Gemeenschappelijke regelingen risico’s van samenwerking
Inleiding • “Participatiemaatschappij” Samenwerken is de norm! • Komt de kwaliteit van het openbaar bestuur ten goede. • Maar wat betekent samenwerken voor aansprakelijkheid?
Aanknopingspunten?
•
Voorlichting vanuit de ministeries?
•
Memorie van toelichting Wet Veiligheidsregio’s? (TK 2006-2007, 31 117, MvT p. 10).
Conclusies wetsgeschiedenis/voorlichting: • Het gaat de wetgever vooral om de inrichting van een goede voor haar taak toegeruste organisatie en toch ook wel een beetje over het mogelijk verlies van bevoegdheden bij samenwerkende partijen… En wie is de baas? • Het bouwwerk wordt als voldoende adequaat beschouwd. Nieuwe taken betekent dus niet nieuwe structuren! • Zorg over kredietwaardigheid onterecht: (Circulaire Peper 8 juli 1999)
“(…) deelnemende gemeenten zullen er steeds zorg voor dragen dat het openbaar lichaam te allen tijde over voldoende middelen beschikt (…)”
• Naast Veiligheidsregio’s ook Omgevingsdiensten (Regionale Uitvoeringsdiensten) op milieugebied en samenwerking tussen gemeenten in formele en meer informele zin. • Conclusie Nederlandse Beroepsorganisatie Accountants in het rapport van juni 2012 ‘Taak op taak, risico op risico’.
“een uitdaging op het gebied van de verantwoordelijkheidsverdeling.”
Structuur van de lezing • Uitgangspunt: visie van de HR op samenwerking. • Beoordeling van de overheidstaak zelf. • Het nationale kader: de Wgr.
• Verschillende rollen en samenwerkingsverbanden. • Conclusies en aanbevelingen.
Visie van de Hoge Raad op risico’s van samenwerking • Nederland in Srebrenica: arresten HR 6 september 2013 ECLI:NL:HR:2013:BZ9225 en ECLI:NL:HR:2013:BZ9228 (www.hogeraad.nl). • Het beslissende criterium: ‘effective control’ • Effectieve controle in samenwerking nodig voor aansprakelijkheid! Dus wie deed het werkelijk?
Wanneer ‘effectieve controle’? • Of er sprake kan zijn van ‘effectieve controle’ is een kwestie van: Hoe is het precies gegaan? Hoe is het geregeld? • Afhankelijk van de gekozen structuur is er meer of minder invloed, zijn de taken in de samenwerking meer of minder afgebakend. • Naast vennootschaprechtelijke structuren hebben we voor samenwerking tussen overheden ter behartiging van het publieke belang de Wet gemeenschappelijke regelingen adequaat bouwwerk?
Beoordeling van de taak zelf •
Effectieve controle op een taak vastgesteld! Is er sprake van een fout? Wanneer voer je een taak goed uit? Wat kan van u worden verwacht?
•
Algemene norm: ‘Redelijk handelend en redelijk bekwaam overheidsdienaar’. Niet alle dagen een 10.
•
Maar de overheid kan toch heel veel voorkomen? Dus koste wat het kost?
De taak in perspectief! • De overheid heeft meer aan haar hoofd!! Bargerbeek-arrest (HR 9 oktober 1981, NJ 1982, 332). Bredere toepassing van dit principe: vgl. AG-Spier, bij arrest paalrot Dordrecht (HR 30 november 2012, NJ 2012, 689). • Dus niet tot elke prijs, maar in breder perspectief bezien. Concreet voorbeeld: ‘Pompen of verzuipen’.
Waar staan we nu? Voor aansprakelijkheid in samenwerking is nodig: ‘effectieve controle’/invloed (Srebrenica) afhankelijk van gekozen vorm (keuzemenu Wgr) En dan de beoordeling van de taak zelf: ‘redelijk bekwaam en redelijk handelend’ redelijke verdeling van mensen en middelen (Bargerbeek) Maar ook een specifieke norm voor verschillende taken! De ene taak is de andere niet (toezicht, hulpverlener, vergunningverlener, informatieverstrekker, deelnemer aan het economisch verkeer enz.)!
Onrechtmatige daad? Effective control? (in de samenwerking)
Nee
Geen OD
Nee
Wel OD
Nee
Wel OD
Nee
Wel OD
J A
J A
J A Voldaan aan specifieke norm?
J A Geen OD
• Voor vanmorgen slechts: 1) de overheid als toezichthouder 2) de overheid als hulpverlener • En in samenwerkingsverbanden? De Wgr cruciaal!
Wet gemeenschappelijke regelingen • De insteek van de Wgr (Mvt):
“(…) afgestemd op samenwerking tussen publiekrechtelijke partners. Deelname door privaatrechtelijke partners is echter niet uitgesloten.” • Privaatrechtelijke constructies bespreken we vandaag niet…
• Wgr kent vier ‘soorten’ samenwerkingsverbanden.
Het openbare lichaam • Artikel 8 lid 1 Wgr: • Zwaarste vorm. Zelfstandig (openbaar) lichaam met rechtspersoonlijkheid. • Voorbeelden: • BES-gemeenten; • A2 gemeenten; • Exotische gemeenten.
Gemeenschappelijk orgaan • Artikel 8 lid 2 Wgr: • Tweede vorm. Zelfstandig lichaam. • Maar geen rechtspersoonlijkheid. • Voorbeelden: • Gemeenschappelijke rekenkamers; • Gemeenschappelijk orgaan primair onderwijs.
Centrumregeling • Artikel 8 lid 3 Wgr: • Één deelnemer (bestuursorgaan) wordt aangewezen namens andere deelnemers.
• Weer iets lichter dan voorgaande constructies, want geen zelfstandig lichaam. • Voorbeeld:
• Uitvoering WMO-taken door één gemeente in de regio (bv. vrouwenopvang, verslavingszorg).
Bestuursovereenkomst • Artikel 8 laat vrij om anders te regelen.
• Minst vergaande vorm, geen échte organisatie. • Voorbeelden:
• Interbestuurlijk toezicht Provincie Zuid-Holland; • Aanpak knooppunt Hoevelaken.
Inhoud van de samenwerking
Inhoud van de samenwerking volgens de wet • Artikel 30 Wgr. • Begrensd! • Bevoegdheden nauwkeurig omschrijven. ABRvS 12 december 2001, AB 2002, 210. ABRvS 28 april 2004, AB 2004, 222. ABRvS 27 december 2011, LJN: BV0136. CRvB 7 augustus 2007, JB 2007/199.
Enkele voorlopige conclusies: • Alleen eigen aansprakelijkheid bij rechtspersoonlijkheid. • Dus, alleen het openbaar lichaam op eigen handelen aan te spreken.
• Meest safe dus voor deelnemers! Maar, deelnemers blijven niet automatisch buiten schot! • De andere samenwerkingsvormen bieden in elk geval minder bescherming voor de deelnemers.
Beoordeling wie is aansprakelijk?
Wie heeft feitelijk gehandeld (of nagelaten)?
Wederzijdse beïnvloeding?
Wat is er gebeurd? (juridische inkleuring)
Toerekening? Om wiens (overgedragen?) (overheids)taak gaat het?
en nu even praktisch…
De overheid als toezichthouder
• ‘Redelijk handelend en redelijk bekwaam’ + de specifieke norm in de rol van toezichthouder. • Geen civielrechtelijk beginselplicht tot handhaving. Maar wel optreden als er concrete signalen van risico en gevaar zijn! Kelderluikcriteria (HR 5-11-1965, NJ 1966,136)
Casus toezicht •
Caldic Chemie (Hof Den Haag 22 maart 2011, JOR 2011, 316 o.b.v. Rechtbank Rotterdam van 26 mei 2004, NJF 2004, 508):
•
CMI: op- en overslagbedrijf van o.a. chemicaliën. DCMR Rijnmond controleert namens gemeente Rotterdam. Constateert vele overtredingen van Hinderwetvergunning, m.n. brandveiligheid.
•
Rotterdamse overheid: veel woorden, dit keer géén daden!
•
1996: Grote brand legt loodsen van CMI en buurman Caldic Chemie in de as. Buurman stelt overheid aansprakelijk voor verloren gegane partij chroomzuur.
Het vonnis/arrest Oordeel Rechtbank en Hof: • u was bekend met de niet-naleving vergunningvoorwaarden; • u was bekend met het risico; • actief optreden was dus geboden (Kelderluikcriteria); • maar u bleef praten en overleggen. • Overheid aansprakelijk dus. • Maar de overheid heeft het toch niet gedaan? ‘Slechts’ geen actief ingrijpen • Toch aansprakelijkheid want áls er was opgetreden was de brand er niet geweest of minder hevig.
In de samenwerking… •
Hoe rolt het balletje dan? Is de samenwerking positief of negatief voor de aansprakelijkheid?
•
DCMR is een openbaar lichaam in de zin van de Wgr, een rechtspersoon. Zwaarste vorm.
•
Samenwerkingsovereenkomst met taaktoedeling!
•
Art. 22 samenwerkingsovereenkomst
•
Toezichthoudende taak dus ‘uitbesteed’. Maar er zijn geen gemeentelijke bevoegdheden gedelegeerd aan DCMR.
“uitoefenen van toezicht en het adviseren over het toepassen van bestuursrechtelijke handhaving.”
Beoordeling wie is aansprakelijk?
Wie heeft feitelijk gehandeld (of nagelaten)?
Wederzijdse beïnvloeding?
Wat is er gebeurd? (juridische inkleuring)
Toerekening? Om wiens (overgedragen?) (overheids)taak gaat het?
Uitkomst Gemeente én DCMR beide (hoofdelijk) aansprakelijk voor schade Caldic Chemie. Wederzijdse beïnvloeding. Kennis wordt toegerekend.
Wat is nu de crux? • Er is een volledig aansprakelijke partij naast de gemeente. • Toebedeelde bevoegdheden en feitelijke zeggenschap zijn de bepalende factoren voor de uitkomst. Kapstok: adagium afkomstig uit het bouwrecht:
“Wie bepaalt, betaalt (…).”
• En, vanuit de verschillende taken kan er ook worden toegerekend wederzijds. • Wat nu al toezicht was ondergebracht bij centrumgemeente? Rechtsvorm doet er dus toe!
De overheid als hulpverlener
• Wederom eerst de algemene norm:
‘Redelijk handelend en redelijk bekwaam hulpverlener’.
• RB Zwolle-Lelystad van 17 september 2008, NJ 2009, 114. In beschonken toestand rond middernacht het water op. Gedoe met lampen/dwarsliggende chauffeur/onduidelijke besluitvorming én lege accu van de boot. Drenkeling verdrinkt! • Was het brandweeroptreden goed genoeg?
“(…) in de gegeven omstandigheden en met de kennis (…) en de beschikbare middelen (…) gehandeld zoals van redelijk handelend en redelijk bekwaam hulpverleners (…) zou mogen worden verwacht.” • Een voldoende is genoeg. Naleven van normen en standaarden speelt een grote rol! Zie ook Bargerbeek-criteria. • In deze zaak: vage bevelen en slecht materiaal aansprakelijk!
• Een voorbeeld:
Veiligheidsregio’s als uitgangspunt. Dus, weer een openbaar lichaam, met rechtspersoonlijkheid. Klein binnenbrandje op de eerste verdieping van een prestigieus museum. Commandant geeft ter plaatse de nodige bevelen. • Commando’s blijken achteraf ongebruikelijk en onnodig, met desastreuse gevolgen. • Wie is aansprakelijk?
Beoordeling wie is aansprakelijk?
Wie heeft feitelijk gehandeld (of nagelaten)?
Wederzijdse beïnvloeding?
Wat is er gebeurd? (juridische inkleuring)
Toerekening? Om wiens (overgedragen?) (overheids)taak gaat het?
• Resultaat: De Veiligheidsregio is aansprakelijk! • Maar let op! Deelnemers medeverantwoordelijk. In elk geval financieel!
• Artikel 9 van de Wgr Angst bij kredietinstellingen. Circulaire van Peper uit 1999. Gevolg: aanpassing veel Gemeenschappelijke Regelingen. • Vandaag de dag in vrijwel alle openbare lichamen: deelnemers verplicht tot aanzuiveren tekort op begroting.
• Voorbeeld uit een Gemeenschappelijke Regeling:
“(…) gemeenten dienen er steeds zorg voor te dragen dat het (…) openbaar lichaam te allen tijde over voldoende middelen beschikt om aan al zijn verplichtingen te kunnen voldoen.” • Desnoods gedwongen via GS: art. 194 en 195 Gemeentewet. • Wat is nu de crux? • Invloed en deelname, betekent ook verantwoordelijkheid. • De ‘interne draagplicht’ betekent dat samenwerken, hoe vrijwillig ook, beslist niet vrijblijvend is. • Regel ook positie bij aansprakelijkheid:
“Wie bepaalt betaalt en wie niet behoedt bloedt.”
Praktische tips (en open deuren)
Afsluiting/conclusies • Vandaag vooral bewustwording!
• Overheidshuwelijk met risico’s: “Voor het huwelijk moet je je ogen wijd open zetten, daarna half sluiten.” (Benjamin Franklin) • Openbaar lichaam biedt de beste buffer voor deelnemers. • Alle lichtere vormen aansprakelijkheidsverzwarend. • Geen enkele samenwerkingsvorm is vrijblijvend!
Afsluiting/conclusies • Meer juridisch. Het gaat om: Rechtspersoonlijkheid, (overgedragen) bevoegdheden en feitelijke taakuitoefening. • Neem de tijd voor de keuze van een rechtsvorm (Wgr). • Scherp snijden qua taaktoedeling (ook voor strafrechtelijke aansprakelijkheid). • Als u acteert, dan neemt u verantwoordelijkheid met mogelijke aansprakelijkheid:
“Effective control.”
• “Wie bepaalt betaalt en wie niet behoedt bloedt.”
• Bij elke taak:“Redelijk handelend en redelijk bekwaam.” Verdeling capaciteit: Bargerbeekcriteria.
Vragen?
Jan Jacobse
[email protected]
Ronald Pieterse
[email protected]
Vestiging Middelburg
Vestiging Rotterdam
Kousteensedijk 3 4331 JE Middelburg
Beurs-World Trade Center Beursplein 37 3011 AA Rotterdam
Postbus 240 4330 AE Middelburg
Postbus 30023 3001 DA Rotterdam
T 0118 65 60 60 F 0118 63 61 78
T 010 417 74 44 F 010 417 74 49
