PIB tájékoztatás. A költségvetési gazdálkodás eredményességének javítása (Gazdálkodási projekt)

PIB tájékoztatás A költségvetési gazdálkodás eredményességének javítása (Gazdálkodási projekt)

17. szakasz: Pénzügyi és költségvetés végrehajtási ellenőrzés javítása

A projekt az Európai Unió támogatásával, az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával valósul meg.

„Szolgáltató Partnerség” projekt


13-17. szakasz

Tartalomjegyzék Előzmények, feladatok meghatározása

3

I. A belső kontrollrendszer kialakítására és működtetésére vonatkozó előírások 1.1 A belső kontrollrendszerrel kapcsolatos fontosabb jogszabályok 1.2 A Belső kontrollrendszer tartalma, a magyarországi standardok 1.3 Belső Ellenőrzési Kézikönyv 1.4 A belső kontrollrendszer alapfogalmai 1.5 A belső kontrollrendszer elemei 1.6 A belső kontrollok különböző kategóriái, típusai 2. Az államháztartási belső standardok előírásai teljesítésének elősegítése 2.1 a belső kontroll standardok az 1/2009. (IX.11.) PM irányelv alapján 2.2 A gazdálkodási projekt keretében megvalósított fejlesztések 3. A folyamatba épített, előzetes, utólagos és vezetői ellenőrzés (FEUVE) 3.1 Az ellenőrzési nyomvonalak kialakításával kapcsolatos feladatok általában 3.1.1 Az ellenőrzési nyomvonal fogalma 3.1.2. Az ellenőrzési nyomvonal általános jellemzői 3.1.3 Az ellenőrzési nyomvonal kialakításának ajánlott lépései: 3.1.4 Az ellenőrzési nyomvonal kialakítása 3.2 A Hivatal ellenőrzési nyomvonalai jelenlegi jellemzői

5 5 6 7 8 8 9 10 10 12 15 15 15 16 16 19

3.2.1 Az ellenőrzési nyomvonalakra vonatkozó szabályok 3.3 Javaslatok az Ellenőrzési nyomvonalak felülvizsgálatára 3.3.1 A Folyamatleltár felülvizsgálata 4. Kockázatkezelési rendszer 4.1 A kockázatkezelés általános kérdései 4.1.1 A kockázat fogalma 4.1.2 A kockázatkezelés 4.1.3 A kockázatok értékelése 4.2 A Hivatal kockázatkezelési szabályzata jelenleg 4.3 Javaslat a kockázatkezelési szabályzat kiegészítésére 4.4.Szabálytalanságok kezelése 4.4.1 A szabálytalanságok kezelésével kapcsolatos általános jellemzők 4.4.2 A szabálytalanságok kezelésének eljárásrendje jelenleg 5. A FEUVE rendszerének belső ellenőrzése 6. A belső ellenőrzéssel kapcsolatos feladatok

20 21 21 21 24 24 24 27 27 28 31 31 33 33 33

Háttéranyagok a 17. szakaszhoz 1. számú függelék 2. számú függelék 3. számú függelék

Soroksár – Homo Regius

20

2-9 10-15 16-22

2


13-17. szakasz

Előzmények, feladatok meghatározása

A Szolgáltató Partnerség projektben az Önkormányzat által meghatározottak szerint a „költségvetési gazdálkodás eredményességének javítása” keretében a következő feladatok, projektszakaszok kerültek meghatározásra:

13. szakasz: Stratégiai tervezés és éves költségvetés összekapcsolása 14. szakasz: Új költségvetés tervezési és végrehajtási technikák alkalmazása 15. szakasz: A költségvetés készítésének és elfogadásának folyamata 16. szakasz: A pénzügyi és gazdálkodási felelősségvállalás szabályozásának fejlesztése 17. szakasz: Pénzügyi és költségvetés végrehajtási ellenőrzés javítása

A 15. szakasz, a költségvetés készítésének és elfogadása folyamatával kapcsolatban készített anyagot a PIB a 2010. február 5-i ülésén elfogadta. A szakmai anyag a helyzetelemzés mellett a tervezési kézikönyvre, a tervezési eljárásrend szerkezetére, tartalmi elemeire és szabályozásának a módjára vonatkozó javaslatokat tartalmazott. A 13. szakasz: Stratégiai tervezés és az éves költségvetés összekapcsolása, valamint a 16. szakasz: A pénzügyi és gazdálkodási felelősségvállalás szabályozásának fejlesztése című szakmai anyagok elfogadására a PIB 2010. április 1-i ülésén került sor. A következő feladat a 17. szakasz: Pénzügyi és költségvetés végrehajtási ellenőrzés javítása kapcsolatos szakmai feladatok leírása. A Projekt célja: a közszolgáltatások színvonalának javítása, a finanszírozás biztosítása érdekében szükség van az önkormányzat sajátosságainak kihasználása alapján új lehetőségek keresésére, illetve a meglévő anyagi források nagyobb mértékű kihasználására, bővítésére. Az Önkormányzat helyzetéből adódóan kiemelten fontos a pénzügyi egyensúly, a likviditás folyamatos fenntartása, a költségvetési gazdálkodás hatékonyságának önkormányzati szintű valamennyi intézményre kiterjedő javítása: -

az információs rendszer fejlesztésére alapozva,

-

az új tervezési, végrehajtási és finanszírozási technikák alkalmazásával

-

a hatékony szervezeti és irányítási formák kialakításával,

-

a gazdálkodás folyamatos és hatékony kontrolljának a biztosításával.

A projektben meghatározott feladatok ezen célkitűzések megvalósításához kívánnak hozzájárulni; a gazdálkodás hatékonyságát elősegítő, a manuális adminisztrációs tevékenységet csökkentő módszerek és eljárások bevezetésével, az önkormányzati szinten az


3


13-17. szakasz

alkalmazott integrált gazdálkodási információs rendszerre építve, annak szükséges mértékű továbbfejlesztésével, a civil szervezetek, a lakosság széles körű támogatása elősegítésével. A projekt megvalósításának már a jelenlegi szakaszában szeretnénk kiemelni, elfogadtatni, hogy a javaslataink nem az „önkormányzati fiskális rendszer” megerősítését szolgálják. Működtetése, információi, eredményei az egyes ágazati szervezeti egységek, szakemberek számára is nagyon fontosak. A pénzügyi és ágazati szervezeti egységek együttműködése alapján biztosítható a döntést hozók megalapozott, alternatívákat, prioritásokat bemutató döntés-előkészítési információkkal való ellátása.

Pénzügyi és költségvetés végrehajtási ellenőrzés javítása Az önkormányzat elvárása: -

A FEUVE rendszerének módosítása. A kockázat elemzés rendszerének módosítása.

Azonosított probléma A pénzügyi és költségvetés végrehajtási ellenőrzés, a FEUVE, a belső ellenőrzés rendszere és szabályozása az előző pontok szerinti változások miatt módosítást igényel. Megoldás 2.5.1 A FEUVE rendszere a gazdálkodásért felelős szervezeti egység által folytatott első számú pénzügyi irányítási és ellenőrzési rendszer, tartalmazza mindazon elveket, eljárásokat és belső szabályzatokat, amelyek lehetővé teszik a szabályszerű, hatékony, és eredményes költségvetési gazdálkodás feltételei érvényesítését. Az előző pontokban meghatározott feladatok – a stratégiai tervezés, a tervezési eljárás rend, az évközi teljesítés mérés, az energia kiskincstár, a pénzügyi felelősségvállalás szabályozás módosítása stb. - megvalósítása jelentős mértékben érintik a FEUVE, a belső pénzügyi ellenőrzés rendszerét. 2.5.2 Az előzetes helyzetfelmérést követően szükség van az önkormányzatnál a belső szabályozás, az ellenőrzési nyomvonal, a szabálytalanságok kezelése eljárásrendje, illetve a kockázatelemzés rendszerének módosítására. 2.5.3 A belső ellenőrzési tervben a teljesítmény mérések alapján feltárt kockázatok, a tervtől való eltérések, a teljesítések mintavételszerű ellenőrzésére vonatkozó ellenőrzési kapacitás biztosítása, a gazdálkodási folyamatokhoz való azonnali visszacsatolás biztosítása. Megoldást lehetőségét biztosító részterületek indikátorai   

A gazdálkodási döntéseket segítő, azonnali visszacsatolás lehetőségét biztosító ellenőrzés erősítése. A módosított FEUVE szabályzat rendelkezésre állása. A módosított belsőellenőrzési szabályzat rendelkezésre állása.


4


13-17. szakasz

I. A belső kontrollrendszer kialakítására és működtetésére vonatkozó előírások 1.1 A belső kontrollrendszerrel kapcsolatos fontosabb jogszabályok:    

Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (Áht.) A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) Az államháztartás működési rendjéről szóló 292/2009(XII. 19.) Korm. rendelet (Ámr.) A költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet (Ber.)  A pénzügyminiszter 1/2009. (IX. 11.) PM irányelve az államháztartási belső kontroll standardokról  Belső kontroll kézikönyv Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (Áht.) 2009. január 1-től hatályos módosítása vezeti be a hazai költségvetési intézmények vonatkozásában az államháztartási kontroll, illetve azon belül a belső kontrollok fogalmát: 120/B. § (1) A belső kontrollrendszer a költségvetési szerv által a kockázatok kezelésére és tárgyilagos bizonyosság megszerzése érdekében kialakított folyamatrendszer, amely azt a célt szolgálja, hogy a költségvetési szerv megvalósítsa a következő fő célokat: a) a tevékenységeket (műveleteket) szabályszerűen, valamint a megbízható gazdálkodás elveivel (gazdaságosság, hatékonyság és eredményesség) összhangban hajtsa végre; b) teljesítse az elszámolási kötelezettségeket; c) megvédje a szervezet erőforrásait a veszteségektől (károktól) és a nem rendeltetésszerű használattól. (2) A költségvetési szerv belső kontrollrendszeréért a költségvetési szerv vezetője felelős, aki köteles - a szervezet minden szintjén érvényesülő - megfelelő a) kontrollkörnyezetet, b) kockázatkezelési rendszert, c) kontrolltevékenységeket, d) információs és kommunikációs rendszert, e) monitoringrendszert kialakítani, és működtetni. Az államháztartás működtetési rendjéről szóló 292/2009 (XII. 19.) Korm. rendelet szerint: 155. § (1) A költségvetési szerv vezetője a költségvetési szerv működésének folyamatára és sajátosságaira tekintettel köteles kialakítani, működtetni és fejleszteni a szervezet belső kontrollrendszerét, ezen belül folyamatba épített, előzetes, utólagos és vezetői ellenőrzéseket (FEUVE) működtetni. A belső kontrollok kialakítása során a költségvetési szerv vezetője figyelembe veszi a pénzügyminiszter által közzétett, az államháztartási belső kontroll standardokra vonatkozó irányelvet. (2) A belső kontrollrendszer tartalmazza mindazon elveket, eljárásokat és belső szabályzatokat, melyek alapján a költségvetési szerv érvényesíti a feladatai ellátására


5


13-17. szakasz

szolgáló előirányzatokkal, létszámmal és a vagyonnal való szabályszerű, gazdaságos, hatékony és eredményes gazdálkodás követelményeit. (3) A belső kontrollrendszer kialakítása és működtetése során a költségvetési szerv vezetőjének figyelembe kell vennie a pénzügyminiszter által közzétett módszertani útmutatókban foglaltakat. (4) A belső kontrollrendszer fejlesztése során figyelembe kell venni az államháztartási külső ellenőrzést és belső ellenőrzést végző szervek által megfogalmazott ajánlásokat és javaslatokat. A belső kontroll kéziköny elkészítése érinti a Hivatal valamennyi szervezeti egységét, a vezetőket és munkatársakat. 1.2 A Belső kontrollrendszer tartalma, a magyarországi standardok A belső kontrollrendszer magában foglalja a FEUVE-t, azonban több náluk, hiszen nemcsak a szigorúan vett pénzügyi ellenőrzéseket jelenti, hanem korszerű szervezetirányítási, menedzselési elemeket is. A rendszer koncepciója nemzetközileg elismert szervezetek, pl. a COSO és az INTOSAI (Legfőbb Ellenőrzési Intézmények – számvevőszékek – Nemzetközi Szervezete) ajánlásain is alapulnak, mintegy integrálva azokat. A belső kontroll standardokat tartalmazó irányelv jogi iránymutatásnak tekinthető, amely ajánlást ad a jogszabály végrehajtásának fő irányára és módszerére, így jogi természete szerint normatív kötelezettséget nem keletkeztet, csupán útmutatóul szolgál. Egyes standardok azonban visszautalhatnak jogszabályi kötelezettségre. A magyarországi standardok kidolgozásánál szintén a már fentebb említett szervezetek (COSO, INTOSAI) által használt megközelítés került alapulvételre. Alkalmazásukkal körvonalazódhat a költségvetési szervek szakemberei, vezetői számára, hogy szervezetük belső kontrollrendszerének kialakításához milyen alapelveket vegyenek figyelembe. Mint általában a standardok, a belső kontroll standardok is csak fő irányvonalakat határoznak meg, a gyakorlati megvalósítás részletei szervezetről szervezetre változhatnak. A standardok kidolgozásának két fő célja volt: - egyfelől rendszerbe foglalni a belső kontrollokkal kapcsolatos kötelezettségeket, elvárásokat, javaslatokat; másfelől - megerősíteni egyes, az államháztartási rendszerekben már meglévő kötelezettségeket, felhívni rájuk a figyelmet. Lényeges ugyanis, hogy a rendszer egyes elemein belül a kontrollok mennyiségének, minőségének, szigorúságának meghatározása a költségvetési szerv vezetőjének joga és kötelezettsége. A jogszabályok csak egyes elemek kötelezőségét írják elő, a jelen standardok, illetve a Belső Kontroll Kézikönyv javaslatokat tesznek a további elemekre. A kontrollok lényege, hogy nem egyszeri ellenőrzési tevékenységet jelentenek, hanem folyamatokat, „kontrollpontok” alkalmazását előzetes, folyamatba épített és utólagos jelleggel. A módosítások további eredménye, hogy az államháztartásban már korábban is


6


13-17. szakasz

meglévő kontrollpontokat (újakkal kiegészítve) strukturálja, rendszerbe helyezi, és átláthatóvá teszi. Itt fontos kiemelni azt, hogy a standardok szövegében említett különféle szabályzatok kialakítása nem minden esetben jelenti azt, hogy újat kell létrehozni. Ezek közül több, már most is jelen van a legtöbb költségvetési szervnél önálló formában, vagy valamely alapdokumentumba (alapító okirat, SZMSZ stb.) foglalva, és a költségvetési szerv vezetőjének döntése, hogy a még hiányzókat hova illeszti be, illetve milyen formában alakítja ki. A könnyebb gyakorlati alkalmazhatóság érdekében azonban a belső kontroll standardok részletes, magyarázó kifejtésére (továbbá szabályzat- és eljárásrend-minták bemutatására) a Pénzügyminisztérium által elkészítendő Belső Kontroll Kézikönyv szolgál. (A magyarországi standardokat az 1. számú függelék tartalmazza) 1.3 Belső Kontroll Kézikönyv Az Ámr. 155. § (1) bekezdésében foglaltaknak megfelelően, a megváltozott körülményekhez rugalmasan alkalmazkodó, színvonalasabb munkavégzés elősegítése céljából, a törvényi és egyéb jogszabályi előírások helyes, azonos módon való értelmezését a pénzügyminiszter a belső kontroll standardok részletes, magyarázó kifejtését tartalmazó Belső Kontroll Kézikönyv (szabályzat- és eljárás-minták) kiadásával, közzétételével kívánja segíteni.

A Kézikönyv – a kötelező elemeken túl – javaslatokat tesz a további elemekre, figyelemmel arra, hogy a kontrollok nem egyszeri ellenőrzési feladatot, hanem folyamatokat, folyamatba épített, előzetes és utólagos jellegű „kontrollpontok” alkalmazását jelentik. A bevezetett módosítások további eredménye, hogy az államháztartásban már korábban is meglévő és működő kontrollpontokat, szükség szerint újakkal kiegészítve, átlátható módon úgy strukturálja és helyezi rendszerbe, hogy azok a pénzügyi dimenzión kívül, a költségvetési szervek működésének minden területét lefedik, magukban foglalva a korszerű szervezetirányítási, menedzselési elemeket is.

A Kézikönyv azonban nem egy kötelezően elkészítendő dokumentum. A benne foglaltak elsősorban ajánlások, gyakorlati útmutatók, amelyek a költségvetési szerv vezetőjének próbálnak meg segítséget nyújtani abban, hogy a jogszabályi előírásoknak megfelelő belső kontrollrendszert létre tudja hozni, illetve a lehető leghatékonyabban tudja azt működtetni. Az egyes standardok kifejtése után található „Ellenőrző kérdések” egyfajta önellenőrzésre szolgálnak, amelyek megválaszolásával megfelelően lemérhető, hogy az adott belső kontrollrendszer megfelel-e a jogszabályi rendelkezéseknek, illetve a standardok által megkívánt előírásoknak. Fontos megjegyezni, hogy a belső kontrollrendszer megfelelő kialakítása a költségvetési szerv vezetőjének feladatkörébe tartozik, annak létrehozása, működtetése semmiképp sem delegálható a belső ellenőrzésre.

A Kézikönyv segítséget kíván nyújtatni abban is, hogy a költségvetési szervek vezetői fel tudják mérni, hogy az általuk irányított szervezetben, vagy szervezeti egységekben milyen szinten szabályozottak a belső kontroll folyamatok. Ezáltal megfelelő képet kaphatnak többek között arról, hogy léteznek-e dokumentált folyamatok arra, hogy


7


13-17. szakasz

következetesen megvalósulnak a szervezeti célkitűzések; mennyiben mérhető ezen célkitűzések teljesítése; hogyan értékelik a vezetői információs rendszerben előállított mutatószámokat; milyen visszacsatolási folyamatok működnek; mennyire képes az adott szervezet a tervezett folyamatoktól való eltérések kezelésére; mennyiben képes az adott szervezet az előre jelezhető külső és belső változások elébe menni, illetve a váratlan eseményekre adekvát választ adni. A Kézikönyvben ismertetett eljárások, szabályzatok, dokumentumok többsége már a legtöbb intézményben jelenleg is létezik, így a költségvetési szerv vezetőjének döntésén múlik, hogy a standardoknak a szabályzatok kialakítására vonatkozó ajánlásainak a már meglévő szabályzatok felhasználásával, esetleges korszerűsítésével milyen módon, formában és tartalommal tesz eleget. 1.4 A belső kontrollrendszer alapfogalmai A belső kontrollok ismert meghatározásai az alkalmazott terminológiákban, fordulatokban kisebb-nagyobb mértékben eltérnek egymástól, de a lényeget azonos módon ragadják meg. Ennek megfelelően – tágabb értelemben – belső kontrollnak minősíthető minden olyan folyamat, amelyet egy szervezet vezetése és apparátusa alakít ki, oly módon, hogy a célok elérésében biztosítsa 

a működés szabályszerűségét, gazdaságosságát, hatékonyságát és eredményességét,



a vagyon védelmét, a veszteségek elkerülését (a visszaélések, nem megfelelő használat és a hibák megelőzését, illetve észlelése esetén kiküszöbölését),



a beszámolási, elszámolási kötelezettség teljesítését, a pénzügyi jelentések megbízhatóságát, valamint



megfelelést az alkalmazott törvényeknek, más jogszabályoknak, illetve



a szervezet belső szabályzatainak, beleértve bizonyos etikai követelményeket is.

A belső kontrolloknak bizonyosságot kell nyújtaniuk arról, hogy az adott szervezetnél (rendszerben): 

valamennyi nyilvántartandó tranzakció, és egyéb információ ténylegesen nyilvántartásra került,



az információk feldolgozása során előforduló hibák vagy rendellenességek felszínre kerültek, így a rendszerben a valóban megtörtént tranzakciók és események kerülnekpontosan – rögzítésre.

1.5 A belső kontrollrendszer elemei Kontrollkörnyezet: megszabja egy szervezet felső szintű vezetésének az egész szervezetére kiható viselkedését, a vezetők és az alkalmazottak viszonyát a belső kontrollokhoz. Mindez magában foglalja a vezetés filozófiáját, stílusát, az érintettek szakmai kompetenciáját (elkötelezettségét), a humánerőforrással kapcsolatos irányelveket és gyakorlatot, az etikai értékek, a belső szervezet alakítását, a feladatkörök megosztását, a beszámoltatás és a teljesítményértékelés módjait, továbbá az irányítási tevékenység minőségét. . Soroksár – Homo Regius

8


13-17. szakasz

Kockázatösszegzés és –kezelés: olyan tevékenységek, amelyek lehetővé teszik a szervezet céljaira ható külső és belső (pénzügyi és nem pénzügyi) kockázatok, negatív hatások, vagy elszalasztott lehetőségek felismerését, elemzését és értékelését, illetve kezelését . Kontrolltevékenységek: a szervezeti hierarchia minden szintjén és minden működési területén (tervezés, végrehajtás, elszámolás) érvényesülő (érvényesítendő), az adott szervezet működésének alapvető dokumentumaiban rögzítendő előírások és eljárások, amelyek – többek között a döntési, hatásköri rendszerrel és a nyilvántartásokkal – biztosítják, hogy a vezetés által megfogalmazott célok és elvárások – a kockázatok kezelése mellett – végrehajtásra kerüljenek. Információ és kommunikáció: az információs rendszerek működésének célja, hogy a külső és belső információkat oly módon rögzítse, értékelje és továbbítsa, hogy a felhasználók megfelelő időben releváns és megbízható információkat kapjanak feladataik végrehajtásához. Monitoring: a belső kontrollok „felügyelete”, minőségük megfelelőségének folyamatos összegzése, a rendszeres vagy eseti nyomonkövetés, illetve az ezekre támaszkodó visszajelzések útján. 1.6 A belső kontrollok különböző kategóriái, típusai Szervezeti kontrollok: a belső szervezeti felépítés kialakítása, a felelősségi körök meghatározása, a jogosultságok és felelősségek delegálása, a jelentési kötelezettségek szabályozása. . A funkciók különválasztása: hogy ne legyen ugyanazon személy felelős a teljes tranzakció nyilvántartásáért és feldolgozásáért, el kell választani egymástól a hitelesítést, a végrehajtást, a felügyeletet és a nyilvántartásba vételt. . Hitelesítés és jóváhagyás: az arra kijelölt felelős személy(ek) jogköre előzetes jóváhagyásra, engedélyezésre, illetve az utólagos felülvizsgálatra, szükség szerint értékhatárokhoz kötve minden egyes tranzakciót az arra jogosultnak hitelesítenie kell, vagy jóvá kell hagynia. . Műveleti és számviteli kontrollok: céljuk a könyvelési, nyilvántartási feladatok során a gazdasági események hitelesítésének, feldolgozásának, rögzítésének kontrollja, ide tartozik pl. a nyilvántartott adatok pontosságának ellenőrzése, számok sorszámok, összegek egyeztetése. Fizikai kontrollok: az eszközök megőrzésével kapcsolatos kontrollok (leltározás stb.), hozzáférési jogok korlátozása, beleértve a közvetlen fizikai hozzáférést, illetve a közvetett, dokumentumokon keresztül történő (beleértve az informatikai környezetben megvalósuló) hozzáférést is. Személyzeti kontrollok: olyan eljárások, amelyek biztosítják, hogy a munkatársak feladataikkal arányos képességekkel rendelkeznek. Felügyeleti kontrollok: valamennyi belső kontrollnak tartalmaznia kell a napi tranzakciók és azok nyilvántartásának – felelős személy által történő – felügyeletét. Vezetőségi kontrollok: a vezetés napi rutinján kívül eső kontrollok (pl. beszámolók vizsgálata, összehasonlító módszerek alkalmazása, belső ellenőrzési funkciók működtetése, egyéb vizsgálati eljárások).


9


13-17. szakasz

Az egyes belső kontrollok működéséhez hozzátartoznak a dokumentációs feltételek, így a rendszerleírások, munkaköri leírások, módszertani útmutatók, ellenőrzési nyilvántartások. (Az Állami Számvevőszék által kiadott, az „Irányelvek a belső kontroll standordokhoz a közszférában” című anyagának kiemelt részeit a 2. számú függelék tartalmazza.)

II. Államháztartási belső kontroll standardok előírásainak teljesítése, a belső kontrollrendszer hatékony működtetésének az elősegítése a gazdálkodási projekt keretében 2. Az államháztartási belső kontroll standardok előírásai teljesítésének elősegítése 2.1 A belső kontroll standardokat az 1/2009. (IX. 11.) PM irányelv alapján A belső kontroll standardokat az 1/2009. (IX. 11.) PM irányelv határozza meg. Az Irányelv a kontrollkörnyezet meghatározott elemeinként határozza meg a költségvetési szerv feladatait. A Gazdálkodási projekt keretében megvalósított fejlesztések többek között az alábbi feladatok előírások teljesítését segítik elő: Célok és szervezeti felépítés:  A költségvetési szerv hatékony feladatellátása érdekében célszerű kialakítani és írásban rögzíteni annak stratégiai és operatív célrendszerét.  Fontos, hogy a költségvetési szerv célrendszerét annak minden vezetője és alkalmazottja teljes körűen megismerje. Belső szabályzatok: 

Komplex szabályzatrendszer szükséges a szervezet megfelelő működtetése érdekében, ideértve a költségvetési szerv alkalmazottainak biztonságát szolgáló szabályzatokat is (tűzvédelmi rend, munkavédelmi rend stb.).



A mérhetőség és a számonkérhetőség érdekében célszerű a költségvetési szerven belül az alapvető célok teljesítésének előrehaladását jelző indikátor-rendszer kialakítása.



Az indikátor-rendszer tartalmazza a gazdaságosság, eredményesség értékelésére szolgáló mutatókat.



Elengedhetetlen minden olyan folyamat, tevékenység, feladat részletes szabályainak meghatározása, amely különféle kötelezettségeket, illetve jogokat állapít meg az egyes alkalmazottak számára.



Célszerű minden olyan folyamat, tevékenység, feladat részletes szabályainak meghatározása, amely a költségvetési szerv tevékenységére hatással van.



A szabályzatok között kiemelt fontosságú a költségvetési szerven belül felmerült szabálytalanságok feltárásával, kivizsgálásával és kezelésével kapcsolatos eljárásokat tartalmazó szabálytalanságkezelési rend.


a hatékonyság és az

10




13-17. szakasz

A szervezet megfelelő működése érdekében szükséges, hogy a költségvetési szerv dolgozói valamennyi olyan szabályzatot megismerjenek, amely érinti őket, illetve munkavégzésüket.

A folyamatok meghatározása és dokumentálása 

A költségvetési szerv fő folyamataira vonatkozóan az Ámr. 145/B. § (1) bekezdésében (az Irányelvben a jogszabályi hivatkozások még nem kerültek átvezetésre) előírt ellenőrzési nyomvonalakat írásos formában is rögzíteni szükséges.



Gondoskodni kell az ellenőrzési nyomvonalak naprakészen tartásáról, illetve a vonatkozó jogszabályokkal való összhangjáról.

Feladat- és felelősségi körök 

A szervezeti célok teljesítése érdekében elvégzendő alapvető feladatokat írásban (pl. alapító okiratban) rögzíteni kell.



Nagyban elősegíti a munkát, ha az egyes felelősségi szintek rendszerét és kapcsolatát, illetve a hivatalos dokumentumok aláírásának és jóváhagyásának előírt útvonalát írásban vagy szemléltető ábra segítségével elérhetővé teszik a költségvetési szerv minden dolgozója számára.

A kockázatok meghatározása és felmérése  Gondoskodni kell a költségvetési szerv tevékenységeivel kapcsolatos kockázatok felméréséről, illetve összegyűjtéséről. 

Hatékony és célszerű, ha a tevékenységekkel mindennapi szinten foglalkozó alkalmazottak és vezetők tapasztalatai felhasználásra kerülnek a felmérés során.



Célszerű a beazonosított kockázati tényezők egy erre a célra kialakított adatbázisban történő rögzítése.



Fontos az alkalmazottak tájékoztatása a szakterületükön beazonosított kockázati tényezőkről.

Információ és kommunikáció 

Célszerű olyan hatékony információs és kommunikációs szabályozást kialakítani, amely magában foglalja a költségvetési szerven belüli, illetve a külső partnerekkel folytatott horizontális és vertikális kommunikáció alapvető szabályait.



A szabályoknak – többek között – célszerű kiterjedniük az információ-átadás különböző formáinak meghatározására, az információ tartalmának hitelesítésére, illetve a bizalmas információk kezelésének módjára.

A szervezeti célok megvalósításának monitoringja Célszerű a költségvetési szerv tevékenységeivel kapcsolatos monitoring stratégia kialakítása. Célszerű biztosítani az egyes indikátorok megvalósulásának folyamatos monitoringját, értékelését és felülvizsgálatát.


11


13-17. szakasz

Fontos a meghatározott indikátor értékektől való eltérések okainak felderítése, és az okok megszüntetésére, illetve mérséklésére szolgáló intézkedések megtétele. 2.2 A Gazdálkodási projekt keretében megvalósított fejlesztések A gazdálkodási projekt egyes szakaszaiban megvalósításra és bevezetésre kerülő fejlesztések többek között meghatározzák -

a költségvetési tervezés teljeskörű átfogó szabályozását,

-

a feladatok ellátása részletes eljárásrendjének a meghatározását,

-

a feladatellátás felelőseinek a megjelölését,

-

a felelősök feladatait és a feladatok határidőit.

A fejlesztés elsősorban a költségvetési tervezés rendszerének a megújítására, a stratégiai tervezés következetes alkalmazására irányul. Természetesen a tervezési módszererek, a stratégiai szemlélet alkalmazása a gazdálkodás folyamatában is érvényesül. A belső kontrollrendszerek működtetése szempontjából kiemelt jelentőségű, hogy a pénzügyi költségvetési és a szakmai tervezés és végrehajtás között formális információs kapcsolat került kialakításra. Az új rendszer keretében iteratív módon biztosítható, jelezhető az egyes önkormányzati feladatellátással kapcsolatos fianszírozási szükséglet, illetve a feladatellátással, finanszírozással kapcsolatos problémák. A rendszerben kiemelt követelmény a feladatok tartalmának megalapozottságának a rögzítése a jogszabályok és önkormányzati döntések alapján, illetve a célok ismeretében a feladatellátáshoz szükséges erőforrások meghatározásának a gazdaságosság, a hatékonyság követelményei szerinti elemzése, erre alapozott meghatározása.

A belső kontrollrendszerek hatékony működését elősegítő rendszerelemek Az önkormányzati feladatkataszter létrehozása. Az önkormányzatnál szükséges egy átfogó feladat felülvizsgálat, helyzetelemzés, a tény helyzet rögzítése. Ennek keretében szükséges az egyes feladatok, a feladatokat jellemző mutatószámok, erőforrások rögzítése, a következők szerint.  Az önkormányzat kötelező és önként vállalt feladatainak a meghatározása, az egyes feladatok azonosítása.  A feladatokon belül meg kell határozni a tervezési gazdálkodási alapegységeket.  A tervezési gazdálkodási alapegység az a legkisebb feladategység, amelynek a költségvetésen belül elkülönült költségvetése, felelőse, mérhető (mérendő) mutatószáma van. A meghatározás során fontos az azonosító rendszer kialakítása, amelynek a különböző adatbázisokban azonos módon kell szerepelnie.  A feladatellátásért felelős személyek, keretgazdák meghatározása.


12


13-17. szakasz

 A feladatra vonatkozó központi és helyi szabályozás előírásai rögzítése, különös tekintettel a feladat ellátás számszerűsíthető követelményeire.  A feladatot jellemző mutatószámok, azonosítók, szakfeladat, főkönyvi szám, kapacitás-, feladat- és teljesítménymutatók, a feladat eredményességének a mérése.  A feladat ellátás módja: a szervezeti megoldás, saját, vagy vásárolt szolgáltatás, társulás stb.  A feladat ellátásához rendelt erőforrások: o A feladat jellegétől függően a létszám, személyi juttatások, dologi kiadások kiemelve az üzemeltetési kiadásokat. o A feladat ellátásához rendelt bevételek, saját bevétel, a feladat mutatószámai alapján meghatározható állami támogatás, önkormányzati globális támogatás. o A feladathoz rendelt ingó és ingatlan vagyon műszaki, érték, állapot és kapacitás adatai (A szakmai előírások alapján a minimum értékek rögzítése). A stratégiai és éves tervezés alapját a bevételi és kiadási tervezési alapegységenként kiállított és vezetett Tervezési Gazdálkodási adatlapok képezik. A Tervezési - gazdálkodási adatlapoknak az éves tervezés végrehajtásához szükséges adattartalmát, funkcióit, az adatlapok fajtáit szintén a Tervezési kézikönyv rögzíti. Az adatlap kitöltésének alapelve, hogy megfelelő mennyiségű és minőségű információt biztosítson az előirányzatok egyeztetéséhez és véglegesítéséhez és kiindulási alapot nyújtson az önkormányzati támogatás megállapításához figyelemmel az önkormányzat pénzügyi pozíció változására (pl. állami támogatások csökkenése). Ennek során kiindulási alapként kerül figyelembevételre az állami támogatások csökkenése, valamint a tárgyévben jóváhagyott önkormányzati támogatással elismert feladatok.

A Tervezési Gazdálkodási adatlap az éves tervben megfogalmazott funkciók mellett további nagyon fontos feladatot teljesít: 

Az adatlap a pénzügyi és ágazati szakmai nyilvántartásokat összekapcsolja, információk közlését, szakmai problémák jelzését teszi lehetővé.



A pénzügyi és ágazati szakmai nyilvántartásokat összekapcsolása mellett biztosítja az államháztartási és az Önkormányzat testületi előterjesztései nek tartalmi egyeztetésének, egyezőségének a lehetőségét.



Lényegében az Önkormányzat egyes feladatainak a „személyi igazolványaként” tanúsítja a feladat jellemzőit, a feladatellátás helyzetét, ráfordításait, a feladatot igénybevevők számának alakulását, a múltbeli adatok gyűjtésével, elemzésével a jövőbeli tendenciák meghatározását.

Az adatok kiegészítése a múltbeli adatok gyűjtése, illetve az elemzések, a feladat változás tendenciáinak meghatározása miatt szükségesek. Valamennyi feladathoz, tervezési alapegységhez hozzá kell rendelni a feladatot leíró mutató számokat, mérőszámokat, a mutatószámok számításának a képleteit.


13


13-17. szakasz

Az adatlapokon a feladat jellemzőin túl az Önkormányzathoz kötődő a tervet érintő költségvetési kapcsolatok is megjelennek. Az adatlapok adatait az egyes szervezeteknek kell biztosítani. Az adatlapok lehetővé teszik a feladat keretében kezelt vagyonra, a feladatellátásra vonatkozó elemzéseket, az Önkormányzati szabályozás feladatait, a szabályozás hatásainak a felmérését. Az adatlapokon kezelt adatok felhasználása, csoportosítása, összegzése egységesen rendezett azonosító rendszer kialakítását, alkalmazását és folyamatos karbantartását teszik szükségessé. A tervezési eljárásrend A költségvetési tervezési eljárási rend folyamata az egyes csomóponti feladatok és részfeladatok meghatározása, mely időrendi sorrendben, logikailag egymásra épülő, jól elhatárolható szakaszokból áll. A tervezési szakaszok:   

stratégiai tervezés, éves tervezés „koncepciótól a rendeletig” időben is széthúzva, az előkészítő szakaszt és végrehajtási szakaszt, a végrehajtási szakasz a költségvetési koncepció elfogadásától a költségvetési rendelet megalkotásáig tart.

A tervezési eljárási rend figyelembe veszi azokat a jogosítványokat, mely a tervezésben résztvevők számára jogszabályban meghatározottak (testületi anyagok beterjesztése, jegyzői szerepkör, bizottságok SZMSZ-ben meghatározott feladatai, kisebbségi, kistérségi önkormányzatok saját döntései, stb.), viszont beépíti az eljárási rendbe a jogosítványok alapján a szükséges feladatokat. A tervezési eljárási rendben meghatározásra kerülnek a tervezésben közreműködő szereplők, az egyes tervezési fázisokban betöltött feladataik. A tervezési eljárási rend egy több funkciót magába foglaló mátrixban fűzhető össze, melyből kiolvashatók    

az egyes tervezési eljárási rend szakaszai az abban szereplő részfeladatokkal, az egyes feladatok végrehajtásához kapcsolható szereplők köre, a szereplőktől elvárt közreműködés meghatározása, valamint a feladatok időbeni behatárolása.

Szakmai előírások, belső szabályozások    

a stratégiai és éves tervezés módszertani leírása, a stratégiai és éves tervezés dokumentumai tartalmi követelményei meghatározása, tervezési kézikönyv, tervezési eljárásrend szabályozása jegyzői utasításban, a pénzügyi és gazdálkodási felelősségvállalás szabályozása.

A tervezés információs rendszere A stratégiai és éves információs rendszer feladata, hogy összekösse, közvetlen kapcsolatot teremtsen az egyes információs rendszerek között, ezáltal iránymutatást, információkat, adatokat ad a feladatellátás lehetőségeinek elemzéséhez, a feladatstruktúra átalakítás szükségességének, igényének a megalapozásához. A kölcsönös iteráció alapján az ágazatok megalapozottabban jelezhetik az alulfinanszírozás hatásait, vagy adott esetben a túlfinanszírozás önkormányzati szintű következményeit. Soroksár – Homo Regius

14


13-17. szakasz

Az információs rendszer alapját az integrált számviteli és pénzügyi információs rendszer keretében megvalósított fejlesztések képezhetik:   

a gördülő stratégiai tervezés támogatása, tervezési monitoring eljárásrend, a végrehajtás teljesítésének ellenőrzését segítő vezetői információk.

Összességében az egyes szakaszok fejlesztései egyes elemei vázlatos kiemelése igazolja, hogy a projekt keretében megvalósított, illetve megvalósításra javasolt fejlesztések az Önkormányzat szakmai és pénzügyi, gazdasági feladatai átlátható összefüggő, egymásra épülő rendszerét alakítják ki. A rendszer következetes folyamatos működtetése, alkalmazása jelentős részben elősegíti a Hivatal belső kontrollrendszerének hatékony működtetését, a szervezet célkitűzésének a teljesítését.

3. A folyamatba épített, előzetes, utólagos és vezetői ellenőrzés Az Ámr 155.§-a alapján: 155. § (1) A költségvetési szerv vezetője a költségvetési szerv működésének folyamatára és sajátosságaira tekintettel köteles kialakítani, működtetni és fejleszteni a szervezet belső kontrollrendszerét, ezen belül folyamatba épített, előzetes, utólagos és vezetői ellenőrzéseket (FEUVE) működtetni. A belső kontrollok kialakítása során a költségvetési szerv vezetője figyelembe veszi a pénzügyminiszter által közzétett, az államháztartási belső kontroll standardokra vonatkozó irányelvet. (2) A belső kontrollrendszer tartalmazza mindazon elveket, eljárásokat és belső szabályzatokat, melyek alapján a költségvetési szerv érvényesíti a feladatai ellátására szolgáló előirányzatokkal, létszámmal és a vagyonnal való szabályszerű, gazdaságos, hatékony és eredményes gazdálkodás követelményeit. (3) A belső kontrollrendszer kialakítása és működtetése során a költségvetési szerv vezetőjének figyelembe kell vennie a pénzügyminiszter által közzétett módszertani útmutatókban foglaltakat. (4) A belső kontrollrendszer fejlesztése során figyelembe kell venni az államháztartási külső ellenőrzést és belső ellenőrzést végző szervek által megfogalmazott ajánlásokat és javaslatokat.

3.1. Az ellenőrzési nyomvonalak kialakításával kapcsolatos feladatok általában 3.1.1 Az ellenőrzési nyomvonal fogalma Az Ámr. 156. §-ának (2) bekezdése alapján: „A költségvetési szerv vezetője köteles elkészíteni a költségvetési szerv ellenőrzési nyomvonalát, amely a költségvetési szerv működési folyamatainak szöveges, vagy táblázatba foglalt, vagy folyamatábrákkal szemléltetett leírása, amely tartalmazza különösen a felelősségi és információs szinteket és kapcsolatokat, továbbá irányítási és ellenőrzési folyamatokat, lehetővé téve azok nyomon követését és utólagos ellenőrzését.”


15


13-17. szakasz

Az ellenőrzési nyomvonal célja, hogy egy adott folyamatra vonatkozóan áttekintést adjon a vezetőknek, a belső és a külső ellenőröknek és a folyamatban résztvevő munkatársaknak arról, hogy

– – – – – – – –

mi az adott tevékenységek tartalma, mi a feladatellátás jogszabályi vagy egyéb alapja, milyen dokumentumok szolgálnak alapul a nyomvonal kialakításához, kik felelősek a feladatellátásért, hol kell kontrollokat beépíteni a folyamatba, ki jogosult a feladatellátás ellenőrzésére, milyen módon kell az ellenőrzést végrehajtani, hogyan kell a könyvekben való nyilvántartást elvégezni.

3.1.2 Az ellenőrzési nyomvonal általános jellemzői Az ellenőrzési nyomvonal a folyamatokra vonatkozó egyes tevékenységeket, a tevékenységek jogi alapját, felelősét, ellenőrzését, nyomon követését, a kapcsolódó dokumentumokat öleli fel az alábbiak szerint: 

a költségvetési szerv működésének, egyes tevékenységeinek egymásra épülő eljárásrendjeit egységes folyamatként mutatja, teljes egészében tartalmazza az ellenőrzési pontok (típusok) összességét;



kialakításával a költségvetési szervre jellemző valamennyi tevékenység, valamennyi „szereplő”, funkció együttes koordinálására kerül sor;



valamennyi résztvevő számára írott és átlátható formában válik (követendő eljárásként) feladattá az eljárások és módszerek betartása, miközben a referenciák, dokumentumtípusok és maguk az eljárások is standardizáltakká válnak,



segít az új dolgozók betanításában, munkaköri leírások definícióiban, hatásköri szabályozások elkészítésében,



segít a követendő eljárásoktól való eltérések feltárásában és a felelősség megállapításában;



a pénz- és információ áramlások és a munkafolyamatok áttekinthető és rendszerezett dokumentálása révén hozzásegíti az ellenőrzést végzőket a rendszer-, illetve véletlenszerű kockázatok azonosításához,



megmutatja a szervezet folyamatba épített ellenőrzési rendszerének hiányosságait, így felgyorsítja a pénzügyi irányítás folyamatainak megfelelő átalakítását, és a működtetés színvonalának, a nyújtott szolgáltatások értéknövekedését is elősegíti.

Azoknál a költségvetési szerveknél, ahol kiépített minőségbiztosítási rendszer működik, ott a rendszerdokumentációt ki kell egészíteni az egyes folyamatokon belüli ellenőrzési pontokkal. 3.1.3 Az ellenőrzési nyomvonal kialakításának ajánlott lépései A költségvetési szerv/egység szervezeti és működési rendszerének, szabályzatainak, dokumentumainak az áttekintése.


16


13-17. szakasz

A tevékenység jogi alapjának meghatározása: azonosítani kell a nyomvonal tárgyát képező tevékenyég határait és magát a tevékenységet (a tevékenység célját és stratégiáját). A folyamatok azonosítása: a nyomvonal tárgyát képező tevékenységek definiálását követően szükséges az adott tevékenységek által lefedett releváns folyamatainak azonosítása. A Belső Kontroll Kézikönyvben foglaltak szarint a fő folyamatokat három csoportba lehet osztani: 

a reál – szakmai, értékteremtő főfolyamatok, amelyek a szervezet alapító okiratában rögzített, közfeladat, illetve alaptevékenység eléréséhez szükséges szakmai tevékenységeket tartalmazzák;



a pénzügyi, támogató főfolyamatok, amelyek a bevételekkel és kiadásokkal kapcsolatos tevékenységeket ölelik fel, és/vagy párhuzamosan kísérik a reálfolyamatokat, vagy azokkal ellentétes irányban haladnak (pl. párhuzamos a teljesítésigazolás és kifizetés, ellentétes az adás-vétel);



az irányítást segítő információs folyamatok, amelyek mind a reál, mind a pénzügyi folyamatokban zajló eseményekről szolgáltatnak a vezetés számára azonnali, vagy utólagos adatokat, információkat.

A három főfolyamat természetesen számos ponton kapcsolódik egymáshoz, de emellett az egyes főfolyamathoz tartozó részfolyamatok között is különböző erősségű kapcsolatok alakulnak ki. A folyamatgazda megnevezése: A folyamatok azonosítása magával vonja az egyes folyamatok felelőseinek azonosítását is. A felelős lehet egy személy vagy egy szervezeti egység. A jogszabály ugyan a költségvetési szerv vezetőjének kötelességévé teszi az ellenőrzési nyomvonalak kialakítását, de a feladatot természetesen nem személyesen végzi. A költségvetési szerv vezetője általános érvénnyel írhatja elő az ellenőrzési nyomvonalak elkészítésének főbb szempontjait, tartalmi követelményeit. Az instrukciók, útmutatások alapján a folyamatok irányításáért, felügyeletéért felelős vezetők (folyamatgazdák) kötelessége az adott folyamatra vonatkozó, a sajátosságokat is figyelembe vevő ellenőrzési nyomvonal elkészítése. A folyamatgazdáknak ebből következően kiemelt szerepük van az általuk irányított folyamatok folyamatleírásainak elkészítésében, a folyamatok kockázatainak meghatározásában, a mérséklésüket vagy megszüntetésüket segítő kontrollok, ellenőrzési pontok folyamatba való beépítésében és működtetésében. A folyamatok leírása a releváns folyamatok menetének, előrehaladásának részletes leírását, a folyamatok egymáshoz való viszonyának a felmérését (kapcsolódások, alá-, fölérendeltségi viszony, esetleg: folyamatcsoportok), valamint a folyamatoknak az előkészítési, lebonyolítási, beszámolási, illetve ellenőrzési szakaszokra történő elkülöníthetőségének a szempontja szerinti megvizsgálását jelenti. A folyamatleírásoknak tartalmazniuk kell    

a folyamat célját, tárgyát, a kezdő- és végpontját, az inputjait és outputjait, a kulcsfontosságú teljesítménymutatóit,


17


   

13-17. szakasz

más folyamatokhoz való kapcsolódásukat, a folyamatban résztvevők feladatát, jog- és hatáskörét, kötelezettségeit, a beépített ellenőrzési pontokat, és azok szerepét, tartalmát, módszerét, a végrehajtás és ellenőrzés dokumentálásának követelményeit, formáját, tartalmát.

A folyamatok rangsorolása, csoportosítása Az egyes folyamatokat egymástól tartalmilag jól elkülönítve, de kapcsolódási pontjaikat meghatározva, a kontrollrendszer követelményeinek megfelelően kell rögzíteni. A tevékenységek ésszerű csoportosítása a folyamatokban résztvevő, a végrehajtásért felelős valamennyi vezető és munkatárs szoros együttműködését, tapasztalataik, javaslataik hasznosítását igényli. A költségvetési szervek főbb operatív gazdálkodási tevékenységeit természetesen többféle módon lehet csoportosítani. Egyik változatként az ellenőrzési nyomvonalak kialakításának alapját képező főbb csoportok, amelyek természetesen további részfolyamatokra bonthatók, a teljesség igénye nélkül a következők lehetnek:             

tervezés, előirányzat felhasználása, módosítása, készpénzkezelés, számlavezetés – pénzforgalom, beruházás, felújítás, vagyon használata, hasznosítása, közbeszerzés, üzemeltetés, fenntartás, könyvvezetés és beszámolás, adatszolgáltatással kapcsolatos feladatok, számvitel, finanszírozás, személyi juttatások, munkaerő-gazdálkodás (kapacitás, képzés, motiváció), adatkezelés és adatvédelem, adatszolgáltatás (IT), iratkezelés- és nyilvántartás, irányítás, ellenőrzés, külső szervezetekkel való együttműködés.

A folyamat kialakítását követően meg kell határozni azokat a mutatószámokat, amelyek egy része a stratégiai célok teljesülését, más része pedig, az adott folyamat végrehajtásának hatékonyságát méri. Például 

A személyi juttatások körébe tartoznak o az alapilletmények, o az illetmény kiegészítések, o a nyelvpótlékok, o a normatív és teljesítményhez kötött jutalmak, o a túlóra, a készenléti, az ügyeleti díjak, o a napidíj, o a cafetéria (ruházati, üdülési, közlekedési, étkezési, oktatási, képzési stb. hozzájárulás), o a szociális költségtérítések stb.


18




13-17. szakasz

Minden egyes számszerűsíthető tétel odaítélésének van jogszabályi alapja, konkrét, mérhető összege, és mindegyik jogosságát ellenőrizni kell, amelynek felelősét is meg kell jelölni, az ellenőrzés megtörténtét pedig, dokumentálni kell.

A végrehajtás felelősének megnevezése A folyamatgazda lehet:  

szakmai logika alapján a folyamat indítója, az előirányzat gazdája, vagy jogi felfogás alapján a jogszabályban, belső szabályzatban, esetleg utasításban megjelölt személy.

Ellenőrzési pontok FEUVE rendszer az ellenőrzési pontok nevesítésével, kiemelt szerepének felismerésével valósítja meg az ellenőrzési automatizmusokat, majd ezek sorba rendezésével adja meg az ellenőrzési nyomvonalat. Az ellenőrzési pontok meghatározása és működtetése, annak minősége megmutatja a FEUVE rendszer erősségeit, illetve gyengeségeit.

A beépítésre kerülő ellenőrzési pontoknak tartalmazniuk kell:       

az ellenőrzési feladat tartalmát, az ellenőrzést végző személy munkaköri beosztását, az ellenőr feladatát, jogait és kötelezettségeit, az ellenőrzés elvégzésének időpontját, az ellenőrzés lefolytatásának módszerét, az ellenőrzés végrehajtásának technikai eszközeit, az ellenőrzés elvégzésének dokumentumait.

Az ellenőrzési pontok lehetnek:      

vezetői ellenőrzési pontok (pl.: rovancs, beszámoltatás) szervezeti ellenőrzési pontok (a hatáskörök, a felelősségi körök) jóváhagyási ellenőrzési pontok (jóváhagyási szintek, megelőző kontrollok) működési ellenőrzési pontok (egyeztetések, teljes körűség vizsgálat) hozzáférési ellenőrzési pontok (jelszavas védelem, beléptetési technikák) megszakítási ellenőrzési pontok (rendkívüli eseménynél követendő eljárás).

3.1.4 Az ellenőrzési nyomvonal kialakítása Az ellenőrzési nyomvonal kialakításának alapfeltétele a költségvetési szervre vonatkozó folyamatok felmérése. A tevékenységcsoportok, folyamatok és a nyomvonal alapjául szolgáló dokumentumok felmérése, összesítése. A költségvetési szerv ellenőrzési nyomvonalának kialakításánál a gazdasági események sorrendiségének kiválasztásában a költségvetési szervre vonatkozó legjellemzőbb folyamat lehet az elsődleges szempont. A kiemelt főtevékenységeken belül al-/rész munkafolyamatok határozhatók meg.


19


13-17. szakasz

A költségvetési szerv ellenőrzési nyomvonalait az Ámr. 156. § (2) bekezdése alapján három változatban lehet elkészíteni: szöveges vagy táblázatos formában, illetve folyamatábraként. Mindegyik változatnál alapkövetelmény az írásbeliség. (Az ellenőrzési nyomvonal felépítését, formáját, tartalmi leírását a 3. számú függelék tartalmazza) 3.2 A Hivatal ellenőrzési nyomvonalai jelenlegi jellemzői Budapest Főváros XXIII. Kerület Soroksár Önkormányzata Polgármesteri Hivatalának Folyamatba Épített, Előzetes, Utólagos ésVezetői Ellenőrzési Rendszerével kapcsolatos szabályzatot az SZMSZ III/3. számú melléklete tartalmazza. A szabályzás általános része foglalkozik:   

- jegyző feladataival, felelősségével, - a FEUVE rendszerének céljával, tartalmával, - a szabályozás területeivel.

A szabályozás az alábbi három fő területet fogja át:   

az ellenőrzési nyomvonal kialakításának kötelezettsége, a kockázatkezelés, a szabálytalanságokkal kapcsolatos eljárásrend kialakításának kötelezettsége.

3.2.1 Az ellenőrzési nyomvonalakra vonatkozó szabályok A szabályozás meghatározza       

az ellenőrzési nyomvonal fogalmát, a költségvetési szerv vezetőjének kötelezettségét az ellenőrzési nyomvonal kialakítása során, az ellenőrzési nyomvonal jelentőségét a költségvetési szerv működésében, az ellenőrzési nyomvonal jelentőségét a felelősségi szintek területén, az ellenőrzési nyomvonal jelentőségét a szervezeten belüli együttműködés erősítése területén az ellenőrzési nyomvonal jelentőségét a szervezeti működés területén, az ellenőrzési nyomvonal elkészítésével kapcsolatos feladatokat.

A szabályozás szerint az ellenőrzési nyomvonal készítésének kötelezettsége felöleli a Polgármesteri Hivatal tevékenységét jellemző jelentősebb folyamatokat. Az ellenőrzési nyomvonal kialakításának gyakorlati megvalósítása viszont már „csak” az egyes gazdasági eseményekkel foglalkozik. Az ellenőrzési nyomvonalak felülvizsgálatáért és folyamatos aktualizálásáért az ellenőrzési nyomvonalaknál folyamatgazdaként megjelölt személyek a felelősek. A Polgármesteri Hivatal főfolyamataiként a következők kerültek meghatározásra: Soroksár – Homo Regius

20


1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

13-17. szakasz

Költségvetés tervezés Rendszeres személyi juttatások Nem rendszeres személyi juttatások Dologi és folyó kiadások Házipénztári pénzkezelés Közbeszerzési eljárások Feleslegessé vált eszközök feltárása, hasznosítása, selejtezése Havi, negyedéves, éves zárlati feladatok

A Polgármesteri Hivatal működési folyamatait a főfolyamatok mentén kell csoportosítani, meghatározni a hozzájuk tartozó feladatokat. A nyomvonalak leírására a táblázatos rendszer kerül alkalmazásra. A szabályozás meghatározza a táblázat fejrészének adatait, így a kockázat, ellenőrzési pont/ ellenőrzést végrehajtó megjelölését. A Polgármesteri Hivatal ellenőrzési nyomvonalát, táblarendszerét a szabályzat 1. számú melléklete tartalmazza. 3.3 Javaslatok az Ellenőrzési nyomvonalak felülvizsgálatára A gazdálkodási projekt keretében a tervezési gazdálkodási adatlapok használatával megvalósuló stratégiai és éves tervezési rend, az erre épülő végrehajtás, a kialakított szabályzatok a Hivatal FEUVE rendszerének új alapokra helyezését segítik elő. 3.3.1 A Folyamatleltár felülvizsgálata A szervezet folyamatai meghatározásánál célszerű figyelembe venni az alábbiakat: A közigazgatási szervek belső szervezeti felépítését két alapvető tényező határozza meg. Az egyik a szerv mérete. Nagy szervezetekben tagolt, a munkamegosztásban rejlő lehetőségeket optimálisan kihasználó szervezeti rendszerre van szükség, míg az egyszerűbb szervezetekben legfeljebb az egyes dolgozók közötti munkamegosztás célszerű módjairól lehet szó. A másik alapvető tényező a közigazgatási szerv által ellátott feladatok jellege, amely a további szakmai munkamegosztást determinálja. A közigazgatási szervezetekben általában a belső szervezeti egységek három típusát hozzák létre: a) a szakmai szerveket a közigazgatási szervre bízott feladatok tagolása alapján hozzák létre, b) a funkcionális szerveket minden nagyobb igazgatási szervezetben létrehozzák, amelyek az igazgatási funkciók szerinti munkamegosztás alapján kialakított szervezeti egységek. A funkcionális szervek tagoltságát is a szerv méretei határozzák meg. A nagy közigazgatási szervekben (például a megyei jogú városokban) sok funkcionális szerv működik, míg a kisebb szerveknél több rokon jellegű funkcionális feladatot egy funkcionális szerv lát el,


21


13-17. szakasz

c) a vezetést segítő szervek a nagyobb szervezetben működnek, feladatuk a vezetők közvetlen kiszolgálása a vezetési funkciók ellátásában. Ezek a szervek a titkárságok, vagy pl. az egyes szervezetekben működő igazgatási főosztályok. E szerveken belül helyezkedik el a vezető személyes adminisztrációját ellátó személyzet, a belső ellenőrzési funkciót ellátó szervezet, a jogi előkészítő munkát ellátó jogi osztály, csoport, stb. A vezetést közvetlenül ellátó apparátusba tartoznak az adott szerv működéséhez szükséges dologi feltételeket ellátó gazdasági hivatalok, gondnokságok is. A szervezet folyamatleltárát a fentieknek megfelelően javasolt elkészíteni. Egyrészt meg kell határozni a szakmai feladatokat, másrészt a funkcinális feladatokat, amelyek közé többek között a pénzügyi, igazgatási, technikai, munkaügyi stb. feladatok, folyamatok tartoznak. A szervezet egészére vonatkozó ellenőrzési nyomvonalak kialakítása esetén célszerű az igazgatási (funkcionális) folyamatok meghatározása, majd ezt követően a szakmai feladatoké. A szervezeten belüli folyamatok kapcsolati hálózatát alapvetően az igazgatási – a pénzügyi, ügyviteli, informatikai, közigazgatási eljárási - folyamatok fogják ösze egységes rendszerré. A funkcionális feladatokon belül a pénzügyi főbb tevékenység csoportok az alábbiak:   

Költségvetés tervezés, A költségvetés végrehajtása, kötelezettségvállalás, Beszámoló készítés.

Természetesen a főbb tevékenység csoportokon belül meg kell határozni az egyes folyamatokat. Így a költségvetési tervezés tevékenység csoport többek között tartalmazza a    

stratégiai tervezés, a koncepció, a költségvetési rendelet, az elemi költségvetés készítése folyamatait.

A funkcionális folyamatok közé sorolandók többek között:       

az ügyiratkezelés, a testületi anyagok előkészítése, a pályázatok lebonyolítása, beszerzési, közbeszerzési eljárás, beruházások lebonyolítása, a szerződéskötések rendje, stb.

A folyamatleltár a szakmai feladatok esetén az egyes tervezési alapegységekkel azonosíthatók. Az ellenőrzési nyomvonal – a feladat – leírása főbb elemeiben, lényegében megfelel a tervezési gazdálkodási adatlap tartalmának. Az adatlapokon konkrét értékekkel határozhatók meg az éves, illetve a stratégiai kockázatok szintjei, amelynek az elérése, megközelítése az adott, vagy az összes feladat ellátását veszélyeztethetik. Az adatlapokon érdemi információk, elemzések alapján ítélhető meg a feladatellátás gazdaságossága, hatékonysága, figyelemmel kísérhető a szakmai indikátorok teljesítése.


22


13-17. szakasz

A projekt keretében elkészült a kötelezettségvállalás szabályozásának a pontosítása. A kötelezettség vállalás feladatai szabályozása talán egyik legfontosabb terület a belső kontrollokkal kapcsolatos feladatok teljesítése során. A kötelezettségvállalás feladatai lényegében átfogják a Hivatal teljes tevékenységét, összekötik a szakmai, pénzügyi és az adminisztrációs feladatok ellátását, pénzügyi és szakmai szempontból jelzik a Hivatal feladatainak a teljesítését, adott esetben a felmerülő problémákat. A szabályzat meghatározza a folyamatot a folyamatban résztvevő egyes cselekményekért felelős szervezeteket és személyeket, az eljárás dokumentumait, az adminisztráció rendjét. A folyamatban kiemelendő a pénzügyi cselekményeket rögzítő nyilvántartás, amely a szakmai indokoltság igazolásának, a pénzügyi kontrolljának, valamint a kötelezettségvállalás nyilvántartását jelenti. A kötelezettségvállalás és annak ellenjegyzése során kijelölésre kerül a terhelendő szakfeladat és tervezési alapegység. A Hivatal főbb folyamatainak a „Tervezés gazdálkodási ciklus”-nak a lépései az alábbiak:

6. Stratégiai tervezés Visszacsatolás

1. Stratégiai tervezés

5.Beszámolás

2. Koncepció készítés

4.Végrehajtás

3. Költségvetési rendelet készí- tés Tervezés Gazd. Adatlap (TGA)

A folyamatok, az ellenőrzési nyomvonalak meghatározása során alapvető jelentőségű a visszacsatolás, a stratégiai és éves tervek szükséges mértékű módosítása. A jogszabály változásoknak megfelelő útmutató kiadása után célszerű a nyomvonalaknak a fentiek figyelembevételével való elkészítése. A javaslat figyelembevételével a Hivatal fő feladatairól egy átfogó összefüggő Folyamattérkép alakítható ki. A korábbi statikus ellenőrzési nyomvonalak az ellenőrzés tényleges eszközeiként dinamizálhatók.


23


13-17. szakasz

Természetesen ehhez szükséges az egyes funkcionális feladatok folyamatainak a leírása, illetve a feladatellátás szabályozása.

4. Kockázatkezelési rendszer 4.1 A kockázatkezelés általános kérdései 4.1.1 A kockázat fogalma A kockázatkezelési rendszer lényege a szervezetre potenciális kockázatot jelentő tényezők felmérése, értékelése, amely a bekövetkezésük valószínűsége és a várható hatásuk elemzésével, előrejelzésével történhet. Az egyes kockázatokhoz bekövetkezésének esetére.

a

lehetséges

intézkedéseket

kell

meghatározni

azok

Az Ámr. 2. § 63. pontja a következő meghatározást adja: „kockázat: a költségvetési szerv gazdálkodása tekintetében mindazon elemek és események bekövetkeztének a valószínűsége, amelyek hátrányosan érinthetik a szerv működését.” Tágabb értelemben véve a kockázat mindazon események összességét jelenti, amelyek bekövetkezése hatással lehet a szervezet által kitűzött célok elérésére. Ez a hatás lehet negatív, illetve pozitív is (amennyiben pozitív hatásról van szó, az definiálható úgy is, mint lehetőség). A költségvetési szerveket érő kockázatok három nagyobb csoportba sorolhatók: Eredendő kockázat A költségvetési szerv feladatkörével és működésével kapcsolatos olyan belső sajátossága, ami a környezeti hatások, vagy az erőforrások elégtelensége miatt hibák előfordulásához vezethet, és ami önmagában a költségvetési szerv által nem befolyásolható. Kontroll kockázat A költségvetési szerv belső kontroll rendszere a nem megfelelő kialakítás és működtetés miatt saját hibájából nem képes, vagy tudatosan nem tárja fel, illetve nem előzi meg a hibákat, szabálytalanságokat. Megmaradó kockázat A vezetés által a kockázatokra adott válasz után fennmaradó kockázat. 4.1.2 A kockázatkezelés A költségvetési szerv vezetésének feladata az, hogy tudjon válaszolni a kockázatokra, amelyek lényegi befolyással lehetnek a szervezet célkitűzéseire. Ezt a szervezet kockázatkezeléssel érheti el. Az Ámr. 157. §-ának (1) bekezdésében foglalt előírás szerint:


24


13-17. szakasz

„A költségvetési szerv vezetője köteles a kockázati tényezők figyelembevételével kockázatelemzést végezni, és kockázatkezelési rendszert működtetni.” A rendelet ezt követően megfogalmazza, a kockázatelemzés és -kezelés tartalmát, valamint, hogy e körben mit kell tennie a költségvetési szerv vezetőjének. E szerint: „(2) A kockázatelemzés során fel kell mérni és meg kell állapítani a költségvetési szerv tevékenységében, gazdálkodásában rejlő kockázatokat. (3) A kockázatkezelés keretében meg kell határozni az egyes kockázatokkal kapcsolatos intézkedéseket és megtételük módját. (4) A szervezet működésében rejlő kockázatos területek kiválasztására objektív kockázatelemzési módszert kell alkalmazni a pénzügyminiszter által kiadott módszertani útmutatók alapján.” A megfogalmazás egyúttal rámutat a kockázatkezeléssel kapcsolatos teendők sorrendjére is, amelynek megfelelően:  először fel kell tárni, és meg kell ismerni azokat a kockázatokat, melyek a költségvetési szerv céljainak elérését veszélyeztetik, majd  a kockázatokat jellegük, felmerülési helyük, hatásuk súlyossága és bekövetkezési valószínűségük stb.szerint elemzés útján rangsorolni kell,  ezt követően meg kell határozni azokat a szervezet egészére, illetve az egyes szervezeti egységekre vonatkozó „tűréshatárokat”, amelyek felett intézkedéseket kell foganatosítani,  végül dönteni kell arról, hogy a kockázatokat, illetve hatásukat milyen módon kívánja a vezetés mérsékelni, elkerülni, és/vagy bekövetkezési valószínűségüket csökkenteni. A kockázatkezelés lépései, a kockázatok azonosítása A szervezeti, és az annak alárendelt tevékenységi célok meghatározása mennyiségileg és minőségileg is mérhető alapot nyújt a kockázatok helyi azonosítására. Fontos, hogy a célok a szervezet minden szintjén ismertté váljanak, és az érintettek azonosuljanak velük, mert ez biztosítja a lehetőséget a releváns kockázatok felismeréséhez, mennyiségi és minőségi méréséhez, valamint a szükséges válaszlépések meghozatalához. A kockázatkezelés folyamata a következő hat fő szakaszból áll: 1. 2.

3. 4. 5.

6.

a kockázati tényezők azonosítása, és a beazonosításra alkalmas keretek meghatározása, a kockázatok értékelése (a kockázatok kvalitatív elemzése, a kritikus tényezők kiválasztása, ennek eredménye alapján a kockázatok kvantitatív elemzése, pl. projektek és/vagy eseti „ad hoc” feladatok esetében), az elfogadható kockázati szint meghatározása (a szervezet vagy vezetés számára), a kockázatokhoz kapcsolódó lehetséges reakciók azonosítása, a kritikus tényezők kezelésére kockázatkezelő javaslatok megfogalmazása (a kockázatokra adható válaszok megvalósíthatóságának mérlegelése, meggyőződés a tervezett válaszintézkedések hatékonyságáról, a bevezetés biztosítékainak megszerzése), a válaszintézkedés „beépítése”, és a kockázatkezelési tevékenység folyamatának felülvizsgálata.


25


13-17. szakasz

A költségvetési szervek vezetésének, a kockázatkezelés egységes és célirányos gyakorlatának biztosítására, ki kell adnia egy kockázatkezelési szabályzatot, amelynek legalább a következőket kell tartalmaznia:        

 

a kockázatkezelési szabályzat célját, a kockázat fogalmát, a szervezet tevékenységére ható kockázatok meghatározását, a kockázatok kezelőjét (a folyamatgazdát), a kockázatkezelésben résztvevők feladatait, jogait és kötelezettségeit, hatáskörét és felelősségét, a kockázatazonosítás és -értékelés módját, a költségvetési szerv kockázati tűrőképességét és azt az értéknagyságot, amely felett be kell avatkozni a folyamatokba, a kockázatokkal kapcsolatos válaszlépéseket (elfogadás, csökkentés, áthárítás, megszüntetés), a hozott intézkedések hatásának, hatékonyságának és gazdaságosságának felülvizsgálati módszerét, a kockázatkezelés időtartamát, a kockázatok nyilvántartását és jelentési rendszerét.

A felelős szervezetirányítás egy olyan átfogó kockázatkezelési megvalósítását igényli, amely hozzájárul ahhoz, hogy a vezetés  





keretrendszer

egységesen értelmezhesse a stratégiai célok elérését, az eredményesség növelését gátló, késleltető kockázatokat, és a kezelésükre kialakított módszereket, megfelelően orientálja a dolgozókat a kockázatok és várható hatásuk olyan időben való jelzésére, amikor még megelőző módon lehet a védekező intézkedéseket, döntéseket meghozni, elfogadtassa minden dolgozóval a kockázatok kezelésének kialakított gyakorlatát, és a jó munkahelyi légkör megteremtésével, ösztönözze őket a kockázatkezelésben való részvételre, a megfelelő kockázatkezelés segítségével készített, a vezetés kockázatkezelési tevékenységéről szóló jelentés körültekintő, teljes körű és megbízható legyen.

A felsorolt követelmények teljesítésével kapcsolatban a vezetés feladata:       

a szervezet egészét átfogó kockázatkezelési stratégia kialakítása, a kockázattűrő képesség mértékeinek meghatározása, a kockázatkezelési folyamatok előírása, feltételeinek biztosítása, és betartásának megkövetelése, a kockázatokkal kapcsolatos információk folyamatos szolgáltatása, a kockázatokra adott válaszokkal összefüggő döntéshozatal, a kockázatokra való tényleges reagálás megvalósítása, a kockázatkezeléssel kapcsolatos elszámoltathatóság biztosítása.

A kockázati kategóriák a következők lehetnek: a) Külső kockázatok: o infrastrukturális, o gazdasági, o jogi és szabályozási, o környezetvédelmi,


26


13-17. szakasz

o politikai, o piaci, o elemi csapások. b) Pénzügyi kockázatok: o költségvetési, o csalás vagy lopás, o biztosítási, o tőke beruházási, o felelősségvállalási. c) Tevékenységi kockázatok d) Működés-stratégiai kockázatok: o működési, o információs, o hírnév, o kockázat-átviteli, o technológiai, o projekt, o újítási. e) Emberi erőforrás kockázatok: o személyzeti, o egészségi és biztonsági. 4.1.3 A kockázatok értékelése A kockázatok értékelésére több módszer is alkalmazható. Mindenképpen szükséges azonban a kockázati kategóriák besorolási kereteit is kialakítani (pl.magas/közepes/alacsony), amelyeknél fontos figyelembe venni az alábbi szempontokat:  



Biztosítani kell, hogy az értékelés folyamata mind a kockázatok bekövetkezésének valószínűségét, mind azok hatását figyelembe vegye. Az értékelés eredményeit olyan módon kell rögzíteni, hogy az megkönnyítse a kockázatiprioritások meghatározását, és a kockázatok folyamatos nyomon követését. Az értékelés során szét kell választani a még kezdeti, nem kezelt, és a beavatkozás után visszamaradt kockázatokat.

Az értékelés (összefoglalva) legegyszerűbb formája egy 3x3-as kockázatkezelési kritériummátrix, amelyben az alacsony, közepes, és magas szinteket jelölhetjük meg. 4.2 A Polgármesteri Hivatal kockázatkezelési szabályzata jelenleg A Hivatal kockázatkezelési szabályzata a FEUVE szabályzat III. fejezetében szerepel. A kockázatkezelési szabályzat tartalmazza:  a kockázatkezelési szabályzat célját,  a kockázat fogalmát,  a szervezet tevékenységére ható kockázatok meghatározását,


27


    

 

13-17. szakasz

a kockázatok kezelőjét (a folyamatgazdát), a kockázatkezelésben résztvevők feladatait, jogait és kötelezettségeit, hatáskörét és felelősségét, a kockázatazonosítás és -értékelés módját, a költségvetési szerv kockázati tűrőképességét és azt az értéknagyságot, amely felett be kell avatkozni a folyamatokba, a kockázatokkal kapcsolatos válaszlépéseket (elfogadás, csökkentés, áthárítás, megszüntetés), a hozott intézkedések hatásának, hatékonyságának és gazdaságosságának felülvizsgálati módszerét, a kockázatkezelés időtartamát, a kockázatok nyilvántartását és jelentési rendszerét.

A fentiek figyelembevételével a Hivatal Kockázarkezelési szabályzata az előírásoknak megfelel.

4.3 Javaslat a kockázatkezelési szabályzat kiegészítésére A kockázatkezelés meghatározása szerint, minden szervezetet egy meghatározott cél (vagy célok) érdekében hoztak létre, illetve hogy működésével egy meghatározott célt (vagy célokat) szolgáljon. Ezek megvalósítása vagy teljesítése során azonban olyan tényezők is szerepet játszanak, amelyek bekövetkezése és hatása bizonytalan. Bizonytalanságuk a szervezet működésének, felépítésének összetettségéből, illetve a környezet (gazdasági, társadalmi, politikai, természeti stb.) összetettségéből és kiszámíthatatlan változásaiból fakad. A szervezet, a költségvetési szerv vezetésének feladata az, hogy a kockázatokra, amelyek lényegi befolyással lehetnek a szervezet célkitűzéseire, tudjon válaszolni a szervezet oly módon, hogy lehetőség szerint elősegítse a szervezet eredeti céljainak elérhetőségének, teljesítésének valószínűségét, s ezzel egy időben minimálisra csökkentse az ezt veszélyeztető tényezők bekövetkeztének esélyét, lehetséges hatását. Ezt a kockázatkezeléssel érheti el a szervezet, amely tömören magában foglalja a kockázati tényezők meghatározását, azok bekövetkezéséből eredő hatások felbecsülését, majd végül a kockázati tényezőre történő reagálást. A Hivatal feladata az önkormányzati feladatok megvalósításának a szolgálata. Az Önkormányzati feladatokat törvények, illetve a törvények felhatalmazása alapján az Önkormányzati döntések határozzák meg. A jogszabályok előírásai alapján az önkormányzatnak több évre szóló átfogó, illetve egyes feladatokhoz kapcsolódó programot, koncepciókat kell készíteni. Ezek alapján az Önkormányzati működés kockázatait bemutató piramis az alábbiak szerint pontosítható:


28


13-17. szakasz

Stratégiai tervezés

Bizonytalanságok Stratégiai szint

Koncepció készítése, éves költségvetés Program szint A költségvetés végrehajtása folyamatai

Projekt, működési szint

A Gazdálkodási projekt keretében megvalósításra javasolt szakmai anyagok és megoldások elősegítik az egyes kockázati tényezők meghatározását, azok bekövetkezéséből eredő hatások felbecsülését, majd végül a kockázati tényezőre történő reagálást az alábbiak szerint: A stratégiai tervezés módszerének alkalmazása (a kockázatkezelés felső szintje) A stratégiai tervezés célja és következetes alkalmazásának egyúttal legnagyobb eredménye lehet a tervezést előkészítők a döntéshozók felkészülése, felkészítése a változásra. A változás pontos mértéke nem határozható meg, de változás iránya igen. A tervezők feladata, hogy megfelelő alternatívák kidolgozásával a tényleges helyzet ismeretében a legjobb döntések meghozatalát segítsék elő. A stratégiai tervezés nem vállalhatja fel a több évre való pontos tervezést. Ehhez kiszámítható gazdasági környezethez és kiszámítható (kiszámíthatóbb) önkormányzati feladat ellátási előírásoknak és ehhez igazodó finanszírozási rendszernek kellene lennie. A gördülő stratégiai tervezés, az elmúlt – legalább 5 év tendenciájának alapján - az éves tervezési eljárás során alkalmazott módszerrel a tervév eredeti előirányzatainak a tervévet követő 5 évre való kivetítésével a várható bevételek, kiadások és a közszolgáltatást igénybevevők adatainak a megállapítása. Az Önkormányzat feladatait, az általa nyújtott közszolgáltatásokat jogszabályok, illetve a Képviselő testület döntései határozzák meg. A lehetőségek szerint ezen előírások alapján kerül meghatározásra a feladatellátás módja, szervezeti keretei és a feladatra fordítható kiadások összege és a feladatellátást szolgáló vagyon nagysága. Az egyes feladatokat vizsgálva, a feladatellátás tartalmi ismérvei, a ráfordítások hatékonysága, gazdaságossága, eredményessége mérőszámai, mutatószámai a feladat jellegétől, a közszolgáltatást igénybe vevők körétől, azok változásának a tendenciáitól függően határozhatóak meg.


29


13-17. szakasz

Az Önkormányzat stratégiai célkitűzéseinek a kockázatai között kiemelt helyet foglal el a gazdálkodás biztonságát veszélyeztető kockázatok. Ezek egyrészt külső tényezők, másrészt az önkormányzat gazdálkodási magatartására vezethetők vissza. A külső tényezők között szerepelnek, a jogi szabályozás a finanszírozás bizonytalansága, kiszámíthatatlansága. A stratégiai alapú tervezéshez többek között szükség lenne.     

a nemzetgazdaság adatait jellemző mutatószámok alapján a központi finanszírozás arányának, nagyságának a meghatározására, a közszolgáltatások ellátását jellemző mutatószámok térség, település szintű egységes meghatározására, az egyes közszolgáltatások ellátásának szakmai előírásai meghatározása, a finanszírozás ellátottak, ellátottság arányos gyakorlatára, a központi és a helyi forrásból finanszírozható feladatok meghatározása, stb.

A gazdálkodás belső kockázati tényezői közé sorolhatók többek között, az eladósodás, a forgalomképes vagyon felélése, a feladatellátást szolgáló vagyon állapotának romlása, kihasználatlan kapacitások, gazdaságtalan intézményi üzemeltetés, stb. A kockázatok kezelését a módszertan elemzésekkel, a várható gazdálkodási mozgástér meghatározásával segíti, a tervezést, a program készítést a látható realitások keretei közé terelve. A stratégiai kockázatkezelést szolgálhatja az Önkormányzat által az önkormányzat gazdálkodása biztonsága érdekében, az önkormányzati pénzügyi költségvetés-politikai szabályrendjének meghatározására. A stratégiai tervezés és éves költségvetés összekapcsolása (a kockázatkezelés 2. szintje) A stratégiai tervezés és éves költségvetés összekapcsolása az ágazati szakmai feladatoktól indul. Az önkormányzatnál szükséges egy átfogó feladat felülvizsgálat, helyzetelemzés a tény helyzet rögzítése. Ennek keretében szükséges az egyes feladatok, a feladatokat jellemző mutatószámok, erőforrások rögzítése, a következők szerint. A költségvetési gazdálkodás elemzésének talán legfontosabb célja abban jelölhető meg, hogy elősegítse a rendelkezésre álló források lehető legjobb felhasználását. A működés, gazdálkodás gazdaságosságának, hatékonyságának, eredményességének rendszeres értékelését és növelését a költségvetési szférában is fontossá teszi, hogy    

a források csak korlátozottan állnak rendelkezésre, a feladatellátás módja, szervezése során vizsgálni kell az egyes alternatívák előnyeit, hátrányait, ráfordításait, a feladatellátás egyes elemei ráfordításait (személyi, dologi, üzemeltetési kiadások), ezek változásait, változtatási lehetőségeit, a kapacitás kihasználtságát, a hasznosítás, hasznosíthatóság eseteit.


30


13-17. szakasz

A gazdaságossági vizsgálatok és az elemzések is a tevékenységekhez, programokhoz, a szervezetek feladatainak megoldásához szükséges erőforrások beszerzésére összpontosítanak, és arra keresik a választ, hogy a termékek, szolgáltatások előállításához az erőforrások legjobb kombinációját biztosították-e, a személyi és tárgyi feltételeket a szükséges mennyiségben és minőségben, a lehető legolcsóbban szerezték be. Az éves tervezés kockázatai elsősorban a koncepció készítés időszakában kerülnek meghatározásra. Az önkormányzati költségvetés kialakítására irányuló tervezés gyakorlatában az intézményi, illetve a polgármesteri hivatalra vonatkozó előírásokat, irányelveket, prioritásokat a költségvetési koncepció tartalmazza. A koncepcióban meghatározásra kerülnek azok az elvek, melyek az önkormányzati támogatás meghatározásához szükségesek, iránymutatást ad a főbb tervezési szempontok érvényesítésére. A tervezés alapdokumentumaként alkalmazott tervezés gazdálkodás adatlapok kitöltésének alapelve, hogy megfelelő mennyiségű és minőségű információt biztosítson az előirányzatok egyeztetéséhez és véglegesítéséhez és kiindulási alapot nyújtson az önkormányzati támogatás megállapításához figyelemmel az önkormányzat pénzügyi pozíció váltására (pl. állami támogatások csökkenése). A tervezés probléma térképe lényegében a következő év gazdálkodási kockázatait foglalja össze. Ennek során kiindulási alapként kerül figyelembevételre az állami támogatások csökkenése, valamint a tárgyévben jóváhagyott önkormányzati támogatással elismert feladatok. A tervezési eljárás során konkrét értékekkel jelölhetők a feladatellátási problémák, a kapacitás kihasználtság a finanszírozás, az alulfinanszírozás kockázatai. Az éves költségvetésben meghatározott feladatok végrehajtása (a kockázat kezelés 3.szintje) Az éves költségvetésben meghatározott feladatok végrehajtása az egyes szakmai célkitűzések megvalósítását szolgáló előirányzatok felhasználásával történik. A megvalósítás az egyes részfeladatok szakmai előkészítése mellett a kötelezettségvállalás szabályzatában leírt folyamat szerint történik. A 3.3 pontban foglalt javaslat szerint az ellenőrzési nyomvonalak felülvizsgálatát követően határozhatók meg pontosan az egyes folyamatok kockázatai, a kezelésük módja. 4.4. A szabálytalanságok kezelése 4.4.1 A szabálytalanságok kezelésével kapcsolatos általános jellemzők A szabálytalanság fogalma: A szabálytalanságok fogalomköre széles, a korrigálható mulasztások vagy hiányosságok, illetve a fegyelmi, büntető-, szabálysértési, illetve kártérítési eljárás megindítására okot adó cselekmények egyaránt beletartoznak. A szabálytalanság valamely létező szabálytól (törvény, rendelet, utasítás, szabályzat, stb.) való eltérést jelent, amely az államháztartás működési rendjében, a költségvetési gazdálkodás


31


13-17. szakasz

bármely gazdasági eseményében, az állami feladatellátás bármely tevékenységében, az egyes műveletekben fordulhat elő. Alapesetei lehetnek: a) szándékosan okozott szabálytalanságok (félrevezetés, csalás, sikkasztás, megvesztegetés, szándékosan okozott szabálytalan kifizetés, stb.) b) nem szándékosan okozott szabálytalanságok (figyelmetlenségből, hanyag magatartásból, helytelenül vezetett nyilvántartásból, stb. származó szabálytalanság) A szabálytalanság lehet továbbá:  egyedi vagy  rendszeresen ismétlődő A szabálytalanságok megelőzésével kapcsolatosan a költségvetési szerv vezetőjének felelőssége, hogy   

a jogszabályoknak megfelelő szabályzatok alapján működjön a szervezet, a szabályozottságot, illetve a szabályok betartását folyamatosan figyelemmel kísérje, szabálytalanság esetén hatékony intézkedés szülessék, a szabálytalanság korrigálásra kerüljön annak a mértéknek megfelelően, amilyen mértéket képviselt a szabálytalanság.

A költségvetési szerv megfelelő működése érdekében elengedhetetlen a szabálytalanságok megelőzése, a megtörtént esetek felderítése, a bekövetkezett károk enyhítése, utólagos korrekciója, illetve a szabálytalanságokat lehetővé tevő hiányosságok kiküszöbölése. Ennek érdekében a szervezeten belül ki kell jelölni a szabálytalanságok kezeléséért felelős személyt, bizottságot, vagy szervezeti egységet, és gondoskodni kell a szabálytalanságokkal kapcsolatos eljárások megfelelő belső szabályozásáról, végrehajtásáról. Mindez a következőket foglalja magában:    

szabálytalanságok megelőzése, szabálytalanságok észlelése, szabálytalansági vizsgálat lefolytatása, szabálytalanság észlelését követő megindítása.

szükséges

intézkedések,

eljárások

A költségvetési szerv vezetőjének feladata a szabálytalansággal kapcsolatos eljárás (intézkedés) nyomon követése során: 

a szabálytalansággal kapcsolatos eljárás (intézkedés) nyilvántartása és a jelentési kötelezettségek teljesítése.


32


13-17. szakasz

4.4.2 A szabálytalanságok kezelésének eljárásrendje jelenleg A szabálytalanságok kezelésének eljárásrendjét a FEUVE szabályzat IV. fejezete tartalmazza. Az Eljárásrend a jogszabályoknak és Pénzügyminisztérium útmutatójában rögzítetteknek megfelelően tartalmazza a feladattal kapcsolatos előírásokat. A szabálytalanságok megelőzésével kapcsolatosan a Jegyző felelőssége, hogy:   

- a jogszabályoknak megfelelő szabályzatok alapján működjön a Hivatal, - a szabályozottságot, illetve a szabályok betartását folyamatosan kísérje figyelemmel, - szabálytalanság esetén hatékony intézkedés szülessék, a szabálytalanság korrigálásra kerüljön annak a mértéknek megfelelően, amilyen mértéket képviselt a szabálytalanság.

A Pénzügyminisztérium által kiadott Belső Kontroll Kézikönyvben meghatározottak alapján célszerű a szabálytalanságok kezeléséért felelős személy kinevezése, feladatai meghatározása. A feladat nagysága csoport, bizottság létrehozását is indokoltá teheti. A szabályzat mellékletében szerepelhetnek a szabálytalanságok kezelésével kapcsolatos dokumentumok. A gazdálkodási projekt elsősorban a szabálytalanságok megelőzéséhez járult hozzá a projekt keretébe tartozó eljárásrendek, szabályzatok felülvizsgálatával, aktualizálásával.

5. A FEUVE rendszerének belső ellenőrzése A költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendeletben foglaltak szerint a belső ellenőrzés feladata, többek között: a) elemezni, vizsgálni és értékelni a belső kontrollrendszerek kiépítésének, működésének jogszabályoknak és szabályzatoknak való megfelelését; b) elemezni, vizsgálni és értékelni a belső kontrollrendszerek működésének gazdaságosságát, hatékonyságát és eredményességét.

6. A belső ellenőrzéssel kapcsolatos feladatok A költségvetési szerv vezetőjének feladataként a 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet számos belső ellenőrzéssel kapcsolatos feladatot, felelősséget határoz meg. Ezek:  a belső ellenőrzési kötelezettség, ellenőrzést végzők jogállásának, feladatainak rögzítése a szervezeti és működési szabályzatban,  a belső ellenőrzés funkcionális függetlenségének biztosítása,  a belső ellenőrzési kézikönyv jóváhagyása,  stratégiai ellenőrzési terv jóváhagyása,  éves ellenőrzési terv jóváhagyása,  az ellenőrzésbe külső szolgáltató bevonása, megállapodás megkötése,  éves ellenőrzési jelentés, összefoglaló ellenőrzési jelentés elkészítése.


33


13-17. szakasz

A belső ellenőrzés feladata:  Elemezni, vizsgálni és értékelni a belső kontrollrendszerek kiépítésének, működésének jogszabályoknak és szabályzatoknak való megfelelését;  Elemezni, vizsgálni és értékelni a belső kontrollrendszerek működésének gazdaságosságát, hatékonyságát és eredményességét;  Elemezni, vizsgálni a rendelkezésére álló erőforrásokkal való gazdálkodást, a vagyon megóvását és gyarapítását, valamint az elszámolások, beszámolók megbízhatóságát;  A vizsgált folyamatokkal kapcsolatban megállapításokat és ajánlásokat tenni, valamint elemzéseket, értékeléseket készíteni a költségvetési szerv vezetője számára a költségvetési szerv működése eredményességének növelése, valamint a belső kontrollrendszerek (ideértve a FEUVE-t is) javítása, továbbfejlesztése érdekében;  Ajánlásokat és javaslatokat megfogalmazni a kockázati tényezők, hiányosságok megszüntetése, kiküszöbölése vagy csökkentése, valamint a szabálytalanságok megelőzése, illetve feltárása érdekében;  Nyomon követni az ellenőrzési jelentések alapján megtett intézkedéseket;  Elvégezni a belső ellenőrzési tevékenység minőségértékelését;  A költségvetési szerven belül a nemzetközi és a magyarországi államháztartási belső ellenőrzési standardok és a belső ellenőrzési kézikönyvben rögzítettek szerint tanácsadási tevékenységet ellátni. A belső ellenőrzési tevékenység során szabályszerűségi, pénzügyi, rendszer- és teljesítményellenőrzéseket, illetve informatikai rendszerellenőrzéseket, valamint az éves elemi költségvetési beszámolókra vonatkozóan megbízhatósági ellenőrzéseket kell végezni az Áht. 121/A. §-ának (5) bekezdésében foglaltaknak megfelelően. Az ellenőrzési munka megtervezéséhez a belső ellenőrzési vezető kockázatelemzés alapján stratégiai ellenőrzési tervet és éves ellenőrzési tervet készít, amelyeket a költségvetési szerv vezetője hagy jóvá. Az éves ellenőrzési tervnek kockázatelemzés alapján felállított prioritásokon és a belső ellenőrzés rendelkezésére álló erőforrásokon kell alapulnia. A Hivatalban a belső ellenőrzés a jogszabályok előírásai szerint történik. Az előzőekben megvalósításra kerülő javaslatok esetén az éves ellenőrzési terv készítése során a kockázatelemzés, a problématérkép alapján felállított prioritások figyelembe vételével készíthető el az éves ellenőrzési terv, illetve szükség esetén a terven felüli ellenőrzések elrendelése.


34

PIB tájékoztatás. A költségvetési gazdálkodás eredményességének javítása (Gazdálkodási projekt)

Recommend Documents