Provincie Zuid Holland Beleidsnota reserves en voorzieningen 2015
Versie GS 26 mei
1
PZH-2015-514527489 dd. 26-05-2015
1. Inleiding en achtergrond Deze nota gaat in op het beleid ten aanzien van reserves en voorzieningen van de provincie Zuid Holland. De Financiële verordening van de provincie Zuid Holland schrijft voor dat Provinciale Staten (PS) eenmaal in de vier jaar de beleidsnota ‘reserves en voorzieningen’ vaststellen. De beleidsnota reserves en voorzieningen 2015 geeft hier invulling aan. Door de provincie worden financiële reserves aangehouden om risico’s / onverwachte tegenvallers op te kunnen vangen, om pieken en dalen in de exploitatiebegroting op te vangen en om in de toekomst een bepaalde prestatie of doel te kunnen realiseren. Per ultimo 2014 is het totaal gereserveerd bedrag € 429 mln. Voorzieningen worden gevormd voor verplichtingen en verwachte verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten en om te komen tot een gelijkmatige verdeling van kosten in komende jaren, die zijn oorsprong vinden in het begrotingsjaar of een voorgaand jaar. Per ultimo 2014 bedraagt de omvang van de voorzieningen € 35 mln. De voorschriften voor het gebruik van reserves en voorzieningen zijn vastgelegd in het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) en in de Provinciewet. Rekening houdend met deze voorschriften en wetgeving heeft de provincie de mogelijkheid om naar eigen inzichten een reserve- en voorzieningenbeleid te voeren. De beleidsnota vormt daarmee een uitwerking van en aanvulling op de relevante artikelen uit het BBV en de provinciewet. De voorgaande beleidsnota reserves en voorzieningen van de provincie Zuid Holland is vastgesteld op 29 juni 2011. De voorliggende beleidsnota 2015 komt in belangrijke mate overeen met de beleidsnota 2011. Zo wordt vastgehouden aan het uitgangspunt dat: - het instellen, wijzigen en opheffen van reserves plaats vindt middels een besluit van PS, - reserves moeten worden onderbouwd (naast onderwerp / bestedingsdoel ook functie, looptijd en bestedingsritme)1, - bij begroting en bij jaarrekening inzicht wordt gegeven in omvang en toereikendheid van reserves, en - bij jaarrekening inzicht wordt gegeven over doorgeschoven prestaties, als onderdeel van de reserves. Wijzigingen ten opzichte van de beleidsnota 2011 zijn: het onderscheid tussen de relevante wettelijke voorschriften, vastgelegd in BBV en provinciewet, en de aanvullende provinciale beleidskaders, is zichtbaar in de beleidsnota opgenomen, door bij de begroting en de jaarstukken informatie over de beklemdheid van de reserves op te nemen wordt het mogelijk de reserves jaarlijks (in plaats van vierjaarlijks) te beoordelen op heroverweegbaarheid, een algehele redactieslag ten behoeve van de toegankelijkheid van de beleidsnota.
Leeswijzer
1
Deze onderbouwing komt voort uit de aanbevelingen van het onderzoeksrapport “reserves juist bestemd” dat op 26 augustus
2010 door de Randstedelijke Rekenkamer is aangeboden aan PS.
2
PZH-2015-514527489 dd. 26-05-2015
De beleidsnota gaat in op de algemene kenmerken van reserves en voorzieningen. Vervolgens worden de voorschriften uit wet- en regelgeving opgenomen en toegelicht. Ten slotte worden de aanvullende provinciale kaders voor het gebruik van reserves en voorzieningen verwoord en toegelicht.
3
PZH-2015-514527489 dd. 26-05-2015
2. Kenmerken van reserves en voorzieningen 2.1 Begripsbepaling reserves Omschrijving Reserves behoren tot het eigen vermogen en zijn vrij te besteden. Voor zover het vermogen nog geen bestemming heeft, is sprake van de algemene reserve en is daarmee een component van het weerstandsvermogen. Het deel van het eigen vermogen dat een bestemming heeft, vormt de bestemmingsreserves. Kenmerken van reserves a. Reserves zijn eigen vermogen De reserves staan aan de passivazijde van de balans en maken deel uit van het eigen vermogen van de provincie. b. Storting Storting in reserves gebeurt ten laste van de reguliere exploitatie. Het wordt aangemerkt als bestemming van het resultaat. c.
Aanwending Aanwending van reserves gebeurt indirect ten laste van de reguliere exploitatie. Het aan de reserve onttrokken bedrag wordt ten gunste van de exploitatiebegroting gebracht. Vervolgens wordt hier tegenover een budget opgenomen. Uitgaven (of lagere baten) worden ten laste van dit budget gebracht.
d. Bestemming Provinciale Staten kunnen het bestedingsdoel / onderwerp waarvoor de middelen zijn gereserveerd, aanpassen. Daarmee kunnen PS vrij beschikken over deze reserves. e. Instelling Provinciale Staten besluiten tot de instelling van een reserve. f.
Financiële onderbouwing Voor de vorming en besteding van reserves is een financiële onderbouwing niet voorgeschreven vanuit BBV of provinciewet.
2.2 Begripsbepaling voorzieningen Omschrijving Voorzieningen zijn balansposten die een schatting geven van de voorzienbare lasten in verband met risico’s en verplichtingen waarvan de omvang en/of het tijdstip van optreden per balansdatum min of meer onzeker zijn en die oorzakelijk samenhangen met de periode voorafgaande aan die datum. De voorziening kan alleen worden ingezet voor de verplichting waarvoor zij is ingesteld. Omdat voorzieningen niet vrij beschikbaar zijn worden ze gerekend tot het vreemd vermogen. Vanwege het verplichtend karakter is voor de instelling van een voorziening geen PS besluit noodzakelijk. Dit is de bevoegdheid van GS. De storting in een voorziening valt onder het budgetrecht van PS. Kenmerken van voorzieningen a. Voorzieningen zijn schulden 4
PZH-2015-514527489 dd. 26-05-2015
Voorzieningen staan aan de passivazijde van de balans en maken deel uit van het vreemd vermogen van de provincie omdat het onvermijdelijke verplichtingen betreffen. b. Storting Storting in de voorziening gebeurt ten laste van de reguliere exploitatie en is resultaatbepalend. c.
Aanwending Lasten worden rechtstreeks ten laste van de voorziening gebracht.
d. Bestemming De voorziening is niet vrij besteedbaar. De voorziening is gekoppeld aan de verplichting waarvoor zij is gevormd. e. Instelling De instelling van een voorziening komt voort uit een reële inschatting van een risico / verwachte tegenvaller en die oorzakelijk samenhangen met de periode voorafgaande aan de balansdatum. Een voorziening kan ook worden gevormd om te komen tot een gelijkmatige verdeling van kosten in komende jaren, die zijn oorsprong vinden in het begrotingsjaar of een voorgaand jaar. f.
Financiële onderbouwing Voorzieningen zijn financieel onderbouwd. Deze onderbouwing is de basis van de (jaarlijkse) stortingen in en aanwendingen van de voorzieningen.
2.3 Resume van de verschillen tussen reserves en voorzieningen Belangrijkste verschillen
Reserve
Voorziening
A Vermogenspositie B Storting
Eigen vermogen Storting ten laste van de exploitatie, na resultaatbepaling. Dit is de bevoegdheid van PS.
C Aanwending
De middelen worden aan de reserve onttrokken en op de exploitatie opgenomen. Daartegenover wordt een lastenbudget op de exploitatie opgenomen. Dit is de bevoegdheid van PS. Vrij besteedbaar. PS kan de bestemming wijzigen
Vreemd vermogen Storting gebeurt ten laste van de exploitatie en is resultaatbepalend. Dit is de bevoegdheid van PS. Aanwending gaat rechtstreeks ten laste van de voorziening en is de bevoegdheid van GS.
D Bestemming
E Instelling
Reserves worden ingesteld op basis van een PS-besluit
F Financiële onderbouwing
Niet wettelijk voorgeschreven
Niet vrij besteedbaar; slechts inzetbaar voor de betreffende verplichting. Voor de instelling van een voorziening is een PS-besluit niet noodzakelijk. Verplicht
5
PZH-2015-514527489 dd. 26-05-2015
6
PZH-2015-514527489 dd. 26-05-2015
3. Wettelijk kader betreffende reserves en voorzieningen Reserves en voorzieningen maken deel uit van de balans van de provincie. De storting en onttrekking aan reserves en de vorming van voorzieningen maken deel uit van de exploitatiebegroting van de provincie. Hierop zijn voorschriften, vastgelegd in het BBV en de Provinciewet, van toepassing.
3.1 Bevoegdheid tot het instellen, wijzigen en opheffen van reserves en voorzieningen 2
Provinciale Staten zijn bevoegd tot het instellen van bestemmingsreserves . De instelling van voorzieningen behoeft niet de instemming van PS. Er zijn geen wettelijke voorschriften betreffende het wijzigen en opheffen van reserves en voorzieningen. Toelichting: Reserves zijn eigen vermogen en staan ter beschikking van PS. Reserves mogen gevormd worden. Voorzieningen zijn vreemd vermogen; er staan verplichtingen tegenover die redelijkerwijs zijn in te schatten. Om die reden is het niet nodig dat PS een besluit nemen om een voorziening te vormen.
3.2 Functies van de reserves In de balans worden de reserves onderscheiden naar3: - Algemene reserve - Bestemmingsreserves Toelichting: De provincie Zuid Holland houdt een Algemene reserve aan om risico’s te kunnen opvangen (bufferfunctie). Binnen de bestemmingsreserves maakt de provincie onderscheid naar reserves die dienen om pieken en dalen in de exploitatie op te vangen (egalisatiefunctie) en reserves die dienen om in de toekomst een bepaalde prestatie te realiseren (spaarfunctie en functie “doorgeschoven prestaties”)
3.3 Omvang van de stortingen en onttrekkingen aan reserves Stortingen en onttrekkingen aan reserves zijn toegestaan voor zover deze gedekt zijn door een PSbesluit dat voor 31 december van het verslagjaar is genomen.4 Toelichting: Een PS-besluit tot storting / onttrekking aan een reserve kan in de begroting verwerkt zijn. Dit is echter niet verplicht. Leidend is de aanwezigheid van een tijdig genomen PS-besluit om een reserve voor een bepaald bestedingsdoel aan te houden, en waarin de voeding en onttrekking van de reserve is geduid.
3.4 Omvang van de stortingen en onttrekkingen aan voorzieningen De omvang van de stortingen (of onttrekkingen) aan voorzieningen wordt bepaald door de omvang van de toekomstige verplichtingen waarvoor de voorziening is gevormd. Dit kunnen verplichtingen en verwachte verliezen zijn waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten en om te komen tot een gelijkmatige verdeling van kosten in komende jaren, die zijn oorsprong vinden in het begrotingsjaar of een voorgaand jaar.
2
Bron: BBV artikel 43
3
Bron: artikel 43 BBV
4
Bron: BBV, Kadernota rechtmatigheid 2013, onderdeel 3.3.4: Onttrekken of doteren aan bestemmingsreserves.
7
PZH-2015-514527489 dd. 26-05-2015
Toelichting De hoogte van de voorziening moet toereikend zijn (niet te weinig, niet te veel) voor de verplichting waarvoor het is ingesteld. Indien de verplichting of het risico wijzigt, dan moet de omvang van de voorziening hierop worden aangepast. Dit kan leiden tot een (extra) storting ingeval het nadeel oploopt, dan wel een vrijval, indien het risico / nadeel lager uitpakt
3.5 Rentebijschrijving Rentetoevoegingen aan reserves en aan voorzieningen zijn niet toegestaan. De uitzondering betreft de voorziening waarbij de omvang is berekend op basis van Contante-waarde. Toelichting: Indien de omvang van de voorziening is berekend op basis van contante waarde, dan zal jaarlijks een bedrag ter grootte van de rente moeten worden toegevoegd. Daarmee wordt voorkomen dat de 5 voorziening niet meer toereikend is . Het komt voor dat aan voorzieningen op grond van regelgeving een verplichte toevoeging moet worden gedaan die gelijk is aan de rente over het saldo. Een dergelijke toevoeging wordt niet gezien als een rentetoevoeging maar als een toevoeging om de voorziening op de juiste hoogte te houden.
3.6 Informatie over reserves in begroting en jaarstukken Het BBV bevat voorschriften voor het opnemen van informatie in de begroting over reserves. Zo dient de toelichting op de meerjarenraming een “overzicht per jaar van de beoogde toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves” te bevatten6. In de uiteenzetting van de financiële positie, als onderdeel van de begroting, dient de stand en het verloop van de reserves te worden opgenomen7. In het BBV is opgenomen dat ook in de jaarstukken nadere informatie wordt opgenomen over de algemene reserve en over elke (bestemmings)reserve8. Het gaat om: 1. Toelichting over de aard en reden van elke reserve en over de toevoegingen en onttrekkingen. 2. Weergave van het verloop gedurende het jaar in een overzicht waaruit blijkt: a. Het saldo aan het begin van het begrotingsjaar; b. De toevoegingen of onttrekkingen uit hoofde van het voorgaande boekjaar; c. De toevoegingen of onttrekkingen bij het overzicht van baten en lasten in de jaarrekening; d. De verminderingen in verband met afschrijvingen op activa waarvoor een specifieke reserve is gevormd; e. Het saldo aan het einde van het begrotingsjaar. Toelichting: De verminderingen genoemd onder d vloeien voort uit de verplichting dat activa met economisch nut voor het bedrag van de investering worden geactiveerd. Reserves mogen niet rechtstreeks in 9 mindering worden gebracht op het investeringsbedrag .
5
De voorziening Pensioenen GS (ten behoeve van pensioenverplichtingen van de GS-leden) is berekend op basis van
Contante waarde. Deze wijze van berekenen werd ook gehanteerd voor de voormalige voorziening Merwedekanaal. 6
Bron: artikel 23 lid c BBV
7
Bron: artikel 20 lid 2c BBV
8
Bron: artikel 54 BBV
9
De PZH houdt geen reserves aan die ten doel hebben om deze in mindering te brengen op geïnvesteerde bedragen.
8
PZH-2015-514527489 dd. 26-05-2015
3.7 Informatie over voorzieningen in begroting en jaarstukken Het BBV bevat voorschriften voor het opnemen van informatie in de begroting over voorzieningen. Zo dient bij de uiteenzetting van de financiële positie de stand en het verloop van de voorzieningen te 10 worden opgenomen . In het BBV is opgenomen dat ook in de jaarstukken nadere informatie wordt opgenomen over de 11 voorzieningen . Het gaat om: 1. Toelichting over de aard en reden van de voorzieningen en over de wijzigingen daarin. 2. Weergave van het verloop gedurende het jaar in een overzicht waaruit blijkt: a. het saldo aan het begin van het begrotingsjaar; b. de toevoegingen; c. ten gunste van de rekening van baten en lasten vrijgevallen bedragen; d. de aanwendingen; e. saldo aan het einde van het begrotingsjaar.
10
Bron: artikel 20 lid 2e BBV
11
Bron: artikel 55 BBV
9
PZH-2015-514527489 dd. 26-05-2015
4. Provinciaal kader betreffende reserves en voorzieningen Het provinciaal kader betreffende de reserves en voorzieningen bevat afspraken die aanvullend zijn op de wet- en regelgeving (BBV en Provinciewet). De indeling van het vorige hoofdstuk met het wettelijk kader wordt gevolgd. Deze wordt aangevuld met een onderwerp waarvoor in wet- en regelgeving geen kader is opgenomen. Het centrale uitgangspunt achter het (aanvullend) provinciaal kader voor reserves is dat terughoudend wordt omgegaan met reserves en dat alleen voor specifieke onderwerpen reserves worden gevormd. In de meerjarenbegroting dienen de baten en lasten zo goed mogelijk te worden toegerekend aan de jaren, waarop ze betrekking hebben. Hierdoor kan er een duidelijke koppeling gemaakt worden met de in de begroting opgenomen SMART-geformuleerde doelen en prestaties. De vorming van reserves gaat in tegen dit principe. Middelen worden in mindere mate toegerekend aan specifieke jaarschijven en in de begroting opgenomen doelen en prestaties.
4.1 Bevoegdheid tot het instellen, wijzigen en opheffen van reserves en voorzieningen Voor het wijzigen en opheffen van reserves en voorzieningen geldt hetzelfde regime als voor het instellen er van. Voorzieningen zijn vreemd vermogen waar verplichtingen tegenover staan die redelijkerwijs zijn in te schatten. Voor het instellen (en het wijzigen of opheffen) van voorzieningen is geen expliciete besluitvorming van PS nodig. Voor het instellen van reserves is, op grond van het wettelijk kader, een PS-besluit nodig. De aanvullende provinciale bepaling is om het wijzigen of opheffen van reserves ook te baseren op een PS-besluit. Beleidsuitgangspunt 1 Het wijzigen en opheffen van reserves vindt plaats door een besluit van PS Toelichting: Onder wijzigen wordt verstaan: - Het wijzigen van de omvang van de stortingen en onttrekkingen - Het wijzigen van het onderwerp waarvoor de reserve is gevormd - Het wijzigen van de looptijd van de reserve De verwerking van een PS-besluit over reserves vindt plaats in één van de reguliere P&C producten (begroting, voorjaarsnota, najaarsnota, jaarstukken). Het besluit om een reserve in te stellen, te wijzigen of op te heffen kan onderdeel zijn van een regulier P&C product, doch dat is niet verplicht.. Beleidsuitgangspunt 2 Reserves worden ingesteld per onderwerp binnen een programma. Toelichting Met het onderwerp wordt het specifiek bestedingsdoel van de gereserveerde middelen geduid. Met deze informatie is PS in staat om een integrale afweging te maken ten aanzien van de inzet van de beschikbare middelen. Beleidsuitgangspunt 3 Bij de instelling van een reserve wordt het onderwerp waarvoor de reserve wordt gevormd, toegelicht. Dit houdt in dat, naast de vermelding van het onderwerp, wordt ingegaan op looptijd, omvang en bestedingsritme, voeding en functie.
10
PZH-2015-514527489 dd. 26-05-2015
Toelichting: Het specifieke bestedingsdoel van reserves volgt uit de onderbouwing die bij de instelling van de reserve wordt verstrekt. De onderbouwing van een reserve bevat ten minste de volgende informatie - Programma: een reserve is gekoppeld aan één van de begrotingsprogramma’s. - Onderwerp: veelal zal het gaan om het dekken van meerjarige uitvoeringsprogramma’s of projecten. Daar waar mogelijk wordt verwezen naar onderliggende (meerjarige) uitvoeringsplannen. - Looptijd: wanneer de looptijd is verstreken vallen de resterende middelen vrij ten gunste van de financiële ruimte tenzij besloten wordt tot verlenging van de looptijd. - Omvang en bestedingsritme: het gebruik (storting en onttrekking) van de reserve wordt in de meerjarenraming van de begroting opgenomen. - Voeding; mogelijke voedingsbronnen (dekkingsbronnen) zijn programmabudget en financiële ruimte. - Functie: de onderscheiden functies zijn buffer, egalisatie, spaar en doorgeschoven prestaties. o Er is sprake van een buffer als de reserve is ingesteld om risico’s / onverwachte tegenvallers op te kunnen vangen. Dit betreft in ieder geval het vaste deel van de algemene reserve. o Van een egalisatiefunctie is sprake als de reserve dient om pieken en dalen in de exploitatiebegroting op te vangen. o De spaarfunctie betreft de reserves die zijn ingesteld om in de toekomst een bepaalde prestatie / doel te realiseren. o Ten slotte de functie “Doorgeschoven prestaties”. Dit betreft de reserves om binnen één jaar een bepaalde prestatie te realiseren. Met het expliciet benoemen, onderbouwen en per programma opnemen, ontstaat voor PS per programma inzicht in de niet gerealiseerde prestaties waarvoor middelen worden doorgeschoven naar een volgend jaar. Het voorstel om een voorgenomen prestatie door te schuiven naar een volgend jaar wordt uiterlijk bij de Najaarsnota van het begrotingsjaar aan PS aangeboden. PS besluiten bij Najaarsnota over de instelling van deze reserve.
4.2 Functies van de reserves Geen aanvullende provinciale kaders, anders dan hierboven is opgenomen onder beleidsuitgangspunt 3.
4.3 Omvang van de stortingen en onttrekkingen aan reserves Geen aanvullende provinciale kaders
4.4 Omvang van de stortingen en onttrekkingen aan voorzieningen Beleidsuitgangspunt 4 Voor kapitaalgoederen kunnen voorzieningen voor groot onderhoud worden gevormd op basis van een door PS vastgesteld meerjarig beheer- en onderhoudsplan. Toelichting Het doel van een dergelijke voorziening is om de kosten van groot onderhoud dat over de tijd onregelmatig van omvang is, te spreiden over een aantal begrotingsjaren. Er is sprake van kostenegalisatie. De onderhoudskosten komen in het jaar van uitvoering ten laste van de voorziening.
11
PZH-2015-514527489 dd. 26-05-2015
De jaarlijkse toevoeging aan de voorziening is idealiter een gelijkblijvend bedrag en toereikend om de kosten van het gepland onderhoud te dekken.
4.5 Rentebijschrijving Geen aanvullende provinciale kaders
4.6 Informatie over reserves in begroting en jaarstukken Het BBV bevat voorschriften voor het opnemen van informatie over reserves in de begroting en in de jaarrekening (zie onderdeel 3.6 van deze beleidsnota). Beleidsuitgangspunt 5 Bij de begroting en de jaarstukken wordt inzicht gegeven in de toereikendheid en beklemdheid van reserves. Toelichting Met het voortschrijden van de tijd kan het inzicht in de doelen waarvoor reserves worden aangehouden toenemen. Dit inzicht kan bijvoorbeeld zijn vastgelegd in uitvoeringsprogramma’s of – plannen en de omvang en bestedingsritme betreffen. Onder toereikendheid wordt verstaan: de omvang van de reserve, afgezet tegen de budgetbehoefte van het onderwerp waarvoor de reserve is gevormd. Onder beklemdheid wordt verstaan: het bestemmen van (gereserveerde) middelen door het aangegaan zijn van juridische verplichtingen en door gemaakte bestuurlijke afspraken, maar die nog niet tot uitvoering zijn gebracht. De mate van beklemming is een indicatie van de voortgang van de planvorming om het doel te realiseren. Hoewel er sprake is van beklemming wil dat niet zeggen dat PS gehouden is aan de realisatie van het voorgenomen bestedingsdoel. Echter, naarmate de beklemming toeneemt, zal het lastiger zijn om aan de volledige omvang van de reserve een alternatieve aanwending te geven.
4.7 Informatie over voorzieningen in begroting en jaarstukken Geen aanvullende provinciale kaders
4.8 Overige provinciale kaders betreffende reserves en voorzieningen Beleidsuitgangspunt 6 Er is een voorziening dubieuze debiteuren ingesteld. De omvang van de voorziening dubieuze debiteuren is gebaseerd op een beoordeling van de groep vorderingen kleiner dan € 50.000 en een beoordeling van elke vordering groter dan € 50.000. Toelichting De voorziening dubieuze debiteuren is gevormd met het oog op het risico van oninbaarheid van vorderingen.
12
PZH-2015-514527489 dd. 26-05-2015
