Masarykova univerzita v Brně Právnická fakulta
Tzv. demokratický deficit v EU po Lisabonu bakalářská práce
Marie Sváčková
UČO: 178618 obor: Veřejná správa imatrikulační ročník: 2009 vedoucí práce: prof. JUDr. Vladimír Týč, CSc.
Brno, 2012
Prohlášení
Prohlašuji, že jsem celou práci vypracovala samostatně a pouze za užití zdrojů uvedených v seznamu pramenů a literatury. Brno, 21. listopadu 2012
Poděkování
Na tomto místě bych chtěla poděkovat prof. JUDr. Vladimíru Týčovi, CSc. za vedení mé práce.
Obsah 1 Úvod.........................................................................................................................................1 2 Demokratický deficit v EU před Lisabonskou smlouvou........................................................2 2.1 Definice demokratického deficitu....................................................................................2 2.2 Argumenty proti demokratickému deficitu......................................................................5 3 Existuje v EU demokratický deficit a je možné jej odstranit?.................................................7 4 Přehled relevantních změn v Lisabonské smlouvě..................................................................8 5 Zhodnocení změn z pohledu demokratického deficitu..........................................................10 5.1 Zjednodušení institucionální soustavy a formální změny..............................................10 5.2 Přiblížení evropského rozhodování občanům................................................................12 5.3 Změny jednotlivých institucí.........................................................................................13 5.3.1 Evropská komise.....................................................................................................13 5.3.2 Evropská rada.........................................................................................................14 5.3.3 Evropský parlament................................................................................................15 5.4 Vliv meziinstitucionálních vztahů a osobností...............................................................15 5.5 Legitimita a efektivita....................................................................................................17 5.6 Shrnutí ...........................................................................................................................17 6 Závěr......................................................................................................................................19 Summary..............................................................................................................................20 Prameny a literatura .................................................................................................................21
1 Úvod Lisabonská smlouva je poslední revizí primárního práva Evropské unie. Na rozdíl od odmítnuté Smlouvy o Ústavě pro Evropu nenahrazuje zakládající smlouvy, jen pozměňuje Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského Společenství (Lisabonskou smlouvou přejmenovanou na Smlouvu o fungování Evropské unie). Jedním z nejvíce diskutovaných témat v době relativně dlouhého období sepisování a ratifikace Smlouvy byl demokratický deficit EU a ústavní soudy řady členských států posuzovaly soulad Lisabonské smlouvy s ústavami s velkým důrazem na demokratickou legitimitu Unie. 1 Jedním z hlavních cílů Smlouvy, uvedený v Preambuli, je tedy i „posílit účinnost a demokratickou legitimitu Unie.“ Smlouva o to usiluje prostřednictvím posílením Evropského parlamentu, národních parlamentů a zavedením prvků přímé demokracie. Existuje řada přístupů k demokratickému deficitu Evropské unie včetně názorů odmítajících jeho existenci, tato práce se zaměřuje na dva hlavní a nejčastěji zmiňované aspekty – problém demokratické legitimity evropských institucí a vzdálenosti evropského rozhodování od občanů. V první části budou stručně představeny nejpoužívanější definice demokratického deficitu a jeho rysy včetně argumentů proti jeho existenci. Tato kapitola bude ukončena zamyšlením nad tím, zda demokratický deficit v Evropské unii skutečně existuje a zda je možné jej odstranit. V následujících kapitolách budou uvedeny změny zavedené Lisabonskou smlouvou, které mohou mít vliv na zmírnění anebo zhoršení demokratického deficitu, a jejich zhodnocení. Hypotéza této práce zní: V Evropské unii existuje demokratický deficit, který Lisabonská smlouva zmírňuje, ale neodstraňuje úplně.
1
Lisabonskou smlouvu posuzoval např. německý, francouzský, maďarský nebo český ústavní soud. (KLENANC, M. Cure for Democratic Deficit in the EU: The Lisbon Treaty? With Comparative Analysis of the French, German and Hungarian Constitutional Court's „Lisbon-Judgements“ [online]. Budapest: Central European University, 2011 [cit. 2012-06-12]. 68 s. Dostupné z: <www.etd.ceu.hu/2011/klenanc_miklos.pdf>; s. 5)
2 Demokratický deficit v EU před Lisabonskou smlouvou 2.1 Definice demokratického deficitu Demokratický deficit2 můžeme obecně definovat jako situaci, kdy základní politická rozhodnutí nejsou činěna orgánem reprezentujícím lid nebo demokratickou účastí samotných občanů. V případě Evropské unie je způsoben přenosem pravomocí na evropské instituce a exekutivy členských států na úkor parlamentů. Pojem demokratický deficit se v souvislosti s evropskou integrací objevuje poprvé v 70. letech, kdy se mluvilo o ztrátě pravomocí národních parlamentů zemí Evropského hospodářského společenství, přenesených na neodpovědné, vzdálené a tajně operující instituce EHS, kde konečná a závazná rozhodnutí byla činěna za zavřenými dveřmi. Do centra pozornosti odborníků, politiků i veřejnosti se toto téma dostalo až v souvislosti s problémy s ratifikací Maastrichtské smlouvy, kdy se diskuse o demokratickém deficitu zaměřila především na demokratickou legitimitu Evropské komise. Podle některých autorů dnešní problém s demokratickým deficitem vychází ze samotných počátků evropské integrace. Jean Monnet, obecně považovaný za jednoho z architektů evropské integrace, vycházel z vize „Evropy sjednocené byrokracií,“3 a evropský integrační proces byl od počátku poznamenán techokracií a elitismem. Důsledkem je slabá demokratická legitimita Evropské komise a dřívější přehlížení potřeby zapojení občanů.4 Relativní novost zájmu o občanský rozměr EU však má i další důvody – postupná sektorová integrace, vytváření jednotného trhu a integrace hospodářských politik měly sice na občany členských států velký dopad, ale ne symbolický význam; spolu se spíše technickou povahou rozhodnutí přijímaných na evropské úrovni tomu zájem veřejnosti odpovídal. V současnosti však nejkontroverznější témata přestávají být považována za výhradně národní a EU nemá na starosti jen v podstatě technickou agendu. Podle jiných autorů je demokratický deficit strukturální – příčinou je hybridní povaha Evropské unie, která není ani mezivládní ani nadnárodní organizací, ale subjektem sui generis; demokratický deficit je tedy inherentní současné podobě EU a nemůže být odstraněn 2
3
4
Následující vymezení pojmu a prvků demokratického deficitu vychází ze situace před Lisabonskou smlouvou. FEATHERSTONE, K. Jean Monnet and the „Democratic Deficit“ in the European Union [online]. Journal of Common Market Studies, Vol. 32, No.2, 1994 [cit. 2012-06-12]. 22 s. Dostupné z: <eprints.lse.ac.uk/22085>; s. 2. Podle Jacquese Delorse se až do počátku 90. let všeobecně věřilo, že o evropském projektu stačí přesvědčit elity. (Ibid., s. 3)
bez změny samotné její podstaty. Hlavním sporným bodem v diskuzi o demokratickém deficitu je demokratická legitimita institucí přijímajících právní předpisy. Evropská unie má komplexní institucionální systém nesrovnatelný s mezivládními organizacemi, ale ne přesně definované cíle, principy a metody, navíc má proměnlivý charakter – s každou revizí primárního práva došlo k určitým změnám v institucionální rovnováze. Demokratický deficit se projevuje existencí podstatné nerovnováhy v evropském rozhodování a netransparentními a příliš komplexními procedurami přijímání rozhodnutí. Demokratické základy orgánů je možné měřit podle toho, zda je možné jejich legitimitu vystopovat zpět k občanům členských států jako nositelů suverenity.5 Proto je také Evropský parlament považován za hlavního aktéra, který může přinést EU demokratickou legitimitu. U Evropské rady není demokratická legitimita zpochybňována – do Maastrichtské smlouvy ani nebyla orgánem EU, nemá legislativní pravomoci, jen stanovuje agendu, navíc členy jsou hlavy státu, což je zdrojem její legitimity. Zato Rada ministrů je netransparentní, zřizuje neodpovědné komise operující tajně, není známo jak jednotliví ministři hlasují. Skrze Komisi technokratické a byrokratické elity utvářejí evropské rozhodování, protože je nezávislá na členských státech, vedle toho také zranitelná vůči zájmovým skupinám. Je jediným orgánem s pravomocí navrhovat legislativu a není pod kontrolou států – přípravná fáze legislativního procesu probíhá bez kontroly demokraticky legitimizovaných orgánů. Podle některých přístupů by institucionální odpovědnost (má být řešena v rámci institucionálního uspořádání EU) měla být oddělena od demokratické legitimity (řešena demokratickými základy na úrovni členských států).6 Z těchto důvodů je dlouhodobým trendem v historii evropské integrace posilování Evropského parlamentu jako jediné instituce s přímým vztahem k občanům. Přesto je možné hovořit o dominanci exekutivy (Evropské komise a Rady) nad legislativou. Evropský parlament nemá pravomoci odpovídající jeho poslání – pokud tedy vycházíme ze srovnání s vnitrostátní situací. Nad pravomocemi přenášenými na evropskou úroveň měly kontrolu parlamenty členských států, které jí ztrácejí – v exekutivě pracují členové vlád nebo úředníci jmenovaní vládami, kteří ale nejsou pod stejnou kontrolou „svých“ parlamentů, vlády mohou i jednat v rozporu s postoji vlastních parlamentů při jednání a rozhodování v rámci institucí EU.7 Přitom původní kontrola se nepřenáší na Evropský parlament, který není zdaleka tak 5
6 7
KLENANC, M. Cure for Democratic Deficit in the EU: The Lisbon Treaty? With Comparative Analysis of the French, German and Hungarian Constitutional Court's „Lisbon-Judgements“ [online]. Budapest: Central European University, 2011 [cit. 2012-06-12]. 68 s. Dostupné z: <www.etd.ceu.hu/2011/klenanc_miklos.pdf>; s. 22. Ibid., s. 29. ČMIEL, P. Lisabonská smlouva a demokratický deficit. Brno, 2008. Diplomová práce. Masarykova
silný jako národní parlamenty. Evropská komise je sice Parlamentu odpovědná, ale ten může jedině odmítnout Komisi jako celek, ne jednotlivé kandidáty. Při spolurozhodování je pozice EP srovnatelná s Radou, ale velká část legislativy je přijímána jinými procedurami, při nichž je moc Parlamentu podstatně menší. EP se podílí na schvalování rozpočtu, ale vliv má jen na nepovinné výdaje, které tvoří méně než polovinu rozpočtu. Dalším problematickým bodem jsou volby do Evropského parlamentu, které nejsou jednotné. Především jsou však chápány jako volby druhého řádu 8 – jsou voliči, stranami i médii považovány za méně důležité než volby do národních parlamentů, což ovlivňuje výběr kandidátů (nekandidují skutečné politické elity), volební účast (která od prvních přímých voleb roku 1979 vytrvale klesá), mediální pokrytí i přímo výsledky – voliči se rozhodují na základě postojů stran k vnitrostátním tématům, v kampaních před volbami do EP v členských státech se někdy ani neobjevují evropská témata. Důsledkem je jen volná vazba mezi výsledky voleb do EP a složením a obsahem politik. Se způsobem utváření Evropského parlamentu souvisí faktická neexistence evropských politických stran. Ačkoliv formálně existují, nikdy neplnily všechny funkce politických stran. Nefungují jako prostředníci mezi veřejností a institucemi, nevybírají politické elity, neartikulují ani se nepodílí na utváření postojů veřejnosti. Vedoucí orgány nemají téměř žádný vztah ke členům ve členských státech, aktivity stran jsou častěji příležitostí ke zviditelnění národních stranických vůdců. 9 Absence mimoparlamentních organizací jako vazby mezi občany a poslanci přispívá k dojmu, že poslanci nejsou skutečně jejich reprezentanty. Neexistence zprostředkujících organizací mezi evropskými institucemi a veřejností, které v národních státech tvoří vedle politických stran i média, je úzce spjata s neexistencí evropského národa. Lid je základem demokracie, bez něj není možná demokracie podle vzoru národních států. Absence jednotného volebního systému do EP znamená nerovnoměrnost zastoupení občanů, ale jednotné volby není možné zavést za současné situace. Další bod, související také spíše s občanským rozměrem EU než institucionální rovnováhou, je vzdálenost evropských institucí od občanů. Je způsobena omezenou možností ovlivnit exekutivu prostřednictvím voleb spolu s komplexností politického systému EU, jeho
8
9
univerzita, Fakulta sociálních studií. Vedoucí práce Vít Hloušek. Dostupné z:
; s. 47. HIX, S.; Lord, C. Political Parties in the European Union. Palgrave Macmillan, 1997. 240 s. ISBN 0312172923; s. 87. MATARAZZO, R. Democracy in the EU after the Lisbon Treaty [online]. Istituto Affari Internazionali, 2011 [cit. 2012-06-12]. 160 s. Dostupné z:
, s. 24.
odlišností od politických systémů členských států a jejich pravidel. Instituce, jejich funkce, způsob získávání legitimity a fungování a vzájemné vztahy odpovědnosti jsou jiné než ve vnitrostátním prostředí. Důsledkem rozšířenějšího hlasování kvalifikovanou většinou je častější zavádění opatření, které nemají podporu většiny obyvatel v řadě států. Vlády využívají evropskou úroveň ke schválení nepopulárních politik, čímž mohou obejít parlamenty a vyhnout se odporu veřejnosti. S tím souvisí i systém organizovaných zájmů, který vznikl okolo evropských institucí, zejména Komise a Parlamentu, a které jsou zapojené do rozhodovacího procesu. Instituce je chápou především jako zdroj informací a zpětné vazby, některé zájmové skupiny však mají výhodnější postavení než ostatní.10 Některé názory zdůrazňují sociální deficit nebo sociální dimenzi demokratického deficitu namísto anebo vedle politické/institucionální dimenze. Je důležité, zda evropští občané vnímají EU jako nedemokratickou – pak samotná institucionální změna nestačí k odstranění demokratického deficitu. Pokud je vůbec možné tyto stránky deficitu posuzovat odděleně, pak může být vnímání občanů i důležitější než faktický stav. Příkladem může být pozice Evropského parlamentu. Jako zákonodárný sbor získává legitimitu od občanů, z nich velká část ale nevěří v jeho důležitost. Nízká volební účast je důkazem nezájmu a zároveň snižuje jeho legitimitu, čímž vzniká začarovaný kruh. Pokud by občané věřili, že má Evropský parlament význam, a přišli k volbám ve větším počtu než dříve, potvrdili by jeho legitimitu. 2.2 Argumenty proti demokratickému deficitu Názor, že Evropská unie je dostatečně demokratická, zastávají především ti, kdo považují EU za mezivládní nebo hybridní organizaci.11 EU považují za politicky legitimní, její instituce jsou svázány systémem brzd a protivah. EU dokonce učinila vládnoucí politiky více odpovědné voličům, protože jednání vlád není sledováno jen v členských státech, ale i v širším evropském kontextu, a politici jsou hodnoceni i za své jednání v Bruselu. Další argumenty vychází ze srovnání se situací v národních státech – dominanci exekutivy je možné nalézt i v členských státech. Proces rozhodování v evropských institucích, nazývaný kritiky komplexní a netransparentní, se ve skutečnosti podstatně neliší 10
11
EISING, R. Interest groups in EU policy-making [online] . Living Reviews in European Governance, Vol. 3, No. 4, 2008 [cit. 2012-06-12]. 32 s. Dostupné z: SIEBERSON, S.C. The Treaty of Lisbon and its Impact on the European Union’s Democratic Deficit [online]. Columbia Journal of European Law, Vol. 14, No. 3, 2008 [cit. 2012-06-12]. Dostupné z: , s. 4.
od rozhodování uvnitř členských států. Naopak je možné říci, že je EU snad i transparentnější než řada politických systémů členských států. V reakci na častou kritiku usiluje o to, aby byly její instituce a rozhodování vnímány jako legitimní, umožňuje snadný přístup k informacím, naslouchá širokému spektru zájmových skupin.12 Požadavky po ještě větším zapojení občanů do rozhodování na evropské úrovni jsou založeny na předpokladu, že by o to občané měli zájem i přes technickou a specifickou povahu témat, o kterých se v evropských institucích obvykle rozhoduje. Instituce jsou svázány systémem brzd a protivah a mohou jednat jen v rámci prostoru vymezeném zakládajícími smlouvami a jsou finančně slabé. Mandáty jsou úzce vymezené, pro přijetí rozhodnutí je potřeba vysokých většin. Pravomoci Evropského parlamentu jsou s každou revizí primárního práva posilovány. Evropská unie má dvojí demokratickou legitimitu – přímo prostřednictvím voleb do Evropského parlamentu a nepřímo prostřednictvím volených národních zástupců (a nepřímou někteří autoři považují za důležitější kvůli vyšší loajalitě občanů národním státům).13 Evropské instituce fungují v situaci informativního pluralismu, který jim umožňuje přijmout optimální rozhodnutí. Podle některých autorů je možné samotnou existenci EU považovat za „demokratickou přidanou hodnotu“14 – na větší teritoriální rozloze se objevuje více nových myšlenek a zájmů, což omezuje možnost ignorovat menšiny; skupiny, které nemohou efektivně artikulovat své zájmy na národní úrovni k tomu mají nové možnosti na úrovni EU. Neexistence evropského národa není překážkou nadnárodní demokracie – země EU mají společnou tradici liberální demokracie, podobné politické tradice a vazby vytvořené evropskou integrací podporují rozvoj evropské politické identity, existuje proto potenciál pro rozvoj evropského politického národa. Přední kritik teorie demokratického deficitu A. Moravcsik zdůvodňuje vnímání EU jako nedemokratické tím, že do jejích pravomocí spadají především oblasti, které jsou méně politicky citlivé a i ve členských státech vyloučeny z přímé demokratické odpovědnosti. Naopak oblasti, jež tvoří vrcholně politická témata a jsou součástí demokratické soutěže, zůstávají především na národní úrovni. Mimoto považuje Moravcsik vládu za garanta legitimity reprezentujícího vůli občanů, proto není silné postavení exekutivy nežádoucí. Rada 12
13
14
EISING, R. Interest groups in EU policy-making [online] . Living Reviews in European Governance, Vol. 3, No. 4, 2008 [cit. 2012-06-12]. 32 s. Dostupné z: TOSIEK, P. The European Union after the Treaty of Lisbon – Still an Intergovernmental system [online]. European Consortium for Political Research, 2008 [cit. 2012-06-12]. 16 s. Dostupné z: <www.jhubc.it/ecprriga/virtualpaperroom/072.pdf>; s. 5. Ibid., s. 6.
a Komise jsou pod kontrolou vlád, proto je dominance exekutivy na evropské úrovni zárukou demokracie.15 Proces postupného přenášení části suverenity členských států na úroveň Společenství byl dobrovolným krokem demokratických států, které k němu přistoupily, protože byl pro ně výhodný. Evropská integrace byla dílem politiků pod stálou demokratickou kontrolou voličů ve svých státech a kteří nemohli prosadit kroky, které by byly v rozporu s preferencemi voličů. V některých členských státech navíc občané rozhodovali o prohlubování integrace v referendech.
3 Existuje v EU demokratický deficit a je možné jej odstranit? Výše uvedené představení demokratického deficitu se zaměřilo na dva nejčastější přístupy – problému institucionální odpovědnosti a legitimity v očích občanů. Obě pojetí spolu úzce souvisí. Pro mnoho občanů je EU vzdálený úřednický aparát, kterému chybí vhodná institucionální struktura pro demokratické podněty. Zdokumentovaná klesající podpora evropské integraci a důvěra v evropské instituce a klesající účast ve volbách do EP jsou vnímány jako důkazy apatie veřejnosti a rostoucího odcizení. Mimo odstranění nebo zmírnění institucionálního deficitu je potřeba i změna názoru evropské veřejnosti. Toho nemůže dosáhnout samotná revize práva, ale změny vedoucí ke zjednodušení a vyšší transparentnosti rozhodování, možnosti přímějšího kontaktu s občany a působení na veřejné mínění. Vnímání občanů není nutně přímo závislé na skutečném stavu a větší podpory EU by bylo možné dosáhnout i propagací evropského projektu a ovlivněním veřejného mínění i bez institucionálních změn, to se však Evropské unii příliš nedaří. Důsledkem je existence percepčního demokratického deficitu. Mé posouzení existence i institucionální demokratický deficit v této práci vychází z všeobecně přijímaného názoru, že EU je subjektem sui generis, na který nestačí aplikovat kritéria mezinárodní organizace. Evropská unie sice není státem, proto není možné očekávat stejné rozdělení mocí jako na národní úrovni, ale ani mezivládní organizací. Vzhledem k rozsahu pravomocí, které na ni členské státy přenesly, jsou požadavky po demokratičnosti a transparentnosti evropského rozhodování a jeho větší srozumitelnosti pro občany oprávněné. Z tohoto důvodu je možné odmítnout řadu výše uvedených argumentů odmítajících existenci 15
MORAVCSIK, A. In Defence of the 'Democratic Deficit': Reassessing Legitimacy in the European Union [online]. Journal of Common Market Studies, Vol. 40, No. 4, 2002 [cit. 2012-06-12]. 22 s. Dostupné z: <www.ces.fas.harvard.edu/publications/docs/pdfs/Moravcsik92.pdf>; s. 604.
demokratického deficitu. Stejně tak není možné omluvit nedostatek transparentnosti poukazem na to, že podobná situace existuje v některých členských státech. Další výše uvedené argumenty nejsou v současné době aktuální – EU už nerozhoduje jen o technických otázkách a kontroverznost Lisabonské a předtím Ústavní smlouvy v řadě zemí nevypovídá o nezájmu občanů. Za nejvíce přesvědčující argument pro existenci demokratického deficitu považuji fakt, že za schvalování evropské legislativa není odpovědný ve velké míře volený legislativní orgán, ale exekutivní orgány bez přímé demokratické legitimity. Následující analýza změn zavedených Lisabonskou smlouvou vychází z dílčího závěru, že v Evropské unii existuje demokratický deficit, který může být postupně odstraněn, ovšem vzhledem k důležitosti ovlivnění vnímání občanů toho není možné dosáhnout jednou revizí primárního práva. Nejdříve budou uvedeny nejdůležitější změny, které mohou zmírnit anebo zhoršit demokratický deficit. Poté budou rozčleněny do několika kategorií a zhodnoceny z několika pohledů jako jsou důsledky úprav pravomocí jednotlivých institucí, dopady změn na vztahy mezi institucemi a změny institucionální soustavy jako celku, změny vedoucí ke zjednodušení evropského rozhodování a přiblížení EU občanům a vztah legitimity a efektivity.
4 Přehled relevantních změn v Lisabonské smlouvě Snaha o vytvoření demokratičtější, efektivnější a transparentnější Unie byla jedním z hlavních cílů, s nimiž byla Ústavní smlouva tvořena a později upravována v politicky přijatelnější podobu. Několik změn relevantních v diskuzi o demokratickém deficitu je spíše formálních, ty by neměly měnit faktické fungování Unie, v některých případech jen potvrzují stávající praxi, ale mají význam z pohledu srozumitelnosti EU pro občany: EU má nově právní subjektivitu.16 Smlouva o založení Evropského společenství se přejmenovává na Smlouvu o fungování Evropské unie. Evropská rada se stává oficiálně institucí EU. Rada EU se oficiálně přejmenovává na Radu ministrů. Pravomoci, které nejsou svěřeny EU, vykonávají členské státy; u sdílených je mohou státy vykonávat v takovém rozsahu, v jakém se EU rozhodne je nevykonávat. Byly rozšířeny a posíleny pravomoci Evropského parlamentu – spolurozhodování se stává řádným legislativním postupem, byla zrušena spolupráce (která se nicméně užívala 16
Čl. 47 SEU.
jen v několika oblastech). Parlament může většinou svých hlasů požádat Evropskou komisi o předložení návrhu legislativního aktu nezbytného k implementaci Lisabonské smlouvy a EK musí sdělit důvody, pokud tak neučiní; získává nové pravomoci v rozpočtové oblasti – Smlouva ruší dělení na povinné a nepovinné výdaje, doplňuje proceduru přijímání rozpočtu o dohadovací fázi a dává EP pravomoc prosadit rozpočet proti vůli Rady – pokud EP rozpočet schválí, ale Rada odmítne, EP může definitivně přijmout třemi pětinami všech hlasů. Hlavní změnou v případě Evropské komise je posílení postavení jejího předsedy – kterýkoliv komisař musí odstoupit, pokud jej k tomu vyzve, nemusí už mít souhlas ostatních komisařů – a je vybírán Evropskou radou „s přihlédnutím k výsledku voleb do Evropského parlamentu“.17 Vnitrostátní parlamenty jsou průběžně informovány o připravovaných legislativních návrzích a jsou garanty subsidiarity. Nově mají osm namísto šesti týdnů na předložení stanoviska u každého legislativního návrhu a pokud má jedna třetina (anebo jedna čtvrtina v oblasti vnitra a justice) námitky, musí se jejich stanoviskem Evropská komise zabývat. Cílem tohoto opatření bylo vytvoření systému pro předběžné upozornění na možné problémy ještě před předložením návrhu Radě a Evropskému parlamentu, prodloužení termínu o dva týdny parlamentům práci usnadňuje. Dále Lisabonská smlouva zavádí tzv. občanskou iniciativu – jeden milion občanů z podstatného počtu členských států (kolik to je a další podrobnosti určí prováděcí předpis)18 může vyzvat EK, aby k určité otázce vytvořila návrh legislativního aktu. Zasedání Rady se nově dělí na dvě části – projednávání legislativních aktů a nelegislativní činnost, přičemž hlasování je veřejné. Klauzule flexibility umožňovala rozšíření pravomocí Unie nad rámec Smluv v případě, že je to nezbytné pro budování vnitřního trhu. Lisabonská smlouva rozšiřuje užití této klauzule do všech oblastí s výjimkou Společné zahraniční a bezpečnostní politiky. V případě, že Smlouva nedává EU potřebné pravomoci k dosažení cílů definovaných v článku 3 SEU, může Rada přijmout vhodná opatření jednomyslně na návrh Komise a po schválení Parlamentem.19 Evropský parlament a Rada EU mohou delegovat vypracování implementačních 17 18 19
Čl. 17 SEU. Nařízení (EU) č. 211/2011 Evropského parlamentu a Rady ze dne 16. února 2011 o občanské iniciativě. Čl. 352 SFEU.
opatření na Evropskou komisi. Komise zřizuje výbory, které jsou složené z úředníků EK, úředníků členských států a expertů. Tento systém byl kritizován pro nedostatek transparentnosti a demokratické kontroly. Lisabonská smlouva nahrazuje komitologii tzv. delegovanými akty („akty v přenesené pravomoci“) a prováděcími akty, v prvním případě se zapojením Evropského parlamentu.20 Některá opatření začnou fungovat až od roku 2014 – nové hlasovací mechanismy v Radě, snížení počtu komisařů na dvě třetiny počtu členských států na základě systému rovné rotace.
5 Zhodnocení změn z pohledu demokratického deficitu 5.1 Zjednodušení institucionální soustavy a formální změny Otázkou je, zda je vůbec možné vytvořit jednoduchou a pochopitelnou Unii vzhledem k tomu, že i národní politické systémy jsou vysoce komplexní, mimoto odlišné v každém členském státě. Nicméně Smlouva zavádí jisté změny, které usnadňují orientaci občanů v rozhodování evropských institucí. Maastrichtský chrám dělící kompetence ES/EU do tří pilířů byl pro občany matoucí, zvláště vzhledem k tomu, že pro každý pilíř existovaly jiné právní akty a formy rozhodování. Jeho zrušení a snížení počtu užívaných právních aktů je tedy jednoznačným zjednodušením. Z původních nástrojů – nařízení, směrnic, rozhodnutí v prvním pilíři; rámcových rozhodnutí, rozhodnutí a společných pozic ve třetím pilíři – byly zachovány nařízení, směrnice a rozhodnutí. Stále však existuje řada procedur, kterými mohou být přijímány závazné právní akty. Rozdělení kompetencí mezi EU a členské státy nebylo jednoznačně vymezeno a protože veřejnost mnohem citlivěji vnímá rovnováhu moci mezi nadnárodní a národní rovinou než mezi institucemi EU, je napravení této situace Liabonskou smlouvou jednoznačně pozitivní. V Lisabonské smlouvě bylo přesně stanoveno vertikální rozdělení moci – Unie jedná pouze v mezích pravomocí svěřených jí ve Smlouvách pro dosažení cílů stanovených ve Smlouvách při plném zachování principů proporcionality a subsidiarity. Přesné rozdělení pravomocí na výlučné a sdílené zvyšuje transparentnost. Také rozdělení 20
What is comitology and does it still have a role under Lisbon Treaty [online]. European Parliament, 2010 [cit. 2012-06-12]. Dostupné z:
pravomocí mezi institucemi EU je lépe vymezeno, Lisabonská smlouva explicitně stanovuje, že Evropská rada stanovuje agendu a nevydává legislativu.21 Lisabonská smlouva dále mění dosavadní systém komitologie – nástroj kontroly členských států nad implementačními pravomocemi Komise, které na ni delegovaly – čímž zavádí transparentnější rozdělení exekutivních a legislativních pravomocí a vyrovnanější rozdělení rolí mezi institucemi. Původně existovaly tři druhy výborů – poradní, správní a řídící – a o jejich jednání bylo dostupné málo informací. Před Lisabonskou smlouvou měl Parlament jen právo být informován a vyjádřit se protřednictvím nezávazných rezolucí o implementačních aktech v případě, že byly v rámci systému komitologie navrhovány na základě aktů přijatých procedurou spolurozhodování, později získal i právo odmítnout je, ovšem ne změnit. Lisabonskou smlouvou byl Parlament postaven naroveň Radě tím, že mohou nyní nejen zrušit delegované akty, ale i odejmout Komisi delegovanou pravomoc.22 Snaha o zjednodušení Smluv nahrazením novou Smlouvou byla odmítnuta, pro studium je nutná konsolidovaná verze stejně jako u předchozích změn primárního práva. Smlouvy byly přejmenovány a přečísleny. Smlouva postavila Listinu základních práv EU na roveň smlouvám, čímž je Listina de facto ratifikována ratifikací Lisabonské smlouvy, ačkoliv byla předmětem sporů. Legislativní postupy jsou nově definovány a převládá tzv. řádná procedura, která odpovídá dřívější proceduře spolurozhodování.
5.2 Přiblížení evropského rozhodování občanům Problémem co se týče transparentnosti je zařazení Listiny základní práv mezi Smlouvy jen odkazem, ne jako celý text, a to z důvodu kontroverznosti Listiny. Evropské politické strany nyní mají vliv na nominace na nejvyšší posty v EU (předseda Rady, předseda EK, Vysoký představitel), jsou klíčovým prvkem v procesu jejich výběru, tato politizace je vítaná, ale zároveň je to typický evropský kompromis (aby byly zastoupeny Západ – Východ, malé – velké státy apod.), jejich nominace není výsledkem demokratických vstupů, pro evropské občany tento proces není otevřený ani transparentní.23 Národní parlamenty vždy požadovaly větší roli v procesu rozhodování v ES/EU a považovaly se za klíčové aktéry v řešení demokratického deficitu, proto je významná jejich 21 22
23
Čl. 13 SEU. STRATULAT, C.; MOLINO, E. Implementing Lisbon: what's new in comitology [online]. European Policy Center, 2011 [cit. 2012-06-12]. 5 s. Dostupné z: , s. 3-4 MATARAZZO, R. Democracy in the EU after the Lisbon Treaty [online]. Istituto Affari Internazionali, 2011 [cit. 2012-06-12]. 160 s. Dostupné z: ; s. 28.
role strážců subsidiarity. Podle principu subsidiarity mohou instituce EU v případě, že v určité oblasti nemají výlučnou pravomoc, jednat jen pokud to bude efektivnější než na národní úrovni.24 Dále je posílen dialog EK s národními parlamenty – Komise se rozhodla zahájit politický dialog s parlamenty po odmítnutí Ústavní smlouvy ve Francii a Nizozemí roku 2006 jako odpověď na kritiku demokratického deficitu a ve snaze o intenzivnější zapojení parlamentů do demokratického procesu. EK začala posílat legislativní návrhy a konzultativní dokumenty přímo parlamentům a odpovídat systematicky na komentáře parlamentů, které se zaměřují více na obsah návrhů spíše než jen na kontrolu subsidiarity. EK považuje kontrolní mechanismus subsidiarity za politický a ne čistě otázku odpovědnosti a chce usnadnit přístup parlamentů k němu.25 Vzhledem k obvykle úzkému vztahu mezi parlamenty a vládami existuje riziko zneužívání parlamentů vládami k blokování nebo zdržování evropského legislativního procesu, proto je užší kontakt mezi parlamenty a Komisí žádoucí stejně jako fakt, že Komise odpovídá na parlamentní kritiku svých návrhů, ačkoliv pravomoc mají výslovně jen v oblasti kontroly subsidiarity.26 Aplikace obecné přechodové klauzule (tzv. passarelle) také doznala změny – po jednomyslném schválení Evropskou radou se souhlasem Parlamentu je možné bez svolání mezivládní konference změnit Smlouvy ve smyslu přechodu od jednomyslného hlasování k hlasování kvalifikovanou většinou, případně od zvláštního legislativního postupu k řádnému; obecnou přechodovou klauzuli je nyní možné užít ve všech oblastech politik kromě obrany.27 Jde o rozšíření kompetencí EU, které může mít důsledky pro demokratičnost EU i efektivitu. Národní parlamenty však mohou zastavit aplikaci klauzule obecné (i speciální – v soudní spolupráci v občanských záležitostech týkajících se rodinného práva s přeshraničními dopady) passerelle – kterýkoliv parlament může zablokovat do 6 měsíců od předložení návrhu. Na posílení občanské osy mimo rozšíření pravomocí Evropského parlamentu a vnitrostátních parlamentů je zaměřena i větší občanská kontrola nad revizemi primárního práva – součástí řádné procedury revize Smluv má být od nynějška Konvent, ve kterém mají parlamenty velkou roli.28
24
25 26 27 28
MATARAZZO, R. Democracy in the EU after the Lisbon Treaty [online]. Istituto Affari Internazionali, 2011 [cit. 2012-06-12]. 160 s. Dostupné z: ; s. 47. Ibid., s. 58. Ibid., s. 64. Čl. 48 SEU. Čl. 48 SEU.
5.3 Změny jednotlivých institucí 5.3.1 Evropská komise Změny v Lisabonské smlouvě vedou k užšímu napojení Komise na Parlament a rozvolnění vazby na členské státy a jejich vlády, výběr předsedy podle politické situace posílí legitimitu v očích občanů, problémem je ale ztráta legitimity pocházející z pozice nestranného aktéra – náhradou nestrannosti je užší vztah k voličům v důsledku užší spolupráce s EP. Snížení počtu komisařů je krokem k větší efektivitě, ovšem může komplikovat identifikaci občanů s komisaři a orientaci ve fungování EK. Komisaři sice mají být na svých státech nezávislí a hájit zájmy Unie, ale jsou důležitým informačním kanálem o připravované legislativě. Vybírání předsedy Komise v závislosti na výsledcích voleb do Evropského parlamentu je krokem k posílení legitimity, posílení jeho pravomocí (zejména možnost odvolat komisaře) směřuje k větší efektivitě. Ale politizace v důsledku závislosti složení Komise na volbách do Parlamentu může vést k narušení image Komise jako nezávislé nadnárodní instituce hájící zájmy EU jako celku. Podle některých studií zmenšení EK povede ke snížení důvěryhodnosti a vlivu v důsledku oslabení možnosti EK komunikovat se členskými státy, ale EK je nyní příliš velká a její rozhodování se stává neefektivní. Mimoto bude předseda EK mít větší legitimitu k prosazování politiky EK.29
5.3.2 Evropská rada Rada bude nově fungovat ve dvou základních formacích jako Rada pro obecné záležitosti (této předsedá národní předsednictví) a Rada pro zahraniční věci (předsedá jí Vysoký představitel pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku). V tomto případě není možné hovořit o zjednodušení a zpřehlednění. Do Lisabonské smlouvy se členské státy střídaly v předsedání Evropské rady po půl roce.
Dosavadní
systém
předsednictví
Rady
měl
nevýhodu
rizika
roztříštěnosti
a inkonzistence v oblasti politik, ale výhodu kompaktnosti a efektivity – tentýž tým jedné země vede Evropskou radu i všechny formace Rady ministrů včetně zahraničí a nastoluje 29
LANG, I.G. Institutional Changes in the EU after Lisbon: A Redistribution of Powers among EU Leading Positions? [online]. University of Jerusalem, 2008 [cit. 2012-06-12]. Dostupné z: ; s. 8.
agendu i v oblasti Společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Některé státy však byly kritizovány za zneužívání rotujícího předsednictví ER k prosazování národních zájmů.30 Původní kompetence se nyní dělí mezi tři různé instituce. Nový volený stálý předseda Evropské rady formuluje priority ER a předsedá zasedáním, komunikuje s ostatními institucemi a prezentuje EU navenek v oblasti SZBP. Vysoký představitel (volený na 5 let kvalifikovanou většinou v ER) předsedá nově zřízené Radě pro zahraniční věci a reprezentuje EU v otázkách SZBP. Vedle těchto existuje reformované Předsednictví, kdy se jednotlivé země střídají a jejich zástupci předsedají všem ostatním sektorovým formacím Rady a vykonávají ostatní funkce předsednictví. Pozice stálého předsedy ER a Vysokého představitele měly za cíl vytvořit jednotící prvky a srozumitelné hlasy v jinak pro občany málo přehledné institucionální rovině, ale jejich kompetence nejsou dostatečně vymezeny. Noví stálí předsedové jsou reakcí na kritiku neosobní Unie a snahou o přiblížení občanům, ovšem rizikem nového systému předsednictví je snížení efektivity.
5.3.3 Evropský parlament Výše uvedené změny fungování Evropského parlamentu je možné jednoznačně zařadit k opatřením zmírňujícím demokratický deficit, ačkoliv stále existuje mnoho oblastí, v nichž Rada rozhoduje bez EP. Smlouva také explicitně svěřuje odpovědnost za několikaletý finanční výhled Radě, z něj vychází každoroční rozpočty. Lisabonská smlouva také neřeší sjednocení volebních systémů do EP ani otázku evropských politických stran. Při posuzování otázky politické soutěže v Evropském parlamentu je nutné rozlišit evropské politické strany a evropský politický systém – ten neexistuje, byla by třeba stranická soutěž (ta přinejmenším ve vztahu k občanům neexistuje); veřejná konfrontace mezi kandidáty na předsedu EK by vedla k mezistranické soutěži, která jediná může dát život evropskému politickému systému. 31 EP potřebuje legitimitu vysoké volební účasti, protože je stále v procesu konsolidace své pozice jako jednoho z klíčových rozhodujících institucí EU, mnoho Evropanů nepovažuje za „svůj parlament,“ ale součást bruselské byrokracie.32 30
31
32
LANG, I.G. Institutional Changes in the EU after Lisbon: A Redistribution of Powers among EU Leading Positions? [online]. University of Jerusalem, 2008 [cit. 2012-06-12]. Dostupné z: ; s. 10. MATARAZZO, R. Democracy in the EU after the Lisbon Treaty [online]. Istituto Affari Internazionali, 2011 [cit. 2012-06-12]. 160 s. Dostupné z: ; s. 23. Ibid., s. 33.
5.4 Vliv meziinstitucionálních vztahů a osobností Některé změny zavedené Lisabonskou smlouvou není možné označit za zmírňující nebo zhoršující demokratický deficit, protože jejich dopad může do značné míry záviset na osobnostech na daných postech a vztazích mezi institucemi. V důsledku volby předsedy EK v závislosti na výsledku voleb do EP může dojít ke sblížení mezi Komisí a Parlamentem, více návrhů EK nyní potřebuje schválení EP, tudíž se zvyšuje jejich vzájemná závislost. Mechanismus včasného varování může sice vést k parlamentním debatám o evropských tématech, ale také přetížit parlamenty. Občanská iniciativa už vyvolala zájem občanské společnosti a médií, tudíž existuje naděje, že pomůže překonat veřejný nezájem vůči evropským otázkám a vyvolá transnacionální debatu. Ovšem je tu otázka zda bude mít případná úspěšná iniciativa podporu většiny evropské veřejnosti – milion je velmi nízké číslo a určité zájmové skupiny mají větší vliv – žádoucí by tudíž bylo konzultovat úspěšnou iniciativu s jinými zájmovými skupinami než EK vytvoří návrh.33 Funkce stálého předsedy Rady byla uvítána většinou veřejnosti, vědců i politiků. V důsledku institucionálních změn a zdvojováním funkcí však znamená menší přehlednost pro občany. Bude stálý předseda nejvýznamnější osobou EU dovnitř i navenek? Pak by mohla Rada posílit své postavení na úkor EK a jejího předsedy. Podle Smlouvy předseda zajišťuje vnější zastupování Unie v oblasti SZBP, aniž by tím byly dotčeny pravomoci vysokého představitele Unie – v případě kompetenčního sporu má tedy přednost Vysoký představitel. Důvodem dvojí role Vysokého představitele – předsedání Radě pro zahraničí a pozice místopředsedy EK – je snaha o smíření a sjednocení jednání těchto dvou institucí v oblasti vnějších vztahů. Jeho dalším úkolem je zajištění konzistence externích akcí EU, což by ale mohlo vést k napětí mezi VP a předsedou EK. 34 Vysoký představitel je sice zároveň místopředsedou EK, ale je jmenován Radou jen se souhlasem předsedy EK, což zpochybňuje jeho podřízenost předsedovi EK, ale také předsedovu autoritu nad ním, když jedná jako místopředseda. Když jedná jako místopředseda, je vázán procedurami EK jen do té míry, do které je to konzistentní s jeho rolí předsedy zahraniční rady, což může naznačovat, že bude mít blíže Radě než EK.35 EK nadále nemá právo k samostatnému předložení návrhů legislativy v oblasti SZBP, 33
34
35
EMMANOUILIDIS, J. A.; STRATULAT, C. Implementing Lisbon: narrowing the EU's 'democratic deficit'? [online]. European Policy Centre, 2010 [cit. 2012-06-12]. Dostupné z: LANG, I.G. Institutional Changes in the EU after Lisbon: A Redistribution of Powers among EU Leading Positions? [online]. University of Jerusalem, 2008 [cit. 2012-06-12]. Dostupné z: ; s. 13. Ibid., s. 14.
má jen možnost podpořit návrh Vysokého představitele, ten tudíž získal pravomoci na úkor Komise. Je ale těžko představitelné, že by se předseda EK zdržel jednání v oblasti vnějších vztahů, navíc náplň práce některých komisařů se dotýká vnějších vztahů EU. Takto stanovené vazby mezi předsedou EK a novým předsedou Rady byly přivítány s nespokojeností u EK a některých menších států, které se obávaly toho, že předseda ER oslabí předsedu EK a způsobí rozepře v institucionální struktuře EU – pokud se předsedou Evropské rady stane silná a vážená osobnost, mohou členské státy chtít jednat raději s ním, zvlášť v době, kdy nemají vlastního komisaře.36 Dlouhá tradice usilování o konsenzuální rozhodování i v případě, kdy není jednomyslnost potřeba, a neformálních konzultací mezi institucemi EU znamenají, že není možné říci jak přesně bude legislativa tvořena: není důvod domnívat se, že Lisabon okamžitě změní zavedené neformální praktiky. Častější hlasování kvalifikovanou většinou a posuny v rozložení sil tedy nemusí mít bezprostřední následky kvůli dlouhodobé kultuře konsenzu, ale z dlouhodobého hlediska by mohlo dojít k jejímu opuštění a tvoření ad hoc minimálních koalic, což by snížilo vliv států na rozhodování EU.
5.5 Legitimita a efektivita V politické praxi jsou legitimita a efektivnost úzce propojeny. Efektivita politického systému je z dlouhodobého hlediska nezbytná podmínka pro legitimitu v očích občanů, proto je odpověď na otázku jak efektivně bude EU podle nových pravidel fungovat důležitá. Mezi opatření, která vedou ke zvýšení efektivity, patří snížení počtu komisařů, posílení předsedy Komise, častější hlasování kvalifikovanou většinou a nová úprava blokační menšiny, která ztěžuje zablokování rozhodnutí několika velkými státy, dále možnost zdržet se hlasování pokud je požadováno jednomyslné přijetí návrhu v Radě, což není překážkou přijetí, a občanská iniciativa, která může být přínosným zdrojem informací pro EK. Některé změny by mohly naopak efektivitu snížit. Rozšíření pravomocí Evropského parlamentu by mohlo vést ke zpomalení legislativního procesu. Přijímání právních aktů procedurou spolurozhodování trvá déle než dříve. 37 Historická zkušenost však ukazuje, že EP své pravomoci využívá velmi asertivně a většímu objemu práce se velmi rychle přizpůsobí. Snížení počtu komisařů má i nevýhody z pohledu efektivity – pro vnitrostátní zájmové 36 37
Ibid., s. 15. BEST, E. The Lisbon Treaty: A Qualified Advance for EU Decision-Making and Governance [online]. European Institute of Public Administration, 2008 [cit. 2012-06-12]. Dostupné z: ; s. 5
skupiny zejména z nových států může ztráta „národního“ komisaře zkomplikovat přístup ke Komisi a rozhodování EK je na těchto zdrojích informací závislé – buď se může pokusit se bez nich obejít (rozhodování na základě nepřesného obrazu situace v EU) nebo je vyhledat (bude nutné vynaložit zdroje pro získání informací).38
5.6 Shrnutí Lisabonská smlouva přináší pokrok v upřesnění rozdělení moci mezi EU a státy, je první Smlouvou, která vyjmenovává oblasti výlučné a sdílené pravomoci EU. Zavádí ovšem nové orgány s nejasnými pravomocemi, jejichž role bude záviset na politické vůli, osobnostech a postojích členských států. Dvě hlavní Rady (obecná, zahraniční) mají stejné složení, ale jiného předsedu, což může být pro občany matoucí. Rotace komisařů může být vnímána jako ztráta kontroly a znak nedemokratičnosti, i když mají hájit zájmy EU a ne států; další nevýhodou je ztížení tvorby vazeb na osobu komisaře. Odložení některých změn až na rok 2014 dává čas na evropským politikům k zavedení diskuze a vysvětlení občanům potřebnost změn. Politizace EK je spíše přínosem – užší vazba na EP je z dlouhodobého hlediska lepší než nestrannost z pohledu občanů. U Evropského parlamentu nejde o první posílení, historie ukázala, že posílení pravomocí neznamená automatické zlepšení postavení EP v rámci institucionální struktury ani zlepšení vnímání ze strany veřejnosti (stálé klesání účasti ve volbách), pomoci by mohl jednotný volební systém, realizace by však nebyla snadná (a je to asi i příliš ambiciózní myšlenka v současné situaci). Smlouva zavádí řadu změn zmírňujících institucionální demokratický deficit a jistý pokrok v řešení percepčního demokratického deficitu – vytváření občanům srozumitelné Unie, v tomto ohledu je možné označit některá opatření za pozitivní, zejména nové funkce stálých předsedů a větší zapojení národních parlamentů. Jejich posílení – zkvalitnění mechanismu včasného varování, obecné přechodové klauzule, důraz na informovanost – by mělo mít pozitivní vliv na propojování evropské a vnitrostátní úrovně, stejně jako občanská iniciativa. Evropské instituce jednají méně za zavřenými dveřmi, významným pro zvýšení transparentosti je veřejné jednání Rady při rozhodování o legislativním návrhu. Veřejnost má 38
ČMIEL, P. Lisabonská smlouva a demokratický deficit. Brno, 2008. Diplomová práce. Masarykova univerzita, Fakulta sociálních studií. Vedoucí práce Vít Hloušek. Dostupné z: ; s. kolem 70.
také širší přístup k dokumentům EU – Lisabon zvyšuje právo veřejnosti na přístup k informacím, původně zveřejňovaly povinně informace Evropský parlament, Komise a Rada, nyní všechny instituce, úřady, orgány a agentury. Dalšími změnami přibližujícími EU občanům je zjednodušení struktury EU, konzistence v právních nástrojích, více příležitostí pro vyjádření postojů občanů.
6 Závěr Cílem této práce bylo ověřit hypotézu, že v Evropské unii existuje demokratický deficit, k jehož zmírnění Lisabonská smlouva přispívá, ale neodstraňuje jej zcela. Tato hypotéza byla potvrzena. Po uvedení nejčastějších argumentů ohledně nedostatečné demokratičnosti evropského rozhodování jsem dospěla k závěru, že v Evropské unii existuje demokratický deficit. V další části práce byly představeny a analyzovány nejdůležitější změny zaváděné Lisabonskou smlouvou. Při sepisování návrhu Lisabonské smlouvy bylo odstranění demokratického deficitu explicitně stanoveným cílem. Smlouva odpovídá na některé z nejčastějších výtek kritiků nedemokratičnosti EU posílením institucí s přímou demokratickou legitimitou – Evropského parlamentu a národních parlamentů, zavedením prvků přímé demokracie, zjednodušením institucionální soustavy a přijímání legislativy, zvýšením transparentnosti procesu rozhodování v evropských institucích. Lisabonská smlouva ale přináší i změny z pohledu odstranění demokratického deficitu potenciálně negativní jako jsou překrývání pravomocí některých institucí nebo nepochybně potřebné zvýšení efektivity, které však může být na úkor demokratické legitimity. Některé kroky mohou přispět k odstranění percpečního demokratického deficitu, ten však samotná smlouva nemůže odstranit. Z analýzy změn vyplývá, že řada změn je z tohoto pohledu jednoznačně pozitivní, potenciálně negativních opatření je relativně málo. Některé změny ovšem není možné takto jednoznačně zařadit, protože jejich dopad nelze předem odhadnout. Stejně tak není možné určit nakolik smlouva napomůže posílení legitimity EU v očích občanů, ačkoliv obsahuje jednoznačné kroky k větší transparentnosti a srozumitelnosti evropského rozhodování pro občany. Na závěr je možné říci, že vzhledem k významu neformálních procedur a vztahů bude záviset i na osobnostech vykonávajích evropské funkce a politickém vývoji a vztazích mezi členskými státy.
Summary The purpose of this thesis is to analyse the impact of the Lisbon treaty on the democratic deficit existing in the European union. The first part of this thesis is an overview of the most common approaches to the democratic deficit in the European union including opinions rejecting its existence. I conclude this part asserting that there is a perceived lack of accountability of European Union institutions and a significant distance between EU institutions and citizens that can be improved by amending the Treaties but not completely eliminated this way as citizens' perceptions are relatively independent of objective reality. I then list the most important changes introduced by the Lisbon treaty and analyse their possible outcomes in regard to the democratic deficit, both its intitutional aspect (a deficit of democracy in EU decision-making and a lack of accountability of some European institutions) and social aspect (a perceived lack of accessibility and comprehensibility of the European union to ordinary citizens). I conclude that most above mentioned changes contribute to lessening the democratic deficit while several could possibly make the EU less democratic and comprehensible to its citizens. There are also amendments that cannot be easily classified as positive or negative since their impact will depend on inter-institutional relations, personalities and political developments in the EU and its member states. I reached the conclusion that the Lisbon treaty reduced the democratic deficit, ameliorating both the Union's institutional imbalance and the confusing character of European decision-making to the average citizen. However, the democratic deficit was not completely eliminated, which I do not think is possible to achieve by a single treaty amendment.
Prameny a literatura BEST, E. The Lisbon Treaty: A Qualified Advance for EU Decision-Making and Governance [online]. European Institute of Public Administration, 2008 [cit. 2012-06-12]. Dostupné z: ČMIEL, P. Lisabonská smlouva a demokratický deficit. Brno, 2008. Diplomová práce. Masarykova univerzita, Fakulta sociálních studií. Vedoucí práce Vít Hloušek. Dostupné z: EISING, R. Interest groups in EU policy-making [online] . Living Reviews in European Governance, Vol. 3, No. 4, 2008 [cit. 2012-06-12]. Dostupné z: EMMANOUILIDIS, J. A.; STRATULAT, C. Implementing Lisbon: narrowing the EU's 'democratic deficit'? [online]. European Policy Centre, 2010 [cit. 2012-06-12]. Dostupné z: FEATHERSTONE, K. Jean Monnet and the „Democratic Deficit“ in the European Union [online]. Journal of Common Market Studies, Vol. 32, No.2, 1994 [cit. 2012-06-12]. 22 s. Dostupné z: <eprints.lse.ac.uk/22085> HIX, S.; Lord, C. Political Parties in the European Union. Palgrave Macmillan, 1997. 240 s. ISBN 0312172923. KLENANC, M. Cure for Democratic Deficit in the EU: The Lisbon Treaty? With Comparative Analysis of the French, German and Hungarian Constitutional Court's „LisbonJudgements“ [online]. Budapest: Central European University, 2011 [cit. 2012-06-12]. 68 s. Dostupné z: <www.etd.ceu.hu/2011/klenanc_miklos.pdf> KREPPEL, A. Understanding the European Parliament from a Federalist Perspective: The Legislatures of the USA and EU Compared [online]. Center for European Studies, 2006 [cit.2012-06-12]. Dostupné z: LANG, I.G. Institutional Changes in the EU after Lisbon: A Redistribution of Powers among EU Leading Positions? [online]. University of Jerusalem, 2008 [cit. 2012-06-12]. Dostupné z: Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského
společenství (2007/C 306/01). Nařízení (EU) č. 211/2011 Evropského parlamentu a Rady ze dne 16. února 2011 o občanské iniciativě. MATARAZZO, R. Democracy in the EU after the Lisbon Treaty [online]. Istituto Affari Internazionali, 2011 [cit. 2012-06-12]. 160 s. Dostupné z: MAYORAL, J. Democratic improvements in the European Union under the Lisbon Treaty. Institutional changes regarding democratic government in the EU [online]. EUDO, 2011 [cit. 2012-06-12]. Dostupné z: <www.eui.eu/Projects/EUDOInstitutions/Documents/EUDOreport922011.pdf> MORAVCSIK, A. In Defence of the 'Democratic Deficit': Reassessing Legitimacy in the European Union [online]. Journal of Common Market Studies, Vol. 40, No. 4, 2002 [cit. 2012-06-12]. 22 s. Dostupné z: <www.ces.fas.harvard.edu/publications/docs/pdfs/Moravcsik92.pdf> SIEBERSON, S.C. The Treaty of Lisbon and its Impact on the European Union’s Democratic Deficit [online]. Columbia Journal of European Law, Vol. 14, No. 3, 2008 [cit. 2012-06-12]. Dostupné z: STRATULAT, C.; MOLINO, E. Implementing Lisbon: what's new in comitology [online]. European Policy Center, 2011 [cit. 2012-06-12]. 5 s. Dostupné z: The Treaty of Lisbon: A Second Look at the Institutional Innovations [online]. Centre for European Policy Studies, 2010 [cit. 2012-06-12]. 204 s. Dostupné z: <www.ceps.eu/ceps/download/3736> TOSIEK, P. The European Union after the Treaty of Lisbon – Still an Intergovernmental system [online]. European Consortium for Political Research, 2008 [cit. 2012-06-12]. 16 s. Dostupné z: <www.jhubc.it/ecpr-riga/virtualpaperroom/072.pdf> What is comitology and does it still have a role under Lisbon Treaty [online]. European Parliament, 2010 [cit. 2012-06-12]. Dostupné z:
