Aanpak voor een goede samenwerking tussen gemeenten en gemeenschappelijke regelingen VNG-congres gemeentefinanciën 30 november 2015
Drie perioden gemeenten en gemeenschappelijke regelingen • 1e periode: werken met toetsgemeenten • 2e periode: aan de slag met gemeenschappelijke regelingen • 3e periode: aanpak voor een goede samenwerking tussen gemeenten en gemeenschappelijke regelingen
Werken met toetsgemeenten • In de jaren 90 van de vorige eeuw is door de portefeuillehouders financiën van de 13 Zeeuwse gemeenten besloten over te gaan tot een centrale uniforme toetsing van de financiële stukken van gemeenschappelijke regelingen. • Vanaf 1996 werken met de VZG-norm. • Steeds een verandering van de norm, waardoor het draagvlak niet groot was.
Werken met toetsgemeenten • De volgende afspraken zijn gemaakt: • De toetsgemeente beoordeelt alleen de financiële stukken, de vakafdeling blijft verantwoordelijk. • Voor de regelingen waaraan alle Zeeuwse gemeenten deelnemen is naast de toetsgemeente nog een klankbordgemeente toegevoegd. • De toetsgemeente brengt digitaal volgens de opgestelde checklisten zijn bevindingen uit aan de deelnemende gemeenten. • De opgestelde checklisten betrekking hebbende op de begroting, meerjarenraming, begrotingswijziging, tussentijdse rapportages en jaarstukken zullen bij de centrale toetsing gebruikt worden.
Evaluatie werken met toetsgemeente • Afspraak dat alleen de financiële stukken worden getoetst. • Specifieke (extra) projecten voor bepaalde gemeente(n) moeten duidelijk in de begroting worden verwerkt en toegelicht. • Het advies van de toetsgemeente is in principe bindend voor de andere gemeenten. Het werk moet niet nog eens worden overgedaan. • Als de toetsing te laat is uitgevoerd, moeten de gemeenten elkaar daar onderling op aanspreken. • Nieuw beleid kan niet in de primitieve begroting worden opgenomen.
Evaluatie werken met toetsgemeenten • Ook niet als dit binnen het totale budget van begroting t + 1 + eventuele begrotingswijzigingen valt. • Nieuw beleid zal altijd getoetst moeten worden. • De gemeentelijke bijdragen moeten zichtbaar in de begroting aanwezig zijn, eventueel via een bijlage. • Eindconclusie: de meeste toetsgemeenten voeren de financiële check nog steeds uit.
Aan de slag met gemeenschappelijke regelingen • Eind 2007heeft het VZG-bestuur een werkgroep verbonden partijen ingesteld. • Opdracht luidde: • Kom met concrete voorstellen die leiden tot verbetering in de governance; • Advies te geven over de implementatie van de voorstellen; • Advies te geven voor de besluitvorming in de individuele gemeenten; • Advies te geven over de communicatie met de gemeenschappelijke regelingen; • Advies te geven over de termijn waarbinnen een en ander gerealiseerd moet zijn.
Aspecten van de governance • Verbeter de organisatie rondom de Gr-en; • Verbeter de sturing van de Gr-en; • Verbeter de beheersing van de Gr-en; • Verbeter de verantwoording door de Gr-en; • Verbeter het toezicht op de Gr-en.
Organisatie • Maak een afwegingskader m.b.t. Gr-en en leg daarin vast in welke situaties gemeenten overgaan tot het instellen van een Gr; • Bepaal op welke manier bestaande Gr-en worden getoetst aan de hand van het afwegingskader; • Overweeg functiescheiding binnen het college; • Zorg ervoor dat gemeentelijke vertegenwoordigers vanuit de eigen organisatie worden geadviseerd, dat terugkoppeling plaatsvindt door de bestuurder naar de organisatie en dat vergaderstukken tijdig aan de gemeenten worden toegestuurd.
Sturing • Verbeter de paragraaf verbonden partijen in de gemeentebegroting en neem daarin de prestatieafspraken op die met de Gr-en zijn gemaakt; • Neem financiële risico’s van Gr-en op in de paragraaf verbonden partijen en in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing in de gemeentebegroting; • Maak afspraken dat Gr-en en gemeenten elkaar informeren; • Positie bestuurders in het bestuur van de Gr-en (belangen Gr versus belangen gemeente). • Hanteer een duidelijke VZG-richtlijn.
Beheersing • Optimaliseer de tussentijdse informatievoorziening door Gr-en aan gemeenten; • Besteed meer aandacht aan inhoudelijke prestatiegegevens, naast financiële informatie; • Stem de P&C-cyclus van de Gr af op die van de deelnemende gemeenten; • Laat Gr-en periodiek een risicoanalyse maken.
Verantwoording • Tijdige aanlevering van jaarstukken met accountantsverklaring; • Laat periodiek de kwaliteit van diensten, organisatie en kostenniveau toetsen en beoordelen; • Laat de rekenkamer periodiek een onderzoek doen naar doelmatigheid en doeltreffendheid van Gr-en.
Toezicht • Leg de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van het AB, DB of bestuur/directie goed vast in het toetskader en in de GR zelf; • Laat deskundigen jaarlijks de balanspositie, resultatenrekening, risicoanalyse en tussentijdse financiële en niet-financiële informatie beoordelen; • Leg afspraken vast over inlichtingen, inzagebevoegdheid en controlerechten; • Leg afspraken vast over de goedkeuring van jaarrekening en begroting door de toezichthouder; • Maak duidelijke afspraken over de werkwijze bij begrotingsvoorstellen.
Toezicht • Maak duidelijke afspraken over de werkwijze bij budgetoverheveling; • Maak duidelijke afspraken over de werkwijze bij reservevorming; • Werk met een adviescommissie of met een adviesgemeente; • Hanteer een herkenbare en uniforme taakomschrijving voor de adviesgemeente; • Hanteer een herkenbare en uniforme taakomschrijving voor een adviescommissie
Resultaat • Het rapport 2009 is bij 12 van de 13 gemeenten door de raad vastgesteld. • Borging van het rapport behoorde niet tot de opdracht. • Door teveel (dwingende) regels is de implementatie niet tot stand gekomen.
Aanpak voor een goede samenwerking tussen gemeenten en gemeenschappelijke regelingen • Augustus 2013. Het VZG-bestuur vond het tijd en raadzaam het rapport van 2009 te bezien en te komen tot een actualisatie. • Opdracht: • Nagaan of in het rapport 2009 niet teveel regels waren opgenomen. • Aansluiting bij de nieuwe c.q. veranderende wetgeving. • Voorstellen tot een betere borging van de afspraken. • Gemeenten en Gr-en betrekken bij de uitvoering van de opdracht. • Evaluatie VZG-richtlijn, nieuwe definitie en uitwerking van de richtlijn.
Wat vinden GR’en? • “Bestuurders en ambtenaren goed op de hoogte, raad niet.” • “Gemeenten hebben genoeg grip op wat onze organisatie doet.” • “VZG-norm werkt niet in de praktijk.” • “Gemeenten niet goed op de hoogte van wat mijn organisatie doet.” • Vakambtenaar en financiële ambtenaar moeten samen optrekken voor integrale benadering.” • “Onwerkbaar om met alle wensen gemeenten rekening te houden.” • “GR’en moeten zelf de vrijheid hebben nieuw beleid te maken.” • “Breng raden in verbinding en laat ze meer initiatief nemen.”
Landelijke trend: werkwijze GR’en onder druk ‘Hoe kan democratische legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden worden geborgd?’ Minister Plassterk in opdracht aan Raad voor het openbaar bestuur
‘Raad moet grotere speler zijn in gemeenschappelijke besluitvorming’ Raadslid.nu / boek Els Broers
Samenwerkingsverbanden hollen taak en verantwoordelijkheid raadsleden uit Binnenlands Bestuur
‘De gemeenschappelijke regeling loopt uit de hand’ Gemeente.nu
‘Raad Zwijndrecht overruled door gemeenschappelijke regeling’ Binnenlands Bestuur
Vragen • Hoe democratische legitimiteit borgen? • Op welke wijze méér grip voor raadsleden op proces GR’en? • Hoe rol van bestuurders duidelijker maken in proces? • Hoe versterken rollen van opdrachtgever en opdrachtnemer? • Hoe voor GR’en meer overzicht/structuur in contact met deelnemers? • Voldoet huidige ‘VZG-richtlijn’ als uniform instrument? • Wat zijn gevolgen van wetswijzigingen? • Hoe is uniformiteit in Zeeland (van regelingen) te bevorderen?
Centrale vragen rapport • • •
Hoe kunnen de gemeenten en de gemeenschappelijke regelingen tot een goede samenwerking komen? Hoe kan de gemeenteraad grip krijgen en houden op de gemeenschappelijke regelingen? Hoe houdt de gemeenteraad voldoende invloed op de taken die gemeenschappelijke regelingen uitvoeren?
Voorstel met verbeteringen Verdeeld in 4 onderdelen: • Sturen • Beheersen • Verantwoorden • Toezicht
Sturen
Sturen 1/2 • Maak jaarlijks samenwerkingsafspraken en begin met een zogenaamde nulsituatie. [Gemeenten/GR] • Werk met een meerjarig beleidsplan. [GR] • Maak gebruik van het Zeeuwse model voor de aanpassing van de gemeenschappelijke regeling. [GR]
Sturen 2/2 • Hanteer een strikte toepassing van de VZG-richtlijn. [Gemeenten/GR/VZG] • Berekening VZG-richtlijn • Aanpassingen begroting gelden niet als bezuiniging • Aparte bezuinigingsrichtlijn • Verrekenen van teveel bezuinigen • Reservevorming
Beheersen
Beheersen 1/4 Begroting • Maak een begroting en meerjarenraming op basis van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV). [GR] • Neem in de begroting een analyse op van de laatst vastgestelde jaarrekening en het effect hiervan op de begroting. [GR] • Neem in de begroting de meerjarenraming op van de bijdragen van de deelnemers. [GR]
Beheersen 2/4 Begrotingswijziging
• Stel een begrotingswijziging op als: • er sprake is van een belangrijke beleidswijziging en/of het betreffende programma niet toereikend is; • de bijdrage van de deelnemers omhoog moet; • de bijdrage van de deelnemers in het begrotingsjaar niet omhoog moet, maar de wijziging wel tot gevolg heeft dat de structurele lasten in de begroting van het volgende jaar en/of volgende jaren omhoog gaan en daardoor tot hogere bijdragen leiden voor de deelnemers; • er een onttrekking of toevoeging aan een reserve nodig is. [GR]
Beheersen 3/4 Tussentijdse rapportage • Stel een tussentijdse rapportage op als: - er belangrijke afwijkingen zijn ten opzichte van de samenwerkingsafspraken; - er belangrijke (financiële) ontwikkelingen zijn, die voor de opdrachtgever relevant zijn. [GR] • Stel geen tussentijdse rapportage op als er geen ontwikkelingen en afwijkingen zijn. (Géén nieuws is goed nieuws!) [GR] Informatieplicht • Neem op de raadsagenda het punt ‘informatie uit gemeenschappelijke regelingen’ op. [Gemeenten] • Werk met GR-nieuwsbrieven aan de gemeenteraad. [GR] • Organiseer (regionale) bijeenkomsten voor raadsleden. [GR]
Beheersen 4/4 Begeleidingscommissie • Stel voor de gemeenschappelijke regeling uit de categorie 1 en 2 een ambtelijke begeleidingscommissie in. [Gemeenten] • Blijf de toetsgemeente gebruiken voor de gemeenschappelijke regeling uit categorie 3. [Gemeenten]
Verantwoorden
Verantwoorden 1/2 Jaarstukken • Stel op basis van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) de jaarstukken op. [GR] • Voeg bij de jaarstukken de controleverklaring en het verslag van bevindingen. [GR] • Maak een analyse van het resultaat, met daarin een onderscheid tussen het structurele en het incidentele resultaat. [GR] • Vermeld of de afgesproken prestatie-indicatoren wel of niet behaald zijn. [GR] • Vermeld de financiële bijdrage per deelnemende gemeente. [GR]
Verantwoorden 2/2 Onderzoek • Voer per raadsperiode een doelmatigheid- en doeltreffenheidsonderzoek uit voor gemeenschappelijke regelingen uit de categorie 1 en 2. [Gemeenten] • Laat dit onderzoek uitvoeren door Rekenkamers (of door controllers uit de deelnemende organisaties). [Gemeenten] • Laat de GR instemmen met de planning van het onderzoek. [Gemeenten] • Borg het uitvoeren van dit onderzoek. [VZG]
Toezicht
Toezicht • Maak afspraken over reservevorming in relatie tot het rekeningsresultaat. [Gemeenten, GR en VZG] • Laat de bestemming van het rekeningsresultaat geen deel uitmaken van de jaarstukken, maar maak daarvoor een apart voorstel. [GR]
Afronding rapport • Reactie VZG-bestuur op rapport & aanbevelingen • Rapport op 23 oktober vastgesteld door VZG-bestuur • Vervolgopdracht aan werkgroep voor implementatie rapport
Implementatie • Informeren direct betrokken partijen bij traject (o.a. hoofden financiën gemeenten en vertegenwoordigers GR’en) over rapport en verdere proces • Informeren raden, colleges en GR’en (opsturen rapport) • Aanbod aan raden voor nadere toelichting door werkgroep • Als werkgroep met GR’en in overleg gaan over aanbevelingen • Verdere invulling geven aan navolging rapport (o.a. samenstellen en werken met begeleidingscommissies)
Evaluatie • Eerste evaluatie • Planning januari / februari 2017 • Bijeenkomst organiseren met de begeleidingscommissies over toepassing rapport en de aanbevelingen in de praktijk; • Werkt de aanpak? • Waar loopt men tegenaan? • Deze vragen worden ook besproken met de (kring van) raadsgriffiers. • Deze stap leidt tot een eerste evaluatie van het rapport en wordt met het VZG-bestuur besproken
Evaluatie • Tweede evaluatie • Planning januari / februari 2018 • Dezelfde procedure wordt gevolgd als bij de eerste evaluatie.
