PIB tájékoztatás. A költségvetési gazdálkodás eredményességének javítása (Gazdálkodási projekt)

PIB tájékoztatás A költségvetési gazdálkodás eredményességének javítása (Gazdálkodási projekt)

14. Új költségvetés tervezési és végrehajtási technikák alkalmazása

A projekt az Európai Unió támogatásával, az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával valósul meg.

„Szolgáltató Partnerség” projekt


13-17. szakasz

Tartalomjegyzék

Előzmények, feladatok meghatározása

3-4

1 Tervezési technikák 1.1 A tételes költségvetés 1.2. Miért a program-költségvetés 1.3. A program-költségvetés kidolgozásának lépései 1.4. A program-költségvetés jellemzői

4 8 9 10 15

2. Az évközi teljesítmények mérése, nem tervezett szükségletek kezelése 2.1. A programok elemzésének folyamata 2.1.1. A programok célkitűzéseinek megállapítása, értékelési szempontok és az ügyfélcsoportok 2.1.2. A hatékonysági mutatók végleges listájának kiválasztása 2.1.3. Alternatív megoldások keresése

16 17 18

3. Költségvetési feladatrendszer megvalósítása 3.1. A fejlesztési feladatok megvalósítása 3.2. Működési – fenntartási feladatok megvalósítása 3.2.1. Az Intézmények gazdálkodási tevékenységének továbbfejlesztése

29 30 30 31

4. Finanszírozási technikák vizsgálata 4.1. Kincstári rendszer alkalmazása 4.2. Folyószámlahitel alkalmazása 4.3. Hitelek felvétele, kötvénykibocsátás

33 33 34 34

Függelékek 1. számú függelék 2. számú függelék

36 42

Soroksár – Homo Regius

24 25

2


13-17. szakasz

Előzmények, feladatok meghatározása A Szolgáltató Partnerség projektben az Önkormányzat által meghatározottak szerint a „költségvetési gazdálkodás eredményességének javítása” keretében a következő feladatok, projektszakaszok kerültek meghatározásra: 13. szakasz: Stratégiai tervezés és éves költségvetés összekapcsolása 14. szakasz: Új költségvetés tervezési és végrehajtási technikák alkalmazása 15. szakasz: A költségvetés készítésének és elfogadásának folyamata 16. szakasz: A pénzügyi és gazdálkodási felelősségvállalás szabályozásának fejlesztése 17. szakasz: Pénzügyi és költségvetés végrehajtási ellenőrzés javítása 14. szakasz: Új költségvetés tervezési és végrehajtási technikák alkalmazása Az önkormányzat elvárása: A gördülő, mérőszámokon, indikátorokon alapuló tervezési technika alkalmazásának kidolgozása. Javaslat adás az évközi teljesítés mérésére, az eltérések és nem tervezett szükségletek kezelésére. A költségvetési feladatrendszer megvalósítása saját intézménnyel, szerződéssel, kiszervezéssel, vagyonkezelői jog létesítésével, stb. ennek arányai a hatékonyság és kockázat elemzés alapján történő meghatározása. Finanszírozási technika alkalmazásának a felülvizsgálata, szükséges mértékű módosítása. Azonosított probléma Jelenleg az önkormányzat és intézményei alapvetően a bázis alapú költségvetési tervezési módszert alkalmazzák. A rendszer hátrányai, hogy konzerválja a kiadási szerkezetet, a szervezeti egységre és nem a feladatra koncentrál, az új feladatokat viszonylag nehezen tud kezelni. Gátolja a stratégiai gördülő tervezés hatékony működtetését. A konzervált, megrögzött önkormányzati feladatellátás több területen jelentős többletköltséget okoz. Megoldás 2.2.1 A stratégiai tervekben meghatározott célok, programok megvalósítása az éves költségvetésben történik. Az éves költségvetési koncepcióban, költségvetési tervben jelennek meg a stratégia tervekből levezetett prioritások, a megoldások alternatívái. Ennek érdekében szükséges a gördülő, mérőszámokon, indikátorokon alapuló tervezési technika alkalmazása, az erőforrások elosztásának technikái megváltoztatása. (A tervezési technika alapját a tervezés, programozási költségvetés képezi, ennek a több évre kitekintőún. „gördülő”- változata. A célok, feladatok, részfeladatok, megoldási módok folyamatában és ezekhez ráfordítások hozzá-rendelésével keresi (változatok kidolgozásával) az optimális megoldást a forrásoknak a programok közötti felosztásához).


3


13-17. szakasz

2.2.2 Az évközi teljesítés mérése, az eltérések és a nem tervezett szükségletek kezelése, vezetői gazdálkodási monitoring rendszer alkalmazása. (A költségvetési rendeletben jóváhagyott előirányzatok, keretek teljesítésének, a kötelezettség vállalások, a szerződésteljesítések folyamatos, heti, napi szintű figyelemmel kísérése, a tervtől való eltérésekre intézkedési terv kikényszerítése. A nem tervezett rendkívüli szükségletek fedezete éves tervben- a garanciális szabály alkalmazásával- való megteremtése.) 2.2.3 A költségvetési feladatrendszer megvalósítása saját intézménnyel, szerződéssel, kiszervezéssel, vagyonkezelői jog létesítésével, stb. ennek arányai a hatékonyság és kockázat elemzés alapján történő meghatározása. 2.2.4 Finanszírozási technika alkalmazásának a felülvizsgálata, szükséges mértékű módosítása. 2.2.5 A megoldás az önkormányzat valamennyi költségvetési szervére kiterjed, a monitoring rendszer működtetéséhez a jelenlegi informatikai hálózat kerül felhasználásra. Megoldást lehetőségét biztosító részterületek indikátorai  Az új elveken alapuló tervezési módszer alkalmazása a hivatalban és az önkormányzat költségvetési szerveinél.  A nem tervezett, rendkívüli, megalapozott szükségletek kezelése, a teljesítmény mérése, a garanciális eljárási szabály bevezetése eredményeként.

1. Tervezési technikák Az önkormányzati döntések között évenként visszatérő feladat az éves költségvetés elfogadása. Formailag egy rendelet megalkotásáról van szó, tartalmilag azonban ennél lényegesen többről. A költségvetés szó eredeti jelentése - budget - azt a bőrtáskát takarta, melybe a királynak szánt adókat összegyűjtötték. Ez a középkori értelmezés óta lényegesen megváltozott, a költségvetés fogalmába beletartozik az is, hogy mi lesz a bevételekkel. Ki, mire használja fel az adókat, és miért pont arra. E kérdés megválaszolásához sokféle költségvetési forma létezik, melyek mindegyike tartalmaz egyfajta gazdaságpolitikai elképzelést, információs szükségletet. Abban azonban a költségvetési formák azonosak, hogy tartalmukban mindegyiknek pontos választ kell adnia a források keletkezésére, mértékére, arra hogy miért pont onnan és annyi bevételre számítunk. Világosan be kell mutatnia azt is, hogy a pénz elköltését miért a javasolt feladatokra tervezzük, és a felhasználás mit eredményez az adott feladattal, mi valósul meg, miért jó az, ha pont az történik, amit a terv feltételez. A költségvetés a lehetőségek és a korlátok felmérése, melyben már az induláskor világos, hogy a szükségletek meghaladják a rendelkezésre álló forrásokat, ezért a célok kiválasztásában igen nagy körültekintésre van szükség. A tartalmi kérdések felvillantásából már látszik, bonyolult területről van szó, amelyben szakmai nézetek ütköznek egymással, politikai elvárások fogalmazódnak meg. Soroksár – Homo Regius

4


13-17. szakasz

Tegyük fel újra a kérdést mi is valójában a költségvetés, milyen szerepeket tölt (tölthet) be egy - egy település életében. Tervezési eszköz A költségvetés a meglévő adottságok fenntartási - fejlesztési terve, a szándékolt célok eléréséhez szükséges döntések koordinálása, kapcsolatteremtés, a végrehajtó és döntéshozó tevékenységek között. A költségvetésnek tartalmaznia kell annak részletes leírását, hogy milyen célokat kívánunk elérni, és milyen pénzeszközöket fogunk ezekhez felhasználni. Gazdálkodási eszköz A költségvetés a programok és szolgáltatások tárgyában hozott döntések és felelősség megosztás megjelenítése. A jól összeállított költségvetés növeli az irányítás hatékonyságát, megtakarítást eredményez, javítja a pénzügyi megbízhatóságot. Átláthatóvá teszi a gazdálkodást és a gazdálkodási fegyelem és felelősség kérdéseit. Pénzügyi ellenőrzés eszköze A költségvetés a pénzügyi ellenőrzés területén a felelősségi körök és szerepek meghatározásának eszköze, azáltal, hogy a végrehajtásban érintett intézmények és hivatali szervezeti egységek pénzfelhasználási szabadságát korlátozza. Stratégiai eszköz Az önkormányzati források soha nem elégítik ki a település összes szükségletét. Olyan döntésekre van ezért szükség, amely maximalizálja az eredményeket, mind a forrásteremtésben, mind annak felhasználásában. A működés irányításának eszköze A költségvetési előirányzatok az önkormányzati hivatali egységek és az intézmények által javasolt tevékenységek, szolgáltatások és funkciók leírását tartalmazzák. A kiadási előirányzatok alapján meg lehet határozni azokat a minőségi és mennyiségi mutatókat, eredményjelzőket, amelyek segítségével a program által elért teljesítményt értékelni lehet. A teljesítménymérés rendszeressége biztosítja azokat az információkat, melyek segítségével a tervezett folyamatok eredménye érdekében szükséges beavatkozások megtehetők. Kommunikációs eszköz A költségvetési dokumentum tájékoztatja a lakosságot, az önkormányzati képviselőket, vezetőket, a döntéshozókat, a beruházókat a település gazdasági kérdéseiről, a pénzügyi folyamatokról, a kitűzött és megvalósítani tervezett célokról. A költségvetésnek ezért fontos információkat kell átadnia olvasójának. A táblázatok, grafikonok, ábrák elősegíthetik a pénzügyi és statisztikai adatok érhetőbbé tételét. A dokumentumnak szólni kell az önkormányzati gazdaság egyéb jellemzőiről is, a demográfiai trendek alakulásáról, a települési infrastruktúra helyzetéről. Ösztönző eszköz A költségvetés ösztönzi az egyes hivatali egységek és intézmények tevékenységét azáltal, hogy célokat állapít meg, melyek végrehajtásába bevonja a dolgozókat. A költségvetés a tények és a célkitűzések, illetve az eredmények és a tervek közötti összehasonlítás alapja. A végrehajtásban érintett dolgozók munkájának hatékonysága javulhat azáltal, ha a célok


5


13-17. szakasz

világosak és egyértelműek, ezáltal könnyebb annak megértése, hogy mit és hogyan kell elérni. A demokrácia fejlesztésének eszköze A költségvetés a lakosság elvárásait jeleníti meg, és az önkormányzat elszámoltathatóságának alapja. A költségvetés segítségével a polgárok ellenőrizhetik a közpénzek elköltésének módját. A jelenlegi önkormányzati tervezési rendszer kettős szemléletű, mivel az állam önkormányzat viszonylatában a forrásszabályozás elve érvényesül, míg az önkormányzat költségvetési intézmények kapcsolatában pedig a kiadási szemlélet a domináns. Ez a kettősség önmagában is elég érv a tervezési kérdések alapos vizsgálatához. Sokan éppen a kettősséggel indokolják azt, hogy a tervezési folyamatok nyitottságát nem lehet megvalósítani. A szabályozás rendszerének elméleti fejtegetése helyett ezzel kapcsolatosan annyit érdemes kiemelni, hogy az önkormányzati rendszer elmúlt 20 éve alatt a szabályozás legalapvetőbb kérdéseire nem születtek olyan válaszok, melyek biztosítanák a működés zavarmentes finanszírozását. Az alapproblémát az a szabályozási csapda jelenti, amely az állam – önkormányzat intézmény tervezési pozíciójában és szabályozásában van jelen. Ennek a csapdának az a lényege, hogy az állam és az önkormányzat között forrásszabályozás működik, amelynek az a célja, hogy bevételekhez juttassa az önkormányzatokat. Ezek a bevételek jórészt normatív alapúak és a makroszintű gazdasági számítások alapján elosztható jövedelemből erednek. Az önkormányzat és intézményei kapcsolatában azonban kiadási oldalról építkező tervezési rendszer működik, amely azt jelenti, hogy a valóságos gazdasági folyamatok tényleges hatásai határozzák meg az intézményi működés szükségleteit. Az intézményi szükségletek megfogalmazásában tehát a tényleges árak, a tényleges szükségletek, az elvégzendő feladatok valódi bekerülési költsége jelenik meg, mint kiadási szükséglet. Ezt a helyzetet továbbnehezíti az, hogy a kiadások meghatározásában az államháztartási törvény és a költségvetési szervek működési rendjéről szóló kormányrendelet kötelező tervezési eljárásokat határoz meg, melynek lényege a szintrehozás (ráépítés) alkalmazása. Ez a tervezési eljárás azt jelenti, hogy egy előző évben megkezdett feladat továbbviteléhez és ellátásához kell forrásokat teremteni. Ha tehát szeptember 1-jétől egy új tanulócsoport indult be, mely abban az évben 100 egységnyi kiadást jelentett, akkor a következő évben biztosítani kell további 8 havi működést, mely a 100 egységnyi 4 hónapra elegendő kiadást alapul véve 300 egységnyi következő évi kiadási igényt jelent. Ez a példa arra is alkalmas, hogy a szintrehozási (ráépítés) rendszer sok hibája mellett kiemeljen egyet, nevezetesen azt, hogy az előző évek költségeit kell a következő évben kiegészíteni úgy, hogy abban az inflációs hatások nem jelennek meg. A tervezési folyamat szabályozási elemeit azért fontos kiemelni, mert ezek a szabályok önmagukban is meghatározóak a támogatási összeg megállapításában, de jelzik azt is, hogy már szabályozási oldalról sincs túl nagy mozgástér. Soroksár – Homo Regius

6


13-17. szakasz

Azt állítjuk, hogy a tervezési technika közvetlenül nem eredményez több felhasználható pénzügyi forrást, de a "beavatottak" számának növelése, a megszokott folyamatok felülvizsgálata és módosítása jelentős eredményeket hoz. A jelenleg általában használt tervezési eljárás jellemzőin érdemes elgondolkodni, milyen is valójában ez a modell: a tervezés meghatározott időszakban meghatározott feladatokra koncentrál  a tervezés szempontjából fontos kérdések és feladatok ebben az időszakban érvényesülnek  kampányszerűség az adatok - információk előállításában  céljellegű feladatok ellátása a tervjavaslat elkészítéséhez a pénzügyi szabályozás előírásai determinisztikusak  a költségvetési - pénzügyi előírások favorizálása (szakfeladat - sor - tétel)  a szintrehozás (ráépítés) mechanikus érvényesítése  csak a jövő évi feladatokra koncentrál  pénzügyi keretek és korlátok felállítása a tervezési szereplők feladatai behatároltak  a pénzügyi irányítás szempontjaihoz igazodás  a szakmai feladatok a feladathoz rendelt pénzeszközök mértékéig vehetők figyelembe  a bizottságok a szakterületük feladatait vitatják  az intézmények, polgármesteri hivatal belső szervezeti egységei számára a fő kiadási előirányzatok már a tervezés elején meghatározásra kerülnek a tervezési információk széttagoltsága  a pénzügyi apparátus információs bázist alakít ki, melyből szűrt és célzott adatok kerülnek át a döntési rendszerbe  az információk statikus helyzetre készülnek, nem mutatnak tendenciát, folyamatokat, mivel elemzési vagy értékelési rendszer nem kapcsolódik hozzá, vagy nem nyilvános a döntést hozók terelése, szerepük egyszerűsítése  a megszűrt információk alapján az addigi történések jóváhagyása  a szakmai igények elbírálása a pénzügyi keretekbe való bezsúfolással az intézményi költségvetések keretszerű vizsgálata  a gazdasági elemzés, hatékonyság vizsgálatok háttérbe szorulása  a feladatok szükségessége, támogatottságuk vizsgálata tabu  az előző évi teljesítésekhez való viszonyítás a források szétterítése a működés hagyományos fenntartása érdekében  a tervezés csak rövid távokat kezel monetáris alapon  a pénzügyi egyensúly minden többletigényt lefarag, függetlenül annak tartalmától  a pénzügyi - számviteli szabályoknak való megfelelés azonosul a tervezéssel


7


13-17. szakasz

a részletekre koncentrál, melynek összesítése adja az egészet  a stratégiai döntések megalapozottságát biztosító dokumentumok hiányosak  a működés - fejlesztés arányai kialakulnak, és nem kialakításra kerülnek  inkább konzervál, mint módosít folyamatokat a vezérlés elvén épül fel, a gazdálkodói önállóságra alig épít  a tervezési együttműködés csak a megengedett keretekben és területeken  az intézményi feladatokat csak a szabályozásra és kevésbé az érdekeltségre tekintettel szabályozza  az elfogadás előnyösebb, mint a vitatkozás A működési költségvetés típusai Számos önkormányzat választja ketté éves költségvetését működési- és tőkeköltségvetésre. A tőkeköltségvetés nagy összegű, nem rendszeres tételeket tartalmaz, melyek több éves finanszírozást és tervezést igényelnek. A működési költségvetés három lehetséges típusát vizsgáljuk meg a következőkben. Mindegyik típusnak vannak előnyei és hátrányai is. A világon csak nagyon kevés önkormányzat készít költségvetést kizárólag egy tervezési modell alapján. A gyakorlatban annyi költségvetés típus van, ahány költségvetés. A cél az, hogy az önkormányzat gazdálkodásának irányítását elősegítsük. 1.1 A tételes költségvetés A tételes költségvetés egy olyan pénzügyi dokumentum, melyben az összes önkormányzati osztály és intézmény által megnevezett kiadási tétel felsorolásra kerül. A költségvetés alapja, hogy mit vásároltunk. Az egyes tételekhez kapcsolódó kiadásokat további kategóriákra bonthatjuk. A kiadásokat elsősorban a kiadás célja, mint pl. munkabérek és járulékai, anyagi költségek, vásárolt felszerelések, szolgáltatások stb. szerint osztályozzák. A tételes költségvetés azt mutatja be, hogy mire mennyit költöttünk. A tételes költségvetés elkészítése a legkönnyebb, azonban nem ad információt egy program, egy önkormányzati részleg vagy egy intézmény tevékenységeiről, funkcióiról. Az, hogy tudjuk, hogy mennyit költöttünk fizetésre, anyagvásárlásra, fenntartásra, még nem mond semmit arról, hogy hogyan láttunk el egy bizonyos feladatot. Hány rászorulót sikerült szociális ellátásban részesítenünk? Hány kilométer utcaszakaszt tudunk takarítani? Hány gyerek részesül megfelelő színvonalú oktatásban? Ezeknek a kérdéseknek a megválaszolásához a kiadási tételeket programok és tevékenységek szerint kell csoportosítani. Teljesítmény költségvetés A teljesítmény költségvetés a forrásokat tevékenységek és programok szerint osztályozza, és bemutatja, hogy a szervezet milyen célokat igyekszik elérni az adott forrásokkal. A kommunális feladatokat ellátó részleg költségvetése például egy megadott hosszúságú útszakaszt felújítását tűzheti ki célul. Soroksár – Homo Regius

8


13-17. szakasz

A teljesítmény típusú költségvetés fő előnye, hogy bemutatja az önkormányzat tevékenységeit és a tevékenységekhez kapcsolódó feladatok ellátásának színvonalát is meghatározza. Az ellátás egymáshoz viszonyított szintje és a források elosztása tükrözi az önkormányzatok prioritásait. A költségvetés annak eldöntésében is segít, hogy a prioritások megfelelően vannak-e meghatározva. A teljesítmény költségvetés nagy segítséget nyújt az önkormányzati programok eredményének, színvonalának és hatékonyságának. Program költségvetés A program költségvetés elkészítése, áttekintése és bemutatása különbözik a tradicionális tételes költségvetéstől. Az alkalmazott tervezési technika megfelelő alapot biztosít a feladatellátás pénzügyi- szakmai terveinek összeállításához, alkalmazásához, ellenőrzéséhez. Széles alapokon nyugszik, mely ötvözi a szakmai politikai szempontokat, alkalmas a feladatok hosszabb távú prognózisára. A kifizetésre kerülő tételek (munkabér és járulékai, anyagvásárlás stb.) helyett a program költségvetés a szolgáltatások és az ellátás elvárt színvonalát helyezi a középpontba. A hangsúly a település hosszú távú, az egész lakosságot érintő céljaira kerül. A program költségvetésben az adott év bevételeit és kiadásait, az önkormányzat céljait és stratégiáját megfogalmazó több éves program tervekhez kötjük. Fontos, hogy a program költségvetés meghatározza az ellátás tervezett eredményeit is. Mi is az a program? A program az önkormányzat tevékenységeit osztályozza azok legfontosabb célja szerint, és aszerint, hogy hogyan járulnak hozzá az önkormányzat rövid- és hosszú távú céljaihoz. Az egymásra épülő programok szerkezetének meghatározása segíthet abban, hogy az önkormányzatok tevékenységeit hierarchikus, funkcionális egységbe rendezzük. Például, az önkormányzat indíthat egy „városrész fejlesztési program”-ot, amely mögött a megadott célok elérését biztosító alprogramok lehetnek. A nagy önkormányzatokban a programok a nagyobb szervezeti egységek funkcióit követik. Azonban például egy gazdaságfejlesztési program felölelheti több osztály – mint például a közmű, a lakás és a településfejlesztés – tevékenységeit is. Kisebb önkormányzatoknál a programok korlátozódhatnak egy osztály tevékenységeire. A kommunális osztály például alkothat egy „út- és járda felújítási program”-ot. Ideális esetben a programok közötti határok világosak, az átfedések minimálisak, a programok az eredményekre összpontosítanak és könnyen számszerűsíthetők. A tervezés, a költségvetés készítés, az adminisztratív ellenőrzés és a jelentések rendszere mind ebben a program struktúrában valósul meg. 1.2. Miért a program-költségvetés? Egyáltalán, miért kell a tervezési technikákkal foglalkozni akkor, amikor a gazdálkodás alapvető problémája a források hiánya, a fokozódó értéktelenedés, a semmire sem elég költségvetési előirányzat. Sokakkal szemben állítjuk, hogy a pénzhiány általános és mindenre jó érve korántsem felel meg a teljes igazságnak. Kétségtelen, hogy igaz és látványos Soroksár – Homo Regius

9


13-17. szakasz

megjelenítése a költségvetési feszültségeknek az elmaradó feladatok tömege, a szűkre szabott költségvetési előirányzat. A költségvetési gondok egy része mégis egészen más természetű, visszavezethető a megszokás, rutin, hagyományok területére, arra, hogy azzal nem foglalkozunk eleget, amire jut előirányzat. A szisztematikus, program szintű megközelítés előnyeit az alábbiak szerint foglalhatjuk össze: A költségvetés átláthatóvá válik. A program költségvetés az egyes tételeket olyan formátumban mutatja be, hogy világossá váljék a szolgáltatás célja, és módja. A figyelem középpontjában a település lakosságának céljai, szükségletei és lehetőségei állnak. A program költségvetés segítségével a költségvetés kiadásait harmonizálni lehet a közösség érdekivel, a tervezett növekedéssel, a kitűzött prioritásokkal és pénzügyi lehetőségekkel. A lakosság által fizetett adó hatékony felhasználását segíti elő. A program költségvetés a tervezésre és a gazdálkodás irányítására teszi a hangsúlyt, ezért a program költségvetés alapján hozott döntések segítségével elkerülhetők a költséges hibák. A program költségvetés megalapozott döntések meghozatalát segíti elő. A település szélesebb körű érdekeit veszi figyelembe. Az elfogadott program költségvetés informálja a lakosságot és a beruházókat a település programjairól, tevékenységeiről, és a költségvetési kiadások által finanszírozott feladatok eredményeiről. Az önkormányzati adminisztráció hatékonyságát és szervezettségét javítja. A program költségvetés segítségével az egyes önkormányzati részlegek tevékenységeinek finanszírozása hatékonyabbá válik azáltal, hogy pl. megszűnnek az átfedések a feladatellátásban és a konfliktusok az egyes projektek között. Megalapozott és stabil pénzügyi program fenntartása. A több éves beruházási program elkészítése korlátozhatja a beruházások által az önkormányzatra rótt terheket egy adott évben. Abban az esetben, ha rendelkezésre áll az idő a program elkészítésére, minden projekt esetében meg lehet találni a leggazdaságosabb módját a tervezésnek és a finanszírozásnak. Mennyiben különbözik a program költségvetés a teljesítmény költségvetéstől? Mindkét típusú költségvetés használ mutatószámokat a teljesítmény mérésére, de a két költségvetés másra helyezi a hangsúlyt. A program költségvetés a lakosság által is érzékelhető eredményeket hangsúlyozza, míg a teljesítmény költségvetés a kiadások elosztásának hatékonyságára koncentrál. 1.3. A program költségvetés kidolgozásának lépései 1. lépés: A hosszú távú célok meghatározása A hosszú távú célok olyan eredményeket tartalmaznak, melyeket egy szervezet (pl. önkormányzat, vagy egy önkormányzati osztály) vagy egy program el szeretne érni. Ezek a Soroksár – Homo Regius

10


13-17. szakasz

megfogalmazott eredmények általában általánosak. A hosszú távú céloknak világosan meghatározottnak és tömörnek kell lenniük. Például: „A belterületi utak minőségének javítása.” 2. lépés: A rövid távú célkitűzések meghatározása A rövid távú célok egy maghatározott időn belül elérendő konkrét eredményeket tartalmaznak. Részletesen megfogalmazzák, hogy mit kell elérni, ki által és milyen határidővel. A költségvetést tekintve a rövid távú célkitűzések a következő pénzügyi évre meghatározott tervcélokat jelentik. Minden rövid távú célhoz rendelhető egy teljesítmény mutató A rövid távú célok az ellátás javítására tervezett eredményeket kell, hogy tükrözzék, így a bennük legtöbbször előforduló szavak a következők: növekszik, csökken, kiterjed, befejeződik, megelőz, fenntart. Példák rövid távú célkitűzésekre:  „A lakóházak felújítási előirányzatának 15%-os növekedése a következő pénzügyi évben.”  „A meglévő szilárd burkolatú utak hosszának 5 km-el történő bővítése” A hosszú távú és a mennyiségileg is kifejezhető rövid távú célokat az önkormányzat szintjén, egy osztály szintjén és programok szintjén is meg lehet határozni. 3. lépés: A költségvetési naptár elkészítése: A költségvetési naptár meghatározza a költségvetés elkészítésének folyamatát és időbeosztását. A naptár segít a költségvetés határidőre történő kidolgozásában. A naptárnak legalább a következő tevékenységekre kell határidőt megszabnia:  A költségvetési munkalapok, útmutató és előírások kiosztása az önkormányzati részlegeknek és intézményeknek;  A bevételi tervezetek meghatározása;  A költségvetési kérelmek összegyűjtése és egy dokumentumban való feldolgozása;  A polgármester, és a pénzügyi illetve az egyéb érintett bizottságok feldolgozzák a költségvetési kérelmeket és költségvetési javaslatot ennek megfelelően kiigazítják; és  a testület elfogadja a költségvetést. 4. lépés: A költségvetés készítés feladatainak meghatározása: A költségvetés elkészítésének folyamata három fő adminisztratív lépésből áll:  A költségvetési javaslat elkészítése, melyet a testület megtárgyal;  A folyó pénzügyi helyzet, a várható pénzügyi kilátások és a költségvetési javaslat bemutatása a testületnek; és  A testület által elfogadott költségvetés végrehajtása és ellenőrzése abból a szempontból, hogy az egyes programok és a pénzügy politika fő céljai megvalósulnak-e. A költségvetés készítés adminisztratív folyamatának mindig tartalmaznia kell a fent bemutatott lépéseket, azonban a feladatok ellátásának formája jelentősen különbözhet. Előnyös azonban, ha a költségvetési adminisztratív funkciókat egy ember fogja össze (akit sokszor költségvetési vezetőnek/biztosnak hívnak). Ennek a szervezeti felépítésnek több előnye van: az osztályok által benyújtott kérelmek egységes formátumban készülnek; a Soroksár – Homo Regius

11


13-17. szakasz

stratégiai kérdések döntésének folyamatát egy ember fogja össze, a szolgáltatások prioritásai központilag meghatározottak. A költségvetési vezető kulcs szerepet játszik a költségvetés elkészítésében. Ő az, aki felelős az irányelvek kihirdetéséért, az anyagok áttekintéséért, és válaszol a kérdésekre. A költségvetési vezetőnek három fontos szerepet kell egyszerre betöltenie. A költségvetési vezető először is összehangolja a költségvetési anyagok tartalmát. Másodszor, stratégiai irányítási funkciót tölt be, és bekapcsolódik a költségvetést érintő programokban és feladatokban felmerülő kérdések megoldásába. Ebben a szerepben a költségvetési vezető nem csak az anyagokat koordinálja, hanem elemzői és irányítói funkciókat is ellát, mint pl.:    

Irányelveket határoz meg az egyes osztályok részére a szolgáltatások szintjének emelését és költségek emelkedésének határait illetően; Az egyes osztályok kérelmeit értékeli, és összehangolja a stratégiai irányelvekkel; A kiadási szükségleteket összehangolja a rendelkezésre álló forrásokkal; Javaslatokat készít a testület számára költségvetést illetően.

Harmadsorban, a költségvetési vezető közvetlenül is ellenőrizheti a költségvetés végrehajtását. Az idetartozó feladatok a következők:    

Ellenőrzi, hogy az osztályok nem lépték-e túl a költségvetésben tervezett összeget, meghatározott időközönként összeveti a tényleges kiadásokat a tervezettel; Biztosítja, hogy csak a tervezett állásokra vegyenek fel embereket, és azt, hogy azok fizetése ne haladja meg a tervezett összeget; Megvizsgálja, és jóváhagyja a források egyik költségvetésből egy másik költségvetésbe történő átirányításának kérelmét; Jelentéseket készít a költségvetés helyzetéről a testület, a polgármester, az osztályok és a lakosság részére; és Az osztályok munkáját figyelemmel kíséri az esetleges problémák megelőzésére.

  5. lépés: A munkalapok kiosztása és az önkormányzati osztályok költségvetési kérelmeinek elkészítése

A költségvetési vezető kiosztja a költségvetés elkészítéséhez szükséges munkalapokat, útmutatót, és utasításokat. Ideális esetben ez a csomag tartalmazza az 1. és 2. lépésben meghatározott önkormányzati célokat is, amely segít a vezetőnek a finanszírozási prioritások önkormányzati prioritásokkal összhangban történő kidolgozásában. A feladatellátásban tevékenykedő munkatársakat be kell vonni a költségvetés készítés folyamatába. Gyakran azonban a költségvetési kérelmek úgy készülnek, hogy nem sok idő marad az osztályvezetőkkel való egyeztetésre, akik pedig eszerint kell, hogy működtessék majd az osztályt, felügyelik az intézményeket. Az osztályvezetőket és intézményvezetőket be kell vonni a költségvetés kidolgozásának és végrehajtásának részleteibe. A költségvetési kérelmek minden egyes feladat esetében meg kell, hogy határozzák a szolgáltatást, az ellátás szintjét a folyó évben, azt, hogy mi történik akkor, ha az ellátás szintje csökken vagy nő, vagy ha az ellátást megszűnik, és a kérelemben ismertetett ellátási szinthez szükséges kiadásokat. Soroksár – Homo Regius

12


13-17. szakasz

Ezeket az információkat informális úton is át lehet adni, de formálisan is meg lehet fogalmazni a konkrét célokat, vagy be lehet mutatni, hogy mi a hatása az ellátási szint megváltoztatásának. Hasznos, ha az osztályvezetők és az intézményvezetők összefoglalják ezeket a részleteket és olyan formátumban mutatják be a költségvetési javaslatot, hogy az kiegészítse a törvényhozói tevékenységeket. Az osztályvezetők által benyújtott költségvetési kérelmek egy sor új pénzügy-politikai döntést tesznek majd szükségessé, amelyek megváltoztatják az egyes feladatokra rendelkezésre álló források nagyságát és a felhasználási korlátokat, ami viszont a költségvetési célokat módosítja. 6. lépés: A költségvetési kérelmek áttekintése A polgármester és a testület abban a különleges helyzetben van, hogy az összes költségvetési kérelmet láthatja. Ezért fel kell készülniük, hogy a javaslatokat fontossági sorrendbe tudják helyezni az önkormányzatot érintő főbb problémák, és pénzügyi lehetőségek tükrében. Az osztályok által benyújtott javaslatokat abból a szempontból kell először megvizsgálni, hogy azok megfelelnek-e a költségvetési folyamat elején meghatározott költségvetési céloknak. Általában a kérelmek jóval meghaladják a rendelkezésre álló forrásokat. Az egyes részlegek és programok tehát versengenek a korlátozott forrásokért. Ezen a ponton nehéz döntéseket kell hozni, melyeket mindig az önkormányzat átfogó céljaival és pénzügy politikájával összhangban kell megtenni. Biztosítani kell, hogy a testület, a költségvetési és egyéb érintett bizottságok kézhez kapják az összes anyagot ahhoz, hogy az egyes osztályok kérelmeit el tudják bírálni. A település stratégiájáért felelős vezetőknek átfogó képpel kell rendelkezniük a helyi pénzügyi feltételekről, azok jövőbeni alakulásáról is (pl. bevételek alakulása), és arról, hogy a források felhasználásának milyen lehetséges változatai merültek fel. A testületnek nem kell a költségvetés készítés adminisztratív hátterébe belefolynia, illetve nem szükséges részletekbe menően ismernie a költségvetést megalapozó számításokat sem. Ezek a részletek ugyanis elterelhetik a figyelmet a fontos átfogó pénzügyi és a feladat ellátásához kapcsolódó problémákról. A rendelet alkotóknak a kisebb tételekkel nem kell foglalkozniuk, mert fennállhat a veszélye annak, hogy egy kis tétel megvitatásán eltöltött idő miatt a nagyobb kiadások megfontolására nem marad idő. Ez a helyzet azért nem kívánatos, mert:  A takarékos gazdálkodás látszatát kelti, de a kis megtakarításokra összepontosít és feladatellátás finanszírozásának átfogó képe elveszik;  A testület tagjainak idejét feleslegesen leköti. 7. lépés: A lakosság szerepének meghatározása: A költségvetés az egész település gazdálkodásának kulcs eleme, ezért fontos, hogy megismerjük a lakosság véleményét a költségvetésben foglalt szolgáltatásokról, mert így képet kaphatunk arról, hogy mely szolgáltatások szintjét kellene emelni, illetve, hogy a lakosság mely szolgáltatásokat tartja fontosnak.


13


13-17. szakasz

A testületi tagok gyakran az osztályok vezetőinek, illetve a véleményüket gyakran kifejező lakosok véleményére alapozzák döntéseiket. A lakosság véleményének megismerésére megfelelőbb eszköz például a költségvetés vagy egyes feladatok tárgyában szervezett lakossági fórum. Egy másik módszer a lakosok véleményének felmérése. A lakosokat tájékoztatni kell az önkormányzat által ellátandó feladatok köréről, meg kell ismertetni velük az önkormányzat pénzügy politikáját és programjait, és meg kell hallgatni a véleményüket. A költségvetési javaslat elkészítése után a dokumentumot meg kell ismertetni a lakossággal. 8. lépés: A költségvetés elkészítése: A költségvetési dokumentum egy hosszú folyamat terméke. A dokumentum minősége attól függ, hogy milyen színvonalú munkát fektettünk bele az elkészítés során. A kidolgozás minden egyes fázisában a költségvetés különböző formát ölt. A költségvetési javaslat a legátfogóbb dokumentum, mert minden olyan információt tartalmaz, amely fontos a döntéshozatalhoz. Az elfogadott, végső költségvetési dokumentum lehet csak egy összefoglaló, melyben bemutatásra kerülnek a feladat ellátásához kapcsolódó legfontosabb stratégiai döntések és a programokhoz kapcsolódó előirányzatok. A költségvetés a pénzügyi és a feladatellátáshoz kapcsolódó döntések meghozatalát megalapozó dokumentum. Egy hatásos költségvetési dokumentum elősegítheti a tevékeny vitát azáltal, hogy világosan meghatározza a problémát, és a különböző cselekvési lehetőségek hatásait. A költségvetéshez kapcsolódó döntéseket világosan kell megfogalmazni. A költségvetés kidolgozása során számos változtatásra kerül sor a lakosság, a polgármester, a testületek és az osztályvezetők véleményének meghallgatása után. A költségvetésnek pontosan tükröznie kell ennek a folyamatnak a végeredményét. Olyan formátumban kell a költségvetést megszerkeszteni, hogy az érhető és hasznos legyen a lakosság számára is. Legyen a költségvetés kinézete szép, tartalma összefüggő és vegye figyelembe az olvasó kívánalmait. Érdemes a költségvetés elején tartalomjegyzékben útmutatót nyújtani, a dokumentumban pedig ahol lehet ábrákat, táblázatokat alkalmazni. A költségvetésnek világosan tájékoztatnia kell az olvasót arról, hogy az önkormányzat milyen feladatokat lát el, azoknak mekkora a költsége és, hogy milyen szolgáltatásokban részesül a lakosság. 9. lépés: A költségvetés jóváhagyása: A költségvetési javaslat (a testületnek és a lakosságnak történő) beterjesztése után a költségvetés nagy valószínűséggel számos változtatáson megy keresztül, míg végül a testület jóváhagyja. A javaslat jóváhagyása törvényes hatalommal ruházza fel az önkormányzat és az intézmények munkatársait, hogy a költségvetésben foglalt kiadásokat eszközöljék. 10. lépés: A költségvetés végrehajtása és a végrehajtás ellenőrzése: A költségvetés végrehajtása egyet jelent a költségvetésben meghatározott összegek felhasználásával és a kiadások figyelemmel kísérésével. A végrehajtás céljai a következők: a költségvetésben meghatározott célok rendben történő kielégítése, annak biztosítása, hogy csak Soroksár – Homo Regius

14


13-17. szakasz

az engedélyezett tételekre költ az önkormányzat, felelős gazdálkodás a pénzügyi források felett. A költségvetés végrehajtása az önkormányzati osztályok feladata, akik számon tartják a kiadásokat és a programok eredményeit. Az ellenőrzés lehet a költségvetési vezető ( pénzügyi vezető) illetve a polgármester felelőssége. Olyan jelentési rendszert kell felállítani, mely segítségével a tényleges kiadások és eredmények összehasonlíthatók a költségvetési tervvel. A legtöbb önkormányzatnál ajánlatos, ha ezeket a jelentéseket havonta készítik el. A költségvetési végrehajtásért felelős személynek meg kell határoznia a felmerülő problémákat, és azokat jelentenie kell a felelős osztályvezetőnek, akivel megkeresik a probléma okát és orvosolják azt. A költségvetési vezető személy feladata ebben az esetben az, hogy segítséget és támogatást nyújtson az osztály vezetőjének a probléma kijavításához. 1.4. A program-költségvetés jellemzői A program költségvetési tervezési modell alkalmazásával összefüggő jellemzőket az alábbiak szerint foglalhatjuk össze: a tervezési időszak kibővül, folyamatossá válik  az évközi döntések meghozatalában a költségvetési szempontok folyamatosan jelen vannak  több év adatára épülő információk, elemzések, prognózisok a teljes időszakot a nyitottság, rugalmasság, érzékenység jellemzi  a szakmai feladatok helyzetének folyamatos vizsgálata, értékelése  a determinizmusok oldódása  pénzügyi, szakmai, várospolitikai szempontok együttes kezelése a tervezési információk hozzáférhetőek, jelentőségük megnő  a tényeket feltáró pénzügyi és nem pénzügyi mutatók az egész folyamatban teljes körűen rendelkezésre állnak  a döntéshozók, véleményt nyilvánítók a dilemmákkal, esélylatolgatásokkal is találkoznak  a tervjavaslat konzisztenciája ellenőrizhető a döntést hozók szerepe érvényesül  az ajánlások adatok, tények, elemzések alapján készülnek bemutatva a verziók hatásait, ezáltal valódi döntési helyzetet teremtenek  a pénzügyi korlátok miatt elmaradó feladatok hatásvizsgálata, javaslat másfajta megoldásra, az elhagyás következtében várható helyzet bemutatása  információk terítése a döntési pontokra a pénzügyi vezérlés elve menedzseléssé változik  a realitások alapján hozott valódi döntések a diktált előirányzatok helyett  a valós gazdasági helyzet bemutatása a gazdaság valamennyi szereplőjének  a tervezés önállósága és a végrehajtás felelőssége érvényesül Soroksár – Homo Regius

15


13-17. szakasz

 erősödik a gazdasági szereplők együttműködése a célok - eszközök harmonizációja, rendszerbe foglalása  valóságos információkon alapuló döntések  a szakmai felelősség és együttműködés szükségessége A formai elemek (grafikonok, táblázatok, ábrák stb.) felhasználása a tartalmi kérdésekhez  a költségvetés leíró jellegének csökkentése  a helyzetet jellemző és szemléltető eszközök alkalmazása az erőforrások programok végrehajtásához rendelése  a részletek alapján felépülő költségvetés a feladatokra koncentrál  a "mennyi " kérdése mellett a "mire" kérdés megjelenése  a pénzügyi - számviteli rendszer érvényesítése mellett, a kiadási nemeket egy feladathoz rendelő szemlélet alkalmazása Az önkormányzati gazdaság működésére vonatkozó jogi szabályozás 2010. évtől alapvetően megváltozott. Ennek lényege, hogy a pénzforgalmi szemléletű költségvetést hosszabb távon felváltja az üzemgazdasági szemléletű. Ez leegyszerűsítve azt jelenti, hogy a költségvetési dokumentumban nem a „sor-tétel” dominancia lesz a jellemző, hanem a költségvetés az előzőekben leírt program-költségvetési logika alapján arra is választ keres, hogy a felhasználás milyen hatást gyakorol a működésre, mennyibe kerül egy egységnyi feladat, milyen célok megvalósítása érdekében tűzi ki az adott feladatot az önkormányzat és mindezt mire alapozza. Mindezek eléréséhez a jogszabályi változások megteremtették a számviteli alapokat is. Az e projekt keretében végzett fejlesztések alapján az önkormányzat módosított (éves költségvetés, valamint a stratégiai) tervezési rendszeréhez – a tervezési gazdálkodási adatlapokon nyugvó kiindulás és feldolgozás - igazodó kiegészítő fejlesztések alapján a rendszer biztosítani tudja a gördülő tervezés hatékony megvalósítását.

2. Az évközi teljesítmények mérése, nem tervezett szükségletek kezelése A költségvetés elfogadásával megkezdődik a tervezett feladatok megvalósítása, mely szükségessé teszi az előrehaladás mérését, a tervezett és tényleges folyamatok összehasonlítását, a kitűzött célok megvalósításának időszakonkénti áttekintését. A hatályos jogszabályok – beleértve az önkormányzat költségvetési rendeletét is – előírják a pénzügyi beszámoló készítés formai és tartalmi követelményeit és meghatározzák az időszakot vagy időpontot is, amikor a pénzügyi beszámolót el kell készíteni. Az általánosan alkalmazott gyakorlat a havi információs jelentések készítése, valamint a negyedéves mérleg összeállítás és a félévenkénti beszámoló készítés. E mellett a szakmai teljesítések helyzetéről, a tervezett feladatok megvalósításáról vezetői megbeszéléseken, szakmai fórumokon, a keretgazdák értékelő jelentéséiben vannak információk.


16


13-17. szakasz

A költségvetés végrehajtása rendkívül összetett és bonyolult feladatsor ellátását és szinkronizálását igényli. Folyamatosan meg kell teremteni azokat a feltételeket, amelyen a terv célkitűzései alapultak. A feltételek meglétét a mérési rendszernek kell igazolni, a pénzügyi és szakmai beszámolók, jelentések tartalmazzák a teljesítési adatokat, melyek értékeléséhez az elemzési módszerek és technikák nyújtanak alapot. Ehhez elengedhetetlen a naprakész információk biztosítása, - és a döntést hozók számára történő eljuttatása - mivel nélkülözhetetlen a gazdasági és egyéb intézkedések meghozatalához a valós helyzet ismerete. Az éves költségvetés tervezésénél alkalmazásra kerülő tervezési-gazdálkodási adatlap teljesítési adatainak folyamatos „frissítése” a tervezési alapegységek mutatószámainak kiszámítása kellő információt biztosít a célérték elérésének helyzetéről, a tárgyi és humán feltételek alakulásáról. Mindezek mellett számítani kell arra is, hogy a költségvetés kialakításakor a célok „versenyében” alulmaradt, és előirányzatok közé be nem került feladatok igyekeznek bekerülni a megvalósításra tervezett feladatok közé. Ez a helyzet felveti a Képviselő-testület által elfogadott költségvetési előirányzatok saját hatáskörben történő módosításának1 kérdését. Megváltoztathatatlanok-e az előirányzatok (célok, vagy a célok elérésének mértéke, üteme). Ha erre a problémára keressük a választ, akkor célszerű először a költségvetésben folyó programok elemzési eljárási módszereit rendszerszerűen megvizsgálni. Célszerű áttekinteni azokat az elemzési eljárási gyakorlatokat, melyek alkalmazása már a tervezésben megfelelő feltételeket teremt a célok kitűzéséhez és megvalósításához, és kellő alapot biztosít a költségvetés módosítására irányuló szándék elbírálásához. Az elemzési eljárások alkalmazása megfelelő garanciális eljárási szabályt teremt a költségvetésben nem tervezett feladatok megítéléséhez, annak eldöntéséhez, hogy a felmerült szükséglet kellően „versenyképes-e” ahhoz, hogy a költségvetésbe bekerüljön2. A költségvetés feladatainak meghatározásában az igényes és alapos előkészítés lényegesen csökkenti annak kockázatát, hogy év közben módosítani kell a tervet. A költségvetés feladatvállaló képessége általában erősen korlátozott, ezért indokolt már a terv elfogadáskor bemutatni a lehetséges mozgásteret, és kivédeni az évközi módosítások lehetőségét. 2.1. A programok elemzésének folyamata Az egyik első probléma, amivel egy elemző általában szembekerül az, hogy meg kell határoznia, mire is terjedjen ki az elemzés. Csak bizonyos erősen leszűkített nézőpontokból közelítsen a problémához, vagy pedig több, különböző oldalról is vizsgálja azt meg? 1

A céljellegű állami támogatások illetve átvett pénzeszközök esetében a Képviselő-testületnek arról kell dönteni, hogy elfogadja-e a módosítás lehetőségét. A döntések jó része formális, mert a feladat általában már szerepel a tervben, az előirányzat módosítása itt a finanszírozás technikájához kapcsolódik. (pl. pályázat elnyerése okán állami támogatást kap az önkormányzat és az addig céltartalékként kezelt és csak önerőt tartalmazó feladat átkerül a megvalósítandó feladatok közé.) A költségvetés módosításának alátámasztását biztosító eljárások kialakításánál elsősorban a saját erőből, és a költségvetésben nem szereplő feladatok megvalósíthatóságát vizsgáljuk. 2

Természetesen az előirányzatok módosítása a hatályos jogi szabályozásnak megfelelően történhet, melynek egyik fontos eleme, hogy a nem tervezett feladatnak a pénzügyi fedezete rendelkezésre áll-e. A pénzügyi fedezet megléte azonban nem jelenti azt, hogy a forrással rendelkező feladatok automatikusan bekerülnek a költségvetésbe Soroksár – Homo Regius

17


13-17. szakasz

Az elemzés hatókörét olyan tényezők befolyásolják, mint a rendelkezésre álló pénz és idő, az hogy milyen információk állnak rendelkezésre, illetve milyen információkat lehet idővel beszerezni, valamint az, hogy az önkormányzatot mi érdekli, és mire van szüksége. Az elemzőnek azért még ezeken a korlátokon belül is marad általában tere arra, hogy az elemzés hatókörét meghatározza. A gyakorlatban általában az a tendencia, hogy a problémákat túl szűken határozzák meg. Másrészt az is előfordulhat, hogy egy elemzés túl szélesen határozza meg a problémát, és egyetlen tanulmány keretein belül próbál meg válaszolni minden felmerülő kérdésre, amelyek azonban túl nagy területet ölelnek fel és túl nehezek ahhoz, hogy a rendelkezésre álló anyagi eszközökkel és az adott időn belül feldolgozhatóak legyenek. Az elemzés hatókörének megválasztása részben a probléma egy előzetes elemzésén kell, hogy alapuljon, azért, hogy fel lehessen mérni, hogy az elemző által ráfordított idő és erőfeszítés feltehetően hol térül meg a legjobban. Egy tanulmány hatókörét az elemzés során meg lehet változtatni a kiinduló állapothoz képest, különösen akkor, ha a problémával kapcsolatban új és fontos szempontok merülnek fel. Általánosságban azt a gyakorlatot lehet követni, hogy az elemzés hozzávetőleges hatókörét az elemző már egy korai szakaszban meghatározza és azután egy illetékes munkatárs áttekinti, mielőtt még jelentősebb erőfeszítéseket tesznek a megvalósítás irányában. Egy bizonyos téma hatókörének feltérképezéséhez időnként segítséget nyújt, ha az adott szolgáltatás biztosításának rendszeréről "diagramot" készítünk. Ez a módszer láthatóvá teszi, hogy egy rendszer elemei hogyan kapcsolódnak egymáshoz és útmutatást nyújt azoknak a tényezőknek a kiválasztásához, amelyeket az elemzés során figyelembe kell venni. 2.1.1. A program célkitűzéseinek megállapítása, az értékelési szempontok és az ügyfél csoportok A programelemzés három alapvető lépése a program megfelelő célkitűzéseinek megállapítása, azoknak a szempontoknak a meghatározása, amelyek segítségével a különböző alternatívák hatékonyságát értékelni lehet ("hatékonysági mutatók"), valamint annak a populációnak vagy azoknak az ügyfélcsoportoknak a megtalálása, akiket ezek az alternatívák érintenek. Ezek a lépések szorosan összefüggnek, ezért együtt érdemes tárgyalni őket. A gyakorlatban is lehetséges és valószínűleg tanácsos is őket együtt kezelni. Amikor csak lehetséges, azoknak az önkormányzati munkatársaknak, akik megrendelnek egy programelemzést, ellenőrizniük kell az elemző által kiválasztott célkitűzéseket, mutatókat és ügyfélcsoportokat, mielőtt még az adatgyűjtés megkezdődne. Ezáltal jobban biztosítható, hogy az elemzés hatóköre megfelelő legyen. A "célkitűzések" illetve a "célok" arra vonatkoznak, hogy az önkormányzati szolgáltatások milyen célok elérése érdekében történnek. Egy célkitűzés vagy egy cél lehet egy olyan kívánt


18


13-17. szakasz

eredmény, amelyet maximalizálni kell, vagy pedig egy olyan nemkívánatos hatás, amelyet a minimálisra kell csökkenteni. Az értékelési szempontok vagy a hatékonysági mutatók olyan kritériumok, amelyek azt mutatják, hogy a program célkitűzései milyen mértékben valósulnak meg. Az ügyfélcsoportok alatt a népesség olyan csoportjait értjük, amelyek felé a program a szándékok szerint irányul, vagy olyan csoportokat, amelyeket a program akaratlanul is érint. Az alábbiakban néhány javaslatot teszünk a programelemzés fenti három lépésének elvégzésére: Olyan célkitűzések és értékelési szempontok meghatározása, amelyek az embereket helyezik a középpontba. Ezek a célkitűzések és értékelési szempontok a helyi lakosságra és az adott településre gyakorolt potenciális hatást kell, hogy tükrözzék. Az értékelési szempontoknak olyanoknak kell lenniük, hogy a segítségükkel jobban meg lehessen válaszolni azokat a kérdéseket, hogy milyen jól működik a szolgáltatás, és hogy mit kell nyújtson azoknak az embereknek, akik igénybe veszik őket, illetve akiket a szolgáltatás érint. Néhány olyan szempont, amelyet a kritériumok megállapításánál figyelembe kell venni: Milyen mértékben valósítja meg a szolgáltatás a kitűzött célokat, például a lakosság egészségi állapotának javítását, a bűnözés visszaszorítását, vagy a foglalkoztatottság növelését? Milyen mértékben vannak a programnak akaratlanul létrehozott kedvező vagy kedvezőtlen hatásai? A nyújtott szolgáltatás volumene elegendő-e ahhoz, hogy kielégítse a lakosság igényeit és szükségleteit? Milyen gyorsan reagál a program a szolgáltatásokra vonatkozó igényekre? A szolgáltatásokat igénybe vevő emberekkel udvariasan és tisztességesen bánnak-e az önkormányzat munkatársai? Mennyire elérhető a szolgáltatás azok számára, akik igénybe szeretnék venni? Kielégítőnek találják-e a szolgáltatást azok akik igénybe veszik, vagy azok, akik igénybe szeretnék venni? Mennyibe kerül a program? Tudatosan vegyük figyelembe a program potenciális "akaratlan" következményeit különösen a negatív következményeket. A lényeg itt az - bár erről gyakran elfeledkeznek - hogy a program negatív következményeinek csökkentését be kell iktatni a célkitűzések közé. A célkitűzéseket ugyanis Soroksár – Homo Regius

19


13-17. szakasz

általában úgy fogalmazzák meg, mint elérni kívánt kedvező hatásokat, de a legtöbb programnak vannak negatív következményei is. Minden felmerülő program alternatívát meg kell vizsgálni a lehetséges mellékhatások szempontjából, akár hasznosak, akár károsak. A negatív következményekkel való szembenézés segít abban, hogy a program teljes értékét megfelelő perspektívába állítsuk és segítséget nyújtsunk az önkormányzatoknak olyan programok megtervezésében, amelyek csökkentik a negatív következményeket. Ne csak egy célkitűzést és értékelési szempontot vegyünk figyelembe! A legtöbb programnak több célt is szolgál, amelyek közül néhány egymástól független, sőt egymásnak ellentmondó is lehet. Egyetlen célkitűzés segítségével ritkán lehet megfelelően leírni egy program által gyakorolt hatást és hasonlóképpen egyetlen értékelési szempont segítségével sem lehet teljes mértékben felmérni a program hatékonyságát. Tehát az értékelési szempontok kiválasztásánál a program számos aspektusát figyelembe kell venni. A célkitűzések és értékelési kritériumok alkalmazásának egy példája, hátrányos helyzetű (H) és rászoruló (R) gyerekek megsegítésére indított program elemzésére: Célkitűzések A. A hátrányos helyzetű és rászoruló gyermekekkel kapcsolatosan beadott (H-R) kérvények és a rendszerbe bekerülő gyermekek számának csökkentése a nem megalapozottan beadott kérvények kiszűrésének segítségével. B. A gyermekeket otthon vagy családi környezetben tartsuk, amennyiben lehetséges, addig amíg egy átfogó tanulmányt lehet készíteni és az elhelyezésről döntés születik. Igyekezzünk elkerülni azt, hogy a gyermeket intézetben kelljen elhelyezni. C. Tartsuk a gyermeket otthon vagy megfelelő környezetben, ha hosszabb távú gondozás szükséges. D. Minden gyermeket olyan, stabil környezetben helyezzünk el, amelyhez alkalmazkodni tudnak, ahol nem hanyagolják el őket a korábbiakhoz hasonlóan és ahol nem válnak bűnelkövetőkké. E. Működtessük hatékonyan a rendszert annak érdekében, hogy a fenti célkitűzések megvalósításának költségeit a minimálisra lehessen csökkenteni, vagy pedig ha a rendelkezésre álló anyagi erőforrások korlátozottak, akkor úgy, hogy ezeket a célkitűzéseket a lehető legnagyobb számú gyermek esetében meg lehessen valósítani. Értékelési szempontok A. célkitűzés 1. A beadott (H-R) kérvények száma 2. A (H-R) kérvényeken szereplő különböző gyermekek száma 3. Azoknak a kiszűrt eseteknek a száma, ahol nem adtak be kérvényt Soroksár – Homo Regius

20


13-17. szakasz

B. célkitűzés 1. Azoknak a gyermekeknek a száma és százalékos aránya, akiket az otthonukban tartottak addig, amíg a fiatalkorúak bírósága nem tárgyalta az ügyüket, amelyet követően továbbra is az otthonukban maradhattak. 2. Azoknak a gyermekeknek a száma és százalékos aránya, akiket azért nem kellett intézetbe küldeni, mert sikerült a krízishelyzet megoldásra családsegítőt találni. 3. Azoknak a gyermekeknek a száma és százalékos aránya, akiket azért nem kellett intézetbe küldeni, mert sikerült őket átmeneti gyermekotthonban elhelyezni. 4. Azoknak a gyermekeknek a száma és százalékos aránya, akiket azért nem kellett intézetbe küldeni, mert sikerült őket családoknál elhelyezni. C. célkitűzés 1. Azoknak az elhelyezéseknek a száma és százalékos aránya, amelyekkel kapcsolatban a Fiatalkorúak Bírósága hozott döntést, és amelyek a szakvélemény szerint jók, kétségesek, vagy rosszul sikerültek. D. célkitűzés 1. Azoknak a gyermekeknek a száma és százalékos aránya, akik kielégítően, kérdésesen vagy pedig nem kielégítően alkalmazkodnak az új környezethez. 2. Azoknak a gyermekeknek a száma és százalékos aránya, akik egyik helyről a másikra kerültek. 3. Azoknak a gyermekeknek a száma és százalékos aránya, akik bűncselekményt követtek el. E. célkitűzés 1. A rendszer teljes költsége 2. Az egy gyermekre jutó költség az egyes kezelési típusok esetében Ne vessünk el értékelési szempontokat csak azért, mert a mérésük nyilvánvaló nehézségekbe ütközik. Az értékelési szempontokat először úgy kell megállapítani, hogy nem vagyunk tekintettel arra, hogy miként lehet azokat mérni, vagy egyáltalán mérhetők-e. Általában van mód arra is, hogy még minőségi, szubjektív jellegű szempontokat is részben mérni tudjunk, például szakértők osztályozásán alapuló becslések vagy a korábbi ügyfeleken végzett szisztematikus felmérések segítségével. Mindenesetre az elemzőknek meg kell állapítaniuk az értékelési szempontokat még akkor is, ha nem tudnak információt adni ahhoz, hogy mérni lehessen őket. Ez segít abban, hogy az elemzést felhasználó döntéshozók tudatosítsák azt, hogy milyen fontos szempontok Soroksár – Homo Regius

21


13-17. szakasz

hiányoznak az elemzésből és figyelembe fogják venni az ilyen szempontokat akkor is, ha azokat még nem sikerült mérni. Jobb, ha túl sok a célkitűzés vagy az értékelési szempont, mint ha túl kevés. Valószínűleg jobb, ha először abba a hibába esünk, hogy túl sok célkitűzést vagy értékelési szempontot vetünk fel, mint ha nem veszünk figyelembe olyanokat, amelyek fontosak lehetnek, ha jobban megnézzük őket. Sem az önkormányzat munkatársainak, sem a program elemzőknek nem szabad elsietniük azt, hogy saját személyes véleményükre támaszkodva eltekintsenek potenciális értékelési szempontoktól. Az olyan szempontokat, amelyek jelentéktelenné vagy irrelevánssá válnak az elemzés elvégzése során, el lehet vetni, gyakran azonban nehéz új szempontokat bevezetni akkor, amikor már elkezdődött az elemzés folyamata anélkül, hogy a már elvégzett adatgyűjtési eljárásokat ne kelljen megismételni. Határozzuk meg azokat az ügyfél csoportokat, amelyek segítségével az elemzés során kísérletet kell tenni a program hatásának felbecsülésére. Egy program a különböző csoportokra különböző módon és különböző mértékben gyakorol hatást. Az elemzés során meg kell határozni ezeket a csoportokat és információt kell gyűjteni arról, hogy a program milyen hatással van rájuk. Például a bűnözés átlagos mértéke vagy a családok átlagos jövedelme egy bizonyos közigazgatási területen belül a lakosság egyes csoportjai közti különbséget takar. Ezzel kapcsolatban az alábbiakat kell figyelembe venni: Minden program olyan csoportok felé irányul, amelyek az elképzelések szerint haszonélvezői ("ügyfelei") lesznek a szolgáltatásnak . Feltehetően minden program, hatással lesz olyan csoportokra is, amelyek az elképzelések szerint nem haszonélvezői a szolgáltatásnak, de a program mégis kedvező vagy kedvezőtlen módon hatással van rájuk. Gyakran a helyi lakosság összességében olyan kategóriát képez, amelyet világosan meg kell határozni. Bizonyos esetekben a jövőbeni ügyfeleket (például azokat, akik jogosultak lesznek a szolgáltatás igénybevételére, akik a városba vagy az adott területre fognak költözni, vagy ott fognak megszületni) fontos külön csoportként is számba venni, ha a program feltehetően érinteni fogja őket. Az elemzés során kísérletet kell tenni arra, hogy felbecsüljük a program hatását a különböző ügyfél csoportokra az értékelési kritériumok szerint - legalábbis azokra a kritériumokra vonatkozóan, amelyek tekintetében ez a hatás valószínűleg jelentős eltéréseket fog mutatni a különböző ügyfél csoportok esetében. A költségeket mindig vegyük figyelembe a szempontok között. A program költségeire vonatkozóan becsléseket kell tenni az egyes alternatívák esetében külön-külön.


22


13-17. szakasz

A megfelelő célkitűzések, értékelési szempontok és ügyfél csoportok meghatározása Ritkán fordul elő, hogy a program célkitűzései, az értékelési szempontok és az ügyfél csoportok szépen leírva, előkészítve a rendelkezésünkre állnak. Azonban több olyan forrás is rendelkezésünkre áll, amelyek értékes segítséget nyújtanak a fentiek meghatározásában: Jogszabályok, például előírások, törvények vagy határozatok időnként szólnak a célkitűzésekről is. Ezek inkább a központi, állami programok esetében állnak rendelkezésre és nem a helyi programoknál. A törvényhozók, lakossági csoportok vagy egyes személyek által a nyilvános meghallgatásokon a programmal kapcsolatban tett kijelentések utalhatnak a célokra. Előfordulhat, hogy ezek a sajtóban is megjelennek. A programmal foglalkozó munkatársak gyakran tudnak a program számos olyan szándékolt vagy akaratlan hatásáról, amelyeket figyelembe kell venni, valamint azokról a lakossági csoportokról is, akiket a program várhatóan érinteni fog. Az államigazgatásban dolgozó vezetők időnként említést tesznek a programok célkitűzéseiről és arról, hogy kik számára szervezik a programot, a törvényhozás, a sajtó, vagy a közvélemény részére megfogalmazott állításaikban és a belső, vezetői kommunikáció során. A szolgáltatással kapcsolatban az ügyfelektől érkező panaszok, amelyeket az ezeket tartalmazó hivatalos dokumentáció átvizsgálásán, vagy lakossági megkérdezéseken keresztül lehet megismerni, segíthetnek megállapítani azt, hogy a szolgáltatások mely jellemzőit találják az emberek fontosnak. A célkitűzések, az értékelési szempontok és az ügyfél csoportok más önkormányzatokkal, kormányzati szervekkel, tudományos vagy kutatási intézményekkel és szakmai szervezetekkel közösen végzett program értékelések és elemzések eredményeként is meghatározhatók kell legyenek. Az alábbiak olyan kérdéseket tartalmaznak, amelyek segítségével a programelemző könnyebben azonosíthatja a célkitűzéseket, az értékelési szempontokat és az adott program ügyfeleit. 1. Mik a program célkitűzései? Miért fogadták el (vagy miért kellene elfogadni)? 2. Milyen változásokat fog hozni a program mind a közeljövőben, mind pedig hosszabb távon tekintve? Honnan tudhatja a program vezetője, hogy a program valóban működik-e? Mit tekintenek a siker bizonyítékának? 3. Mik a program céljai? Érinti-e a lakosság egészét akár közvetve, akár közvetlenül? Kire lehet még a program hatással? 4. Milyen mellékhatások képzelhetők el, akár rövid, akár hosszú távon?


23


13-17. szakasz

5. Milyen várható következményekkel járna, ha az új programot bevezetnék, vagy ha egy jelenleg folyó programot leállítanának? Hogyan reagálna erre a helyi lakosság? Kik panaszkodnának? Kik örülnének neki? Miért? 2.1.2. A hatékonysági mutatók végleges listájának kiválasztása Azok az elemzők, akik az előzőekben megbeszélt lépéseket követik és a saját tapasztalataikra támaszkodnak, valószínűleg hosszú listát állítanak össze a hatékonysági mutatókból. A teljes listát lehet, hogy le kell majd szűkíteni azokra a mutatókra, amelyek valóban fontosak az adott esetben, úgy, hogy a lista ne legyen kezelhetetlenül hosszú és az adatok gyűjtése ne váljon túl nagy teherré. A végleges lista összeállításához felhasználható szempontok közül az alábbiakban mutatunk be néhányat: Fontosság Nyújt-e a mutató olyan hasznos és fontos információkat a programról, amelyek miatt megéri vállalni az adatok gyűjtésével, elemzésével vagy bemutatásával járó nehézségeket? Érvényesség Kapcsolódik-e a mutató az adott témához? A mutató értékében történő változást lehet-e egyértelműen jónak vagy rossznak értelmezni és lehet-e a változásokat közvetlenül a programnak tulajdonítani? Egyediség A mutató által szolgáltatott információ mutat-e átfedést más mutatók által szolgáltatott információkkal? Pontosság Az adatok feltehető forrásai elég megbízhatók-e, vagy pedig vannak-e olyan elhajlások, túlzások, kihagyások vagy hibák, amelyek a mutatót valószínűleg pontatlanná vagy félrevezetővé teszik? Aktualitás Össze lehet-e gyűjteni és elemezni az adatokat megfelelő időben ahhoz, hogy a döntéshozatalnál felhasználhatóak legyenek? Bizalmas kezelés és titkosság Vannak-e az adatok bizalmas kezelésével és titkosságával kapcsolatban olyan fenntartások, amelyek akadályoznák az elemzőt abban, hogy hozzájusson a szükséges információkhoz? Az adatgyűjtés költségei Az adatgyűjtéssel járó költségek fedezésére elegendő anyagi források állnak-e rendelkezésre? Soroksár – Homo Regius

24


13-17. szakasz

Teljesség A mutatók végleges listája lefedi-e a legfontosabb kérdéseket? 2.1.3 Alternatív megoldások keresése Ahhoz, hogy a programelemzés hasznos lehessen, minden esetben alternatívák megfelelő sorozatát kell kidolgozni, amelyek segítségével a program célkitűzései megvalósíthatók lehetnek. A következő források gyakran segíthetnek a különböző program alternatívák megtalálásában: Lehet, hogy az elemzést az önkormányzat munkatársainak konkrét javaslatai indították el. Ezek a munkatársak meghatározhatják azokat az alternatívákat is, amelyek megvizsgálására számítanak. Azoknak, akik a programon dolgoznak, gyakran vannak konkrét elképzeléseik különböző alternatívákra vonatkozóan, és emellett jól ismerik azokat a terveket is, amelyeket más önkormányzatok szeretnének megvalósítani. Gyakran tesznek javaslatokat más, nem az önkormányzatoknál dolgozó személyek és csoportok is, a helyi lakosság, a helyi szervezetek, érdekképviseleti szervek és a sajtó. Meg kell vizsgálni azt is, hogy más önkormányzatok hogyan közelítik meg ugyanezt a problémát. A máshol alkalmazott elképzeléseket gyakran meg lehet ismerni szakmai találkozókon, szakmai folyóiratokon, szakmai érdekképviseleti szervezeteken és informális beszélgetéseken keresztül is. Gyakran át kell gondolni, hogy ugyanazt az alternatívát nem lehet-e más léptékben, egy már működő program bővítésén vagy szűkítésén keresztül megvalósítani. Különböző alternatívák kombinációját új alternatívaként lehet meghatározni. Az elemzés során újabb változatok vagy elképzelések merülhetnek fel az alapvető alternatívák nyilvánvaló fogyatékosságainak kiküszöbölésére. Az egyes alternatívákat módosítani lehet úgy, hogy a hiányosságok kiküszöbölhetők legyenek. Például, ha egy új létesítmény felépítése kockázatosnak tűnik, akkor alternatív megoldás lehet egy bérlemény addig, amíg a legfontosabb bizonytalansági tényezőket sikerül részben vagy teljesen kiküszöbölni. Vagy pedig egy programot ki is lehet próbálni először, és ha már több információval rendelkezünk róla, akkor lehet dönteni a program teljes körű bevezetéséről. Hasznos lehet "ötletbörzék" tartása is, ahol az elemzéssel foglalkozók, az önkormányzati szervek munkatársai és esetleg mások is megpróbálnak új elképzeléseket megfogalmazni. Az ilyen összejövetelek célja az lenne, hogy eredeti, ötletes, sőt radikálisan új elképzelések kerüljenek napvilágra. Gyakran elfeledkezünk arról, hogy ha komolyan, alaposan és figyelmesen átgondolunk egy problémát, akkor ez jelentősen előmozdíthatja a megfelelő alternatívák megtalálását. Soroksár – Homo Regius

25


13-17. szakasz

A célkitűzések bármilyen sorozatához valószínűleg rengeteg elképzelhető alternatívát (vagy változatot) fognak javasolni. Gyakorlati szempontból szükséges a részletes elemzésre kerülő alternatívák számának korlátozása. A legtöbb elemzés során legfeljebb öt vagy hat alternatívát vizsgálnak meg. Az elemzőnek bizonyos előfeltevéseket kell tennie, amelyek támaszkodhatnak a probléma előzetes, informális elemzésére és a döntéshozóktól kapott útmutatásra, annak érdekében, hogy egy hosszú listát elfogadható méretűre lehessen csökkenteni. Egy tanulmány azt javasolja, hogy a szűrést négy lépésben végezzük: a kezdeti ötletfelvetések után az elképzeléseket háromszor is rostáljuk át, egyre alaposabban és finomabban vizsgálva őket. Előfordul, hogy az önkormányzati munkatársak által a végrehajtásra kiválasztott program nem az elemzés során külön is megvizsgált alternatívák egyike lesz, hanem ezek közül egynek vagy többnek a változata. Ez lehet, hogy politikai kompromisszum eredményeként alakul így, vagy pedig azért mert az elemzés maga arra a következtetésre vezet, hogy egy új változatot kell elkészíteni, vagy az is előfordulhat, hogy a kezdetben javasolt alternatívák már nem helytállóak. A döntéshozóknak időnként vannak előzetes elképzeléseik arról, hogy melyik alternatívát kell előnyben részesíteni. Ilyenkor előfordul, hogy a többi alternatíva az elemzés szempontjából csak névlegesen jelent választási lehetőséget, mivel ezek vagy teljesen megvalósíthatatlanok, vagy pedig az előnyben részesített alternatívához képest csak lényegtelen változtatásokat tartalmaznak. Ahhoz azonban, hogy az elemzésnek valóban értelme legyen, olyan alternatívákat szabad csak vizsgálat alá venni, amelyek reális választási lehetőséget jelentenek, valóban megoldást kínálnak az adott problémára és különböző, gyakorlatilag megvalósítható intézkedéseket tartalmaznak. Az, hogy az alternatívák egy sorozata milyen mértékben tér el már létező programoktól, jelentős hatással van arra, hogy mekkora feladatot jelent egy becslést készíteni az alternatívák költségeiről és hatékonyságáról. Annak érdekében, hogy előzetes alap álljon rendelkezésre a költségekről és a hatékonyságról készítendő becslés problémának és különböző megközelítéseinek megvitatásához, az alternatívák öt kategóriába csoportosíthatók: 1. A működő program kiterjesztése a ráfordított erőfeszítések megváltoztatása nélkül; 2. A működő program kiterjesztése a ráfordított erőfeszítések megváltoztatásával; 3. A működő program más változatai; 4. Új programok hagyományos koncepciókkal; 5. Új programok új koncepciókkal. Nincs ugyan mindig egyértelműen különbség az előbb felsorolt öt típus között, de azért röviden megvizsgáljuk mindegyiket, különös tekintettel azokra a problémákra, amelyek a költségekkel és a hatékonysággal kapcsolatosan készített becslés során jelentkeznek. 1. A működő program kiterjesztése a ráfordított erőfeszítések megváltoztatása nélkül.


26


13-17. szakasz

Az elemzések során leggyakrabban figyelembe vett alternatíva a működő program folytatása jelentősebb változtatások nélkül. Ez egy olyan kiindulópontot jelent, amellyel azután a többi alternatívát össze lehet hasonlítani. Ebben az esetben a költségek becslése egyszerű, legalábbis rövid távra vonatkozóan. Számos önkormányzat már most is kivetíti a jelenleg folyó programok költségeit legalább egy évre előre a költségvetés elkészítésekor; vannak olyan államok, ahol két évre szól a költségvetés és ezért két évre előre készítenek előrejelzéseket. Ahol a programok költségeiről nem készítenek előrejelzéseket, általában ott is könnyen meg lehet azokat becsülni. Ezzel együtt fontos számszerű becsléseket készíteni az olyan tényezők hatásáról, mint a várható infláció, a fizetések emelkedése, az elvégzendő munka mennyiségében várható változások és a berendezések vagy felszerelések kicserélése, amelyek mind megváltoztathatják a költségeket. Egy működő program várható költségeiről általában könnyű becslést készíteni, a hatékonyságáról azonban már általában nehezebb. Az önkormányzatoknál kevés olyan program van, amellyel kapcsolatosan nemrégiben készítettek olyan felmérést, amely megfelelő alapul szolgálhatna a hatékonyság előrejelzéséhez. A működő programok esetében azonban már az eddigi teljesítmény nagy vonalakban történő értékelése is gyakran alapul szolgálhat a várható teljesítmény előrejelzéséhez. Szükséges ugyan előrejelzéseket készíteni a munka várható mennyiségéről vagy a program iránt várhatóan jelentkező keresletről, de ezekhez gyakran jó kiindulási alapul szolgálnak az eddigi tapasztalatok. Vannak azonban olyan külső tényezők, amelyek befolyásolhatják a program további hatékonyságát és ezért tekintetbe kell őket venni. Például a helyi gyárak bezárása befolyásolhat olyan jelenleg is működő programokat, amelyek a munkaerővel, vagy szociális kérdésekkel foglalkoznak. Röviden, még a jelenleg folyó és tovább működő programok elemzése során sem elég általában a jelenlegi költségeket és hatékonyságot az eddigi tapasztalatokra támaszkodva egy egyenes vonal mentén kivetíteni a jövőbe. 2. A működő program kiterjesztése a ráfordított erőfeszítések megváltoztatásával. Egy másik gyakran megvizsgált lehetőség az, hogy a program ugyanolyan koncepció szerint tovább folytatódik, a ráfordítások azonban növekednek vagy csökkennek. Erre példa az autós járőrözések számának növelése, az intézményi férőhelyek számának csökkentése vagy a szabadidős létesítmények számának növelése. Ezek a lépések ugyan egyszerűek, azonban érintik mind a program költségeit, mind annak hatékonyságát. A működő program folytatásánál, az előrejelzésekkel kapcsolatosan jelentkező problémák itt is ugyanúgy jelentkeznek. Vannak azonban ezen felül más problémák is a megváltozott méretű program költségeinek és hatásának előrejelzéséhez kapcsolódóan. Mennyibe kerül még tizenöt közterület felügyelőt felvenni, vagy a játszótereket még naponta két órán át tovább is nyitva tartani, vagy még ötven személyt betanítani egy adott feladatra? Ezekre a kérdésekre általában nem lehet megbízható választ adni egyszerűen az eddigi átlagos költségeket vizsgálva.


27


13-17. szakasz

Egyéb szempontokat is mérlegelni kell: Szükség van-e újabb létesítményekre, felszerelésekre vagy felügyelő személyzetre, és ha igen milyen jellegűekre? Milyen, jelenleg kihasználatlan kapacitások állnak rendelkezésre a létesítményekre vagy felszerelésekre vonatkozó várható újabb igények tekintetében, és mennyi pénzt lehet megtakarítani a kihasználatlan kapacitások felhasználásával? Ha az egyik javasolt program alternatívában a költségek csökkentése szerepel, az elemzőnek reálisan kell néznie a dolgokat, és szembe kell nézni azzal a ténnyel, hogy ez ellenállásba fog ütközni, és meg kell vizsgálni, hogy kik azok az önkormányzaton belül és kívül, akiknek a személyes érdekeit ez sérti, és akik meg tudják akadályozni a változásokat. Hasonló problémák jelentkeznek a hatékonyság előrejelzésénél. Egy olyan alternatíva, amely egy újabb szabadidős létesítmény vagy egy új tűzoltóság létrehozását tervezi, befolyásolja majd a hatékonyságot, de már nem olyan mértékben mint a korábbi, hasonló jellegű beruházások. A hatékonyság változásánál egyenetlenség mutatkozhat; a változás nem biztos, hogy lineáris jellegű lesz. Például a közterület felügyeleti állomány néhány fővel történő emelésének gyakorlatilag nincs hatása a hatékonyságra, ha azonban egy bizonyos területen növekszik csak a közterület felügyelők száma, de jelentős arányban, akkor ennek komoly hatása lehet. 3. A működő program más változatai. Az alternatívák ezen típusa a jelenleg folyó program felépítésében jelent változást, nem egyszerűen csak a működtetés szintjén. Például elképzelhető, hogy a közterület felügyelet felülvizsgálja a bűnmegelőzést szolgáló járőrözési tevékenységet; a munkaközvetítő ügynökségek változtatnak a képzési programjukon; vagy a köztisztasági részvénytársaság ezentúl nem a tárolókból, hanem az úttest széléről viszi el a szemetet. A költségeket és a hatékonyságot ennél a típusnál nehezebb előre jelezni, mint a két előző alternatíva esetében, de az előrejelzések itt is támaszkodhatnak a jelenleg folyó programmal kapcsolatos tapasztalatokra. 4. Új programok hagyományos koncepciókkal. A működő programban végrehajtott változások végül olyan mértékig terjedhetnek, hogy a program már nem tekinthető az eddigi program módosított változatának. Például annál az elemzésnél, amely során azt vizsgálták, hogy az alacsony jövedelmű szülők gyermekeinek milyen fürdési lehetőséget biztosító nyaralást tudnak nyújtani, három alternatívát vettek figyelembe: (1) három kis méretű medence építése, (2) egy nagy méretű medence építése, (3) a gyermekek elszállítása busszal a helyi strandra. Az utóbbi két lehetőséget még soha nem alkalmazták, de mind a kettő jól ismert elemeket tartalmazott. Ezeket az alternatívákat ebbe a típusba sorolhatjuk. Az ilyen típusú alternatívák az önkormányzatok számára viszonylag biztos lehetőséget nyújtanak újítások bevezetésére. A kockázat ugyan nagyobb, mint akkor, amikor csak egy már működő program megváltoztatásáról van szó, de feltehetően így sem túl nagy. Mivel a javasolt alapelvek gyakran már más helyeken kipróbálásra kerültek, a költségekre és a


28


13-17. szakasz

hatékonyságra vonatkozó előrejelzések, legalábbis részben, más önkormányzatok korábbi tapasztalataira épülhetnek. 5. Új programok új koncepciókkal. Ez a legritkábban alkalmazott alternatíva. Ebben az esetben jár a legtöbb nehézséggel a költségek és a hatások előrejelzése. Az önkormányzatok számára akkora kockázatot jelent, hogy csak ritkán alkalmazzák. Ezek az alternatívák kínálják viszont a legjobb lehetőséget a hosszabb távon történő nagyobb előrelépésekhez, akár azáltal, hogy lehetővé teszik a költségek csökkentését, akár azáltal, hogy növelik a hatékonyságot. A betegségek kezelésére alkalmazott új gyógyszerek, és a börtönviseltek vagy az alkoholisták rehabilitációjának radikálisan új megközelítései ebbe a kategóriába tartoznak. Az új elképzelések gyakran új technológiához is kötődnek, de ez nem szükségszerűen van így. Az új koncepcióra épülő új programok költségeit és hatását különösen nehéz előre jelezni, egyszerűen csak azért mert újak, és ezért általában nem kerültek még kipróbálásra. Lehet, hogy még azt sem lehet tudni, hogy az elgondolás a gyakorlatban működni fog-e vagy sem. A legtöbb új koncepció esetében sok időt vesz igénybe a megvalósítás, a finomítás és a tesztelés. Mire sikerül tökéletessé csiszolni őket, addigra elképzelhető, hogy már mások lesznek a körülmények. Az új koncepciók bevezetésénél a költségek és a hatások előrejelzése érdekében alkalmazott módszerek erősen különbözhetnek azoktól, amelyeket a már jobban ismert program alternatíváknál használnak. Az új koncepcióknál jelentkező problémákat jól szemléltetik azok a kísérletek, amelyek során számítógépekkel vezérelt közlekedési lámpákat igyekeznek bevezetni számos városban. A költségeket jelentős mértékben alábecsülték, és ahol már működnek ezek a lámpák, ott sem egyértelmű, hogy a kívánt hatást sikerült elérni. Kisebb kísérleti programok segítségével az ilyen alternatívák esetében tájékozódni lehet a költségekkel és a hatékonysággal kapcsolatban, mielőtt még a program teljes beindításához szükséges anyagi forrásokról döntést hoznánk.

3. Költségvetési feladatrendszer megvalósítása Az elfogadott költségvetésben szereplő feladatok végrehajtása a kitűzött célok megvalósítása alapvetően két formában valósul meg. Az egyik forma, az önkormányzat által alapított és fenntartott költségvetési intézményekkel történő feladatellátás, a másik forma, megrendelésekkel, szerződésekkel, megállapodásokkal történő feladatellátás. Az önkormányzat által fenntartott költségvetési intézmények a működési - fenntartási területen látnak el feladatokat, jellemzően az oktatás – nevelés területén, a szociális és egészségügyi ellátásban. A megrendelésekkel, szerződésekkel, megállapodásokkal történő feladatellátás a polgármesteri hivatalban kezelt feladatok előirányzatai felhasználásában jellemző. Az előirányzatok egy része működési – fenntartási célok megvalósításához kapcsolódik (pl. utak járdák fenntartása, parkfenntartás, segélyezés, önkormányzati tulajdonú lakás és nem lakás célú ingatlanok fenntartása, ) más része a fejlesztések, felújítások megvalósítását célozza. Soroksár – Homo Regius

29


13-17. szakasz

Az önkormányzati feladatrendszer szerkezetét elemezve az látható, hogy a költségvetési előirányzatok zöme – 73-76%-a – a működés fenntartás területére irányul, míg a fejlesztések 24 – 27% körüli részarányt jelentenek. (a 2010. évi költségvetésben a fejlesztések arány 16%ra csökkent) 3.1. A fejlesztési feladatok megvalósítása: Az önkormányzati fejlesztési - felújítási feladatok megvalósítása jellemzően „külsős” partnerek bevonásával történik. A fejlesztési feladatok jelentős részét közbeszerzési eljárás alapján kiválasztott kivitelezők valósítják meg. E feladatok esetében jellemző, hogy pályázati rendszerből biztosított források nyújtanak fedezetet a kivitelezéshez. A pályázati rendszer meghatározott feltételek teljesítését írja elő, így a feladatellátás részletekbe menően szabályozott, mind a költségek, határidők, minőség, mind a jelentések beszámolók tekintetében. A fejlesztési feladatok megvalósításában közös jellemző, hogy centralizált, a polgármesteri hivatalban összefogott és irányított feladatellátásról van szó. A megoldási javaslatok kidolgozásában, az eljárások lebonyolításában, a megbízások kiadásában és a kivitelezés ellenőrzésében a hivatal közvetlenül jár el. Ez biztosítja az egységes szemlélet érvényesítését és alkalmazását, a közvetlen irányítás ellenőrzés és beszámoltatás eredményes és hatékony működését. 3.2. Működési – fenntartási feladatok megvalósítása Az önkormányzat szerteágazó és sokrétű működési és fenntartási feladatait az önkormányzat által alapított költségvetési intézmények végzik. Az elvégzett elemzések azt mutatták, hogy az intézményhálózat működtetését az önkormányzat kiemelt feladatának tekintette. Az Önkormányzat 12 költségvetési intézménye közül 2 önállóan gazdálkodó - Egészségügyi és Szociális Intézmény, Páneurópa Általános Iskola - míg 10 részben önállóan gazdálkodói jogkörrel rendelkezik3 A Képviselő-testület által létrehozott, önállóan működő költségvetési szervek alapító okiratai szerint a Hivatal látja el az alábbi intézmények gazdálkodási, pénzügyi, gazdasági feladatait is: Grassalkovich Antal Általános Iskola Fekete István Általános Iskola Mikszáth Kálmán általános Iskola Török Flóris Általános Iskola Galambos János Alapfokú Művészetoktatási Intézmény I. sz. Összevont Óvoda II. sz. Napsugár Óvoda III. sz. Összevont Óvoda 3

A Státusztörvény 3.§. (1) bekezdés b) pontja alapján az intézmények feladatellátáshoz gyakorolt funkciói alapján 2009. július 1-től „önállóan működő és gazdálkodó költségvetési szerv” vagy „önállóan működő költségvetési szerv” besorolásúak lehetnek, a korábban használt „önállóan gazdálkodó”, illetve „részben önállóan gazdálkodó” besorolás helyett. Soroksár – Homo Regius

30


13-17. szakasz

Táncsics Mihály Művelődési Ház Soroksári Egységes Pedagógiai Szakszolgálat és Pedagógiai Szakmai Szolgáltató Intézmény A foglalkoztatás elősegítésére a közhasznú és közcélú foglalkoztatás is működik, a feladatot a Hivatal látja el a Soroksári Szociális Foglalkoztató Nonprofit Korlátolt Felelősségű Társaság útján a Hivatal 1238 Budapest, Grassalkovich út 140. sz. alatti telephelyén. Galéria'13 Soroksár Nonprofit Kft Soroksár lakosságának kulturális és közösségi-művelődési igényeinek fokozott kielégítésére, a helyi önkormányzatokról szóló többször módosított 1990. évi LXV. tv. 8.§-ban a települési önkormányzat feladataként előírt közösségi tér biztosítása, közművelődési és művészeti tevékenység, mint alapfeladat ellátására létrehozott szervezet. A képviselő-testület az Ötv. 41.§ (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján a Társulási törvény 16-18.§-aiban foglaltaknak megfelelően társulási megállapodást kötött Alsónémedi, Dunaharaszti és Taksony Nagyközség önkormányzatával és létrehozta a Kisdunáért Önkormányzati Társulást, mint részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervet a társulási megállapodásban foglalt feladatok végrehajtására. A társulási megállapodás értelmében a Hivatal ellátja a társulás gazdálkodási, pénzügyi, gazdasági feladatait. A kisebbségi önkormányzatok költségvetésének, gazdálkodásának, vagyonjuttatásának egyes kérdéseiről szóló 20/1995. (III.03.) Korm. rendelet 12.§ (3) bekezdése értelmében a Hivatal a megállapodásban foglaltak szerint biztosítja a helyi kisebbségi önkormányzat testületi működésének feltételeit és ellátja az ezzel kapcsolatos teendőket, így különösen a kisebbségi önkormányzat testületi működésének rendjéhez igazodó helyiséghasználatot, a posta, kézbesítési, gépelési, sokszorosítási feladatok ellátását, ideértve az ezzel járó költségek viselését is. Az önkormányzat költségvetési feladatrendszerét biztosító megoldások, a szerződésekkel és megállapodással ellátott feladatok, valamint az önkormányzati fenntartású intézményhálózat biztosítja az önkormányzati célok elérését. Az intézményrendszer működtetése kellően szabályozott, a pénzügyi gazdasági munka erőteljesen centralizált. Ez a megoldás alapvetően biztosítja a szakszerű és hatékony gazdasági munkát, ugyanakkor jelentős terhet ró a Hivatalra. (különösen akkor, ha figyelembe vesszük, hogy a Hivatal feladatai közé tartozik a a Kisdunáért Önkormányzati Társulást, mint részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervet a társulási megállapodásban foglalt feladatok végrehajtása, valamint a kisebbségi önkormányzatok működésével összefüggő teendők ellátása is.) A költségvetési szervek gazdálkodásáról szóló jogszabályok 2010. évtől számos új követelményt fogalmaztak meg az intézmények és a fenntartók számára. Ez indokolttá teszi, hogy az önkormányzati feladatrendszert ellátását biztosító intézményrendszer felülvizsgálatra kerüljön. A szabályozásról az 1 számú függelék tartalmaz részletesebb információkat 3.2.1 Az Intézmények gazdálkodási tevékenységének továbbfejlesztése


31


13-17. szakasz

A költségvetési intézmények gazdálkodási tevékenységével összefüggő feladatok ellátása a jelenlegi szabályozás alapján két csoportba sorolható. Az önállóan működő és gazdálkodó szervezetek száma alacsony – két intézmény – az intézmények zöme önálló szakmai besorolású és a gazdálkodási feladataikat – Polgármesteri Hivatal Szervezeti Működési Szabályzata mellékletei „II./12. számú - „Budapest Főváros XXIII. Kerület Soroksár Önkormányzata Polgármesteri Hivatalának, mint önállóan működő és gazdálkodó költségvetési szerv és az önállóan működő költségvetési szervek közötti munkamegosztásról és felelősségvállalásról” szerint a hivatal végzi. A megállapodás kivonatát az 2. számú függelék tartalmazza Az önállóan működő és gazdálkodó költségvetési szerv és az önállóan működő költségvetési szervek közötti munkamegosztásról és felelősségvállalásról szóló szabályzat pontosan és részletesen tartalmazza az ellátandó feladatokat egyértelműen határozza meg a tennivalókat. A szabályzatból azonban az is látható – hogy a gazdasági információk megosztása, a nyilvántartások vezetésének megosztása, egyben azt is eredményezi, hogy a pénzügyi gazdasági döntések meghozatalához szükséges információk is megosztottak. Mindez azt is eredményezi, hogy az intézményi szakmai feladatok ellátásához szükséges döntések meghozatala több áttételen és egyeztetésen valósítható meg. Hosszabb távon célszerűnek látszik a jelenlegi rendszer szakmai – gazdasági –gazdaságossági - fenntarthatósági szempontok szerinti felülvizsgálata és célszerű átalakítása, tovább fejlesztése. Ennek során – a 2.1. bekezdésben részletezett elemzési módszer alapján – válaszokat kell keresni az alábbiakra: Az oktatási - kulturális intézmények jelenlegi - a feladatellátáshoz gyakorolt funkciói szerint (a szakmai feladatellátás önállósága mellett) önállóan működő és gazdálkodó költségvetési szerv vagy önállóan működő költségvetési szerv – besorolása fenntartható e. Az intézmények között egy önállóan működő és gazdálkodó szerv - Páneurópa Általános Iskola - míg a többi intézmény önállóan működő intézmény. Valamennyi oktatási kulturális intézmény esetében célszerűnek látszik a személyi és tárgyi feltételek áttekintése, az intézményi kihasználtság, óraszámok meghatározása, tanulócsoportok létszámának kialakítása stb. kérdések áttekintése is. A vizsgálandó kérdések közé tartozik a Páneurópai Általános Iskola önálló gazdálkodói jogkörének fenntarthatósága. Vélelmezhető, hogy az elemzések alapján szakmai integráció is megvalósítható. Ennek alapján kialakítható egyetlen önállóan működő és gazdálkodó szervezet. (Gazdasági Ellátó Szervezet továbbiakban: GESZ) intézmény, mely képes ellátni a többi önállóan működő oktatási intézmények gazdasági feladatait is. Amennyiben GESZ az oktatási ágazatban nem kerül kialakításra, felülvizsgálandó az intézmények gazdasági feladatait ellátó státuszok indokoltsága. A felszabaduló munkaerő a Polgármesteri Hivatal gazdálkodási feladatainak ellátására átcsoportosítható.


32


13-17. szakasz

Az önkormányzat valamennyi költségvetési szervének feladatellátáshoz gyakorolt funkció szerinti besorolás felülvizsgálata alapján, a személyi és tárgyi feltételek áttekintése és elemzése alapján indokolt-e gazdasági ellátó szervezet létrehozása. Az elemzés túllép az előzőekben foglaltaktól, és azt vizsgálja, hogy az erőforrások koncentrálása alapján, az önkormányzati intézmények egészét érintően létrehozható-e egyetlen önállóan működő és gazdálkodó szervezet. ( GESZ) Mindkét megoldási lehetőség magában hordozza a Polgármesteri Hivatal apparátusában folyó az intézményi működést érintő területek feladatainak módosulását is. Elsősorban a Pénzügyi – Gazdasági Osztály tevékenységében okoz változást az, ha az önálló szakmai intézmények gazdasági feladatainak ellátása máshová kerül.

4. Finanszírozási technikák vizsgálata A költségvetés végrehajtásához szükséges likviditás folyamatos fenntartásáról az Önkormányzat a költségvetési rendeletben az éven belüli hitelfelvétel hatásköri szabályainak meghatározásával, valamint likviditási terv készítésével gondoskodott. 4.1. Kincstári rendszer alkalmazása A központi támogatások reálértékének évek óta tartó csökkenése, az államháztartás pénzügyi reformja keretében hozott technikai intézkedések kedvezőtlenül érintették az önkormányzatok gazdálkodását, likviditását. A korábbinál nagyobb szerepet kapott a likviditás-menedzselés, azoknak a megoldásoknak az alkalmazása melyek révén hatékonyabb a pénzeszközök felhasználása, csökkenthető a likviditási hitelek összege, elkerülhető a „szegény önkormányzat-gazdag intézmények” jelenség. A finanszírozás meghatározó elemeit az alábbiakban lehetett összefoglalni: A bevételek – különösen a jelentős részarányt képviselő felhalmozási és tőke jellegű források – teljesítése biztonsággal nehezen, vagy nem prognosztizálható, teljesítése nagymértékben olyan tényezők függvénye, melyre az önkormányzatnak közvetlen ráhatása nincs Az állami támogatás nettó összege a jelenlegi finanszírozási gyakorlatban tárgy hó végén kerül jóváírásra a költségvetési elszámolási számlán. Az önkormányzati kiadási előirányzat döntő hányadát a működési kiadások adják. A kiadások csaknem 2/3-át a személyi juttatások teszik ki az intézményi körben, a polgármesteri hivatalban, pedig a dologi jellegű kiadások adják a nagyobb volument. Beruházások és felújítások felvállalására nagyon szűkösek a lehetőségek, döntően a pénzügyileg, műszakilag determinált feladatok valósulhatnak meg. A „kincstári rendszer” alapgondolata, hogy az önkormányzati gazdaság fizetőképességét nem intézményenként, hanem önkormányzati szinten kell biztosítani. Olyan megoldást kell alkalmazni, amely az aktuális, indokolt kifizetések fedezetét mindenütt biztosítja, ugyanakkor


33


13-17. szakasz

az átmenetileg szabad önkormányzati pénzeszközök nem aprózódnak el, hanem centralizáltan, hatékonyan hasznosulnak. A kincstári rendszer a költségvetési intézmények szakmai és gazdasági önállóságát nem érinteti. Az önkormányzat eredményesen és hatékonyan alkalmazza a kincstári finanszírozást, melyre felhatalmazást az éves költségvetési rendelet biztosít.4 4.2. Folyószámlahitel alkalmazása A finanszírozási problémák áthidalását átmenetileg a folyószámlahitel rendszer biztosította, jellemzően 5-900 millió Ft értékhatárok között. A folyószámlahitel alkalmazásában komoly veszélyt jelent, hogy könnyű elérhetősége – a hitel felvétele nem kötődik közbeszerzési eljáráshoz – és rendelkezésre állása tompíthatja a forráshiány miatti problémák kellő súlyú figyelembe vételét, hamis látszatott kelthet a költségvetés egyensúlyáról. A 2009. évi költségvetés végrehajtása a gazdasági válság következtében bonyolult, összetett viszonyok között zajlott. A gazdasági recesszió jelentősen éreztette hatását a költségvetés teljesítésében az által, hogy a költségek növekedtek, illetve jogszabályi változások miatt többletköltségek keletkeztek (energia árak, áfa). A költségérzékenység kényszerű növekedése fokozottan ráirányította a figyelmet a költségtakarékos megoldások kiterjesztésének és alkalmazásának fontosságára. 43. Hitelek felvétele, kötvény kibocsátás Az önkormányzati – a működési és fenntartási feladatokon kívüli - feladatok ellátásához kapcsolódó finanszírozási rendszer további finomítását igényli a beruházási célok megvalósításához szükséges források biztosítása. A kialakított szabályozás alapján a fejlesztések központosítottan, a polgármesteri hivatalban kezelt feladatok között kerültek megtervezésre, így az intézményhálózat pénzellátását a beruházások finanszírozása közvetlenül nem érinti. Önkormányzati szinten azonban megfelelő összehangolást igényelt a feladatok megvalósításához kapcsolódó finanszírozás biztosítása. Az önkormányzati bevételek teljesítésének elemzése azt mutatta, hogy a fejlesztési feladatokhoz kapcsolódó bevételek kockázata a legmagasabb. Ezen belül az önkormányzati saját forrásokat biztosító felhalmozási és tőke jellegű bevételek beszedési kockázata kiemelkedő. Az önkormányzat az éves költségvetések végrehajtása során a fejlesztési célú feladatok megvalósításához szükséges pénzügyi fedezet biztosításához, a fizetőképesség fenntartásához hosszú lejáratú, fejlesztési célú hiteleket vett igénybe, továbbá fejlesztési céllal kötvényeket bocsátott ki.

4

Például:. Budapest Főváros XXIII. kerület Soroksár Önkormányzat képviselő-testületének 6/2010. (III.11.) önkormányzati rendelete az Önkormányzat 2010. évi költségvetéséről 71..§. Soroksár – Homo Regius

34


13-17. szakasz

A kötvény névre szóló hitelviszonyt megtestesítő értékpapír, amelyben az adós (kibocsátó) arra kötelezi magát, hogy az ott megjelölt pénzösszeget, valamint az előre meghatározott kamatot a megjelölt időben és módon a hitelezőnek (a kötvény tulajdonosa) megfizeti. Az önkormányzati kötvénykibocsátás esetében, a szabad piaci jegyzés (másodlagos piac) hiánya a zárt kötvénykibocsátás gyakorlatát honosította meg. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy a kötvénykibocsátást elnyerő pénzintézet és/vagy annak szakosított intézményei jegyzik le az önkormányzat kötvényeit. Miután ez a forrásbevonási mód nem tartozik a közbeszerzés hatálya alá, az ajánlatok bekérésének és bírálatának folyamata összehasonlíthatatlanul egyszerűbb és gyorsabb a közbeszerzési eljárás lefolytatásánál. A kötvénykibocsátás előnyei: Rugalmasság: A pénz egy összegben rendelkezésre áll, szabadon elkölthető, az igénybevételéhez a beruházási hiteleknél megszokott lehívási procedúra nem jelentkezik. Létrejön egy ún. forrás felhasználási szerződés, amely rögzíti a felhasználás várható időpontjait és összegeit, azonban ennek módosítása a szokásos előzetes egyeztetésen túl nem jár további ügyintézéssel. Hosszú futamidő: A futamidő akár a 20 – 25 évet is elérheti. Szabadon visszaváltható: a kötvény visszavásárlására (a tőke visszafizetése) szintén készül egy ún. visszaváltási ütemterv, azonban ennek módosítása, előtörlesztése vagy későbbi időpontban történő visszaváltása jóval egyszerűbben kezelhető, mint a beruházási hitelek átütemezése. Az önkormányzat a finanszírozási technikák alkalmazásával kettős cél megvalósítást biztosította. Egyrészt a költségvetésben tervezett feladatok megvalósításához szükséges források időben rendelkezésre állását, másrészt az aktív adósságszolgálati rendszer folyamatosan aktualizált és fejlesztett technikáival a kölcsön források „használati díját” a kamat kiadásokat mérsékelte.


35


13-17. szakasz

1.számú függelék Kivonat a 2008.évi C. törvény indoklásából A költségvetési szerv attól költségvetési szerv - az állami, az önkormányzati és a köztestületi költségvetési szerv egyaránt -, hogy a részére az alapító által pénzügyi és szakmai tartalommal, különféle módszerekkel meghatározott költségvetésből (a közpénzekre szükségszerűen jellemző korlátosságot kifejezve) a folyamat egészére szabályozott módon gazdálkodik, felette az állam kijelölt szervezete útján irányítási/felügyeleti jogokat gyakorol. A törvény ennek megfelelően egyértelműen fellép a közfeladatok ellátásának túlzott és deformált kiszervezése, mesterséges civiljogi-kereskedelmi jogi formákba bújtatása (és a már lezajlott ilyen irányú folyamat) ellen; a költségvetési (közpénzzel, közvagyonnal való) gazdálkodástól és működéstől idegen, jelentős piaci forrásokat és piaci viszonyokat feltételező szabályozási logikával szemben. Ilyen ellátási módnak abban az esetben van legitimitása, ha a költségvetési szervi feladat-megoldás lehetősége - vizsgálat alapján - kimerült, az alapfeladatok és kapcsolódó, de más jellegű feladatok piaci környezetben, ilyen jellegű forrásra terhelhetők, illetve a működés infrastrukturális hátterét illetően az indokolt. Egyes intézménycsoportok (pl. egészségügy, felsőoktatás egyes intézményei) körében markánsan megjelenő versenyjelleg közbenső megoldásokat is indokol, amelyeknek a törvény az alapjait fogalmazza meg. A törvény hangsúlyozottan a költségvetési szervi formát priorizálja a közfeladatok ellátására nézve oly módon, hogy arra nézve tartalmaz konkrétan szigorítást, hogy mikor látható el állami tulajdonú (állami részesedéssel működő) gazdálkodó szervezet által a közfeladat költségvetési szervi forma helyett. Ha e kiterjedt feltételrendszernek a feladat, a nyújtott szolgáltatás keresleti-kínálati viszonyai, valamint maga a szervezet nem tud megfelelni, azaz valós piaci feltételek nem állnak fenn, vagy a piaci működés más ok miatt nem indokolt, akkor a költségvetési szervi forma választása kötelező. De még ha e feltételek fenn is állnak, a közfeladat természete egyértelműen az állami tulajdont és szabályrendszert teszi adekváttá, a privatizáció a szabályozás témaköre, az általa lefedett intézményi kör tekintetében nem szóba jöhető megoldás. Az „érem másik oldalaként” rendezni kell a költségvetési szervi feladatellátás feltételeit is: egyrészről meg kell szüntetni a költségvetési szervek szervezeti-jogi uniformizáltságát, és megfelelő szervezeti formaválasztékot kell nyújtani a gyakorlat számára, másrészről - meghatározott szervezeti körben rugalmasabbá kell tenni, másutt pedig szigorítani a költségvetési gazdálkodást. A markánsabb előírások az eddigi „átlagra” vonatkozó egységes szabályozás helyett a „testreszabott” differenciált megoldások irányvonalát követik. Ez utóbbi megfelelő keret lehet, pontosabban kell, hogy legyen a szaktörvények és végrehajtási szabályozás számára. A törvény hatályba lépését követően az abban megadott időpontig a költségvetési szerveket az alapító (irányító) szervének felül kell vizsgálni és a szükséges intézkedéseket - ilyen a besorolásuk is meghozni. A közfeladat-ellátás szervezeti formája megválasztásában az okszerűséget, ti. hogy a feladat jellegéhez, ellátása feltételeihez és követelményeihez igazodjék a szervezeti forma, érdemben erősíteni kell. A törvény működési szempontból két költségvetési szervi alaptípust különböztet meg, nevezetesen a közhatalmi költségvetési szervet és a közszolgáltató költségvetési szervet. A közhatalmi és közszolgáltató funkciók egy intézményen belüli viszonylag széles körű megjelenése miatt szükséges egyértelműen kijelölni az irányadó szabályokat e „vegyes” esetre is. A közhatalmi költségvetési szerv - ahogyan az elnevezés is tükrözi - jogszabály által közhatalmi jogosítvánnyal felruházott szerv. Jellemzően a jogalkotói, jogszabály-előkészítési, igazságszolgáltatási, védelmi, rendvédelmi, közigazgatási jogalkalmazói, hatósági és törvényességi ellenőrzési feladatot ellátó szervek tartoznak ide, de e lista akkor válik majd teljessé, amikor az egyes szervek besorolása a törvényi kötelezettségnél fogva megtörténik. Itt kell megjegyezni, hogy léteznek olyan közhatalmi szervek, amelyek - sajátos politikai-közjogi szerepüknél fogva - közjogi értelemben jogalanyok, polgári jogi értelemben azonban nem jogi személyek, s így költségvetési szervek sem Soroksár – Homo Regius

36


13-17. szakasz

lehetnek (pl. Országgyűlés, Kormány). Vagyis a közhatalmi költségvetési szervek összessége nem jeleníti meg a közhatalom összességét, s ez nem is lehet elvárás. A közszolgáltató költségvetési szerv - az elnevezés ezt is jól kifejezi - a köz számára nyújt szolgáltatást, amely lehet: közoktatási, szociális, gyermek- és ifjúságvédelmi, közgyűjteményi, közművelődési, szakképzési, felnőttképzési, vagy más „klasszikus” szellemi közszolgáltatás, illetve más költségvetési szerv(ek) részére gazdasági-pénzügyi-műszaki ellátás („GAMESZ”) („közintézmény” altípus); felsőoktatási, tudományos kutatási, egészségügyi, fejlesztési, művészeti, környezetvédelmi, természetvédelmi, vízügyi, sportcélú és informatikai közszolgáltatás („közintézet” vagy „vállalkozó közintézet” altípus, amely kategóriába tartozhatnak külön törvény szerint országos közgyűjtemények is); illetve pl. más költségvetési szerv vagy lakosság számára nyújtott fizikai (technikai) szolgáltatás, ellátás, településgazdálkodási, -üzemeltetési, műszaki szolgáltatás („közüzem” altípus, amely kategóriába tartoznak a fogvatartottak foglalkoztatását végző költségvetési szervek is). Természetesen - egyebek mellett éppen a „vegyes profilú” szervek miatt - a „közhatalmi” és „közszolgáltató” elnevezések nem minden esetben tükrözik pontosan az adott szerv tevékenységének, vagy tevékenysége egy részének jellegét. Nem a szavak az érdekesek, hanem az, hogy egy adott szervre nézve az a szabályrendszer érvényesüljön, amit a létrehozásának alapvető céljaként meghatározott feladat, alaptevékenység (mint egyben a besorolás fő ismérve) megkíván. Jogi kategóriaként nem jelenik meg ugyan a „háttérintézmény” fogalma, de a törvény a jellemzően ilyen megnevezéssel illetett szervek által végzett feladatot nevesíti, s annak ellátására a költségvetési szervi formát írja elő azzal, hogy tiltja gazdálkodó szervezetben való ellátásukat. A piacgazdasági viszonyok kialakulásával és fejlődésével, valamint egyes költségvetési szervtípusok tevékenységének piaci jellegűvé válásával (ilyenné tételével) indokolttá vált olyan költségvetési szervi típusokat létrehozni, amelyekre nézve a szabályrendszer hasonlóságot mutat a versenyszférában magánjogi gazdálkodó szervezetekre érvényes előírásokkal. E szándék összhangban áll azzal a törekvéssel, hogy az államnak és különböző szerveinek csak a mindenképpen szükséges mértékben legyen non-profit gazdálkodó szervezete, „megtisztuljon” az állam kvázi-vállalkozói vagyona. Jól illeszkedik továbbá a közalapítványok számának a szükséges minimális mértékűre való csökkentésének tendenciájába. Ugyanakkor mára az is nyilvánvalóvá vált, hogy a költségvetési szerveknél általában nem célszerű megtiltani a gazdálkodó szervezet alapítását, vagy az abban való részesedésszerzést, hiszen feladataik egy részénél, vagy azt „folytató”, támogató funkcióknál ez lehet az optimális ellátási mód. A törvény a közintézeteket, a vállalkozó közintézeteket és a közüzemeket olyan gazdálkodási szabályozási környezetbe helyezi, amely illeszkedik e szervtípusok megváltozott környezetéhez, szerepéhez, illetve az általuk ellátott feladatok optimális megoldási módjához. Magyarán: az e típusokba sorolandó szervek - gazdálkodási, irányítási-vezetési viszonyaik, jogosítványaik tekintetében - ma már nem kezelhetők a klasszikus értelemben vett költségvetési szervként, hiszen de facto kiléptek a klasszikus költségvetési rendszer keretei közül, jellemzően vagy jelentős részben piaci koordinációs mechanizmusok alapján, más piaci szereplők környezetében, piaci technikákkal, jelentős eszközállománnyal, évek között áthúzódó feladatokkal működnek. Szükséglet keletkezett arra, hogy a működési-gazdálkodási viszonyaikban is ennek megfelelő változások történjenek, természetesen eltérő módon a jellemzően (de nem kizárólag) fizikai jellegű szolgáltatást nyújtó, általában szervezetileg lényegesen kisebb és egyszerűbb közüzemek, valamint a nagy mérettel és komplex működési móddal, érdemi bevételi hányaddal jellemezhető közintézetek és vállalkozó közintézetek esetében. Ezeknél a szervezeteknél fogalmazható meg leginkább a feladatalapú gazdálkodás, a szerződéses típusú kapcsolat az irányító szervvel, más finanszírozóval. A versenyszférához legközelebb álló vállalkozó közintézeti típus megalkotásának jelentősége éppen abban áll, hogy a magyar jogrendszerből mindeddig hiányzó kompromisszum születik a tekintetben, hogy e szervek képesek legyenek a piaci koordináció, piaci mechanizmusok, módszerek hasznos Soroksár – Homo Regius

37


13-17. szakasz

elemeivel élni, a piacon a lehető legteljesebb értékű részvevőként működni, ugyanakkor a közpénz védelme a költségvetési szervekre érvényes szabályokkal továbbra is biztosítva legyen. A közszolgáltató költségvetési szervek folytathatnak vállalkozási tevékenységet, s a működéshez szükséges forrásuk saját bevételből is részben előteremthető; létszámukra - a közintézmény kivételével, ahol a („felfelé”, vagyis a növelés irányába) kötöttebb létszámgazdálkodás indokolt elegendő irányszám-jellegű (vagyis saját maguk által mindkét irányban módosítható) előirányzat megállapítása; a személyi ösztönzési formák gazdagok; előirányzatainak évközi módosításában csak kis mértékben korlátozott (külön meghatározott körben teljes) szabadságot élveznek, az előirányzatmaradvány felett a korábbiakhoz képest fokozottan rendelkeznek; finanszírozásuk jellemzően teljesítésarányos; az intézményvezetés (szakmai, gazdasági) többféle szervezési formát ölthet, de mindenképpen fokozott felelősséggel. A törvény az irányokat egyértelműen kijelöli, de a részletszabályok megalkotása - éppen a sokszínűségre figyelemmel - további törvényi és rendeleti szintre marad. A szabályozástól mindenekelőtt az várható, hogy e szervek a mainál is rugalmasabb keretek adta lehetőséget az alaptevékenységük lehető legszínvonalasabb ellátásának szolgálatába állítják. A törvény továbbá - elsősorban a közintézeti, vállalkozó közintézeti körben - igyekszik az állam „megrendelői” funkcióját erősíteni. E körben kevésbé érvényesülnek az állam szigorúbb irányítási, operatív beavatkozási funkciói, a szerződés szerinti teljesítést elváró „partneri pozíció” felé történik elmozdulás azzal együtt, hogy rugalmasabb gazdálkodási szabályozás a hangsúlyosabbá váló teljesítményelvvel, a vezetői felelősség növelésével társul. Lényeges újdonság a költségvetési szerv-forma differenciált felfogása aszerint, hogy az adott költségvetési szervnek a szakmai alaptevékenysége ellátása mellett milyen funkciókkal indokolt rendelkeznie. E szabályok a jelenleg meglehetősen vegyesen alkalmazott, s általános tapasztalatként rosszul értelmezett „önállóan”, illetve „részben önállóan”, valamint „teljes jogkörűként”, illetve „részjogkörűként” való működésre vonatkozó előírásokat hivatottak - más tartalommal - felváltani. A költségvetési szervek egy részénél indokolt a szaktevékenységet támogató, kiszolgáló szellemi (informatika, humán erőforrás gazdálkodás stb.) és fizikai (üzemeltetés, nyomda, garázs stb.) funkciók, valamint gazdasági (pénzügyi, számviteli, munkaügyi) szervezeti egység önálló fenntartása is („önállóan működő és gazdálkodó” szervek egyik csoportja). Az önállóan működő és gazdálkodó szervek másik csoportjánál azonban a kis üzemméret, illetve centralizálható gazdasági funkciók miatt nincs szükség saját gazdasági szervezeti egységre (e kört és a szabályozási eltéréseket kormányrendelet határolja majd le). A szerveknek egy jogilag újonnan létrehozott (azonban de facto létező és bővítendő) kategóriájában a támogató, kiszolgáló funkciók saját kapacitással való ellátása is indokolatlan, lényegében elegendő a szaktevékenység szellemi bázisa („önállóan működő” költségvetési szerv). Mindez a létszámnak és a fizikai kapacitásnak üzemméret, szakszerű vezetői és ezen keresztül hatékonyság szempontjából való optimalizálását segíti elő. A valósan gazdálkodási feladatokat ellátó intézményeknél (elsősorban közintézeteknél és vállalkozó közintézeteknél) szervezeten belül a személyi adottságoktól függően - és más szabályozás ilyen rendelkezése esetén - megvalósulnak (menedzser-vezető) vagy szétválnak a szakmai és gazdasági vezetői funkciók, megjelennek a gazdasági felügyelő testületek, míg másutt (önállóan működő szervek) ez a szétválás szervezetek közötti munkamegosztással oldódik meg. Az „önállóan működő” kategória létrehozása biztosítja továbbá, hogy - a jogi személyiségű szervezeti egység egyfajta inverzeként - amennyiben az egyéb szempontok önálló költségvetési szervi státuszt indokolnak, akkor ez lehetővé válhasson a szakmain kívüli funkciókra önálló kapacitás kiépítésének jogszabályi tiltásával párhuzamosan.


38


13-17. szakasz

A törvény új alapokra helyezi az állam (illetve önkormányzat, köztestület) és költségvetési szervei között fennálló viszonyt. Ezen új alapok létjogosultságát a piacgazdasági viszonyokhoz való alkalmazkodás, s az adófizetőknek a közpénzből működő szervezetekkel szembeni indokolt elvárásainak való megfelelés szándéka teremti meg. Jelenleg a költségvetési szerv a költségvetési lehetőségeihez igazodóan a jogszabályokból adódó kötelezettségek szabályszerű teljesítésével gyakorlatilag eleget tesz a vele szemben támasztott követelményeknek. Az irányítást/felügyeletet ellátó szervnek nincsen intézményesített gyakorlata arra, hogy évről-évre számba vegye és megfogalmazza a szerv működésével és teljesítményével (szakmai és gazdálkodási vonatkozásban egyaránt) kapcsolatos elvárásait. A költségvetési keret és a jogszabályok biztosította mozgástér ugyanis nagy: a tényleges működési, feladatellátási módra, a számszerűsíthető teljesítményre, az inputok és outputok optimális, a forrásokkal összehangolt alakulására nézve a költségvetési szervek ma sok esetben nem kapnak - akár számon is kérhető - instrukciót, illetve nem adnak értékelhető, kezelhető információt. A lehetőség erre ma is adott, ám tapasztalat, hogy határozott kötelezettség hiányában e lehetőséggel az irányítást/felügyeletet ellátó szervek jellemzően nem élnek. Az elemi költségvetés, s a hozzá kapcsolódó dokumentumok - kötelezően előírt tartalom és gyakorlat híján - nem tekinthetőek olyannak, amelyek az adófizetők éves (érdemi) elvárásait tartalmaznák a költségvetési szervekkel szemben, garantálnák a végrehajthatóságot és számon kérhetőséget, mert pusztán fiskális funkciót töltenek be, elfedik, mellőzik a reálfolyamatok kezelését. Az ilyen tartalommal is bíró, sőt, a hangsúlyt erre helyező költségvetési egyeztetések egy évtized alatt csaknem elhaltak. E hiányosságot pótolva bevezetésre kerül a költségvetési szervek valamennyi típusára vonatkozóan a megvalósítási terv, valamint - a közintézetek, a vállalkozó közintézetek és a közüzemek esetében - a teljesítményterv. Előbbit a szerv elsősorban saját maga számára készíti, s a feladat-megvalósítás mikéntjét hivatott írásba foglalni. E dokumentum - teljesítményterv hiánya esetén - a közhatalmi költségvetési szerveknél és a közintézményeknél az éves működés számon kérhető alapjait fekteti le, dokumentálja a költségvetés végrehajtásának tervezett módját, annak realitását, megvalósíthatóságát bizonyítva. Utóbbi esetben a megvalósítás (intézményi felelősséget jelentő) mikéntje mellett az irányító szerv és a költségvetési szerv közötti egyeztetés és megállapítás tárgya kell, hogy legyen a költségvetési szervtől elvárt teljesítmény (amely itt kimenetet /output/ és társadalmi eredményt, hatást /outcome/ egyaránt jelenthet), s e dokumentumot az irányító szervnek is jóvá kell hagynia. E szerveknél a jogszabályokból adódó feladatok ellátási módja és volumene széles spektrumon mozoghat, így meg kell határozni a számszerűsített elvárást. Ugyanakkor sajátos megoldásként csak ún. feladat ellátási megállapodást kell kötni, ha nem az irányító szerv a finanszírozó. A fenti dokumentumokban foglaltaktól eltérő működés teljesítmény-indokolási kötelezettséget keletkeztet, s amennyiben az felróható a szervezet vezetőjének, akkor jogalapot szolgáltat a megfelelő negatív jogkövetkezmények alkalmazására. A vezetői felelősség ennél is tágabb megfogalmazása különösen fontos, hiszen az intézményi közszolgáltatások jóval kevésbé tehetők ki piaci kockázatoknak, s az alapkövetelménynek nem megfelelő működést nem jelzik feltétlenül piaci mechanizmusok. A törvény fontos célja, hogy az irányító/felügyeleti szerv, ezen belül is a minisztérium feladatának és felelősségének rögzítésével, „kikényszerítésével” e szervek valóban váljanak - szabályozási és végrehajtási oldalról egyaránt - a közfeladat-ellátás, szükség esetén ehhez szervezet-működtetés tényleges irányítóivá, megrendelőként a hatékony közpénz-felhasználást generáló tényezővé. A költségvetési szervként való működés rugalmasságát segíti elő az a rendelkezés, amely - az alapítványra és az egyesületre vonatkozó szabályozás után, s kibővítve az eddigi egyedi törvényalkotási lehetőséget - a szervezetrendszerként működő, vagy egyébként összevonással kialakult költségvetési szerveknél, végül a jogi személyiség jogszabályban történt előírására, de kis „üzemméretre” figyelemmel lehetővé teszi a különböző belső szervezeti egységek származtatott jogi személyiségét, anélkül, hogy sértené a költségvetési szerv szervezeti egységességét.


39


13-17. szakasz

Az új konstrukciótól az várható, hogy gátat szab a viszonylagos szakmai önállósággal, esetlegesen saját költségvetési kerettel működő szervezeti egységek olyan önállósodási, adminisztratív különállási törekvéseinek, amely egyébként nem indokolt. A jogi személyiségű szervezeti egység - megfelelő eljárás után -saját részelőirányzattal rendelkezhet, kötelezettséget vállalhat (az anyaszerv, illetve az irányító szerv mögöttes kezességével), szerződést köthet. A törvény pótolni igyekszik az Áht. egyik fontos hiányosságát, amikor kísérletet tesz a gazdaságosság, hatékonyság és eredményesség fogalmának törvényi szintű megfogalmazásra. Ennek célja azonban túlmutat az önmagában is értéket képviselő fogalmi tisztázottságon: a meghatározások a költségvetési szervek működésének és gazdálkodásának immáron törvényi alapon számon kérhető követelményeként jelennek meg. A meghatározás származékos haszna továbbá, hogy tartalommal töltődnek meg a jogszabályokban, határozatokban, stratégiákban és egyéb döntésekben és döntéselőkészítésekben számolatlanul megjelenő, jellemzően csak a „minden szempontból optimális” működés utáni vágyat kifejező, de konkrét követelményekre nem bontható, s így számon sem kérhető kritériumok. A törvény külön blokkját képező, a költségvetési szervek gazdálkodó szervezeteire vonatkozó szabályozás célja egyrészt a (piaci viszonyok meglétét adott esetben kifejező) források és e szervezettípus közötti összhangot megteremtő, másrészt a közfeladat rendeltetésszerű ellátását, biztonságát támogató előírások megfogalmazása. A legfontosabb, sajátos előírások ebben a körben: a létrehozásra felsőbb engedélyezés, ehhez indoklási kötelezettség (megadott követelményekkel), korlátozott felelősség, menedzser-vezetés, illetve közpénz felhasználásnál megalapozott költség, támogatás meghatározás, versenypiaci ellenőrzés és ellátási kötelezettség. A közfeladat átadása költségvetési szervtől gazdálkodó szervezetnek, illetve gazdálkodó szervezettől költségvetési szervnek akként valósítható meg, hogy az elődszervezet megszüntetése az utódszervezet létrehozásával összehangoltan történik, és a közfeladat ellátásának folyamatossága biztosított; a (kijelölt vagy az új) utódszervezet a megszűnés napját követő nappal megkezdheti (folytathatja) a feladatellátást. Az átalakításhoz feltétel az irányító szerv előzetes engedélye, illetve, hogy a tartozásállomány, a foglalkoztatottak és az átszálló vagyoni jogok és kötelezettségek kérdése rendezve legyen. A részletes előírásokat szaktörvények fogalmazzák meg. A törvény - szintén hiánypótló jelleggel - előírja mindazon vizsgálatok elvégzését, szabályzatok, határozatok és jogszabályok megalkotását, amelyek a megfelelő szinten és - az egységesség miatt jellemzően Országgyűlés vagy a Kormány által meghatározott - tartalommal biztosítják, hogy a közfeladat ellátása mint naturális folyamat és mint forrásfelhasználó tevékenység jól szabályozottan, nyomon követhetően, a beavatkozási lehetőségek tudatosításával, a tevékenységhez kapcsolódó költségek és bevételek meghatározásának lehetőségével, ezzel a pontos tervezést és finanszírozást elősegítve folyjék. A néhol talán öncélúnak, s a bürokrácia gerjesztésének tűnő szabályok valójában olyan ismeretek lefektetését, olyan mechanizmusok láthatóvá tételét, az átláthatóság, számon kérhetőség feltételei explicit megjelenítését és ezzel tudatosítását követelik meg, amelyek nélkül az elvárható színvonalú és a szükséges és teljesíthető forrásigényt meghatározni képes működés a közpénzből, közvagyonból működő közszférában nem is képzelhető el. Sok helyen ilyen rendszerszerűség, dokumentumok, számítások, szabályzatok előállítása eddig is a mindennapi működés része és elengedhetetlen feltétele volt, de mára megérett rá a helyzet, hogy ez általános és (valamiféle önállóságra hivatkozva sem megkerülhető) törvényi kötelezettséggé váljék. Az ezekhez hasonló dokumentumok és kalkulációk léte és létjogosultsága a magánszférában megkérdőjelezhetetlenül természetes. Csakhogy amíg a magánszférában minderre a piaci törvényszerűségek és mechanizmusok adnak garanciát, addig a rendszerint ezek híján működő közszférában átfogó és számos ponton speciális, adminisztratív eszközöket kezelő jogszabályi előírásra van szükség. A közpénz felhasználására vonatkozó követelmény ugyanis egyebek mellett ebben sem különbözhet a magánpénz felhasználásától. A törvényben több esetben történik utalás külön törvény, vagy jogszabály rendelkezésére. Ez nem a szabályozás bizonytalanságát jelzi, hanem annak megjelenített következménye, hogy a szabályozandó Soroksár – Homo Regius

40


13-17. szakasz

terület: a közfeladat-ellátási rendszer, annak kettős, szakmai és gazdasági célrendszere, az ágazati irányítás heterogén. Így az egységes (erőltetetten homogén) szabályozás a „jogi szépség” ellenére kivitelezhetetlen, eredménye semmitmondó, parttalan, további jogalkotásra késztető „gumiszabályok” előírása lenne. A külön törvényekre (általában a szakmai-ágazati törvényekre) való utalás nem pusztán „engedély” az eltérő szabályozásra. Ellenkezőleg: felhívja a figyelmet arra, hogy megjelölt témák sorában a szaktörvényeknek kell megadniuk a szabályozást az általános előírásoknak az ágazati specialitásokat érvényesítő továbbvitelével (pl. a közfeladat meghatározásakor, a jogállás egyes kérdéseiben, a költségvetési szervtípusok, a szervek vezetői vonatkozásában). Ez ma még jórészt hiányzik. Tudatosodnia kell azonban annak, hogy a közszféra működése és finanszírozása érdemben múlik a szaktörvények és alsóbb szintű szakjogszabályok finanszírozhatósági és hatékonysági követelményeknek való megfelelésén. Összegezve: a törvény célja a költségvetési szféra, az államháztartási rendszer megszilárdítása és stabilizálása, a közpénzek felhasználásában az átláthatóság, tudatosság, rendszerszerűség, és ezzel is a takarékosság biztosítása, a közszolgáltatások nyújtásának hatékonyabbá tétele, az eddigi negatív tendenciák kiküszöbölése, megelőzése, mindezzel az államháztartási rendszer korszerűsítésének sajátos eszközökkel való segítése. A törvény új, kidolgozott feltételekkel rendelkező szervezeti formákat kíván nyújtani a költségvetés hatékony felhasználásához, az ágazati korszerűsítések kibontakozásához. A jelenleginél egyértelműbb fogalomhasználat szintén hozzájárul a költségvetési szféra stabilizációjához, finanszírozhatóságához. A törvényben foglaltak természetszerűen nem jelenthetnek visszaható hatályú szabályozást. A törvény két lépcsőben (jogállási és gazdálkodási rész) kerülne alkalmazásra, a költségvetési szervi formák részletesebb működési, gazdálkodási szabályainak ágazati előírásaival, támaszkodva a megindult vizsgálatokra és intézkedési programokra, intézkedésekre az állami feladatok körét és intézményrendszerét illetően.


41


13-17. szakasz

2. számú függelék

SZABÁLYZAT

Budapest Főváros XXIII. kerület Soroksár Önkormányzata Polgármesteri Hivatalának, Mint önállóan gazdálkodó költségvetési szerv, és a részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervek közötti munkamegosztásról és felelősségvállalásról

- Kivonat -


42


13-17. szakasz

EGYÜTTMŰKÖDÉSI MEGÁLLAPODÁS amely létrejött a Budapest Főváros XXIII. kerület Soroksár Önkormányzat Polgármesteri Hivatal, mint önállóan gazdálkodó intézmény (továbbiakban önállóan gazdálkodó), valamint a megállapodás 1.számú mellékletében felsorolt részben önállóan gazdálkodó önkormányzati intézmények (továbbiakban részben önállóan gazdálkodók) között az államháztartásról szóló és többször módosított 1992. évi XXXVIII. számú törvény végrehajtására kiadott 217/1998. (XII.30.) Korm. rendelet és az önkormányzat intézményi együttműködésre vonatkozó határozata alapján a következők szerint: I. Az együttműködés általános szempontjai 1. Az önállóan és részben önállóan gazdálkodó intézmények együttműködésének célja az, hogy a hatékony, szakszerű és ésszerűen takarékos intézményi gazdálkodás szervezeti feltételeit teremtse meg. 2. Az együttműködés nem csorbíthatja a részben önállóan gazdálkodók gazdálkodási, szakmai döntésjogi rendszerét, önálló jogi személyiségét és felelősségét. 3. Mindazokat a gazdálkodási feladatokat, amelyeknek szervezeti és személyi feltételei a részben önállóan gazdálkodóknál nincsenek meg, illetve amit e megállapodás a hatáskörébe utal, köteles az önállóan gazdálkodó ellátni. 4. Az önállóan gazdálkodó gazdasági szervezete útján biztosítja a szabályszerű törvényes és ésszerű gazdálkodás feltételeit. 5. A 4. pontban foglaltakat az önállóan gazdálkodó elsősorban érvényesítési, ellenjegyzési jogkörének gyakorlásán keresztül és más a gazdasági folyamatokba beépített ellenőrzési feladatainak ellátása során biztosítja. 6. A kötelezettségvállalási és szakmai teljesítésigazolási jogkört az intézményvezetők az erre hatályos szabályzat szerint gyakorolják. 7. Az önállóan gazdálkodó köteles a kiemelt előirányzatokról intézményenkénti előirányzatnyilvántartást naprakészen vezetni és erről információt szolgáltat a részben önállóan gazdálkodó intézményvezetők számára. 8. A kötelezettség-vállalás nyilvántartás az önállóan gazdálkodónál történik. A nyilvántartás naprakészen mutatja a folyamatban lévő kötelezettség-vállalásokat, illetve ezek hó végi állományát, amit az önállóan gazdálkodó a részben önállóan gazdálkodókkal a havi zárást követően minden hónapban egyeztet. 9. A számviteli (főkönyvi) könyvelést az önállóan gazdálkodó vezeti, és gondoskodik arról, hogy a számvitelben kellően elkülönüljenek az intézmények gazdasági eseményei egymástól. 10. A készletekre, a személyi juttatásokra vonatkozó (létszám-, bér-, stb.) adatokat az önállóan gazdálkodó által meghatározott formában a részben önállóan gazdálkodók vezetik, és arról havi adatszolgáltatást teljesítenek az önállóan gazdálkodó számára 11. A részben önállóan gazdálkodók az erre hatályos szabályzat alapján éves leltárt készítenek, és javaslatot tesznek selejtezésre. 12. A leltárértékelés az önállóan gazdálkodó feladata, amely a nyilvántartások, és tényleges készletek közötti eltérésekről kimutatást készít a részben önállóan gazdálkodók számára.


43


13-17. szakasz

13. A részben önállóan gazdálkodók által teljesített adatszolgáltatások valódiságáért saját nyilvántartási rendszerénél a részben önállóan gazdálkodó intézmény vezetője a felelős, míg az egyéb pénzügyi információ-szolgáltatások tekintetében az önállóan gazdálkodó. 14. Az önállóan gazdálkodó gondoskodik arról, hogy a gazdálkodással kapcsolatos állami, önkormányzati szabályozásokat megismerjék és segíti azok gyakorlati végrehajtását. 15. A gazdasági eseményekhez kapcsolódó, azok során keletkezett bizonylatokat a részben önállóan gazdálkodók, és az önállóan gazdálkodó között úgynevezett számla átadás-átvételi könyvvel kell kézbesíteni, amelyből megállapítható, hogy a keletkezett iratot (bizonylatot) melyik intézmény mikor és kinek adata át ügyintézés végett. 16. A részben önállóan gazdálkodók 1998. április 01-től önálló bankszámlával rendelkeznek. 17. Az önállóan gazdálkodó a bankszámla mellett vezetett analitikus nyilvántartásban intézményenként és naprakészen vezeti a számlaforgalmat. 18. A kisebb kifizetések teljesítésére a részben önállóan gazdálkodó intézmények készpénzellátmányt kapnak, amelyet a készpénzkezelési szabályzat alapján és az ott szabályozott bizonylatok biztosításával használhatnak fel. Az általuk beszedett bevételeket kötelesek 24 órán belül a folyószámlájukra befizetni.

II. Az együttműködés területei, feladatai a gazdálkodás során 1. Az éves költségvetés tervezése Az önállóan gazdálkodó, és felhatalmazás alapján az Oktatási, Kulturális és Sport Osztály -

-

-

a részben önállóan gazdálkodókkal együttműködve figyelemmel kíséri az éves költségvetés teljesítését és számításokat végez a következő évi intézményi előirányzatokra, előkészíti a tárgyalást a jegyző és a részben önállóan gazdálkodó intézményvezető között a költségvetési egyeztető tárgyalásra, a hatáskörében lévő információkat ehhez rendelkezésre bocsátja, a tárgyalásokról írásos dokumentum készül, segíti a részben önállóan gazdálkodó intézmények vezetői által felvázolt szakmai feladatok pénzügyi igényeinek megállapítását, illetve a feltétel rendszerének a meghatározását, meghatározza a szakmai követelményeknek, jogszabályi előírásoknak megfelelő tervezési feladatokat (a szintrehozás és szerkezeti változás rögzítését), az intézményvezetők, a gazdasági vezetők számára tervezési köriratot bocsát ki és éves költségvetési tervezési értekezletet tart, melyen közli a tervezéshez szükséges információkat (jogszabályok, szakmai, gazdasági mutatók, mérőszámok, feldolgozási táblázatok), a részben önállóan gazdálkodó intézmények költségvetéseit ellenőrzi, elvégzi a szükséges egyeztetést, az adatokat összesíti és táblázatba foglalja, felkészíti az önkormányzat bizottságának ülésére a részben önállóan gazdálkodó intézmények vezetőit és számukra további pénzügyi információkat ad az érdemi tárgyalások végett, a koncepció képviselő-testületi megtárgyalása után a határozat szellemében segíti a konkrét költségvetési előirányzatok kialakítását, az önkormányzat költségvetési rendelet-tervezetének összeállításához az intézményvezetőkkel együttműködve információkat szolgáltat, a költségvetési rendelet elfogadása után értesíti a részben önállóan gazdálkodókat, hogy számukra milyen előirányzatokkal történt az intézményi költségvetés jóváhagyása. a költségvetési rendelet megalkotása után intézményenként felfekteti az előirányzat nyilvántartásokat és egyezteti a részben önállóan gazdálkodókkal, megszervezi az analitikus nyilvántartások részben önállóan gazdálkodóknál történő megnyitását és azok folyamatos vezetését.


44


13-17. szakasz

A részben önállóan gazdálkodók -

szakmai vezetői megfogalmazzák a következő évre vonatkozó szakmai célkitűzéseiket és azokat megpróbálják beilleszteni a pénzügyi lehetőségek közé, az irányszámok ismeretében a részben önállóan gazdálkodó intézmények vezetői elkészítik saját intézményi költségvetés-tervezetüket, a költségvetési rendelet elfogadása után összeállítják a részletes elemi költségvetést.

2. Az éves költségvetési előirányzatok megváltoztatása A részben önállóan gazdálkodó intézmények az előirányzat-gazdálkodás, módosítás szempontjából részjogkörrel rendelkeznek. A személyi juttatások, az 54-es számlacsoport, valamint az 55-56-os számlacsoport ún. „szabad” előirányzatai esetében a részben önállóan gazdálkodó intézmény vezetője gyakorolja az előirányzatok megváltoztatásának jogát. A hatályos költségvetési rendeletben meghatározott ún. „kötött” előirányzatok vonatkozásában a Képviselő-testület gyakorolja az előirányzatok megváltoztatásának jogát. A részben önállóan gazdálkodó - előirányzat-felhasználás esetén megjelöli egyúttal azt a kiadás-nemet, amely biztosítja az ugyancsak megjelölt előirányzat túllépés fedezetét, - saját hatáskörben végrehajtott előirányzat növelés esetében a megemelt kiadás-nemet közli az önállóan gazdálkodóval és egyúttal megjelöli az emelés fedezetét is ( bevételi többlet teljesítése, vagy bevétel előírása ), - a kiemelt előirányzatoknál a fedezet mellett a jogcímet is megjelöli (jogszabályi, önkormányzati rendeletre, határozatra való hivatkozás). Az önkormányzat által elrendelt előirányzat-módosítás végrehajtásáért az önállóan gazdálkodó költségvetési szerv gazdasági vezetője felelős. Az előirányzat-módosításról az önállóan gazdálkodó tájékoztatja a jegyzőt mindazokban az esetekben, amikor a képviselő-testület által jóváhagyott előirányzatokat érinti a módosítás. 3. Operatív gazdálkodás Gazdálkodásuk során a mindenkor hatályos költségvetési rendelet végrehajtási szabályai alapján kötelesek eljárni. A részben önállóan gazdálkodó intézmények vezetői a szakmai feladatok ellátása mellett – az alapító okiratban foglaltak szerint is – felelősek a hatékony, szabályszerű, eredményes gazdálkodás biztosításáért. A pénzeszközök felhasználására csak a szakmai feladatok ellátásával összhangban jogosultak, vagyis feladatelmaradás esetén az így felszabadult pénzeszközöket nem használhatják fel. A részben önállóan gazdálkodó intézmények vezetőinek szakmai elképzeléseiket és pénzügyi lehetőségeiket össze kell hangolniuk. Szakmai feladatot sem vállalhatnak úgy, hogy annak a pénzügyi feltételrendszere nem biztosított, mivel a költségvetési rendelet megalkotásával a képviselő-testület meghatározta, hogy mely feladatokra biztosít költségvetési fedezetet. A költségvetési előirányzatokon belül történő gazdálkodás törvényességi garanciája, hogy az önállóan gazdálkodó, mint gazdasági szervezet, illetve annak vezetője - folyamatosan figyelemmel kíséri az előirányzatok teljesítésének alakulását, intézményi és kiemelt előirányzatonkénti bontásban, Soroksár – Homo Regius

45


13-17. szakasz

- a részben önállóan gazdálkodó költségvetési intézmények esetében ellenjegyzésre jogosult, - a részben önállóan gazdálkodók tekintetében önálló irányítási, ellenőrzési, utasítási joggal bír, - meghatározza a szintetikus, analitikus nyilvántartások vezetésének rendjét, a munkaerőbérgazdálkodás gyakorlati végrehajtását, az információs rendszer működését. 3.1. Finanszírozás Soroksár Önkormányzata 1997-től beindította a kincstári típusú finanszírozási rendszert, mely szerint az állami hozzájárulás és más támogatások havi ütemezés szerint nettó módon jutnak el az önállóan gazdálkodóhoz. A normatív állami hozzájárulások, feladatmutatók igényléséhez szükséges számadatok összeállítása a részben önállóan gazdálkodók feladata. A hatályos költségvetési rendeletben foglaltak alapján a finanszírozáshoz a részben önállóan gazdálkodók heti bontásban havi finanszírozási tervet készítenek, a szerződések és az ütemezhető bevételek, kiadások figyelembevételével, mely alapján az önállóan gazdálkodó gondoskodik az átutalások teljesítéséről. A részben önállóan gazdálkodók az önkormányzati támogatást – intézményfinanszírozást – a tényleges kiadásaik mértékéig vehetik igénybe, szabad pénzeszközökkel átmenetileg sem rendelkeznek. 3.2. A kiadások teljesítése, bevételek beszedése A részben önállóan gazdálkodó intézményekben a bevételek beszedése, a kiadások teljesítése készpénzben vagy banki átutalással történhet. a, Készpénzforgalom, a készpénzkezelés rendje A készpénzkezelés rendjét az önkormányzati házipénztári szabályzat tartalmazza (bizonylati rend, tartható készpénzállomány), amely teljes részletezettséggel szabályozza a pénzkezelést és a házipénztárak működését. A részben önállóan gazdálkodó intézmény kiadásaira szolgáló készpénz-ellátás az önállóan gazdálkodó házipénztárán keresztül történik, a készpénzfizetések teljesítésére készpénzellátmánnyal rendelkeznek. A bevételt képező étkezési térítési díjak beszedése a részben önállóan gazdálkodó intézmény belső rendelkezése szerint bonyolódik. A készpénzben beszedett bevételek kiadások teljesítésére nem fordíthatók azt a részben önállóan gazdálkodók 24 órán belül kötelesek a folyószámlájukra befizetni. Elszámolásra igényelt pénzeszköz felvételekor a részben önállóan gazdálkodó vezetője igényét írásban a felhasználás előtt 3 nappal korábban jelzi az önállóan gazdálkodó felé. A felvett összeggel 5 munkanapon belül a részben önállóan gazdálkodó köteles elszámolni. December hónapban az elszámolást olyan időpontban kell lebonyolítani, hogy az önállóan gazdálkodó az elszámolásból keletkezett különbözetet az utolsó banki napot megelőzően vissza tudja fizetni a bankszámlára. Az önállóan gazdálkodó a részben önállóan gazdálkodók készpénzforgalmának lebonyolításáról intézményenként önálló nyilvántartásokat köteles vezetni (a SALDO rendszerben). A részben önállóan gazdálkodók -

a készpénzforgalomról az ellátmány feltöltésekor számlákkal elszámolnak az önállóan gazdálkodó felé,


46


-

-

13-17. szakasz

a számlákat leigazolják és záradékolják (mennyiségi nyilvántartásba vétel megtörténte, vásárlás szükségességének igazolása, megnevezés pontosítása, gyári szám feltüntetése, az intézményvezető szakmai teljesítésigazolása), vezetői felelősek a készpénzkifizetések szabályszerűségéért, a befogadott számlák jogszabályszerűségéért és gondoskodnak egyúttal a pénz biztonságos tárolásáról.

b, Bankforgalom A folyószámlaforgalmat az önállóan gazdálkodó költségvetési szerv bonyolítja az OTP Bank Rt. és a Polgármesteri Hivatal között kiépített ügyfélterminálon. Az önállóan gazdálkodó felhatalmazása alapján az OTP Bank Rt. az intézményi számlákon a nap végén jelentkező egyenleget az önállón gazdálkodó költségvetési elszámolási számlájára vezeti át. A szükséges fedezet megállapítása a tárgynapon indított megbízások és készpénzfelvételek miatti terhelések, valamint a saját bevételek figyelembevételével történik.

3.3. Kötelezettségvállalás, utalványozás, ellenjegyzés, érvényesítés a, A kötelezettségvállalás (a kiadási előirányzatok felhasználásának és a bevételek beszedésének kezdeményezése). Az önállóan gazdálkodó költségvetési szerv és a részben önállóan gazdálkodók között a kötelezettségvállalás jogkörének megosztása az előirányzatok feletti gazdálkodási jogosultságokból következően az alábbiak szerint oszlik meg: Önállóan gazdálkodó költségvetési szerv kötelezettségvállalási jogköre a hatályos költségvetési rendeletben meghatározott ún. „kötött” előirányzatok esetében van. Részben önállóan gazdálkodó intézmény kötelezettségvállalási jogköre a személyi juttatások, az 54-es számlacsoport, valamint 55-56-os számlacsoport ún. „szabad” előirányzatai felett van. A kötelezettségvállalások rendje: - Az intézményvezetők az 50.000.-Ft egyedi értékhatárt meghaladó áruvásárlásra, vagy szolgáltatás nyújtására irányuló, az üzleti partner által visszaigazolt megrendeléseket ellenjegyzés végett megküldik az önállóan gazdálkodónak. Az azonnali készpénzes teljesítés esetében nem kell az üzleti partner visszaigazolása. A kísérő belső bizonylaton megjelölik azt a szakfeladatot, kiadás-nemet, amelynek terhére majd a kifizetést teljesíteni kell. - Amennyiben a kötelezettség-vállalásra az önállóan gazdálkodó szerint nincs fedezet, „nem teljesíthető fedezethiány miatt” megjegyzéssel visszaküldi a részben önállóan gazdálkodó intézmény vezetőjének. - Ha a kötelezettség-vállalásnak van fedezete, akkor ellenjegyzi és felvezeti saját kötelezettségvállalási nyilvántartásába. - Előirányzat nélkül kötelezettség nem vállalható. A kötelezettségvállalás megtételekor különös figyelmet kell fordítania a részben önállóan gazdálkodó intézmény vezetőjének arra, hogy a kötelezettségvállalásra vonatkozó okiratból, bizonylatból egyértelműen megállapítható legyen, hogy milyen áru, vagy szolgáltatás teljesítését rendeli meg, milyen minőségben, mennyiségben és milyen egységárra vonatkozóan. A kötelezettségvállaláskor a szállítóval a szállítás határidejét, helyét, módját, az áru vagy szolgáltatás ellenértékének kiegyenlítését is közölni kell.


47


13-17. szakasz

Személyi juttatás esetében mindenkor írásos kötelezettségvállalás kell. A személyi juttatási előirányzat terhére vállalt kötelezettségekre vonatkozóan a Munka Törvénykönyve, a közalkalmazottak jogállásáról szóló törvények és azok végrehajtási rendeletei szerint kell eljárni. A kötelezettségvállalás nyilvántartást mind a részben önállóan gazdálkodónál, mind pedig az önállóan gazdálkodónál vezetni kell. A kötelezettségvállalások nyilvántartását az erre hatályos szabályzatban rögzített tartalommal kell felvezetni. A folyamatba épített ellenőrzés szempontjából a kötelezettségvállalás nyilvántartásban szerepelnie kell, hogy mikor, milyen minőségben és milyen összegszerűségben teljesült a kötelezettségvállalás, mert ebből látható, hogy a teljesítés összhangban állt-e a vállalással. b, Utalványozás (utasítás a bevétel beszedésére, a kiadások elköltésére) Az erre hatályos szabályzat alapján utalványozásra a polgármester vagy az általa felhatalmazott személy jogosult. - Az utalványozás minden esetben írásban, utalványrendelet felhasználásával történik, melynek tartalmaznia kell az erre hatályos szabályzatban rögzített követelményeket. - A szakmai teljesítésigazolással ellátott számlát átadó-átvevő könyvvel kell az önállóan gazdálkodóhoz eljuttatni, amelyből ki kell tűnnie annak, hogy a számla a kifizetésig mikor, melyik szervezetnél volt. - A számlát a kötelezettség-vállalás nyilvántartásával történt összevetés után az önállóan gazdálkodó gazdasági vezetője ellenjegyzi, és egyúttal intézkedik a kifizetés iránt. - Az utalványozott, felszerelt számlát az önállóan gazdálkodó intézményenkénti csoportosításban, időrendi sorrendben tárolja. c, Ellenjegyzés rendje -

-

A kötelezettség-vállalás és utalványozás ellenjegyzésére az erre hatályos szabályzatban kijelölt személyek jogosultak. Az ellenjegyzési jogkör gyakorlója a kötelezettség-vállalás ellenjegyzése előtt meggyőződik arról, hogy a szükséges fedezet (amit megjelölt a részben önállóan gazdálkodó) rendelkezésre áll-e és nincs-e más akadálya a kötelezettség-vállalásnak. Az ellenjegyzési jogkör gyakorlója, amennyiben valamilyen szabálytalanságot tapasztal, megtagadja az ellenjegyzést és ennek tényét, valamint indokait írásban közli a részben önállóan gazdálkodó intézmény vezetőjével.

d, Érvényesítés Az utalványozás megtörténte előtt a gazdasági eseménnyel kapcsolatos okmányokat alaki és tartalmi szempontból az erre hatályos szabályzatban megbízott személy felülvizsgálja, hogy a rendelkezésére bocsátott bizonylatok kiállítása szabályszerű-e, abból megítélhető-e, hogy a szállított áru vagy az igénybevett szolgáltatás valóban összhangban volt-e a kötelezettségvállalással. 4. A személyi juttatásokkal és munkaerővel való gazdálkodás ( bérgazdálkodás ) -

-

A részben önállóan gazdálkodó intézmények vezetői önálló bérgazdálkodói jogkört gyakorolnak. Ennek keretében az álláscserékből keletkezett bérmegtakarítást, továbbá a távollétek miatti bérmaradványt az Oktatási Osztállyal történt egyeztetés után szabadon felhasználhatják. A részben önállóan gazdálkodók a költségvetési rendeletben jóváhagyott létszámkerettel önállóan gazdálkodnak.


48


-

-

-

13-17. szakasz

A havi előirányzatokhoz viszonyított teljesítésekről a rendszeres személyi juttatások esetében rovat-tételes bontású és a részben önállóan gazdálkodók szintjére összesített létszám és bérnyilvántartást vezetnek mind az önállóan gazdálkodó, mind a részben önállóan gazdálkodók. Az ellenjegyzési jogkör gyakorlása során az önállóan gazdálkodó biztosítja, hogy a munkaerő – bérgazdálkodás a jogszabályoknak, belső szabályzatoknak és az önkormányzat Képviselőtestülete döntésének megfelelően történjen. Az önállóan gazdálkodónál 2003. augusztus 01-től bevezetésre került az intézményi Munkaügyi Információs Rendszer, melynek működése a 2. számú melléklet szerinti intézkedés, munkamegosztás alapján történik.

5. Az egyéb nyilvántartások vezetésének rendje -

-

-

A készletek analitikus nyilvántartását – ide értve a munkahelyeken használatban lévő készleteket is – az erre hatályos szabályzatban meghatározott értékhatárok és nyilvántartási formák szerint a részben önállóan gazdálkodók vezetik. Ennek során a bevételezések, felhasználások és más csökkentések és növekedések alapbizonylatait kiállítják, és folyamatosan egyeztetnek a főkönyvi könyveléssel és a saját intézményük különböző munkahelyeivel. Az önállóan gazdálkodó intézmény gazdasági vezetőjének az iránymutatása alapján a részben önállóan gazdálkodók elvégzik az év végi leltárfelvételeket, közreműködnek a leltárak összesítésében és kiértékelésében. A részben önállóan gazdálkodók előkészítik és végrehajtják az esedékes selejtezéseket és gondoskodnak azok előírásszerű bizonylatolásáról. A nyilvántartási és selejtezési feladatok előkészítése és végrehajtása a leltározási és selejtezési szabályzat alapján történik.

Az önállóan gazdálkodó által vezetett analitikus nyilvántartások: -

üzemeltetési, fenntartási kiadások körébe tartozó eszközök, vevő és szállító számlák, ÁFA (elszámolás, bevallás, visszaigénylés, befizetés pénzügyi rendezése), intézményi vagyonnyilvántartás vezetése, értékcsökkenés elszámolása, intézmények leltározási és selejtezési kimutatásainak feldolgozása, egyes tételeinek helyszíni ellenőrzése, előirányzat nyilvántartás, kötelezettségvállalás nyilvántartás.

A részben önállóan gazdálkodó által vezetett analitikus nyilvántartások: - munkaügyi, személyi juttatások és járulékok, - dologi kiadásokkal kapcsolatosan az önállóan gazdálkodó által nem vezetett analitikák ( szakmai anyagok és kis értékű tárgyi eszközök beszerzése, szakmai eszközök, gépek, berendezések stb. karbantartása, kisjavítása, egyéb szakmai beszerzések), - önkormányzaton kívülről átvett és átadott működési és felhalmozási célú pénzeszközök, - támogatások alapjául szolgáló feladatmutatók. 6. A felújítási, beruházási tevékenységek tervezése, bonyolítása -

Az önkormányzati intézmények éves felújítási terv alapján gazdálkodnak.

-

Az intézményi felújítási tervek az önállóan gazdálkodó szintjén készülnek el, amely intézményenként és tárgyi eszköz-féleségenként tartalmazza a tervezett felújításokat.


49


-

13-17. szakasz

A felújítások és építési jellegű beruházások előkészítése, bonyolítása az önállóan gazdálkodó szervezeti egységének a feladatát képezi, ezekkel kapcsolatosan a részben önállóan gazdálkodóknak gazdálkodási feladatai nincsenek.

7. Karbantartás, energiagazdálkodás Az épületek napi hibaelhárítási feladatait a részben önállóan gazdálkodók saját hatáskörükben látják el. Az egyéb karbantartási munkákat az önállóan gazdálkodó felhatalmazásában a Közbeszerzési és Beruházási Csoport bonyolítja. A Közbeszerzési és Beruházási Csoport ellátja az intézmények energiagazdálkodási feladatait, ezen belül intézi az energetikai berendezések és hálózatok karbantartását, ellenőrzi az energiagazdálkodással kapcsolatos számlák helyességét, az intézmény képviseletében eljár a közüzemi szolgáltató vállalatoknál. 8. A pénzügyi információs rendszer biztosítja a pénzügyi folyamatok korrekt tervezésének, az előirányzatok kialakításának, megváltoztatásának, felhasználásának figyelemmel kísérését. Az önállóan gazdálkodó – figyelemmel az államháztartás és központi költségvetés információs igényeire – meghatározza az adatszolgáltatás rendjét: A részben önállóan gazdálkodók feladata az adatszolgáltatás - a támogatások igényléséhez (a létszámadatok biztosítása), - az intézmények elemi költségvetésének negyedéves, féléves, háromnegyedévi és éves teljesítéséről szóló beszámolók elkészítéséhez, - a pénzmaradvány kimutatásához, elszámolásához. A számlarend kialakításában az önállóan gazdálkodó és részben önállóan gazdálkodók együttműködnek. Az önállóan gazdálkodó az intézmény költségvetésének megfelelő részletezettségű beszámolót készít, amelyben megállapítható a költségvetés teljesítése, a pénzmaradvány összege. A részben önállóan gazdálkodók a számszaki beszámoló alapján a féléves és éves beszámolókhoz szöveges értékelést készítenek az önállóan gazdálkodó részletes iránymutatása alapján. Az önállóan gazdálkodó a részben önállóan gazdálkodók számára a havi zárást követően olyan részletes információkat szolgáltat, amelyek a gazdálkodás viteléhez nélkülözhetetlenek: az eredeti, módosított költségvetési előirányzatok összehasonlítva az időarányos teljesítéssel, a tárgyhót követő 12-éig. 9. Az ellenőrzés A pénzügyi ellenőrzési rendszert az államháztartási törvény, annak végrehajtási rendelete és a belső ellenőrzésről szóló kormányrendelet alapján az Önkormányzat működteti. Valamennyi intézmény vezetője köteles kialakítani és működtetni a saját FEUVE rendszerét. A

hatékonyságáért az intézményvezetője felelős


50

PIB tájékoztatás. A költségvetési gazdálkodás eredményességének javítása (Gazdálkodási projekt)

Recommend Documents