentra. In de context van de dagbesteding blijkt echter dat de Vrolijkheid wel afhankelijk is van het COA. Het COA moet de Vrolijkheid toestemming geven om in het asielzoekerscentrum activiteiten te organiseren. Dit heeft tot gevolg dat stichting de Vrolijkheid haar activiteitenprogramma moet overleggen met het COA om zo de toegang tot het opvangcentrum te handhaven en dus de mogelijkheid te behouden om activiteiten te organiseren. Daarnaast is de Vrolijkheid deels financieel afhankelijk van het COA. Het COA stelt namelijk geld beschikbaar aan de Vrolijkheid waarmee zij haar activiteiten kan organiseren. Deze afhankelijkheid is partieel omdat de Vrolijkheid naast het COA-budget nog andere inkomstenbronnen heeft. Deze gedeeltelijke afhankelijkheid is in de praktijk terug te zien in de Alkmaar-case, waar de Vrolijkheid ondanks het ontbreken van het COA-budget doorgaat met haar activiteiten.
Daarnaast zijn beide partijen afhankelijk van de steun van de bewoners. Deze steun is binnen de dagbesteding hun deelname aan de dagbestedingsactiviteiten. In verschillende cases komt naar voren dat de steun van de bewoners van de opvangcentra niet bij iedere activiteit aanwezig is. De Vrolijkheid en het COA reageren verschillend op deze situatie. De Vrolijkheid gaat in het centrum langs de deuren om mensen uit te nodigen om op die manier de steun te krijgen van de bewoners. Terwijl het COA de situatie laat voor wat die is.
Hieruit valt op te maken dat het COA afhankelijk is van de Vrolijkheid voor het realiseren van de opdracht die het heeft gekregen vanuit het ministerie. Het tekort aan mankracht van het COA wordt opgevuld door stichting de Vrolijkheid. De Vrolijkheid is afhankelijk van het COA om haar activiteiten te organiseren. Zij heeft de toestemming en het budget van het COA nodig. Dit maakt beide partijen wederzijds afhankelijk van elkaar voor het verkrijgen van middelen, legitimiteit en steun.
61
4.4.2 Middelen
Figuur 11 Middelen In deze alinea wordt er gekeken naar de dynamieken die zich voordoen bij het onderdeel middelen van de Strategic Triangle. In de praktijk zijn er naast de eerder benoemde dynamieken nog een paar andere te zien bij het verkrijgen van middelen.
Het is bevorderlijk om een gemeenschappelijk beeld te hebben over hoe de dagbesteding er uit zou moeten zien. Dit vergemakkelijkt het verkrijgen van middelen in de zin dat beide partijen van elkaar weten dat zij dezelfde intentie voor ogen hebben. In de samenwerking tussen het COA en de Vrolijkheid blijkt dit niet het geval. Beide zijn het erover eens dat dagbesteding belangrijk is voor het welzijn van de bewoners, maar verschillen van mening als het gaat over de vorm waarin de dagbesteding wordt aangeboden. In de empirie is te zien dat de Vrolijkheid het initiatief van de dagbesteding naar zich toe heeft getrokken en activiteiten organiseert voor de bewoners. Het COA legt het initiatief bij de bewoners van het opvangcentrum. Vooral in de casus Utrecht is te zien dat het COA een passieve houding heeft aangenomen wat betreft de dagbesteding. De houding is een gevolg van ervaringen uit het verleden waarin het COA zich proactief heeft ingezet bij het organiseren van activiteiten. Deze inspanningen werden door de bewoners weinig gewaardeerd; dit bleek uit de teleurstellende opkomst bij de activiteiten.
Wederzijds voordeel is essentieel bij het verkrijgen van middelen. Een partij zet alleen haar eigen middelen in als zij weet dat er aan het einde van de rit ook voordeel te behalen is. In de praktijk is dit terug te zien in het feit dat stichting de Vrolijkheid haar activiteitenprogramma moet overleggen met COA om aanspraak te kunnen doen op het budget. Er is al eerder gerefereerd naar de Alkmaar-case waar het COA heeft besloten om voor dit jaar geen geld ter beschikking te stellen aan stichting de Vrolijkheid. De reden hiervan is dat het COA het programma van de Vrolijkheid niet helder genoeg vond, waardoor het COA niet zeker weet of de activiteiten bijdragen aan de opdracht die het vanuit het ministerie heeft gekregen.
62
4.4.3 Maatschappelijke doelen
Figuur 12 Maatschappelijke doelen Partijen zijn het eens over de noodzaak van de dagbesteding, maar verschillen van mening als het gaat over het maatschappelijke doel dat zij binnen de dagbesteding willen nastreven. De Vrolijkheid vindt de dagbesteding belangrijk vanuit sociale humane overwegingen. Zij vindt het belangrijk dat bewoners van asielzoekerscentra ondanks de omstandigheden zich kunnen ontwikkelen en ontplooien. Met haar activiteiten wil stichting de Vrolijkheid mensen in hun kracht zetten. Het COA heeft meer functionele overwegingen. Het is een gegeven dat het COA mensen opvangt die in afwachting zijn van hun asielaanvraag. Als de mensen eenmaal een dak boven hun hoofd hebben, ontstaat de vraag welke mogelijkheden de bewoners hebben om hun dag door te komen. De mogelijkheden die door het COA worden aangeboden, zoals Nederlandse les, zijn vaak alleen bestemd voor mensen met een verblijfsvergunning. De overheid wil namelijk niet investeren als nog niet duidelijk is of iemand in Nederland mag blijven. De activiteiten van de Vrolijkheid bieden een mooie uitkomst. Bij de activiteiten van stichting de Vrolijkheid is iedereen welkom ongeacht verblijfsvergunning. Ondanks het verschil in de motieven van de partijen werken zij toch samen. Beide partijen vinden dagbesteding blijkbaar zo noodzakelijk dat zij daarin de samenwerking opzoeken.
Doordat beide partijen andere maatschappelijke doelen nastreven, kijken zij door een andere bril naar de situatie. De Vrolijkheid ziet de opvangcentra als een omgeving waarin mensen beperkt worden in hun ontwikkeling en deels vrijheid. De bewoners zijn vrij om het opvangcentrum te verlaten, maar worden beperkt in de mogelijkheden die zij hebben om hun dag door te komen. Een aantal voorbeelden: bewoners mogen pas Nederlandse les volgen als zij een verblijfsvergunning hebben gekregen. Bewoners mogen alleen werken als zij een werkvergunning hebben. Van de inkomsten die met werk worden verworven moet een gedeelte worden betaald aan het COA als tegemoetkoming in de kosten van het verblijf.
63
Door de bril van het COA ziet de situatie er anders uit. De mensen die zijn opgevangen, hebben tijdens hun verblijf voldoende mogelijkheden om zich te ontplooien. Bewoners kunnen meehelpen in het onderhoud van het opvangcentrum, sporten en deelnemen aan de activiteiten die de Vrolijkheid organiseert. Als een bewoner werk heeft gevonden, verwacht het COA een bijdrage aan de kosten voor de opvang.
Zowel het COA als stichting de Vrolijkheid zijn beide in zekere mate in staat om verder te kijken dan hun eigen bril. Daarbij vinden zij beide een dagbesteding op de asielzoekerscentra dermate noodzakelijk dat zij daarin de samenwerking aangaan om ervoor te zorgen dat bewoners de mogelijkheid krijgen om deel te nemen aan activiteiten.
64
4.5 Het verklaren van de bestaande situatie
In de voorgaande paragrafen is beschreven wat de posities en verhoudingen zijn tussen het COA en Stichting de Vrolijkheid. In deze paragraaf wordt ernaar gekeken hoe deze bestaande situatie kan worden verklaard aan de hand van de verworven data.
Om de bestaande situatie te kunnen verklaren wordt er eerst een blik in het verleden geworpen, omdat bestaande verhoudingen en structuren door de tijd heen zijn ontstaan. Allereerst wordt er gekeken naar de positie van het COA, de publieke organisatie die verantwoordelijk is voor de opvang van vluchtelingen. Zij hebben de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het opvangbeleid dat is opgesteld door het Ministerie van Veiligheid en Justitie. In deze uitvoering is het COA gebonden aan het beleid, daarin staat beschreven op welke aspecten het COA de ruimte heeft om dingen zelf te organiseren. Aangezien deze ruimte beperkt is vanwege institutionele mechanismen zoals (inter)nationale verdragen en wet- en regelgeving, wil het COA graag haar ruimte benutten. In de praktijk is dit terug te zien in het aanbod van Nederlandse les. Dit is een aspect waarin het COA de ruimte heeft om het zelf te organiseren. Als gevolg daarvan verbieden zij derden om activiteiten te organiseren met Nederlandse taal. Daarnaast is uit de bevindingen naar voren gekomen dat het COA probeert andere partijen te sturen. Vanwege haar alleenrecht is het COA in de positie om andere partijen te sturen. Dit brengt het COA in een gunstige positie waar vanuit het invloed kan uitoefenen. Maar er heeft zich dankzij het rapport Verleden Tijd (ACVZ, 2013) wel een verschuiving van de afhankelijkheden voorgedaan. Het rapport heeft geleid tot een extra opdracht voor het COA, namelijk het activeren van bewoners middels een dagbestedingsprogramma. Hierdoor is de afhankelijkheid van het COA jegens derden die dagbestedingsactiviteiten organiseren, toegenomen. Ondanks de toegenomen afhankelijkheid heeft het COA, wat betreft het dagbestedingsaspect, een passieve, controlerende houding. Voor het COA is het van belang dat er een dagbesteding aanwezig is. Uit de observaties tijdens de bezoeken en gesprekken met respondenten blijkt dat de deelname van bewoners aan de dagbestedingsactiviteiten is voor het COA niet relevant. Het voldoet aan de beleidsopdracht als er een programma is, tenzij het zelf de organisator is van activiteiten. Dan heeft het COA namelijk zelf middelen ingezet waarvan het graag resultaat ziet en wordt de deelname van bewoners wel een punt van aandacht. De positie en houding van het COA is te verklaren door het soort organisatie, de afhankelijkheid van de omgeving en de invloed die het daarop kan uitoefenen.
In de komende paragraaf wordt er gekeken naar de verklaring van de positie van Stichting de Vrolijkheid. Ook hier gaan we terug naar het verleden. Van origine is Stichting de Vrolijkheid opgericht vanwege een hiaat in de vluchtelingenopvang. Oprichtster Fronnie Biesma zag tijdens haar werkzaamheden voor Vluchtelingenwerk van dichtbij dat bewoners van de opvangcentra, en vooral
65
kinderen, weinig tot niets om handen hadden om de dag door te komen. Dit was voor haar aanleiding om Stichting de Vrolijkheid op te richten die kunstactiviteiten organiseert en daarmee een beroep doet op de veerkracht van de mens en zingeving en perspectief biedt in een onzekere en afwachtende situatie. Naast het organiseren van kunstactiviteiten vraagt stichting de Vrolijkheid ook aandacht voor de situatie van de bewoners van asielzoekerscentra. De Vrolijkheid heeft ook een activistische kant, zo heeft zij haar eigen ideeën over de opvang van vluchtelingen. Deze ideeën draagt de stichting actief uit naar de buitenwereld. Voor het organiseren van activiteiten is de stichting deels afhankelijk van het COA voor de toegang en financiële tegemoetkoming. Om deze elementen te verkrijgen moet zij haar activiteiten bespreken en indien nodig aanpassen. Ondanks haar afhankelijke positie en de gestelde kaders van het COA, blijft de stichting op zoek naar nieuwe mogelijkheden om haar ruimte uit te kunnen breiden.
De posities van beide partijen verklaren voor een deel de coproductie tussen het COA en de Vrolijkheid. Door de theoretische lens kan er nader ingegaan worden op de verklaring van deze coproductie. Allereerst is het COA gebonden aan wet- en regelgeving bij het organiseren van activiteiten voor bewoners. Stichting de Vrolijkheid vult het hiaat van het COA. Zij heeft de vrijheid om allerhande activiteiten te organiseren, zij is echter wel afhankelijk van het COA voor toegang en financiële middelen. Een goede duiding van deze coproductie is dat Stichting de Vrolijkheid zich dient te gedragen als een nette gast, en het COA als een goede gastheer.
De verklaring hiervoor is dat partijen in de coproductie elkaar in gaten houden. De Vrolijkheid probeert waar zij maar kan haar ruimte uit te breiden terwijl het COA haar wil controleren en beheersen. Door deze dynamiek zijn beide partijen zo op elkaar gericht dat zij het doel van de activiteiten uit het oog dreigen te verliezen. Ter illustratie: het beleid bepaalt dat alleen vergunninghouders Nederlandse les mogen volgen. Stichting de Vrolijkheid daarentegen organiseerde een activiteit waarin het leren van de Nederlandse taal centraal stond, namelijk het zingen van Nederlandse liedjes. Deze activiteit werd door het COA verboden waarop de stichting vervolgens een activiteit organiseerde waar Nederlandse woorden centraal stonden. Wat vervolgens wederom leidde tot een verbod van het COA. De stichting bleef vervolgens creatief zoeken naar mogelijkheden om toch het leren van de Nederlandse taal te verweven in haar activiteiten.
66
5 Conclusie en discussie In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de probleemstelling die in het eerste hoofdstuk is beschreven (1.2). Het doel van dit onderzoek is inzicht verkrijgen in hoe publieke waarde in de dagbesteding in het asielzoekerscentrum – waarin twee partijen samenwerken: het COA en stichting de Vrolijkheid – kan worden gerealiseerd. De verwachting is geweest dat beide partijen handelen vanuit verschillende visies en daardoor verschillende uitkomsten nastreven. In het onderzoek is naar voren gekomen dat deze verwachting blijkt te kloppen en terug te zien is in de waarden die beide partijen nastreven. Waarden die in sommige gevallen overeenkomstig zijn, maar ook tegenstrijdig kunnen zijn.
In de volgende paragraaf (5.1) wordt de probleemstelling beantwoord in een lopend verhaal, wat op zijn beurt leidt tot beantwoording van de hoofdvraag: Hoe komen het COA en de Stichting de Vrolijkheid in coproductie tot de creatie van publieke waarde bij de invulling van de dagbesteding op een asielzoekerscentrum (AZC)? 5.1 Beantwoording probleemstelling In dit onderzoek is gekeken naar hoe het COA als zelfstandig bestuursorgaan samenwerkt met de non-profitorganisatie Stichting de Vrolijkheid. Voor het doorgronden van deze samenwerking is gebruik gemaakt van de public-valuetheorie van Moore en de coproductie-theorie van Bekkers. De resultaten hiervan geven inzicht in de realisatie van publieke waarde in de dagbesteding in asielzoekerscentra, waarin twee partijen samenwerken die beide handelen vanuit een eigen visie en niet per se dezelfde uitkomsten nastreven. Hiertoe is empirisch onderzoek verricht in de vorm van observaties van de verschillende dagbestedingsactiviteiten op diverse opvangcentra en daarnaast is er een aantal interviews afgenomen met medewerkers en vrijwilligers van beide organisaties. De observaties zijn vastgelegd in gedetailleerde verslagen (zogeheten thick descriptions). De aldus vergaarde data zijn geanalyseerd met een theoretische lens die over de data heen is gelegd. Hierdoor werd de manier waarop wordt samengewerkt om publieke waarde te creëren inzichtelijk gemaakt.
Uit de interviews en observaties komt naar voren dat beide partijen de dagbesteding een noodzakelijk onderdeel van de opvang vinden. De dagbestedingsactiviteiten zijn gericht op het welzijn van de bewoners van de asielzoekerscentra. Door de erkenning van beide partijen kan geconstateerd worden dat wat betreft de noodzaak beide partijen dezelfde publieke waarde nastreven. De partijen verschillen in de manier waarop zij publieke waarde willen realiseren. Het COA legt het initiatief voor de creatie ervan bij de bewoners neer. Bewoners kunnen met hun ideeën naar het COA toekomen en samen wordt er dan gekeken naar de mogelijkheden. Naast het initiatief van bewoners organiseert het COA ook activiteiten zoals Nederlandse les, sport en Zelfredzaamheid(ZBH)
67
het uitzendbureau voor bewoners. Deze activiteit organiseert het COA omdat het staat beschreven in het opvangbeleid dat het COA als uitvoeringsorgaan implementeert. De Vrolijkheid trekt in tegenstelling tot het COA het initiatief om activiteiten te organiseren naar zich toe. De Vrolijkheid wil dat de opvangcentra een plek zijn waar kinderen weer kind kunnen zijn en waar jongeren en volwassenen naar toe kunnen gaan om zich te ontspannen, zich te ontplooien en te ontwikkelen. De Vrolijkheid wil met haar kunstactiviteiten een beroep doen op de veerkracht van de bewoners. Daarbij benadrukt de Vrolijkheid dat zij dienstbaar is aan de situatie ondanks dat zij het niet eens is met de manier waarop vluchtelingen in Nederland worden opgevangen. Kortom partijen vinden de aanwezigheid van een dagbestedingsprogramma op het AZC belangrijk maar hebben verschillende ideeën over hoe het dagbestedingsprogramma gerealiseerd moet worden.
Aan de hand van de kenmerken van Bekkers(1996) is er gekeken naar de mate waarin er sprake is van coproductie tussen Stichting de Vrolijkheid en het COA. Allereerst kan er geconcludeerd worden dat er sprake is van coproductie. Over de mate waarin er wordt gecoproduceerd kan worden gesteld dat het COA en de Vrolijkheid in ongelijke mate van elkaar afhankelijk zijn. De Vrolijkheid is namelijk meer afhankelijk van het COA vanwege de toegang tot de opvangcentra en ontvangt naast haar eigen inkomsten ook een budget van het COA waarmee zij een deel van haar activiteiten kan financieren. Het COA daarentegen is minder afhankelijk van de Vrolijkheid. Op de bezochte centra waren er naast de Vrolijkheid ook andere partijen aanwezig die activiteiten organiseren voor de bewoners en sinds kort is het COA gestart met het werven van ‘COA-vrijwilligers’. Deze vrijwilligers ondersteunen het COA en organiseren op sommige centra ook activiteiten. Naast de ongelijkheid in termen van afhankelijkheid levert de samenwerking voor beide partijen een voordeel op. Beide partijen willen namelijk een bijdrage leveren aan het welzijn van de bewoners van de opvangcentra. Binnen de coproductie heeft het COA een faciliterende rol vanwege het verlenen van de toegang aan de Vrolijkheid en de financiële tegemoetkoming. Stichting de Vrolijkheid heeft een inhoudelijke rol, zij organiseert de dagbestedingsactiviteiten. Ondanks de underdogpositie van de Vrolijkheid zeggen beide partijen tevreden te zijn over de rolverdeling en de samenwerking. Voor het behalen van succesvolle resultaten zijn beide echter afhankelijk van de deelname van bewoners aan de activiteiten. Uit de data kwam naar voren dat de opkomst van bewoners bij de activiteiten over het algemeen laag is. De reactie van het COA op de lage opkomst is reactief, het vindt dat de bewoners zelf het initiatief moeten nemen om de aangeboden kansen te benutten en gebruik te maken van de mogelijkheden. Stichting de Vrolijkheid stelt zich daarentegen proactief op zij investeert veel tijd aan het uitnodigen van mensen voor de activiteiten. Dit levert wisselende resultaten op. Zo is er In Alkmaar een succesvolle activiteit bezocht die zichtbaar plezier opleverde voor bewoners terwijl er in Almere is meegelopen met begeleiders die hun best doen om mensen uit te nodigen voor de activiteiten maar daarvan weinig resultaat terugzagen.
68
Stichting de Vrolijkheid en het COA zijn twee zelfstandige organisaties die in zekere mate van elkaar afhankelijk zijn. Deze afhankelijkheid heeft invloed op de onderlinge verhouding van de publieke waarden. Op het eerste gezicht lijken de waarden zich goed tot elkaar te verhouden, maar als er verder wordt ingezoomd is te zien dat de waarden van het COA op een aantal plekken schuren met die van stichting de Vrolijkheid. In de praktijk blijkt dat de waarden die het COA nastreeft centraal staan binnen de opvang. Niet verrassend aangezien het COA de opvang organiseert, maar er heeft zich de afgelopen drie jaar wel een ontwikkeling voor gedaan waardoor de waarden die de Vrolijkheid nastreeft een prominentere rol hebben gekregen binnen de opvang. Dit is terug te zien in het opvangbeleid waarin -naar aanleiding van het rapport Verloren tijd (2013) van de ACVZ- er meer aandacht is gekomen voor de dagbesteding in asielzoekerscentra. Het resultaat van de verhoogde aandacht voor dagbesteding heeft geresulteerd in een speciaal beleidsprogramma omtrent dagbesteding. De waarden van de Vrolijkheid kunnen vanwege de afhankelijke positie minder sterk worden verdedigd dan de waarden van het COA. De Vrolijkheid is continu zoekende naar (meer) ruimte om haar waarden te kunnen nastreven. Terwijl het COA daar geen last van heeft omdat het aan het einde van de rit meer controle en macht heeft dan de Vrolijkheid. Geconcludeerd kan worden dat het credo: ‘wie betaalt, bepaalt’ van toepassing is op deze samenwerking.
Ondanks het beleidsprogramma worden er niet in ieder centrum activiteiten aangeboden. Dit wordt verklaard door de instroom van het grote aantal vluchtelingen waardoor het COA heeft besloten om zich eerst te richten op het openen van nieuwe locaties en het organiseren van basale zaken zoals veiligheid en leefbaarheid alvorens zich te richten op de dagbestedingsactiviteiten.
De citaten aan het begin van het onderzoek schetsen de tegenstelling binnen het asielvraagstuk die in de praktijk eveneens is terug te zien in de twee partijen. Het COA handelt namelijk vanuit het perspectief dat de bescherming van het algemene belang centraal stelt. Het organiseert de opvang en het activeringsprogramma immers naar de wens van de politiek: sober doch humaan (met de laatste jaren een nadruk op het humane aspect). De besluiten die in de politiek worden genomen over de opvang hebben invloed op het COA, want de organisatie implementeert beslissingen van de politiek. Dit geeft het COA niet alleen politieke verantwoordelijkheid (het beleid moet worden uitgevoerd) maar ook steun vanuit de politiek. Stichting de Vrolijkheid handelt echter vanuit het andere perspectief waarin de bescherming van de vluchteling centraal staat. Zij willen bewoners van de opvangcentra ondersteunen met activiteiten die zorgen voor zingeving, inspiratie en ontplooiing. De vorm waarin gecoproduceerd wordt, maakt dat de Vrolijkheid zich moet aanpassen aan de kaders die het COA stelt. De Vrolijkheid accepteert de situatie maar probeert wel haar ruimte uit te breiden door activiteiten te organiseren die op de rand balanceren van wat is toegestaan. Deze dynamiek
69
zorgt enerzijds voor verandering en houdt beide partijen scherp anderzijds leidt het ook af van wat beide willen bereiken omdat zij zich hierdoor niet volledig richten op hun eigen doelstelling. 5.1.2 Een blik op de toekomst Ter afsluiting van de conclusie wordt er een blik geworpen op de toekomst waarbij er wordt gekeken naar de betekenis van de inzichten.
Kijkend naar de bredere discussie wat betreft asielopvang is een aantal elementen opmerkelijk. Allereerst is het opvallend om te zien dat alle westerse landen de noodzaak van de opvang van vluchtelingen erkennen. Maar dat er vervolgens niet verder is nagedacht over wat er met vluchtelingen moet gebeuren als zij eenmaal zijn opgevangen. Wat mag je als land van een vluchteling verwachten? En welke mogelijkheden wordt de vluchteling geboden om te voldoen aan deze verwachtingen? Het stijgende aantal vluchtelingen maakt de vraag of zij moeten worden opgevangen irrelevant. De vluchtelingenstroom is nu eenmaal een realiteit waar landen niet meer om heen kunnen. Landen moeten zich gaan richten op hoe zij vluchtelingen positief kunnen inzetten zodat deze mensen van waarde kunnen zijn in plaats van alleen een ingewikkelde en lastige kostenpost.
In Nederland wordt er steeds meer nagedacht over de mogelijkheden voor vluchtelingen. Een resultaat daarvan is het activeringsbeleid dat is ingezet om bewoners van de opvangcentra actief te laten mee werken aan hun asielprocedure. Opvallend is dat zich ook hier een dilemma voordoet. Enerzijds willen wij (lees: de Nederlandse samenleving) dat mensen die hun land ontvlucht zijn vanwege onhoudbare situaties, (tijdelijk) worden opgevangen. Anderzijds verwachten wij wel van hen dat zij in ruil voor hun opvang een bijdrage leveren aan de maatschappij. In dit onderzoek is naar voren gekomen dat deze mensen op papier weliswaar mogelijkheden krijgen, maar deze mogelijkheden in de praktijk lastig kunnen benutten. Er zijn naast culturele en sociale barrières ook institutionele barrières waar deze groep mee geconfronteerd wordt. Al met al kan gesteld worden, dat er een contradictie zit in wat wij als Nederlandse samenleving verwachten van vluchtelingen en de mogelijkheden die wij hen bieden om aan deze verwachtingen te voldoen.
Een andere opmerkelijke bevinding van dit onderzoek is dat er in de dagbesteding door zowel het COA als Stichting de Vrolijkheid niet wordt stil gestaan bij de behoeften en wensen van de bewoners. Terwijl dit de doelgroep is die men middels de activiteiten wil activeren. Beide spannen zich in voor een dagbesteding die voor allerlei partijen (publieke) waarde creëert behalve voor de bewoners voor wie in beginsel de activiteiten zijn bedoeld. Dit is opmerkelijk aangezien partijen geld, tijd en energie investeren in activiteiten waarvan de doelgroep amper gebruik maakt. Afstemming van de
70
activiteiten op de bewoners van de opvangcentra is belangrijk. Er is momenteel geheel geen afstemming met de doelgroep. Dit is terug te zien in de lage opkomst van bewoners bij deze activiteiten. Maar afstemmen is makkelijker gezegd dan gedaan, aangezien de achtergrond van de bewoners van de opvangcentra enorm divers is. In de opvangcentra wonen zowel hoogopgeleiden als analfabeten, zowel rechters en artsen als tapijtknopers en herders. Mensen uit verschillende landen, culturen en van variërende leeftijden. De angst om verwachtingen te wekken waaraan zij niet kunnen voldoen belemmert het COA en Stichting de Vrolijkheid om de activiteiten af te stemmen met de bewoners.
71
5.2 Discussie Hieronder wordt de theorie die ten grondslag lag aan het empirische onderzoek kritische bekeken vanuit die empirische resultaten. Deze paragraaf wordt afgesloten met het bespreken van de beperkingen van het onderzoek. 5.2.1 Kritische kijk op de theorie Allereerst is gebleken dat het onderzoek van Geuijen (2004) aansluit op de onderzoeksresultaten. Zo stelt Geuijen (2004) dat er in de praktijk sprake is van twee visies die lijnrecht tegenover elkaar staan. Enerzijds het beschermen van het algemene belang waar de focus vooral ligt op het beschermen van de sociale voorzieningen. Anderzijds bestaat het perspectief dat zich richt op de bescherming van de vluchteling. Dit perspectief focust op de belangen van vluchtelingen. In dit onderzoek naar de samenwerking tussen twee partijen is naar voren gekomen dat de partijen vanuit verschillende perspectieven naar het vraagstuk kijken. Ook de verwachting vanuit de theorie van Strooker (2006) en Alford (2011) blijkt gestaafd te kunnen worden door empirische onderzoeksresultaten. Zij stelden namelijk dat men in de creatie van publieke waarde sterk afhankelijk is van de omgeving waarin men waarde wil creëren. In het onderzoek is dit terug te zien bij de dagbestedingsactiviteiten die de Vrolijkheid en het COA verzorgen. Daar is, ondanks de inspanning van beide partijen, een lage opkomst . Dit laat zien dat partijen in de creatie van publieke waarde niet alleen afhankelijk zijn van elkaar, maar dus ook van de omgeving, in dit geval de bewoners van het opvangcentrum.
Daarop bouwt het waardenoverzicht van Beck Jørgensen en Bozeman (2007) voort over de waarden die in de relatie met de overheid worden nagestreefd. De waarden die van toepassing zijn op de samenwerking tussen het COA en de Vrolijkheid komen overeen met de empirische bevindingen van het onderzoek. De waarden geven ook een inzicht in het handelen van het COA. Deze resultaten zijn gebruikt bij het duiden van de coproductie.
Het kritiek van Rhodes en Wanna (2007) nuanceert het beeld van de overheid als netwerkpartner die gelijk is aan andere partijen. Zij beschrijven dat de negatieve kant van de ongelijke verhouding tussen overheid en andere partijen wordt genegeerd. In de empirie blijkt dat het COA dit aspect negeert. Het COA pretendeert belangen te verweven en rekening te houden met de doelstellingen van andere maar zodra zijn eigen doelstelling niet gehaald dreigt te worden, gebruikt het zijn invloed om te sturen. Hiermee is het COA niet zomaar een partij binnen het netwerk, het heeft ondanks zijn afhankelijkheden toch de mogelijkheid om waar nodig te sturen. Een voorbeeld daarvan is de situatie in Alkmaar waar het COA heeft besloten om geen financiële middelen te verstrekken aan de Vrolijkheid omdat het COA het programma niet duidelijk vond. Het overheidsgezag zorgt in de samenwerking voor ongelijkheid in het netwerk. Dit bevestigt ook de theorie van Bennington &
72
Moore (2012) die stellen dat het monopolie van de overheid haar uitwerkingen heeft op het overheidshandelen, in dit geval het samenwerken met andere partijen. Door het gebruik van overheidsgezag positioneert het COA zich boven de andere partijen.
Moore (1995) stelt dat publieke waarde bestaat uit de voldoening en tevredenheid voor de som van de voorkeuren van individuen, het beste voor het grootste aantal. Meynhardt (2009) vult Moore aan en stelt dat waarde wordt gecreëerd door waardering. Door een publiek goed te produceren dat wordt gewaardeerd, ontstaat er publieke waarde. Bij de creatie van publieke waarde moet men goed bedenken voor wie men waarde wil creëren. In de empirie is naar voren gekomen dat de bewoners van de opvangcentra - oftewel de eindgebruikers - op sommige opvanglocaties amper deelnemen aan de activiteiten die worden georganiseerd. Ondanks de lage opkomst is er alsnog publieke waarde gecreëerd want bewoners hebben de mogelijkheid tot activering gekregen. Hierdoor heeft het COA haar opdracht vervuld en heeft de Vrolijkheid kunnen werken aan haar doelstelling. Er kan gesteld worden dat er voor ‘de maatschappij’ publieke waarde is gecreëerd omdat wij het belangrijk vinden dat vluchtelingen en asielzoekers de mogelijkheid krijgen om hun dag nuttig te besteden. Vanuit het perspectief van de bewoners verandert er weinig aangezien de activiteiten die worden aanboden niet aansluiten bij hun wensen. Dit blijkt uit de lage opkomst bij de activiteiten. Kortom de theorie van Meynhardt (2009) en Moore (1995) kan worden aangevuld met de notie dat alvorens men publieke waarde kan creëren, men helder moet hebben voor wie men de waarde wil creëren. Door deze aanvulling kunnen organisaties zich concreter richten op een doelgroep, waardoor zij een afgebakend beeld krijgen van wat er speelt en wat men waardeert en belangrijk vindt.
Verder kan er naar aanleiding van dit onderzoek een kritische opmerking worden geplaatst bij de theorie van Moore (1995). Moore benadrukt in zijn theorie het belang van de waardering van de maatschappij, maar gaat voorbij aan de machtsverhoudingen die spelen bij de realisatie van de publieke waarden. In zijn theorie wordt er geen aandacht besteed aan de eigen belangen van partijen. In de samenwerking tussen het COA en de Vrolijkheid blijkt dat het gezegde wie betaalt, bepaalt een sterke invloed heeft op de samenwerking en dus ook op de creatie van publieke waarden. Op basis van dit onderzoek kan er aan de theorie van Moore worden toegevoegd dat men bij de creatie van publieke waarde scherp moet zijn op de machtsverhoudingen tussen partijen. Het is te naïef om niet stil te staan bij de belangen van partijen omdat deze belangen bepalend zijn voor de houding van partijen. De houding van partijen heeft veel invloed op de dynamiek in de samenwerking. Bij de creatie van publieke waarde moeten partijen over hun eigen belangen heen kunnen kijken, pas dan ontstaat de ruimte om publieke waarde te creëren.
73
Een andere kritische noot kan worden geplaatst bij de stelling van Brandsen & Helderman (2012). Zij stellen dat mensen in staat zijn om zich te organiseren op een manier die hen in staat stelt om doelen te bereiken die voor een individu niet haalbaar zijn. Daarbij moeten mensen bereid zijn om een bijdrage te leveren aan het gemeenschappelijke arrangement (Brandsen & Helderman, 2012; Le Grand, 2003). In de context van de asielopvang is te zien dat deze mensen in onzekerheid leven omdat ze niet weten of ze een vergunning krijgen en mogen blijven of dat ze weg moeten. Dit zorgt ervoor dat mensen de asielprocedure afwachten alvorens zij beginnen met het opbouwen van een leven. Daarnaast dragen de institutionele arrangementen bij aan deze houding omdat er allerlei regels en procedures zijn die het zoeken en vinden van werk lastig maken. Deze arrangementen zijn niet uit de lucht komen vallen, maar zijn gebaseerd op politieke keuzes die in Nederland zijn gemaakt. Coproductie met bewoners van opvangcentra wordt hierdoor ingewikkeld omdat mensen worden tegengehouden door het asielsysteem waarin de mogelijkheden voor ontplooiing sterk afhankelijk zijn van de fase van de asielprocedure waar mensen zich in bevinden. De kritische noot die wordt geplaatst is dat de mogelijkheden om te kunnen coproduceren worden beïnvloed door de context waarin men coproductie wil bewerkstelligen. 5.2.2 Beperkingen van het onderzoek De afstudeerscriptie heeft vier beperkingen. Deze beperkingen worden in onderstaande alinea’s beschreven, tevens wordt daarbij vermeld hoe deze beperkingen zijn ondervangen.
Ten eerste diende het praktijkonderzoek, bestaande uit interviews en observaties, zich te richten op de samenwerking tussen het COA en Stichting de Vrolijkheid. Daarbij werd er gekeken naar hoe de partijen in de praktijk samenwerken en hoe de dagbesteding er daadwerkelijk uitziet. De partijen werken samen in de realisatie van de dagbesteding voor asielzoekers. De asielzoekers zijn de eindgebruikers van het ‘product’ dat de samenwerking uiteindelijk oplevert. Hun waardering of beter gezegd het perspectief van asielzoekers is beperkt meegenomen in het onderzoek. De bewoners van de opvangcentra bleken lastig te interviewen gezien hun huidige mentale staat en de taalbarrière. De bewoners ondervinden stress van de onzekerheid waarin zij leven en spreken geen of summier Engels of Nederlands. Deze beperking is deels ondervangen door het gesprek dat is gevoerd met een oud-bewoner van het AZC Almere en door de informele gesprekken die zijn gevoerd tijdens de bezoeken.
Ten tweede leidt de keuze om gebruik te maken van kwalitatief onderzoek tot een verminderde generaliseerbaarheid van de resultaten. Uit het onderzoek blijken er verschillen te zijn tussen de verschillende opvanglocaties. Door de selectie van drie cases waarin er niet altijd met beide partijen is gesproken kunnen er beperkt verklarende uitspraken worden gedaan over de resultaten. Het
74
bepalen van normen binnen de opvang waaraan gerefereerd kan worden, is lastig omdat er niet op iedere locatie met beide partijen is gesproken. Daarnaast is er in dit onderzoek niet in iedere case met beide partijen gesproken. Op een locatie is het de onderzoeker gelukt om met beide partijen te spreken over de dagbesteding. Deze beperking is ondervangen door gesprekken te voeren met medewerkers en vrijwilligers die werkzaam zijn op landelijk niveau om zo een compleet beeld te krijgen van beide partijen.
De derde beperking van dit onderzoek is dat het zeer tijdsgebonden is. De resultaten die in dit onderzoek zijn beschreven zijn over een aantal maanden niet meer toereikend vanwege de snelle ontwikkelingen die zich plots binnen het beleidsveld voor kunnen doen. Het asielvraagstuk is een politiek gevoelig onderwerp dat zich ineens op de voorgrond kan plaatsen door mondiale conflicten. Conflicten elders in de wereld kunnen effect hebben op de situatie in Nederland. Een verandering in de politiek kan zorgen voor een koerswijziging van het asielbeleid en mondiale ontwikkelingen kunnen het vraagstuk onverwachts snel op de politieke agenda plaatsen. Zo kan bijvoorbeeld de noodzaak van dagbesteding wegvallen bij een koerswisseling van de politiek. Daarnaast was het voor dit onderzoek lastig om gesprekspartners te vinden. Het winnen van het vertrouwen van de respondenten kostte veel tijd. De tijdspanne waarin dit onderzoek is uitgevoerd zorgde ervoor dat er niet voldoende tijd was om op alle locaties het gewenste vertrouwen op te bouwen zodat de onderzoeker beide partijen kon interviewen.
De vierde en laatste beperking van het onderzoek is dat dit onderzoek zich richt op de publieke waarde die in een context wordt gerealiseerd waar een diversiteit aan waarden is. De doelgroep waarop dit onderzoek betrekking heeft, namelijk de bewoners van de opvangcentra, is niet geselecteerd op leeftijd, geslacht of achtergrond. Alle bewoners vallen in de doelgroep omdat zij eenmaal in deze situatie zitten. Het lastige is dat men op zoek is naar de waardering van een doelgroep die zo divers is dat het haast niet mogelijk is om met alle wensen rekening te houden.
75
5.3 Aanbevelingen In de laatste paragraaf van deze scriptie worden er aanbevelingen gedaan op basis van de inzichten die dit onderzoek heeft opgeleverd en worden er suggesties gedaan voor vervolgonderzoek.
De eerste aanbeveling naar aanleiding van dit onderzoek is dat het samenwerken en coproduceren van de overheid met andere partijen een geschikte vorm is voor het creëren van publieke waarden. Allereerst blijkt uit dit onderzoek dat publieke waarden niet gecreëerd kunnen worden door één partij. De waarden zijn namelijk alleen publiek als verschillende partijen het publieke goed of dienst waarderen. Een waarde wordt publiek zodra anderen het goed of de dienst waarderen. Het onderscheidende hieraan is, dat men zich niet alleen richt op de eindgebruikers of op de mensen die profijt hebben van een bepaald goed. Maar het gaat om de waardering van de maatschappij, dus ook van mensen die niet (direct) betrokken zijn. Ook zij moeten het publieke goed of de dienst kunnen waarderen. Vandaar dat het voor de overheid belangrijk is om te weten welke waarden partijen in de omgeving belangrijk vinden. Bijvoorbeeld door bij het onderhandelen over een eventuele komst van een asielzoekerscentrum niet alleen in gesprek te gaan met de gemeente, maar ook met bewoners en lokale partijen om te voorkomen dat het spreekwoord “onbekend maakt onbemind” werkelijkheid wordt. De overheid kan zo achterhalen welke waarden van belang zijn voor de lokale partijen en bewoners en welke bijdrage zij willen leveren. Door verbindingen aan te gaan met de omgeving kan de overheid de diensten en producten beter afstemmen op wat er leeft in de samenleving en daar actiever op inspelen, zodat de publieke goederen en diensten meer worden gewaardeerd en daardoor publieke waarden kunnen opleveren.
De tweede aanbeveling is het betrekken van de input van de (eind)gebruikers bij de besluitvorming en het productieproces. Het is belangrijk om te vermelden dat waarde niet iets specifieks is dat partijen uitspreken en kunnen vangen in een doelstelling. Binnen de dagbesteding is het doel bewoners activeren, dit doel kan gerealiseerd worden door een activiteitenprogramma. Maar: slechts een programma opstellen, leidt niet automatisch tot activering en daarmee tot de gewenste publieke waarden. Het begint met de deelname van de bewoners aan de activiteiten. Als bewoners niet participeren, wordt de activeringsdoelstelling niet gehaald. Het benadrukken van de doelstelling en het organiseren van meer activiteiten leidt niet automatisch tot het creëren van publieke waarden. Als bewoners niet participeren bij een klein aanbod, waarom zouden ze wel participeren bij een groot aanbod?
De respondenten van het COA en stichting de Vrolijkheid vertelden dat men met aanbod, vraag creëert. Maar in de praktijk blijkt deze bewering niet altijd op te gaan. Het draait niet om het aanbod van de activiteiten maar om de vraag. In dit onderzoek is naar voren gekomen dat bewoners geen zin
76
hebben of niet weten dat er überhaupt activiteiten worden georganiseerd. Het initiatief bij de bewoners neerleggen zoals het COA doet, werpt weinig tot geen vruchten af. Het initiatief naar je toehalen zoals de Vrolijkheid doet, werkt beter, maar dat kost tijd en energie. Het COA en de Vrolijkheid stemmen onderling hun activiteiten af. De onderlinge afstemming aangaande de activiteiten tussen het COA en de Vrolijkheid verloopt redelijk. Echter er is weinig tot geen afstemming over de activiteiten van deze twee partijen en de bewoners. De bewoners worden niet betrokken bij de invulling van het dagbestedingsprogramma. Dit zorgt ervoor dat binnen de dagbesteding voor de bewoners wordt gedacht in plaats van dat de bewoners zelf nadenken over activiteiten. In essentie is dit waar activering om draait: achterhalen aan welke activiteiten de bewoners behoefte hebben en hen betrekken bij de invulling van het dagbestedingsprogramma. Als het dagbestedingsprogramma in gezamenlijkheid is samengesteld zullen de bewoners naar verwachting minder gestimuleerd en gemotiveerd hoeven te worden. 5.3.1 Suggesties vervolgonderzoek Aan de hand van bovenstaande beperkingen van het onderzoek en andere ervaringen opgedaan gedurende de onderzoeksopzet en uitvoering, worden hieronder drie suggesties voor vervolgonderzoek gegeven.
De eerste suggesties is gestoeld op het feit dat de doelgroep niet kon worden benaderd op effectieve wijze: dit zou in de toekomst kunnen worden verholpen door andere instrumenten aan te wenden om de data te vergaren. Zo is het mogelijk dat de doelgroep niet met een interviewvragenlijst wordt geconfronteerd, maar dat men een enquête opstelt die in verschillende talen is geschreven zodat de doelgroep alsnog kan worden bevraagd over zijn wensen en behoeften met betrekking tot de dagbesteding.
Ten tweede is het zaak om in vervolgonderzoek de nadruk meer te leggen op het cultuuraspect. In de theorie gaven Melchior & Melchior (2001) al aan dat waarden geworteld zijn in de cultuur en samenleving. In het asielzoekerscentrum wonen mensen met verschillende culturele achtergronden die verschillende waarden belangrijk vinden. Dit is belangrijk om mee te nemen omdat de waarden die in culturen centraal staan invloed hebben op hetgeen zij waarderen en dus essentieel zijn bij de creatie van publieke waarde voor deze doelgroep. De derde en laatste suggestie voor vervolgonderzoek is om de deelname van bewoners aan de dagbestedingsactiviteiten te onderzoeken. Uit dit onderzoek blijkt dat de activiteiten door een beperkt aantal bewoners wordt bezocht. Mogelijke redenen hiervoor zijn dat mensen er simpelweg niet van op de hoogte zijn of dat zij er geen behoefte aan hebben. De inzichten die met het vervolgonderzoek worden verworven kunnen worden gebruikt bij de organisatie van de
77
dagbesteding. Als bijvoorbeeld blijkt dat mensen niet op de hoogte zijn van de activiteiten dat duidt de oorzaak van de lage opkomst op een informatieprobleem dat kan worden ondervangen door meer te investeren op promotie.
78
6 Literatuurlijst ACVZ (2013) Verloren tijd. Advies over dagbesteding in de opvang voor vreemdelingen. Adviesrapport van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken aan de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie. Retrieved from: [http://www.acvz.org/publicaties/Advies36-web.pdf]. 17 februari 2015
Alford, J. & Hughes, O. (2008) Public Value Pragmatism as the Next Phase of Public Management. The American Review of Public Administration [http://dx.doi.org/10.117/0275074008314203]. 25 juni 2015
Alford, J. (2009) Engaging Public Sector Client from Service Delivery to Coproduction. Houndmills, UK: Palgrave Macmillan. 8 april 2015
Alford, J. (2011) Public value from Co-production by Client. In J. Bennington, M.H. Moore (Eds). Public Value Theory & Practice (p.144-157) New York, Palgrave Macmillan. 8 april 2015
Beck Jørgensen, T. & Bozeman, B. (2007) Public Values. An Inventory. Administration & Society vol. 39 No. 3 p. 354-381. [http://dx.doi.org/10.1177/0095399707300703]. 7 juli 2015
Bekkers, V.J.J.M. (1996) Coproductie in het milieubeleid: op zoek naar een nieuwe sturingsconceptie. In: Bestuurswetenschappen, versie 3, p. 177-194. 9 juli 2015
Bekkers, V. (2012) Beleid in Beweging. Achtergronden, benaderingen, fasen en aspecten van beleid in de publieke sector. Den Haag: Boom Lemma Uitgevers. 14 mei 2015
Bennington, J., Moore, M.H. (2011)Public Value in Complex and Changing Times. In J. Bennington & M.H. Moore (Eds.). Public Value Theory & Practice (p.1-30) UK: Palgrave Macmillan. 13 mei 2015
Boeije, H. (2005) Analyseren in kwalitatief onderzoek; denken en doen. Den Haag: Boom Onderwijs. 9 juli 2015 Bovaird, T. (2007) Beyond Engagement and Participation: Users and Community Coproduction of Public Services. Public Administration Review (p.846-860). Retrieved from: [http://www.charityworks.co.uk/wp-content/uploads/2013/11/Beyond-Engagement-and-Participation.pdf]. 2015
79
4
maart
Bovens, M.A.P., ‘t Hart, P. & Twist, M.J.W. van (2012) Openbaar Bestuur. Beleid, Organisatie en Politiek. Deventer: Kluwer. 14 mei 2015
Brandsen, T., Verschuere, B. & Pestoff, V. (2012) Taking Research on Co-production a Step Futher. In V. Pestoff, T. Brandsen & B. Verschuere (Eds.). New Public Governance, the third sector and Coproduction (p.13-33) New York & London: Routledge. 23 mei 2015
Brandsen, T. & Helderman, J.K. (2012) The conditions for Succesful Co-Production in Housing. A Case Study of German Housing Cooperatives. In V. Pestoff, T. Brandsen & B. Verschuere (Eds.). New Public Governance, the third sector and Co-production (p.13-33) New York & London: Routledge. 7 juli 2015
Calabrò, A. (2012) Co-Production: An Alternative to the Partial Privatization Processes in Italy and Norway. In V. Pestoff, T. Brandsen & B. Verschuere (Eds.). New Public Governance, the third sector and Co-production (p.317-336) New York & London: Routledge. 7 juli 2015
COA.nl (2015) Over COA. Officiële website van COA. [http://coa.nl/nl/over-coa]. 17 februari 2015
Geuijen, K. (2004) De asielcontroverse. Amsterdam: Dutch University Press. 8 juni 2015
Geuijen, K. (2014) Maatschappelijke meerwaarde creëren in publieke netwerken: waartoe en hoe? Bestuurswetenschappen vol. 68 no.1, p.87 -96. 23 mei 2015
Koppenjan, J. & Klijn, E.H. (2004) Managing Uncertainties in Networks. Abingdon, New York: Routledge. 7 juli 2015
Le Grand, J. (2003) Motivation, Agency and Public Policy: Of Knights and Knaves, Pawns and Queens. Oxfort, UK: Oxfort University Press. 7 juli 2015
Melchior, M. & Melchior, A. (2001) A case for particularism in public administration. Administration & Society vol. 33 p.251-275. 9 juli 2015 Meynhardt, T. (2009) Public value inside: What is Public Value Creation? International Journal of public
administration
vol.32
no.3,
P.
192-219.
Retrieved
from:
[http://dx.doi.org/10.1080/01900690902732632 ] 16 maart 2015
Moore, M. (1995) Creating Public Value. Strategic management in government. Cambridge, Massachusetts, London: Havard University Press. 4 maart 2015
80
Nolen, M.F. (2013) Goed bestuur in het onderwijs; legitimiteit bestuurlijke autonomie ter discussie. NTOR April 2013. [https://www.vandoorne.com/globalassets/publicaties/2013/q12/artikel_goed_bestuur_in_het_ond erwijs_-_martijn_nolen.pdf] 23 augustus 2015
Ostrom, V. & Ostrom, E. (1977) Public Goods and Public Choices. In E.S. Savas (ed.) Alternatives for Delivering Public Services: Toward Improved Performance. Boulder, CO: Westview Press. 7 juli 2015
Ostrom, E., Parks, R.B., Whitaker, G.P. & Percy, S.L. (1978) The Public Service Production Process: A Framework for Analyzing Police Services. Policy studies Journal. No.7 (p.381-399). 4 juli 2015
Parks, R.B., Baker, P.C., Kiser, L., Oakerson, R., Ostrom, E., Ostrom, V., Percy, S.L., Vandivort, M.B., Whitaker, G.B. & Wison, R. (1981) Consumers as Co-Producers of Public Service: Some Economic and Institutional Considerations. Policy Studies Journal. Vol. 9 no. 7 (p.1001-1011). 7 juli 2015
Percy, S.L. (1978) Conceptualizing and Measuring Citizen Coproduction of Community Safety. Policy Studies Journal. Special issue:7 (p.486-492). 6 juli 2015
Pestoff, V. (2012) Co-production and Thrid Sector Social Services in Europe. Some Crucial conceptual Issues. In V. Pestoff, T. Brandsen & B. Verschuere (Eds.) New Public Governance, the third sector and Co-production (p.13-33) New York & London: Routledge. 2 maart 2015
Rhodes, R.A.W. & Wanna, J. (2007) The Limits to Public Value, or Rescuing Responsible Government from the Platonic Guardians. [DOI: 10.1111/j.1467-8500.2007.00553.x] 23 juni 2015
Teisman, G.R. e.a. (2004) State of the art coproductie, stip-studie. Erasmus Universiteit Rotterdam: Centrum voor Publiek Management. 7 juli 2015
Thatcher, M. (1987) Aids, education and the year 2000. Interview by Douglas Keay with Prime Minister Margaret Thatcher in Woman’s Own, 31 oktober 1987 (p. 8-10) 7 juli 2015
Thiel, S. van (2007) Bestuurskundig onderzoek. Een methodologische inleiding. Bussum: Uitgeverij Coutinho. 9 juli 2015
Tops, P.W. (1999) Co-productie als bestuursstijl. Ervaringen en vuistregels. Bestuurswetenschappen, vol.3, p. 201-225. 7 juli 2015
81
Steen, M. van der, Twist, M. van, Chin-A-Fat, N. & Kwakkelstein, T. (2013) Pop-up publieke waarde: overheidssturing in de context van maatschappelijke zelforganisatie. Den Haag: NSOB. 13 juli 2015
Stroker, G. (2006) Public Value Management. A New Narrative for Networkers Governance? American review
of
Public
Administration
vol.
36
no.
1
p.41-57
[http://dx.doi.org/10.1177/0275074005282583] 14 mei 2015
Swarts, A. (2004) Coproductie? Een kwestie van Balancerend besturen! Een casestudy naar factoren die de beleidsuitvoering belemmeren binnen coproducties. Masterscriptie Erasmus Universiteit Rotterdam [http://thesis.eur.nl/pub/3785/] 10 juli 2015
Verhoeven, N. (2010) Wat is onderzoek? Praktijkboek methoden en technieken voor het hoger onderwijs. Den haag: Boom onderwijs. 9 juli 2015
Verschuren, P. & Doorewaard, H. (2007) Het ontwerpen van een onderzoek. Den Haag: Uitgeverij Lemma. 8 mei 2015
Verbeek, K. (2014) Over Publieke waarde. [http://krijnvanbeek.nl/?p=154]. 20 mei 2015
Vrolijkheid.nl (2015) Visie en Missie. Officiële website van stichting de Vrolijkheid. [http://www.vrolijkheid.nl/onze.visie.en.onze.missie.4.html] 23 mei 2015
82
7 Bijlagen 7.1 Respondenten overzicht
Nr.
Functie & Organisatie
1
Senior Vreemdelingenpolitie
2
Interim directeur Stichting de Vrolijkheid
3
Landelijk coördinator Stichting de Vrolijkheid
4
Beleidsadviseur COA
5
Vrijwilliger Stichting de Vrolijkheid
6
Vrijwilliger Stichting de Vrolijkheid
7
Programmabegeleider COA
8
Vrijwilliger Stichting de Vrolijkheid/oud bewoner AZC Almere
9
Centrum coördinator Stichting de Vrolijkheid
10
Docent & Onderzoeker USBO
11
Centrum coördinator Stichting de Vrolijkheid
12
Beleidsregisseur COA
13
Programmabegeleider COA
83
7.2 Topic list
Introductie Naam en functie van respondent Organisatie Wat is de kerntaak van de organisatie en waarom? Aan wie legt de organisatie verantwoording af? Hoe komt de organisatie aan haar financiële middelen? Dagbesteding Waarom is er een dagbestedingsprogramma? Hoe ziet het huidige aanbod eruit? Welke partijen zijn er betrokken bij het organiseren van de dagbesteding? Welke voorwaarden zijn verbonden aan een activiteit? Deelnemers Op welke doelgroep(-en) zijn de activiteiten gericht?. Derden Zijn jullie afhankelijk van andere partijen in de realisatie van de dagbesteding? Zo ja, van wie? Hoe is de verstandhouding met derden? Wat zou u willen verbeteren aan de verstandhouding? Ideale wereld Hoe ziet de ideale wereld er voor uw organisatie uit? En waarom?
84
7.3 Interview vragen
Kunt u uw activiteiten verder uitbreiden? In hoeverre bent u vrij om uw activiteiten te bepalen? Welke middelen zet u in voor het realiseren van de activiteit? Bent u daarin afhankelijk van derden? Waarom doet u wat u doet? Is het mogelijk om zonder het COA/stichting de Vrolijkheid te voorzien in de dagbesteding? Hoe typeert u de samenwerking met het COA/Stichting de Vrolijkheid? In hoeverre kunt u binnen de samenwerking uw doelstelling nastreven?
7.4 Figuren referenties
Figuur 1
Rapportage vreemdelingenketen Jan-Jun 2014 http://www.rijksoverheid.nl/documenten-enpublicaties/rapporten/2014/10/03/bijlage-rapportage-vreemdelingenketen.html
Figuur 2
Krijn Verbeek: [http://krijnvanbeek.nl/?p=154]
Figuur 3
Beck Jørgensen, T. & Bozeman, B. (2007) Public Values. An Inventory. Administration & Society vol. 39 No. 3 p. 354-381. [http://dx.doi.org/10.1177/0095399707300703 - p. 359
Figuur 4
Beck Jørgensen, T. & Bozeman, B. (2007) Public Values. An Inventory. Administration & Society vol. 39 No. 3 p. 354-381. [http://dx.doi.org/10.1177/0095399707300703 - p. 360
Figuur 5
Koppenjan, J. & Klijn, E.H. (2004) Managing Uncertainties in Networks. Abingdon, New York: Routledge – p. 47
Figuur 6
NVT
Figuur 7
NVT
Figuur 8
NVT
Figuur 9
NVT
Figuur 10
NVT
Figuur 11
NVT
Figuur 12
NVT
85
