Plan van aanpak Rekenkameronderzoek naar (be)sturing van Gemeenschappelijke Regelingen

Plan van aanpak Rekenkameronderzoek naar (be)sturing van Gemeenschappelijke Regelingen Rekenkamercommissies Edam-Volendam, Landsmeer, Oostzaan, Waterland

Inleiding In de maanden mei tot en met oktober 2013 laten de gezamenlijke rekenkamercommissies van Edam-Volendam, Landsmeer, Oostzaan en Waterland een onderzoek uitvoeren naar de (be)sturing van Gemeenschappelijke Regelingen (GR-en). Dit onderzoek wordt door een externe partij uitgevoerd, te weten BMC Onderzoek. Voor dit onderzoek doen wij graag een beroep op de medewerking van uw organisatie. Daarom lichten wij in dit plan van aanpak kort doelstelling, opzet en planning van het onderzoek toe.

Doel van het onderzoek Voor het onderzoek is de volgende onderzoeksvraag geformuleerd: “Stelt de informatie die het college verstrekt de raad in staat om te bepalen of de deelname aan een Gemeenschappelijke Regeling bijdraagt aan het realiseren van gemeentelijke doelen en kan de raad zijn kaderstellende en controlerende rol op de juiste wijze vervullen? Anders gezegd: Kan de raad ‘grip houden’ op de Gemeenschappelijke Regelingen en daarmee op de uitvoering van de taken die de gemeente laat verrichten door die Gemeenschappelijke Regelingen?” Bij deze onderzoeksvraag zijn enkele deelvragen geformuleerd. Het gaat om vier soorten deelvragen, namelijk over: • beleidskaders die de gemeenten hebben voor de (be)sturing van GR-en in het algemeen; • beleidskaders die de gemeenten voor enkele specifieke GR-en hanteren; • uitvoering van sturing en controle voor enkele specifieke GR-en; • specifiekere onderwerpen die in enkele casestudies uitgewerkt worden. In bijlage 1 zijn deze onderzoeksvragen weergegeven.

Normenkader Voor dit onderzoek wordt een normenkader gehanteerd, dat wordt gedestilleerd uit de programmabegrotingen 2013 en jaarverslagen 2011 en andere relevante documenten van de vier gemeenten. Aan dit normenkader wordt het beleid op Gemeenschappelijke Regelingen van de vier gemeenten getoetst. Ze gaan met name over de doeltreffendheid. We zullen deze normen op basis van de programmabegrotingen en jaarverslagen specifiek maken per gemeente en per Gemeenschappelijke Regeling.

Opzet In het onderzoek wordt specifiek gekeken naar vijf GR-en. Dit zijn: 1. Veiligheidsregio Zaanstreek-Waterland (VrZW); 2. Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zaanstreek-Waterland (GGD); 3. Stadsregio Amsterdam (SrA); 4. Recreatieschap (Twiske of Landschap Waterland); 5. Werkvoorzieningschap Zaanstreek-Waterland (BaanStede).

1

Het onderzoek naar deze GR-en bestaat uit verschillende stappen (in bijlage 2 staat het gehele stappenplan voor dit onderzoek beschreven): • Normenkader Aan de hand van documenten van de vier gemeenten wordt het normenkader voor het onderzoek opgesteld. • Documentanalyse Op basis van beleidsaders en andere documenten die bij de vier gemeenten aanwezig zijn worden de deelvragen voor het onderzoek beantwoord. In bijlage 3 staat een lijst met documenten die wij graag van u ontvangen. • Interviews In enkele (groeps)interviews wordt het beeld van de (be)sturing van de GR-en verder verdiept. Het gaat per gemeente om vier interviews: o Een groepsinterview met raadsleden en/of collegeleden die bestuurder van één of meerdere van de vijf GR-en zijn; o Een groepsinterview met het college (bij voorkeur alleen de collegeleden die geen bestuurder van één van de vijf GR-en zijn); o Een groepsinterview met enkele betrokken ambtenaren; o Een groepsinterview met een afvaardiging van de raad (alleen raadsleden die geen bestuurder van één van de vijf GR-en zijn). • Rapportage Op basis van de documentanalyse en de interviews wordt een conceptrapport opgesteld. Dit wordt na bespreking met de rekenkamercommissies teruggelegd bij de ambtelijke organisaties van uw gemeenten voor ambtelijk hoor en wederhoor. Vervolgens wordt het rapport ook teruggelegd bij de colleges voor bestuurlijk hoor en wederhoor. Als afronding wordt het eindrapport gepresenteerd aan de raden van de vier gemeenten.

Planning De planning van het onderzoek ziet er in grote lijnen als volgt uit: • Week 23-25: documentstudie (de gevraagde documenten, zie bijgevoegde lijst, ontvangen wij dan ook graag uiterlijk 7 juni van u, liefst digitaal); • Week 26-28: interviews (voor het inplannen van deze interviews ontvangen wij graag de contactgegevens van één van uw medewerkers waarmee wij de afspraken kunnen maken); • Week 29-36: opstellen conceptrapportage • Week 37-38: ambtelijk hoor en wederhoor • Week 40-42: bestuurlijk hoor en wederhoor • Week 44: presentatie van het eindrapport aan de raden

Contact Graag ontvangen wij van u de gegevens van een contactpersoon met wie wij afspraken kunnen maken over de aanlevering van de documenten en het inplannen van de interviews. U kunt hiervoor, en ook voor vragen over het onderzoek, contact opnemen met uw eigen rekenkamercommissie of met één van de onderzoekers van BMC: • drs. A.H.M. (Toine) van Helden, [email protected] of 06 55 37 40 64 • A. (Mark) van Dam MSc MA, [email protected] of 06 20 33 59 87 • H. Uffen MSc, [email protected] of 06 12 84 77 59

2

Bijlage 1: Onderzoeksvragen De volledige onderzoeksvragen luiden: 1. Beleidskaders algemeen • Bestaat er een algemeen beleidskader van de raden en/of colleges op het aangaan, onderhouden en beëindigen van Gemeenschappelijke Regelingen? • Welk algemeen beleidskader hanteren de deelnemende gemeenten voor de aansturing van en controle op Gemeenschappelijke Regelingen? • Zijn de doelen en instrumenten van de algemene beleidskaders duidelijk en consistent geformuleerd? • Is het duidelijk welke externe en interne gemeentelijke rollen kunnen en moeten worden onderscheiden bij het sturen en beheersen van Gemeenschappelijke Regelingen? • Hoe is de rolverdeling tussen raad en college in de kaderstelling van en controle op Gemeenschappelijke Regelingen? • Zijn er aanwijzingen dat de raad en het college bij het kijken naar Gemeenschappelijke Regelingen als instrument van beleid en beheer leren van ervaringen met afzonderlijke verbonden partijen of vergelijkbare relaties, zoals subsidierelaties en garantieverleningen? 2. Beleidskaders per Gemeenschappelijke Regeling • Zijn er door de deelnemende gemeenten inhoudelijke en financiële kaders voor onbepaalde tijd gesteld bij de Gemeenschappelijke Regelingen? Zo ja, welke? • In hoeverre heeft de raad kaders gesteld aan de relatie tussen de gemeente en de Gemeenschappelijke Regelingen over het beschermen van haar eigendom, de drie Wvragen over de relatie (Wat willen we bereiken? Wat gaan we daarvoor doen? Wat gaat dat kosten?) en kwaliteitsborging van die aspecten (intern binnen de gemeente toezicht houden, leren en rapporteren aan de raad)? • Zijn deze kaders specifiek, toetsbaar en tijdgebonden geformuleerd en naar verwachting haalbaar? • Hoe wordt het toezicht ten aanzien van de Gemeenschappelijke Regelingen geregeld door de deelnemende gemeenten? • Zijn deze kaders geoperationaliseerd en geactualiseerd naar kader per kalenderjaar? • Zijn de externe en interne rollen vertaald naar verantwoordelijkheden en bevoegdheden van besluitvormende organen en organisatieonderdelen van de gemeentelijke organisatie? • Welke (financiële) risico’s lopen de deelnemende gemeenten met de Gemeenschappelijke Regelingen en hoe zijn deze afgedekt? • Worden begrotingswijzigingen van de Gemeenschappelijke Regelingen voorgelegd aan de gemeenteraden en besproken? • Op welke wijze behartigen de vertegenwoordigers van de deelnemende gemeenten hun belangen binnen het bestuur van de Gemeenschappelijke Regelingen? 3. Uitvoering sturing en controle per Gemeenschappelijke Regeling • Hoe geeft het college invulling aan de relatie met een Gemeenschappelijke Regeling: Welke afspraken zijn er met de Gemeenschappelijke Regeling gemaakt op het gebied van de realisatie van doelstellingen?

3

•

• • •

•

• •

•

•

•

Op welke wijze wordt door de Gemeenschappelijke Regeling verantwoording afgelegd over het realiseren van doelstellingen? Op welke wijze wordt door de Gemeenschappelijke Regeling verantwoording afgelegd over het afdekken van risico’s en andere beheersmaatregelen? Welke informatie ontvangen de raden van de deelnemende gemeenten ten aanzien van vragen als: waarom is er gekozen voor het aangaan van de relatie, gemeentelijk belang, zeggenschap, governancestructuur (is er een businesscase en een beste alternatief?) en mogelijkheden voor beëindigen van de relatie dan wel mogelijkheden voor potentiële andere partijen om toe te treden? Welke informatie ontvangen de raden van de deelnemende gemeenten ten aanzien van het realiseren van de doelstellingen door de Gemeenschappelijke Regeling? Op welke wijze krijgen de raden verantwoordingsinformatie per Gemeenschappelijke Regeling en is deze informatievoorziening adequaat? Is deze (in de voorgaande twee vragen genoemde) informatie toereikend om het realiseren van de doelstellingen door Gemeenschappelijke Regeling periodiek te kunnen beoordelen? Heeft de Gemeenschappelijke Regeling bij het vaststellen van de eigen begroting in voldoende mate rekening gehouden met de zienswijze van de raden van de deelnemende gemeenten? Zijn de raden in staat om deze kaders voldoende aan te wenden? Hebben de gemeenteraden zicht op de planning-en-controlcyclus van de Gemeenschappelijke Regeling en krijgen de raden inzicht op welke wijze de begroting van de Gemeenschappelijke Regeling bijdraagt aan de afgesproken doelstellingen? Wordt de samenwerking met de Gemeenschappelijke Regeling periodiek geëvalueerd en zijn de gemeenteraden in positie om deelname aan de Gemeenschappelijke Regeling te beëindigen? Wat levert deelname aan een Gemeenschappelijk Regeling de lokale gemeenschap op en toetsen de deelnemende raden de resultaten van de deelname aan de eigen gemeentelijke doelstellingen? Hanteren de deelnemende gemeenten en risico-analyse (op strategisch, tactisch en operationeel niveau)? Welke informatie ontvangt de raad hierover?

4. Voor iedere deelnemende gemeente – casestudy • Hoe verloopt het beïnvloedingsproces per gemeente op het werkveld van de Gemeenschappelijke Regeling (beleidsformulering, inbreng lokale wensen, en verantwoording, toezicht) en hoe wordt dit uitgevoerd? • Biedt het college de raad inzicht in de aard van de Gemeenschappelijke Regeling en de mate waarin inzicht in de resultaten, de interne organisatie en het intern functioneren van die partij van belang zijn voor de gemeente en voor de raad? Geeft het college aan welke de relevante factoren zijn die de raad moet kennen en volgen? • Zijn de kaders voor de relatie tussen de gemeente en de Gemeenschappelijke Regeling logisch en volledig doorvertaald naar kaders die worden gesteld aan de resultaten van de Gemeenschappelijke Regeling?

4

Bijlage 2: Stappenplan Het stappenplan van dit onderzoek bevat de volgende vier stappen: Stap 1: Normenkader Activiteiten: • startgesprek met een delegatie van de gezamenlijke rekenkamercommissies (stuurgroep). Dit startgesprek dient ter kennismaking en afstemming van onderzoeksopzet, voorlopig normenkader en voorlopige lijst van te interviewen personen; • opvragen relevante documenten bij de vier gemeenten; • aanvullen van het normenkader op basis van programmabegrotingen en jaarrekeningen en andere documenten van de vier gemeenten, eventueel aangevuld vanuit de expertise en ervaring van het onderzoeksteam; Resultaten (toegevoegde waarde): • afstemming over onderzoeksopzet en voorlopige lijst van te interviewen personen; • aangescherpt normenkader. Stap 2: Documentanalyse Activiteiten: • bestuderen van de algemene beleidskaders per gemeente voor de aansturing van en controle op Gemeenschappelijke Regelingen; • bestuderen van de specifieke beleidskaders per gemeente voor de verschillende (de vijf door u voorgestelde) Gemeenschappelijke Regelingen; • toetsen van de bevindingen aan het normenkader; • opstellen van een notitie met bevindingen op basis van de documentanalyse; • afstemmingsoverleg tussen de stuurgroep en het onderzoeksteam. Resultaten: • voorlopige beantwoording van de deelvragen met betrekking tot de algemene beleidskaders en de beleidskaders per Gemeenschappelijke Regeling op basis van de documentanalyse; • afstemming over het aangescherpte normenkader en de resultaten van de documentanalyse. Stap 3: Interviews Activiteiten: • houden van vier groepsinterviews met bestuurders van de Gemeenschappelijke Regelingen (één groepsinterview per gemeente); • houden van vier keer drie groepsinterviews met vertegenwoordigers van de gemeenten: o een groepsinterview per gemeente met het college (bij voorkeur alleen de collegeleden die geen bestuurder van een van de Gemeenschappelijke Regelingen zijn); o een groepsinterview per gemeente met enkele betrokken ambtenaren; o een groepsinterview per gemeente met een afvaardiging van de raad (alleen raadsleden die geen bestuurder van een van de Gemeenschappelijke Regelingen zijn);

5

• •

uitkomsten van de interviews toetsen aan het normenkader; opstellen van een notitie op basis van de analyse van de interviewresultaten;

Resultaten: • aanscherping van de beantwoording van de deelvragen met betrekking tot de algemene beleidskaders en de beleidskaders per Gemeenschappelijke Regeling; • beantwoording van de deelvragen over sturing en controle; • beantwoording van de deelvragen over het beïnvloedingsproces per gemeente op het werkveld van de vijf Gemeenschappelijke Regelingen (de casestudy’s); • beknopte notitie met de belangrijkste bevindingen uit de interviews. Stap 4: Rapportage Activiteiten: • opstellen conceptrapport; • bespreken van het conceptrapport door het onderzoeksteam met de stuurgroep; • eventueel bijstellen rapport; • versturen van het conceptrapport voor ambtelijk wederhoor, naar de geïnterviewden; • verwerken van de reacties uit het ambtelijk wederhoor; • versturen van het conceptrapport voor bestuurlijk wederhoor; • opstellen van het definitieve eindrapport, inclusief de bestuurlijke reactie; • presentatie van het eindrapport aan de gezamenlijke raden, met gelegenheid voor de raden om technische vragen te stellen. Resultaten: • een beknopt onderzoeksrapport (met logo BMC en aanvullend die van de vier rekenkamercommissies) dat toegankelijk is en to the point voor raadsleden, met heldere en concrete conclusies en aanbevelingen. Het onderzoeksrapport zal er als volgt uitzien (inhoudsopgave): - Voorwoord - Samenvatting - Doelstelling van het onderzoek en werkwijze gedurende het onderzoek - Bevindingen over algemene kaderstelling bij de vier gemeenten - Bevindingen over kaderstelling per Gemeenschappelijke Regeling - Bevindingen over de uitvoering van sturing en controle per Gemeenschappelijke Regeling - Bevindingen over beïnvloeding van Gemeenschappelijke Regelingen per deelnemende gemeente - Conclusies en aanbevelingen - Algemene conclusies voor alle vier gemeenten - Specifieke conclusies en aanbevelingen per gemeente - Specifieke conclusies en aanbevelingen per Gemeenschappelijke Regeling • presentatie van het eindrapport aan de gezamenlijke gemeenteraden.

6

Bijlage 3: Lijst met benodigde documenten Onderstaand overzicht geeft een eerste inschatting van de benodigde informatie voor het uitvoeren van het onderzoek. Tijdens het onderzoek komen wij mogelijk tot inzichten die leiden tot het opvragen van aanvullende informatie. 1. Algemene beleidskaders per gemeente voor de aansturing van en controle op Gemeenschappelijke Regelingen • Jaarrekening 2011 van de vier gemeenten • Jaarrekening 2012 van de vier gemeenten • Begroting 2012 van de vier gemeenten • Begroting 2013 van de vier gemeenten • Overzicht van alle Gemeenschappelijke Regelingen waarin de vier gemeenten participeren, afzonderlijk en gezamenlijk • Visiedocumenten van de vier gemeenten rondom Gemeenschappelijke Regelingen • Raadstukken met betrekking tot Gemeenschappelijke Regelingen – hoe gaan de colleges om met de aansturing van GR-en? Verantwoording van resultaten, intern functioneren, et cetera 2. Specifieke beleidskaders (per gemeente) voor de vijf geselecteerde Gemeenschappelijke Regelingen Aan te leveren door coördinerende gemeente (Waterland): • Begroting 2012 van de vijf GR-en • Begroting 2013 van de vijf GR-en • Jaarverslag en jaarrekening 2012 van de vijf GR-en, inclusief accountantsverklaring en toelichting • Jaarverslag en jaarrekening 2011 van de vijf GR-en, inclusief accountantsverklaring en toelichting • Tussentijdse rapportages c.q. evaluaties over het presteren en de resultaten van de vijf GR-en • Notulen van het Algemeen Bestuur van de vijf GR-en Door alle vier de gemeenten apart aan te leveren: • Adviezen en besluiten aan/van raad en college rond bovengenoemde documenten per GR (begroting 2012 en 2013, jaarverslag en jaarrekening 2011 en 2012, tussentijdse rapportages c.q. evaluaties en notulen van het Algemeen Bestuur) • Raad- en collegestukken met betrekking tot de vijf Gemeenschappelijke Regelingen – hoe gaan de colleges om met de aansturing van de GR-en? Verantwoording van resultaten, intern functioneren, et cetera • Risico-inventarisaties per Gemeenschappelijke Regeling per gemeente • Documenten vanuit de vier gemeenten van de ambtelijke organisatie over het instrueren van de vertegenwoordiging van de gemeenten in de AB’s van de vijf GR-en

7