Právo EU po Lisabonské smlouvě Martin Janků Linda Janků
KEY Publishing s.r.o. Ostrava 2012 1
© Martin Janků, Linda Janků 2012 Foto na obálce © benqook/Fotky&Foto ISBN 978-80-7418-152-8
Obsah Předmluva...................................................................................................................................... 11 Seznam použitých zkratek..............................................................................................................13 1. část: Základy práva a institucí EU...............................................................................................15 1. Evropské právo jako systém propojených právních řádů........................................................17 1.1 Evropské právo v užším smyslu......................................................................................... 18 1.2 Evropské právo v širším slova smyslu................................................................................ 19
2. Vývoj Evropských společenství a Evropské unie.......................................................................21 2.1 Evropské společenství uhlí a oceli...................................................................................... 21 2.2 Římské smlouvy o založení Evropského (hospodářského) společenství a Evropského společenství pro atomovou energii.............................................................. 22 2.3 Další rozvoj Společenství ................................................................................................... 23 2.4 Maastrichtská smlouva o Evropské Unii ........................................................................... 24 2.4.1 Právní základy Evropské unie................................................................................ 24 2.4.2 Změny zakládacích smluv..................................................................................... 25 2.4.3 Dohoda o sociální politice...................................................................................... 25 2.5 Evropský hospodářský prostor a vztahy k Švýcarsku........................................................ 25 2.6 Rozšíření Evropské unie v roce 1995.................................................................................. 26 2.7 Speciální úpravy (Schengen a Dublin)............................................................................... 27 2.8 Amsterodamská smlouva.................................................................................................... 27 2.9 Smlouva z Nice.................................................................................................................... 27 2.10 Rozšíření Evropské unie v letech 2004 a 2007................................................................... 28 2.11 Ústavní smlouva pro Evropu a Lisabonská smlouva......................................................... 28 2.12 Rozšíření Evropské unie...................................................................................................... 31 2.13 Územní působnost práva Evropské unie............................................................................ 32
3. Právní povaha Evropské unie.................................................................................................. 34 3.1 Evropská unie jako mezinárodní organizace ..................................................................... 34 3.1.1 Právní subjektivita podle mezinárodního práva................................................... 34 3.1.2 Působnost obecného mezinárodního práva . ........................................................ 35 a) Vázanost Evropské unie..................................................................................... 35 b) Právní předpisy Evropské unie a mezinárodně právní vztahy mezi členskými státy......................................................................................... 38 3.1.3 Způsobilost k právním úkonům ve vnitrostátních právních vztazích................. 38 3.1.4 Výsady a imunity.................................................................................................... 39 3.2 Nadnárodnost Evropské unie.............................................................................................. 39 3.2.1 Právo EU jako autonomní právní řád..................................................................... 39 3.2.2 Přímý účinek sekundárního práva EU................................................................... 40 3.3 Právní řád Evropské unie jako „svazku států“.................................................................... 40
4. Vztahy mezi EU a členskými státy...........................................................................................42 4.1 4.2
Členské státy jako „vládci nad Smlouvami“....................................................................... 42 Přístup a vystoupení jednotlivých států............................................................................. 43 4.2.1 Přístup nových členských států............................................................................. 43 4.2.2 Vystoupení členského státu.................................................................................... 44
4.3
Základní hodnoty a obecné zásady ve vztazích mezi EU a členskými státy..................... 45 4.3.1 Základní hodnoty Evropské unie........................................................................... 45 4.3.2 Závazek loajality a dodržování Smluv (čl. 4 odst. 3 Smlouvy o EU).................... 45 4.3.3 Koordinace hospodářských politik........................................................................ 46 4.3.4 Zákaz diskriminace................................................................................................ 47 4.3.5 Princip subsidiarity................................................................................................ 50 4.3.6 Ochranné a nouzové klauzule................................................................................ 50 4.3.7 Vztahy k národním parlamentům.......................................................................... 51
5. Orgány Evropské unie............................................................................................................. 52 5.1 Přehled................................................................................................................................. 52 5.1.1 Základní znaky institucionálního systému........................................................... 52 5.1.2 Orgány Evropské unie a ESAE............................................................................... 52 5.1.3 Rozdělení funkcí v systému Unie.......................................................................... 53 5.1.4 Sídlo orgánů............................................................................................................ 53 5.1.5 Administrativní pracovníci.................................................................................... 54 5.1.6 Vztahy mezi orgány................................................................................................ 54 5.2 Evropská rada...................................................................................................................... 55 5.2.1 Obecně.................................................................................................................... 55 5.2.2 Složení a další organizační aspekty....................................................................... 55 a) Složení................................................................................................................ 55 b) Předseda Evropské rady..................................................................................... 55 c) Způsob svolávání ER.......................................................................................... 55 5.2.3 Rozhodování........................................................................................................... 55 5.2.4 Úkoly....................................................................................................................... 55 5.3 Rada EU............................................................................................................................... 56 5.3.1 Obecně.................................................................................................................... 56 5.3.2 Složení a další organizační aspekty....................................................................... 56 a) Složení................................................................................................................ 56 b) Předsednictví a podpora Výborem stálých zástupců a generálním sekretariátem................................................................................ 57 c) Jednací řád.......................................................................................................... 58 5.3.3 Rozhodování........................................................................................................... 58 a) Kvalifikovaná většina......................................................................................... 58 b) Prostá většina...................................................................................................... 60 c) Jednomyslnost.................................................................................................... 60 d) Zohlednění nesouhlasného postoje jednotlivých členů................................... 60 5.3.4 Funkce Rady............................................................................................................ 61 a) Funkce v oblasti legislativy................................................................................ 61 b) Funkce při schvalování rozpočtu....................................................................... 62 c) Funkce v oblasti vnějších vztahů....................................................................... 62 d) Výkonné funkce................................................................................................. 62 e) Funkce při jmenování jiných orgánů................................................................. 62 5.3.5 Organizace činnosti Rady EU................................................................................. 62 a) COREPER – struktura a úkoly............................................................................ 63 5.3.6 Vazby členů Rady na jejich vnitrostátní postavení .............................................. 63 5.3.7 Závěr....................................................................................................................... 64
5.4 Evropská komise . ............................................................................................................... 65 5.4.1 Obecně ................................................................................................................... 65 5.4.2 Složení.................................................................................................................... 65 5.4.3 Rozhodování a jednací řád..................................................................................... 66 5.4.4 Funkce..................................................................................................................... 66 a) Organizace činnosti Komise............................................................................... 67 b) Právo legislativní iniciativy a jeho prvky.......................................................... 67 c) Kontrola a prosazování unijního práva Komisí................................................. 68 d) Úloha Komise ve vnějších vztazích EU............................................................. 68 e) Systém komitologie a institucionální rovnováha v EU..................................... 69 5.4.5 Kabinety komisařů a jejich role.............................................................................. 70 5.4.6 Závěr....................................................................................................................... 71 5.5 Evropský parlament............................................................................................................ 71 5.5.1 Obecně.................................................................................................................... 71 5.5.2 Struktura Evropského parlamentu......................................................................... 72 5.5.3 Organizace poslanců EP......................................................................................... 72 5.5.4 Pravomoci parlamentu........................................................................................... 74 a) Legislativní pravomoci EP.................................................................................. 75 b) Schvalovací postup EP ...................................................................................... 75 5.5.5 Závěr....................................................................................................................... 75 5.6 Soudní dvůr Evropské unie ............................................................................................... 76 5.6.1 Obecně.................................................................................................................... 76 5.6.2 Organizace a jednací řád Evropského soudního dvora......................................... 76 5.6.3 Tribunál................................................................................................................... 77 5.6.4 Specializované soudy ............................................................................................ 78 5.6.5 Judikatura ESD jako integrační faktor . ................................................................. 78 5.7 Evropský účetní dvůr.......................................................................................................... 78 5.8 Evropská centrální banka . ................................................................................................. 79 5.9 Evropský hospodářský a sociální výbor a Výbor regionů ................................................. 79 5.10 Ostatní orgány EU............................................................................................................... 80 5.10.1 Evropská investiční banka .................................................................................... 80 5.10.2 Evropský investiční fond....................................................................................... 81 5.10.3 Agentury ............................................................................................................... 81 a) Agentury Unie.................................................................................................... 82
6. Prameny práva EU...................................................................................................................84 6.1 Přehled................................................................................................................................. 84 6.2 Primární právo EU............................................................................................................... 85 6.2.1 Smlouvy a jejich přidružené součásti jako základního systému Unie................. 85 a) Nosné principy struktury................................................................................... 85 b) Změny Smluv..................................................................................................... 85 c) Bezprostřední použitelnost ustanovení Smlouvy............................................. 87 6.2.2 Obecné zásady práva EU ....................................................................................... 88 6.3 Mezinárodní úmluvy jako součást právního řádu Unie.................................................... 91 6.4 Sekundární právo EU.......................................................................................................... 91 6.4.1 Nařízení ................................................................................................................. 92 a) Platnost nařízení . .............................................................................................. 92
6.4.2 Směrnice................................................................................................................. 92 a) Příkaz k efektivní transpozici............................................................................. 93 b) Výklad konformní s obsahem směrnice............................................................ 94 c) Přímý účinek směrnic........................................................................................ 95 6.4.3 Delegované sekundární akty.................................................................................. 98 6.4.4 Rozhodnutí............................................................................................................. 99 6.4.5 Doporučení a stanoviska........................................................................................ 99 6.4.6 Ostatní právní akty............................................................................................... 100 6.5 Pravomoci Unie a zásada omezeného svěření . ............................................................... 100 6.5.1 Požadavek smluvního základu pravomoci orgánů EU........................................ 100 6.5.2 Implicitní pravomocí EU . ................................................................................... 100 6.5.3 „Generální zmocnění“ podle článku 352 SFEU . ................................................ 101 6.5.4 Typologie kompetencí ......................................................................................... 102 6.6 Legislativní postupy.......................................................................................................... 103 6.6.1 Obecně ................................................................................................................. 103 6.6.2 Řádný legislativní postup . .................................................................................. 103 a) První čtení......................................................................................................... 103 b) Druhé čtení....................................................................................................... 103 c) Dohodovací postup........................................................................................... 104 d) Třetí čtení......................................................................................................... 104 6.6.3 Zvláštní legislativní postupy................................................................................ 104 6.6.4 Postup u právních aktů nelegislativní povahy.................................................... 105 6.6.5 Povinnost odůvodnění, podpis, publikace a vstup legislativních aktů v platnost.................................................................. 105 6.7 Interpretace práva EU ...................................................................................................... 105 6.8 Presumpce platnosti právních aktů orgány EU................................................................ 106
7. Systém právní ochrany v EU...................................................................................................107 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6
ESD jako garant právní ochrany ...................................................................................... 107 7.1.1 Hlavní druhy řízení před ESD ............................................................................ 108 Žaloba na porušení povinnosti......................................................................................... 108 7.2.1 Žaloba Komise...................................................................................................... 108 7.2.2 Žaloba členského státu......................................................................................... 110 7.2.3 Projednání žaloby na porušení smlouvy u ESD.................................................. 110 7.2.4 Výlučná pravomoc ESD dvora rozhodovat spory mezi členskými státy při uplatňování smluv.......................................................................................... 111 Žaloba na neplatnost ........................................................................................................ 111 7.3.1 Soukromé osoby jako subjekty vznášející žalobu na neplatnost k ESD ............ 112 7.3.2 Zbavení platnosti legislativního aktu ESD ......................................................... 114 7.3.3 Zrušení aktu následkem porušení podstatné procesní náležitosti .................... 114 7.3.4 Retroaktivní účinky rozsudků a stanovisek ESD o zrušení právních aktů............ 115 Žaloba na nečinnost ......................................................................................................... 116 7.4.1 Podmínky řízení a účastníci................................................................................. 116 Řízení o náhradu škody ................................................................................................... 117 7.5.1 Podmínky řízení . ................................................................................................. 117 7.5.2 Odpovědnost členského státu za porušení unijního práva................................. 118 Žaloba na neaplikovatelnost nařízení (žaloba incidenční).............................................. 118
7.7
Řízení o předběžné otázce ............................................................................................... 119 7.7.1 Zjednodušené řízení o předběžné otázce ........................................................... 120 7.7.2 Předmět řízení ..................................................................................................... 120 7.7.3 Přípustnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ....................................... 122 7.7.4 Povinnost vnitrostátního soudu požádat ESD o rozhodnutí o předběžné otázce . ...................................................................... 122 7.7.5 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce a řízení o ní ....................................... 123
2. část: Vybrané otázky materiálního práva EU...........................................................................125 8. Ochrana základních lidských práv v EU.................................................................................127 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5
Počátek ochrany lidských práv v ES . .............................................................................. 128 8.1.1 Začlenění základních lidských práv do práva ES .............................................. 128 Základní lidská práva a judikatura ESD .......................................................................... 130 8.2.1 Příklady základních práv, uznaných judikaturou ESD....................................... 130 8.2.2 Obecné zásady právní identifikované ESD.......................................................... 131 Vývoj úpravy základních práv v primárním právu ES /ES.............................................. 132 8.3.1 Procedurální aspekty ochrany základních lidských práv .................................. 132 Vztah ESLP k právu EU..................................................................................................... 133 8.4.1 Národní soudy a uznávání primátu práva ES a EU............................................. 133 8.4.2 Vztah mezi právem EU a opatřeními členských států........................................ 134 8.4.3 Sankce vůči členským státům dle práva EU za porušení lidských práv............ 135 Listina základních práv EU . ............................................................................................ 136 8.5.1 Obsah Listiny........................................................................................................ 136 8.5.2 Rozsah uplatnění základních práv....................................................................... 139
9. Prostor svobody, bezpečnosti a práva...................................................................................140 9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6
Obsah spolupráce v oblasti justice a vnitra...................................................................... 141 9.1.1 Stockholmský program......................................................................................... 141 Rozhodovací mechanismy a nástroje spolupráce ........................................................... 142 Volný pohyb osob, azyl a přistěhovalectví....................................................................... 144 9.3.1 Schengenská spolupráce...................................................................................... 144 9.3.2 Azylová politika.................................................................................................... 146 9.3.3 Společná politika v oblasti přistěhovalectví........................................................ 148 Policejní a justiční spolupráce v trestních věcech........................................................... 149 9.4.1 Policejní spolupráce............................................................................................. 150 9.4.2 Justiční spolupráce v trestních věcech ............................................................... 151 Justiční spolupráce v civilních věcech............................................................................. 153 Zhodnocení vybraných aspektů právní úpravy............................................................... 155
10. Právní rámec Společné zahraniční a bezpečnostní politiky....................................................158 10.1 Obecný charakter SZBP.................................................................................................... 159 10.1.1 Zásady a cíle vnější činnosti EU.......................................................................... 159 10.2 Rozhodovací mechanismus a nástroje SZBP.................................................................... 161 10.2.1 Rozhodovací pravomoci v oblasti SZBP.............................................................. 161 10.2.2 Nástroje SZBP...................................................................................................... 163 10.3 Institucionální zajištění realizace SZBP........................................................................... 164 10.3.1 Stálý předseda Evropské rady.............................................................................. 165 10.3.2 Vysoký představitel EU pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku............... 165
7
10.3.3 Evropská služba pro vnější činnost..................................................................... 166 10.3.4 Zvláštní zástupce pro jednotlivé politické otázky.............................................. 168 10.4 Společná bezpečnostní a obranná politika....................................................................... 168 10.4.1 Obsah SBOP.......................................................................................................... 169 10.4.2 Institucionální zajištění SBOP ........................................................................... 171 10.4.3 Vojenské a civilní mise realizované v rámci SBOP............................................ 172 10.5 Zhodnocení právního rámce SZBP po Lisabonské smlouvě........................................... 174
11. Právní úprava vnitřního trhu.................................................................................................176 11.1 Počátky vnitřního trhu...................................................................................................... 177 11.2 Rozvoj a dokončení jednotného vnitřního trhu............................................................... 179 11.2.1 SEU a rozvoj koncepce deregulace ..................................................................... 180
12. Volný pohyb zboží................................................................................................................... 181 12.1 Cla a dávky rovnocenné clům........................................................................................... 182 12.2 Kvantitativní omezení a opatření s rovnocenným účinkem............................................ 183 12.2.1 Charakter opatření s rovnocenným účinkem...................................................... 184 12.2.2 Národní předpisy při chybějících komunitárních ustanoveních a judikát Cassis de Dijon...................................................................................... 185 12.3 Přípustná omezení volného obchodu .............................................................................. 186 12.4 Technické normy a osvědčení . ........................................................................................ 187 12.4.1 Odpovědnost výrobce za škodu........................................................................... 188 12.5 Zákaz daňové diskriminace dle článku 110 SFEU . ........................................................ 188 12.6 Harmonizace nepřímých daní.......................................................................................... 189 12.6.1 Aktuální vývoj daňové harmonizace................................................................... 190
13. Volný pohyb osob...................................................................................................................192 13.1 Volný pohyb pracovníků a obecná svoboda pohybu občanů EU.................................... 193 13.1.1 Pojem pracovníka požívajícího výhod volného pohybu v primárním a sekundárním právu ..................................................................... 195 13.1.2 Rozsah zákazu diskriminace................................................................................ 196 13.1.3 Přípustnost stanovení jazykových požadavků pro určitá pracovní místa.......... 196 13.1.4 Povinnost zaměstnavatelů – soukromých osob respektovat zákaz diskriminace........................................................................... 197 13.1.5 Práva pracovníků v rámci volného pohybu . ...................................................... 198 13.1.6 Ochrana práv rodinných příslušníků.................................................................. 200 13.1.7 Právo na vzdělání přiznané právem ES............................................................... 201 13.1.8 Výjimky ze zásady volného pohybu pracovníků ............................................... 202 13.1.9 Veřejná správa jako neaplikovatelná oblast svobody volného pohybu pracovníků ............................................................................... 202 13.2 Svoboda usazování............................................................................................................ 203 13.2.1 Použití svobody usazování u společností............................................................ 204 13.2.2 Činnosti spojené s výkonem veřejné moci jako profese vyloučené ze svobody usazování .................................................. 205 13.3 Požadavek odborné kvalifikace a volný pohyb osob........................................................ 205
14. Volný pohyb služeb................................................................................................................ 207 14.1 Formy volného poskytování služeb.................................................................................. 208 14.2 Omezení volného poskytování služeb.............................................................................. 209 14.2.1 Monopoly na poskytování služeb – telekomunikace........................................... 210 14.3 Liberalizace volného poskytování služeb......................................................................... 211
15. Volný pohyb kapitálu a plateb................................................................................................ 213 15.1 Vývoj úpravy volného pohybu a judikatura ESD............................................................. 213 15.1.1 Účinky daňového práva na pohyb kapitálu......................................................... 215 15.1.2 Finanční služby.................................................................................................... 215 15.2 Legislativní opatření.......................................................................................................... 215 15.3 Omezení ve vztahu k třetím zemím aplikovaná EU......................................................... 216 15.4 Volný pohyb kapitálu a jednotná oblast pro platby v eurech (Single Euro Payment Area)............................................................. 218
16. Ochrana hospodářské soutěže...............................................................................................219 16.1 Ekonomický základ ochrany soutěže v EU . .................................................................... 219 16.2 Pravidla pro podniky . ...................................................................................................... 220 16.2.1 Zákaz kartelových dohod .................................................................................... 220 a) Výjimky ze zákazu dohod................................................................................ 222 b) Tzv. kritérium „de minimis“............................................................................ 222 c) Blokové výjimky ze zákazu dohod................................................................... 223 d) Procesní pravidla k uplatňování zákazu podle čl. 101................................... 224 16.2.2 Zákaz zneužívání dominantního postavení........................................................ 224 a) Dominantní postavení na trhu ........................................................................ 224 b) Zneužití dominantního postavení .................................................................. 226 16.2.3 Modernizace pravidel o kartelových dohodách a zneužití dominantního postavení..................................................................... 227 16.2.4 Kontrola spojování podniků (fúzí) v rámci EU.................................................... 229 a) Řízení o povolení spojení podniků.................................................................. 230 b) Nové nařízení o kontrole spojování podniků.................................................. 231 16.3 Pravidla pro státy............................................................................................................... 232 16.3.1 Veřejné podpory jako součást pravidel hospodářské soutěže............................. 232 a) Ekonomické souvislosti veřejných podpor...................................................... 233 b) formálně právní požadavky – zakotvení pravidel veřejných podpor v primárním právu EU..................................................................................... 234 c) definiční znaky veřejné podpory..................................................................... 235 d) Zakotvení veřejných podpor v sekundárním právu EU.................................. 236 e) Procesní pravidla týkající se poskytování podpor........................................... 237 16.3.2 Státní monopoly a veřejné podniky .................................................................... 238
17. Právo EU a ochrana spotřebitele..........................................................................................240 17.1 Počátky ochrany spotřebitele v ES.................................................................................... 240 17.2 Rozvoj spotřebitelského práva v EU................................................................................. 241 17.3 Ochrana bezpečnosti a zdraví spotřebitele...................................................................... 242 17.3.1 Odpovědnost za výrobek...................................................................................... 242 17.3.2 Všeobecná bezpečnost výrobků........................................................................... 243 17.3.3 Směrnice v oblasti bezpečnosti potravin............................................................. 244 17.3.4 Směrnice o bezpečnosti hraček .......................................................................... 245 17.3.5 Směrnice o značení textilií ................................................................................. 246 17.3.6 Směrnice o značení kosmetických výrobků ....................................................... 247 17.4 Ochrana hospodářských zájmů spotřebitelů . ................................................................. 247 17.4.1 Nekalé obchodní praktiky.................................................................................... 247 17.4.2 Klamavá a srovnávací reklama . .......................................................................... 248 17.4.3 Spotřebitelský úvěr . ............................................................................................ 248
9
17.4.4 17.4.5 17.4.6 17.4.7 17.4.8
Smlouvy sjednávané mimo stálé prodejní prostory ........................................... 249 Nekorektní podmínky ve smlouvách se spotřebiteli .......................................... 250 Vyznačování cen na výrobcích ........................................................................... 250 Ochrana spotřebitele při výběru turistických zájezdů ....................................... 251 Smlouvy a finanční služby uzavírané na dálku.................................................. 251
18. Vybrané otázky práva obchodních společností..................................................................... 253 18.1 Společnosti evropského práva ......................................................................................... 253 18.1.1 Evropská akciová společnost .............................................................................. 253 a) Nařízení Rady o právním statutu S. E............................................................. 254 b) Účast zaměstnanců na řízení S. E.................................................................... 256 18.1.2 Právní status Evropského sdružení...................................................................... 256 a) Právní status Evropského sdružení.................................................................. 256 b) Směrnice o účasti zaměstnanců na řízení Evropského sdružení................... 257 18.1.3 Evropské družstvo................................................................................................ 258 a) Nařízení Rady o statutu Evropského družstva................................................ 258 b) Účast zaměstnanců na řízení Evropského družstva........................................ 260 18.2 Dílčí harmonizace národních právních úprav obchodních společností v členských zemích........................................................................................................... 261 18.2.1 Platnost závazků převzatých společností............................................................ 261 18.2.2 Založení akciové společnosti, zachování základního jmění akciové společnosti............................................................................................... 262 18.2.3 Fúze vnitrostátních akciových společností......................................................... 263 18.2.4 Rozdělení akciové společnosti............................................................................. 264 18.2.5 Úprava společnosti s ručením omezeným o jediném společníku....................... 265 18.2.6 Mezinárodní fúze akciových společností............................................................ 265 18.2.7 Pobočky společností zřizované v jiných členských státech................................ 266 18.2.8 Nabídky na převzetí akcií..................................................................................... 267
Doporučená literatura.................................................................................................................269
kapitola
Předmluva
Za dobu osmi let svého členství v Evropské unii a aplikace práva EU v rámci fungování vnitrostátního právního řádu prošla Česká republika spolu s ostatními členskými státy základní přestavbou organizační i právní struktury tohoto integračního seskupení. Na základech neúspěšné Smlouvy o Ústavě pro Evropu byla vytvořena Lisabonská (reformní) smlouva, která po svém podpisu roku 2007 vstoupila k 1. prosinci 2009 v platnost. Změny, které proběhly na základě této zásadní revize primárního práva EU, ale i další rozvoj sekundárního práva EU, realizovaný kontinuálně (tj. bez ohledu na vstup Lisabonské smlouvy v platnost) vyvolaly potřebu přepracování I. vydání naší knihy „Vybrané kapitoly z práva EU“. Prvotním cílem tohoto pozměněného vydání tedy je promítnout výše uvedené změny do výkladu o právu EU, zaměřeném na prvky a principy fungování tohoto právního systému. První vydání textu spadalo svým datem do období vstupu Lisabonské smlouvy v platnost a nemohlo tudíž zohlednit v celé šíři dopad provedených změn na interpretaci aplikaci unijního práva orgány EU i členskými státy. Téměř tříletý odstup od data nabytí platnosti smlouvy tento systémovější přístup k dopadům Lisabnoské smlouvy umožňuje. Současně však předkládaná kniha předkládá namnoze kritickou reflexi rozvoje práva EU v období uplynulých deseti let. Toto období se vyznačovalo kvalitativní proměnou EU, plynoucí zejména z bezprecedentního rozšíření tohoto evropského seskupení o dvanáct nových členských států včetně samotné ČR. Noví členové zdaleka nebyli pouze „dychtivými no-
11
váčky“ nadšeně se zapojujícími do rozvoje unijních aktivit a benefitujících ze zapojení do vnitřního trhu EU s volným pohybem zboží, osob, služeb a kapitálu. Naopak se postavili nejednou do role kritiků tohoto seskupení, resp. právních norem, na jejichž základě funguje, nebály se ani zpochybnit některé principy fungování práva EU. Na jedné straně za to sklidili kritiku, na straně druhé přiměly orgány EU i evropské politiky zabývat se předloženými výtkami a korigovat některé zaběhané mechanismy či ustálené mechanismy. Z tohoto pohledu se předkládaný text snaží poukázat na řešené či vnímané nedostatky a naznačit možný další vývoj v těchto oblastech. Tento částečně kritický pohled autorům umožnilo dlouholeté působení vedoucího autorského kolektivu na akademické půdě i v rámci lektorských týmů vzdělávajících v této oblasti práva pracovníky domácí státních i soukromých instituce a organizací. Tato činnost představovala – a dosud představuje – cennou zpětnou vazbu k informacím o implementaci práva EU ve veřejnoprávní i soukromoprávní sféře. Autoři věří, že předkládaný text poslouží jeho čtenářům jako implus k hlubšímu studium dalších početných zdrojů a prací věnujících se dílčím oblastem unijního práva. Děkují rovněž předem za připomínky a podněty k odstranění případných nedostatků této knihy. Autoři jednotlivých částí textu jsou: doc. JUDr. Martin Janků, CSc.: kap. 1– 8, 11–18 Mgr. et Mgr. Linda Janků: kap. 9 a 10 Brno, říjen 2012
12
kapitola
1 Evropské právo jako systém propojených právních řádů
„Evropské právo“ je koncepční zastřešení pro více právních řádů, které se prolínají mnoha různými způsoby. Jedná se o různé formy regionální spolupráce mezi evropskými státy v rozličných oblastech a pokaždé v rámci jiné skupiny evropských členských států. Rozdílné jsou i mechanismy vzájemné součinnosti. Pohybují se od pouhé existence fóra pro vzájemné konzultace o společných smluvních závazcích, týkajících se společných standardů spolupráce a organizačního rámce závazných rozhodnutí členských států, až k vytvoření „supranacionální“ organizace s vlastní normotvornou pravomocí prostřednictvím delegace státní suverenity. Rozmanitost těchto organizačních forem mezistátní spolupráce v Evropě a jejich propojení dosáhly takové úrovně komplexnosti, která v některých případech značně ztěžuje orientaci a přístup k matérii. Kromě toho právní pojmy často neberou ohled na aktuální stav vývoje koexistence různých struktur. Stává se, že v některých případech je jeden a ten samý termín naplněn různým obsahem. Začíná to již v případě samotného pojmu evropského práva. Hlavním úkolem evropského práva jako právní disciplíny je tedy v současnosti mj. jasná systemizace. Nutno zde mít na zřeteli, že Lisabonská smlouva (viz dále Kap. 2, subkap. IX) vnesla do systému Evropské unie značné zjednodušení struktur.
17
1.1 Evropské právo v užším smyslu V centru institucionalizované spolupráce a integrace v ekonomické, později též v politické oblasti stojí Evropská unie. Evropské unii předcházely dvě (dříve tři) Evropská společenství: -- do roku 2002 Evropské společenství uhlí a oceli (ESUO) -- Evropské společenství (ES), dříve Evropské hospodářské společenství (EHS) a -- Evropské společenství pro atomovou energii (ESAE), též Euratom Platnost Smlouvy o založení nejstaršího z Evropských společenství, Evropského společenství uhlí a oceli (ESUO) skončila v roce 2002. Od nabytí účinnosti Lisabonské smlouvy dne 1. prosince 2009, přešla právní subjektivita Evropského společenství na Evropskou unii (čl. 1 odst. 3 Smlouvy o EU, SEU). Smlouva o fungování Evropské unie (SFEU) představuje obsahově z převážné většiny Smlouvu o založení Evropského společenství. Evropské společenství pro atomovou energii (Euratom) pokračuje nadále spolu s Evropskou unii se společnými orgány (Protokol č. 2 pozměňující Smlouvu o založení ESAE) Maastrichtská smlouva z roku 1992 doplnila spojení v té době tří existu jících Společenství o rámec mezivládní spolupráce v oblasti dvou nových společných politik. Současně tato smlouva vytvořila „Evropskou unii“ jako společné zastřešení, které překrývalo toto nové společné uspořádání. Společenství a nové oblasti spolupráce byly často označovány jako „pilíře“ Evropské unie. Společenství tvořila první (a nejdůležitější) pilíř Evropské unie. Společná zahraniční a bezpečnostní politika (SZBP) byl druhým pilířem, a konečně policejní a justiční spolupráce v trestních věcech (dříve spolupráce v oblasti soudnictví a vnitřních věcí) byl nazývána jako třetí pilíř Evrop ské unie. Lisabonská smlouva tuto pilířovou konstrukci zrušila a spojila do jediné struktury. Evropská unie nastoupila s vlastní právní subjektivitu jako pokračovatelka Evropského společenství (zatímco ESAE existuje nadále). Nicméně v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky přetrvávají i nadále – přes zastřešující rámec Evropské unie, rozdílné rozhodovací mechanismy, které v zásadě nemají přímé účinky pro jednotlivce (viz dále Kap. 10). Dnes tvoří Smlouva o založení Evropské unie společně ses smlouvou o fungování Evropské unie a Smlouvou o založení Evropského společenství pro atomovou energii smluvní základ pro systém práva Evropské unie. Právo Evropské unie, včetně práva Evropského společenství pro atomovou energii a evropského práva, představují evropské právo v užším slova smyslu. Právo EU tvoří zvláštní právní systém, který se vztahuje nejen na členské státy, ale vytváří práva a povinnosti také přímo pro jednotlivce. To platí jak pro smluvní základy samotného („primární“ právo) Unie, stejně tak jako pro právo, které vytvářejí orgány Unie na základě smluv („sekundární“ prá-
18
vo EU). Rozhodující zde je to, že členské státy přenesly svrchovaná práva na Evropskou unii a umožnily tak orgánům EU vykonávat místo nich normotvornou pravomoc i ve vztahu k jednotlivcům či soukromým osobám obecně (například nařízení o kontrole spojování podniků, ukládání pokut společnostem v oblasti práva hospodářské soutěže).
1.2 Evropské právo v širším slova smyslu Koncentrace zájmu na problematiku Evropské unie určuje hlavní směr právního vzdělávání a zkoumání. Přitom často není věnována patřičná pozornost ostatním formám institucionalizované spolupráce v Evropě. Tyto patří do evropského práva v širším slova smyslu. Integrace právních forem mezistátní spolupráce existujících vedle Evropské unie (zejména Rady Evro py s Evropskou úmluvou o lidských právech, Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě, Evropského sdružení volného obchodu a donedávna též Západoevropské unie) je nezbytná již v tom ohledu, že na ně často odkazuje i smluvní systém Evropské unie samotný. Vývoj práva Evropské unie nemůžeme pochopit bez přihlédnutí k vývoji a souvislostem za hranicemi evropského práva v užším slova smyslu. Rada Evropy, založená v roce 1949, tvořila zpočátku společenství hodnot poplatné společnému duchovnímu dědictví „prozápadně“ orientovaných evropských zemí. Pozdějším přijetím většiny zemí z bývalého „komunistického bloku“ se Rada Evropy stala celoevropským fórem na základě společného souboru zásad pro rozvoj právního státu a demokratických struktur. Evropská unie podle ustanovení Smlouvy o fungování EU (čl. 220 odst. 1 SFEU) „naváže veškerou účelnou spolupráci“ s Radou Evropy. V rámci Rady Evropy byla vytvořena jako významný „stavební prvek“ společných evropských norem v oblasti základních lidských práv Evropská úmluva na ochranu lidských práv a základních svobod (EÚLP) s řadou dalších protokolů. Pro rozvoj práva EU formou nepsaných norem jako jeho součásti hrála EÚLP rozhodující roli. Po celá desetiletí podněcovala EÚLP vytváření obecných právních zásad na ochranu soukromých osob prostřednictvím judikatury Evropského soudního dvora (ESD).1 Smlouva o Evropské unii se explicitně přihlásila k závazku dodržovat zásady stanovené v EÚLP (čl. 6 odst. 3 SEU). Západoevropská unie (ZEU), tvořící ve své podstatě obrannou alianci západoevropských států, převzala po skončení konfrontace mezi západní a východní Evropou mírotvorné funkce ve službách celoevropské bezpečnosti a převzala roli regionální organizace ve smyslu VIII. kapitoly Charty OSN. Její hlavní úkoly přešly na EU. Proto byla ZEU roku 2011 usnesením svých členských států rozpuštěna. 1 Většina členských států včetně České republiky recipovala ustanovení EÚLP do svého vnitrostátního práva s právní silou ústavněprávních norem (v ČR byla článkem 10 Ústavy ČR, tzv.euronovelou z roku 2001 Úmluva vtažena do vnitrostátní právní sféry a stala se součástí našeho právního řádu).
19
Snahy o vytvoření evropské bezpečnostní struktury byly a jsou hlavním cílem Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě (OBSE), bývalé Konference o bezpečnosti a spolupráci v Evropě (KBSE). Pořádání konferencí o evropské bezpečnosti a spolupráci, které bylo iniciováno Helsinským závěrečným aktem (1975), dostalo nové impulzy politickou a ekonomickou transformací ve střední a východní Evropě. Společné přihlášení signatářských států k zásadám právního státu, demokracie, pluralismu a tržní ekonomiky bylo závazně stvrzeno podpisem Pařížské charty pro novou Evropu roku 1990. Ustanovení Smlouvy o Evropské unii obsahují s ohledem na cíle SZBP odkazy na Helsinský závěrečný akt a Pařížskou chartu (čl. 21 odst. 2 SEU). Na poli ekonomické integrace vzniklo v roce 1960 jako alternativa k Evrop ským společenstvím, prosazovaná ostatními evropskými státy, Evropské sdružení volného obchodu (ESVO). Sdružení bylo v průběhu následujících dvou desetiletí zcela vtaženo do systému ES a EU. Zbývající čtyři členské státy ESVO (s výjimkou Švýcarska) se zapojily do Evropského hospodářského prostoru (EHP), smluvního režimu, která do značné míry přebírá ustanovení práva EU upravující fungování vnitřního trhu 2. Organizace pro evropskou hospodářskou spolupráci (OEEC) byla založena v roce 1948 jako reakce na Marshallův plán, vypracovaný USA roku 1947. V roce 1961 byla přeměněna na Organizaci pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (Organisation for Economic Co-operation and Development – OECD). OECD daleko přesáhla evropský rámec a stala se fórem pro hospo dářskou spolupráci 34 většinou průmyslově vyspělých zemí západního světa. Členové jsou Austrálie, Belgie, Chile, Dánsko, Německo, Estonsko, Finsko, Francie, Řecko, Maďarsko, Island, Irsko, Izrael, Itálie, Japonsko, Lucembursko, Mexiko, Nový Zéland, Nizozemsko, Rakousko, Polsko, Portugalsko, Švédsko, Švýcarsko, Slovensko, Slovinsko, Španělsko, Jižní Korea, Česká republika, Turecko, Maďarsko a USA.
2 U nově přijímaných předpisů práva EU je označení „text relevantní pro EHP“ v jejich záhlaví indikátorem toho, že tyto se nově stávají součástí právní úpravy fungování EHP.
20
