POSITIE VAN DE DEELNEMER

POSITIE VAN DE DEELNEMER

De Onderwijsraad is een onafhankelijk adviescollege, ingesteld bij wet van 15 mei 1997 (de Wet op de Onderwijsraad). De Raad adviseert, gevraagd en ongevraagd, over hoofdlijnen van het beleid en de wetgeving op het gebied van het onderwijs. Hij adviseert de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. De Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal kunnen de Raad ook om advies vragen. Gemeenten kunnen in speciale gevallen van lokaal onderwijsbeleid een beroep doen op de Onderwijsraad. De Raad bestaat uit negentien leden die op persoonlijke titel zijn benoemd. Advies over ‘Positie van de deelnemer’ uitgebracht aan de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Adviesnr. 980367/220, 1 juli 1998 Advies niet-ambtelijke commissie WOB

AANBIEDINGSBRIEF LAATSTE 2 PAGINA’S VAN HET ADVIES

POSITIE VAN DE DEELNEMER

INHOUDSOPGAVE

1

INLEIDING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

2

HUIDIGE WET- EN REGELGEVING EN ACTUELE BELEIDSONTWIKKELINGEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

3

DE POSITIE VAN DE DEELNEMER IN DE PRAKTIJK

4

DETERMINANTEN VAN HET BELEID EN VAN VERDERE BELEIDSONTWIKKELINGEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Kenmerken van de samenleving . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Het denken over bestuur en beleid . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Veranderingen in het onderwijs . . . . . . . . . . . . . . . . . .

.................... 7

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

11 11 13 14

5

REFLECTIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Kader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Reflectie op actoren en aspecten van het onderwijs . . . . 5.2.1 Doelstellingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.2 Inhoud en vormgeving . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.3 Evaluatie en kwaliteitsbewaking . . . . . . . . . . . . . . 5.2.4 Bekostiging en besteding van financiële middelen 5.3 Reflectie op instrumenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

23 23 25 25 27 29 32 32

6

SAMENVATTING EN CONCLUSIES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Gevolgde procedure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Achtergrond . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Reflectie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.1 Kader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.2 Reflectie op actoren en aspecten van het onderwijs 6.3.3 Reflectie op instrumenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4 Conclusies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

39 39 39 41 41 42 43 46

GERAADPLEEGDE LITERATUUR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 BIJLAGE 1: BRIEVEN OR 970037/126 EN OR 970088/126 BIJLAGE 2: VERSCHUIVINGEN IN DE KOSTENVERDELING TUSSEN OVERHEID EN DEELNEMER

Onderwijsraad, 980367/220, 1-7-1998

1

INLEIDING

De adviesvraag De Onderwijsraad is door het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCenW) gevraagd een beleidsontwikkelend advies over de positie van de onderwijsdeelnemer uit te brengen. Aanvankelijk betrof de adviesvraag alleen het hoger onderwijs, met name het studentenstatuut. In overleg met het ministerie is de adviesvraag verbreed. Afgesproken is dat de Onderwijsraad in eerste instantie een verkennende rapportage met een brede analyse van de positie van de deelnemer uitbrengt. In bijlage 1 zijn de desbetreffende brieven opgenomen. Onder onderwijsdeelnemer (verder: deelnemer) wordt hier verstaan: studenten, cursisten, leerlingen c.q. hun wettelijke vertegenwoordigers (ouders/verzorgers van minderjarigen). Specificatie van de vraag De achtergrond van de adviesvraag van het ministerie is dat om diverse redenen het beleid betreffende de relatie tussen overheid, onderwijsinstellingen en deelnemers aan het veranderen is. Later in dit advies wordt nader op deze ontwikkelingen ingegaan. De invloed die diverse actoren op het onderwijs hebben verschilt niet alleen tussen de onderwijssectoren maar ook binnen de sectoren in richting, in sterkte, en naar aspect van het onderwijs. Bij dit laatste gaat het om de doelstellingen, de inhoud en vormgeving, de evaluatie en kwaliteitsbewaking, de bekostiging en de wijze van besteding van de middelen. De redenen voor veranderingen in het onderwijsbeleid zijn gelegen in factoren buiten en binnen het onderwijs. Factoren buiten het onderwijs zijn kenmerken van en veranderingen in de samenleving en in het denken over bestuur en beleid. Bij kenmerken van en veranderingen in het onderwijsbestel zelf gaat het enerzijds om inhoudelijke ontwikkelingen en anderzijds om organisatorische, bestuurlijke en arbeidsvoorwaardelijke ontwikkelingen. Ook op deze onderwijs- externe en interne veranderingen wordt later in dit advies nader ingegaan. In het perspectief van de verschillende ontwikkelingen is de vraag van belang C C C

of de onderlinge verhoudingen tussen de verschillende bij het onderwijs betrokken actoren voldoende helder en adequaat zijn, of eventueel veranderingen in die verhoudingen wenselijk zijn, dit toegespitst op de positie van de deelnemer en indien veranderingen wenselijk zijn, welke dat zijn.

Aangezien een zekere speelruimte in verhoudingen kan worden verondersteld betreft de vraag ook de mogelijkheden en begrenzingen van die eventuele veranderingen. Toegespitst op het thema van dit advies luidt dan de centrale vraag: Welke zijn de mogelijkheden en begrenzingen van veranderingen in de positie van de deelnemer?

1

Inleiding

Opbouw van het advies Na dit inleidende hoofdstuk is de verdere opbouw van het advies als volgt: C een beknopt overzicht van de huidige weten regelgeving en actuele beleidsontwikkelingen (hoofdstuk 2). Aan de orde komen de volgende onderwerpen: C de informatie ten behoeve van de schoolkeuze, C de medezeggenschap en de deelname aan het bestuur, C de leerlingen- en studentenstatuten en regelingen die daarbij horen, C onderwijsovereenkomsten en regelingen die daarbij horen en C het klachtrecht, C een beknopt overzicht van de feitelijke positie van de onderwijsdeelnemer in de praktijk en de knelpunten die daarin optreden, op basis van empirisch materiaal over de onderwerpen die ook in hoofdstuk 2 worden besproken (hoofdstuk 3), C een beschrijving van de determinanten van beleid en van verdere beleidsontwikkelingen (hoofdstuk 4), C een analytische reflectie (hoofdstuk 5) en C een samenvatting en conclusies (hoofdstuk 6). Voor verschillende onderdelen van het advies zijn aanvullende studies verricht. De thematiek van de hoofdstukken 2 en 3 uit het advies komt meer uitvoerig aan bod in het werkdocument over de positie van de deelnemer volgens weten regelgeving en in de praktijk dat in het kader van dit advies is opgesteld binnen het secretariaat van de Onderwijsraad. Dit werkdocument is als apart document beschikbaar.1 Een korte empirisch onderzoek is uitgevoerd naar twee instrumenten waarover nog weinig ander onderzoeksmateriaal voorhanden is, namelijk het studentenstatuut nieuwe stijl in het hoger onderwijs en de onderwijsovereenkomsten in de bve-sector. Ook deze studie is binnen het secretariaat uitgevoerd en als apart werkdocument beschikbaar.2 De conclusies uit dit onderzoek zijn opgenomen in hoofdstuk 3 van het advies en tevens in het hiervoor genoemde werkdocument. Verder is in het kader van de beschrijving van determinanten van het beleid (hoofdstuk 4 van het advies) binnen het secretariaat een overzicht gemaakt van de veranderende kostenverdeling tussen overheid en deelnemer. Dit overzicht is opgenomen als bijlage 2 bij dit advies. De conclusies zijn verwerkt in hoofdstuk 4 (paragraaf 4.3). Tot slot is in het kader van de reflectie op de positie van de deelnemer (hoofdstuk 5 van het advies) een literatuuronderzoek naar de invloed van de student op de kwaliteit van het hoger onderwijs. Deze korte studie is verricht door het Centrum voor Studies van het Hoger Onderwijsbeleid en is beschikbaar als werkdocument bij dit advies.3 De overige schriftelijke documenten die zijn geraadpleegd in het kader van dit advies zijn vermeld in de literatuurlijst zoals opgenomen in dit advies.

1

Van den Berg (1998).

2

Van Dongen, Nhass & Van den Berg (1998).

3

Jongbloed & Weusthof (1998).

2

Onderwijsraad, 980367/220, 1-7-1998

2

HUIDIGE WET- EN REGELGEVING EN ACTUELE BELEIDSONTWIKKELINGEN

Op landelijk niveau is in weten regelgeving betreffende het onderwijs lange tijd weinig aandacht besteed aan expliciete formulering van rechten en plichten van onderwijsdeelnemers. Op schoolniveau zijn er wel al langer formeel vastgelegde regels, waarin vooral de plichten van leerlingen de boventoon voeren.4 Mede als gevolg van de democratiseringsgolf van de jaren zestig, maar ook in samenhang met andere maatschappelijke ontwikkelingen,5 is steeds meer behoefte ontstaan aan explicitering van de rechten van de deelnemer. De hiërarchische verhoudingen tussen bestuur en directie aan de ene kant en docenten en deelnemers aan de andere kant kwamen onder druk te staan, aanvankelijk vooral in de universitaire wereld en later ook in andere onderwijssectoren. De wetgever probeerde een weg te vinden tussen de (overheids)zorg voor kwaliteit van het onderwijs en de eisen ten aanzien van democratisering van het bestuur. Dit resulteerde onder meer in medebestuur van studenten in het wetenschappelijk onderwijs en medezeggenschap in de overige sectoren: de zogenoemde interne democratisering.6 Inmiddels is in alle sectoren medezeggenschap gerealiseerd, ook op de universiteiten (zie verder paragraaf 2.2). De laatste jaren zijn twee ontwikkelingen gaande, inhoudende een verdergaande formalisering van rechten en plichten van de deelnemer enerzijds en een ontwikkeling die inhoudt dat naast collectieve vormen van inspraak, belangenbehartiging en dergelijke, de rechten en plichten van de deelnemer steeds meer in de vorm van individuele garanties voor de onderwijsloopbaan worden vastgelegd. Als gevolg van diverse ontwikkelingen (onder meer autonomievergroting, veranderingen in het onderwijsaanbod, versterking marktwerking, ontgroening) zijn onderwijsinstellingen in toenemende mate met elkaar in een concurrentieverhouding komen te staan. De werving van nieuwe leerlingen/studenten heeft daardoor aan belang gewonnen. Daarmee is ook de positie van de ‘aanstaande deelnemer’ een thema dat in het kader van dit advies aan de orde wordt gesteld, met name als het gaat om de informatievoorziening aan potentiële deelnemers. Aanstaande deelnemers kunnen verschillende bronnen raadplegen om een keuze voor een school/instelling en opleiding te komen. Op korte termijn wordt dit scala uitgebreid met een aantal wettelijk vastgelegde instrumenten. 4

Daarnaast zijn in algemene regelgeving, niet specifiek gericht op het onderwijs, ook relevante wetten en bepalingen te benoemen. Daarop wordt hier in huidige kader van een verkennend advies echter niet ingegaan. In aanvulling hierop kan met betrekking tot het voorliggende beschrijvende hoofdstuk worden opgemerkt dat op dit moment niet wordt ingegaan op meer bespiegelende, interpretatieve en wetgevingstechnische benaderingen van rechten en plichten in de zin van: a) vraagstukken omtrent leerplicht, leerrecht, studierecht, toegang/toelating en dergelijke, met name vastgelegd in de Grondwet en internationale verdragen; b) de relatie tussen de deelnemer en bekostigd/niet-bekostigd onderwijs, en de rechten en plichten die daaruit voortvloeien; en c) de relatie tussen de deelnemer en openbaar/bijzonder onderwijs, en de rechten en plichten die daaruit voortvloeien (vergelijk onder meer Coomans, 1992; Cohen, 1989, 1990; Hermans, Backs & Pors, 1993; MDW-werkgroep hoger onderwijs, 1996; Postma, 1989; Verstegen, 1989).

5

Zie voor een bespreking van relevante maatschappelijke ontwikkelingen hoofdstuk 4.

6

Zie Knippenberg & Van der Ham, 1993, 501-510.

3

2. Huidige weten regelgeving en actuele beleidsontwikkelingen

Hieronder volgt voor elk van de onderwijssectoren een kort overzicht van de wettelijk geregelde (of aanstaande) instrumenten die betrekking hebben op de positie van de deelnemer.7 Aangegeven wordt ten aanzien van welke aspecten van het onderwijs de deelnemer (formeel gezien) zeggenschap heeft. Daarbij worden als aspecten van het onderwijs onderscheiden: C de doelstellingen, C de inhoud, C de vormgeving, C de evaluatie en kwaliteitsbewaking, C de bekostiging en de bijdrage van de deelnemer en C de aanwending van financiële middelen. Primair onderwijs De schoolgids vormt samen met het schoolplan en de klachtenregeling de zogenoemde ‘kwaliteitswet’.8 De bedoeling hiervan is om meer informatie te geven over de school en meer mogelijkheden te scheppen de school op haar functioneren aan te spreken. Met name de schoolgids is een instrument ten behoeve van de schoolkeuze, naast al bestaande informatiebronnen (zoals folders, open dagen). Hij informeert de (aanstaande) deelnemer over de doelstellingen, de inhoud en de vormgeving van het onderwijs en gaat ook in op de bijdrage van de deelnemer. De informatie in de schoolgids vormt geen directe basis voor de deelnemer om invloed uit te oefenen op het onderwijs, anders dan via de schoolkeuze (‘stemmen met de voeten’). Wel wordt in de schoolgids gewezen op het bestaan van een klachtenregeling; langs die weg kan de deelnemer de instelling aanspreken op het gestelde in de schoolgids. Naast de schoolgids is ook het schoolplan een bron van informatie voor de deelnemer. Behalve op de doelen, inhouden en vormgeving van het onderwijs wordt hierin ook ingegaan op de kwaliteitsbewaking zoals die in de school gestalte krijgt. Ook deze informatie vormt net als die in de schoolgids geen directe basis voor invloed van de deelnemer op het onderwijs. Wel kan de deelnemer de instelling langs andere wegen op het gestelde in het schoolplan aanspreken (bijvoorbeeld via de MR en het klachtrecht). De regeling van de medezeggenschap op basis van de Wet Medezeggenschap Onderwijs (WMO)9 voorziet in advies- en instemmingsrechten voor de deelnemer ten aanzien van diverse aspecten van het onderwijs, met name ook voor zaken die direct verband houden met de onderwijsdeelnemer. Het instemmingsrecht geeft de deelnemer de meest directe invloed. Verder is voorzien in een geschillenregeling voor de medezeggenschapsraad. De mogelijkheid voor ouders om deel te nemen aan het bestuur van de school geeft de deelnemer een directe invloed op het onderwijs. Overigens kan in het geval van deelname aan het bestuur op dit moment beter gesproken worden van een wettelijk toegestaan dan van een wettelijk geregeld

7

Het onderwerp van dit hoofdstuk komt meer uitgebreid aan de orde in het werkdocument over de positie van de deelnemer volgens weten regelgeving en in de praktijk (Van den Berg, 1998)

8

Tweede Kamer, 1997-1998, 25 459

9

Staatsblad, 1992, 663.

4

Onderwijsraad, 980367/220, 1-7-1998

instrument. Ten slotte kan erop gewezen worden dat de relatie tussen onderwijsinstelling en deelnemer vermoedelijk te kwalificeren is als een onderwijsovereenkomst, op basis waarvan de deelnemer de instelling op nakoming van haar verplichtingen kan aanspreken. Geconstateerd moet evenwel worden dat de gedachtevorming hieromtrent nog onvoldoende uitgekristalliseerd is. De recent gevoerde procedure tegen een school in Amsterdam is in dit verband te zien als een casus.10 Voortgezet onderwijs Voor het voortgezet onderwijs geldt voor zover het gaat om de schoolgids, schoolplan en klachtrecht in grote lijnen hetzelfde als voor het primair onderwijs. Een extra element in de schoolgids voor het voortgezet onderwijs betreft informatie over de resultaten die de school met de leerlingen bereikt. Ook de kwaliteitskaart bevat dergelijke informatie. De regeling van de medezeggenschap voorziet net als in het primair onderwijs in advies- en instemmingsrechten voor de deelnemer ten aanzien van diverse aspecten van het onderwijs, met name ook voor zaken die direct verband houden met de onderwijsdeelnemer. Ook is voorzien in een geschillenregeling voor de medezeggenschapsraad. Voor het bestuurslidmaatschap van ouders geldt hetzelfde als in het primair onderwijs. Verder heeft de leerling in het voortgezet onderwijs de mogelijkheid om invloed op het onderwijs uit te oefenen via het leerlingenstatuut dat de school om de twee jaar moet vaststellen.11 Daarin worden namelijk zijn rechten en plichten omschreven, in elk geval in de vorm van ordevoorschriften, regeling van de privacy, en regels ten aanzien van de kwaliteitsbewaking. In aanvulling hierop geven het examenreglement en het programma van toetsing en afsluiting (net als het statuut zijn dit documenten die volgens de wet op het voortgezet onderwijs door de school opgesteld moeten worden) weer hoe de afsluiting van de opleiding wordt vormgegeven en hoe daarbij de kwaliteitsbewaking is geregeld. Beide documenten moeten worden toegezonden aan de inspectie en ter inzage worden gelegd voor de examenkandidaten. Hoewel ze er niet wettelijk toe verplicht zijn deelt een aantal scholen de stukken uit aan de leerlingen. Tot slot kan wat betreft de relatie tussen deelnemer en instelling als onderwijsovereenkomst verwezen worden naar wat hiervoor gezegd is over het primair onderwijs. Bve-sector Met betrekking tot informatievoorziening aan (aanstaande) deelnemers ontbreken in de bve-sector wettelijk geregelde instrumenten zoals schoolgids en schoolplan. De medezeggenschap is op een vergelijkbare manier geregeld als in het primair onderwijs en voortgezet onderwijs. In de onderwijsovereenkomst zoals geregeld in de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB)12

10

Kantongerecht Amsterdam, 11 juni 1998.

11

Staatsblad, 1993, 74.

12

Staatsblad, 1995, 501. Er worden feitelijk drie overeenkomsten onderscheiden: de onderwijsovereenkomst, de beroepspraktijkvormingsovereenkomst en de onderwijsovereenkomst inburgering.

5

2. Huidige weten regelgeving en actuele beleidsontwikkelingen

worden de inhoud, vormgeving en wijze van afsluiting van de opleiding omschreven. De overeenkomst is bedoeld als een uitwerking van de Onderwijs- en Examenregeling op individueel niveau. In dit verband kan de deelnemer in principe de inhoud van de overeenkomst meebepalen. Beperkingen ten aanzien van de inbreng van de deelnemer zijn onder meer dat de onderwijsovereenkomst die nieuwkomers moeten afsluiten (de onderwijsovereenkomst inburgering) gekoppeld is aan het inburgeringscontract tussen lokale overheid en deelnemer en een sterk verplichtend karakter heeft (sanctiebepalingen). Bij de beroepspraktijkovereenkomst die in het secundair beroepsonderwijs in aanvulling op de onderwijsovereenkomst wordt afgesloten, is naast instelling en deelnemer ook een derde contractpartner betrokken (het leerbedrijf) en in het geval van de beroepsbegeleidende leerweg ook het desbetreffende landelijk orgaan beroepsonderwijs (LOB).13 Voor de regeling van klachten is niet voorzien in een specifieke wettelijke regeling. Hoger onderwijs Met betrekking tot informatievoorziening aan (aanstaande) deelnemers ontbreken in het hoger onderwijs net als de bve-sector wettelijk geregelde instrumenten zoals schoolgids en schoolplan. De regelingen voor de medezeggenschap14 bieden de deelnemer de mogelijkheid om op diverse aspecten van het onderwijs invloed uit te oefenen. Daarbij nemen de opleidingscommissies15 een belangrijke plaats in als het gaat om beïnvloedingsmogelijkheden voor de deelnemer. Het studentenstatuut nieuwe stijl16 regelt direct en tevens onder verwijzing naar andere regelingen (waaronder de Onderwijs- en Examenregeling) de rechten en plichten van de deelnemer ten aanzien van het onderwijs en daarvan met name de vormgeving van de opleiding en de beoordeling van de prestaties van de deelnemer. In het kader van de regeling van klachten zijn de procedures voor bezwaar en beroep (die vermeld dienen te worden in het studentenstatuut) en het collectief klachtrecht17 wettelijk geregelde instrumenten. Tot slot kan wat betreft de relatie tussen deelnemer en instelling als onderwijsovereenkomst verwezen worden naar wat hiervoor gezegd is over het primair onderwijs.

13

De landelijke organen voor het beroepsonderwijs (LOB’s) zijn organisaties die voor de onderscheiden bedrijfstakken een aantal taken vervullen. Ze worden bestuurd door werkgevers, werknemers en onderwijsinstellingen. Taken van de LOB’s die in de WEB geregeld zijn, zjn onder meer het opstellen van eindtermen voor het secundair beroepsonderwijs en het bewaken van de kwaliteit van praktijkplaatsen.

14

Staatsblad, 1996, 125; Staatsblad, 1997, 117.

15

Opleidingscommissies dienen voor de helft uit studenten te bestaan, over de samenstelling van de andere helft zijn geen wettelijke regels gesteld. De opleidingscommissie adviseert over de onderwijsen examenregeling, beoordeelt de wijze van uitvoering ervan, en adviseert gevraagd of ongevraagd over alle andere aangelegenheden betreffende het onderwijs in de opleiding. Verder kan een opleidingscommissie geen geschillencommissie inschakelen.

16

volgens wijziging van art.7.59 WHW in werking getreden per 3 september 1996.

17

art.9.28 WHW

6

Onderwijsraad, 980367/220, 1-7-1998

3

DE POSITIE VAN DE DEELNEMER IN DE PRAKTIJK

In dit hoofdstuk wordt de positie van de onderwijsdeelnemer in de praktijk beschreven. Met name wordt ingegaan op de knelpunten die blijken op te treden of te verwachten zijn bij de toepassing van de weten regelgeving die in het vorige hoofdstuk is genoemd. De benodigde informatie voor het huidige hoofdstuk is voor het merendeel ontleend aan empirisch onderzoek van derden, onder meer van de Inspectie van het onderwijs. Over de werking van het studentenstatuut nieuwe stijl in het hoger onderwijs en de onderwijsovereenkomsten in de bve-sector is een beknopte inventarisatie uitgevoerd door het secretariaat van de Onderwijsraad. De inhoud van dit hoofdstuk (inclusief specifieke referenties) komt meer uitgebreid aan de orde in het werkdocument over de positie van de deelnemer volgens weten regelgeving en in de praktijk. De belangrijkste knelpunten zoals die tot dusver naar voren zijn gekomen zijn de volgende. Met betrekking tot informatie ten behoeve van de keuze van een school/instelling en opleiding roept met name de wijze van presentatie (toegankelijkheid) en de kwaliteit van die informatie vragen op. Er is nog onduidelijkheid en discussie over de manier waarop de kwaliteit van een school is aan te geven. Dit probleem geldt in alle onderwijssectoren.18 In het primair onderwijs en voortgezet onderwijs is met name de interpretatie en kwaliteit van de informatie een knelpunt. In de bve-sector en het hoger onderwijs gaat het behalve om deze aspecten ook om de toegankelijkheid van de verschillende informatiebronnen. In de bve-sector is een bijkomend knelpunt dat de deelnemer gezien de schaalvergroting in deze sector feitelijk nog maar weinig kan kiezen tussen instellingen. Rond de medezeggenschap zijn de belangrijkste knelpunten (in alle sectoren) de volgende.19 Op de eerste plaats is de belangstelling voor medezeggenschap gering. Het is moeilijk om leden voor de MR en commissies te vinden, vooral onder de onderwijsdeelnemers (ouders/leerlingen/ studenten). Op de tweede plaats is inhoudelijk gezien de verhouding tussen de onderwijsdeelnemer en het personeel binnen de medezeggenschapsraad ongelijk, dit met name vanwege de meer beperkte deskundigheid van de onderwijsdeelnemer en bovendien door de groter wordende autonomie van instellingen. Die grotere autonomie brengt namelijk onder meer mee dat aspecten van het personeelsbeleid steeds meer op de agenda van de medezeggenschapsraad komen te staan. Op de derde plaats bemoeilijkt de schaalvergroting in het onderwijs de medezeggenschap. De belangstelling voor gemeenschappelijke /centrale medezeggenschapsraden is nog geringer dan voor raden op schoolniveau. Voor leden van bovenschoolse en centrale raden is het belang van de eigen school, de eigen faculteit en de eigen opleiding duidelijker in beeld dan het bovenschoolse.

18

Laemers (1995); Teelken (1998), Van der Aa (1998); Jongbloed & Weusthof (1998).

19

Smit, Van Ojen, Brink, Claessen & Van der Vegt (1997); ISO (1998); Jongbloed & Weusthof (1998); Klankbordgroep Invoering MUB, (1998).

7

3. De positie van de deelnemer in de praktijk

Specifiek voor het wetenschappelijk onderwijs kan worden vermeld dat in verband met MUB enige invoeringsproblemen worden gesignaleerd. De omschakeling van medebestuur naar medezeggenschap is op instellingsniveau qua bestuursstructuur gerealiseerd, maar de organisatiecultuur is nog niet ver gevorderd en verder is op faculteits- en opleidingsniveau nog veel werk te verzetten.20 Rond de rechten en plichten van de deelnemer zoals geregeld via het leerlingenstatuut (in het voortgezet onderwijs) worden als belangrijkste knelpunt gesignaleerd dat de kennis van leerlingen over de inhoud van het statuut gering is, met name waar het gaat om zijn rechten. Het statuut ‘leeft niet’.21 Hetzelfde geldt in grote lijnen ook voor het studentenstatuut nieuwe stijl in het hoger onderwijs. Het blijkt dat de studentenstatuten over het algemeen de wettelijke richtlijnen volgen, al verschilt de mate van uitwerking (met name op het punt van de rechtsbescherming). De zelfstandige leesbaarheid van de statuten voldoet in een aantal gevallen niet, met name vanwege verwijzingen naar andere regelingen en de WHW. Een goede inleiding, waarin de instelling aangeeft waar het studentenstatuut voor dient en wat de student er mee kan, ontbreekt regelmatig. Verder blijkt dat hoewel de student van de instelling informatie krijgt over het statuut, de student er weinig over weet. Op het moment dat de student problemen ondervindt in zijn studie, klopt hij aan bij de decaan of de studieadviseur. Het studentenstatuut komt pas in tweede instantie op tafel, namelijk op het moment dat de decaan hem erop wijst of er in mondeling overleg niet direct tot een oplossing gekomen kan worden. Het statuut heeft dus een vooral een vangnet-functie.22 Met betrekking tot de examens worden in de verschillende sectoren van het onderwijs problemen gesignaleerd met betrekking tot de inhoud en werking van de desbetreffende regelingen. Met name gaat het om tekortkomingen in de examenreglementen en de programma’s voor toetsing en afsluiting in het voortgezet onderwijs,23 om onvoldoende dekkendheid en niveau van examens en ongelijke beoordelingsmaatstaven in de bve-sector, en onvolkomenheden in afstudeerregelingen en Onderwijs- en Examenregelingen in het hoger onderwijs.24 Over de werking van de onderwijsovereenkomst in de bve-sector is nog weinig empirisch onderzoek beschikbaar. Volgens de Inspectie van het onderwijs beschikten eind 1997 vrijwel alle instellingen

20

Klankbordgroep Invoering MUB (1998).

21

Vermeulen (1995), Inspectie van het onderwijs (1996).

22


23

Met name elementen als strafmaatregelen, samenstelling en adres van de commissie van beroep en de organisatie van het examen worden onjuist of onvolledig omschreven. Bij de mavo- en vbo-examens op c- en dniveau blijkt dat veel leraren hun programma’s van toetsing en afsluiting (PTA’s) niet hebben aangepast en het voorschrift dat de vraagstellingen voor beide niveau’s een eigen aard dienen te hebben, te omzeilen.

24

Zie hiervoor verschillende rapporten van de Inspectie van het onderwijs (1997-14; 1997-15; 1998-3) en het Onderwijsverslag over het jaar 1997 (Inspectie van het onderwijs, 1998).

8

Onderwijsraad, 980367/220, 1-7-1998

over modelovereenkomsten, doorgaans opgesteld volgens een landelijke voorbeeldmodel. Als complicerende factor wordt gesignaleerd dat bij de beroepspraktijk(vormings)-overeenkomst (BPV-overeenkomst) het desbetreffende landelijk orgaan ook moet ondertekenen. Een ander knelpunt is dat voor veel beroepsopleidingen eind 1997 nog geen onderwijsen examenregeling (OER) beschikbaar waren (voor educatie zijn deze per april 1998 ook verplicht, over de stand van zaken daarbij is nog geen informatie beschikbaar).25 Uit het onderzoek dat in het kader van dit advies is uitgevoerd blijkt dat de verschillende soorten onderwijsovereenkomsten over het algemeen voldoen aan de wettelijke verplichtingen. Het woordgebruik is erg formeel en sommige instellingen verwijzen in de overeenkomst naar andere regelingen of het deelnemerstatuut. Hierdoor is de toegankelijkheid en leesbaarheid van de overeenkomsten beperkt. Hoewel de instellingen, ieder op hun eigen wijze, proberen hun deelnemers te informeren over hun overeenkomst, blijkt dat deelnemers niet echt goed weten wat er in de overeenkomst staat. Regels over zaken als (verzuim, lesuitval en toetsen/beoordeling zijn wel redelijk bij hun in beeld. Enkele van de geïnterviewde deelnemers signaleren dat de instelling ze wel op hun plichten als leerling aanspreekt, maar zelf niet altijd met succes aangesproken kan worden op onvolkomenheden in het onderwijs. Wanneer de deelnemer problemen ondervindt in het onderwijs, wordt (zeker in eerste instantie!) niet gekeken naar de overeenkomst. De deelnemer spreekt de docent aan, zijn mentor of klopt aan bij de studiecoördinator. Al met al is de feitelijke betekenis van de overeenkomst momenteel nog niet groot. Met betrekking tot het klachtrecht kan in zijn algemeenheid worden opgemerkt dat er op zich diverse mogelijkheden zijn om als deelnemer klachten te uiten, maar dat het gebruik van dat recht beperkt wordt, onder meer door een gebrek aan kennis over de rechten die men als deelnemer heeft en door de drempelhoogte die bij een aantal voorzieningen (zoals vertrouwenspersonen, de rechter) wordt ervaren.26

25

Inspectie van het onderwijs (1998).

26

Dwarshuis (1998).

9

10

Onderwijsraad, 980367/220, 1-7-1998

4

DETERMINANTEN VAN HET BELEID EN VAN VERDERE BELEIDSONTWIKKELINGEN

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op die factoren en processen die kunnen worden beschouwd als determinanten van (het beleid aangaande) de positie van de deelnemer. Het gaat om determinanten van de huidige situatie, maar vooral ook om hetgeen van belang geacht kan worden voor de verdere (beleids)ontwikkeling. Op de eerste plaats gaat het om kenmerken van de samenleving en veranderingen die daarin optreden (4.1). Op de tweede plaats zijn veranderingen in het (denken over) bestuur en beleid (4.2) en op de derde plaats zijn er kenmerken van het onderwijs zelf en veranderingen daarin (4.3) die als determinanten aangemerkt kunnen worden.

4.1

Kenmerken van de samenleving

Onderwijs en samenleving zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Een klassiek overzicht van instituties en maatschappelijke krachten rond het onderwijs is het relatieschema van Idenburg (1971). De instituties binnen de samenleving die Idenburg rond het schoolwezen onderscheidt zijn het gezin, de staat, de kerk, beroepsorganisaties, massacommunicatiemiddelen, ondernemingen en culturele organisaties. Daarnaast onderscheidt Idenburg een aantal maatschappelijke krachten: de bevolkingsfactor, wetenschap en techniek, godsdienst en wereldbeschouwing, het economisch systeem, het sociaal systeem en het politiek systeem. Elk van de instituties en maatschappelijke krachten heeft een invloed op het schoolwezen. In de loop der jaren is op basis van nieuwe inzichten in de relatie tussen onderwijs en samenleving de lijst elementen uit het schema van Idenburg aangevuld en gepreciseerd. Zo kunnen bijvoorbeeld intermediaire organisaties en actoren op internationaal niveau toegevoegd worden. Het toenemende belang van informatie- en communicatietechnologie (ICT) kan gezien worden als specificatie van de door Idenburg aangegeven invloed van wetenschap en techniek en van massacommunicatie. Met betrekking tot de invloed van de bevolkingsfactor kan als specificatie de huidige ontgroening en vergrijzing en de groeiende culturele verscheidenheid genoemd worden. Zo zijn meer specificaties mogelijk.27 Daarnaast kan met betrekking tot Idenburgs schema vermeld worden dat ook het inzicht in de aard van de relaties verder is ontwikkeld. In dit kader kan onder meer opgemerkt worden dat de invloeden die uitgaan van onderscheiden instituties onderling verschillen, dat de beïnvloeding tussen onderwijs en instituties binnen de samenleving wederzijds is, en dat het geheel een dynamisch, door de tijd heen veranderend karakter heeft.28 Het voert te ver om in het huidige kader uitputtend in te gaan op alle elementen van en toevoegingen bij Idenburgs relatieschema. Met name zullen die aspecten belicht moeten worden die van betekenis zijn voor de positie van de deelnemer en het desbetreffende beleid. Wanneer deze toespitsing wordt gemaakt, gaat het om de volgende ontwikkelingen. 27

Zie onder meer Leune (1997).

28

Zie onder meer Peschar & Wesselingh (1995, 25-27); Van Wieringen (1996, 403 e.v.).

11

4. Determinanten van het beleid en van verdere beleidsontwikkelingen

Demografische en sociaal-culturele ontwikkelingen Hierbij gaat het met name om individualisering, toenemende sociale diversiteit en ongelijkheid, toenemende variëteit aan samenlevingsvormen en toenemende culturele verscheidenheid. Mede in verband met deze toenemende individualisering en variatie die de samenleving kenmerken wordt tegelijkertijd binnen de samenleving behoefte gevoeld aan zaken die de cohesie tussen burgers benadrukken en bevorderen. In het onderwijs zijn beide tendensen terug te zien. Individualisering en verscheidenheid binnen de deelnemerspopulatie wordt tegemoet getreden met gedifferentieerde leerwegen en maatwerk in de onderwijsaanpak. Tegelijkertijd worden van het onderwijs (maar ook van andere instanties) activiteiten verlangd die de bijdragen aan de integratie van burgers binnen de samenleving. Denk bijvoorbeeld aan het bijbrengen van normen en waarden, maar ook aan samenwerking tussen onderwijsen welzijnsvoorzieningen om voorschoolse, schoolse en buitenschoolse voorzieningen en de functies die die vervullen meer met elkaar in verband te brengen.29 Technologisering en veranderingen op de arbeidsmarkt In toenemende mate heeft onze samenleving te maken met een kenniseconomie. Niet alleen snelle product- en kennisontwikkeling maar ook de toegang tot de beschikbare kennis (ICT) is cruciaal. De ontwikkelingen op de arbeidsmarkt worden mede bepaald door de technologische ontwikkelingen. Naast verschuivingen in omvang van hogere en lagere functiecategorieën zijn er verschuivingen in opleidingsvereisten die mede samenhangen met fluctuaties in vraag naar en aanbod van personeel. Ook vereist de arbeidsmarkt in toenemende mate een permanente scholing. De deelnemer aan onderwijs heeft in dit verband belang bij onderwijs dat hem op adequate wijze (onder meer met gebruikmaking van de mogelijkheden die ICT biedt) toerust voor een positie in een samenleving die voornoemde kenmerken draagt. In dat kader zijn zaken als sociale en communicatieve vaardigheden, leren leren, informatieverwerking en ‘een leven lang leren’ in toenemende mate van belang. Overdracht van feitenkennis, beroepsgerichte kwalificatie en een docentc.q. leerstofgerichte aanpak lijken mede hierdoor meer op de achtergrond te komen staan, hoewel ook dit soort aspecten zeker van belang zijn. Dit betekent dat zowel de positie van de school als die van de leerling verandert. Aan de ene kant neemt de school hierbij duidelijk een sleutelpositie in, zij het een andere dan voorheen: de school dient in toenemende mate gericht te zijn op het aanleren van de vaardigheid te leren (leren leren), naast een gerichtheid op kennisoverdracht. Aan de andere kant is de sleutelpositie van de school beperkt, aangezien ICT ruime mogelijkheden biedt voor informatie- en kennisverwerving buiten de schoolse setting. In het advies van de Onderwijsraad over ICT (1998) wordt gewezen op de dreiging van een tweedeling wanneer alleen een beperkte groep scholen en burgers toegang heeft tot deze voorziening. 4.2

Het denken over bestuur en beleid

29

Zie onder meer In ‘t Veld, De Bruijn & Lips (1996); Leune (1997) en het advies van de Onderwijsraad over voor- en buitenschoolse voorzieningen (1998).

12

Onderwijsraad, 980367/220, 1-7-1998

Sinds de jaren tachtig is in onze verzorgingsstaat een aantal beleidsontwikkelingen gaande die - zij het enige jaren later - ook in het onderwijsbeleid zijn doorgevoerd. Deze ontwikkelingen vormen het beleidskader waarbinnen de centrale vraag van dit advies gesteld wordt. Dit kader kan ook aangeduid worden als de beleidstheorie30 rond de positie van de deelnemer. Binnen het huidige verkennende advies voert een uitputtende reconstructie van die beleidstheorie echter te ver. De Raad beperkt zich hier tot een beknopte weergave van de ontwikkelingen.31 De ontwikkelingen binnen de verzorgingsstaat zoals die in de jaren tachtig in het overheidsbeleid op gang zijn gebracht zijn decentralisatie, een herbezinning op de taak van de overheid in het algemeen en op de rijksuitgaven, deregulering, reorganisatie van de rijksdienst, vermindering van de omvang van de rijksdienst en privatisering. In het onderwijsbeleid zijn deze ontwikkelingen gevolgd in de vorm van een toenemend takenpakket voor de gemeentelijke overheid, verdergaande bezuinigingen op het onderwijs, de invoering van lump-sum financiering, afschaffing van een aantal voorschriften en regelingen, nieuwe regelingen andere terreinen, en medebekostiging van het onderwijs door de deelnemer (retributie) en door derden (contractonderwijs). De kern van deze samenhangende ontwikkelingen bestaat op de eerste plaats uit een veranderde wijze van sturing door de centrale overheid, met deregulering en regulering op onderscheiden terreinen. Deregulering is vooral aan de orde met betrekking tot de vormgeving van het onderwijs en het personeelsbeleid. Met name ten aanzien van de onderwijsdoelen is juist sprake van een toenemende sturing (profielen, leerwegen). Ook de regulering van het opleidingenaanbod in het hoger onderwijs is eerder een voorbeeld van toenemende sturing dan van terugtred door de overheid. Op de tweede plaats is er de ontwikkeling naar een versterking van de positie van de lokale overheid, van besturen(organisaties) in het onderwijs en van marktpartijen. De instellingen zelf komen in toenemende mate in een onderlinge concurrentieverhouding te staan. De invloed van het bedrijfsleven op het onderwijs geldt met name in het (secundair) beroepsonderwijs. Ook de positie van de deelnemer verandert. Getuige de ontwikkelingen in weten regelgeving (zie hoofdstuk 2) wordt op verschillende manieren de positie van de deelnemer versterkt. In het Schevenings Beraad zijn hierover - in samenhang met autonomievergroting van de instellingen afspraken gemaakt met betrekking tot het primair en voorgezet onderwijs.32 De deelnemer krijgt meer instrumenten in handen om invloed uit te oefenen op het onderwijs en zijn rechten en plichten worden in toenemende mate geformaliseerd en op individueel niveau vastgelegd. Op deze

30

Onder beleidstheorie wordt verstaan - onder verwijzing naar Van der Graaf & Hoppe (1992, 70) “het geheel van argumentaties en kennis(elementen) achter die argumentaties. (....) De beleidstheorie geeft weer waarom, maar het oordeel van de beleidsactor, op een bepaald terrein op een bepaalde manier gehandeld moet worden.” Zie voor voorbeelden van reconstructies van beleidstheorieën de studies naar de operatie Taakverdeling en Concentratie (Remery, Leeuw en De Haan, 1992), de basisvorming (Karstanje, 1995) en het onderwijsvoorrangsbeleid (Mulder, 1996).

31

Deze ontwikkelingen worden onder meer beschreven door het ministerie van O&W (1989) en Leune (1997). Ook relevant zijn de publicaties van Aarts, De Jong, Van der Veen & Wagenaar (1995); Baljé, Drupsteen, Van Haeften & Toonen (1996); Nelissen, Godfroij & De Goede (1996), De Vijlder (1996) en Van Wieringen (1996).

32

Ministerie van O&W (1994).

13


wijze wordt de veranderende rol van de centrale overheid en de vergroting van de autonomie van het onderwijsveld geflankeerd door een versterking van de ‘countervailing power’ van de deelnemer. Deze ontwikkeling wordt nog eens ondersteund doordat de deelnemer (met name in het hoger onderwijs) in toenemende mate een rol krijgt bij de bekostiging van het onderwijs (via eigen middelen of via aan hem toegekende middelen).

4.3

Veranderingen in het onderwijs

Veranderingen in de deelname: langere onderwijsloopbanen, externe democratisering en heterogenisering van deelnemersgroepen Mede als gevolg van de tendens tot verlenging van schoolloopbanen en de daarmee gepaard gaande externe democratisering is ‘de onderwijsdeelnemer’ de afgelopen decennia gemiddeld genomen steeds ouder geworden.33 De verlenging34 van schoolloopbanen bestaat er uit dat steeds meer jongeren langer doorleren en ook als ze niet meer (deeltijd)leerplichtig35 zijn nog een voltijd opleiding volgen. Het opleidingsniveau van de bevolking mede daardoor vrij hoog, ook in internationaal vergelijkend perspectief. Wel zijn er aanzienlijke verschillen tussen opleidingsrichtingen, zo heeft Nederland bijvoorbeeld van alle OECD-landen binnen de beroepsbevolking het laagste percentage afgestudeerden in bètawetenschappen.36 Een belangrijk aspect van de toenemende onderwijsdeelname is (ongeacht de vele verschillen in deelname die er nog zijn) de groeiende deelname aan het onderwijs door leerlingen met verschillende achtergronden. Dit proces wordt aangeduid als externe democratisering. Het houdt in dat met name de sociaal-economische positie, maar ook sekse en etnische herkomst minder bepalend zijn geworden voor de deelname aan onderwijs en voor het schoolsucces, hoewel verschillen naar achtergrond nog steeds bestaan.37 Verder is er de tendens dat men vaker op latere leeftijd weer naar de schoolbanken (in het postinitieel onderwijs) terugkeert, dit mede als gevolg van het feit dat bij de huidige steeds snellere

33

Ook demografische ontwikkelingen spelen hierbij mee. Vooral de ontgroening van de bevolking heeft voor het onderwijs tot gevolg dat er verhoudingsgewijs weinig kinderen en relatief veel (jong)volwassenen deel uitmaken van de (potentiële) deelnemerspopulatie. In absolute zin is de groep deelnemers in omvang afgenomen, waardoor de scholen meer in een concurrentieverhouding tot elkaar zijn komen te staan. Zie ook Ministerie van OCenW (1997(a), 12, 36, 42).

34

Deze verlenging betreft een gemiddelde. Veel jongeren leren langer door dan in eerdere jaren het geval was, maar met name in het hoger onderwijs zijn loopbanen korter geworden: ‘de eeuwige student’ in de oude zin des woords is nagenoeg verdwenen. De ontwikkeling naar ‘een leven lang leren’ komt daarvoor in de plaats.

35

Overigens geeft de verlenging van de (partiële) leerplicht ook een deel van de verklaring voor de langere schoolloopbanen en de gemiddeld ouder wordende deelnemer.

36

OECD (1997); OCenW, (1997(a), 12-13); OCenW (1997(b), 16-17).

37

Zie onder meer Dronkers & Van Erp (1997); OECD (1997).

14

Onderwijsraad, 980367/220, 1-7-1998

kennisontwikkelingen eerder behaalde kwalificaties ook sneller moeten worden aangevuld.38 Met de afname van verschillen in deelname(patronen) aan het onderwijs als zodanig zijn (deels met herkomst samenhangende) interne verschillen binnen het onderwijs gegroeid. De samenstelling van groepen leerlingen en studenten is heterogener geworden wat betreft sekse, sociaaleconomische en etnische herkomst en vooropleiding. Een voorbeeld van dat laatste vormen de verschillen in routes van voortgezet onderwijs naar het vervolgonderwijs. In het hbo stromen naast de havisten in toenemende mate vwo-ers en mbo-ers in. Havo-gediplomeerden stromen steeds vaker in het mbo, naast de traditionele weg naar het hbo (en de arbeidsmarkt). Vwo-ers kiezen naast het wo in toenemende mate voor hbo.39 Studeren en werken worden steeds vaker met elkaar gecombineerd. Bij de overgang van voortgezet onderwijs naar vervolgopleidingen zijn er in toenemende mate jongeren die hun studiekeuze uitstellen.40 De verschillende vormen van veranderingen in instroom- en deelnamepatronen houden een grotere diversiteit in de groepssamenstelling in. De intellectuele en maatschappelijke bagage verschilt meer, en ook de diversiteit in motivatie en leerstijlen van deelnemers is groter dan voorheen. Verschillen die vroeger tussen leerlingstromen in onderscheiden onderwijstrajecten bestonden, zijn in toenemende mate verschillen binnen eenzelfde groep leerlingen/studenten geworden. Daarmee zijn ze zichtbaarder geworden en hebben ze een andere, meer directe invloed op de praktijk van het onderwijs. Inhoudelijke differentiatie en integratie van het onderwijsaanbod De afgelopen decennia is het onderwijsaanbod over het geheel genomen naar inhoud steeds verder gedifferentieerd. Gedacht kan worden aan de verscheidenheid aan vakkenpakketten die lange tijd mogelijk is geweest in het secundair onderwijs, en aan de toename van opleidingen, afstudeerrichtingen en keuzemogelijkheden daarbinnen in het secundair beroepsonderwijs en in het hoger onderwijs. De achtergrond van deze ontwikkelingen wordt onder meer gevormd door de hiervoor beschreven verschuivingen in onderwijsdeelname, door veranderingen in de vraag van de arbeidsmarkt (nieuwe vakgebieden en de groeiende vraag naar her-, om- en bijscholing), maar ook door de sterker wordende invloed van het marktdenken op het onderwijs en door het eigen beleid van instellingen. Met het oog op de betaalbaarheid, doelmatigheid en transparantie van het opleidingenstelsel heeft de overheid de laatste jaren verschillende (re)integrerende trajecten opgezet. In het primair onderwijs is Weer Samen Naar School (WSNS) een belangrijk project en in het voortgezet onderwijs de verplichte aansluiting bij samenwerkingsverbanden met (voortgezet) speciaal onderwijs. Verder wordt in het voortgezet onderwijs de eertijds ingevoerde vrije pakketkeuze nu weer aan banden gelegd met de invoering van profielen voor de tweede fase en leerwegen mavo/vbo. In het beroepsonderwijs en wetenschappelijk onderwijs worden aan de mogelijkheden voor door-

38

Harmsen & Dorenbos (1997).

39

OCenW (1997(a), 44, 66).

40

De Jong, Webbink e.a. (1996).

15


stroom van de ene naar de andere opleiding in toenemende mate voorwaarden verbonden. Tegelijkertijd worden meer eisen gesteld om nieuwe opleidingen te starten, wordt een aantal bestaande opleidingen afgebouwd en worden ook anderszins leerwegen afgesloten.41 Hoewel deze ontwikkelingen op zich verhelderend werken en daarmee de toegankelijkheid van het onderwijs bevorderen, wordt ook gesignaleerd dat door processen van fuikwerking en uitsluiting die toegankelijkheid ook juist weer bedreigd kan worden.42 Flexibilisering van de vormgeving van het onderwijsaanbod Naast de ontwikkeling van inhoudelijke differentiatie en reïntegratie is er een tendens om (binnen eenzelfde inhoudelijk programma) in de vormgeving van het onderwijs meer rekening te houden met individuele verschillen tussen wensen en behoeften van deelnemers. In het primair onderwijs gaat het vooral om zaken als interne differentiatie met remediërende programma’s en verrijkingsstof. In het voortgezet onderwijs kan onder meer gedacht worden aan de grotere variatie in leertempo en -methodes die men beoogt mogelijk te maken met de invoering van het studiehuis. Aan deze ontwikkelingen liggen vooral onderwijskundige inzichten in effectiviteit van leerprocessen ten grondslag en in mindere mate bepaalde wensen van leerlingen en hun ouders. Met de aanstaande invoering van de zogeheten leerlinggebonden financiering - ook bekend als ‘het rugzakje’ - wordt echter nadrukkelijk enige ruimte geschapen voor de voorkeuren van ouders voor regulier of speciaal onderwijs. In het hoger onderwijs en de bve-sector speelt naast onderwijskundige argumenten met name ook de gedachte van consumentensouvereiniteit een rol bij de flexibilisering van het aanbod. Daarbij gaat het om variaties in cursusduur door middel van intensivering en extensivering van het programma, avond-/deeltijdvarianten naast dag-/voltijdsopleidingen, modules die met deelcertificaten afgesloten kunnen worden, en dergelijke.43 Met een flexibel aanbod kan worden tegemoet gekomen aan studenten die een baan en een studie combineren en ook aan studenten die alvast een vak van het volgende studiejaar willen volgen. Overigens hebben de instellingen die het aanbod flexibiliseren daar vaak ook een directer eigenbelang bij dan alleen het realiseren van tevredenheid bij studenten: uitwijken naar avondcolleges en teleleren wordt soms ingegeven door gebrek aan

41

Staatsblad, 1992, 593; Commissie Referentiekader Onderwijsaanbod (1995); Commissie Regulering (1996); OCenW (1997(b), 38-40).

42

Onderwijsraad (1997(a), 64-66); Dronkers & Van Erp (1997); Van der Aa (1998).

43

Een andere uitwerking van de gedachte van consumentensouvereiniteit is het voucherstelsel waarmee de daadwerkelijke onderwijsconsumptie direct gekoppeld wordt aan het leerrecht (in het hoger onderwijs). De deelnemer kan in dit systeem in principe op elk moment dat hem past een voucher inleveren bij een instelling en daarvoor het door hem verlangde onderwijs ontvangen. De instelling moet in een dergelijk vraag-gefinancierd stelsel dus nadrukkelijker rekening houden met de wensen van de student. Leerwegen zouden onder een voucher-systeem meer flexibel kunnen zijn (levenslang leren). Het vouchersysteem is vooral in de aandacht gekomen door de desbetreffende schets van het systeem in het HOOP 1988 en in het concept-ontwerp van de WHW. Van invoering van een vouchersysteem is echter tot op heden nog niets gekomen, vooral vanwege allerlei onzekerheden. Zo is omstreden of het vouchersysteem daadwerkelijk bijdraagt aan de flexibilisering van leerwegen. Verder zijn er financiële problemen, waaronder met name de vrees voor te hoge kosten. Ook zijn er problemen met de technisch-administratieve uitvoerbaarheid (Tweede Kamer 1992-1993). De vouchergedachte is later nog eens naar voren gebracht door het MKB, maar ook dat heeft weinig effect gehad. Overigens is ook in andere landen tot op heden geen voucherstelsel ingevoerd voor het hoger onderwijs.

16

Onderwijsraad, 980367/220, 1-7-1998

lokalen en computers, en ook zijn er (vooral deeltijd-)opleidingen die in een reguliere vormgeving momenteel gewoonweg te weinig studenten weten te trekken.44 Met het oog op verdere flexibilisering van met name het hoger onderwijs zijn zowel de landelijke overheid als het onderwijsveld bezig met de uitwerking van diverse ideeën, denk aan mogelijkheden voor variatie van de cursusduur en aan mogelijkheden voor deeltijdonderwijs en duale leerwegen.45 Veranderende kostenverdeling Met de toegenomen onderwijsdeelname zijn ook de kosten van deelname aan het onderwijs toegenomen. Met name aan het eind van de jaren tachtig had dit een forse stijging van de overheidsuitgaven voor onderwijs tot gevolg en werd de begroting keer op keer overschreden.46 Met name in het onderwijs na de leerplichtige leeftijd (maar ook in zekere mate daarvóór) heeft de laatste jaren een aanzienlijke verschuiving plaatsgevonden in de verdeling van de kosten over overheid en deelnemer. De kosten zijn namelijk steeds meer bij de deelnemer komen te liggen. In Bijlage 2 bij dit advies wordt op basis van beschikbaar cijfermateriaal over de periode 1985-1996 een beeld gegeven van de aanzienlijke verschuiving in de kostenverdeling tussen overheid en deelnemer. Hoewel er binnen de Nederlandse context geen concrete empirische aanwijzingen zijn dat bepaalde groepen potentiële studenten vanuit financiële overwegingen afzien van een studie,47 worden door sommigen toch al twijfels geuit over de toegankelijkheid van het hoger onderwijs, met name de toegankelijkheid voor groepen die in eerdere decennia juist meer toegang hadden verworven.48 Volgens de Verenigde Naties zijn de verhogingen van het collegegeld in strijd met het internationaal verdrag uit 1978 waarin onder meer bepaald wordt dat er geleidelijk kostenloos hoger onderwijs ingevoerd moet worden.49 Mede in verband met mogelijke bedreigingen van de toegankelijkheid wordt momenteel geopperd om de studiefinanciering meer afhankelijk te maken van de inkomenspositie van de ouders en om meer mogelijkheden te scheppen voor een langere studieduur.50 In de bve-sector heeft zich naast de wijzigingen in studiefinanciering nog een andere ontwikkeling voorgedaan. Door de jaren heen is namelijk steeds verder afgebakend wie wanneer en onder welke voorwaarden toegang heeft tot het bekostigde onderwijs. Een voorbeeld daarvan is dat basisedu-

44

Van Beek & Van Rijsewijk (1997); Van der Wiel (1997); Zuidweg (1997).

45

Tweede Kamer, 1996-1997, 25370, 1-3; OCenW, (1997(b)); College Toekomst Studiefinanciering (1998); ISO (1997); VSNU, 1997(b)).

46

De Groot & Goudriaan (1990).

47

Webbink & De Jong (1997).

48

Rosenmöller (1996); Dronkers & Van Erp (1997); VSNU (1997(b)); Van der Aa (1998)).

49

Verenigde Naties (1998).

50

College Toekomst Studiefinanciering (1998).

17


catie en vavo steeds nadrukkelijker zijn bestemd voor specifieke doelgroepen (bijvoorbeeld nieuwkomers)51 en dat doorstroom(gerichtheid) naar beroepsopleidingen en arbeidsmarkt een steeds belangrijker plaats inneemt. Bepaalde typen aanbod dat een aantal jaren terug nog beschikbaar was voor de meest kwetsbare groepen, is inmiddels voor een belangrijk deel verdwenen of beperkt toegankelijk.52 Dit is strijdig met het uitgangspunt dat de bve een drempelloze voorziening is. Schaalvergroting In alle sectoren van het onderwijs vindt schaalvergroting plaats. Fusies in het hoger onderwijs en in de bve-sector hebben geleid tot instellingen met vele vestigingsplaatsen en duizenden studenten. In het voortgezet onderwijs zijn brede scholengemeenschappen gevormd. In het primair onderwijs is schaalvergroting op bestuurlijk niveau op gang gekomen, financieel gestimuleerd door de overheid. Al deze processen staan in het teken van doelmatigheid, toegankelijkheid en kwaliteit van het onderwijs. Onder meer biedt een zekere schaalgrootte, met name in combinatie met lumpsum-financiering, meer mogelijkheden om een eigen beleid te voeren (zie hierna). Hoewel op dit terrein zeker vooruitgang geboekt is en wordt, zijn er ook nadelen van schaalvergroting. Het aantal lagen in de organisatie neemt toe, waardoor de onderlinge betrokkenheid tussen staf, personeel en deelnemer onder druk komt te staan. Dit is onder meer te zien aan de eerder gesignaleerde ontwikkelingen rond de medezeggenschap (zie hoofdstuk 3). Wanneer schaalvergroting gepaard gaat met concentratie van het onderwijsaanbod op een beperkter aantal locaties kan dat gevolgen hebben voor de toegankelijkheid. Professionalisering van de instellingen Professionaliteit, kwaliteit en autonomie zijn begrippen die nauw met elkaar verbonden zijn. Een professionele instelling levert goederen en/of diensten die voldoen aan bepaalde kwaliteitscriteria. Van onderwijsinstellingen wordt verwacht dat ze hun taken op een professionele wijze uitvoeren, voortdurend kritisch reflecteren op de eigen werkwijzen en de kwaliteit van het geboden onderwijs, en waar nodig zelf aanpassingen doorvoeren. Tegelijkertijd wordt aan de instellingen door de rijksoverheid ook een aantal instrumenten die de kwaliteit zouden moeten garanderen opgelegd. Het gaat hierbij om talrijke deugdelijkheidseisen /bekostigingsvoorwaarden in het algemeen, en om regelgeving ten aanzien van de kwaliteitszorg van instellingen en met betrekking tot onderwijsdoelen (denk aan profielen en leerwegen). Specifiek voor de bve-sector kan in verband met de WEB worden opgemerkt dat de instellingen zich bevinden in een nog vrij pril stadium van uitwerking van een traject. Hierbij wordt veel van de instellingen verlangd, terwijl de doelen waarnaar gestreefd zou moeten worden en de verhouding tussen verantwoordelijkheden van diverse betrokken actoren (naast instellingen onder meer gemeenten en landelijke organen

51

Nieuwkomers moeten een inburgeringsovereenkomst met de gemeente aangaan, daaraan verbonden is de onderwijsovereenkomst inburgering tussen instelling en deelnemer. Ook gemeente en instelling sluiten een contract.

52

Bronneman-Helmers (1992); Brink, Van Rossum, Visser & Van den Berg (1997); Van den Broek d’Obrenan (1997); Inspectie van het onderwijs (1998-1); Van Eijndhoven & Vlug (1998).

18

Onderwijsraad, 980367/220, 1-7-1998

beroepsonderwijs) niet geheel helder zijn. Deze onhelderheid en complexiteit zet de mogelijkheden om professioneel te handelen onder druk, en heeft tegelijkertijd consequenties voor de positie van de onderwijsdeelnemer (hierop gaat de Raad later nader in). Voor het onderwijs in het algemeen kan verder worden opgemerkt dat de overheid ook door beperkingen in de financiële kaders (bezuinigingen) in sterke mate de speelruimte van onderwijsinstellingen bepaalt. Voor zover instellingen meer autonomie hebben verkregen heeft deze vooral betrekking op het personeelsbeleid en de vormgeving van het onderwijs. Dit geldt met name voor het hoger onderwijs en de bve-sector, en in mindere mate voor het primair en voortgezet onderwijs. De relatieve autonomie van scholen - zoals hierboven aangeven ingekaderd door weten regelgeving en budgettaire beperkingen - houdt onder meer in dat de scholen geacht worden voor een deel zelf zorg te dragen voor de kwaliteitsbewaking en -bevordering (samen als kwaliteitszorg aangeduid). In het primair en voortgezet onderwijs heeft de staatssecretaris van OCenW met de nota ‘De school als lerende organisatie’ nog eens nadrukkelijk de aandacht gevestigd op allerlei aspecten van kwaliteitsbeleid, zowel op het niveau van de school als organisatie als op dat van de leraar. Een peiling van de Inspectie van het onderwijs in het primair onderwijs laat zien dat scholen vorderingen maken op het terrein van professionalisering.53 Wat betreft kwaliteitsbeleid op organisatieniveau beoogt de rijksoverheid momenteel met de aanstaande invoering van de kwaliteitswet een nieuwe impuls te geven aan de kwaliteitszorg binnen de scholen en daarmee tevens de positie van ouders en leerlingen te versterken.54 In het hoger onderwijs en de bve-sector is er - mede vanwege de traditioneel grotere autonomie van de instellingen - zowel aandacht voor interne kwaliteitszorg (denk aan Kwaliteit en Studeerbaarheid), als ook nadrukkelijk voor de externe pendant. In het hoger onderwijs spelen visitaties een centrale rol. Ook de student heeft een rol als medebewaker van de kwaliteit, hij wordt namelijk gehoord door de visitatiecommissies en kan sinds enkele jaren ook zitting hebben in de commissies. Verder raken studentevaluaties van vakken en docenten steeds meer ingeburgerd. De uitkomsten daarvan worden door de instellingen onder meer gebruikt in de functioneringsgesprekken met docenten.55 In de bve-sector gaat het bij kwaliteitszorg sinds de invoering van de WEB met name om ‘externe legitimering van de examens’ en het verplichte ‘kwaliteitsverslag’.56 Voor het secundair beroeps-

53


54

Tweede Kamer 1997-1996, 25 459; zie ook hoofdstuk 2 van het voorliggende advies.

55

Jongbloed & Weusthof (1998).

56

De externe legitimering houdt in dat de deelcertificaten van opleidingen door onafhankelijke instanties (exameninstellingen) worden getoetst. Die exameninstellingen zijn zelf ook weer aan kwaliteitscriteria onderworpen. Het kwaliteitsverslag houdt in dat de instelling om de twee jaar verslag doet van hetgeen in het kader van kwaliteitsbewaking ondernomen is of wordt. De kwaliteitsverslagen worden door de Inspectie van het onderwijs gebruikt om na te gaan of de instellingen in voldoende mate zelf-evaluaties uitvoeren.

19


onderwijs geldt bovendien dat de instellingen de opleidingen die men onder de kwalificatiestructuur van de WEB willen laten vallen, dienen te laten registreren. Daarvoor moeten de opleidingen aan bepaalde kwaliteitseisen voldoen.57 Overigens wordt van verschillende zijden de vraag gesteld of de koppeling tussen enerzijds (relatieve) autonomie en anderzijds kwaliteitsbewaking en -verbetering door de instellingen zelf, zonder meer verondersteld kan worden. Autonomievergroting van instellingen zou ook juist een versterking van overheidsvoorwaarden en -controle kunnen vereisen.58 Professionalisering van docenten Professionele autonomie59 van docenten is lange tijd vooral opgevat als het vermogen om in grote zelfstandigheid binnen de deuren van het klaslokaal op verantwoorde wijze met een groep leerlingen te werken. Daarmee houdt autonomie van de docent een zeker isolement in. In deze opvatting van professionaliteit bestaat verdere professionalisering van de docent vooral uit nascholing in het vakgebied en op didactisch terrein, hetgeen als kenmerkend gezien wordt voor ‘beperkte professionaliteit’.60 Het cliché beeld van de docent als ‘koning achter de gesloten deur van het klaslokaal’ heeft nog steeds realiteitsgehalte. In bepaalde omstandigheden kan een dergelijk professioneel isolement ook functioneel zijn.61 De opvatting wint echter terrein dat doorbreking van dit isolement en de stimulans van een grotere betrokkenheid van docenten bij elkaar en bij het schoolbeleid, de kwaliteit van het onderwijs ten goede komen (‘uitgebreide professionaliteit’). Ook in het overheidsbeleid wordt een dergelijke opvatting van professionaliteit aangehangen, getuige onder meer de eerder genoemde nota ‘De school als lerende organisatie’.62 In verband hiermee is de laatste jaren door overheid en onderwijsveld gewerkt aan de ontwikkeling van een beroepsstandaard die een expliciete omschrijving geeft van de positie van de docent, zowel van zijn rechten als van hetgeen van hem verwacht mag worden.63 Een belangrijk kenmerk van het werken volgens een beroepsstandaard is, dat deze toetsbaar is en dat consequenties zijn

57

Registratie is een bekostigingsvoorwaarde voor bekostigde instellingen. Registratie is verder een voorwaarde voor de erkenning van certificaten van bekostigde en niet-bekostigde instellingen.

58

Zie onder meer Giesbers & Adriaens (1990); Karstanje (1997); Knoers (1994); Leune (1994).

59

Overigens geldt net als voor de instellingen ook voor de autonomie van de leraar dat het een relatieve autonomie is, ingekaderd door (onder meer) richtlijnen van de rijksoverheid, schoolbestuur en directie.

60

Hoyle (1980); aangehaald in Van Gennip & Sleegers (1994).

61

Bakkenes, De Brabander & Imants (1994).

62

In een nog bredere opvatting houdt professionaliteit in dat een beroep de kenmerken van een professie vertoont. Professionalisering van het beroep van leraar houdt dan in dat gewerkt wordt aan de omvorming van een semi-professioneel beroep tot een professie (Knoers, 1987; Giesbers & Bergen, 1992; Vermeulen, 1993).

63

Wallage (1990); ABOP (1991); Stuurgroep Beroepkwaliteit Leraarschap (1997).

20

Onderwijsraad, 980367/220, 1-7-1998

verbonden aan het oordeel over iemands functioneren, zowel in positieve als negatieve zin.

64

21

Onderwijsraad, 980367/220, 1-7-1998

5

5.1

Kader

sus over de volgende doelstellingen:65 socialisatie/integratie (overdracht van waarden, normen, kennis en vaardigheden), kwalificatie (voor latere rollen in de samenleving en op de arbeidsmarkt), en

C C

markt). Vaak worden alleen de doelstellingen die de benoemt als doelstellingen aangemerkt,66 andere instituties of geledingen binnen de samenleving doelstellingen van wijsinstellingen zelf en voor de deelnemer aan onderwijs. Wat betreft het kan worden opgemerkt dat vanuit deze sector in toenemende mate invloed wordt uitgeoefend op met name het secundair beroepsonderwijs. De landelijke organen 67 hebben via de WEB tot taak gekregen om per opleidingsprofiel de daarvan te bewaken. Wat betreft de gaat het er met name om dat deze gespecialiseerde, professionele instituten de doelstellingen van het onderwijs uitwerken voor de concrete schoolpraktijk. Op docenten een zekere autonomie. Deze professionele autonomie van onderwijsinstellingen en docenten is per definitie relatief, de samenleving ‘bepaalt’ via de overheid als ‘opdrachtgever’

65

functies die overeenkomen met bepaalde doelstellingen (zoals socialisatie/integratie, kwalificatie en selectie/allocatie) heeft het onderwijs ook andere, niet expliciet beoogde functies. Zo worden legitimatie en en emancipatie wel als functies van onderwijs genoemd. Hierover is minder eenstemmigheid, zo zijn sommigen van mening dat de reproducerende functie van het onderwijs een wenselijke functie is en benoemen deze onderwijs als motor van sociale verandering. Zie voor een nadere bespreking van functies van het onderwijs onder meer: Van Kemenade (1986): Leune (1980, 1985); Peschar & Wesselingh (1995, 27-30); Peschar

66

In de nota “Rijkdom van het onvoltooide” bijvoorbeeld worden door de rijksoverheid de volgende doelstellingopvoeding; bijdragen aan de vorming in maatschappelijke en culturele zin mede ter voorbereiding op toekomstig staatsburgerschap en verantwoordelijkheid; en bijdragen aan de voorbereiding op beroepsuitoefening en

67

De landelijke Organen Beroepsonderwijs hebben een bestuur van werkgevers en werknemers, of een bestuur

23

5. Reflectie

immers de kaders van de instellingen en het onderwijs dat daarbinnen gegeven wordt (onder meer via weten regelgeving en statuten). De reikwijdte van de genoemde maatschappelijke kaders en de mate van autonomie van de instellingen vormen centrale aandachtspunten in (het denken over) onderwijsbeleid. Tot slot is de onderwijsdeelnemer een actor met invloed op het onderwijs dat hij ontvangt. Onder meer heeft de deelnemer invloed omdat hij een school- en opleidingskeuze maakt, en vervolgens omdat hij deel uitmaakt van de onderwijsinstelling en (met persoonlijke kenmerken als capaciteiten, leermogelijkheden, wensen en dergelijke) actief deelneemt aan de leerprocessen daarbinnen. Deels is de invloed van de deelnemer geformaliseerd in weten regelgeving. Overheid, andere instituties en geledingen binnen de samenleving, bedrijfsleven, onderwijsinstellingen en deelnemers vormen samen een dynamisch krachtenveld rond het onderwijs. Binnen dit krachtenveld worden de eerder genoemde doelstellingen van het onderwijs bepaald. Hetzelfde geldt voor de inhoud van het onderwijs die aan deze doelstellingen verbonden wordt, en indirect ook voor de structuur of vormgeving van de onderwijsinstellingen en van het onderwijsproces. Hiermee verbonden is de evaluatie van het onderwijs. Hierbij kan onderscheid gemaakt worden tussen enerzijds de evaluatie van de prestatie van de deelnemer en anderzijds de beoordeling of evaluatie van hoe de onderwijsinstelling functioneert en de eventuele bijstellingen (in doelstellingen, inhoud of vormgeving) die op grond daarvan nodig zijn. Als vijfde element naast doelstellingen, inhoud, vormgeving en evaluatie kan de bekostiging van het onderwijs en wijze van besteding van onderwijsgelden onderscheiden worden. De omvang en besteding van financiële middelen voor onderwijs zijn een belangrijk thema in het onderwijsbeleid. Via de bekostiging kan - meer of minder direct en ook meer of minder expliciet bedoeld invloed uitgeoefend worden op (de doelstellingen, inhoud, vormgeving en evaluatie van) het onderwijs. Het budget van een instelling is immers een cruciale randvoorwaarde voor het functioneren van de instelling en de docenten en leerlingen daarbinnen. De formalisatie van de maatschappelijke kaders voor de vijf genoemde elementen (doelstellingen, inhoud, vormgeving, evaluatie en bekostiging van het onderwijs) krijgt gestalte in weten regelgeving waarin de wetgever onder meer aangeeft wie welke zaken bepaalt. Het gaat hier met andere woorden om een rolverdeling: C C C C C C

wie bepaalt de doelstellingen van het onderwijs, wie bepaalt de inhoud van het onderwijs, wie bepaalt de vormgeving van het onderwijs, wie bepaalt of onderwijsdoelen bereikt worden en of bijstellingen nodig zijn (evaluatie, kwaliteitsbewaking), wie bepaalt door wie het onderwijs bekostigd wordt en wie bepaalt hoe de middelen aangewend worden.

In weten regelgeving wordt niet alleen vastgelegd hoe de rolverdeling ten aanzien van het onderwijs is, maar (met inachtneming van de onderwijsvrijheid) ook wat de feitelijke doelstellingen,

24

inhouden, structuur/vormgevingskenmerken, evaluatiestandaarden en budgettaire kaders moeten cetera) van het onderwijs heeft, die actor heeft weten regelgeving als centraal instrument in handen met directe werking op het onderwijs. deel van die instrumenten is door de wetgever vastgelegd. De reflectie die de Raad in het vervolg van dit hoofdstuk geeft, vindt plaats binnen het hier actoren en hun invloed op aspecten van het onderwijs (5.2) volgt een reflectie op de instrumenten die de deelnemer (formeel) in handen heeft (5.3).

Reflectie op actoren en aspecten van het onderwijs In het navolgende wordt voor elk van de onderscheiden aspecten van het onderwijs eerst kort ze reflectie die teruggrijpt op het gestelde in de voorgaande hoofdstukken en die toegespitst wordt op de invloed van de deelnemer. Doelstellingen De algemene doelstellingen van het onderwijs worden omschreven in de afzonderlijke onderwijsopleiding nader gespecificeerd. In het basisonderwijs en voortgezet onderwijs bepaalt de wetgever de kerndoelen; het bestuur van een school kan daar onder bepaalde voorwaarden van afwijken Voor het educatie-gedeelte van de bve-sector bepaalt de overheid in samenspraak met de instellingen welke opleidingen voor welke doelgroepen worden aangeboden. De eindtermen voor het vavo de minister, de overige eindtermen educatie worden in principe vastgesteld door het bevoegd gezag (zie verder hierna onder het kopje bve-sector). een bestuur van werkgevers, werknemers en in voorkomende gevallen ook onderwijsinstellingen) volgens de WEB verantwoordelijk voor het opstellen en onderhouden van de kwalificatiestrucwelke eindtermen daarbij horen. Ook dragen de LOB’s opleidingen voor bekostiging voor bij de minister. overheidstoetsing van nieuwe opleidingen (op grond van advies door de ACO).

25

5. Reflectie

Primair onderwijs en voortgezet onderwijs In deze sectoren is de wetgever de hoofdactor wat betreft de formulering van doelstellingen. Mogelijkheden voor invloed van de deelnemer (i.c. de ouders) in deze lopen momenteel via de schoolkeuze (stemmen met de voeten), de medezeggenschap en in een aantal gevallen via het bestuur. Naar het oordeel van de Raad voldoen deze (collectief gerichte) mogelijkheden in grote lijnen, zij het dat de eerder gesignaleerde knelpunten met betrekking tot de informatie ten behoeve van de schoolkeuze en knelpunten rond de medezeggenschap68 een nadere bezinning verdienen (zie verder paragraaf 5.3). Voor het voortgezet onderwijs kan nog worden opgemerkt dat de keuze van de deelnemer tussen leerwegen en profielen (en voorheen vakkenpakketten) hem/haar in zekere zin invloed geeft op de doelstellingen, zij het hier niet gaat om de doelstellingen van de instelling als geheel maar om die van de persoonlijke onderwijsloopbaan. De ontwikkelingen op dit terrein zijn in volle gang en in dat licht acht de Raad eventuele overwegingen over een wijziging van de invloed van de deelnemer op dit moment voorbarig. Bve-sector De formulering van doelstellingen en eindtermen geschiedt zoals hiervoor is aangegeven bij educatie door lokale overheid en instellingen (op twee opleidingen na) en bij het secundair beroepsonderwijs door de landelijke organen. Uitgaande van een professionele opstelling van de diverse betrokken partijen kunnen deze geacht worden hieraan op adequate wijze gestalte te geven, dat wil zeggen rekening houdend met allerlei ontwikkelingen en met de belangen van de maatschappij, het bedrijfsleven, de deelnemer et cetera.69 In voorkomende gevallen zullen actoren die onvoldoende professioneel opereren op hun verantwoordelijkheden aangesproken moeten worden. De Inspectie van het onderwijs heeft in dit verband gesignaleerd dat het ontwikkelingsproces rond de kwalificatiestructuur en de eindtermen de komende jaren intensieve aandacht vergt.70 De Raad onderschrijft deze noodzaak. Eventuele overwegingen aangaande mogelijke wijzigingen in de systematiek als zodanig acht de Raad op dit moment niet aan de orde. Wanneer al overwegingen aan de orde zouden zijn, is een wijziging in de richting van (meer) invloed van de deelnemer in deze geen optie.

68

In hoofdstuk 3 zijn genoemd: geringe belangstelling en deskundigheid van de deelnemer, negatieve gevolgen van schaalvergroting voor het functioneren van de MR en inhoudelijk gezien een toenemend ongelijke verhouding tussen personeel en deelnemer.

69

Met het oog op legitimering van de eindtermen die niet via de WEB zijn geregeld is door een aantal landelijke organisaties onlangs de Stichting Landelijke Organisatie Educatie (LOE) in het leven geroepen. Deze stichting heeft tot taak eindtermen educatie vast te stellen en te adviseren over de kwalificatiestructuur educatie (Paschold, 1998).

70


26

Onderwijsraad, 980367/220, 1-7-1998

Hoger onderwijs Met betrekking tot het hoger onderwijs acht de Raad (net als bij de bve-sector) momenteel overwegingen over wijzigingen in de systematiek van formulering van doelstellingen niet aan de orde, in elk geval niet voor zover het de inbreng van deelnemer in deze betreft. 5.2.2 Inhoud en vormgeving Over de inhoud van het onderwijsprogramma zijn voorschriften in de onderwijswetgeving opgenomen. Hetzelfde geldt voor de voorwaarden over de vormgeving, met name wordt een minimum aantal uren te ontvangen onderwijs vermeld. De nadere uitwerking is aan de instellingen. Primair onderwijs en voortgezet onderwijs Net als hiervoor over de bepaling van doelstellingen is opgemerkt acht de Raad de bestaande instrumenten voor invloed van de deelnemer op de inhoud en vormgeving van het onderwijs voldoende. In aanvulling daarop merkt de Raad naar aanleiding van het studiehuis in het voortgezet onderwijs op dat de deelnemer in het studiehuis een nadrukkelijke verantwoordelijkheid krijgt voor het eigen leerproces. Voor overwegingen over verdere wijzigingen van de positie van de deelnemer is het te vroeg. Wel is een nadere bezinning op de huidige ontwikkelingen denkbaar, met name met het oog op de vraag of de deelnemer (met name de zwakkere leerling) voldoende toegerust is voor het functioneren binnen het studiehuis en of er voldoende garanties zijn voor een adequaat leerproces. De Raad heeft zich hierover in zijn advies over “De tweede fase vernieuwt” al uitgesproken en de vraagstelling blijft onverkort van belang nu het studiehuis feitelijk vorm krijgt. Bve-sector De regeling van de medezeggenschap volgens de WMO en meer nog de onderwijsovereenkomst zoals geregeld in de WEB bieden qua opzet mogelijkheden om als deelnemer in samenspraak met de instelling (en in het secundair beroepsonderwijs het bedrijfsleven als derde partner) zowel op collectief niveau als op individueel niveau de inhoud en vormgeving van het onderwijs mede te bepalen. Zowel met betrekking tot de instelling als de deelnemer zijn in dit kader opmerkingen te maken. Waar het gaat om de instelling kan deze, uitgaande van de gedachte van (de verdere ontwikkeling van) de professionele instelling/docent, geacht worden op adequate wijze in samenspraak met de andere betrokken actoren de inhoud en vormgeving van het onderwijs te bepalen. De knelpunten die momenteel in de praktijk gesignaleerd worden duiden er echter op dat dit uitgangspunt van de instelling/docent als professional niet altijd overeenkomt met de realiteit; denk onder meer aan calculerend gedrag van instellingen en aan een te gering beleidsvoerend vermogen in verhouding tot de toegewezen autonomie. Wat betreft de deelnemer wordt in beleidsmatige kring de vraag opgeworpen in hoeverre de positie van de deelnemer in de bve-sector zoals geregeld via de WMO en via de onderwijsovereenkomst conform de WEB, voldoende garanties biedt voor een heldere en adequate mede-bepaling door de deelnemer van inhoud en vormgeving van het onderwijs, in samenspraak met de andere betrok-

27

5. Reflectie

ken actoren (instelling, bedrijfsleven, lokale overheid). In de praktijk blijkt dat de deelnemer weliswaar in de positie van mede-bepaler wordt geplaatst, maar dat hij bepaald niet altijd in staat is daadwerkelijk als zodanig op te treden. De positie van de deelnemer ten opzichte van de instelling is over het algemeen zwak. Bovendien zijn er veel verschillen binnen de deelnemerspopulatie in de bve-sector, de een is mondiger dan de ander.71 Net als eerder met betrekking tot het studiehuis in het voortgezet onderwijs en met name de kwetsbare leerlingen daarbinnen is gezegd, kan ook hier voor de bve-sector worden opgemerkt dat de veranderingen in de positie van de deelnemer die momenteel gaande zijn, zich nog in een pril stadium van uitwerking in de praktijk bevinden. Echter, gezien de knelpunten die gesignaleerd worden acht de Raad een nadere bezinning toch op zijn plaats (zie ook paragraaf 5.3). Oplossingen voor de knelpunten in de relatie tussen deelnemer en instelling zullen naar het oordeel van de Raad vooral en op de eerste plaats gestalte dienen te krijgen via de weg van (vergroting van) de professionaliteit van de instelling/docent. Uitgaande van de gedachte van besturen op afstand dient dit proces primair aangestuurd te worden door het bve-veld zelf, ondersteund door de landelijke overheid. Een professionele instelling zal juist vanuit die professionaliteit in staat (moeten) zijn rekening te houden met de belangen/inbreng van de deelnemer in diverse opzichten. Daarnaast is denkbaar dat er mogelijkheden zijn om de deelnemer verder te ‘instrumenteren’ met het oog op zijn rol als mede-bepaler. Ook kan nagegaan worden welke mogelijkheden er zijn om de inbreng en belangen van de deelnemer via andere wegen/ instrumenten of via andere actoren dan de deelnemer zelf te garanderen. Hoger onderwijs Op collectief niveau heeft de deelnemer via de medezeggenschap (inclusief de opleidingscommissies) en het studentenstatuut geen zware instrumenten in handen om de inhoud en vormgeving van het aanbod in samenspraak met de instelling te bepalen. De inbreng via de medezeggenschap is beperkt, deels vanwege de regeling als zodanig en deels vanwege de werking ervan (geringe belangstelling van de kant van de student). Het studentenstatuut heeft vooral een vangnet-functie en is minder aan de orde bij de (mede)bepaling van de inhoud en vormgeving van het aanbod. Naast deze ‘controle achteraf’ zou een processturing/controle gesteld kunnen worden. Vanuit het uitgangspunt van de instelling als professionele organisatie kunnen binnen deze sector voldoende voorwaarden voor een adequate inbreng van de deelnemer gedurende het onderwijsproces aanwezig geacht worden. In dit licht en tevens uitgaande van de gedachte van besturen op afstand zullen naar het oordeel van de Raad oplossingen voor knelpunten die in de praktijk blijken op te treden, vooral en op de eerste plaats gestalte dienen te krijgen via de weg van (vergroting van) de

71

Hierbij zijn verschillende onderscheidingen binnen de deelnemerspopulatie van belang, denk onder meer aan het feit dat een deel van de deelnemerspopulatie minderjarig en leerplichtig is, dat een deel in het kader van inburgering van nieuwkomers verplicht is onderwijs te volgen, dat een deel geneigd zal zijn tot calculerend gedrag, dat er verschillen zijn tussen deelnemers in het vermogen substantieel bij te dragen aan de vormgeving van het eigen onderwijstraject, et cetera.

28

Onderwijsraad, 980367/220, 1-7-1998

professionaliteit van de instelling/docent. Dit proces dient primair aangestuurd te worden door het hoger onderwijs zelf, eventueel ondersteund/gestimuleerd door de landelijke overheid. Een professionele instelling zal juist vanuit die professionaliteit in staat (moeten) zijn rekening te houden met de belangen en inbreng van de deelnemer. Op individueel niveau zijn er in het hoger onderwijs minder wettelijk geregelde mogelijkheden voor inbreng van de deelnemer bij de bepaling van inhoud en vormgeving van het onderwijs. De ontwikkelingen zoals geschetst in hoofdstuk 4 wijzen wel op de wenselijkheid van meer op de persoon toegespitste uitwerkingen. De individuele arrangementen die inmiddels door verschillende instellingen met hun studenten worden uitgewerkt kunnen min of meer vergeleken worden met de onderwijsovereenkomsten zoals die in de bve-sector worden afgesloten. Een wettelijke verplichting acht de Onderwijsraad echter niet wenselijk, mede gezien de ervaringen in de bve-sector. 5.2.3 Evaluatie en kwaliteitsbewaking Waar het in het onderstaande gaat om evaluatie gaat het om de evaluatie van de prestaties van de leerlingen. Bij kwaliteitsbewaking gaat het om de bewaking van de deugdelijkheid van de instellingen. De evaluatiecriteria ten aanzien van de leerlingen zijn direct verbonden met de doelstellingen, kerndoelen, eindtermen en examenprogramma’s. In het basisonderwijs beoordeelt de directeur van de school (vaak mede op basis van CITO-gegevens) het bereikte niveau en de daarmee verbonden geschikheid van de leerling voor een bepaald type vervolgonderwijs. Dit schooladvies is formeel niet bindend voor de ouders, maar het vervolgonderwijs betrekt het schooladvies wel bij de toelating. In het voortgezet onderwijs is de beoordeling aan de school en zijn procedureregels opgenomen in de wet (wijze van opstellen, wijze van afname en beoordeling, en dergelijke). Het schoolonderzoek72 wordt qua vormgeving bepaald door de school, maar de inhoud wordt door de landelijke overheid vastgesteld. Het centraal examen wordt afgenomen aan de hand van door de landelijke overheid opgestelde toetsen (vastgesteld door de Centrale Examencommissie Vaststelling Opgaven (CEVO). In het secundair beroepsonderwijs en het hoger onderwijs is de evaluatie in handen van de instellingen en landelijke organen zelf en zijn in de wet voornamelijk procedurevoorwaarden opgenomen. In het educatie-gedeelte van de bve-sector bestaat de mogelijkheid om aan landelijke toetsen deel te nemen (Nederlands als tweede taal, examens voortgezet onderwijs). De beoordeling van de kwaliteit van de instelling betreft in de kern de mate waarin de instelling ervoor zorg draagt dat de leerlingen in staat gesteld worden de doelstellingen/ kerndoelen/ eindtermen te halen (uitgaande van hun startsituatie). Het toezicht op de deugdelijkheid van het onder-

72

Overigens kan worden opgemerkt dat het schoolonderzoek verdwijnt met de invoering van het studiehuis. Onder de nieuwe systematiek komt naast het centraal examen het schoolexamen te staan.

29

5. Reflectie

wijs is zoals wettelijk geregeld van oudsher in handen van de Inspectie van het onderwijs. Met name in de bve-sector en het hoger onderwijs hebben de instellingen steeds meer zelf een rol in de kwaliteitsbewaking. In de wet zijn randvoorwaarden opgenomen, denk aan het schoolplan (primair onderwijs en voortgezet onderwijs), het instellingsplan (hoger onderwijs) en de algemene opdracht zorg te dragen voor een stelsel van kwaliteitszorg (bve-sector en hoger onderwijs). De wijze waarop de instellingen deze kwaliteitszorg invullen is vervolgens voorwerp van (meta-)evaluatie door de Inspectie. Wanneer de activiteiten van de school in dit kader niet voldoen, dan overlegt de Inspectie hierover met het bevoegd gezag en zo nodig meldt zij het een en ander aan de minister, die uiteindelijk sancties kan opleggen (intrekking van de bekostiging en van het recht examens af te nemen). Daarnaast worden de prestaties van de instelling ook beoordeeld door de deelnemer. Via de regeling van de medezeggenschap, opleidingscommissies (ho), leerlingenstatuut (vo), studentenstatuut (ho), de onderwijsovereenkomst (bve) en het klachtrecht heeft de deelnemer formele mogelijkheden om het (onvoldoende) presteren van de instelling aan de orde te stellen. Ook de manier waarop de instelling de beoordeling van leerlingen uitvoert kan hierin betrokken worden. Primair onderwijs en voortgezet onderwijs Met betrekking tot de kwaliteitszorg van instellingen in beide sectoren acht de Raad een nadere bezinning gewenst op de informatie zoals die gepresenteerd wordt in de schoolgids en het schoolplan (po en vo) en de kwaliteitskaart (vo). Over de kwaliteitskaart heeft de Raad op 1 juli 1998 een zelfstandig advies uitgebracht. Met betrekking tot het voortgezet onderwijs acht de Raad bovendien een nadere bezinning wenselijk met betrekking tot de beoordeling van leerlingen. Hierbij wijst de Raad op de eerder ook in hoofdstuk 3 gesignaleerde tekortkomingen in de examenreglementen en de programma’s voor toetsing en afsluiting (PTA’s) zoals scholen die vastleggen. Met name elementen als strafmaatregelen, samenstelling en adres van de commissie van beroep en de organisatie van het examen worden onjuist of onvolledig omschreven. Bij de mavo- en VBO-examens op c- en d-niveau blijkt dat veel leraren hun PTA’s niet hebben aangepast en het voorschrift dat de vraagstellingen voor beide niveaus een eigen aard dienen te hebben, te omzeilen.73 De Raad concludeert dat de positie van de deelnemer in het voortgezet onderwijs op een aantal punten problematisch is. Het leerlingenstatuut ‘leeft niet’ bij de leerlingen. De examenreglementen en PTA’s hoeven in principe alleen ter inzage te liggen, er is voor de scholen geen verplichting om ze uit te delen aan de leerlingen (hoewel een aantal scholen dat laatste wel doet). In dit licht acht de Raad acht een nadere bezinning op oplossingen voor de gesignaleerde problemen gewenst. Daarbij kan gedacht worden aan 1) effectiever toezicht op de scholen met het oog op verbeteringen in de genoemde reglementen en PTA’s en 2) aan een betere informatievoorziening (door de scholen of andere instanties) ten behoeve van de leerlingen. De wenselijkheid van andere vormen van versterking van de positie van de deelnemer lijkt vooralsnog niet aan de orde. Met andere

73

Inspectie van het onderwijs (1997-14, 1998).

30

Onderwijsraad, 980367/220, 1-7-1998

woorden, de systematiek als zodanig behoeft naar verwachting geen wijziging. Bve-sector De onderwijsovereenkomst is in aanzet een instrument voor de deelnemer om de instelling op de kwaliteit van het onderwijs aan te spreken, maar de feitelijke werking is vooralsnog niet als zodanig. De Onderwijs- en Examenregelingen, die de basis zouden moeten vormen van de overeenkomsten, blijken bij veel opleidingen te ontbreken. Ook is gesignaleerd dat de dekkendheid en het niveau van de examens tekortkomingen vertonen en dat ook de vergelijkbaarheid in beoordeling te wensen overlaat.74 Nadere advisering zou gericht kunnen zijn op de werking van de onderwijsovereenkomst en op mogelijkheden om belangen van de deelnemer langs andere wegen/via andere actoren te garanderen. Een aandachtspunt daarbij zou kunnen zijn dat veel van de huidige instrumenten75 een beoordeling achteraf betreffen en/of vooral een vangnet zijn dat in werking treedt op het moment dat het misgegaan is. Bij betrokkenheid van de deelnemer in een eerder stadium kan met name gedacht worden aan zijn medebepalende rol inzake de inhoud en vormgeving van het aanbod (zie bij 5.2.2). Hoger onderwijs Wat betreft de examens in het hoger onderwijs worden net als bij het voortgezet onderwijs en de bve-sector problemen gesignaleerd, in dit geval met betrekking tot de afstudeerregelingen en de Onderwijs- en Examenregelingen.76 De Onderwijsraad acht de deelnemer in het hoger onderwijs echter voldoende toegerust om adequaat te kunnen handelen als zich problemen op dit terrein voordoen. Wat betreft de kwaliteitszorg is de inbreng van de student in het hoger onderwijs geregeld via de medezeggenschap; bovendien wordt hij gehoord door de visitatiecommissies en kan de student sinds enige jaren ook zitting nemen in visitatiecommissies. Verder raken studentenenquêtes steeds meer ingeburgerd als middel voor de instelling om vakken en docenten te evalueren. Hoewel voor de studenten niet altijd duidelijk is wat met deze informatie door de instelling wordt gedaan, hebben de evaluaties wel effect. Zo worden studentenenquêtes door de instellingen gebruikt in de functioneringsgesprekken met docenten.77 De Raad concludeert daarom dat ook op het terrein van de kwaliteitszorg in het hoger onderwijs de deelnemer voldoende toegerust is.

74

Inspectie van het onderwijs (1997, 1998).

75

Dat geldt niet alleen voor de instrumenten die de deelnemer in handen heeft, maar ook bijvoorbeeld voor het Inspectietoezicht en de mogelijkheid van bekostigingssancties door de rijksoverheid.

76

Inspectie van het onderwijs (1998-3, 1998-4, 1998).

77

Jongbloed en Weusthof (1998).

31

5. Reflectie

5.2.4 Bekostiging en besteding van financiële middelen De bekostiging van het onderwijs is een taak voor de landelijke overheid. Met name in het hoger onderwijs is sprake van een verschuiving in de kostenverdeling van overheid naar deelnemer. In bijlage 1 wordt deze ontwikkeling geïllustreerd. De minister kan bij overtreding van de bekostigingsvoorwaarden bekostigingssancties opleggen. Met betrekking tot het onderwijsachterstandenplan functioneert de lokale overheid als zodanig (inclusief de mogelijkheid tot inhouding van middelen) en schakelt deze zo nodig de landelijke overheid in, die dan zelf ook weer financiële sancties kan opleggen. Over de wijze van besteding beslist het bevoegd gezag, maar binnen de grenzen van de wet, met name de bekostigingsvoorwaarden. Desalniettemin zijn de onderwijsinstellingen in toenemende mate autonoom in de wijze van besteding van middelen, met name in de bve-sector en het hoger onderwijs, en ook steeds meer in het voortgezet onderwijs. De deelnemer heeft wat betreft de besteding van middelen slechts een marginale rol (adviesrecht in de MR). Wel heeft de deelnemer via de medezeggenschap inbreng bij de bepaling van de hoogte van de vrijwillige bijdrage en de besteding daarvan. Met name voor het hoger onderwijs merkt de Raad op dat de verschuiving in de kostenverdeling van overheid naar deelnemer niet terug te zien in een grotere directe zeggenschap van de deelnemer over de besteding van de middelen. Met name in de fase van de keuze van een opleiding en instelling zijn op dit punt winst verbeteringen wenselijk en mogelijk. Op deze invloed van de deelnemer wordt hierna verder ingegaan.

5.3

Reflectie op instrumenten

Informatie ten behoeve van de schoolkeuze Al in de fase van schoolkeuze en toelating beïnvloeden deelnemer en instelling elkaar. De deelnemer kan ‘kiezen met de voeten’ op grond van het beeld dat hij heeft van (de kwaliteit van) de instelling. De toegang tot instellingen is aan toelatingsvoorwaarden verbonden (met eisen over niveau en vakkenpakket) en bijzondere instellingen kunnen leerlingen op andere dan onderwijskundige gronden weigeren. Het verkrijgen van goede en vergelijkbare informatie om een keuze voor instelling en opleiding te kunnen maken is moeilijk. De meeste ouders/leerlingen zijn desalniettemin tevreden over hun schoolkeuze(mogelijkheden). In primair en voortgezet onderwijs is de afstand tot de school een belangrijk criterium, maar de (gepercipieerde) kwaliteit is ook van groot belang. Zeker hoger opgeleide ouders letten daar op. Geobjectiveerde informatie wordt vooral gebruikt om het beeld dat men op andere gronden al had, te bevestigen.78 In de bve-sector en het hoger onderwijs speelt de inhoud van de opleiding een belangrijke rol: de studiekeuze geeft richting aan de keuze van de instelling. In de bve-sector zijn de mogelijkheden

78

Laemers (1995); Teelken (1998).

32

Onderwijsraad, 980367/220, 1-7-1998

te kiezen tussen verschillende instellingen beperkt vanwege de schaalgrootte van de instellingen. Studenten in het hoger onderwijs zijn wat minder aan hun woonplaats gebonden en hebben daarmee in principe meer mogelijkheden om te kiezen tussen instellingen. Ze beschikken over verschillende informatiebronnen om een studie en instelling te kiezen. Eén daarvan is de (door het ministerie van OCenW gesubsidieerde) Keuzegids Hoger Onderwijs. In deze gids is onder meer per studierichting informatie opgenomen over de instellingen die de studie aanbieden, de inhoud en opzet van het programma, en over de onderwijskwaliteit. Het oordeel over de onderwijskwaliteit wordt voor een belangrijk deel gebaseerd op enquêtegegevens van studenten en informatie uit visitatierapporten. Op de kwaliteit en vergelijkbaarheid van deze basisgegevens valt echter het een en ander af te dingen. In het advies dat de Onderwijsraad in november 1997 heeft uitgebracht over het ontwerp HOOP 1998 stelt de Raad dat hij - mede gezien een aantal maatschappelijke ontwikkelingen - in beginsel niet afwijzend staat ten opzichte van een ‘ranking’-systeem op basis van een aantal indicatoren. Het instrumentarium daarvoor dient echter nog te worden ontwikkeld.79 Gezien de diversiteit aan informatiebronnen en -kanalen zijn ook vraagtekens te zetten bij de toegankelijkheid van die informatie: ziet de aanstaande student door de bomen het bos nog wel? Met name in het hoger onderwijs, waar de bijdrage van de student in de bekostiging inmiddels aanzienlijk is, is adequate en goed toegankelijke informatie een randvoorwaarde om de student zeggenschap te geven over de besteding van (deels zijn eigen) middelen. Medezeggenschap Tegen de achtergrond van de MUB, maar ook in verband met de evaluatie van de WMO 1992, is een discussie gaande over de vormgeving van de medezeggenschap.80 Voor de constructie van een ongedeelde medezeggenschap via een medezeggenschapsraad pleit onder meer de verwevenheid van de belangen van de deelnemers en het personeel waar het om het onderwijs gaat. Hier kan onder meer tegen ingebracht worden dat de meeste ouders/leerlingen steeds minder gemotiveerd en bovendien onvoldoende deskundig zijn om een substantiële bijdrage te leveren. Inspanningen gericht op de activering van hun motivatie en vergroting van deskundigheid zijn op zich denkbaar. Ze zijn noodzakelijk indien men belang hecht aan een actieve medezeggenschap en niet wil volstaan met het bieden van mogelijkheden alleen. Een ander punt is dat de belangen van onderwijsdeelnemers en personeel waar het om het onderwijs gaat wel verweven zijn, maar niet op alle terreinen. Gesteld kan worden dat beide groepen - zij het vanuit verschillend perspectief - belang hebben bij kwalitatief goed onderwijs. In verband met schaalvergroting en verder toenemende autonomie van instellingen (met name op het terrein van het personeelsbeleid) heeft het personeel in toenemende mate belangen die niet per se stroken met die van de onderwijsdeelnemer. Van Vught (1998) pleit voor een aanpassing van de WMO

79

Onderwijsraad, 1997(b). Overigens heeft ook de Inspectie van het onderwijs blijkens het Onderwijsverslag 1997 vraagtekens bij de kwaliteit van zelfstudies en visitaties (Inspectie van het onderwijs, 1998).

80

Zie onder meer Adviescommissie Medezeggenschap (1997); Onderwijsraad (1995(b)); Pors (1995, 1997); Smit & Claessen (1995, 1997(a)); Smit e.a. (1997); Voets & Rijkelaarsdam, (1996); Voorwinden (1992); Van Vught, (1998); Zoontjes (1994).

33

5. Reflectie

1992 met betrekking tot de instelling en bevoegdheden van een GMR. Deze lijn benadrukt de gemeenschappelijkheid van belangen. Een andere optie zou de gedeelde medezeggenschap zijn, een constructie die juist de niet-gemeenschappelijk belangen accentueert. Verdere reflectie door de Onderwijsraad zal vorm krijgen naar aanleiding van de beleidsreactie op de evaluatie van de WMO. Leerlingenstatuut In het leerlingenstatuut dat elke school voor voortgezet onderwijs om de twee jaar moet vaststellen, worden de rechten en plichten van de leerling omschreven, in elk geval in de vorm van ordevoorschriften, geschillenregelingen, regeling van de privacy, en regels ten aanzien van de kwaliteitsbewaking. In aanvulling hierop geven het examenreglement en de programma’s van toetsing en afsluiting weer hoe de afsluiting van de opleiding wordt vormgegeven en hoe daarbij de kwaliteitsbewaking is geregeld. In de praktijk blijkt het leerlingenstatuut niet te leven bij de leerlingen. Het examenreglement en de PTA’s vertonen diverse tekortkomingen. In dit verband zijn verbeteringen in de informatievoorziening ten behoeve van de leerling wenselijk. Met name echter zou ook gedacht moeten worden aan andere mogelijkheden om de belangen van de deelnemer te behartigen, met name via een effectiever toezicht op de scholen (zie paragraaf 5.2.3). Studentenstatuut nieuwe stijl In het gezamenlijke model-studentenstatuut van de VSNU, de HBO-raad en het ISO worden de contouren aangegeven van een integraal statuut waarbij zowel de in weten regelgeving bepaalde rechten van de student aan de orde komen als de onderwerpen die binnen elke instelling afzonderlijk nader ingevuld moeten worden. In de visie van de LSVb is het genoemde gezamenlijke model te zeer opsommend van aard, biedt het te weinig ruimte voor een eigen invulling door de instellingen en voegt het te weinig toe aan de rechtspositie van studenten en docenten. Met het eigen model probeert de LSVb een oplossing te bieden voor knelpunten zoals een mogelijke marginale invulling door de instelling, geringe toegankelijkheid voor de deelnemer (fysiek en qua leesbaarheid), onvoldoende actualiteit, onvoldoende afdwingbaarheid, en onvoldoende draagvlak en ongelijkwaardigheid van de contractspartijen. Van verschillende zijden is kritiek uitgeoefend op de wijziging van artikel 7.59 WHW, onder meer door de Onderwijsraad en de Raad van State. Ook bij de kamerbehandeling en in de handleiding bij het model van de LSVb (met onder meer een bijdrage van Pors) worden verscheidene mogelijke knelpunten genoemd die de feitelijke verbetering van de rechtspositie van de student zoals die met artikel 7.59 WHW beoogd wordt, in de weg kunnen staan. Onder meer worden de volgende knelpunten genoemd:81 een geringe toegankelijkheid van de vastgelegde rechten en plichten (statuut met verwij-

C

81

Zie ook onder meer Mommers & Van Zandvoort (1988); Pors (1993); Van Riel (1996); Storimans (1991).

34

Onderwijsraad, 980367/220, 1-7-1998

zingen naar andere documenten); een onvoldoende leesbaarheid van het statuut en de bijbehorende documenten; een marginale invulling van het statuut; mogelijke onvoldoende actualiteit; mogelijke onvoldoende haalbaarheid en feitelijke afdwingbaarheid; een te sterke juridisering en bureaucratisering; en desinteresse bij studenten voor hun rechten en plichten en de gevolgen van die desinteresse voor de feitelijke werking van het statuut.

C C C C C C

Het recent uitgevoerde onderzoek bevestigt dit beeld, maar laat tegelijkertijd zien dat de student bij problemen toch zijn weg weet te vinden. Zowel voor instellingen als studenten heeft het statuut vooral een functie als vangnet voor situaties waarin er problemen zijn. Ook in die situaties wordt doorgaans pas een beroep op het statuut gedaan als men niet in onderling overleg tot een oplossing is kunnen komen.82 Onderwijsovereenkomst Brussee (1995) benadrukt dat met de wettelijke regeling van het fenomeen onderwijsovereenkomst in de bve-sector nu weliswaar aan een aantal discussies een eind is gekomen, maar dat er ook weer nieuwe stof tot discussie is. Vervolgens noemt hij elf punten, onder meer betreffende: C het karakter van artikel 8.1.3 voor openbaar en bijzonder onderwijs, C het feitelijke bereik van het artikel, C de verhouding tussen leerplicht van de deelnemer en de hoedanigheid van contractspartij, C de verhouding tussen onderwijsovereenkomst (deelnemer - bevoegd gezag) en het educatiecontract (bevoegd gezag - gemeente), en C eventuele invoering van een onderwijsovereenkomst in andere sectoren van het onderwijs. Andere discussiepunten c.q. knelpunten die genoemd kunnen worden zijn dezelfde als die hiervoor bij de bespreking van het studentenstatuut ‘nieuwe stijl’ zijn genoemd. Voor de bve-sector is in versterkte mate een knelpunt dat de onderwijsovereenkomst een in zekere zin gelijkwaardige positie veronderstelt tussen de contractpartners (vóór en na het afsluiten van de overeenkomst). Uit dien hoofde zou aan de instelling een inspanningsverplichting toegeschreven kunnen worden om de deelnemer als contractspartij (meer) gelijkwaardig aan de instelling te maken. Een punt dat in dit verband een nadere beschouwing behoeft is de vraag of de deelnemer feitelijk in staat is met de onderwijsovereenkomst in de hand of met andere instrumenten - als partner van de instelling op te treden.

82


35

5. Reflectie

Volgens de Inspectie van het onderwijs beschikten eind 1997 vrijwel alle instellingen over modelovereenkomsten, maar ontbreken voor veel beroepsopleidingen de onderwijsen examenregelingen (OER) (voor educatie zijn deze per april 1998 ook verplicht).83 De Raad constateert dat daarmee een belangrijke basis van de onderwijsovereenkomst ontbreekt. Uit recent onderzoek84 blijkt dat de meeste instellingen standaardmodellen hanteren en daarbij een formeel taakgebruik hanteren. Nog nauwelijks wordt een schriftelijke of mondelinge toelichting bij de overeenkomsten gegeven. Dit leidt tot de conclusie dat de overeenkomsten zoals die momenteel worden afgesloten de deelnemer niet die inbreng geeft op het onderwijs die ermee beoogd was. Verwacht wordt wel dat in de toekomst bepaalde onderwerpen uit de overeenkomst meer naar voren komen, met name de lesuitval, het lesverzuim en de beoordeling van deelnemers. Verder wordt opgemerkt dat de overeenkomsten een aanzienlijke administratieve last vormen voor de instellingen. Mede in verband hiermee, maar ook met het oog op de toegankelijkheid van de stukken, wordt door een aantal instellingen gepoogd de overeenkomst te vereenvoudigen.85 In een aantal gevallen betekenen die vereenvoudigingen dat de zelfstandige leesbaarheid van de overeenkomst beperkt wordt. Overigens wordt gesignaleerd dat inzicht in de aantallen daadwerkelijk afgesloten overeenkomsten in een aantal gevallen ontbreekt. Hoewel het hier pas de eerste ervaringen met het nieuwe instrument ‘onderwijsovereenkomst’ betreft, baren deze indicaties de Raad toch zorg. Deze zorg wordt versterkt door de in hoofdstuk 4 gemaakte opmerkingen over professionaliteit van instellingen en door diverse rapporten over de kwaliteit en de toegankelijkheid van het onderwijs in de bve-sector. Wat betreft de professionaliteit van instellingen is in paragraaf 4.3 aangegeven dat de ruimte voor professioneel en autonoom handelen sterk wordt ingekaderd door diverse contextfactoren (weten regelgeving, optreden van andere actoren) en door beperkte financiële kaders. Wat betreft de kwaliteit van het onderwijs heeft onder meer de Inspectie van het onderwijs herhaaldelijk knelpunten gesignaleerd. Met name gaat het om te veel lesuitval, te veel verzuim en voortijdige uitval van leerlingen, onvoldoende studiebelastinguren, onvoldoende maatwerk en studeerbaarheid, een te laag niveau van examens, onvoldoende externe legitimering en onvoldoende aandacht voor de wijze van kwalificering in het algemeen. Wat betreft de toegankelijkheid wordt door de Inspectie en anderen gesignaleerd dat instellingen ertoe neigen om de toegankelijkheid voor bepaalde groepen deelnemers te beperken. Dit hangt samen met doelgroepenbeleid van de landelijke en lokale overheden, onder meer gericht op inten-

83


84


85

Voorbeelden van dergelijke vereenvoudigingen zijn: overheveling van algemene bepalingen naar een deelnemersstatuut en het werken met een voorblad met de kern van de overeenkomst en alle handtekeningen.

36

Onderwijsraad, 980367/220, 1-7-1998

sivering van NT2-programma’s, inburgering van nieuwkomers en voorrang voor langdurig werklozen.86 Voor een deel ook spelen veranderingen in de financieringssystematiek een rol. De bekostiging wordt gebaseerd op trajecten die met kwalificaties afgerond zijn. Niet-kwalificerende trajecten, waaronder zogeheten oriëntatie- en schakelprogramma’s en vormingswerk, vallen buiten deze systematiek. Hoewel instellingen wel zelf ruimte voor dergelijke programma’s kunnen scheppen, bestaat ook de neiging om deelnemers waarbij de kans op een gekwalificeerde afsluiting geringer is, buiten de deur te houden of op een lager niveau onderwijs te laten volgen dan ze vroeger gedaan zouden hebben. Daarmee is de bve-sector in de praktijk niet zo drempelloos als formeel is geregeld.87 De gedachte dat de deelnemer met de onderwijsovereenkomst een instrument in handen heeft waarmee hij als 'countervailing power' kan optreden (bij een terugtredende overheid), is vooralsnog niet in overeenstemming met de praktijk. De zwakke positie van de deelnemer in de bve-sector in verhouding tot de instelling baart de Onderwijsraad dermate zorgen dat hij een nadere bezinning op deze problematiek op korte termijn wenselijk acht. Overigens wordt opgemerkt dat aan de onderwijsovereenkomsten ook vanuit het perspectief van de instellingen problemen kleven, met name waar het gaat om de administratieve last. Bij oplossingen denkt de Raad niet zozeer aan nadere regelgeving of aan andere instrumenten in handen van de deelnemer. Eerder zal gedacht moeten worden aan het meer nadrukkelijk aanspreken van instellingen op hun professionaliteit. Een voorwaarde daarvoor is dat instellingen een duidelijk oriëntatiepunt hebben. In dit kader is een herbezinning op (het ontbreken van) deugdelijkheidseisen ten aanzien van de inrichting van het onderwijs wenselijk. Ook andere mogelijkheden om professioneel gedrag van instellingen te stimuleren zijn te overwegen. Het inbouwen van prikkels in de bekostigingssystematiek, een beter toezicht op de kwaliteitszorg en een betere facilitering van instellingen zijn instrumenten die dit doel kunnen dienen. Hoewel de WEB nog maar kort van kracht is een op een aantal punten nog geen resultaten verlangd kunnen worden, zou met de evaluatie van de WEB niet gewacht moeten worden tot het wettelijk verplichte moment in 2001. In het hoger onderwijs is de mogelijke explicitering van rechten en plichten in onderwijsovereenkomsten op individuele basis tussen student en instelling (naar analogie met de bve-sector) naar het oordeel van de Raad een onderwerp dat door het onderwijsveld in eerste instantie zelf ter hand genomen kan worden wanneer daar behoefte aan bestaat. Instrumentering van de student via wettelijk geregelde overeenkomsten is voor deze sector volgens de Raad nog geen beleidsthema

86

Inspectie van het onderwijs (1997); Brink, Van Rossum, Visser & Van den Berg (1997, 111-121);

87

Van den Broek d’Obrenan (1997); Inspectie van het onderwijs (1998); Van Eijndhoven & Vlug (1998).

37

5. Reflectie

voor de landelijke overheid. Wat betreft het klachtrecht ziet de Raad momenteel geen fundamentele knelpunten die nadere regulering vereisen. Wel geeft te denken dat aan het collectieve klachtenrecht zoals dat onder de MUB is geregeld momenteel binnen de instellingen nog weinig waarde gehecht wordt.88

88

Klankbordgroep Invoering MUB (1998).

38

Onderwijsraad, 980367/220, 1-7-1998

6

SAMENVATTING EN CONCLUSIES

6.1

Gevolgde procedure

De adviesvraag De Onderwijsraad is door het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCenW) gevraagd een beleidsontwikkelend advies over de positie van de onderwijsdeelnemer uit te brengen. Aanvankelijk betrof de adviesvraag alleen het hoger onderwijs, met name het studentenstatuut. In overleg met het ministerie is de adviesvraag verbreed. Afgesproken is dat de Raad in eerste instantie een verkennende rapportage met een brede analyse van de positie van de deelnemer uitbrengt. Thema’s die in deze verkenning aan de orde zouden moeten komen zijn ‘rechten en plichten van de onderwijsdeelnemer’ en de mogelijke rol van de deelnemer in het kader van kwaliteitsbewaking van het onderwijs. Hierbij wordt onder deelnemer aan het onderwijs verstaan: studenten, cursisten, leerlingen c.q. hun wettelijke vertegenwoordigers (ouders/ verzorgers van minderjarigen). Als centrale vraag voor dit advies is derhalve geformuleerd: Welke zijn de mogelijkheden en begrenzingen van veranderingen in de positie van de deelnemer? Aanpak Om een beeld te krijgen van de positie van de deelnemer in de verschillende sectoren van het onderwijs is eerst een beschrijving gemaakt van de huidige weten regelgeving en actuele beleidsontwikkelingen en van de werking van deze instrumenten in de praktijk. Ook is een inventarisatie gemaakt van de determinanten van het beleid en van verdere beleidsontwikkelingen. Vervolgens is op basis van deze gegevens een reflectie gepleegd op de positie van de deelnemer in relatie tot andere actoren en hun invloed op verschillende aspecten van het onderwijs. De conclusies uit deze reflectie vormen het uiteindelijke advies van de Onderwijsraad.

6.2

Achtergrond

Wet- en regelgeving De beschrijving van de huidige en weten regelgeving aangaande de positie van de deelnemer en van de actuele beleidsontwikkelingen op dit terrein heeft betrekking op de volgende onderwerpen: S de informatievoorziening ten behoeve van de school- en studiekeuze (in alle sectoren van het onderwijs);

39

6. Samenvatting en conclusies

S S S S

de medezeggenschap en de (niet wettelijk geregelde, maar wel toegestane) deelname aan het bestuur (in alle sectoren); het leerlingen- en studentenstatuut en daaraan gerelateerde regelingen (voortgezet onderwijs en hoger onderwijs); de onderwijsovereenkomsten en daaraan gerelateerde regelingen (bve-sector) en het klachtrecht (expliciet wettelijk geregeld in alle sectoren uitgezonderd de bve-sector).

Huidige praktijk De beschrijving van de werking van de hiervoor genoemde instrumenten in de praktijk is gebaseerd op beschikbare onderzoeksgegevens. De belangrijkste knelpunten die in de praktijk blijken op te treden zijn: S onvoldoende objectieve en kwalitatief goede informatie ten behoeve van de school- en studiekeuze, S een geringe belangstelling van de kant van de deelnemer voor medezeggenschap, S een geringe kennis van de deelnemer van zijn rechten en plichten zoals omschreven in het leerlingen- en studentenstatuut, en onvolkomenheden in examenreglementen, programma’s van toetsing en afsluiting en onderwijsen examenregelingen S een nog geringe betekenis van de onderwijsovereenkomst in de bve-sector. Determinanten van beleid De Onderwijsraad ziet de volgende ontwikkelingen in de samenleving en in het onderwijs als determinanten van het beleid en verdere beleidsontwikkelingen aangaande de positie van de deelnemer: Demografische en sociaal-culturele ontwikkelingen. Met name gaat het om individualisering, toenemende sociale diversiteit en ongelijkheid, toenemende variëteit aan samenlevingsvormen, toenemende culturele verscheidenheid en een behoefte aan meer sociale cohesie. Technologisering en veranderingen op de arbeidsmarkt. Het gaat hierbij met name om het groeiend belang van kennis en informatie- en communicatietechnologie (ICT), verschuivingen tussen functiecategorieën, verschuivingen in opleidingsvereisten en het toenemende belang van permanente scholing. Veranderingen in het denken over bestuur en beleid. In de jaren tachtig zijn in het overheidsbeleid op gang gebracht: decentralisatie, herbezinning op de taak van de overheid, deregulering, reorganisatie van de rijksdienst, vermindering van de omvang van de rijksdienst en privatisering. Deze ontwikkelingen zijn in het onderwijsbeleid tot uitdrukking gekomen in een veranderende rol van de centrale overheid en een versterking van de positie van de lokale overheid, besturen en marktpartijen. De veranderde rol van de centrale overheid is te kenschetsen als deregulering op bepaalde terreinen (waaronder personeelsbeleid) en (re)regulering op andere terreinen (denk aan kerndoelen, profielen, leerwegen mavo/VBO).

40

Onderwijsraad, 980367/220, 1-7-1998

Veranderingen in de onderwijsdeelname. Onder meer door de verlenging van schoolloopbanen is de deelnemer gemiddeld genomen steeds ouder geworden. Verder is sprake van een groeiende onderwijsdeelname van leerlingen met verschillende sociale achtergronden (externe democratisering) en is de groepssamenstelling binnen de scholen heterogener geworden. Veranderingen in het onderwijsaanbod. De afgelopen decennia is het onderwijsaanbod inhoudelijk steeds verder gedifferentieerd. De laatste jaren heeft de overheid verschillende (re)integrerende trajecten opgezet, onder meer om regulier onderwijs en speciaal onderwijs weer dichter bij elkaar te brengen en om leerwegen in het voortgezet onderwijs, de bve-sector en het hoger onderwijs meer te structureren. Ook de vormgeving van het onderwijsaanbod heeft een ontwikkeling doorgemaakt. Met name is sprake van flexibilisering om meer rekening te kunnen houden met verschillende wensen en behoeften van individuele deelnemers. Veranderende kostenverdeling. De laatste jaren is de verdeling van kosten van het onderwijs verschoven tussen overheid en onderwijsdeelnemer, met name in het onderwijs na de leerplichtige leeftijd. De kosten zijn namelijk steeds meer bij deelnemer komen te liggen. Denkbaar is dat hierdoor de toegankelijkheid van het onderwijs wordt belemmerd. In de bve-sector speelt bovendien een rol dat de toegang tot deze (formeel drempelloze) voorziening in toenemende mate bepaald wordt door prioriteiten die de lokale overheid en de instellingen leggen bij bepaalde doelgroepen. Ook de outputbekostiging bedreigt in een aantal gevallen de toegankelijkheid, met name voor zwakkere groepen. Organisatorische veranderingen: Met name gaat het hierbij om schaalvergroting van instellingen en professionalisering van instellingen en docenten.

6.3

Reflectie

6.3.1 Kader Rond en binnen het onderwijs zijn a) verschillende actoren actief die in meer of mindere mate invloed hebben op b) verschillende aspecten van het onderwijs. Daarvoor hebben zij c) verschillende instrumenten ter beschikking. ad a) Actoren zijn de overheid, andere instituties en geledingen binnen de samenleving, het bedrijfsleven, onderwijsinstellingen, docenten en deelnemers. Samen vormen zij een dynamisch krachtenveld. ad b) Als aspecten van het onderwijs worden hierbij onderscheiden: de schoolkeuze en toelating, de doelstellingen van het onderwijs, de inhoud, de vormgeving, de evaluatie, de bekostiging en de besteding van middelen. ad c) De instrumenten die de deelnemer formeel ter beschikking heeft zijn in het voorgaande genoemd. Andere actoren beschikken deels over dezelfde, deels over andere instrumenten.

41


Deze drie invalshoeken komen hierna als volgt aan de orde. Eerst wordt een reflectie gegeven vanuit de invalshoeken van actoren (met name de deelnemer) en aspecten van het onderwijs (6.3.2). Daarna volgt een reflectie op de instrumenten die de deelnemer in handen heeft (6.3.3). De conclusies die de raad trekt op basis van deze reflecties komen terug in paragraaf 6.4. 6.3.2 Reflectie op actoren en aspecten van het onderwijs Met betrekking tot de doelstellingen van het onderwijs is de invloed van de deelnemer beperkt. In het primair en voortgezet onderwijs heeft de overheid het primaat via kerndoelen, eindtermen en exameneisen. In de bve-sector bepalen de landelijke organen welke beroepsopleidingen worden aangeboden en welke eindtermen daarbij horen. In het hoger onderwijs zijn de instellingen in hoge mate autonoom. Een verschuiving in de rolverdeling tussen diverse actoren wat betreft het bepalen van de doelstellingen van het onderwijs acht de Raad op dit moment niet aan de orde, in elk geval niet als het gaat om de inbreng van de deelnemer in deze. De invloed van de deelnemer op de inhoud en vormgeving van het onderwijs dat hij ontvangt is beperkt, zeker in het primair onderwijs en in de eerste fase van het voortgezet onderwijs. Gezien het belang van de toerusting van burgers in onze samenleving is het primaat van de overheid en de onderwijsinstellingen in deze op zijn plaats. In de tweede fase van het voortgezet onderwijs, in de bve-sector en het hoger onderwijs krijgt/ heeft de deelnemer een nadrukkelijker inbreng bij de inhoud en vormgeving van het onderwijs, met name zijn eigen leerweg. Deze gezamenlijke betrokkenheid van verschillende actoren veronderstellen professionaliteit van instellingen en docenten en het vermogen van de deelnemer tot een adequate inbreng. Beide veronderstellingen zijn momenteel niet altijd in overeenstemming met de realiteit. Met name vertonen instellingen niet alleen professioneel maar ook calculerend gedrag, hetgeen meebrengt dat niet steeds de belangen van de deelnemer voldoende in aanmerking worden genomen (denk bijvoorbeeld aan lesuitval). Verder zijn niet alle deelnemers in gelijke mate toegerust om de juiste keuzes te maken (onvoldoende keuzevaardigheden, calculerend gedrag). Met het oog op de zwakke positie van de doelgroep van het secundair beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie acht de Raad een nadere bezinning op de deelnemer als medebepaler van inhoud en vormgeving van zijn leerweg op zijn plaats. Hierop wordt hierna bij de reflectie op instrumenten (6.3.3) en in de paragraaf met conclusies (6.4) nader ingegaan. Met betrekking tot de evaluatie van het onderwijs is een onderscheid te maken tussen de beoordeling van onderwijsresultaten van leerlingen enerzijds en de beoordeling van de kwaliteit van de instellingen anderzijds. De toetsing van leerresultaten van leerlingen is direct verbonden met de doelstellingen, kerndoelen, eindtermen en examenprogramma’s. De Inspectie van het onderwijs signaleert in verschillende onderwijssectoren tekortkomingen in de examenreglementen, de programma’s voor toetsing en afsluiting, dekkendheid en niveaus van examens, beoordelingsmaatstaven, onderwijs-

42

Onderwijsraad, 980367/220, 1-7-1998

en examenregelingen en en afstudeerregelingen.89 Met name in het voortgezet onderwijs en de bve-sector vindt de Raad deze constateringen problematisch gezien de positie van de deelnemer in die sectoren. De kwaliteitsbewaking van instellingen is van oudsher via het toezicht op de deugdelijkheidseisen in handen van de Inspectie van het onderwijs. In het hoger onderwijs en meer nog in de bve-sector hebben de instellingen in toenemende mate ook een rol toegewezen gekregen bij de bewaking van de eigen kwaliteit. De wijze waarop de instellingen deze kwaliteitszorg invullen is vervolgens voorwerp van (meta-)evaluatie door de Inspectie. De rol van de deelnemer bij de kwaliteitszorg is op bepaalde punten duidelijk en direct (docentbeoordelingen), maar is overigens vooral indirect (medezeggenschap) of heeft de vorm van een vangnet (statuten, overeenkomsten, klachtrecht). Over het geheel genomen zijn er diverse instrumenten, maar de feitelijke inbreng die de deelnemer heeft is beperkt. Met name heeft de Raad bedenkingen bij de werking van de onderwijsovereenkomsten in de bve-sector (zie verder onder 6.3.3 en 6.4). Over de bekostiging en de bijdrage van de deelnemer heeft de Raad geen fundamentele opmerkingen. Hetzelfde geldt voor de besteding van middelen en de inbreng van de deelnemer daarbij, afgezien van de opmerking dat in het hoger onderwijs de verschuiving in de kostenverdeling van overheid naar deelnemer momenteel niet terug te zien is in een grotere directe zeggenschap van de deelnemer over de besteding van de middelen. In de fase van de keuze van een opleiding en instelling is die inbreng te versterken, met name via een betere informatievoorziening. 6.3.3 Reflectie op instrumenten Al in de fase van de schoolkeuze beïnvloeden deelnemer en instelling elkaar. De deelnemer kan ‘kiezen met de voeten’. Mede vanwege demografische ontwikkelingen (minder leerlingen in bepaalde leeftijdscategorieën) bevinden de onderwijsinstellingen zich in toenemende mate in concurrentie tot elkaar in ‘de strijd om de leerling’. De objectiviteit en kwaliteit van de informatie voor aanstaande deelnemers kan daardoor in het gedrang komen. Verder draagt de output-bekostiging bepaalde risico’s in zich wat betreft de toegankelijkheid voor zwakkere groepen. Mogelijk zal de invoering van schoolgids verbetering brengen in de informatie over het primair en voortgezet onderwijs. Of ook de zogenaamde kwaliteitskaart voor het voortgezet onderwijs hieraan kan bijdragen, moet worden afgewacht. Dat hangt af van de vorm en inhoud daarvan.90 In de bve-sector ontbreekt een dergelijk instrumentarium, terwijl bovendien de schoolkeuze beperkt is als gevolg van de schaalvergroting in die sector. De toegankelijkheid tot deze formeel drempelloze voorziening lijkt in toenemende mate bedreigd te worden. Als gevolg van het doel-

89

90

Zie hiervoor verschillende rapporten van de Inspectie van het onderwijs (1997-14; 1997-15; 1998-3; 1998-4) en het Onderwijsverslag over het jaar 1997 (Inspectie van het onderwijs, 1998). Zie ook het advies van de Raad over de kwaliteitskaart (Onderwijsraad, 1 juli 1998).

43


groepenbeleid van gemeenten en instellingen krijgen bepaalde groepen prioriteit boven andere. Verder staan de output-bekostiging en de toegankelijkheid op gespannen voet met elkaar. Leerlingen waarbij de kans relatief groot is dat ze een traject niet met een kwalificatie zullen afronden, worden minder vaak toegelaten of toegelaten onder de voorwaarde (vastgelegd in de onderwijsovereenkomst) dat ze binnen enkele maanden voldoende vorderingen hebben gemaakt. In het hoger onderwijs is wel veel informatie beschikbaar om tot een school- en studiekeuze te kunnen komen, maar de objectiviteit, kwaliteit en toegankelijkheid van die informatie behoeft verbetering. Net als in de bve-sector zet ook hier de outputbekostiging en de strijd om de gunst van de potentiële deelnemer de objectiviteit en kwaliteit van de informatie van de kant van de instellingen onder druk. De toegankelijkheid kan verbeterd worden indien relevante informatie uit verschillende bronnen gezamenlijk zou worden aangeboden. Samengevat is het standpunt van de Raad over de informatie ten behoeve van de schoolkeuze dat de ontwikkelingen rond de schoolgids in het primair en voortgezet onderwijs in het verband van dit advies over de positie van de deelnemer geen nadere uitwerking behoeft. De Raad heeft zich in 1996 al uitgelaten over de schoolgids en heeft daarbij onder kanttekeningen geplaatst bij de objectiviteit en vergelijkbaarheid van gegevens, met name wanneer achtergrondgegevens ontbreken. Hetzelfde kan worden opgemerkt over de kwaliteitskaart. Hoewel deze vormen van informatievoorzieningen op interpretatieproblemen kunnen stuiten, acht de Raad het wenselijk dat ook voor het hoger onderwijs een dergelijk instrumentarium ter beschikking komt, met objectieve, kwalitatief goede en toegankelijke informatie (zie hiervoor en zie tevens de conclusies). In de bve-sector is de problematiek rond de school- en studiekeuze van een andere orde, daar roept vooral de toegankelijkheid van het onderwijs als zodanig vraagtekens op. Het tweede instrument in handen van de deelnemer dat hier besproken wordt is de medezeggenschap. Geconstateerd wordt dat de medezeggenschap kampt met een gebrek aan interesse en kennis van de kant van de deelnemer. Vanuit dit perspectief behoeft het instrumentarium als zodanig naar het oordeel van de Raad geen wijziging. Een geringe participatie van de deelnemer is niet zonder meer problematisch, in elk geval niet zodanig dat nadere regulering door de overheid noodzakelijk zou zijn. Wel zijn mogelijk - in het licht van schaalvergroting, autonomievergroting van instellingen en toenemende divergentie tussen de belangen van personeel en deelnemer - bijstellingen in de regeling van de medezeggenschap te overwegen. De Onderwijsraad ziet geen dringende noodzaak om deze thematiek reeds nu voor verdere advisering in het verlengde van dit verkennende advies over de positie van de deelnemer op te voeren. De problematiek rond de medezeggenschap zal te zijner tijd aan de Raad worden voorgelegd in het kader van de beleidsreactie van de minister naar aanleiding van de evaluatie van de Wet Medezeggenschap Onderwijs 1992. In dat verband zal de Raad een nadere reflectie kunnen plegen. In het wetenschappelijk onderwijs worden in verband met MUB enige invoeringsproblemen gesig-

44

Onderwijsraad, 980367/220, 1-7-1998

naleerd. De omschakeling van medebestuur naar medezeggenschap is op instellingsniveau qua bestuursstructuur gerealiseerd, maar de organisatiecultuur is nog niet zover gevorderd en verder is op faculteits- en opleidingsniveau nog veel werk te verzetten. Gezien de recente datum van inwerkingtreding van de MUB is het echter nog te vroeg om daarover nadere uitspraken te kunnen doen. De leerlingenstatuten in het voortgezet onderwijs zijn bij veel deelnemers onbekend en de belangstelling ervoor is gering. Het examenreglement en de programma’s van toetsing en afsluiting (PTA’s) vertonen diverse tekortkomingen. Op grond hiervan constateert de Raad dat verbeteringen in de informatievoorziening over de inhoud van deze documenten ten behoeve van de leerling wenselijk zijn (te geven door scholen of andere instanties). Daarnaast zijn er andere mogelijkheden om de belangen van de deelnemer te behartigen, met name via een effectiever toezicht op de scholen. Ook het studentenstatuut nieuwe stijl in het hoger onderwijs geniet geen brede belangstelling onder studenten. De Raad ziet dit niet automatisch als problematisch. De uitgevoerde inventarisatie van statuten wijst niet op knelpunten die nadere regulering door de overheid vereisen. Instellingen en deelnemers zijn naar verwachting voldoende in staat in samenspraak waar nodig verbeteringen aan te brengen, met name wat betreft de bekendheid met en de toegankelijkheid en leesbaarheid van de statuten. Ook geconstateerde onvolkomenheden in de afstudeerregelingen en in de Onderwijsen Examenregelingen vergen volgens de Raad geen ingrepen van de kant van de overheid. Onderwijsovereenkomsten zijn momenteel alleen voor de bve-sector wettelijk geregeld. De eerste ervaringen met deze overeenkomsten wijzen uit dat de positie van de deelnemer en de positie van de instelling dermate verschillen dat nauwelijks gesproken kan worden van een overeenkomst tussen gelijkwaardige contractpartners. Gewezen wordt op de beperking in keuze tussen instellingen, de feitelijke eisen die de instellingen - onder druk van de outputfinanciering - bij de toelating stellen, de (deeltijd)leerplicht, de plicht tot inburgering van nieuwkomers, een geringe informatie voor de deelnemer over de inhoud en betekenis van de overeenkomst, twijfels over de mate waarin de deelnemer in staat is om op adequate wijze in samenspraak met de instelling zijn leertraject in te vullen, en een geringe afdwingbaarheid van de contracten (bijvoorbeeld bij lesuitval). De gedachte dat de deelnemer met de onderwijsovereenkomst een instrument in handen heeft waarmee hij als 'countervailing power' kan optreden (bij een terugtredende overheid), is vooralsnog niet in overeenstemming met de praktijk. De zwakke positie van de deelnemer in de bve-sector in verhouding tot de instelling baart de Onderwijsraad dermate zorgen dat hij een nadere bezinning op deze problematiek op korte termijn wenselijk acht. Overigens wordt opgemerkt dat aan de onderwijsovereenkomsten ook vanuit het perspectief van de instellingen problemen kleven, met name waar het gaat om de administratieve last. Oplossingen zullen waarschijnlijk niet zozeer gevonden kunnen worden in nadere regelgeving of

45


andere instrumenten in handen van de deelnemer. Eerder zullen instellingen nadrukkelijker moeten worden aangesproken op hun professionaliteit. Van de instellingen wordt veel verwacht in het kader van de WEB, maar de doelen waarnaar gestreefd zou moeten worden zijn niet altijd helder. Om instellingen een duidelijk oriëntatiepunt te bieden is een herbezinning op (het ontbreken van) deugdelijkheidseisen ten aanzien van de inrichting van het onderwijs wenselijk. Daarnaast zijn er ook andere mogelijkheden om de professionaliteit van instellingen te versterken. Met de evaluatie van de WEB zou niet gewacht moeten worden tot het wettelijk verplichte moment. Wat betreft het klachtrecht ziet de Raad momenteel geen fundamentele knelpunten die nadere regulering vereisen. Wel geeft te denken dat aan het collectieve klachtenrecht zoals dat onder de MUB is geregeld momenteel binnen de instellingen nog weinig waarde gehecht wordt.

6.4

Conclusies

Naar het oordeel van de Onderwijsraad zijn in het primair onderwijs momenteel geen substantiële knelpunten aan te wijzen die nadere regulering door de overheid vereisen, althans niet vanuit de positie van de deelnemer gezien. In het voortgezet onderwijs heeft de Raad enige zorgen in verband met de leerlingenstatuten, examenreglementen en programma’s van toetsing en afsluiting. Met betrekking tot het hoger onderwijs concludeert de Raad dat de informatievoorziening ten behoeve van de keuze van een studie en een instelling verbetering behoeft. Een transparant aanbod is een voorwaarde om een adequate keuze te maken. Het aanbod is de afgelopen jaren overzichtelijker geworden als gevolg van herstructeringen, dit proces is nog gaande. Echter met name op het punt van de volledigheid en objectiviteit van de informatievoorziening over opleidingen en instellingen zijn nog verbeteringen wenselijk. De Raad denkt hierbij met name aan een betere benutting van al beschikbare gegevens. De analyse en presentatie van deze gegevens dienen bij voorkeur in handen te zijn van een onafhankelijk instantie en niet door een van de direct betrokken partijen (instellingen en studenten). Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan het LDC, Expertisecentrum voor loopbaanvraagstukken, dat momenteel al de Studiegids hoger onderwijs uitbrengt met beschrijvingen van de inhoud en vormgeving van opleidingen. Wat betreft het type gegevens gaat het met name om gegevens over de opleidingen zelf en over de arbeidsmarktkansen na afronding van de studie. Een nadere aanduiding van de soorten gegevens en de wijze van verzameling ervan valt buiten het bestek van het voorliggende advies. Wel is duidelijk dat deze gegevens op regionaal niveau op een toegankelijke manier beschikbaar dienen te zijn. Overigens kan opgemerkt worden dat de beschikbaarheid van objectieve informatie niet automatisch hoeft te leiden tot een ander, beter keuzeproces bij de aanstaande student. In dit keuzepro-

46

Onderwijsraad, 980367/220, 1-7-1998

ces spelen vele factoren een rol, met meer informatiebronnen (bijvoorbeeld directe reclame van instellingen) en informatiefilters (bijvoorbeeld ouders en vrienden) dan alleen de gepresenteerde objectieve informatie. Op de knelpunten die de Onderwijsraad signaleert in de bve-sector is in het voorgaande op diverse plaatsen ingegaan. Hier worden ze nog eens bij elkaar gezet. Wat betreft informatie ten behoeve van de schoolkeuze ontbreekt in de bve-sector een instrumentarium zoals dat momenteel wordt ingevoerd in het primair en voortgezet onderwijs (schoolgids en kwaliteitskaart). Daar komt bij dat de schoolkeuze beperkt is als gevolg van de schaalvergroting in de bve-sector. De toegankelijkheid tot deze formeel drempelloze voorziening lijkt in toenemende mate bedreigd te worden als gevolg van voorrangsbeleid voor bepaalde doelgroepen enerzijds en output-bekostiging anderzijds. Deze problemen rond de toegankelijkheid hebben een weerslag op de onderwijsovereenkomsten. Naast de beperking in keuze tussen instellingen en de feitelijke eisen die de instellingen - onder druk van de outputfinanciering - bij de toelating stellen, wijst de Raad verder op de (deeltijd)leerplicht, de plicht tot inburgering van nieuwkomers, een geringe informatie voor de deelnemer over de inhoud en betekenis van de overeenkomst, twijfels over de mate waarin de deelnemer in staat is om op adequate wijze in samenspraak met de instelling zijn leertraject in te vullen, en een geringe afdwingbaarheid van de contracten (bijvoorbeeld bij lesuitval). Deze waarnemingen geven aan dat de positie van de deelnemer en de positie van de instelling dermate verschillen dat de onderwijsovereenkomst niet functioneert als overeenkomst tussen gelijkwaardige contractpartners. De gedachte dat de deelnemer met de onderwijsovereenkomst een instrument in handen heeft waarmee hij/zij als 'countervailing power' kan optreden (bij een terugtredende overheid), is vooralsnog niet in overeenstemming met de praktijk. De zwakke positie van de deelnemer in de bve-sector in verhouding tot de instelling baart de Raad dermate zorgen dat hij een nadere bezinning op oplossingen voor deze problematiek wenselijk acht. Hierbij denkt de Raad niet zozeer aan nadere regelgeving of aan andere instrumenten in handen van de deelnemer. Eerder zal een oplossing gevonden kunnen worden in een meer nadrukkelijk aanspreken van instellingen op hun professionaliteit. De ruimte voor professioneel en autonoom handelen van instellingen wordt momenteel ingekaderd door diverse contextfactoren (weten regelgeving, optreden van andere actoren) en door beperkte financiële kaders. Van de instellingen wordt veel verwacht in het kader van de WEB, maar de doelen waarnaar gestreefd zou moeten worden zijn niet altijd helder. Om instellingen een duidelijk oriëntatiepunt te bieden is een herbezinning op (het ontbreken van) deugdelijkheidseisen ten aanzien van de inrichting van het onderwijs wenselijk. Ook andere mogelijkheden om aanbodgericht de professionaliteit van instellingen te versterken, zoals het inbouwen van prikkels in de bekostigingssystematiek, intensiveren van het toezicht op de kwaliteitszorg, en een betere facilitering van instellingen zijn instrumenten die dit doel kunnen dienen. In dit verband merkt de Raad op dat met de evaluatie van de WEB niet gewacht zou moeten worden tot het wettelijk verplichte moment in 2001.

47

48

Onderwijsraad, 980367/220, 1-7-1998

GERAADPLEEGDE LITERATUUR

Aa, R. van der, Consumentenkeuze in het hoger onderwijs. Een internationaal vergelijkend onderzoek, NEI, Rotterdam, 1998. Aarts, L., Ph. de Jong, R. van der Veen & H. Wagenaar (red.) Het bedrijf van de verzorgingsstaat; naar nieuwe verhoudingen tussen staat, markt en burger, Boom, Meppel, 1995. ABOP, Over beroepsprofiel, beroepsstandaard en beroepscode voor leraren (discussienota), ABOP, Amsterdam, 1991. Adviescommissie Medezeggenschap, WMO - waarborg voor gelijkwaardigheid, NKO, Den Haag, 1997. Ambler, J.S., Who benifits from educational choice? Some evidence from Europe, in: E. Cohn (ed.), Market approaches to education; Vouchers and School Choice, Pergamon, New York, 1997, 353379. Aob (Algemene Onderwijsbond), Optrekkende krijtdamp; De school op weg naar de 21ste eeuw, AOb, Utrecht, 1997. Appelhof, P. & G. Walraven, Handreiking schoolgids basisonderwijs, Sardes, Utrecht, 1996. Bakkenes, I., K. de Brabander & J. Imants, Het taakspecifieke karakter van professioneel isolement in basisscholen, in: Pedagogisch Tijdschrift, 1994, jrg.19, nr.5/6, 381-409. Baljé, Chr.L., Th.G. Drupsteen, M.P.H. van Haeften & Th.A.J. Toonen (red.), De ontzuiling voorbij; Openbaar bestuur en individualistisch burgerschap, SDU, Den Haag, 1996. Beek, H. van & K. van Rijsewijk, Bèta is uit, in: De Gelderlander, 31 mei 1997 (bijlage). Berg, M.J.M. van den, De positie van de deelnemer volgens weten regelgeving en in de praktijk (werkdocument), Onderwijsraad, Den Haag, juni 1998. Bering, D., M. Lacante, L. Schodts, F. De Fruyt & A. Colla, Het studiekeuzeproces met betrekking tot het hoger onderwijs, in: Tijdschrift voor hoger onderwijs, jrg.16, nr.1, maart 1998, 3-22. Besturenraad PCO, Model-leerlingenstatuut voor het protestants-christelijk voortgezet onderwijs, Besturenraad PCO, Den Haag, 1993. Besturenraad PCO, De klachtenregeling, voor een veilig schoolklimaat, Besturenraad PCO, Voorburg, 1998. Blom, S., Intelectuele vorming in Nederland en Frankrijk; Tradities en recente ontwikkelingen in het onderwijs, Wolters-Noordhoff, Groningen, 1995. Boef-van der Meulen, S. & L.J. Herweijer, Schoolkeuze en scholenplanning in het basisonderwijs, SCP/FUGA, Rijswijk/Den Haag. Brink, M., S. van Rossum, T. Visser & N. van den Berg, Evaluatie inburgeringsbeleid voor nieuwkomers, Regioplan OAI en Regioplan O&A, Amsterdam, 1997. Broek d’Obrenan, V. van den, Rapportage risicogroepen bve, BVE-procescoördinatie, Bunnik, 1997. Bronneman-Helmers, H.M., Volwasseneneducatie tussen markt en overheid, SCP, Rijswijk, 1992. Bronneman-Helmers, H.M., Gezin en school: opvoeding en onderwijs, in: C.S. van Praag & M.

49

Literatuur

Niphuis-Nell (red.), Het gezinsrapport. eeen verkennende studie naar het gezin in een veranderende samenleving, Rijswijk, SCP, 1997, 159-183. Bruggert, A.M. & A.A.J. Spee, Tien jaar studiefinanciering, in: Kwartaalschrift Onderwijsstatistieken, 1996 - II, 54-63. Brussee, R., Wet educatie en beroepsonderwijs, in: School en Wet, 1995, nr.11/12, 7-12. Buist, D.J.N & M.J. Meesters, Meerpraten en meerbeslissen, Regioplan Onderwijs en Arbeidsmarkt, Amsterdam, 1994. Buist, D.J.N & M.J. Meesters, De inbreng van ouders en leerlingen op school, Regioplan Onderwijs en Arbeidsmarkt, Amsterdam, 1995. BVE-raad, Voorbeeld-model onderwijsovereenkomst educatie (met addendum en toelichting voor de deelnemers), BVE-raad, De Bilt, februari 1997. BVE-raad, Voorbeeld-model onderwijsovereenkomst beroepsopleiding WEB, BVE-raad, De Bilt, februari 1997. BVE-raad, Voorbeeld-model praktijkovereenkomst WEB, BVE-raad, De Bilt, februari 1997. BVE-raad, Voorbeeld onderwijsovereenkomst inburgering, BVE-raad, De Bilt, februari 1997. CBS, Overheidsuitgaven ten behoeve van de lopende exploitatie, CBS, Voorburg, 1997. CBS, Overheidsuitgaven voor onderwijs 1995, in: Kwartaalschrift Onderwijsstatistieken, 1998-1. Cohen, M.J., Kwaliteitscriteria voor onderwijswetgeving in formele zin, in: P.W.C. Akkermans (eindred.), Zorg voor onderwijs, Raad voor het binnenlands bestuur/SDU, Den Haag, 1989, 75-96. Cohen, M.J., Leerlingen en studenten als dragers van rechten in het onderwijs, in: NTOR, 1990, 30 november, 48-52. College Toekomst Studiefinanciering (onder voorzitterschap van L.M.L.H.A. Hermans), De kost gaat voor de kennis uit. Studiefinanciering in de kennismaatschappij (eindrapport), Den Haag, 1997. Commissie Leerwegen in en na het voortgezet onderwijs, Leerwegen gewogen, SDU/DOP, Den Haag, 1995. Commissie Referentiekader Onderwijsaanbod (onder voorzitterschap van O.G. Brouwer), Niet meer maar beter (eindrapport), HBO-Raad, Den Haag, 1995. Commissie Regulering voorgestructureerde samengestelde programma’s HBO (onder voorzitterschap van W. Koppelaars), Wissen en witten (advies), Smets+Hover+, Den Haag, 1996. Coomans, A.P.M., De internationale bescherming van het recht op onderwijs (diss.), NJMC, Leiden, 1992. Diocesane Katholieke Schoolraad Breda (DKSB), Handreiking bij het maken van een schoolgids, DKSB, Breda, 1996. Dongen, M. van, S. Nhass & N. van den Berg, Onderzoek naar het studentenstatuut ‘nieuwe stijl’ in het hoger onderwijs en de onderwijsovereenkomst in de bve-sector, Onderwijsraad, Den Haag, 1998. Doornbos, K., Gastvrij herbergzaam basisonderwijs, in: M. van Dyck (red.), Toegankelijkheid van het Nederlandse onderwijs, Onderwijsraad, Den Haag, 1997, 71-91. Driel, J.H. van, & G.C. van den Berg, Professioneel professionaliseren, in: Onderzoek van onderwijs,

50

Onderwijsraad, 980367/220, 1-7-1998

jrg.24, nr.3, september 1995, 40-42. Dronkers, J. & M. van Erp, Maatschappelijke ontwikkelingen en toegankelijkheid van het Nederlandse onderwijs, in: Dyck, M., van (red.), Toegankelijkheid van het Nederlandse onderwijs (Studies Onderwijsraad), Onderwijsraad, Den Haag, 1997, 313-340. Dwarshuis, S., Vertrouwensleerling ‘heeft toch ander taalgebruik’, in: PMVO-Journaal, 1998, nr.20, 4 februari, 19-21. Dynamo, Informatiebulletin van FORUM Vitaal Leraarschap, december 1996, nr.10. Dynamo, Informatiebulletin van FORUM Vitaal Leraarschap, mei 1997, nr.12. Eijndhoven, E. van & F. Vlug, Het zal ons een zorg zijn!? ... een onderzoek naar de kansen van risicoleerlingen in de regionale opleidingen centra in Nederland, ROC Arnhem, Arnhem, 1998, Engelsman, G. & Th. van Uden, Niet uit Nostalgie maar om de democratie; 20 jaar Universiteitsraden in Nederland, Aula, Amsterdam, 1991. Engelsman-Postma, M.C. & L.J. Roborgh (red.), De rol van de universiteitsraad in het universitair bestuur (congresbundel), RUL, Leiden, 1989. Gennip, J. van & P. Sleegers, Taakopvatting en taakuitvoering van leraren, ITS, Nijmegen, 1994. Giesbers, J. & Th.Bergen, Professionaliteit en professionalisering van leraren, Educaboek, Culemborg, 1992. Giesbers, J.H.G.I., P.M.E.F. Adrians, e.a., De noodzaak tot verantwoording; Beschouwingen over autonomie en evaluatie in het onderwijs, ABKO, Den Haag, 1990. Graaf, H. van de & R. Hoppe, Beleid en politiek. Een inleiding tot de beleidswetenschap en de beleidskunde, Muiderberg, Coutinho, 1992. Groot, H. de & R. Goudriaan Onderwijsuitgaven 1990-1994: risico’s en beheersing (Rapport van de taakgroep Begrotingsdoorlichting), Ministerie van OCenW, Zoetermeer, 1990. Hamaker, Ch. & K. Visser, Ligt het aan het onderwijs of aan de studenten?, in: Onderzoek van onderwijs, jrg.25, nr.1, februari 1996, 12-14. Harmsen, E. & J.W.M. Dorenbos, Onderwijsindicatoren, in: Kwartaalschrift Onderwijsstatistieken 1997 - I, 62-80. Hermans, H.L.C., H.A.M. Backs & W.E. Pors, Hoofdlijnen onderwijsrecht, Samson HD Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn, 1993, hieruit met name hoofdstuk 4: De rechtspositie van de onderwijsparticipanten, 181-289. HBO-Journaal, Opleidingscommissies en de marges van de wet, in: HBO-Journaal, 1997, jrg.19, nr.9, juni/juli, 22-25. Heijkoop, A., Leerlingen en ouders als consument (1) Naar een strategisch marketingbeleid, in: Meso Magazine, nr.93, 1997, 15-24 (1997(a)). Heijkoop, A., Leerlingen en ouders als consument (2) Een marktonderzoek in Zoetermeer, in: Meso Magazine, nr.94, 1997, 19-27 (1997(b)). Heijnen, G.W.H., F.H. Joostens & A.I., Vroeijenstijn (red.), Kwaliteitszorg; waarborg voor kwaliteit

51

Literatuur

in het hoger onderwijs, COWOG, Groningen, 1990. Hermans, H.L.C., H.A.M. Backs & W.E. Pors, Hoofdlijnen onderwijsrecht, Samson HD Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn, 1993, hieruit met name hoofdstuk 4: De rechtspositie van de onderwijsparticipanten, 181-289. Hoogerwerf, A., Marktenden ondermijnt de sociale cohesie, in: Openbaar bestuur, jrg.8, nr.3, maart 1998, 11-14. Hout, L. van & C. van Paridon, Schoolgids, handreiking voor ouders, VOO, Almere, 1997. Hoyle, E., Professionalization and deprofessionalization in education, in: Hoyle, E., & J. Megary (eds.), World yearbook of education 1980, Professional development of teachers, Kogan Page, London, 1980. Huisman, J., Diversity in The Netherlands, in: V.L. Meek, L. Goedegebuure, O. Kivinen & R. Rinne (eds.), The Mockers and Mocked: Comparative Perspectives on Differentiation, Convergence and Diversity in Higher Education, Pergamon, 1996, 138-154. Idenburg, Ph.J., Theorie van het onderwijsbeleid, Wolters-Noordhoff, Groningen, 1971. Inspectie van het onderwijs, Eigenlijk ... oneigenlijk, SDU, Den Haag, 1993-3. Inspectie van het onderwijs, Onderwijsverslag over het jaar 1995, SDU, Den Haag, 1996. Inspectie van het onderwijs, Examens 1996 getoetst, SDU, Den Haag, 1996-10. Inspectie van het onderwijs, Aantal les- en stage-uren in het MBO; Tweede vooronderzoek toepassing nieuwe urennorm WSF, Inspectie van het onderwijs, Zwolle, 1997. Inspectie van het onderwijs, Onderwijsverslag over het jaar 1996, SDU, Den Haag, 1997. Inspectie van het onderwijs, Inburgering ... uitgeschreven. Evaluatie van het aanloopjaar van inburgeringstrajecten (deel 2), SDU, Den Haag, 1997. Inspectie van het onderwijs, Werk maken van maatwerk, SDU, Den Haag, 1997-12. Inspectie van het onderwijs, De eerste bve-kwaliteitszorgverslagen (1996-1997), SDU, Den Haag, 1997-13. Inspectie van het onderwijs, Examens 1997 getoetst, SDU, Den Haag, 1997-14. Inspectie van het onderwijs, Examenverslag beroepsopleidingen en NT2, SDU, Den Haag, 1997-15. Inspectie van het onderwijs, Risico’s rond risicodeelnemers; Over de opvang van risicodeelnemers binnen de kaders van de WEB, SDU, Den Haag, 1998-1. Inspectie van het onderwijs, Onderwijsverslag over het jaar 1997, SDU, Den Haag, 1998. Inspectie van het onderwijs, Onderwijs- en examenregelingen in het hoger onderwijs, SDU, Den Haag, 1998-3. Inspectie van het onderwijs, Afstudeerregelingen doorgelicht, SDU, Den Haag, 1998-4. Interstedelijk Studenten Overleg (ISO), Onderwijs a la carte, ISO, Utrecht, 1997. ISO, Inspraak geïnventariseerd, Medezeggenschap op de acht grootste Hogescholen van Nederland, ISO, Utrecht, 1998.

52

Onderwijsraad, 980367/220, 1-7-1998

Jansz, D., Heeft u al opleidingscommissies op uw Hogeschool? in: NFTO-Bulletin, januari 1998, 11-12. Jong, U. de, D. Webbink, H. Meulenbeek, M. Voorthuis, F. Haanstra & F. Verbeek, Uitstel of afstel? Een onderzoek naar achtergronden en motieven om niet direct verder te studeren, SCO/SEO, Amsterdam, 1996. Jongbloed, B. & P. Weusthof, Student en kwaliteit. Een internationaal inventariserend onderzoek naar de positie van de deelnemer aan het hoger onderwijs, CSHOB, Enschede, 1998. Kantongerecht Amsterdam, Vonnis in de zaak Schaapman-de Gouw tegen de gemeente Amsterdam, rolnummer 97017154, 11 juni 1998. Karstanje, P.N., Beleidstheorie basisvorming: een proeve van reconstructie, SCO, Amsterdam, 1995. Karstanje, P.N., Deregulering en kwaliteitszorg; Stand van zaken in de Nederlandse onderwijswetgeving, in: NTOR, april 1997, 3-29. Keesen, JF.J.M. & E.J. Vermeulen, Onderwijs geven is een vak. Nu ook aan de universiteit?, in: Onderzoek van onderwijs, jrg.23, nr.2, mei 1994, 19-21. Kemenade, J.A. van, Inleiding, in: J.A. van Kemenade, N.A.J. Lagerweij, J.M.G. Leune & J.M.M. Ritzen (red.), Onderwijs: Bestel en beleid I, Onderwijs in hoofdlijnen, Wolters-Noordhoff, Groningen, 1986, 15-28. Klankbordgroep Invoering MUB (onder voorzitterschap van C. Datema), De kanteling in het universitaire bestuur, z.u, z.p., 1998. Knippenberg, H. & W. van der Ham, Een bron van aanhoudende zorg; 75 jaar ministerie van Onderwijs [Kunsten] en Wetenschappen 1918-1993, Van Gorcum, Assen, 1993. Knoers, A.M.P., Leraarschap, Amb(ach)t of professie, Van Gorcum, Assen/Maastricht, 1987. Knoers, A.M.P., De leraar in de autonome school, in: Pedagogische Studiën, 1994, jrg.71, nr.3, 187199. Kuhry, B., Trends in onderwijsdeelname; Van analyse tot prognose, SCP, Rijswijk, 1998. LAKS (Landelijk Aktie Kommitee Scholieren), Het modelleerlingenstatuut, LAKS, Amsterdam, 1993. LAKS, Model Onderwijscontract, LAKS, Amsterdam, 1996. LAKS, Leerlingen evalueren docenten, LAKS, Amsterdam, z.j. Laemers, M., Ouders en schoolkeuze, ITS, Nijmegen, 1995. Leune, J.M.G., Wat is onderwijssociologie? Van Loghum Slaterus, Deventer, 1980. Leune, J.M.G., Onderwijsbeleid als object van sociologisch onderzoek, in J. Peschar & A. Wesselingh, Onderwijssociologie, een inleiding, Wolters-Noordhoff, Groningen, 1985, 511-536; Leune, J.M.G., Onderwijskwaliteit en de autonomie van scholen, in: Creemers, B.P.M. (red.), Deregulering en de kwaliteit van het onderwijs, RION, Groningen, 1994, 27-58. Leune, H., Onderwijs op weg naar de 21ste eeuw; trends en contradicties, in: Comenius, jrg.17, 1997, nr.1, 13-26. LSVb, Studentenstatuut Nieuwe Stijl, Deel 1 en Deel 2, Handleiding en LSVb-model, LSVb, Utrecht,

53

Literatuur

1996. MDW-werkgroep hoger onderwijs (voorzitter Verberg), Eindrapportage, 1996, hieruit Bijlage 3, Verschillen tussen bekostigde en niet bekostigde instellingen van hoger onderwijs vanuit een juridisch perspectief. Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, Rijkdom van het onvoltooide; Uitdagingen voor het Nederlandse onderwijs, SDU/DOP, Den Haag, 1989. Ministerie van O&W, Schevenings Beraad Bestuurlijke Vernieuwingen. Gezamenlijke richtinggevende uitspraken, SDU, Den Haag, 1994. Ministerie van OCenW, De rugzak: beleidsplan voor het onderwijs aan kinderen met een handicap, Ministerie van OCenW, Zoetermeer, 1996. Ministerie van OCenW, Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen in kerncijfers 1998, SDU, Den Haag, 1997(a). Ministerie van OCenW, Ontwerp Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan 1998, SDU, Den Haag, 1997(b). Ministerie van WVC/Raad voor het Jeugdbeleid, Naar een leerlingenstatuut, Den Haag, DOP, 1994. Mommers, W.C.M. & M.J.M. van Zandvoort, Het toetsen van toetsen. De rechtspositie van de leerlingen het voortgezet onderwijs, in: School en Wet, 1998, jrg.33/68, nr.7/8, 148-150. Mulder, L., Meer voorrang, minder achterstand? Het Onderwijsvoorrangsbeleid getoetst (diss.), ITS, Nijmegen, 1996. Nelissen, N.J.M., A.J.A. Godfroij & P.J.M. de Goede (red.), Vernieuwing van bestuur; inspirerende visies, Coutinho, Bussum, 1996. Netelenbos, T., De school als lerende organisatie, kwaliteitsbeleid op scholen voor primair en voortgezet onderwijs, Ministerie van OCenW / DOP, Zoetermeer / Den Haag, 1995. NKO (Nederlandse Katholieke Oudervereniging), Tijd rijp voor ouderstatuut, in: Ouders en school, 1995, nr.5, 3-6. NKSR (Nederlandse Katholieke Schoolraad), Model leerlingenstatuut katholiek voortgezet onderwijs, NKSR, Den Haag, 1991. OECD, Education at al Glance, OECD Indicators 1997, OECD, Parijs, 1997. Onderwijsraad, Advies over “De school als lerende organisatie”, Onderwijsraad, Den Haag, 1995(a). Onderwijsraad, Advies over de wijziging van de WHW in verband met de bestuursorganisatie van en medezeggenschap in universiteiten (modernisering universitaire bestuursorganisatie), Onderwijsraad, Den Haag, 1995(b). Onderwijsraad, Advies over het concept-wetsvoorstel tot wijziging van een aantal onderwijswetten in verband met de invoering van het schoolplan, de schoolgids en het klachtrecht (OR 96000140/Alg.), Onderwijsraad, Den Haag, 1996. Onderwijsraad, Toegankelijkheid van het Nederlandse Onderwijs (advies), Onderwijsraad, Den Haag, 1997(a).

54

Onderwijsraad, 980367/220, 1-7-1998

Onderwijsraad, Ontwerp hoger onderwijs en onderzoeksplan 1998 (advies), Onderwijsraad, Den Haag, 1997(b). Onderwijsraad, Informatie- en communicatietechnologie en onderwijs (advies), Onderwijsraad, Den Haag, 1998. Onderwijsraad, Voorschools en buitenschools; dwarsverbindingen, verantwoordelijkheden (advies), Onderwijsraad, Den Haag, 1998. Onderwijsraad, Kwaliteitskaart voortgezet onderwijs (advies, 980424/311), Onderwijsraad, Den Haag, 1 juli 1998. Paschold, M., Landelijke organisatie educatie opgericht, in: BVE Radius, juni 1998, nr.10, 11-12. Peschar, J.L., De maatschappelijke betekenis van het onderwijs, in: N.L. Dodde & J.M.G. Leune, Het Nederlandse schoolsysteem, Wolters-Noordhoff, Groningen, 1995, 47-72. Peschar, J. & A. Wesselingh, Onderwijssociologie, Wolters-Noordhoff, Groningen, 1995. Pors, W.E., Het nieuwe bestuursprocesrecht voor het onderwijs (2), in: School en Wet, 1993, jrg.38/73, nr.6, 26-31. Pors, W.E., Discussie over medezeggenschap, in: School en Wet, 1995, jrg.40/75, nr.2, 6-10. Pors, W.E., De nieuwe regeling voor medezeggenschap in het hoger onderwijs - een model voor het hele onderwijs? in: School en Wet, Tijdschrift voor de onderwijspraktijk, jrg.42/77, nr.2, februari 1997, 7-12. Postma, A., Aan welke beginselen dient onderwijswetgeving (in formele zin) te voldoen? in: P.W.C. Akkermans (eindred.), Zorg voor onderwijs, Raad voor het binnenlands bestuur/SDU, Den Haag, 1989, 57-73. Ramp, J., Scholieren willen leraren cijfers geven, in: Schooljournaal, 12 april 1997, nr.12, 18-19. Ree, Y. van der, Van primair naar voortgezet onderwijs: Utrecht zorgt voor soepele overstap, in: Uitleg, jrg.14, nr.4, 4 februari 1998, 18-23. Remery, Ch., F. Leeuw & J. de Haan, Zwaartepuntvorming in de maatschappijwetenschappen en overheidsbeleid: evaluatie van de TVC-DAS-operatie, Utrecht, ISOR, 1992. Riel, E. van, HBO-studenten durven niet in beroep te gaan, in: HBO-Journaal, december 1996, 34-36. Rinnooy Kan, A.H.G., Twintig jaar later, in: Engelsman-Postma, M.C. & L.J. Roborgh (red.), De rol van de universiteitsraad in het universitair bestuur (congresbundel), RUL, Leiden, 1989, 37-46. Ritzen, J.M.M., Brief aan de Tweede Kamer (kenmerk BVE/1998/10490), nadere uitwerking van de beleidsreactie op het Inspectierapport “Risico’s rond risicogroepen”, OCenW, Zoetermeer, 9 maart 1998. Rosenmöller, P., De toekomst van het hoger onderwijs: red ons van de verzakelijking, in: Academia, december 1996, nr.5, 4-6. Rotterdams Onderwijsmagazine, School-oudercontracten; Scholen verbeteren relatie met onderwijsconsument, in: Rotterdams Onderwijsmagazine, 1997, jrg.19, nr.10, 16-17.

55

Literatuur

SCP, Sociaal en Cultureel Rapport 1996, SCP/FUGA, Rijswijk/Den Haag, 1996. Smit, F., & J. Claessen, Medezeggenschap in het onderwijs, ITS, Nijmegen, 1995. Smit, F.C.G., & J.F.M. Claessen, Rapport Adviescommissie Medezeggenschap: ‘WMO - waarborg voor gelijkwaardigheid’, in: School en Wet, Tijdschrift voor de onderwijspraktijk, jrg.42/77, nr.6, juli 1997, 7-10 (1997a). Smit, F.G.C. & J.F.M. Claessen, Hebben ouders invloed op de identiteit van de school? in: C.A.M. Hermans & J.P.A. van Vught (red.), Identiteit door de tijd, ABKO/ Katholiek Studiecentrum, Den Haag/Nijmegen, 1997, 105-129 (1997b). Smit, F., G. Reijmer, G. Vrieze e.a., Het functioneren van de medezeggenschap in het onderwijs, ITS, Nijmegen, 1987. Smit, F., Q. van Ojen, M. Brink, J. Claessen & A.L. van der Vegt, Werking van de Wet medezeggenschap onderwijs 1992, ITS/Regioplan Onderwijs en Arbeidsmarkt, Nijmegen/Amsterdam, 1997. Soepboer, W. & M. Vredeveld, Werken aan een Schoolgids primair onderwijs, CPS, Amersfoort, 1997. Staatsblad, 1970, nr.601, Wet van 9 december 1970, houdende bepalingen met betrekking tot de Universitaire Bestuurshervorming (WUB). Staatsblad, 1985, nr.80, Wet van 15 januari 1985, houdende regeling van het hoger beroepsonderwijs (Wet op het hoger beroepsonderwijs, WHBO)). Staatsblad, 1992, nr.593, Wet van 8 oktober 1992, houdende bepalingen met betrekking tot het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW). Staatsblad, 1992, nr.663, Wet van 3 december 1992, houdende medezeggenschap in het onderwijs, niet zijnde hoger onderwijs (WMO). Staatsblad, 1993, nr.74, Wet van 29 januari 1993 tot wijziging van de Wet op het voortgezet onderwijs en van de Wet medezeggenschap onderwijs (leerlingenstatuut). Staatsblad, 1995, nr.501, Wet van 31 oktober 1995, houdende bepalingen met betrekking tot de educatie en het beroepsonderwijs. Staatsblad, 1996, nr.125, Wet van 26 januari 1996, houdende wijziging van onder meer de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (bestuursorganisatie van en medezeggenschap in hogescholen). Staatsblad, 1997, nr.117, Wet van 27 februari 1997 ter modernisering van de universitaire bestuursorganisatie (MUB). Storimans, Th., Klachten in het onderwijs, in: School & Wet, 1991, jrg.35/70, nr.6, 100-104. Stuurgroep Beroepskwaliteit Leraarschap, Tekenen voor kwaliteit, Wolters-Noordhoff, Groningen, 1997. Stuurgroep Kwaliteit en Studeerbaarheid, Rapport, Den Haag/Zoetermeer, 1995. Teelken, Ch., Market mechanisms in education, A comparative study of school choice in the Netherlands, England an Scotland, (diss.), Amsterdam, 1998. Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22.800 VIII, nr. 30, Notitie inzake mogelijkheden voor een vouchersysteem.

56

Onderwijsraad, 980367/220, 1-7-1998

Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996, 24 646, nr. 63, Stand van zaken studentenstatuut nieuwe stijl. Tweede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 25 370, nrs. 1-3, Wijziging van onder meer de WHW en de WSF ter uitvoering van de in het HOOP 1996 aangekondigde maatregelen. Tweede kamer, vergaderjaar 1997-1998, 25 459, Wetsvoorstel tot wijziging van een aantal onderwijswetten in verband met onder meer de invoering van het schoolplan, de schoolgids en het klachtrecht. Veld, R. in ‘t, H. de Bruijn & M. Lips, Toekomsten voor het funderend onderwijsbeleid, Een studie, SDU, Den Haag, 1996. Venne, L.H.J. van de & A.M.L. van Wieringen, Schoolbesturen in het bijzonder onderwijs, Veranderingen in de periode 1991-1994, SCO-Kohnstamm Instituut, Amsterdam, 1995. Verstegen, R., Rechtsbescherming in onderwijsverband, in: Rechtskundig weekblad, 1988/1989, nr.36. Vermeulen, B., ‘Deregulering’ en ‘zelfregulering’ in het onderwijs. Over bezuinigingen en aantasting van het onderwijsgrondrecht, in: H.R.B.M. Kummeling & S.C. van Bijsterveld (red.), Grondrechten en zelfregulering, Tjeenk Willink, Deventer, 1997, 155-182. Vermeulen, C.J., Het leerlingenstatuut: invoering en werking, ISOR, Utrecht, 1995. Vermeulen, M., Leraarschap een professie in ontwikkeling, ACTA Midden Nederland, 1993. Vijlder, F. de, Natiestaat en onderwijs, FUGA, Den Haag, 1996. Visser, S., ROC-deelnemer geen nummer!, in: Uitleg, nr.14, 28 mei 1997, 33-35. Verenigde Naties, Concluding observations of the Committee in Economic, Social and Cultural Rights (persbericht), Geneve, 15 mei 1998. Voets, H.L.J, & A. Rijkelaarsdam, Medezeggenschap is een grondrecht van werknemers, in: Academia, december 1996, nr.5, 28-31. Volkskrant, Patiënten zijn volgens minister ‘te braaf’ om te klagen over arts, in: Volkskrant, 18 september 1997, 3. VOO (Vereniging Openbaar Onderwijs), Model-ouderstatuut, VOO, Almere, 1990. VOO, Leerlingenstatuut, modelstatuut voor het openbaar onderwijs, VOO, Almere, 1993. Voorwinden, R., Medezeggenschapsraden krijgen meer armslag; Colleges spelen te weinig informatie door, in: HBO-Journaal, jrg.15, nr.1, september 1992, p.20-21 en 23. Vrieze, G. & M. Olde Monnikhof, Hindernissen op weg naar een startkwalificatie; Een onderzoek naar toegang en succes van allochtonen in het secundair beroepsonderwijs, ITS, Nijmegen, 1998. VSNU, Voorstel tot herordening van het universitaire opleidingenaanbod in het CROHO, 1997 (1997a). VSNU, Universiteiten in de samenleving, de huik naar de wind, VSNU, 1997 (1997b). VSNU, HBO-raad en ISO, Model studentenstatuut, VSNU, HBO-raad en ISO, 1996. Vught, C.A.M., WMO 1992 aanpassen aan de ontwikkelingen (1), in: School en Wet. Tijdschrift voor de Onderwijspraktijk, jrg.43/78, nr.1, januari 1998, 7-14. Wallage, J., Beroepsvereisten voor leraren (concept-beleidsnotitie), Ministerie van O&W, Zoeter-

57

Literatuur

meer, 1990. Walraven, G. m.m.v. P. van Zundert, Schoolgidsen in het basisonderwijs. De stand van zaken eind chooljaar 1996-97, Sardes, Utrecht, oktober 1997. Webbink, D., & U. de Jong, Beurs beïnvloedt studiekeus niet, in: NRC Handelsblad, 28 augustus 1997, 7. Wiel, K. van der, De klant is koning, maar nog niet in het HBO, in: HBO-Journaal, 1997, februari, 18-20. Wieringen, A.M.L. van, Onderwijsbeleid in Nederland, Samson HD Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn, 1996. Wit, W. de & B. Hogenelst, Een schoolgids voor multi-etnische basisscholen. Handreiking voor de praktijk, Schooladviescentrum (SAC), Utrecht, 1997. Zoontjes, P., WOR of WMO?, in: School & Medezeggenschap, 1994, nr.10, 10-11. Zuidweg, M., Je moet je zien te verkopen, in: Trouw, 25 juni 1997, 16. Zundert, P. van, De schoolgids als instrument in de communicatie tussen ouders en school, Een onderzoek naar de schoolgids in de praktijk van het basisonderwijs, in de periode tussen wetsvoorstel en wetswijzigingen, KU Nijmegen/Sardes, Nijmegen/Utrecht, 1997.

58

BIJLAGE 1

BRIEVEN OR 970037/126 EN OR 970088/126

BIJLAGE 2

VERSCHUIVINGEN IN DE KOSTENVERDELING TUSSEN OVERHEID EN DEELNEMER

Onderwijsraad, 980367/220, 1-7-1998

Verschuivingen in de kostenverdeling tussen overheid en deelnemer In deze bijlage wordt een beeld gegeven van de verschuivingen in de kostenverdeling tussen overheid en deelnemer. Met name wordt ingegaan op de situatie van niet meer leerplichtigen in het hoger onderwijs en voortgezet onderwijs.91 De ontwikkeling van de bijdrage van de deelnemer wordt geanalyseerd voor de periode 1986-1995. Met name voor de deelnemers aan het hoger onderwijs kan een stijging van de bijdrage in de kosten verwacht worden. Eind jaren tachtig werd het ministerie van OcenW namelijk geconfronteerd met grote begrotingsoverschrijdingen als gevolg van de sterke stijging van de studentenaantallen. Deze stijging was hoger dan geraamd in de modellen van het ministerie en leidde tot een sterke druk om te bezuinigen. Om inzicht te verkrijgen in de kostenverdeling tussen overheid en deelnemer en een eventuele verschuiving daarin in de loop van de jaren zijn de volgende gegevens nodig: de overheidsuitgaven per leerling/student gedurende een reeks van jaren en de uitgaven van de deelnemer (leerling/student) in diezelfde periode. Om aan die gegevens te komen zijn diverse bronnen geraadpleegd.92 Uit dat bronnenonderzoek is het volgende gebleken over de bruikbaarheid en aard van de gegevens (zie onder 1, 2 en 3). De tabellen staan in paragraaf 4 en de conclusies in paragraaf 5. 1 Overheidsuitgaven De door het Centraal Bureau voor de Statistiek op verzoek verstrekte gegevens inzake de overheidsuitgaven per leerling/student strekken zich uit over een aaneengesloten reeks van jaren (1986-1995) en bieden door zijn consequente eenduidige benadering betrouwbaar vergelijkingsmateriaal. Deze eenduidige benadering behelst het volgende. Ten aanzien van elke onderwijssector zijn alle bestanddelen van de (lopende) overheidsuitgaven verwerkt, met uitzondering van: C de apparaatskosten93 C de kosten van onderwijsverzorging; C de kosten van rechtspositionele uitkeringen (wachtgelden), vut en dop94; C de investeringskosten; C de kosten van onderzoek en gezondheidszorg95 en

91

92 93

94

95

De bve-sector is niet in dit onderzoek betrokken omdat de gebruikte CBS-gegevens daartoe onvoldoende gedifferentieerd zijn. Zie lijst van geraadpleegde literatuur. Apparaatskosten worden in de CBS-statistiek “Overheidsuitgaven voor onderwijs”gedefinieerd als: alle uitgaven van en aan instanties binnen de functie onderwijs, niet zijnde onderwijsinstellingen, ten behoeve van beleid, administratie, kwaliteitsbewaking en -bevordering en onderzoek van het onderwijs. Bij het WO zijn deze gegevens door het CBS wel verwerkt. Voor 1994 bedroegen de uitgaven hiervoor 229,2 mln. (Opgave van het NIDI). Gedeeld door het aantal ingeschreven studenten betekent dit ƒ 1.295 per student. Gegevens van vóór 1994 zijn niet beschikbaar. In verband hiermee zijn bij de samenstelling van overzichten over 1986, 1990 en 1994 in elk van de jaren voor het WO de rechtspositionele uitkeringen wel opgenomen als deel van de overheidsuitgaven en bij het hbo en het vo niet. Dit betreft het WO.

Bijlage 2

C

de kosten van studiefinanciering (WSF/WTS).

Aangezien kosten van studiefinanciering ten behoeve van dit onderzoek juist wel onderdeel van de overheidsuitgaven dienen uit te maken, zijn zij er voor onze berekeningen weer aan toegevoegd. Gezien het gedifferentieerde stelsel (basisbeurs, aanvullende beurs, lening) hebben we drie specifieke situaties uitgewerkt op basis van gegevens over de basisbeurs. Voor het WO en het hbo is uitgegaan van de situatie van een uitwonende student met alleen een basisbeurs. Voor het vo is uitgegaan van een thuiswonende 18-jarige leerling met een basisbeurs. De gegevens zijn ontleend aan de achtergrondinformatie bij het eindrapport van het College Toekomst Studiefinanciering. 2 Uitgaven van de deelnemer Wat de uitgaven van de deelnemer betreft is gebruik gemaakt van de hiervoor al genoemde achtergrondinformatie bij het eindrapport van het College Toekomst Studiefinanciering. De daarin opgenomen overzichten strekken zich uit over de periode 1987-1996, dus sinds de inwerkingtreding van de WSF. Onder meer wordt aangegeven van welke maandelijkse normbedragen wordt uitgegaan als het gaat om diverse soorten uitgaven van studenten. De normbudgetten zijn gebaseerd op normbedragen voor de volgende kostensoorten: levensonderhoud, boeken en leermiddelen en de onderwijsbijdrage (tegemoetkoming in de kosten van het onderwijs). Het totaal aan normbedragen voor deze kostensoorten vormt het normbudget. Het normbudget wordt geacht toereikend te zijn voor de genoemde kostensoorten en vormt het uitgangspunt voor de bepaling van de hoogte van de basisbeurs, aanvullende beurs en eventueel te verstrekken lening aan de student. Het normbudget kan worden verhoogd met verschillende variabele posten, zoals: een normbedrag voor ziektekostenverzekering, een reisvoorziening, een partner-toeslag en een éénouder-toeslag. Zo wordt rekening gehouden met de individuele situatie van de student. In de door ons samengestelde tabellen (zie onder 4) echter zijn de genoemde op de individuele situatie toegesneden variabelen buiten beschouwing gelaten, enerzijds omdat daarbij sprake is van een zodanige casuïstiek dat daaruit geen algemene conclusies kunnen worden getrokken, anderzijds omdat daarvoor de nodige onderzoeksgegevens ontbreken. Wel zijn opgenomen: de normbedragen voor levensonderhoud, boeken en leermiddelen en de onderwijsbijdrage. 3 Inkomsten van de deelnemer Aangezien de deelnemer niet alleen uitgaven heeft (hier benaderd op basis van normbedragen), maar ook inkomsten ontvangt, moeten die inkomsten verdisconteerd worden. Dat hebben we gedaan door de berekende uitgaven op basis van normbedragen (zie hiervoor onder 2) te verminderen met de basisbeurs. Dit resulteert in een bedrag dat staat voor de netto-uitgaven van de deelnemer. Analoog aan de werkwijze ten aanzien van de uitgaven van de overheid is hier uitgegaan van de situatie van uitwonende studenten met alleen een basisbeurs in het hoger onderwijs en thuiswonende 18-jarige leerlingen met een basisbeurs in het voortgezet onderwijs. Met andere factoren, zoals ouderlijke bijdragen, leningen en inkomsten uit arbeid kon geen rekening worden gehouden, om dezelfde redenen als hiervoor genoemd met betrekking tot de variabe-

2

Onderwijsraad, 980367/220, 1-7-1998

len inzake het normbudget voor de studiefinanciering. 4 Tabellen Uit de hierboven toegelichte gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek over de periode 1986-1995 en van het College Toekomst Studiefinanciering over de periode 1986-1997 zijn de navolgende tabellen samengesteld, apart voor het WO (tabel 1), het hbo (tabel 2) en het vo (tabel 3). Achtereenvolgens zijn vermeld de overheidsuitgaven per deelnemer, de (netto-)uitgaven van de deelnemer zelf, de totale uitgaven per deelnemer en het aandeel van de (netto-)uitgaven van de deelnemer in de totale uitgaven. Teneinde inzicht te verkrijgen in de ontwikkeling van bedoeld aandeel van de (netto-)uitgaven van de deelnemer in de totale uitgaven zijn de bedragen verwerkt van de jaren 1986, 1990, 1994 en 1995. Onder verwijzing naar de in het voorgaande gegeven toelichting maken wij in onderstaande tabellen gebruik van de volgende gegevens: a. voor de overheidsuitgaven de onder 1 beschreven bestanddelen daarvan (gegevens van het CBS), vermeerderd met de basisbeurs voor uitwonende studenten (ho) en thuiswonende 18-jarige leerlingen (vo); b. voor de (netto-)uitgaven van de deelnemer de normbedragen voor levensonderhoud, boeken en leermiddelen en onderwijsbijdrage, het geheel verminderd met de ontvangen basisbeurs voor uitwonende studenten (ho) en thuiswonende 18-jarige leerlingen (vo). Wat betreft het hoger onderwijs geven de bevindingen uit de tabellen 1 en 2 vrijwel zeker een onderschatting van de werkelijke stijging van het aandeel van de uitgaven van de deelnemer. In de jaren negentig zijn er namelijk tal van veranderingen in het stelsel van studiefinanciering doorgevoerd. De verandering met de meest verstrekkende financiële gevolgen is daarbij de beperking van het recht op studiefinanciering. Studenten die begin jaren negentig gingen studeren, hadden te maken met een onvoorwaardelijke financiering van 6 jaar, voor de huidige generaties studenten geldt een voorwaardelijke studiefinanciering van 4 jaar. Het voorwaardelijke element betreft de studievoortgang. Uitgaande van ongewijzigd studiegedrag voor verschillende generaties studenten komt dit neer op een grotere eigen bijdrage omdat slechts een kleine minderheid van de WO-studenten en ongeveer de helft van de hbo-studenten de studie afrondt in 4 jaar. Om deze effecten te kunnen verdisconteren in de tabellen 1 en 2 zou in feite uitgegaan moeten worden van de kosten van de gehele studie in de verschillende jaren. Helaas is dit niet goed mogelijk vanwege de beschikbaarheid van de gegevens (de eerstejaars studenten van 1994 zijn nog niet afgestudeerd). Een andere reden waarom een correctie niet goed mogelijk is, is dat verwacht mag worden dat de veranderingen in de studiefinanciering zullen leiden tot ander studeergedrag (sneller studeren), hetgeen direct van invloed is op de kosten voor de gehele studie en de vergelijking tussen de jaren vertekent.

3

Bijlage 2

tabel 1:

kostenverdeling tussen overheid en deelnemer in het wetenschappelijk onderwijs (op jaarbasis, in guldens) 1986

1990

1994

1995

19.030

20.660

18.210

15.640

3.900

4.640

5.870

7.290

totale uitgaven per deelnemer © (c = a+b)

22.920

25.300

24.080

22.930

aandeel uitgaven deelnemer in totale uitgaven (b als % van c)

17,0%

18,3%

24,4%

31,8%

overheidsuitgaven per deelnemer (a) uitgaven deelnemer (b)

tabel 2:

kostenverdeling tussen overheid en deelnemer in het hoger beroepsonderwijs (op jaarbasis, in guldens) 1986

1990

1994

1995

16.480

17.620

17.610

16.340

3.580

4.490

5.870

7.290

totale uitgaven per deelnemer © (c = a+b)

20.060

22.110

23.150

23.630


17,9%

20,3%

23,9%

30,8%

overheidsuitgaven per deelnemer (a) uitgaven deelnemer (b)

tabel 3:

kostenverdeling tussen overheid en deelnemer (18 jaar) in het voortgezet onderwijs (op jaarbasis, in guldens) 1986

1990

1994

1995

overheidsuitgaven per deelnemer (a)

8.810

9.270

9.940*

10.000*

uitgaven deelnemer (b)

3.290

3.390

5.840

6.340

totale uitgaven per deelnemer (c = a+b)

12.100

12.660

15.780

16.340


27,2%

26,8%

37%

38,8%

* gegevens OC&W (geen CBS-gegevens beschikbaar)

4

Onderwijsraad, 980367/220, 1-7-1998

5 Conclusies Op basis van CBS-gegevens over de overheidsuitgaven aan onderwijs, gegevens over de basisbeurs en gegevens over uitgaven van studenten/leerlingen is een beeld te geven van de veranderingen in de kostenverdeling tussen overheid en de niet meer leerplichtige deelnemer. Daaruit blijkt het volgende. De hoogte van de bijdrage van ouders en/of student in de kosten per student in het wetenschappelijk onderwijs is in de periode 1986 - 1995 met 14.8 procentpunt gestegen (tabel 1). De grootste stijging doet zich voor in de periode 1990-1995. Zowel de verlaging van de basisbeurs als de lagere uitgaven per deelnemer aan de instelling spelen hierbij een rol. Een kanttekening hierbij betreft de in de overheidskosten verwerkte wachtgeldkosten. Deze zijn in de jaren negentig (aanzienlijk) gestegen. Exacte gegevens zijn echter niet voorhanden. Wanneer de wachtgeldkosten buiten beschouwing zouden (kunnen) worden gelaten, zal blijken dat de stijging van de eigen bijdrage van de deelnemer in de kosten van het onderwijs groter is dan uit de hierboven vermelde gegevens blijkt. In het hoger beroepsonderwijs stijgt de bijdrage van de deelnemer van 18% in 1986 naar bijna 31 % in 1995 (tabel 2). Naast de verlaging van de basisbeurs speelt hierbij ook de gelijktrekking van de collegegelden voor het hbo met die voor het WO vanaf 1991 een rol. In het voortgezet onderwijs is de eigen bijdrage van de (18-jarige) deelnemer in de onderzoeksperiode met ruim 11 procentpunten gestegen, van 27.2% naar 38.8%. Ook hier speelt de verlaging van de basisbeurs (met meer dan 50%) een belangrijke rol. De belangrijkste conclusie die uit het voorgaande kan worden afgeleid is dat er sinds 1986 een duidelijke verschuiving in de kosten van het onderwijs heeft plaatsgevonden van de overheid naar de deelnemer. Deze verschuiving geldt zowel voor het hoger onderwijs als voor het voortgezet onderwijs. Opgemerkt moet worden dat in de voorgaande cijfers nog geen rekening is gehouden met een aantal veranderingen in het stelsel van studiefinanciering in de afgelopen jaren, zoals de beperking van het recht op studiefinanciering van 6 naar 4 jaar. De werkelijke verschuiving van de kosten van de overheid naar de deelnemer zal daardoor vrijwel zeker nog groter zijn dan hiervoor is weergegeven. bronnen Bruggert, A.M. & A.A.J Spee, Tien jaar studiefinanciering, in: Kwartaalschrift Onderwijsstatistieken 1996-II, 54-63 CBS, Overheidsuitgaven ten behoeve van de lopende exploitatie, oktober 1997. CBS, Overheidsuitgaven voor onderwijs, 1995, in: Kwartaalschrift Onderwijsstatistieken 1998-I. Commissie Toekomst Studiefinanciering, Toekomst studiefinanciering, achtergrondinformatie, Den Haag, 1997. Economisch Instituut Tilburg, Leengedrag en schuldopbouw in de WSF, oktober 1997. Ministerie van OCenW, Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen in kerncijfers, bijlage bij de Rijksbegroting 1998, september 1997. Vermeulen, M. (red.), De jaren tellen, SDU, Den Haag, 1997.

5

Nassaulaan 6 2514 JS Den Haag Telefoon (070) 363 79 55

Ministerie van Onderwijs, Cultuur

Fax (070) 356 14 74

en Wetenschappen

E-mail

de heer dr. ir. J.M.M. Ritzen

[email protected]

Postbus 25000 2700 LZ Zoetermeer

Ons kenmerk

Uw kenmerk

Den Haag,

980367/220

DB61.0.97001244

1 juli 1998

HH

d.d. 28 januari 1997

Onderwerp

positie van de deelnemer

Op 28 januari 1997 heeft u de Onderwijsraad verzocht een beleidsontwikkelend advies uit te brengen over de positie van de deelnemer aan onderwijs. Over de vraag hoe de deelnemer gedefinieerd moet worden, bestaan bij de besluitvorming in het onderwijs verschillende opvattingen. Hierin is ook de aanleiding voor deze adviesaanvraag gelegen. De adviesaanvraag betrof in eerste instantie het hoger onderwijs waar in vervolg op het werkprogramma “Kwaliteit en Studeerbaarheid” vanaf september 1998 de wettelijke verplichting bestaat tot het opstellen van een studentenstatuut voor de instellingen voor hoger onderwijs. Op voorstel van de Onderwijsraad hebt u op 8 april 1997 in het gesprek tussen de bewindslieden en de Onderwijsraad er mee ingestemd om de aanvankelijke adviesaanvraag te verbreden. Onder verbreding wordt verstaan “breder dan het studentenstatuut en breder dan het hoger onderwijs”. De Onderwijsraad biedt u hierbij zijn advies aan inzake de “positie van de deelnemer”.

Kenmerk: 980367/220 Blad: 2

Conform de afspraak betreft het een verkennende rapportage met een brede analyse van de positie van de deelnemer aan onderwijs. Hierbij is de centrale vraag “welke zijn de mogelijkheden en begrenzingen van de veranderingen in de positie van de deelnemer”. In zijn advies geeft de Raad een overzicht van de huidige weten regelgeving en van de positie van de onderwijsdeelnemer in de praktijk. Verder worden de determinanten van het beleid betreffende de positie van de deelnemer aangegeven alsook een reflectie op het voorafgaande. De Raad komt tot de conclusie dat met betrekking tot de positie van de deelnemer er met name knelpunten zijn in de BVE-sector.

Namens de Onderwijsraad,

prof.dr. J.M.G. Leune, voorzitter,

mr.drs. H.J.M. Hoefnagel, algemeen secretaris.

POSITIE VAN DE DEELNEMER

Recommend Documents