Právnická fakulta Masarykovy univerzity Katedra mezinárodního a evropského Obor Mezinárodní a evropské právo
Disertační práce
PŘEZKUM LEGISLATIVNÍCH AKTŮ EVROPSKÉ UNIE Mgr. Radek Fröhlich 2015/2016
PODĚKOVÁNÍ Na tomto místě bych rád poděkoval zejména prof. JUDr. Vladimíru Týčovi, CSc., za vedení v průběhu mého doktorského studia a za odborné rady a připomínky při psaní této práce. Rád bych rovněž poděkoval své rodině a přátelům za jejich neutichající podporu a trpělivost.
PROHLÁŠENÍ Prohlašuji, že jsem disertační práci na téma „Přezkum legislativních aktů Evropské unie“ zpracoval sám. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použil k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury.
-----------------------------------------
ABSTRAKT Práce se zabývá problematikou soudního přezkumu legislativních aktů Evropské unie. Upozorňuje na zvláštní povahu legislativních aktů a zkoumá specifika jejich soudního přezkumu. Cílem práce je posoudit, zda je Soudní dvůr v tomto smyslu schopen plnit roli unijního ústavního soudu. Práce za tím účelem analyzuje jak institucionální a procesní rámec přezkumu, tak i jeho reálné fungování. Identifikuje přitom základní nedostatky unijního systému přezkumu legislativních aktů a snaží se nalézt jejich možná řešení.
KLÍČOVÁ SLOVA Legislativní akt EU; Soudní dvůr Evropské unie; řízení o předběžné otázce; žaloba na neplatnost; námitka protiprávnosti; legislativní proces; Better regulation.
ABSTRACT The dissertation deals with the judicial review of legislative acts of the European Union. It highlights particular nature of legislative acts and explores specifics of their judicial review. The aim of the thesis is to assess whether the Court of Justice is in this sense able to fulfil the tasks of the Union's constitutional court. The text analyses both the institutional and procedural framework of the judicial review of legislative acts and also its real functioning. It identifies the main shortcomings of this system and tries to find their possible solutions.
KEY WORDS Legislative acts of the EU; Court of Justice of the European Union; preliminary ruling procedure; action for annulment; plea of illegality; legislative process; Better regulation.
SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK ESLP
Evropský soud pro lidská práva
ESUO
Evropské společenství uhlí a oceli
EU
Evropská unie
EÚLP
Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod
EURATOM
Evropské společenství pro atomovou energii
GG
Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (německá ústava)
Komise
Evropská komise
Listina
Listina základních práv Evropské unie
Rada
Rada Evropské unie
SD EU
Soudní dvůr Evropské unie
SESUO
Smlouva o založení Evropského společenství uhlí a oceli
SEU
Smlouva o Evropské unii
SES
Smlouva o založení Evropského společenství
SEHS
Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství
SFEU
Smlouva o fungování Evropské unie
Smlouvy
SFEU, SEU, popř. i Smlouva o založení EURATOMu (vžité souhrnné označení)
VwGO
Verwaltungsgerichtsordnung (německý soudní řád správní)
7
OBSAH 1
Úvod ............................................................................................................................................ 12
2
Vymezení zkoumané problematiky ......................................................................................... 13 2.1
Legislativní akt EU ............................................................................................................ 13
2.2
Vymezení cílů a hypotéz disertační práce ...................................................................... 17
2.3
Vymezení výzkumných otázek, struktura a metody práce .......................................... 18
3
Účel přezkumu ........................................................................................................................... 19
4
Procesní rámec přezkumu ........................................................................................................ 21 4.1
Důvody neplatnosti ........................................................................................................... 21
4.2
Referenční rámec přezkumu ............................................................................................ 22
4.2.1
Primární právo........................................................................................................... 22
4.2.2
Obecné zásady unijního práva ................................................................................ 22
4.2.3
Mezinárodní právo .................................................................................................... 23
4.3
Žaloba na neplatnost ........................................................................................................ 26
4.3.1
Žalobci ........................................................................................................................ 27
4.3.2
Lhůta ........................................................................................................................... 30
4.3.3
Účinky rozhodnutí .................................................................................................... 34
4.4
Námitka protiprávnosti .................................................................................................... 36
4.4.1
Podmínky přípustnosti ............................................................................................. 37
4.4.2
Osoby oprávněné vznést námitku protiprávnosti ................................................ 38
4.4.3
Účinky rozhodnutí .................................................................................................... 39
4.5
Řízení o předběžné otázce ............................................................................................... 43
4.5.1
Vztah Soudního dvora a vnitrostátních soudů ..................................................... 46
4.5.2
Přípustnost předběžné otázky ohledně platnosti aktu ......................................... 48
4.5.3
Účinky rozhodnutí .................................................................................................... 51
8
4.6 Shrnutí systému procesních prostředků s ohledem na právo na účinnou soudní ochranu ............................................................................................................................................ 53 4.6.1 5
Požadavky kladené na unijní legislativní proces .................................................................... 62 5.1
Současný právní rámec tvorby unijního práva .............................................................. 62
5.2
Povinnost uvést odůvodnění ........................................................................................... 64
5.2.1
Obsahové náležitosti odůvodnění .......................................................................... 66
5.2.2
Zhodnocení významu odůvodňovací povinnosti................................................. 68
5.3
Přehled vývoje úsilí o zlepšení tvorby unijního práva .................................................. 68
5.4
Charakteristika základních nástrojů Better regulation .................................................. 74
5.4.1
Konzultace zúčastněných stran ............................................................................... 74
5.4.2
Posouzení dopadů ..................................................................................................... 78
5.4.3
Ex post hodnocení .................................................................................................... 84
5.5
Zhodnocení současného systému Better regulation..................................................... 86
5.6
Využitelnost nástrojů Better regulation v soudním přezkumu ................................... 90
5.6.1
Právní povaha interinstitucionálních dohod ......................................................... 91
5.6.2
Právní povaha sdělení a manuálů ............................................................................ 94
5.6.3
Rozbor přístupu SD EU k nástrojům Better regulation...................................... 97
5.7
6
Zhodnocení judikatury SD EU ............................................................................... 57
Míra soudního přezkumu procesu tvorby práva ......................................................... 106
5.7.1
Právo na dobrou legislativu ................................................................................... 111
5.7.2
Zhodnocení přístupu SD EU ................................................................................ 114
Soudní dvůr jako negativní zákonodárce ............................................................................. 118 6.1 Analýza judikatury Soudního dvora deklarující neplatnost či protiprávnost legislativních aktů z hlediska typu řízení ................................................................................... 120 6.1.1
Řízení o žalobě na neplatnost................................................................................ 121
6.1.2
Řízení o předběžné otázce ..................................................................................... 123
6.1.3
Námitka protiprávnosti .......................................................................................... 127 9
6.2
6.2.1
Právní základ............................................................................................................ 130
6.2.2
Konzultace ............................................................................................................... 135
6.2.3
Základní svobody .................................................................................................... 137
6.2.4
Subsidiarita ............................................................................................................... 140
6.2.5
Proporcionalita ........................................................................................................ 143
6.2.6
Základní práva ......................................................................................................... 147
6.2.7
Zásada rovnosti ....................................................................................................... 153
6.2.8
Nedostatečné odůvodnění ..................................................................................... 157
6.3 7
Analýza základních hledisek přezkumu legislativních aktů ....................................... 129
Shrnutí ............................................................................................................................... 160
Závěr.......................................................................................................................................... 166 7.1
Úvahy de lege ferenda .......................................................................................................... 168
8
Resumé ...................................................................................................................................... 170
9
Seznam použitých zdrojů ....................................................................................................... 173 9.1
Knižní prameny ............................................................................................................... 173
9.2
Odborné články ............................................................................................................... 175
9.3
Soudní judikatura............................................................................................................. 182
9.3.1
Judikatura SD EU ................................................................................................... 182
9.3.2
Stanoviska generálních advokátů SD EU ............................................................ 208
9.3.3
Judikatura vnitrostátních soudů ............................................................................ 211
9.3.4
Judikatura ESLP ...................................................................................................... 213
9.3.5
Právní předpisy ............................................................................................................ 214
9.3.6
Primární právo EU ................................................................................................. 214
9.3.7
Sekundární právo EU ............................................................................................. 215
9.3.8
Vnitrostátní předpisy .............................................................................................. 224
9.4
Jiné akty unijních orgánů a související dokumenty ..................................................... 225
10
9.5 10
Ostatní elektronické zdroje ............................................................................................ 229 Přílohy ................................................................................................................................... 231
10.1
Příloha 1 Řízení o žalobě na neplatnost ....................................................................... 231
10.2
Příloha 2 Řízení o předběžné otázce ............................................................................ 233
10.3
Příloha 3 Řízení o námitce protiprávnosti ................................................................... 235
11
1
Úvod V současné společnosti vyznačující se hypertrofií práva, kdy zákonodárce zasahuje do
nejrozličnějších společenských vztahů a snaží se usměrňovat všemožné aspekty sociální reality, vzrůstá komplikovanost právního řádu. Situace je o to složitější v nadnárodním právním prostředí, jakým je současná Evropská unie. Legislativní akty evropské unie jsou vydávány nadnárodními orgány a následně implementovány a aplikovány na národní úrovni. Vzájemné prolínání práva mezinárodního, vnitrostátního i nadnárodního narušuje ideu právního řádu v jeho tradičním hierarchickém uspořádání. Dle názoru docenta Zdeňka Kühna způsobuje rostoucí komplexita společnosti a právního systému, že se stoupajícím kvantem zákonů i podzákonných předpisů stoupá v právu počet normativních rozporů a axiologické inkonsistence. Právo se proto stává čím dál více komplexnějším a dynamičtějším systémem, který již nelze popsat starým pozitivistickým instrumentáriem a paradigmatem (například klasickým pojetím formálního pramene práva a závaznosti).1 Cílem této práce je na pozadí těchto jevů podrobit rozboru problematiku přezkumu legislativních aktů EU. Vzhledem ke zvolenému tématu bude jedním z hlavních pramenů judikatura Soudního dvora, a to jak v případě žaloby na neplatnost, tak v řízení o předběžné otázce a rovněž v řízeních, v nichž byla uplatněna námitka protiprávnosti. Mou snahou je analyzovat vybraná rozhodnutí za účelem vyvození požadavků kladených na legislativní právní akty, které představují kritéria jejich přezkumu. Mimo formálních nároků kladených na unijní legislativu bude pozornost zaměřena na zjištění, jaký reálný význam sehrávají jednotlivé prameny unijního práva při přezkumu legislativních aktů. Do jaké míry a jakým způsobem se promítají pravidla tvorby legislativních aktů do jejich následného soudního přezkumu. Jaká hlediska Soudní dvůr při přezkumu legislativních aktů používá a zda je jejich užívání konzistentní či zda se naopak liší v rámci jednotlivých řízení nebo s ohledem na povahu přezkoumávaného aktu.
1
KÜHN, Zdeněk. Aplikace práva ve složitých případech: k úloze právních principů v judikatuře. Vyd. 1. Praha: Karolinum, 2002, s. 384. Obdobně MACCORMICK, Neil. Institutions of law: an essay in legal theory. 1st pub. Oxford: Oxford University Press, 2007, s. 5.
12
2
Vymezení zkoumané problematiky
2.1
Legislativní akt EU V názvu práce používám termín legislativní akty EU, čímž je naznačeno směřování
jejího obsahu. Tento pojem představuje v unijním právu terminus technicus, který je vymezen v čl. 289 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), a označuje tak právní akty přijaté řádným nebo zvláštním legislativním postupem. S tímto nepříliš širokým, řekněme procedurálním vymezením,2 se však pojí řada specifických podmínek, jež jsou kladeny jak na otázku tvorby těchto aktů, tak jejich výkladu, aplikace, ale i přezkumu a případného odstranění z právního řádu. Primární právo pojem legislativní či zákonodárný akt až do přijetí Lisabonské smlouvy neobsahovalo. Jak uvádí Jürgen Bast, tvůrci Smluv se úmyslně vyhýbali jakékoli zmínce o zákonodárné činnosti orgánů Unie.3 Ačkoliv si již na samém počátku evropské integrace Soudní dvůr byl vědom, že Evropská společenství přijímají opatření obdobná legislativním aktům,4 primární právo tento faktický stav výslovně uznalo až po více než šedesáti letech. Sama definice obsažená v čl. 289 SFEU toho o jejich povaze příliš neprozrazuje, a je ji proto třeba dále rozvíjet. Předně se jedná o právní akty normativní povahy přijaté Evropským parlamentem společně s Radou v rámci řádného legislativního postupu (spolurozhodování), či jedním z nich za účasti druhého v rámci zvláštního legislativního postupu.5 Pouze tyto orgány společně tvoří unijního zákonodárce (viz čl. 14 odst. 1 a čl. 16 odst. 1 SEU).6 Vyloučeny jsou tak zejména právní akty přijaté Komisí či Evropskou centrální bankou. Z čl. 289 a čl. 296 třetího pododstavce SFEU je třeba dále dovodit, že legislativním aktem mohou být pouze nařízení, směrnice či rozhodnutí, a vyloučeny jsou tedy i tzv.
2
BOHÁČ, Radim a kol. Legislativní proces: (teorie a praxe). Praha: Tiskárna Ministerstva vnitra, 2011, s. 457. BAST, Jürgen. New Categories of Acts after the Lisbon Reform: dynamics of Parliamentarization in EU Law. Common market law review, 2012, vol. 49, no. 3, s. 891. 4 Rozsudek Soudního dvora ze dne 20. března 1959, Nold proti Vysokému úřadu, 18/57, Recueil, s. 89. 5 Pod pojmem „účast “ pak smlouvy rozumějí souhlas či konzultaci. Výjimkou je schvalování ročního rozpočtu, který je sice dle čl. 314 odst. 1 SFEU přijímán zvláštním legislativním postupem, ovšem daný postup fakticky představuje spolurozhodování. 6 V tomto duchu též VOERMANS, Wim. The Birth of a Legislature: The EU Parliament after the Lisbon Treaty. The Brown Journal of World Affairs. 2010, vol. 17, no. 2, s. 174 an. 3
13
atypické právní akty.7 Vzhledem k tomu, že i podzákonné nelegislativní akty sloužící k provedení či implementaci aktu legislativního mohou být vydávány ve formě nařízení, směrnic a rozhodnutí, musí být součástí jejich názvu rozlišující označení „v přenesené působnosti “ (čl. 290 odst. 3 SFEU) či „prováděcí “ (čl. 291 odst. 4 SFEU).8 Jak akty legislativní, tak akty nelegislativní jsou určeny k realizaci cílů, za jejichž účelem byla Evropská unie založena.9 Tím je současně omezen i rozsah činnosti EU, neboť dle zásady svěřených pravomocí může Unie jednat pouze v mezích pravomocí svěřených jí ve Smlouvách členskými státy a za účelem dosažení cílů ve Smlouvách stanovených.10 Na rozdíl od vnitrostátního zákonodárce, který je v zásadě vázán pouze ústavou a ústavními principy a disponuje generálním zmocněním k vydávání zákonů, je činnost evropského normotvůrce mnohem výrazněji omezena a bez zmocnění vyplývajícího z primárního práva nemůže vydávat legislativní akty. Úvodní ustanovení SFEU (čl. 3-6 SFEU) obsahují katalog oblastí, v nichž členské státy přenesly své pravomoci na EU. Tento výčet však sám o sobě neopravňuje orgány EU k vydávání právních aktů. V zásadě se jedná pouze o přehled, který oproti předchozí úpravě vyjasňuje vztah pravomocí EU a členských států v jednotlivých oblastech. Konkrétní zmocnění, resp. právní základ, je však třeba i nadále hledat v následujících ustanoveních Smluv. Tato ustanovení zejména určují konkrétní orgán a postup, jakým má být daný akt přijat, čímž současně determinují, zda má být vydán akt legislativní či nelegislativní povahy. Obsahují-li zmínku o řádném či zvláštním legislativním postupu, je na jejich základě vydáván vždy legislativní akt. V ostatních případech je naopak přijímán akt nelegislativní.11 Pro tvorbu legislativních aktů dále platí specifická pravidla. Návrh legislativního aktu je předkládán Komisí12 Evropskému parlamentu a Radě a následně je v souladu s Protokolem 7
HOFMANN, Hrwig. Legislation, delegation and implementation under the Treaty of Lisbon: typology meets reality. European Law Journal, 2009, vol. 15, no. 4, s. 487. 8 Srov. WITTE, Bruno. Legal instruments and law-making in the Lisbon Treaty. In The lisbon treaty: EU Constitutionalism without a constitutional treaty?. 1st ed. New York: SpringerWienNewYork, 2008, s. 92. Obdobně BUKA, Arnis. Typology of Legal Acts in the European Union Law after the Lisbon Treaty. In: ROZENFELDS, Janis et al. (eds.). The Quality of Legal Acts and its Importance in Contemporary Legal Space. Riga: University of Latvia Faculty of Law, 2012, s. 129. 9 Čl. 1 pododstavec 1 smlouvy o Evropské unii (dále jen „SEU“). 10 Čl. 5 odst. 2 SEU. 11 Obdobně BAST, op. cit., s. 893 a 925. 12 Ve zvláštních případech stanovených ve Smlouvách může být návrh předložen skupinou členských států nebo Evropským parlamentem, na doporučení Evropské centrální banky nebo na žádost Soudního dvora nebo Evropské investiční banky (viz čl. 17 odst. 2 SEU ve spojení s čl. 289 odst. 4 SFEU).
14
č. 1 o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii postupován parlamentům členských států, které posuzují, zda je daný návrh v souladu se zásadou subsidiarity.13 Protokol č. 2 o používání zásady subsidiarity a proporcionality za tím účelem upřesnil požadavky kladené na odůvodnění návrhů.14 Návrhy legislativních aktů musí být dále projednávány a schvalovány veřejně15 a přijaté legislativní akty jsou vyhlašovány v Úředním věstníku Evropské unie.16 Uvedená procedurální pravidla jsou především výrazem snahy o odstranění, resp. zmírnění demokratického deficitu EU. Jejich cílem je zvýšit veřejnou kontrolu legislativních aktů a podporovat politický diskurs, zejména zapojením národních parlamentů do procesu tvorby legislativních aktů EU. Ty nově získaly možnost zaslat ke každému návrhu legislativního aktu své odůvodněné stanovisko, zda je daný návrh v souladu se zásadou subsidiarity.17 Bez ohledu na uplatnění tohoto práva mohou národní parlamenty podat žalobu na neplatnost proti legislativnímu aktu, o kterém se domnívají, že byl přijat v rozporu s touto zásadou.18 Jak již však bylo uvedeno, výše zmíněná pravidla platí pouze pro akty legislativní. Ačkoliv lze jistě pochopit úmysl autorů Smluv, že by uvedená pravidla měla být aplikována pouze na „důležitější “ unijní akty, nelze nevidět, že současné Smlouvy pod pojem legislativní akt neřadí některé zásadní akty sekundárního práva. J. Bast v této souvislosti upozorňuje na čl. 103 SFEU umožňující stanovit pravidla hospodářské soutěže na vnitřním trhu, či čl. 129 odst. 4 SFEU umožňující mimo jiné stanovit podmínky, na základě kterých může Evropská centrální banka ukládat podnikům pokuty. Žádný z těchto aktů však v současném pojetí
13
Čl. 12 SEU (srov. dále čl. 69 SFEU). Viz čl. 5 Protokolu č. 2 o používání zásady subsidiarity a proporcionality: „Každý návrh legislativního aktu by měl obsahovat zevrubnou informaci umožňující posoudit soulad se zásadami subsidiarity a proporcionality. Tato informace by měla obsahovat zhodnocení finančního dopadu návrhu, a jde-li o směrnici, zhodnocení důsledků pro předpisy, jež mají být členskými státy přijaty, případně včetně důsledků pro regionální předpisy. Důvody umožňující dospět k závěru, že cílů Unie lze lépe dosáhnout na její úrovni, se opírají o kvalitativní, a kdekoli je to možné, kvantitativní údaje. Návrhy legislativních aktů přihlížejí k nutnosti postupovat tak, aby každá zátěž, finanční nebo správní, dopadající na Unii, vlády členských států, regionální nebo místní orgány, hospodářské subjekty a občany byla co nejmenší a přiměřená cíli, jehož má být dosaženo.“ 15 Čl. 16 odst. 8 SEU a čl. 15 odst. 2 SFEU. 16 Čl. 297 odst. 1 třetí pododstavec SFEU. 17 Viz čl. 3 Protokolu č. 1 o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii. 18 Viz čl. 8 Protokolu č. 2 o používání zásady subsidiarity a proporcionality. 14
15
nepředstavuje legislativní akt a zcela vyloučena je rovněž oblast společné zahraniční a bezpečnostní politiky.19 Legislativním aktem například není ani nedávné poněkud kontroverzní rozhodnutí Rady (EU) 2015/1601 ze dne 22. září 2015, kterým se stanoví dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch Itálie a Řecka, jímž byl zaveden systém relokace uprchlíků. Zmíněné rozhodnutí bylo totiž přijato na základě čl. 78 odst. 3 SFEU, který na rozdíl od odstavce 2 nepředpokládá řádný ani zvláštní legislativní postup. Absence této výslovné zmínky má za následek, že na základě uvedeného právního základu mohou být přijímány pouze akty nelegislativní, což znamená, že se neuplatní výše zmíněná procedurální pravidla. Na uvedenou skutečnost přitom nemá žádný vliv, že daný právní základ současně vyžaduje návrh Komise a konzultaci Evropského parlamentu.20 V důsledku toho tak v popisovaném případě nepodléhal předmětný návrh posouzení slučitelnosti s principem subsidiarity v rámci mechanismu včasného varování, a schválení návrhu Radou proto nebylo podmíněno ani uplynutím osmitýdenní lhůty, v níž mají národní parlamenty možnost se k návrhům Komise vyjádřit.21 Podmínka výslovného zmocnění k vydání legislativního aktu se tak v některých případech zdá být v rozporu se zásadou otevřenosti a ne vždy lze nalézt racionální důvody, proč by konkrétní akt měl podléhat menší míře veřejné kontroly. I přes uvedené výhrady ovšem považuji zavedení pojmu legislativní akt EU za pozitivní přínos, který umožňuje další rozvoj unijního právního řádu. Přestože pro přezkum legislativních a nelegislativních aktů platí totožný procesní rámec, mezi uvedenými typy aktů shledávám (zejména vzhledem ke zmíněným odlišnostem), významný kvalitativní rozdíl, který dle mého názoru vyžaduje, aby byly pojímány samostatně. Vzhledem k předmětu této práce proto již nebudu nelegislativním aktům věnovat zvláštní pozornost. Mnohé závěry učiněné v této práci obzvláště ve vztahu k procesní úpravě soudního přezkumu jsou však při zohlednění výše zmíněných rozdílů přiměřeně aplikovatelné i na akty nelegislativní. 19
Obdobně BAST, op. cit., s. 896-897. Srov. postup přijímání citovaného rozhodnutí Rady (EU) 2015/1601 zachycený v interinstitucionálním spisu 2015/0209/NLE. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/HIS/?uri=CELEX:32015D1601 21 Srov. usnesení Výboru pro evropské záležitosti Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR č. 190 z 38. schůze ze dne 14. října 2015 [online]. Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR [cit. 20. 12. 2015]. 20
16
2.2
Vymezení cílů a hypotéz disertační práce Primárním cílem disertační práce je poskytnout ucelenější pohled na problematiku
přezkumu legislativních aktů EU. Značná část odborné literatury akcentuje převážně hledisko jednotlivce a jeho právo na účinnou soudní ochranu. Ostatní elementy však zůstávají v pozadí. Domnívám se, že je třeba hledat rovnováhu mezi právem na účinnou soudní ochranu, principem právní jistoty a zásadou legality. Chtěl bych proto nabídnout pohled, který se bude nad současným systémem přezkumu zamýšlet z hlediska jeho schopnosti zajistit ústavnost unijního právního řádu. Soudní dvůr tradičně uvádí, že Evropská unie je právní unií (případně též unií práva), v níž její orgány podléhají přezkumu souladu svých aktů zejména se Smlouvami, obecnými právními zásadami a základními právy.22 Mým cílem bude ověřit, zda přezkum unijních legislativních aktů umožňuje zajišťovat jejich soulad s právními akty vyšší právní síly. Obecným předmětem mého zkoumání tedy bude otázka, zda institucionální nastavení systému přezkumu legislativních aktů EU je způsobilé naplnit sledovaný účel. Disertační práce má dvě základní hypotézy, která budou v jejím závěru potvrzeny či vyvráceny: 1. Institucionální nastavení přezkumu legislativních aktů EU představuje funkční systém odpovídající principům demokratického právního státu, jehož výrazem na evropské úrovni je princip právní unie. 2. Na soudní kontrole legislativních aktů EU se podílejí aktéři z různých úrovní, jejichž vzájemné působení obohacuje systém přezkumu o nové aspekty a perspektivy a posiluje jeho efektivitu. Ačkoliv tedy přezkum legislativních aktů EU může dle unijního práva vykonávat pouze a jen SD EU, druhá hypotéza disertační práce předpokládá zapojení a vzájemné působení více subjektů. Vychází přitom z dispoziční zásady, jíž je vázáno řízení před SD EU, a procesní legitimace řady různých aktérů (Komise, Rady, Evropského parlamentu, Výboru regionů, členských států, národních parlamentů a v neposlední řadě jednotlivců), jejichž 22
Rozsudek Soudního dvora ze dne 29. června 2010, E a F, C-550/09, Sb. rozh., s. I 6213, bod 44.
17
význam v rámci přezkumu legislativních aktů EU umocňuje i to, že se samy podílejí (či alespoň mají možnost podílet) na procesu jejich tvorby. Důležitý prvek je rovněž spatřován v zapojení vnitrostátních soudů při přezkumu legislativních aktů v rámci řízení o předběžné otázce a ověřována bude dále možnost zpochybnit platnost unijního legislativního aktu prostřednictvím námitky protiprávnosti.
2.3
Vymezení výzkumných otázek, struktura a metody práce Úvodní kapitola se zabývá otázkou, co je účelem přezkumu legislativních aktů.
Na ni navazuje rozbor současných procesních prostředků a posouzení, zda jsou způsobilé naplnit sledované cíle. Další kapitola se zabývá povinnostmi kladenými na unijního zákonodárce a zhodnocením, jakým způsobem mohou být promítnuty do soudního přezkumu. Navazující pasáže se věnují otázkám vlastního meritorního přezkumu legislativních aktů ze strany SD EU a hledají, kde se nachází meze takového přezkum a dále jaká specifika vykazují jednotlivá hlediska přezkumu uplatňovaná Soudním dvorem. V neposlední řadě bude rovněž zkoumáno, co je výsledkem soudního přezkumu legislativních aktů EU. Základní metodou práce je zejména analýza příslušných právních předpisů a judikatury SD EU za užití běžných výkladových metod. Relevantní rozhodnutí jsou podrobena rozboru s důrazem na aplikované metody přezkumu a užité principy. Funkční systém přezkumu legislativních právních aktů patří mezi nejvýznamnější znaky demokratického právního státu, jehož odrazem na evropské úrovni má být princip právní unie. K objasnění některých institutů soudního přezkumu a zhodnocení jejich funkčnosti bude proto využita i komparace jejich uplatňování ve vybraných členských státech. V práci dále postupuji jak metodou induktivní, kdy z jednotlivých případů vyvozuji obecnější zásady, tak metodou deduktivní, kdy na základě obecných cílů práva a základních hodnot právního řádu EU hodnotím současný systém přezkumu a hledám vhodná řešení de lege ferenda. V práci tedy usiluji o skloubení deskriptivního přístupu (uplatňujícího specifické zorné hledisko zaměřené na otázku zajišťování ústavnosti unijního právního řádu při soudním přezkumu legislativních aktů EU) spolu s normativním přístupem ke zkoumanému problému.
18
3
Účel přezkumu Mezi ústřední pojmy předkládané práce, jakož i sociologických pojetí práva patří
pojem účel. Jak uvádí Viktor Knapp, každá regulace musí již z povahy věci sledovat určitý účel. „Regulace, která by neměla účel, by nebyla regulací, byla by nesmyslná. Proto účel je dalším znakem pojmu práva. Lze přijmout i názor, že obecný účel práva jako společenského regulátoru je determinován obecným společenským zájmem a zároveň potřebou jeho ochrany.“23 Právo jako celek dle Knappa usiluje o zachování funkční stability společnosti, resp. snižování její entropie. „Každá právní norma pak v tomto směru působí ve svém oboru věcné působnosti, a aby takto mohla působit, je třeba, aby byla souladná (aby působila souladně) s právními normami ostatními, se svým ‚normativním okolím‘, a s právním řádem jako celkem.“24 Ze vztahu k obecnému účelu práva a z existence dílčích účelů jednotlivých právních norem, dle mého názoru lze též dovozovat účel přezkumu legislativních aktů. V tomto smyslu by bylo možno dospět k závěru, že účelem přezkumu legislativních aktů je přispívat k tomu, aby právo bylo racionálním systémem sloužícím k harmonické úpravě společenských vztahů. Tento obecný účel je však příliš abstraktní a jen stěží může posloužit při hodnocení efektivity unijního systému přezkumu legislativních aktů. K jeho konkretizaci je nejprve třeba vymezit, co je v této práci považováno za přezkum legislativních aktů EU. Pod tímto pojmem zde rozumím institucionalizovanou formu následné kontroly legislativních aktů, jejímž procesním vyústěním může být určení jejich platnosti, neplatnosti, nicotnosti či neaplikovatelnosti nebo též stanovení závazných podmínek jejich aplikace. V demokratických právních systémech (mezi něž má ambici patřit i systém EU) podléhá soudní přezkum určitým omezením vycházejícím z dělby moci.25 Ta se na unijní úrovni projevuje určitou dělbou funkcí mezi orgány Unie a dále zásadou institucionální rovnováhy. Ani Soudní dvůr tak nemůže činit politická rozhodnutí namísto zákonodárce. Jak uvádí Ronald Dworkin „[p]okud by politická moc byla přenesena na soudce, demokracie a rovnost […]
23
KNAPP, Viktor. Teorie práva. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 1995, xvi, s. 48. Tamtéž, s. 32 25 Obdobně BAST, op. cit., s. 888. 24
19
by byly zničeny“.26 Současně však není pochyb o tom, že již sám zákonodárce by měl usilovat o to, aby právní úprava byla konzistentní a vytvářela racionální systém. Neméně významná je v tomto smyslu i úloha moci výkonné. Jak správně poznamenává Zdeněk Kühn „kvalitní aplikační praxe může i z nekvalitních zákonů vytvořit kvalitní právo, zatímco nekvalitní aplikační praxe vytvoří i z dobrých zákonů právo špatné “.27 Naplňování obecného účelu práva je tak bezesporu úkolem všech tří mocí (výkonné, zákonodárné i soudní), resp. orgánů vykonávajících příslušné funkce. Sám SD EU však může svým vlastním přičiněním naplňovat pouze „skromnější cíl “, který spatřuji v odstraňování extrémních rozporů ohrožujících funkčnost systému, který však může být doplněn o důsledné lpění na řádném průběhu legislativního procesu. Vycházím z toho, že pozitivněprávní požadavky kladené na zákonodárce nepředstavují bezúčelné procedury, nýbrž mají vytvářet podmínky pro vznik racionální legislativy. Institucionalizace procesu tvorby práva by se tedy měla projevit i v rámci jeho soudního přezkumu. Vycházím proto z premisy, že čím větší jsou nároky kladené na legislativní proces (resp. čím více je tvorba práva institucionalizována), tím větší jsou možnosti zásahu ze strany soudu. Ačkoliv by bylo bezpochyby možné dospět i k jiné formulaci účelu přezkumu legislativních aktů ze strany SD EU, v této práci se přikláním k výše předloženému účelu, na jehož základě v dalších kapitolách podrobím funkční analýze efektivitu unijního systému přezkumu.
26 27
DWORKIN, Ronald. A matter of principle. Oxford: Clarendon Press, 1986, s. 27. KÜHN, op. cit., s. 387.
20
4
Procesní rámec přezkumu U právních aktů Evropské unie, a obzvláště aktů legislativních, platí presumpce jejich
správnosti. Jedinou autoritou, jež je dle unijního práva oprávněna prohlásit právní akt EU za neplatný, je SD EU. Iniciovat přezkum legislativních aktů je možné na základě žaloby na neplatnost (přímá žaloba) nebo prostřednictvím nepřímých žalob v rámci již probíhajících řízení, ať již před národními soudy (žádost o předběžnou otázku) nebo před kterýmkoliv ze soudů SD EU (námitka protiprávnosti).
4.1
Důvody neplatnosti Jakkoli se výše zmíněné typy řízení umožňující přezkum legislativních aktů od sebe
navzájem odlišují, důvody, na jejichž základě může být zpochybněna platnost unijního aktu, jsou pro všechny řízení totožné, přestože jsou explicitně zakotveny v čl. 263 SFEU, který upravuje žalobu na neplatnost. Citovaný článek konkrétně vymezuje následující čtyři důvody: -
nedostatek příslušnosti, resp. pravomoci,
-
porušení podstatných formálních náležitostí,
-
porušení Smluv nebo jakéhokoli právního předpisu týkajícího se jejich provádění,
-
zneužití pravomoci.
Uvedený výčet byl odvozen z francouzského správního práva, v zásadě však nemá žádný větší význam a ani sám Soudní dvůr mnohdy neuvádí, jaký konkrétní důvod neplatnosti byl dotčen.28 Jednotlivé kategorie se vzájemně překrývají a třetí z nich fakticky zahrnuje všechny ostatní. Představuje tak jakousi generální klausuli, která se použije tehdy, když ostatní důvody nebudou připadat v úvahu.29 Soudní dvůr navíc rovněž naznačil, že není uvedenými důvody omezen a může shledat právní akt neplatný i z jiných důvodů například
28
HARTLEY, Trevor C. The foundations of European union law: an introduction to the constitutional and administrative law of the European community. 7th ed. Oxford: Oxford University Press, 2010, s. 420. 29 Obdobně viz PETR, Michal. Přezkum platnosti pramenů komunitárního práva z hlediska jednotlivce. Právní rozhledy. 2006, roč. 14, č. 7, s. 238. SVOBODA, Pavel. Rozpor s mezinárodním právem jako důvod neplatnosti komunitárních aktů. Právní rozhledy. 2006, roč. 14, č. 23, s. 856.
21
pro porušení mezinárodního obyčejového práva.30 I to by však bylo možno při extenzivním výkladu pojímat jako porušení závazku vyplývajícího ze Smluv.31 Obecně lze konstatovat, že důvodem pro zrušení právního aktu teoreticky může být porušení jakékoli právní normy, kterou je předmětný orgán vázán.32 Důležitější než uvedené kategorie jsou proto konkrétní hlediska, která jsou Soudním dvorem při přezkumu legislativních aktů skutečně uplatňována. V kapitole 6 bude proto proveden systematický rozbor konkrétních žalobních důvodů či hledisek, na základě kterých Soudní dvůr ve své dosavadní historii shledal unijní legislativní akt neplatným či protiprávním.
4.2
4.2.1
Referenční rámec přezkumu
Primární právo Jak vyplývá již z výše předestřených důvodů neplatnosti, klíčovou roli při soudním
přezkumu legislativních aktů plní zejména primární právo. Z něho je možné vyvodit, zda byla dána pravomoc EU a zda byl napadený akt přijat předepsaným způsobem (blíže zejména kap. 5.1), současně ale vytyčuje i obsahové meze, jež musí unijní legislativa respektovat. Konkrétní ustanovení primárního práva, která Soudní dvůr ve své dosavadní judikatuře označil za důvod neplatnosti legislativního aktu, budou rozebrána v kap. 6.
4.2.2
Obecné zásady unijního práva Dalším velmi důležitým pramenem unijního práva jsou tzv. obecné zásady unijního
práva (general principles of EU law). Nejedná se o konkrétní pravidla chování, ale obecné zásady prostupující celým právním systémem,33 jež tvoří základ jednotlivých právních norem a odůvodňují jejich existenci.34 Jsou nalézány Soudním dvorem v rámci jeho rozhodovací činnosti a následně využívány k zaplňování mezer (jak v právu primárním, tak sekundárním),
30
Srov. KRÁL, op. cit., s. 17. Viz rozsudky Soudního dvora ze dne 12. prosince 1972, International Fruit Company a další, 21/72 až 24/72, Recueil, s. 1219, bod 5; či ze dne 16. června 1998, Racke, C-162/96, Recueil, s. I-3655, bod 26. 31 Viz zejména čl. 3 odst. 5 SEU. 32 TOMÁŠEK, Michal, TÝČ, Vladimír a kol. Právo Evropské unie. Vyd. 1. Praha: Leges, 2013, s. 426. 33 Viz TÝČ, Vladimír. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 6. přeprac. a aktualiz. vyd. Praha: Leges, 2010, s. 95. 34 TRIDIMAS, Takis. The general principles of EU law. 2nd ed. Oxford: Oxford University Press, 2006, s. 2.
22
dále slouží jako interpretační pomůcka při vyjasňování obsahu norem, ale současně též i jako prostředek ke kontrole jejich platnosti.35 Ačkoliv se jedná o nepsaný pramen práva, obecné zásady neztrácí v dnešní době na významu. Právě v současných právních řádech, vyznačujících se rostoucí dynamikou a komplexitou
práva,
přinášejí
obecné
zásady
prvek
stability,
konzistentnosti
a
předvídatelnosti.36 Judikatura Soudního dvora potvrzuje, že obecné zásady unijního práva jsou nadřazeny právu sekundárnímu, a nelze-li jej vyložit v souladu s obecnými zásadami, je to důvod k prohlášení aktů sekundárního práva za neplatné.37 Obecné zásady unijního práva tak mají v právu EU významnější postavení, než obvykle zaujímají právní principy v členských státech.38 Explicitní výčet principů, na jejichž základě může být přezkoumávána legalita unijních právních aktů, však ve Smlouvách zakládajících evropská společenství nenajdeme. Musely tak být postupně nalézány a rozvíjeny judikaturou Soudního dvora. Tyto principy jednak vycházely ze samotných ustanovení Smluv a dále z principů uplatňovaných v členských státech, které Soudní dvůr přizpůsobil potřebám Společenství.39 V rámci disertační práce bude zaměřena pozornost zejména na ty obecné zásady unijního práva, které v dosavadní judikaturní praxi Soudního dvora vedly k prohlášení neplatnosti legislativního aktu (viz kap. 6).
4.2.3
Mezinárodní právo Velmi specifickou roli při přezkumu unijních právních aktů sehrává také
mezinárodní právo veřejné, a to jak mezinárodní smlouvy uzavřené Unií, tak i obecné mezinárodní právo. Relativně silná pozice mezinárodního práva je důsledkem toho, že EU
35
Viz rozsudek Soudního dvora ze dne 10. března 1998, Německo proti Radě, C-122/95, Recueil, s. I-973, body 54 až 72. 36 Obdobně ROSAS, Allan. The European Court of Justice in Context: Forms and Patterns of Judicial Dialogue/Der europäische Gerichtshof im Kontext: Formen und Modelle richterlichen Dialogs. European Journal of Legal Studies, 2007, roč. 1, č. 2, s. 15. 37 Srov. TÝČ, Vladimír; SEHNÁLEK, David; CHARVÁT, Radim. Vybrané otázky působení práva EU ve sféře českého právního řádu. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2011. S. 113. 38 Srovnej nález Ústavního soudu ČR ze dne 17. prosince 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb., dle něhož mají v systému psaného práva obecná právní pravidla (principy) charakter samostatného pramene práva pouze preater legem. 39 TÝČ, SEHNÁLEK, CHARVÁT, op. cit., s. 102.
23
vznikla jako mezinárodní organizace na základě zřizovacích smluv uzavřených členskými státy, a ačkoliv je dnes unijní právo značně autonomní, vliv mezinárodního práva je nadále patrný. Stěžejním ustanovením determinujícím postavení mezinárodních smluv v rámci unijního právního řádu je čl. 216 odst. 2 SFEU, dle něhož „[d]ohody uzavřené Unií jsou závazné pro orgány Unie i pro členské státy.“ Z tohoto ustanovení bývá vyvozováno, že mezinárodní smlouvy přijaté EU jsou součástí unijního právního řádu40 a v hierarchii právních norem se řadí nad právo sekundární.41 Mezinárodní smlouvy totiž dle výše citovaného ustanovení zavazují všechny orgány Unie, a to i v rámci jejich legislativních pravomocí. Na druhou stranu však mají nižší právní sílu než právo primární, neboť jsou uzavírány rozhodnutím Rady (čl. 218 odst. 2 SFEU) a nemohou vstoupit v platnost, jsou-li neslučitelné se Smlouvami (čl. 218 odst. 11 SFEU).42 Podústavní právní sílu mezinárodních smluv je možné taktéž dovodit z čl. 48 SEU, dle něhož Unie sama o sobě nedisponuje pravomocí změnit Smlouvy, a nemůže tedy ani uzavřít mezinárodní smlouvu, která by primárnímu právu odporovala nebo je měnila.43 Judikatura Soudního dvora prohlašující mezinárodní smlouvy za integrální součást unijního práva je ovšem poněkud nekoncepční, neboť přehlíží odlišnou povahu norem mezinárodního a unijního práva pramenící z toho, že jsou součástí různých systémů. Naopak zde vytváří fikci, že se pohybujeme v rámci jednoho hierarchicky uspořádaného právního řádu, v němž vztahy mezi jednotlivými normami nemají charakter pouhé aplikační přednosti, nýbrž se již jedná o přednost normativní (tj. mající vliv na platnost aktů nižší právní síly).44
40
Např. bod 39 rozsudku Soudního dvora ze dne 25. února 2010, Brita, C-386/08, Sb. rozh., s. I-1289, bod 5 rozsudku Soudního dvora ze dne 30. dubna 1974, Haegeman, 181/73, Recueil, s. 449, bod 101 rozsudku Soudního dvora ze dne 22. ledna 1997, Opel Austria, T-115/94, Recueil, s. II-39. 41
Např. bod 33 rozsudku Soudního dvora ze dne 1. dubna 2004, Bellio F.lli, C‑286/02, Recueil, s. I‑3465, bod 52 rozsudku Soudního dvora ze dne 10. září 1996, Komise proti Německu, C‑61/94, Recueil, s. I‑3989, bod 35 rozsudku Soudního dvora ze dne 10. ledna 2006, International Air Transport Association a další, C‑344/04, Sb. rozh., s. I‑403. 42 MALENOVSKÝ, Jiří. Půlstoletí od rozsudku Costa/Enel: Je unijní právo (stále) zvláštním právním řádem?. Právník, 2015, roč. 154, č. 3, s. 207. 43 Obdobně viz SCHMALENBACH, Kirsten. AEUV Art. 216. Vertragsschlußkompetenz [online]. In Calliess/Ruffert, EUV/AEUV. 4. Auflage. München: Verlag C.H.Beck, 2011. Rn. 50 [cit. 10. 12. 2014]. 44 Obdobně BOBEK, Michal; BŘÍZA, Petr; KOMÁREK, Jan. Vnitrostátní aplikace práva Evropské unie. Praha: C.H.Beck, 2011, s. 12.
24
Svou pravomoc rozhodovat o otázkách platnosti aktů Unie s ohledem na jejich rozpor s mezinárodními smlouvami45 Soudní dvůr výslovně deklaroval v rozsudku International Fruit Company, ve spojených věcech 21 až 24/72: „Ve smyslu článku 177 Smlouvy o EHS [dnešní čl. 267 SFEU] může být platnost aktů přijatých institucemi přezkoumána i s ohledem na ustanovení mezinárodního práva, pokud tato ustanovení zavazují společenství a jsou schopná přiznat občanům práva, kterých se mohou dovolávat před vnitrostátními soudy.“46 Soudní dvůr ve své judikatuře následně dále upřesnil podmínky, za nichž může mít porušení mezinárodní smlouvy za následek neplatnost unijního právního aktu Unie: -
daná mezinárodní smlouva je pro Unii závazná,47
-
nebrání tomu povaha ani systematika předmětné smlouvy,48
-
ustanovení této smlouvy jsou bezpodmínečná a dostatečně přesná,49
-
porušení je dostatečně zjevné.50
Jako referenční rámec přezkumu legislativních aktů Soudní dvůr rovněž uznal i normy mezinárodního práva obecného, jak dokládají výše citované rozsudky Racke, C162/96, či Air Transport Association of America a další, C-366/10. Doposud v žádném případě však Soudní dvůr neshledal neplatnost legislativního aktu pro rozpor s normami mezinárodního práva (viz kap. 6). Nedávný posudek Soudního dvora 2/13 ze dne 18. prosince 2014 ve věci slučitelnosti dohody o přistoupení EU k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních 45
Pravomoc vykládat mezinárodní smlouvy uzavřené Unií přitom Soudní dvůr odvozuje z čl. 267 písm. b) SFEU, kdy takovéto dohody podřazuje pod pojem výklad aktů přijatých orgány Unie. Viz např. rozsudky Soudního dvora ze dne 30. září 1987, Demirel, 12/86, Recueil, s. 3719, bod 7; či Racke, C-162/96, bod 41. 46 Výrok výše citovaného rozsudku Soudního dvora International Fruit Company, 21/72 až 24/72. 47 Body 50 až 53 rozsudku Soudního dvora ze dne 21. prosince 2011, Air Transport Association of America, C366/10, Sb. rozh., s. I-13755, bod 44 rozsudku Soudního dvora ze dne 3. června 2008, Intertanko a další, C-308/06, Sb. rozh., s. I-4057, a dále bod 7 výše uvedeného rozsudku International Fruit Company, 21/72 až 24/72. 48 Viz rozsudek Soudního dvora ze dne 9. září 2008, FIAMM a další proti Radě a Komisi, C-120/06 P a C-121/06 P, Sb. rozh., s. I-6513, bod 110. 49 Viz rozsudky Soudního dvora ze dne 10. ledna 2006, IATA a ELFAA, C-344/04, Sb. rozh., s. I-403, bod 39, jakož i výše citovaný Intertanko a další, C‑308/06,bod 45. 50 Viz výše uvedené rozsudky Soudního dvora Air Transport Association of America, C-366/10, bod 110, a Racke, C-162/96, bod 52.
25
svobod (dále jen „Úmluva“) přitom nenasvědčuje, že by se tento trend měl v nejbližší době změnit. Naopak naznačuje, že Soudní dvůr spatřuje v mezinárodním právu ohrožení nezávislosti unijního právního řádu.51 V případě precedenčního zrušení unijního legislativního aktu pro rozpor s mezinárodním právem by přitom tato hrozba mohla začít nabývat reálných kontur. Důvody, proč Soudní dvůr prohlásil mezinárodní smlouvy za součást unijního práva, tedy zřejmě nelze spatřovat primárně ve snaze o podřízení unijních orgánů mezinárodnímu právu, ale naopak ve snaze učinit mezinárodní smlouvy uzavřené Unií závazné pro členské státy.52 Jsou to právě členské státy, na jejichž bedrech zpravidla leží faktická realizace mezinárodní smlouvy a odpovídají Unii za její řádné provádění. Tím, že mezinárodní smlouvy tedy nabývají charakter unijního práva,53 musí být jako takové členskými státy rovněž plněny v souladu se zásadou loajální spolupráce (čl. 4 odst. 3 SEU).54
4.3
Žaloba na neplatnost Žaloba na neplatnost je upravena v čl. 263 SFEU a jedná se o jedinou přímou žalobu
umožňující napadnout platnost právního aktu, a to jak individuálního právního aktu, tak aktu normativní povahy. Prostřednictvím žaloby na neplatnost může být konkrétně přezkoumávána legalita: -
legislativních aktů;
-
aktů Rady, Komise a Evropské centrální banky, s výjimkou doporučení a stanovisek, a rovněž aktů Evropského parlamentu a Evropské rady, které mají právní účinky vůči třetím osobám;
51
Srov. MALENOVSKÝ, op. cit., s. 215. K závaznosti mezinárodních smluv uzavřených unií pro členské státy viz např. TÝČ, SEHNÁLEK, CHARVÁT, op. cit., s. 148-149. Obdobně SCHMALENBACH, op. cit., Rn. 26. Viz i bod 13 rozsudku Soudního dvora ze dne 26. října 1982, Kupferberg, 104/81, Recueil, s. 3641. 53 Mezinárodní smlouva tak má duální charakter, na jedné straně mezinárodně právně zavazuje Unii jako subjekt mezinárodního práva a na druhé straně jsou její ustanovení vnitrounijně závazná pro členské státy. K duálnímu charakteru mezinárodní smlouvy srovnej bod 181 nálezu Ústavního soudu ČR ze dne 26. listopadu 2008, sp. zn. Pl. ÚS 19/08, č. 446/2008 Sb. 54 Obdobně FRÖHLICH, Radek. Postavení a účinky mezinárodních smluv v unijním právním systému se zaměřením na povahu práva WTO. Časopis pro právní vědu a praxi. 2012, roč. 20, č. 2. s. 168. 52
26
-
aktů institucí a jiných subjektů Unie, které mají právní účinky vůči třetím osobám.55
Jednotná procesní úprava pro všechny výše uvedené typy právních aktů však dle mého názoru nevede k větší jednoduchosti, nýbrž spíše brání porozumění dané problematiky. Na první pohled je zde zastíráno, že SD EU v rámci řízení dle čl. 263 SFEU zastává dvě zcela rozdílné funkce, funkci správního a funkci ústavního soudu. Tyto odlišnosti nebývají vždy dostatečně reflektovány v odborné literatuře a je třeba je mít na paměti taktéž při práci s judikaturou. Přezkum legislativních aktů totiž již z povahy věci podléhá odlišným zásadám. Judikatura týkající se přezkumu individuálních právních aktů je tedy použitelná pouze v omezené míře.
4.3.1
Žalobci Citované ustanovení dále rozlišuje tzv. privilegované žalobce (členské státy, Evropský
parlament, Radu a Komisi), kteří nemusejí prokazovat právní zájem na rozhodnutí věci,56 a neprivilegované žalobce (fyzické a právnické osoby), kteří musí prokázat, že se jich napadený právní akt bezprostředně a osobně dotýká. Mimo výše uvedených subjektů mohou žalobu na neplatnost podat rovněž Účetní dvůr, Evropská centrální banka a Výbor regionů, o nichž bývá někdy hovořeno jako o semiprivilegovaných žalobcích.57 Napadat totiž mohou pouze akty, které zasahují do jejich práv. Lisabonská smlouva navíc nově umožnila Výboru regionů a národním parlamentům podávat žalobu na neplatnost proti aktům, které dle jejich názoru odporují zásadě subsidiarity. Uvedená klasifikace žalobců má rovněž vliv na příslušnost soudu. Ačkoliv čl. 256 SFEU uvádí, že v řízení podle čl. 263 SFEU by měl být příslušný Tribunál, Statut Soudního dvora Evropské unie (dále jen „Statut SD EU“)58 ve svém čl. 51 vyhrazuje příslušnost 55
Čl. 263 SFEU a k němu též HARTLEY, 2010, op cit., s. 352 an. Srov. např. rozsudky Soudního dvora ze dne 21. ledna 2003, Komise proti Evropskému parlamentu a Radě, C-378/00, Recueil, s. I-937, bod 28; ze dne 1. října 2009, Komise proti Radě, C-370/07, Sb. rozh., s. I-8917, bod 16, a ze dne 13. října 2011, Deutsche Post a Německo proti Komisi, C-463/10 P a C-475/10 P, Sb. rozh., s. I-9639, bod 36. 57 HARTLEY, 2010, op cit., s. 371. Obdobně BOROWSKI, Martin. Die Nichtigkeitsklage gemäss Art. 230 Abs. 4 EGV. Europarecht, 2004, Jahrgang 39, Heft 6, s. 879; či VOGT, Matthias. Indirect judicial protection in EC law – The case of the plea of illegality. European law review. 2006, vol. 31, iss. 3, s. 365. 58 Používám zde konsolidované znění Protokolu č. 3 o statutu Soudního dvora Evropské unie, připojeného ke Smlouvám, ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 741/2012 ze dne 11. srpna 2012 o změně Protokolu o statutu Soudního dvora Evropské unie a přílohy I k němu. 56
27
Soudnímu dvoru v tam uvedených případech, kdy je žaloba podána členským státem či orgánem Unie. Jsou-li Soudnímu dvoru a Tribunálu podány žaloby týkající se platnosti stejného právního aktu, může Tribunál přerušit řízení či upustit od projednání věci, a umožnit tak Soudnímu dvoru danou otázku rozhodnout. Za obdobných okolností může rovněž Soudní dvůr přerušit řízení, pokud řízení před Tribunálem nadále probíhá (čl. 54 Statutu SD EU). Důvody této procesní úpravy jsou zřejmé: paralelní projednávání téže otázky je nehospodárné a dále hrozí riziko, že oba orgány dospějí k odlišným závěrům ohledně platnosti přezkoumávaného aktu. Neprivilegované postavení jednotlivců, kteří musí prokázat, že jsou legislativním aktem bezprostředně a osobně dotčeni, v zásadě vylučuje možnost jednotlivců napadat platnost legislativních aktů v rámci řízení dle čl. 263 SFEU. Tento stav bývá již po desetiletí v odborné literatuře komentován a kritizován.59 Novou vlnu zájmu o tuto problematiku vyvolala taktéž Lisabonská smlouva, která nově přiznala jednotlivcům právo podat žalobu proti právním aktům s obecnou působností, které se jich bezprostředně dotýkají a nevyžadují přijetí prováděcích opatření.60 Účelem tohoto ustanovení je dle Hartleyho zajistit, aby jednotlivci měli možnost napadnout právní akt alespoň jedním prostředkem. V případech, kdy neexistuje žádné 59
Viz např. BOROWSKI, op. cit., s. 879-910. ALBORS-LLORENS, Albertina. The standing of private parties to challenge Community measures: Has the European Court missed the boat? The Cambridge Law Journal. 2003, vol. 62, no. 1, s. 72-92. GORMLEY, Lawrence W. Judicial Review: Advice for the Deaf. Fordham Int'l LJ. 2005, vol. 29, iss. 4, s. 655-689. MANCINI, G. The role of the supreme courts at the national and international level: a case study of the Court of Justice of the European Communities. In: YESSIOU-FALTSI, P. (eds.). The Role of the Supreme Courts at the National and International Level. Thessaloniki: Sakkoulas Publ., 1998, s. 421, 437-438; LENAERTS, Koen. The legal protection of private parties under the EC Treaty: a coherent and complete system of judicial review? Scritti in onore di Giuseppe Federico Mancini. Milan: Giuffrè, 1998, vol. II, s. 591, 617; JACOBS, F. G. Access to justice as a fundamental right in European Law. In: RODRÍGUEZ, Iglesias et al. (eds.). Mélanges en hommage à Fernand Schockweiler. Baden-Baden: Nomos, 1999, s. 197; ARNULL, A. Private applicants and the action for annulment under Article 173 of the EC Treaty. Common Market Law Review, 1995, vol. 32, iss. 1, s. 7; a Private applicants and the action for annulment since Codorníu. Common Market Law Review, 2001, vol. 38, iss.1, s. 7; ALLKEMPER. L. Der Rechtsschutz des Einzelnen nach dem EG-Vertrag: Möglichkeiten seiner Verbesserung. Baden-Baden: Nomos, 1995, s. 39-40. 60 ELIANTONIO, Mariolina; KAS, Betül. Private Parties and the Annulment Procedure: Can the Gap in the European System of Judicial Protection Be Closed?. Journal of Politics and Law, 2010, vol. 3, no. 2, s. 121. PÖTTERS, Stephan; WERKMEISTER, Christoph; TRAUT, Johannes. Rechtsakte mit Verordnungscharakter nach Art 263 Abs. 4 AEUV – eine passgenaue Ausweitung des Individualrechtsschutzes? Europarecht, 2012, Jahrgang 47, Heft 5, s. 546-561. KOTTMANN, Matthias. Plaumanns Ende: Ein Vorschlag zu Art. 263 Abs. 4 AEUV. Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht. 2010, Band 70, Heft 3, s. 547-628. PETZOLD, Arno. Was sind „Rechtsakte mit Verordnungscharakter“ (Art. 263 Abs. 4 AEUV)? – Zur Entscheidung des EuG in der Rechtssache Inuit, Europarecht. 2012, Jahrgang 47, Heft 4, s. 443-451. SCHWENSFEIER, Roland. The TWD principle post-Lisbon. European law review. 2012, vol. 37, iss. 2, s. 156-175. GORMLEY, Laurence W. Access to Justice: Rays of Sunshine on Judicial Review or Morning Clouds on the Horizon?. Fordham Int'l LJ, 2013, vol. 36, iss. 5, s. 1169-1517.
28
prováděcí opatření, které by mohli napadnout nepřímou žalobou, musí mít možnost podat žalobu přímou.61 Dle judikatury SD EU62 ovšem toto ustanovení zahrnuje pouze akty s obecnou působností s výjimkou aktů legislativních. Tento na první pohled velmi restriktivní výklad odporující jazykovému znění může českého čtenáře překvapit, na vině je však chybný překlad v původní oficiální konsolidované verzi SFEU. Zatímco tedy české znění užívá spojení akty s obecnou působností, jiné jazykové verze naopak naznačují, že se má jednat o „podzákonné“ akty nařizovacího charakteru (fr. actes réglementaires, ang. regulatory act, něm. Rechtsakte mit Verordnungscharakter). Jak Soudní dvůr, tak Tribunál v citovaných rozhodnutích ve věci Inuit Tapiriit Kanatami proti Evropskému parlamentu a Radě odkázal na přípravné práce Smlouvy o ústavě pro Evropu,63 jejíž čl. III 365 odst. 4 byl Lisabonskou smlouvou kompletně převzat do čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU. Z výše uvedených dokumentů SD EU vyvodil, že „cílem změny práva fyzických a právnických osob na podání žaloby, stanoveného v čl. 230 čtvrtém pododstavci ES, bylo umožnit těmto osobám podat za méně přísných podmínek žalobu na neplatnost proti aktům s obecnou působností s výjimkou legislativních aktů“.64 Z hlediska přezkumu legislativních aktů tak uvedené ustanovení nepředstavuje žádný zlom. Vůči legislativním aktům se i nadále uplatní stará judikatura interpretující podmínky bezprostřední65 a osobní dotčenosti66 (uplatní se tedy tzv. Plaumann test).67
61
HARTLEY, 2010, op cit., s. 386.
62
Usnesení Tribunálu ze dne 6. září 2011, Inuit Tapiriit Kanatami proti Evropskému parlamentu a Radě, T‑18/10, Sb. rozh., s. II‑5599, a následný rozsudek Soudního dvora ze dne 3. října 2013, Inuit Tapiriit Kanatami proti Evropskému parlamentu a Radě, C-583/11 P. 63 Viz Final report of the discussion circle on the Court of Justice ze dne 25. března 2003, CONV 636/03, bod 22 [online]. The European Convention [cit. 20. 12. 2015]; a rovněž Articles on the Court of Justice and the High Court, ze dne 12. května 2003, CONV 734/03, s. 20 [online]. The European Convention [cit. 20. 12. 2015]. 64 Bod 60 výše citovaného rozsudku Soudního dvora ve věci Inuit Tapiriit Kanatami proti Evropskému parlamentu a Radě, C‑583/11 P. Kritický komentář k výkladu provedenému Soudním dvorem viz BAST, op. cit, s. 904-907. K důsledkům judikatury SD EU viz dále kap. 5.4.1. 65 O bezprostřední dotčení se jedná tehdy, pokud napadený právní akt přímo působí na právní postavení osoby, neboť nevyžaduje přijetí prováděcího opatření (viz např. rozsudek Tribunálu ze dne 3. května 2002, Jégo-Quéré proti Komisi, T-177/01, Recueil, s. II-2365, bod 26) nebo protože jeho provedení nastává automaticky, jelikož orgán pověřený jeho provedením nemá žádný prostor pro uvážení (např. rozsudky Soudního dvora ze dne 29. června 2004, Front national proti Evropskému parlamentu, C-486/01 P, Sb. rozh., s. I-6289, bod 34, a ze dne 2. května 2006, Regione Siciliana proti Komisi, C-417/04 P, Sb. rozh., s. I-3881, bod 28). 66 Jednotlivci jsou právním aktem osobně dotčeni pouze tehdy, jestliže napadený akt zasahuje do jejich právního postavení skutkovou situací, která je vymezuje vzhledem ke všem ostatním subjektům a která je individualizuje
29
Dle této judikatury tak nemohou jednotlivci napadat „běžné “ legislativní akty žalobou na neplatnost, neboť ty jsou již ex definitione obecné68 a vztahují se na neurčitý okruh adresátů. Možnost prokázat bezprostřední a osobní dotčení legislativním aktem se tedy bude týkat pouze poměrně specifických případů.69 V úvahu totiž připadá pouze tehdy, bude-li mít napadené nařízení vůči konkrétnímu dotčenému jednotlivci individuální povahu.70, 71
4.3.2
Lhůta Podání žaloby na neplatnost je dle čl. 263 šestého pododstavce omezeno
dvouměsíční lhůtou, která u legislativních právních aktů počíná běžet od konce čtrnáctého dne po jejich řádné publikaci v Úředním věstníku EU72 a musí být dále prodloužena o jednotnou lhůtu deseti dnů z důvodu vzdálenosti.73 Na rozdíl od značné pozornosti, která bývá v odborné literatuře věnována otázce aktivní legitimace jednotlivce, omezení žaloby na neplatnost dvouměsíční lhůtou vyvolává o poznání menší zájem. Osobně však považuji tuto lhůtu za značně problematickou a domnívám se, že zasluhuje bližší rozbor.
obdobným způsobem jako adresáta (viz rozsudky ze dne 15. července 1963, Plaumann proti Komisi, 25/62, Recueil, s. 197, bod 223 a ze dne 18. května 1994, Codorniu proti Radě, C-309/89, Recueil, s. I 1853, bod 20). 67
K tomu podrobně viz např. CRAIG, Paul, DE BÚRCA, Gráinne. EU law: text, cases, and materials. 4th ed. New York: Oxford University Press, 2008, s. 509-528. 68 Odlišný názor zastává Hofmann, jenž uvádí, že legislativní akty EU mohou být s ohledem na formální definici vydávány i ve formě aktů individuální povahy, a obecnost tedy není jejich pojmovým znakem (HOFMANN, op. cit., s. 488.). Tento výklad dle mého názoru odporuje zásadám demokratického právního státu, resp. právního společenství, neboť obecnost zákona patří mezi jeho podstatné náležitosti (srov. nález Ústavního soudu ČR ze dne 10. 9. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 27/09, č. 318/2009 Sb.). Účelem principu obecnosti zákona je zejména zajištění zásady dělby moci, která se na unijní úrovni projevuje dělbou funkcí a zásadou institucionální rovnováhy. Domnívám se proto, že ani unijní zákonodárce není oprávněn vydávat v rámci legislativního procesu individuální právní akty, neboť by tím zasahoval do pravomocí členských států či jiných orgánů Unie. 69 Jako např. rozsudky Soudního dvora ze dne 29. října 1980, SA Roquette Frères proti Radě, 138/79, Recueil, s. 3333, a Maizena GmbH proti Radě, 139/79, Recueil, s. 3393, v nichž napadené nařízení Rady (EHS) č. 1293/79 ze dne 25. června 1979, kterým se mění nařízení Rady (EHS) č. 1111/77 o společných předpisech pro izoglukózu, ve své příloze jmenovitě uvádělo konkrétní výrobce izoglukózy, mezi nimiž byly i uvedené žalující společnosti. 70 V tomto smyslu viz rozsudky Soudního dvora ze dne 6. října 1982, Alusuisse Italia proti Radě a Komisi, 307/81, Recueil, s. 3463, body 8-9; či Codorniu proti Radě, C-309/89, bod 19. 71 Otázce aktivní legitimace jednotlivce a právu na účinnou soudní ochranu bude dále věnována pozornost v kap. 4.6 v souvislosti s možností iniciovat soudní přezkum prostřednictvím nepřímých žalob. 72 Viz čl. 50 Jednacího řádu Soudního dvora ze dne 29. září 2012 (dále jen „JŘ SD“) a čl. 102 odst. 1 Jednacího řádu Soudu prvního stupně Evropských společenství ze dne 2. května 1991 (dále jen „ JŘ Tribunálu“). 73 Viz čl. 51 JŘ SD a čl. 102 odst. 2 JŘ Tribunálu.
30
Trevor Hartley uvádí, že důvodem takto krátké lhůty pro podání žaloby na neplatnost má být princip právní jistoty. Jestliže právní akt veřejné autority vzbuzuje zdání, že je platný, je žádoucí, aby s ním bylo zacházeno jako s platným až do okamžiku, než je zrušen. Krátká lhůta pro podání žaloby tak má omezit toto období nejistoty na minimum.74 Tato argumentace mi však nepřipadá příliš přesvědčivá. Tolerování neplatných legislativních aktů a nemožnost jejich napadení považuji za daleko závažnější narušení právní jistoty, pro něž postrádám dostatečné opodstatnění. Je-li důvodem této lhůty pouze ochrana dobré víry a legitimních očekávání adresátů právní normy, kteří jednali v důvěře v její platnost, nelze ji považovat za nezbytnou k dosažení sledovaného cíle. Tyto dotčené subjekty by totiž bylo možno ochránit i v případě prohlášení daného aktu za neplatný. Ačkoliv čl. 264 SFEU stanoví obecné pravidlo, dle něhož má prohlášení neplatnosti právního aktu účinky ex tunc, SD EU může stanovit, které účinky dotčeného aktu mají být nadále považovány za zachované.75 Namísto tohoto řešení se však unijní právní akty (ať již normativní či individuální povahy) stávají po uplynutí dvouměsíční lhůty nenapadnutelnými přímou žalobou. I za situace, kdy určitý legislativní akt trpí vadami (např. rozpor s primárním právem), tak nelze orgánům aplikujícím unijní právo zabránit, aby jej nadále aplikovaly. V úvahu pouze připadá nepřímé napadení legislativního aktu přes prováděcí akt aplikujícího orgánu (viz kap. 4.4 a kap. 4.5). Jakýkoliv přezkum však bude prakticky vyloučen, pokud bude rozhodnutí aplikujícího orgánu ve prospěch dotčeného subjektu. Platí zde presumpce správnosti, a v takovém případě nikdy nedojde k odhalení vad legislativního aktu, resp. prohlášení jeho neplatnosti. Osoby, jejichž zájmy byly pozitivně dotčeny v jednotlivých řízeních, totiž nebudou mít zájem iniciovat soudní přezkum prostřednictvím nepřímých žalob a naopak privilegování žalobci, jež by byli schopni hájit veřejné zájmy, uplynutím dvouměsíční lhůty již pozbyli svou procesní legitimaci. Mohou nastat ovšem i jiné méně dramatické situace, kdy Soudní dvůr nejprve odmítne žalobu pro nepřípustnost z důvodu nedodržení lhůty, aniž by se žalobními důvody věcně zabýval, a následně po několika letech účinnosti právní normy, kdy se konečně podaří 74 HARTLEY, T., C. The Foundations of European Community Law : An Introduction to The Constitutional and Administrative Law of The European Community. 6th ed. Oxford: Oxford University Press, 2007, s. 364. 75 Obdobně argumentoval i generální advokát Ruiz-Jarabo Colomera ve svém stanovisku ze dne 28. dubna 2005 ve spojených věcech Atzeni a další, C-346/03 a C-529/03.
31
iniciovat přezkum v rámci některé z nepřímých žalob, Soudní dvůr dospěje k závěru, že napadený akt je neplatný. Dochází zde k upřednostňování právní jistoty těch, kdo spoléhají na legislativní akt trpící vadami, před právní jistotou jiných, kteří jednají v důvěře v právní stav vycházející z primárního práva a obecných unijních zásad. Takováto preference je sice možná, měla by však být ospravedlněna svou nezbytností, tj. neexistencí mírnějších prostředků vedoucích ke sledovanému cíli. Výše uvedené mě vede k přesvědčení, že dvouměsíční lhůta je extrémně krátká a nehodí se k limitaci přezkumu legislativních aktů. Tato lhůta má bezesporu své opodstatnění při přezkumu individuálních právních aktů (tedy v případech, kdy SD EU vykonává funkci správního soudu), kde v zásadě vyvolává obdobné právní účinky jako právní moc v českém právním řádu. Zcela však pomíjí specifika legislativních aktů, které mnohdy upravují složité společenské vztahy a jejich účinky nemusejí být v dvouměsíční lhůtě objektivně seznatelné. Případně v dané lhůtě ještě potencionální žalobci nemusejí pociťovat jakoukoliv potřebu daný akt napadnout.76 To platí tím spíše, pokud napadený legislativní akt v době přezkumu ještě nenabyl účinnosti či nebyla přijata příslušná prováděcí opatření. Na výše zmíněném nic nemění ani možnost prohlásit kdykoliv unijní právní akt za nicotný, která se uplatní tehdy, pokud právní akt vykazuje zcela zjevné a zásadní vady. Takovýto právní akt tak nevyvolává žádné právní účinky a může být deklaratorně prohlášen za nicotný bez ohledu na lhůtu stanovenou v čl. 263 SFEU. Nicotnost právního aktu je však jev poměrně výjimečný a o to vzácnější jsou případy nicotnosti legislativních aktů.77 Řada autorů považuje dvouměsíční lhůtu za samozřejmost mající zajistit právní jistotu a tuto lhůtu považují za nezbytnou i u normativních opatření.78 Matthias Vogt uvádí, že obdobnou lhůtou omezuje přímý přezkum normativních aktů též francouzský a německý
76
Obdobně VOGT, op. cit, s. 364 a 366. Za upozornění stojí rozsudek Soudního dvora ze dne 10. března 2009, Gottfried Heinrich, C-345/06, Sb. rozh., s. I-1659, ve kterém se soud zabýval otázkou platnosti přílohy nařízení, která nebyla úmyslně publikována v Úředním věstníku EU. Zatímco se generální advokátka Sharpston domnívala, že skutečnost, že příloha nařízení nebyla publikována má za následek její nicotnost, Soudní dvůr naopak dospěl k závěru, že daná příloha je platná, není však závazná vůči jednotlivcům. K tomu blíže viz BOBEK, M. (2009). Case C-345/06, Gottfried Heinrich, judgment of the court of justice (grand chamber) of 10 march 2009, not yet reported. Common Market Law Review. 2009, vol. 46, iss. 6, s. 2077-2094. 78 BEBR, Gerhard. Judicial Remedy of Private Parties Against Normative Acts of the European Communities: The Role of Exception of Illegality. Common Market Law Review, 1967, vol. 4, iss. 1, s. 7. 77
32
právní řád. Současně však dodává, že i po uplynutí této lhůty je v obou právních řádech možné napadnout normativní akt nepřímo, a domoci se tak jeho neaplikovatelnosti.79 Uvedené tvrzení je však třeba trochu korigovat, neboť autor v článku nerozlišuje přezkum legislativních aktů od přezkumu podzákonných normativních aktů. Tento rozdíl je nicméně podstatný jak v rámci vnitrostátního, tak unijního systému přezkumu. Německé právo totiž rozlišuje přezkum podzákonných normativních právních aktů jednak v rámci správního soudnictví [dle § 47 Verwaltungsgerichtsordnung, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „VwGO“)], který je omezen lhůtou jednoho roku od vyhlášení právního předpisu, tak přezkum legislativních aktů v rámci ústavního soudnictví při výkonu abstraktní kontroly či konkrétní kontroly ústavnosti [čl. 93, resp. čl. 100 německé ústavy (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, dále jen „GG“)]. Přezkum legislativních aktů v rámci ústavního soudnictví přitom není v Německu omezen žádnou lhůtou. Francouzské právo naopak umožňuje abstraktní přezkum ústavnosti legislativních aktů pouze ex ante před jejich publikací. Článek 61-1 francouzské ústavy (Constitution de la Cinquième République française ze dne 4. října 1958, ve znění pozdějších předpisů) ovšem upravuje i konkrétní přezkum ústavnosti legislativních aktů, který není vázán žádnou lhůtou. Dle citovaného ustanovení může Státní rada (Conseil d'État) či Kasační soudní dvůr (Cour de cassation) postoupit Ústavní radě (Conseil constitutionnel) k posouzení otázku platnosti ustanovení vnitrostátního práva, které má být v řízení před soudem použito, z důvodu jeho rozporu se základními právy a svobodami zaručenými ústavou. Omezení přímého přezkumu normativních aktů EU tak může být shledáno jako opodstatněné i v unijním právním řádu. Zřejmě není žádoucí, aby členské státy po proběhlých vnitrostátních volbách napadaly legislativní akty, vyjednané jejich předchůdci, a oslabovaly tak akceptaci a funkčnost unijního práva. Obzvláště za situace, kdy provádění unijního práva mají na starosti v převážné míře právě členské státy, by takovéto případy mohly podstatným způsobem narušit efektivní fungování unijního právního řádu. Stanovení lhůty pro přímé napadení normativních aktů tak může v tomto smyslu skutečně přispívat právní jistotě. Nemá-li však unijní právní řád po uplynutí dvou měsíců zcela rezignovat na princip legality, resp. na zajištění ústavnosti unijního právního řádu, musí nabídnout možnost 79
VOGT, op. cit., s. 367. ARZOZ, Xabier. Rechtsfolgen der Rechtswidrigkeit von Verordnungen der Europäischen Gemeinschaften. Jahrbuch des öffentlichen Rechts. 2001, vol. 49, s. 318.
33
nepřímého přezkumu normativních právních aktů, které se staly nenapadnutelné (blíže viz kap. 4.6).
4.3.3
Účinky rozhodnutí Prohlášení unijního právního aktu za neplatný má dle čl. 264 SFEU v zásadě účinky
ex tunc a na daný akt se hledí jako by nikdy nebyl vydán se všemi důsledky, jež z toho vyplývají (tj. včetně neplatnosti právních aktů vydaných na jeho základě).80 Považuje-li to však SD EU za nutné, může určit, které právní účinky mají být nadále považovány za zachované (čl. 264 druhý pododstavec). Uplatnění této výjimky připadá v úvahu zejména u aktů s obecnou působností, u nichž lze předpokládat, že by jejich zrušení s retroaktivními účinky mohlo negativně zasáhnout jednotlivce jednající v dobré víře.81 Tomu nasvědčuje i předchozí právní úprava, která možnost omezit účinky prohlášení neplatnosti výslovně spojovala pouze s nařízením.82 Lisabonská smlouva však již tuto výjimku formou právního aktu nijak nepodmiňuje, a lze ji tak teoreticky uplatnit i při zrušení právních aktů individuální povahy. Zrušení právního aktu v rámci řízení o neplatnosti má dále účinky erga omnes83 a je spojeno s automatickým odstraněním napadeného aktu z unijního právního řádu.84 Závazná je přitom nejenom výroková část, ale i důvody, v nichž dle Soudního dvora neplatnost spočívá. Závaznost odůvodnění zrušujícího rozsudku, však nemůže mít za následek
80
Srov. HARTLEY, 2010, op cit., s. 438. Je-li normativní právní akt rušen z formálních důvodů (jako je volba nesprávného právního základu či nedostatečné konzultace), Soudní dvůr často omezuje účinky neplatnosti až do doby než vstoupí v platnost nová právní úprava (viz např. rozsudky Soudního dvora ze dne 24. listopadu 2010, Komise proti Radě, C-40/10, Sb. rozh., s. I-12043, bod 95; ze dne 6. září 2012, Evropský parlament proti Radě, C-490/10, body 90-93). Viz kap. 6.1.1 a Příloha 1. 82 V rozsudcích ze dne 7. července 1992, Evropský parlament proti Radě, C-295/90, Recueil, s. I-4193, body 23-27; či ze dne 16. dubna 2015, Evropský parlament proti Radě, C-540/13, a ze dne 16. dubna 2015, Evropský parlament proti Radě, ve spojených věcech C-317/13 a C-679/13, však Soudní dvůr judikoval, že toto pravidlo je aplikovatelné i na jiné právní akty (v daném případě šlo konkrétně o směrnici Rady 90/366/EHS ze dne 28. června 1990 o právu pobytu studentů, která byla vydána na nesprávném právním základu). 83 Viz zejména rozsudky Soudního dvora ze dne 21. prosince 1954, Francie proti Vysokému úřadu, 1/54, Recueil, s. 7, 34; Itálie proti Vysokému úřadu, 2/54, Recueil, s. 73, 104; ze dne 11. února 1955, Assider proti Vysokému úřadu, 3/54, Recueil, s. 123, a ze dne 14. září 1999, Komise proti AssiDomän Kraft Products a další, C-310/97 P, Recueil, s. I-5363, bod 74. 84 BOROWSKI, op. cit., s. 902. Viz i rozsudek Tribunálu Jégo-Quéré proti Komisi, T-177/01, bod 46. 81
34
neplatnost jiných právních aktů vykazujících totožné vady v případech, kdy tyto akty nebyly před Soudním dvorem napadeny.85 Mám za to, že pravidlo stanovené v čl. 264 SFEU předpokládající zrušení aktu ab initio je odůvodněné zejména u individuálních právních aktů, u legislativních aktů je však jeho uplatnění krajně problematické a měla by být v zásadě vždy použita výjimka. Judikatura Soudního dvora je však v tomto ohledu poměrně nejednotná a i v případech, kdy je rušen legislativní akt, ponechává mnohdy bez jakéhokoli zdůvodnění účinky zrušení ex tunc.86 Takovýto postup ovšem v demokratickém právním státě naráží na zákaz retroaktivity. Soudní dvůr zde v zásadě vykonává roli negativního zákonodárce, a jeho rozsudky tak plní funkci derogačních předpisů.87 Sám unijní zákonodárce by však obdobný právní předpis s přímými retroaktivními účinky vydat nemohl. Prohlášení legislativního aktu za neplatný ab initio ovšem vyvolává i nespočet dalších problémů, které nejsou Smlouvami ani judikaturou Soudního dvora dostatečně řešeny. Jaké důsledky by například mělo mít prohlášení neplatnosti legislativního aktu, který sám rušil jiné právní předpisy? Znamená to, že by tyto předpisy měly automaticky obživnout? Pokud ano, platí to i tehdy, kdy již byly nahrazeny jinými nebo kdy samy vykazují stejnou vadu jako zrušený akt, pouze však samy nebyly předmětem přezkumu? Či naopak, pokud by zrušené předpisy již obživnout neměly, má se tedy na danou oblast hledět, jako by nebyla vůbec regulována? Extrémně problematická je i otázka dopadů na vnitrostátní prováděcí opatření88 či dopadů na právní vztahy vzniklé na základě zrušeného legislativního aktu. Tyto a mnohé další otázky by však nemusely být řešeny, kdyby Soudní dvůr v souladu se zákazem retroaktivity připustil, že rozsudky derogující legislativní akt nemohou v zásadě vyvolávat
85
Rozsudek Soudního dvora ze dne 14. září 1999, Komise proti AssiDomän Kraft Products a další, C-310/97 P, Recueil, s. I-5363, body 54 a 55. 86 Viz např. rozsudky Soudního dvora ze dne 16. listopadu 1989, Komise proti Radě, C-131/87 , Recueil, s. 3743, ze dne 11. června 1991, Komise proti Radě, C-300/89, Recueil, s. I-2867, ze dne 12. listopadu 1996, Spojené království proti Radě, C-84/94, Recueil, s. I-5755, ze dne 5. října 2000, Německo proti Evropskému parlamentu a Radě, C-376/98, Recueil, s. I-8419, ze dne 13. září 2005, Komise proti Radě, C-176/03, Sb. rozh., s. I-7879, a ze dne 23. října 2007, Komise proti Radě, C-440/05, Sb. rozh., s. I-9097. 87 KELSEN, Hans. Judicial Review of Legislation: A Comparative Study of the Austrian and the American Constitution. The Journal of Politics. 1942, vol. 4, no. 2, s. 187. 88 K dopadům zrušení směrnice na vnitrostátní transpoziční opatření viz KRÁL, op. cit., s. 260-263.
35
zpětné účinky (alespoň ne erga omnes) a naopak by přiznával prohlášení neplatnosti odkladný účinek do doby, než zákonodárce příjme novou právní úpravu. Nelze pomíjet ani to, že právě unijní zákonodárce je primárně povolán k tomu, aby prováděl primární právo. Dokud tedy není jeho akt prohlášen za neplatný, všechny orgány a osoby k němu logicky přistupují jako k platnému a jsou jím vázány. Důvody zrušení legislativních aktů přitom bývají často ryze procesní povahy nebo se týkají jen jeho části, která však nemůže být vypuštěna bez změny obsahu legislativního aktu jako celku. Požadavek, aby i v těchto případech byly považovány za neplatné i všechny navazující akty, nemá dle mého názoru dostatečné opodstatnění. Naopak značně narušuje právní jistotu neurčitého počtu adresátů právních norem a dotýká se přímo či nepřímo nespočtu právních vztahů. Uvedené pravidlo je tak dle mého přesvědčení výrazem nedostatečného rozlišování, zda je přezkoumáván legislativní právní akt či akt individuální povahy. Tomu nasvědčuje i skutečnost, že vzorem pro právní úpravu žaloby na neplatnost bylo francouzské správní soudnictví, které však nebylo určeno k přezkumu legislativních aktů.
4.4
Námitka protiprávnosti Námitka protiprávnosti patří spolu s předběžnou otázkou mezi tzv. nepřímé žaloby,
což znamená, že se jedná o akcesorické řízení, které je vázáno na existenci řízení hlavního. Námitka protiprávnosti může být uplatněna některým z účastníků řízení v rámci kteréhokoliv již probíhajícího sporného řízení před SD EU.89 Účelem je dosažení nepoužitelnosti aktu obecné povahy90 v řízení hlavním ze stejných důvodů, jež mohou dle čl. 263 SFEU vést k neplatnosti aktu. Dle judikatury Soudního dvora je tedy možnost uplatnění námitky protiprávnosti vyloučena v rámci řízení o předběžné otázce, neboť se jedná o řízení
89
Sinaniotis považuje námitku protiprávnosti za samostatnou žalobu sui generis (SINANIOTIS, Dimitrios. The Plea of Illegality in EC Law. European public law, 2001, vol. 7, iss. 1, s. 119). Osobně se však více kloním k názorům, které námitku protiprávnosti označují spíše za procesní prostředek obrany (viz GRABITZ, Eberhard a kol. EU-Arbeitsweisevertrag Art. 277 Inzidente Normenkontrolle. In Das Recht der Europäischen Union. München: Verlag C.H. Beck, 2013, Rn. 4.) 90 Až do přijetí Lisabonské smlouvy hovořily tehdejší Smlouvy pouze o nařízení. Judikatura však uplatňovala tzv. substance-over-form doctrine viz rozsudek Soudního dvora ze dne 6. března 1979, Simmenthal proti Komisi, 92/78, Recueil, s. 777, body 40 a 41. Obdobně rovněž zejména rozsudky Tribunálu ze dne 26. října 1993, Reinarz proti Komisi, T-6/92 a T-52/92, Recueil, s. II-1047, bod 56, a ze dne 2. října 2001, Martinez a další proti Evropskému parlamentu, T-222/99, T-327/99 a T-329/99, Recueil, s. II-2823, bod 134.
36
nesporné a čl. 267 SFEU „sám upravuje řízení umožňující odpovědět na otázku, která vyvstala ohledně platnosti aktu Společenství, pokud taková otázka vyvstala incidenčně ve sporu před vnitrostátním soudem“.91
4.4.1
Podmínky přípustnosti Na rozdíl od žaloby na neplatnost lze námitku protiprávnosti uplatnit pouze vůči
aktům s obecnou působností, a to včetně aktů legislativních. Otázka bezprostředního a osobního dotčení je zde irelevantní. Podmínkou však je, že posouzení platnosti aktu s obecnou působností musí být nezbytné pro rozhodnutí věci, která je předmětem řízení hlavního.92 Účastník hlavního řízení přitom v námitce protiprávnosti může uplatňovat pouze takové důvody neplatnosti, které mu ve svém výsledku mohou přinést prospěch.93 Nestačí tak pouhé prokázání zájmu na prohlášení neplatnosti namítaného aktu, nýbrž musí prokázat zájem i ve vztahu k uplatňovaným důvodům neplatnosti. Soudní dvůr tak například rozhodl, že úředník Rady nemohl jako důvod neplatnosti aktu namítat, že o určitém volném pracovním místě, které bylo předmětem sporu, nebyli informováni jiní zaměstnanci orgánů Společenství než zaměstnanci Rady, jelikož se jedná o opomenutí, které nezasahovalo nepříznivě do jeho vlastního právního postavení.94 To však neznamená, že by se namítané důvody musely nutně týkat čistě osobní situace navrhovatele. Všechny důvody však musí vycházet z vad, které mu mohly způsobit újmu.95
91
Rozsudky Soudního dvora ze dne 2. července 1964, Glucoseries Réunies proti Komisi, 1/64, Recueil, s. 813; ze dne 23. listopadu 1971, Bock proti Komisi, 62/70, Recueil, s. 897; ze dne 24. února 1987, Deutz und Geldermann proti Radě, 26/86, Recueil, s. 941; ze dne 2. dubna 1998, Greenpace Council a další proti Komisi, C-321/95 P, Recueil, s. I-1651; ze dne 15. února 2001, Nachi Europe, C-239/99, Recueil, s. I-1197, bod 34; a ze dne 29. dubna 2004, Itálie proti Komisi, C-298/00 P, Recueil, s. I-4087; stejně tak i usnesení Soudního dvora ze dne 21. června 1993, Van Parijs a další proti Radě a Komisi, C-257/93, Recueil, s. I-3335. 92 V tomto smyslu viz např. rozsudky Tribunálu ze dne 2. října 2001, Martinez a další proti Evropskému parlamentu, T-222/99, T-327/99 a T-329/99, Recueil, s. II-2823, bod 136; ze dne 18. října 2011, Purvis proti Evropskému parlamentu, T-439/09, Sb. rozh., s. II-0723, bod 35; a rozsudek Soudního dvora ze dne 13. července 1966, Itálie proti Radě a Komisi, 32/65, Recueil, s. 563. 93 Rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 29. listopadu 2006, Campoli proti Komisi, T-135/05, Sb. VS s. I-A-2297 a II-A-2-1527, bod 132). 94 Viz rozsudek Soudního dvora ze den 30. června 1983, Schloh proti Radě, 85/82, Recueil, s. 2105, bod 14. 95 K tomu srov. plenární rozsudek Soudu pro veřejnou službu ze dne 11. července 2007, Dieter Wils proti Evropskému parlamentu, F-105/05, body 40-41, v němž se úředník Evropského parlamentu v rámci zaměstnaneckého sporu domáhal zrušení své výplatní pásky, jež obsahovala zvýšení sazby příspěvků do důchodového systému, a současně vznesl námitku protiprávnosti vůči příloze XII služebního řádu, která toto zvýšení zaváděla. Soud zde uvedl, že „[d]otčený účastník má skutečně zájem incidenčně uplatňovat to, že uvedená příloha nebyla přijata podle pravidel dohodování stanovených Radou, že způsob výpočtu jeho důchodového příspěvku je zjevně chybný a nevhodný pro dosažení cíle pojistně matematické rovnováhy důchodového systému nebo že vyplývá ze zneužití pravomoci a že
37
4.4.2
Osoby oprávněné vznést námitku protiprávnosti Vymezení okruhu osob oprávněných vznést námitku protiprávnosti bylo a je
v judikatuře SD EU dosti problematické, a to navzdory poměrně jasnému zakotvení v primárním právu. Doposud všechna znění Smluv [od čl. 184 Smlouvy o založení Evropského hospodářského společenství (dále jen „SEHS“) až po dnešní čl. 277 SFEU] výslovně stanovila, že námitku protiprávnosti může vznést každá ze stran na základě důvodů stanovených pro žalobu na neplatnost, a to i po uplynutí lhůty určené k podání této žaloby. Soudní dvůr však ve své judikatuře zvolil značně restriktivní výklad a možnost podat námitku protiprávnosti přiznal pouze těm subjektům, jež nemohly daný akt napadnout přímo.96 Námitce protiprávnosti tedy přisoudil komplementární, subsidiární povahu. Tento přístup měl rovněž za následek úplné vyloučení privilegovaných žalobců, neboť ti jsou vždy aktivně legitimováni k podání žaloby přímé. Uplynutím lhůty k podání žaloby na neplatnost, tak prekludovala jakákoliv možnost namítnout neplatnost legislativního aktu. Dle Soudního dvora by totiž opačné řešení vedlo k obcházení lhůty k podání žaloby na neplatnost.97 Tento názor byl též poměrně hojně zastoupen i v odborné literatuře, v níž bylo namítáno, že členským státům ani orgánům unie by neměla být poskytována druhá šance k napadení unijního aktu.98 Tento výklad však zcela zjevně odporoval výslovnému znění Smluv („každá strana, i když lhůta […] uplynula“), na což opakovaně upozorňovali generální advokáti.99 Ke změně judikatury ovšem došlo až rozsudkem Komise proti ECB, C-11/00,100 v němž Soudní dvůr
legitimní očekávání, které vložil do dodržování pravidel financování uvedeného systému, musí být náležitě chráněno. Okolnost, že námitky žalobce se opírají o institucionální, politické a odborové argumenty a že se netýkají pouze jeho osobní situace, tedy nemůže být důkazem toho, že jsou nepřípustné.“ 96 Rozsudek Soudního dvora Simmenthal proti Komisi, 92/78, bod 39, a rozsudek Tribunálu ze dne 13. září 1995, TWD proti Komisi, T-244/93 a T-486/93, Recueil, s. II-2265, bod 103. 97 Rozsudek Soudního dvora ze dne 29. června 1995, Španělsko proti Komisi, C-135/93, Recueil, s. I-1651, bod 17. 98 BEBR, 1967, op. cit., s. 12; či SINANIOTIS, op. cit., s. 109. 99 Stanoviska generálních advokátů Roemera přednesené dne 22. března 1966 ve věci Itálie proti Radě a Komisi, 32/65; Slynna přednesené dne 16. prosince 1986 ve věci Francie proti Komisi, 181/85; Manciniho přednesené dne 25. května 1988 ve věci Řecko proti Radě, 204/86; a Mengozziho přednesené dne 19. září 2007 ve věci Komise proti Radě, C-91/05. 100 Rozsudek Soudního dvora ze dne 10. července 2003, Komise proti ECB, C-11/00, Recueil, s. I-7147, body 7478.
38
připustil námitku protiprávnosti vznesenou Evropskou centrální bankou (dále jen „ECB“),101 a následně rozsudkem Španělsko proti Radě, C-442/04,102 jímž stejné oprávnění přiznal členskému státu.103 Tento judikatorní posun vnímám jako pozitivní krok ve prospěch principu legality. Nadále se však objevují názory, že by členské státy neměly být oprávněny vznést námitku protiprávnosti proti ustanovením směrnice, neboť byly jejími přímými adresáty.104 Takovýto výklad považuji za příliš formalistický, který nemá oporu v současném znění čl. 277 SFEU. I když je směrnice adresována členským státům, nelze přehlížet její normativní účinky a často velice komplexní povahu, která činí posouzení protiprávnosti jejích ustanovení značně komplikovaným, a mnohé vady se tak mohou projevit až v rámci její implementace či aplikace na národní úrovni. Domnívám se, že by mělo být umožněno, aby například v řízení pro porušení Smlouvy105 iniciovaném Komisí mohl členský stát namítnout neplatnost ustanovení směrnice a zprostit se tím své odpovědnosti. Naopak potrestání členského státu, který jednal v souladu s primárním právem a obecnými unijními zásadami, čímž však porušil ustanovení směrnice, která nerespektovala normy vyšší právní síly, považuji za zcela absurdní a odporující principům právního státu (resp. právní unie). Soudní dvůr však ve své ustálené judikatuře toto právo členským státům nadále upírá.106
4.4.3
Účinky rozhodnutí Jak již bylo vyloženo výše, námitka protiprávnosti může být uplatněna pouze
incidenčně v rámci řízení probíhajícího před SD EU na základě jiného ustanovení Smluv. Cílem námitky protiprávnosti přitom není umožnit účastníku řízení zpochybnění
101
V této věci se Komise domáhala zrušení rozhodnutí ECB pro rozpor s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1073/1999 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF). Na svou obranu ECB namítala, že dotčené nařízení č. 1073/1999 je protiprávní a musí být prohlášeno za nepoužitelné z důvodu, že údajně bylo přijato v rozporu s několika ustanoveními Smlouvy, zvláště s čl. 105 odst. 4 SES o konzultaci s ECB. 102 Rozsudek Soudního dvora ze dne 15. května 2008, Španělsko proti Radě, C-442/04, Sb. rozh., s. I-3517, bod 22. 103 Srov. SCHWENSFEIER, op. cit., s. 164. 104 Viz VOGT, op. cit., s. 370; či GRABITZ, op. cit., Rn. 11. 105 Vznesení námitky protiprávnosti v řízení pro porušení smlouvy vylučuje např. SINANIOTIS, op. cit., s. 111; a naopak výslovně připouští GRABITZ, op. cit., Rn. 6. 106 Viz rozsudky ze dne 5. března 2015, Komise proti Lucembursku, C-502/13, body 55-57; ze dne 29. července 2010, Komise proti Rakousku, C‑189/09, body 15 až 17, k němu rovněž viz kap. 6.3.
39
použitelnosti jakéhokoliv aktu obecného charakteru ve prospěch jakékoli žaloby.107 Judikatura SD EU naopak omezuje dosah námitky protiprávnosti pouze na akty s obecnou působností, jejichž použití je pro vyřešení daného sporu nezbytné. V počátcích evropské integrace Soudní dvůr judikoval, že jediným účelem námitky protiprávnosti je ochrana procesního subjektu před použitím nařízení, které je v rozporu s právem, aniž by nicméně toto nařízení108 bylo samo předmětem napadení. Z tohoto účelu současně vyvodil, že účinky rozsudku, který konstatuje nepoužitelnost, jsou omezeny pouze na účastníky řízení, a že tento rozsudek nezpochybňuje samotný akt, který se stal nenapadnutelným.109 Odstranění daného aktu z právního řádu je tak v moci pouze jeho autora.110 Tento stav považovali generální advokáti Soudního dvora za nedostatečný a usilovali o analogické použití čl. 34 Smlouvy o založení Evropského společenství uhlí a oceli (dále jen „SESUO“)111 i na rozhodnutí o námitce protiprávnosti. Generální advokát Roemer ve svém stanovisku ze dne 19. dubna 1961, Vloeberghs proti Vysokému úřadu, ve spojených věcech 9 a 12/60, uvedl, že i v souvislosti s prohlášením neaplikovatelnosti v rámci řízení o námitce protiprávnosti by měla existovat nepřímá povinnost Vysokého úřadu zrušit obecné rozhodnutí. Tento přístup by dle jeho názoru rozšířil úzce pojaté právo vznést žalobu na neplatnost, což by více odpovídalo právu na účinnou soudní ochranu. Generální advokát Lagrange šel ve svém stanovisku ve věci Meroni proti Vysokému úřadu, 14/60,112 ještě dále a tvrdil, že není pochyb, že pokud Soudní dvůr shledá
107
Obdobně SINANIOTIS, op. cit., s. 116. Ačkoliv až do přijetí Lisabonské smlouvy Smlouvy výslovně umožňovaly vznesení námitky protiprávnosti pouze proti nařízení, Soudní dvůr připustil podání této námitky i proti jiným normativním aktům vyvolávajícím obdobné účinky jako nařízení (viz rozsudek Simmenthal proti Komisi, 92/78, body 34-36.). Srov. SCHWENSFEIER, op. cit., s. 165. 109 Viz rozsudky Soudního dvora ze dne 14. prosince 1962, Wöhrmann proti Komisi, 31/62 a 33/62, Recueil, s. I96. Obdobně též rozsudky ze dne 16. července 1981, Albini proti Radě a Komisi, 33/80, Recueil, s. 2141, bod 17; ze dne 11. července 1985, Salerno a další proti Komisi a Radě, 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 a 10/84, Recueil, s. 2523, bod 36, rozsudek Nachi Europe, C-239/99, bod 33 a usnesení ze dne 28. června 1993, Donatab a další proti Komisi, C-64/93, Recueil, s. I-3595, bod 19. 110 SCHWARZE, Jürgen. Rechtsschutz Privater gegenüber normativen Rechtsakten im Recht der EWG. In von MÜNCH, Ingo (eds.). Staatsrecht – Völkerrecht – Europarecht. Festschrift für Hans- Jürgen Schlochauer. Berlin: Walter de Gruyter, 1981, s. 927 an. 111 Obdobou uvedeného ustanovení je současný čl. 266 SFEU. 112 Stanovisko generálního advokáta Lagrangeho přednesené dne 7. června 1961 ve věci Meroni proti Vysokému úřadu, 14/60 a další. 108
40
protiprávnost obecného rozhodnutí, je Vysoký úřad přímo povinen tuto protiprávnost odstranit, a je tak namístě přímo aplikovat čl. 34 SESUO. Soudní dvůr si však tento výklad neosvojil a v odborné literatuře postoj generálních advokátů kritizoval například Dimitros Sinaniotis. Ten především namítal, že takovýto výklad by měl za následek, že účinky neaplikovatelnosti a neplatnosti by byly totožné, a rozhodnutí o námitce protiprávnosti by tak nevyvolávalo pouze účinky inter partes, nýbrž již erga omnes.113 Tuto argumentaci nepovažuji za přesvědčivou. Právě takovýto stav by naopak více přispíval k zajištění ústavnosti unijního právního řádu. Nejsem přesvědčen ani o správnosti teze, že prohlášení neaplikovatelnosti by nemohlo mít účinky erga omnes. Ze Smluv takovýto kategorický požadavek dle mého názoru nevyplývá. Tento stav je výsledkem restriktivní judikatury SD EU, která dle mého názoru chybně spojuje jediný účel námitky protiprávnosti s ochranou jednotlivce. V zásadě však nic nebrání tomu, aby námitka protiprávnosti současně plnila i jiné úkoly a sloužila i jiným cílům – zajišťovala nepřímý přezkum normativních právních aktů, a přispívala tak principu legality a ochraně hodnot, na nichž stojí demokratický právní stát (resp. právní unie). 114 Současný přístup SD EU však tomu neodpovídá. Ačkoliv by měla námitka protiprávnosti kompenzovat omezený přístup k žalobě na neplatnost proti normativním aktům, její účinky jsou ve srovnání s touto žalobou značně omezené. Jediným účinkem úspěšného uplatnění námitky protiprávnosti je to, že napadený akt s obecnou působností nebude v daném řízení aplikován. Z tohoto důvodu není závěr o protiprávnosti aktu obsažen ve výrokové části rozsudku, ale je zmíněn pouze v jeho odůvodnění.115 Mezi žalobou na neplatnost a námitkou protiprávnosti tak nevzniká obdobný vztah jako mezi řízeními o abstraktní a konkrétní kontrole norem, neboť rozhodnutí o obou návrzích vyvolává v případě úspěchu navrhovatele obvykle účinky erga omnes.116 Naopak omezení účinků rozhodnutí o námitce protiprávnosti má za následek, že tento institut může 113
Srov. SINANIOTIS, op. cit., s. 124. Obdobně Vogt uvádí, že účelem námitky protiprávnosti bylo zajistit nepřímý přezkum normativních aktů, nikoliv sloužit jen jako pojistka pro případ odepření spravedlnosti (viz VOGT, op. cit., s. 366.). 115 GRABITZ, op. cit., Rn. 15. 116 Srov. např. vztah mezi návrhem na zrušení zákona (dle § 64 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů) a návrhem podaným spolu s ústavní stížností (dle § 74 téhož zákona).
114
41
plnit pouze velmi omezenou funkci z hlediska zajišťování ústavnosti unijního právního řádu (a tedy i přispívání k účelu soudního přezkumu legislativních aktů, tak jak byl vymezen v kap. 3). Gerhard Bebr však uvádí, že i přes tyto omezené účinky nelze podceňovat dopady, které prohlášení neaplikovatelnosti aktu v praxi vyvolává. Takovýto rozsudek prý podemílá platnost daného aktu a narušuje jeho „právní zdraví “. Další osoby, které si budou tohoto rozhodnutí vědomy, budou taktéž usilovat o jeho neaplikování. To může následně vést k tomu, že platnost aktu s obecnou působností bude po několika rozhodnutích SD EU natolik oslabena, že daný právní akt prakticky zkolabuje. Unijní orgány pak, ve snaze zabránit tomuto nežádoucímu vývoji, budou samy usilovat o novelizaci daného aktu.117 Tento stav však osobně nepovažuji za dostatečný a navíc ani neodpovídá dosavadní více jak šedesátileté zkušenosti s fungováním tohoto institutu (viz blíže kap. 6.1.3). Mám za to, že ustanovení Smluv nebrání tomu, aby i o námitce protiprávnosti bylo rozhodnuto samostatným výrokem s obdobnými účinky jako má prohlášení neplatnosti dle čl. 264 SFEU. K takovémuto výkladu však zjevně nebyla politická vůle. SD EU tuto minimalistickou koncepci obhajuje principem právní jistoty.118 Nejsem však přesvědčen o tom, že uplatňování „neplatných“ ovšem nenapadnutelných právních předpisů svědčí právní jistotě subjektů unijního práva. Právní jistotě a efektivitě práva by naopak dle mého názoru více přispíval konzistentní a bezrozporný právní řád usilující o respektování základních ústavních hodnot a principů. Určitou naději na změnu judikatury však spatřuji v relativně nedávném rozšíření možnosti podat námitku protiprávnosti i na privilegované žalobce. Tento posun totiž nabourává dosavadní koncepci, dle níž jediným účelem námitky protiprávnosti je ochrana jednotlivce. Dochází však zřejmě i k nenápadnému rozšíření účinků rozhodnutí o prohlášení neaplikovatelnosti. Bude-li totiž vyhověno námitce protiprávnosti vznesené členským státem, nebude toto rozhodnutí dopadat pouze na daný členský stát, neboť se dotkne i jeho státních
117
BEBR, 1967, op. cit., s. 28.
118
Srov. rozsudky Soudního dvora ze dne 9. března 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C‑188/92, Recueil, s. I‑833, body 16 až 18; Nachi Europe, C-239/99, bod 37; a ze dne 8. března 2007, Roquette Frères, C-441/05, Sb. rozh., s. I-1993, bod 40.
42
příslušníků, případně dalších osob nacházejících se na jeho území.119 Cesta k dalšímu judikatornímu vývoji je tedy dle mého názoru otevřena. V kontrastu s výše uvedeným tak opět vyvstávají otázky, zda je třeba, aby účinky inter partes zůstaly zachovány, podá-li námitku protiprávnosti jednotlivec. Případně zda by nestačilo k zajištění právní jistoty pouze obecné prohlášení právního aktu za neaplikovatelný s účinky ex nunc. Byla-li Soudním dvorem autoritativně shledána protiprávnost normativního aktu, ubývá legitimních důvodů, proč by unijním orgánům mělo být zachováno právo či dokonce povinnost daný akt v jiných případech nadále uplatňovat a vynucovat jeho plnění.
4.5
Řízení o předběžné otázce Dalším typem řízení, v rámci kterého může být přezkoumávána platnost unijních
právních aktů, je řízení o předběžné otázce dle čl. 267 SFEU. Toto řízení je specifické tím, že je navázáno na existenci vnitrostátního soudního řízení a je k tomuto řízení akcesorické povahy.120 Řízení o předběžné otázce se může týkat otázky výkladu unijního práva či otázky platnosti aktů přijatých orgány Unie. Ačkoliv Soudní dvůr rozhoduje o obou typech otázek v rámci totožného řízení, pro otázky týkající se platnosti platí některá specifická pravidla, která je vhodné zdůraznit. Řízení o předběžné otázce je věnována řada publikací,121 ve svém výkladu se proto zaměřím pouze na otázky, které jsou relevantní z hlediska přezkumu legislativních aktů. Primárním účelem řízení o předběžné otázce je zajišťování jednotného výkladu unijního práva a tím i jednoty právního řádu EU.122 Jednotný přístup v rámci Unie je dle Soudního dvora o to naléhavější, je-li zpochybňována platnost právních aktů EU. Rozdílné přístupy soudů členských států by mohly ohrozit samotnou jednotu právního řádu EU a narušit základní požadavek právní jistoty. Tato obava vedla Soudní dvůr k tomu, že ve věci 119
Srov. SINANIOTIS, op. cit., s. 106. To zejména znamená, že je-li např. vnitrostátní řízení zastaveno z důvodu zpětvzětí žaloby, odpadá důvod i pro řízení o předběžné otázce. 121 BOBEK, Michal. Porušení povinnosti zahájit řízení o předběžné otázce podle článku 234 (3) SES. Vyd. 1. Praha: C.H. Beck, 2004, 197 s. BOBEK, Michal a kol. Předběžná otázka v komunitárním právu. Praha: Linde, 2005, 517 s. DAUSES, Manfred A. Das Vorabentscheidungsverfahren nach Artikel 177 EG-Vertrag. 2. Aufl. Mnichov: Verlag C.H.Beck, 1995, 205 s. HARTLEY, 2010, op cit., s. 287-320. CRAIG, DE BÚRCA, op. cit., s. 460-500. 122 BORCHARDT, Klaus-Dieter. ABC práva Evropské unie. Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2011, s. 106. 120
43
Foto-frost, 314/85, 123 vyloučil pravomoc soudů členských států prohlásit unijní právní akty za neplatné, a to bez ohledu na skutečnost, jak zjevná tato neplatnost v daném případě může být. Tato judikatura byla Soudním dvorem mnohokrát potvrzena a jsou s ní spojeny určité zásadní konsekvence, které ovšem nelze vyvodit přímo z textu Smluv (resp. ze současného čl. 267 SFEU).124 Předně je značně modifikována povinnost národních soudů předložit předběžnou otázku. V případech, kdy v rámci vnitrostátního soudního řízení vyvstanou pochybnosti ohledně výkladu unijního práva, má povinnost k předložení předběžné otázky pouze vnitrostátní soud, jehož rozhodnutí již nelze napadnout opravnými prostředky. Naopak, jedná-li se o otázku platnosti, je předběžnou otázku povinen předložit každý vnitrostátní soud, než bude ustanovení unijního práva prohlášeno za neplatné. Možnost prohlásit legislativní akt orgánu Unie za neplatný totiž dle Soudního dvora spadá do výlučné pravomoci SD EU. Národní soud tak může od předložení předběžné otázky upustit pouze tehdy, dospěje-li k závěru že daná otázka je pro výsledek vnitrostátního sporu bezvýznamná či pokud usoudí, že namítané důvody neplatnosti nejsou opodstatněné.125 Pokud se tedy kterýkoliv z vnitrostátních soudů domnívá, že určitý unijní právní akt, který má být ve věci použit je neplatný, je povinen předložit předběžnou otázku. Soudní dvůr tak značně limituje užití doktríny acte éclairé126 a zcela vylučuje uplatnění doktríny acte clair na závěr ohledně neplatnosti aktu.127 Generální advokát Ruiz-Jaraba Colomer ve věci Gaston Schul, C-461/03, zpochybňoval opodstatněnost dosavadní judikatury Soudního dvora, který si dle jeho názoru „sám sobě přiznal výlučnou pravomoc dohlížet nad platností ustanovení Společenství na úkor vnitrostátních soudů“128 a vyzýval Soudní dvůr k rozšíření doktríny acte clair i na předběžné otázky týkající se 123
Viz rozsudek Soudního dvora ze dne 22. října 1987, Foto-Frost, 314/85, Recueil, s. 4199, body 15. GLAESNER, A. Die Vorlagepflicht unterinstanzlicher Gerichte im Vorabentscheidungsverfahren. Europarecht. 1990, Jahrgang 25, Heft 2, s. 143 a násl. 125 Srov. rozsudek Soudního dvora Foto-Frost, 314/85, body 14-17. 126 Tuto doktrínu je možno užít pouze v případech, kdy totožný právní akt, resp. jeho ustanovení, již bylo v předchozím řízení před SD EU prohlášeno za neplatné (k tomu blíže viz precedenční účinky). Neuplatní se však na obdobné případy, i kdyby se jednalo o normu zcela shodného obsahu trpící totožnou vadou (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 6. prosince 2005, Gaston Schul, C-461/03, Sb. rozh., s. I-10513, bod 25). 127 Viz bod 19 výše citovaného rozsudku Gaston Schul, C-461/03. Srov. ARNULL, Anthony. The use and abuse of article 177 EEC. The Modern Law Review. 1989, vol. 52, iss. 5, s. 638 an. 128 Viz bod 81 stanoviska generálního advokáta Colomera předneseného dne 30. června 2005 ve věci Gaston Schul, C-461/03. 124
44
platnosti.129 Navrácení pravomoci vnitrostátním soudům v případech zjevně neplatných aktů by dle Colomera napomohlo dialogu mezi soudy založenému na vzájemném respektování výsad každého z nich. Naopak přehnané dodržování povinnosti předkládat Soudnímu dvoru předběžnou otázku i v případech, kdy je právní norma zjevně neplatná, svědčí o nadměrném formalismu, který odporuje zásadě řádného výkonu spravedlnosti a hospodárnosti řízení.130 Soudní dvůr si však argumentaci generálního advokáta neosvojil a setrval na závěrech rozsudku Foto-frost. V citovaném případě Gaston Schul tedy Soudní dvůr potvrdil povinnost vnitrostátních soudů předkládat předběžnou otázku i tehdy, bylo-li odpovídající ustanovení srovnatelného nařízení již Soudním dvorem prohlášeno za neplatné. Uvedené pravidlo vnímám jako projev systému koncentrovaného ústavního soudnictví, který považuji v případech unijních právních aktů za zcela opodstatněný. Naopak model difúzní je v podmínkách EU velmi obtížně představitelný a stěží slučitelný s ideou jednotného unijního právního řádu. Návrh generálního advokáta Colomera z tohoto pohledu vyvolává řadu otázek, které zpochybňují jeho potencionální přínos. Jaké účinky by měl např. rozsudek maltského soudu, který by prohlašoval legislativní akt EU za neplatný? Jakým způsobem se o takovém rozsudku dozví soudy jiných členských států? Co bude následovat v případě, kdy o platnosti právního aktu bude rozhodovat více soudů různých členských států současně a dospějí k odlišným závěrům? Co nastane, pokud vnitrostátní soud prohlásí určitou unijní právní normu za neplatnou a po nabytí právní moci bude jeho rozhodnutí zrušeno ústavním soudem, či změněno v rámci obnovy řízení? Tyto a mnohé další otázky mě vedou k přesvědčení, že monopol Soudního dvora v otázkách posuzování platnosti legislativních aktů je zcela racionální a odůvodněný.131
129
Tamtéž, bod 82. Tamtéž, body 86 a 88. 131 Srov. rovněž bod 57 rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu z 6. července 2010, sp. zn. 2 BvR 2661/06, Honeywell, v němž Spolkový ústavní soud uvedl, že v případě, kdy by každý členský stát měl právo rozhodovat prostřednictvím vlastních vnitrostátních soudů o platnosti unijních právních aktů, mohlo by dojít k praktickému vyprázdnění zásady aplikační přednosti, a byla by tím ohrožena jednotná aplikace práva EU. Viz FRÖHLICH, Radek. SRN: Spolkový ústavní soud: Obrat ve výkonu ultra vires kontroly právních aktů EU. Právní rozhledy. 2013, roč. 21, č. 3, s. 115. 130
45
4.5.1
Vztah Soudního dvora a vnitrostátních soudů Základním znakem řízení o předběžné otázce je kooperace mezi Soudním dvorem a
vnitrostátními soudy členských států, jež vychází ze vzájemného respektování pravomocí, které těmto soudům přísluší. Celý proces, v jehož rámci je předkládána předběžná otázka, lze rozdělit do 3 fází. První fázi tvoří řízení před národním soudem, pro jehož rozhodnutí je nezbytné vyřešit otázku výkladu či platnosti unijního práva. Druhou fází je předložení otázky Soudnímu dvoru a poskytnutí výkladu unijního práva či posouzení platnosti příslušných aktů. Poslední, třetí fázi představuje aplikace unijního práva na základě názoru předloženého Soudním dvorem a rozhodnutí sporu ve věci samé.132 David Petrlík uvádí, že řízení o předběžné otázce připomíná řízení o konkrétní kontrole norem, které umožňuje obecnému soudu přerušit řízení a předložit ústavnímu soudu návrh na zrušení zákona.133 Tento příměr je případný obzvláště v otázkách platnosti legislativních aktů, a dovolím si ho proto více rozvést. Z pohledu českého práva vnitrostátní soud postupuje obdobně jak při předkládání předběžné otázky Soudnímu dvoru,134 tak dle čl. 95 odst. 2 Ústavy.135 Má-li soud pochybnosti o platnosti legislativního aktu (ať unijního či národního), který má být použit pro řešení projednávané věci, je v takovém případě povinen předložit Ústavnímu soudu (resp. Soudnímu dvoru) otázku ohledně jeho platnosti.136 Dle čl. 95 odst. 2 Ústavy je přitom nepodstatné, zda otázku platnosti vznáší soud první či poslední instance. Je ovšem otázkou, do jaké míry je tento faktor relevantní v rámci unijního práva. Jak již bylo uvedeno výše, Soudní dvůr v otázkách platnosti vylučuje aplikaci doktríny acte clair, která nejenže za určitých okolností zbavuje soud poslední instance povinnosti předložit předběžnou otázku, ale současně toto oprávnění podmiňuje splněním konkrétních povinností.137, 138
132
TOMÁŠEK, TÝČ a kol., op. cit., s. 389 an. Tamtéž, s. 385. Obdobně MORAVEC, Ondřej. Ochrana základních práv v systému koncentrované kontroly ústavnosti. Jurisprudence. 2012, č. 2, s. 9. 134 Srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2013, čj. 6 Ads 1/2012 – 38. 135 Srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2010, čj. 4 Ads 93/2009 – 257. 136 Zároveň je však třeba připomenout, že na rozdíl od řízení dle čl. 95 odst. 2 Ústavy v řízení o předběžné otázce mohou, resp. musí, být napadány nejen legislativní akty, ale i „podzákonné“ předpisy či akty individuální povahy. 137 Před tím, než vnitrostátní soud učiní závěr, že řádné používání ustanovení práva Společenství je tak zřejmé, že není ponechán prostor pro žádné rozumné pochybnosti o odpovědi na vzniklou otázku, musí si být jist, že by to bylo zřejmé rovněž pro soudy jiných členských států a Soudní dvůr (srov. rozsudky Soudního dvora ze 133
46
Nejsou tak zcela zřejmá kritéria, na základě kterých mají vnitrostátní soudy posuzovat, zda vystala otázka ohledně platnosti. Konkrétně, zda v případech, kdy soud poslední instance, který nemá subjektivní pochybnosti o platnosti aktu, je povinen předložit otázku Soudnímu dvoru, jestliže v řízení před ním tato pochybnost objektivně vyvstala. Případně, zda i za těchto okolností může vnitrostátní soud vyjít z presumpce platnosti unijního aktu139 a při rozhodování merita věci se přiklonit k jeho platnosti.140 Sám SD EU se totiž mnohdy k otázkám zpochybňování unijních právních aktů staví restriktivně a preferuje princip právní jistoty. Na právní akt, který nebyl napaden a prohlášen za neplatný, má být proto v zásadě nahlíženo jako na platný.141 Osobně se však domnívám, že by se národní soudy při posuzování otázky, zda vyvstala pochybnost ohledně platnosti aktu, měly obdobně řídit povinnostmi stanovenými Soudním dvorem zejména v rozsudcích CILFIT, 283/81,142 a Intermodal, C-495/03.143 Vycházím přitom jednak ze samotné dikce čl. 267 SFEU, jehož třetí pododstavec nerozlišuje, zda se jedná o otázku platnosti či výkladu,144 a jednak z postavení jednotlivců. Ti zpravidla nemají jinou možnost jak legislativní akt zpochybnit, než prostřednictvím předběžné otázky podané vnitrostátním soudem. Pokud by však národní soud poslední instance mohl ignorovat námitky účastníků i v případě objektivních pochybností o platnosti unijního aktu a na základě vlastní úvahy dospět k závěru, že nejsou dány důvody neplatnosti, byli by jednotlivci zbaveni jakékoli možnosti, jak daný akt napadnout.145 Pokud však uvedené povinnosti vztáhneme i na otázky platnosti aktů, budou vnitrostátní soudy v případě dne 6. října 1982, CILFIT, 283/81, Recueil, s. 3415, bod 16; a ze dne 15. září 2005, Intermodal, C-495/03, Sb. rozh., s. I-8151, bod 39. 138 Srov. RASMUSSEN, Hjalte. The European Court’s Acte Clair Strategy in CILFIT. European Law Review. 1984, vol. 9, iss. 4, s. 242 a násl. 139 Unijním právním aktům v zásadě svědčí presumpce legality, a zakládají tedy právní účinky tak dlouho, dokud nejsou zrušeny v rámci žaloby na neplatnost nebo prohlášeny za neplatné v návaznosti na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce nebo na námitku protiprávnosti (viz rozsudky ze dne 15. června 1994, Komise proti BASF a další, C-137/92 P, Recueil, s. I-2555, bod 48; ze dne 8. července 1999, Chemie Linz proti Komisi, C-245/92 P, Recueil, s. I-4643, bod 93; a ze dne 5. října 2004, Komise proti Řecku, C-475/01, Sb. rozh., s. I-8923, bod 18). 140 V čistě vnitrostátních případech, bez unijního prvku, český soud v takovýchto situacích nemá povinnost předložit návrh ústavnímu soudu. Současně je však třeba dodat, že neúspěšnému účastníku řízení nic nebrání v tom, aby daný akt následně zpochybnil v rámci ústavní stížnosti. 141 Rozsudek Soudního dvora ze dne 13. února 1979, Granaria, 101/78, Recueil, s. 623, body 5 a 6. 142 Rozsudek Soudního dvora CILFIT, C-283/81. 143 Rozsudek Soudního dvora Intermodal, C-495/03. 144 Ostatně v praxi bude otázka platnosti prakticky vždy spojena s výkladem určitého ustanovení unijního práva. 145 Naopak pokud by v rámci vnitrostátního řízení příslušný soud odmítl předložit věc Ústavnímu soudu dle čl. 95 odst. 2 Ústavy, jednotlivec by měl nadále možnost legislativní akt zpochybnit v rámci řízení o ústavní stížnosti.
47
objektivních pochybností povinny předložit Soudnímu dvoru předběžnou otázku. Porušení této povinnosti může být na vnitrostátní úrovni následně spojeno s právem na zákonného soudce, resp. právem na spravedlivý proces.146
4.5.2
Přípustnost předběžné otázky ohledně platnosti aktu Vzhledem k monopolu Soudního dvora je předběžná otázka přípustná v zásadě vždy,
kdy se národní soud domnívá, že legislativní akt, který má být ve věci použit je neplatný.147 Dle judikatury Soudního dvora cílem mechanismu řízení o předběžné otázce je „zejména umožnit vnitrostátnímu soudu, který rozhoduje o sporu, aby disponoval objasněními nezbytnými k rozhodnutí tohoto sporu“.148 Týkají-li se otázky položené vnitrostátním soudem platnosti pravidla unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout. Soudní dvůr může odmítnout rozhodnutí o předběžné otázce položené vnitrostátním soudem pouze tehdy, jestliže je zjevné především to, že výklad nebo posouzení platnosti pravidla unijního práva, o které vnitrostátní soud žádá, nemají žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, nebo jedná-li se o hypotetický problém.149 Ačkoliv se tato pravidla zdají být logická a zřejmá, Soudní dvůr jejich praktické uplatnění doplnil o další výjimku. Ve věci TWD Textilwerke Deggendorf Soudní dvůr shledal, že pravomoc vnitrostátních soudů předložit předběžnou otázku má své meze v případě, kdy účastník řízení, jemuž by prohlášení neplatnosti aktu bylo ku prospěchu, daný akt nenapadl přímo, ačkoli k tomu byl nepochybně oprávněn. Absolutně vyloučeni tak jsou zejména adresáti daného právního aktu, ale i další subjekty, jež jsou zjevně bezprostředně a osobně dotčeny (viz kapitola 4.3.1).150 Projevuje se zde tedy obdobná tendence, jako byla patrná v řízení o námitce protiprávnosti, kterou Soudní dvůr činí komplementární k žalobě na neplatnost, aniž by to nutně vyplývalo z textu Smluv. Pro oba typy nepřímých žalob tak platí obdobné podmínky 146
K tomu blíže FRÖHLICH, Radek. Řízení o předběžné otázce jako součást práva na zákonného soudce. In Dny práva 2011 – Days of Law 2011, Právo na spravedlivý proces, The conference proceedings. 2012. s. 63-71. 147 Rozsudky Soudního dvora ze dne 10. prosince 2002, British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco, C-491/01, Recueil, s. I-11453, bod 34; a ze dne 3. června 2008, Intertanko a další, C-308/06, Sb. rozh., s. I-4057, bod 31. 148
Viz např. výše citovaný rozsudek Soudního dvora Intermodal, C‑495/03, bod 40. Rozsudek Soudního dvora ze dne 8. července 2010, Afton Chemical, C-343/09, Sb. rozh., s. I-7027, bod 14. 150 Viz rozsudek Soudního dvora TWD Textilwerke Deggendorf, C-188/92, bod 23; a obdobně též výše uvedený rozsudek Nachi Europe, C-239/99, bod 36. 149
48
přípustnosti, kdy nepodání přímé žaloby vylučuje možnost napadnout daný akt nepřímo.151 Závislost pravomoci vnitrostátního soudu předložit předběžnou otázku ohledně platnosti unijního aktu na osobě účastníka vnitrostátního řízení se nezdá být příliš koncepční a narušuje představu o předběžné otázce jako prostředku spolupráce vnitrostátních soudů a Soudního dvora. Do tohoto rozsudku bylo předložení předběžné otázky vnímáno čistě jako výsada vnitrostátního soudu, kdy pro vznesení předběžné otázky byly relevantní pouze pochyby soudu nikoliv účastníků řízení.152 Výjimku z tohoto pravidla však odůvodňuje úsilí o vytvoření racionálního systému opravných prostředků. Předně je třeba uvést, že tato výjimka se uplatní v zásadě pouze v případech přezkumu individuálních právních aktů.153 Jak již bylo uvedeno v kapitole 4.3.1, fyzické a právnické osoby v zásadě nemohou napadnout legislativní akt přímo a řízení před vnitrostátním soudem, v němž by privilegovaný žalobce zpochybňoval platnost aktu, jenž má být v jeho věci použit, lze označit za poměrně neobvyklé. Teoreticky je ovšem nelze zcela vyloučit. Smyslem této výjimky je dle Soudního dvora ochrana právní jistoty, neboť má vyloučit, aby unijní právní akty zakládající právní účinky byly neustále zpochybňovány. Uplynutím lhůty pro podání žaloby na neplatnost nabývá právní akt konečný charakter (unijní obdoba právní moci) a stává se nenapadnutelným.154 Lhůta k podání žaloby na neplatnost by ztratila na významu, pokud by osoba, která je zjevně aktivně legitimována k podání přímé žaloby, mohla ignorovat předepsanou lhůtu a následně daný akt napadnout před vnitrostátním soudem. Ve prospěch této výjimky svědčí i argument, že řízení o žalobě na neplatnost představuje nejvhodnější mechanismus pro posouzení platnosti aktů individuální povahy. Jak uvedl generální advokát Jacobs ve věci Extramet Industrie proti Radě, C-358/89,155 předběžná otázka by neměla být alternativou k podání žaloby na neplatnost. Řízení o předběžné otázce 151
V rozsudku TWD Textilwerke Deggendorf, C-188/92, Soudní dvůr ostatně výslovně uvedl, že uvedené podmínky vyvozuje z tehdejšího článku 184 Smlouvy o EHS, současný čl. 277 SFEU (viz bod 23). 152 BEBR, Gerhard. Direct and indirect judicial control of Community acts in practice: the relation between Articles 173 and 177 of the EEC Treaty. In The Art of Governance, Festschrift in honour of Eric Stein. Baden-Baden: Nomos, 1987, s. 91. 153 Výjimečně též v případech aktů normativních, které však mají vůči účastníku řízení individuální povahu. 154 Ani v rámci čistě vnitrostáních sporů by takovéto situace nebyly řešeny jinak. Jedná se o projev zásady vigilantibus iura scripta sunt, která zde přispívá k právní jistotě a ochraně legitimních očekávání účastníků právních vztahů, kteří jednají v důvěře v pravomocné rozhodnutí. 155 Stanovisko generálního advokáta Jacobse přednesené dne 8. dubna 1992 ve věci Extramet Industrie proti Radě, C-358/89.
49
není primárně uzpůsobeno k přezkumu individuálních právních aktů a vykazuje z tohoto pohledu řadu nevýhod. Zatímco písemná část řízení dle čl. 263 SFEU zahrnuje dvě na sebe navazující výměny písemností (žaloba a žalobní odpověď, pak replika a duplika) účastníků řízení (čl. 20 Statutu SD EU) a dalších osob, které prokážou zájem na rozhodnutí sporu (čl. 40 Statutu SD EU), řízení o předběžné otázce se naopak omezuje na jediné souběžně podané vyjádření zúčastněných, aniž by mohli následně podat písemné připomínky k vyjádřením jiných zúčastněných. V řízení o žalobě na neplatnost Soudní dvůr navíc neodpovídá pouze na otázku soudu, která je nezbytná pro rozhodnutí sporu, ale má možnost komplexnějšího posouzení platnosti.156 Další argument vyvstal spolu se zřízením Soudu první instance, dnešního Tribunálu, jenž se stal příslušný v případech jednotlivců (viz výše kapitola 4.3.1). Ten však není příslušný k rozhodování o předběžných otázkách. Docházelo by tedy k situaci, kdy by o totožné otázce mohly rozhodovat různé soudy v závislosti na tom, zda dotčený subjekt vznese přímou žalobu nebo napadne daný akt nepřímo před národním soudem, a byla by tím narušena koherentnost unijního systému opravných prostředků.157 Z tohoto pohledu tedy již sama zjevná možnost konkrétního jednotlivce podat žalobu na neplatnost vylučuje, aby v jeho věci byla vznesena předběžná otázka, neboť by tím byla odňata věc příslušnému soudu. Na druhou stranu mohou ovšem důvody neplatnosti legislativního aktu reálně vyvstat až po uplynutí lhůty pro podání žaloby na neplatnost a povinnost národního soudu, aby před podáním předběžné otázky posoudil, zda nemohli účastníci vnitrostátního řízení podat žalobu na neplatnost, se nezdá být příliš koncepční. Ačkoliv otázka platnosti vystává v konkrétním sporu, předložení předběžné otázky není v dispozici účastníků vnitrostátního řízení, nýbrž závisí na úvaze národního soudu, který v případě pochybností o platnosti aktu je povinen předložit danou předběžnou otázku Soudnímu dvoru ex officio. Předložení předběžné otázky je tedy vedeno primárně zájmem veřejným a nikoliv zájmem soukromým.
156
Tamtéž, body 71-74. Srov. body 21-22 stanoviska generálního advokáta Jacobse předneseného dne 15. září 1993 ve věci TWD Textilwerke Deggendorf, C-188/92. 157
50
4.5.3
Účinky rozhodnutí Rozhodnutí o předběžné otázce primárně vyvolává účinky inter partes. Je adresováno
konkrétnímu soudu, kterému poskytuje výklad unijního práva nezbytný pro rozhodnutí projednávané věci. Zároveň však nelze nevidět precedenční účinky, které rozhodnutí Soudního dvora v praxi vyvolávají. Sama judikatura Soudního dvora implicitně podporuje precedenční charakter jeho rozhodnutí. Za stěžejní lze považovat jeho doktrínu acte écleiré, která v duchu hospodárnosti řízení zbavuje vnitrostátní soudy povinnosti překládat předběžnou otázku, pokud v obdobné věci již Soudní dvůr svůj výklad poskytl. Obdobné účinky vyvolává i prohlášení unijního aktu za neplatný v řízení o předběžné otázce. Již v rozsudku International Chemical Corporation, 66/80, Soudní dvůr shledal, že takovéto prohlášení je pro všechny ostatní soudy dostatečným důvodem, aby daný akt neaplikovaly.158 V praxi tak dochází ke stírání rozdílů mezi prohlášením neplatnosti v rámci žaloby na neplatnost a v rámci řízení o předběžné otázce, neboť výsledkem obou řízení může být vyloučení aplikace napadeného aktu. Důvodem tohoto přiblížení je samotný účel řízení o předběžné otázce, kterým je zajišťování jednotné aplikace unijního práva, což bezesporu zahrnuje i jeho případnou „jednotnou neaplikaci “.159 Určité rozdíly však nadále setrvávají. Zatímco prohlášení neplatnosti dle čl. 264 SFEU má již samo o sobě za následek odstranění napadeného aktu z právního řádu EU, rozsudek v řízení o předběžné otázce vylučuje pouze jeho aplikovatelnost a zavazuje autora daného aktu, aby přijal nezbytná opatření k odstranění protiprávnosti (tj. zejména daný akt zrušil a případně přijal novou právní úpravu vyhovující požadavkům Soudního dvora).160 V současné praxi se však tento rozdíl výrazněji neprojevuje, ačkoliv rozdílné faktické dopady prohlášení neplatnosti v různých typech řízení samy do určité míry odůvodňují odlišný přístup. Jiné účinky totiž vyvolává zrušení právního aktu, který byl napaden v rámci dvouměsíční lhůty (třebaže následné řízení před Soudním dvorem obvykle trvá déle než rok), a jiné účinky vyvolá prohlášení neplatnosti právního aktu po několika letech jeho aplikace. Právě v případech, je-li rušen normativní akt, který po dlouhou dobu působil na právní 158
Rozsudek Soudního dvora ze dne 13. května 1981, International Chemical Corporation, 66/80, Recueil, s. 1191, bod 13. 159 Obdobně LENAERTS, Koen. The rule of law and the coherence of the judicial system of the European Union. Common market law review. 2007, vol.. 44, iss. 6, s. 1642. 160 Je tedy obdobně uplatněna povinnost stanovená v současném čl. 266 SFEU. Srov. rozsudek Soudního dvora FIAMM a další proti Radě a Komisi, C-120/06 P a C-121/06 P, bod 123 a usnesení Soudního dvora ze dne 8. listopadu 2007, Fratelli Martini a Cargill, C-421/06, Sb. rozh., s. I-152, bod 52.
51
vztahy, zdá se být žádoucí, aby sám autor aktu přijal přiměřená opatření směřující zejména k zajištění právní jistoty a ochraně legitimních očekávání účastníků dotčených právních vztahů. S možností zákonodárce, aby sám zajistil nápravu protiústavního stavu, ovšem úzce souvisí časové účinky prohlášení neplatnosti.
Jak v otázkách výkladu, tak v otázkách
platnosti161 jsou přitom rozhodnutím Soudního dvora o předběžných otázkách v zásadě přiznávány účinky ex tunc.162 Z tohoto pravidla Soudní dvůr rozsudkem Defrenne proti Sabena, 43/75, připustil výjimku v případech, kdy to vyžadují naléhavé důvody právní jistoty týkající se veškerých dotčených zájmů (veřejných i soukromých).163 Uvedenou výjimku Soudní dvůr následně vztáhl i na rozhodnutí o předběžné otázce týkající se platnosti aktů,164 čímž opět významně sblížil účinky rozsudků v řízení o neplatnosti a v řízení o předběžné otázce. Obě řízení dle Soudního dvora slouží k přezkumu platnosti právních aktů a je třeba zajistit, aby byly vzájemně konzistentní. Za tím účelem tedy rozšířil působnost tehdejšího čl. 174 SES (dnešní čl. 264 SFEU), který má být v rámci řízení o předběžné otázce týkající se platnosti aktů použit obdobně. Záleží tak vždy na úvaze Soudního dvora v každém jednotlivém případě, zda vymezí účinky dotčeného aktu, které budou nadále považovány za zachované alespoň do doby, než autor sám zjedná nápravu. Z této limitace účinků prohlášení protiprávnosti však současně bývá připuštěna výjimka ve prospěch osob, které přede dnem vyhlášení rozsudku podaly žalobu, nebo zahájily jiné odpovídající řízení.165 Neudělení této výjimky by totiž ve svém důsledku vyvolávalo odepření práva na účinnou soudní ochranu před protiprávním aktem orgánů Unie a zpochybnění významu řízení o předběžné otázce.166 V této souvislosti považuji za nutné upozornit, že zatímco u rozsudků Soudního dvora ve věcech výkladu lze obecné pravidlo předpokládající, že rozsudky Soudního dvora 161 162
Viz výše kap. 4.3.3. Viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 26. dubna 1994, Roquette Frères, C-228/92, Recueil, s. I-1445, bod
17. 163
Rozsudek Soudního dvora ze dne 8. dubna 1976, Defrenne, 43/75, Recueil, s. 455, body 74 a 75. Srov. rozsudky Soudního dvora ze dne 22. prosince 2008, Regie Networks, C-333/07, Sb. rozh., s. I-10807, bod 121; ze dne 8. listopadu 2001, Silos, C-228/99, Recueil, s. I-8401, bod 35; a ze dne 9. listopadu 2010, Volker und Markus Schecke a Eifert, C-92/09 a C-93/09, Sb. rozh., s. I-11063, bod 93. 165 Srov. např. rozsudek Soudního dvora Regie Networks, C-333/07, bod 128. 166 Rozsudky Soudního dvora Roquette Frères, C-228/92, bod 27, ze dne 8. února 1996, FMC a další, C-212/94, Recueil, s. I-389, bod 58. 164
52
o předběžné otázce mají účinky ex tunc, považovat za odůvodněné,167 u rozsudků prohlašujících legislativní akt neplatným jsou přinejmenším krajně nevhodné. Neplatí zde totiž premisa, že rozsudek vydaný v řízení o předběžné otázce není konstitutivní, nýbrž deklaratorní povahy.168 U rozsudků shledávajících neplatnost legislativních aktů je tomu právě naopak. U legislativních aktů totiž platí presumpce jejich správnosti, a dokud tedy není autoritativně prokázán opak, je nutno k nim přistupovat jako k platným. Vzhledem k tomu, že jedinou autoritou oprávněnou prohlásit unijní legislativní akt za neplatný je SD EU, je minimálně do vyhlášení derogujícího rozsudku daný akt součástí unijního právního řádu, a může tak vyvolávat přinejmenším faktické účinky na neurčitý počet právních vztahů. Zrušením takového legislativního aktu ab initio tak Soudní dvůr vytváří fikci, jakoby daný akt nikdy neexistoval, která však zjevně odporuje reálnému stavu a neúměrně zasahuje do právních vztahů. Dostává se tak do střetu se zásadou dobré víry, ochranou legitimních očekávání a zákazem retroaktivity. Potenciální přínosy takovéto fikce, které by tento zásah vyvážily, se přitom hledají jen velmi obtížně. Domnívám se, že by Soudní dvůr měl v jednotlivých případech přinejmenším poměřovat míru zásahu, kterou prohlášením legislativního aktu za neplatný s účinky ex tunc může způsobit, a nespokojil se pouze s poukazem na obecné pravidlo obsažené v prvním pododstavci čl. 264 SFEU. Specifika přezkumu legislativních aktů by přitom zpravidla měla vést k limitaci účinků prohlášení neplatnosti toliko pro futuro.
4.6
Shrnutí systému procesních prostředků s ohledem na právo na účinnou soudní ochranu Soudní dvůr mnohokrát potvrdil, že žalobu na neplatnost, řízení o předběžné otázce
a námitku protiprávnosti nelze vnímat odděleně, neboť společně vytvářejí ucelený systém přezkumu unijních právních aktů. Jak Soudní dvůr zdůraznil již v rozsudku Les Verts, 294/83: „Evropské hospodářské společenství je právním společenstvím v tom, že ani
jeho členské státy, ani jeho orgány nejsou vyňaty z přezkumu souladu svých aktů se základní ústavní listinou, kterou je Smlouva. Smlouva jednak články 173 a 184, 167
Viz zejména rozsudky Soudního dvora ze dne 27. března 1980, Denkavit italiana, 61/79, Recueil, s. 1205, bod 16; ze dne 19. října 1995, Richardson, C-137/94, Recueil, s. I-3407, bod 31; ze dne 3. října 2002, Barreira Pérez, C-347/00, Recueil, s. I-8191, bod 44, a ze dne 6. března 2007, Meilicke a další, C-292/04, Sb. rozh., s. I-1835, bod 34. 168 Viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 16. ledna 2014, Pohl, C-429/12, bod 30.
53
a jednak článkem 177 zavedla ucelený systém procesních prostředků a řízení určený k tomu, aby byl Soudnímu dvoru svěřen přezkum legality aktů orgánů. Fyzické i právnické osoby jsou tak chráněny proti tomu, aby vůči nim bylo možné použít akty s obecnou působností, které nemohou napadnout přímo u Soudního dvora z důvodu zvláštních podmínek přípustnosti, specifikovaných v čl. 173 druhém pododstavci Smlouvy. Pokud správní provádění těchto aktů přísluší orgánům Společenství, mohou fyzické i právnické osoby podat přímou žalobu k Soudnímu dvoru proti prováděcím aktům, jež jsou jim určeny nebo jež se jich bezprostředně a osobně dotýkají, a dovolávat se na podporu této žaloby protiprávnosti základního obecného aktu. Pokud toto provádění přísluší vnitrostátním orgánům, mohou uplatnit neplatnost aktů s obecnou působností u vnitrostátních soudů a žádat po nich, aby se v této věci dotázaly Soudního dvora prostřednictvím předběžných otázek.“169 Jednotlivé instituty by se tak měly vzájemně doplňovat a do určité míry vyvažovat omezenou aktivní legitimaci neprivilegovaných žalobců napadat přímo platnost aktů s obecnou působností prostřednictvím žaloby na neplatnost. Proto již v rozsudku Meroni, 9/56, Soudní dvůr dovodil, že jednotlivci mají právo nepřímo napadnout akty s obecnou působností, jsou-li základem individuálního právního aktu, který se jich bezprostředně a osobně dotýká.170 Pozdější judikatura obsah tohoto práva dále upřesňovala. Za hlavní nástroj přezkumu právních aktů judikatura od počátku považovala řízení o žalobě na neplanost, které je dle SD EU pro tento účel nejlépe uzpůsobeno. S přednostním postavením žaloby na neplatnost SD EU současně spojoval nepřípustnost nepřímých žalob v případech, kdy dotčená osoba mohla vznést žalobu přímou.171 Judikatura definující podmínky přípustnosti žaloby na neplatnost, tak úzce souvisela i s přípustností žalob nepřímých. V rozsudku Johnston, 222/84, Soudní dvůr prohlásil uvedené právo za obecnou zásadu unijního práva a současně přenesl díl odpovědnosti za zajištění účinné soudní ochrany na členské státy, resp. jejich soudy.172 Tento stav byl ovšem i značně kritizován. Konkrétně bylo namítáno, že řízení o předběžné otázce nepředstavuje vhodný mechanismus pro 169
Bod 23 rozsudku Soudního dvora ze dne 23. dubna 1986, Les Verts proti Evropskému parlamentu, 294/83, Recueil, s. 1339. 170 Rozsudek Soudního dvora ze dne 13. června 1958, Meroni proti Vysokému úřadu, 9/56, Recueil, s. 9. 171 Rozsudek Simmenthal proti Komisi, 92/78, bod 39. 172 Viz např. bod 19 rozsudku Soudního dvora ze dne 15. května 1986, Johnston, 222/84, Recueil, s. 1651: „Členským státům přísluší zajistit účinný soudní přezkum dodržování použitelných ustanovení práva Společenství a vnitrostátních právních předpisů, které mají provádět práva stanovená směrnicí.“
54
přezkum právních aktů, a dále bylo upozorňováno na nenapadnutelnost aktů s obecnou působností, které nevyžadují vydání prováděcích opatření na národní ani na unijní úrovni. Na tuto skutečnost upozorňoval i generální advokát Jacobs ve věci Unión de Pequeños Agricultores, C-50/00 P, v níž dospěl k závěru, že je nepřípustné, aby subjekt, jehož zájmy jsou normativním právním aktem vážně ohroženy, musel nejprve porušit právo, aby v následném civilním či trestním řízení mohl zpochybnit platnost daného aktu. Řešení této situace spatřoval generální advokát Jacobs v rozšíření přípustnosti žaloby na neplatnost přehodnocením výkladu podmínky „osobní dotčenost “. Tu by dle jeho názoru měl splňovat každý, kdo prokáže, že dané opatření má nebo může mít podstatný negativní dopad na jeho zájmy.173 K obdobnému závěru dospěl i Tribunál ve věci Jégo-Quéré, T-177/01.174 Zhruba čtvrt roku po něm však následovalo rozhodnutí Soudního dvora ve věci Unión de Pequeños Agricultores, C-50/00 P,
175
které se vrátilo k tradičnímu úzkému výkladu podmínek
přípustnosti žaloby na neplatnost, dle nichž musí být dotčená osoba individualizována obdobně, jako by byl adresát právního aktu.176 Soudní dvůr však současně zdůraznil význam nepřímých žalob a zodpovědnost členských států za vytvoření systému procesních prostředků a řízení zajišťujících dodržování práva na účinnou soudní ochranu. V tomto smyslu jsou „vnitrostátní soudy v souladu se zásadou loajální spolupráce zakotvenou v článku 5 Smlouvy povinny v co největším možném rozsahu vykládat a uplatňovat vnitrostátní procesní předpisy, kterými se řídí podání procesního prostředku, způsobem, který umožní fyzickým a právnickým osobám zpochybnit před soudem legalitu jakéhokoli rozhodnutí nebo jiného vnitrostátního opatření týkajícího se použití obecně závazného aktu Společenství ve vztahu k nim tím, že budou namítat jeho neplatnost.“177
173
Stanovisko generálního advokáta Jacobse přednesené dne 21. března 2002 ve věci Unión de Pequeños Agricultores, C-50/00 P. 174 Rozsudek Tribunálu Jégo-Quéré proti Komisi, T-177/01, následně zrušen rozsudkem Soudního dvora ze dne 1. dubna 2004, Komise proti Jégo-Quéré, C-263/02 P, Recueil, s. I-3425. 175 Rozsudek Soudního dvora ze dne 25. července 2002, Unión de Pequeños Agricultores proti Radě, C-50/00 P, Recueil, s. I-6677. 176 Viz rozsudek Soudního dvora ze dne 22. listopadu 2001, Nederlandse Antillen proti Radě, C-452/98, Recueil, s. I-8973, bod 60; či výše citovaný rozsudek Plaumann proti Komisi, 25/62, s. 223. 177 Bod 42 citovaného rozsudku Soudního dvora ve věci Unión de Pequeños Agricultores, C-50/00 P.
55
Tento trend byl následován i v dalších rozhodnutích. Rozšiřování aktivní legitimace žaloby na neplatnost bylo odmítnuto178 a pozornost byla naopak zaměřena na rozsah práva na účinnou soudní ochranu a povinnosti, jež z této obecné právní zásady unijního práva vyplývají pro členské státy. V rozsudku Unibet, C-432/05,179 Soudní dvůr s ohledem na zásady procesní a institucionální autonomie členských státu180 shledal, že zásada účinné soudní ochrany jako taková nevyžaduje existenci samostatné žaloby směřující primárně k napadení souladu vnitrostátních ustanovení s normami Společenství, je-li zajištěno dodržování zásad rovnocennosti a efektivity v rámci systému řízení na základě vnitrostátního práva. Účinná soudní ochrana by však nebyla zajištěna, kdyby ze struktury dotčeného vnitrostátního právního řádu vyplývalo, že neexistuje žádný procesní prostředek umožňující, ani incidenčně, zajistit dodržování práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva, nebo kdyby jednotlivci museli za účelem přístupu k soudu porušit právo. 181 Tento vývoj byl potvrzen i judikaturou po přijetí Lisabonské smlouvy, která jednak učinila právně závazným čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) a dále vtělila do čl. 19 odst. 1 SEU zásadu, dle níž členské státy „stanoví prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých právem Unie“. V rozsudku Inuit Tapiriit Kanatami, C-583/11 P, Soudní dvůr potvrdil, že obsah podmínky „osobního dotčení “, jak byl vykládán judikaturou Soudního dvora od vydání rozsudku Plaumann, 25/62, nebyl Lisabonskou smlouvou nijak změněn.182 Soudní dvůr následně odmítl námitky navrhovatelů, že tato judikatura vede k nedostatečné právní ochraně a je neslučitelná s čl. 47 Listiny, neboť prakticky vylučuje legislativní akty ze soudního přezkumu. Článek 47 Listiny dle Soudního dvora nevyžaduje, aby jednotlivec mohl bez jakékoli další podmínky podat žalobu na neplatnost proti unijním legislativním aktům přímo 178 Generální advokát Jacobs ve svém stanovisku předneseném dne 10. července 2003 ve věci Komise proti JégoQuéré, C-263/02 P, taktéž dospěl s ohledem na předchozí rozsudek ve věci UPA k závěru, že za současného právního stavu není možné rozšiřování podmínek přípustnosti žaloby na neplatnost. 179 Rozsudek Soudního dvora ze dne 13. března 2007, Unibet, C-432/05, Sb. rozh., s. I-2271. 180 Ve smyslu rozsudků Soudního dvora ze dne 16. prosince 1976, Rewe, 33/76, Recueil, s. 1989; ze dne 19. června 1990, Factortame a další, C-213/89, Recueil, s. I-2433; a ze dne 14. prosince 1995, Peterbroeck, C-312/93, Recueil, s. I-4599. 181 Ačkoliv předmětem řízení ve věci Unibet, C-432/05, byl přezkum souladu vnitrostátního práva s unijním právem, domnívám se, že uvedené závěry by mělo být možno analogicky vztáhnout i na vnitrostátní procesní úpravu umožňující napadení unijních právních aktů. 182 Viz bod 71 rozsudku Soudního dvora Inuit Tapiriit Kanatami a další proti Evropskému parlamentu a Radě, C-583/11 P.
56
k unijnímu soudu, a možnost napadnout přímo platnosti takového aktu žalobou před vnitrostátními soudy nevyplývá ani z čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU.183
4.6.1
Zhodnocení judikatury SD EU Domnívám se, že motivy, proč Soudní dvůr setrvale odmítá rozšířit současné
poměrně restriktivní podmínky aktivní legitimace žaloby na neplatnost, jsou vcelku pochopitelné, a to i přesto, že část právní doktríny tento postoj setrvale kritizuje.184 Evropská unie vydává tisíce legislativních aktů, které mohou mít až stamilióny adresátů. S tím je logicky spojena obava, že i malé pootevření pomyslné Pandořiny skříňky by mohlo vést k dramatickému zahlcení Soudního dvora. Uskutečnění selekce prostřednictvím přiměřených podmínek přípustnosti je bezesporu nezbytné a v systémech koncentrované kontroly ústavnosti zcela běžné. Rozložení tohoto potencionálního náporu žalobců na jednotlivé vnitrostátní soudy a následné postoupení pouze opodstatněných námitek Soudnímu dvoru považuji za rozumné řešení. Domnívám se, že toto řešení může být funkční, i přestože řízení o předběžné otázce bylo původně vytvořeno za zcela jiným účelem. Lze bezesporu souhlasit se stanoviskem generální advokátky Juliane Kokott ve věci Inuit Tapiriit Kanatami, C-583/11 P, dle něhož je systém právní ochrany vytvořený Smlouvami založen na dvou pilířích, z nichž jeden představují unijní soudy a druhý vnitrostátní soudy.185 Nepřesvědčuje mne však její tvrzení, že v rámci systému evropských Smluv se není třeba obávat situace, že by dotčená osoba musela nejprve porušit právo a vystavit se hrozbě sankce, aby dosáhla soudního přezkumu unijního právního aktu. Generální advokátka toto tvrzení odůvodňuje tím, že jednotlivec má právo obrátit se na příslušný orgán, do jehož pravomoci spadá pravomoc dohlížet na dodržování unijního příkazu nebo zákazu s přímým účinkem, a požádat jej o potvrzení, že se na něj předmětný příkaz nebo zákaz nevztahuje. Případné zamítavé rozhodnutí tohoto vnitrostátního orgánu pak musí být z důvodů účinné
183
Tamtéž, body 105 a 106. Zejména KOTTMANN, op. cit., s. 547-566, a tam citovaná judikatura. 185 Viz bod 116 stanoviska generální advokátky Kokott předneseného dne 17. ledna 2013 ve věci Inuit Tapiriit Kanatami a další proti Evropskému parlamentu a Radě, C-583/11 P.
184
57
právní ochrany přezkoumatelné vnitrostátními soudy, což dotčené osobě umožňuje, aby iniciovala podání předběžné otázky. 186 Domnívám se, že tato argumentace generální advokátky není obecně platná, ale může obstát pouze tehdy, vyplývá-li zmíněná povinnost správních orgánů přímo z unijního práva. V opačném případě se stává přístup k soudu (s vidinou následného předložení předběžné otázky) podmíněn vnitrostátní právní úpravou. Existenci situací, kdy v jednotlivých právních řádech nebude možné unijní právní akt napadnout, aniž by dotčená osoba byla nucena porušit unijní právo, proto nelze a priori vyloučit. Současně nelze vyloučit ani to, že v některých členských státech bude přístup k vnitrostátnímu soudnímu řízení (a tedy i možnosti iniciovat předložení předběžné otázky) jednodušší, zatímco v jiných členských státech může být přinejmenším značně ztížený. Jako příklad bych uvedl rozdíl mezi českým a německým správním právem. Německé správní právo rozlišuje několik základních žalobních typů, mezi které patří i tzv. Feststellungsklage,187 jež představuje žalobu na určení existence nebo neexistence právního vztahu nebo neplatnosti správního aktu. Tato žaloba tak umožňuje osobám podléhajícím jurisdikci německých správních soudů, aby vyzvaly příslušný soud k určení, zda mají konkrétní právní povinnost. Ačkoliv se tento žalobní typ primárně vztahoval na ryze vnitrostátní vztahy, německá právní doktrína i soudní praxe připustily i možnost zpochybnění unijního nařízení, které jednotlivci přímo zakládá práva a povinnosti.188 Vychází se zde především z práva na účinnou soudní ochranu a zásady loajální spolupráce, dle nichž jsou členské státy povinny vykládat a aplikovat vnitrostátní procesní prostředky tak, aby v případě, kdy se nelze domáhat ochrany přímo před SD EU, mohly jednotlivci napadnout daný akt nepřímo s využitím vnitrostátních prostředků ochrany. Národní soud je pak povinen, v případě pochybností o výkladu či platnosti unijního právního aktu, předložit Soudnímu dvoru předběžnou otázku.189
186
Body 119 a 120. Viz § 43 VwGO. 188 Viz LENZ, Sebastian; STAEGLICH, Simone. Kein Rechtsschutz gegen EG-Verordnungen. Europäische Rechtsschutzdefizite und ihr Ausgleich durch die Feststellungsklage nach § 43 I VwGO. Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht. 2004, Jahrgang 23, Heft 12, s. 1421-1429. 189 OLGEMÖLLER, Udo., OTTING, Olaf. Europäischer Rechtsschutz im Verwaltungsprozess, Anwaltsblatt. 2010, Jahrgang 60, Heft 3, s. 157 an. 187
58
Tak tomu bylo například v rozsudku ve věci Herbert Schaible, C-101/12, kdy se německý chovatel ovcí domáhal určení, že se na něj nevztahují povinnosti vyplývající z nařízení Rady (ES) č. 21/2004 o stanovení systému identifikace a evidence ovcí a koz, a prostřednictvím Feststellungsklage dosáhl relativně snadno a rychle předložení předběžné otázky správním soudem ve Stuttgartu (rozhodujícím v I. stupni).190 Při neexistenci obdobné určovací žaloby v českém správním soudnictví by iniciování přezkumu sporného nařízení bylo mnohem obtížnější. Český chovatel by tak nejprve musel docílit vydání správního rozhodnutí dokládajícího existenci sporné povinnosti, vyčerpat řádné opravné prostředky a následně podat správní žalobu proti předchozím rozhodnutím správních orgánů, kterou spojí s výzvou k předložení předběžné otázky. Obdobou německého přístupu je i situace ve Spojeném království, kde mohou jednotlivci v souladu s vnitrostátním právem podat návrh na soudní přezkum legality záměru nebo povinnosti vlády Spojeného království zajistit soulad s unijním aktem v rámci tzv. judicial review proceedings.191 V takovýchto případech přitom může být dosaženo podání předběžné otázky týkajících se platnosti aktů sekundárního práva ještě před přijetím jakýchkoli prováděcích opatření na národní úrovni. Tak tomu bylo například ve věcech British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco, C-491/01,192 Intertanko a další, C308/06,193 či Afton Chemical, C-343/09,194 v nichž Soudní dvůr při zvažování přípustnosti předběžné otázky pokládal za dostatečné, že se jedná o skutečný vnitrostátní spor, pro jehož vyřešení se zdá být relevantní zodpovězení předložené předběžné otázky. Soudní dvůr tedy existenci nerovností v procesních úpravách jednotlivých členských států ovlivňujících možnost zpochybnit platnost unijního legislativního aktu zřejmě nevnímá jako zásadní problém. Soudní dvůr zastává názor, že nemá pravomoc přezkoumávat vnitrostátní procesní právo a podávat jeho výklad.195 Namísto toho vyžaduje extenzivní výklad přípustnosti vnitrostátních žalobních typů ze strany soudů členských států. Dosavadní
190
Rozsudek Soudního dvora ze dne 17. října 2013, Herbert Schaible, C-101/12. Viz např. JONES, Gregory. Remedies in Judicial Review Proceedings for Breaches of EU Law. ALBA [online]. Summer Conference 2010, Conference papers. 39 s. [cit. 20. 12. 2015]. 192 Rozsudek Soudního dvora British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco, C-491/01, body 36 a 40. 193 Rozsudek Soudního dvora Intertanko a další, C-308/06, body 33 a 34. 194 Rozsudek Soudního dvora Afton Chemical, C-343/09. 191
195
Viz např. rozsudek Soudního dvora Unión de Pequeños Agricultores proti Radě, C‑50/00 P, bod 42.
59
judikatura však neřeší otázku, jak mají soudy členských států postupovat, pokud jejich právní řád příslušný žalobní typ vůbec nezná. Nové znění druhého pododstavce čl. 19 odst. 1 SEU sice po členských státech požaduje, aby stanovily prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých právem Unie, čímž je vyzývá i k případnému přijetí nezbytných legislativních změn. Judikatura však současně vždy tvrdila, že požadavkům účinné soudní ochrany dostačuje možnost incidenčního napadení legislativního aktu a unijní právo v zásadě nevyžaduje vytváření jiných právních prostředků než těch, které užívá dané vnitrostátní právo.196 Tento závěr však činí možnost jednotlivce napadnout unijní legislativní akt závislým na zvláštních rysech soudního systému každého členského státu, což může narušovat rovné podmínky přístupu k unijním soudům. Mám za to, že zvyšování významu řízení o předběžné otázce v rámci systému přezkumu unijních legislativních aktů je výrazem postupné konstitucionalizace unijního právního systému a současně vyzývá ke zvyšování kompatibility soudních systémů členských států, které jsou součástí unijního soudního systému v širším slova smyslu. Dosavadní řešení navrhované Soudním dvorem, vyvážit restriktivní výklad přípustnosti žaloby na neplatnost dle čl. 263 SFEU extenzivním výkladem přípustnosti vnitrostátních žalobních typů,197 nepovažuji za dostatečné. Úkolem právní vědy a judikatury proto dle mého názoru bude osvětlit, zda jsou tyto nerovnosti z hlediska unijního systému přezkumu ospravedlnitelné, a popřípadě navrhnout přijatelná řešení, jak tyto nerovnosti zmírnit. Jednou z možností je zavedení specifického žalobního typu přímo unijním právem, který by jednotlivci umožnil napadnout platnost unijních legislativních aktů před vnitrostátním soudem, jenž by následně posoudil potřebu předložení předběžné otázky. K takovému kroku ovšem zřejmě chybí politická vůle. Dosavadní judikatura nechává nalezení vhodného řešení na členských státech, jejichž procesní předpisy pouze usměrňuje prostřednictvím zásad rovnocennosti a efektivity. Domnívám se tedy, že za současného je stavu především na členských státech, aby v rámci svých vnitrostátních soudních 196
Výslovně přitom připouští i požadavek povinného pokusu o mimosoudní urovnání sporu jako podmínky přípustnosti žaloby k vnitrostátnímu soudu při zajišťování ochrany práv, která jednotlivcům vyplývají z práva Unie. Srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 18. března 2010, Alassini a další, C-317/08 až C-320/08, Sb. rozh., s. I-2213, bod 47. Obdobně OLGEMÖLLER, OTTING, op. cit., s. 161. 197 Srov. rozsudky Soudního dvora Unibet, C-432/05, body 38-44; Unión de Pequeños Agricultores proti Radě, C‑50/00 P, bod 42; a Komise proti Jégo‑Quéré, C‑263/02 P, bod 32.
60
systémů nalezly vhodné prostředky umožňující účinně zpochybnit platnost unijních legislativních aktů.198
198
Obdobně LENZ, STAEGLICH, op. cit., 1429.
61
5
Požadavky kladené na unijní legislativní proces Mým cílem v této kapitole není podrobně popsat legislativní proces evropské unie,199
nýbrž se zaměřím pouze na prvky relevantní z hlediska soudního přezkumu legislativních aktů. Je třeba si uvědomit, že sama tvorba práva je právem regulována. Orgány a instituce podílející se na tvorbě práva mohou svoji legislativní činnost vykonávat pouze v rámci své pravomoci a na základě přesně stanovených postupů.200 Porušení stanovených požadavků může mít za následek neplatnost, či v krajním případě dokonce nicotnost legislativního aktu.
5.1
Současný právní rámec tvorby unijního práva Základ regulace tvorby unijního práva je obsažen zejména v právu primárním, které
stanoví jednak pravomoci jednotlivých aktérů, tak základní postupy a stěžejní požadavky kladené na unijní právní předpisy. Klíčovou zásadou je v tomto smyslu zásada svěřených pravomocí (čl. 5 odst. 1 a 2 SEU), jež se projevuje především tím, že orgány Unie mohou vydávat legislativní akty zpravidla pouze tehdy, obsahují-li Smlouvy v dané oblasti konkrétní zmocňovací ustanovení (právní základ). Legislativní činnost orgánů EU musí mimo to respektovat hodnoty a cíle, pro které byla Unie vytvořena. Primárními cíly EU jsou podpora míru, blahobytu obyvatel a podpora hodnot, na nichž je EU založena a jež sdílí s členskými státy. Mezi tyto hodnoty patří úcta k lidské důstojnosti, svoboda, demokracie, rovnost, právní stát a dodržování lidských práv, včetně práv příslušníků menšin a dále pluralismus, nepřípustnost diskriminace, tolerance, spravedlnost, solidarita a rovnost žen a mužů (čl. 2 SEU). Vedle těchto obecných cílů vymezuje čl. 3 SEU i některé dílčí cíle v jednotlivých oblastech (zejména hospodářských, sociálních, environmentálních či v oblasti vnějších vztahů). Tyto hodnoty a cíle představují
199
V tomto smyslu je možné odkázat již na několik českých publikací, viz zejména: PÍTROVÁ, Lenka. Evropská dimenze legislativního procesu. Vyd. 1. Praha: Leges, 2014, 336 s. BOHÁČ a kol., op. cit., s. 431-532. GERLOCH, Aleš a kol. Teorie a praxe tvorby práva. Vyd. 1. Praha: ASPI, 2008, s. 280-330. ZEMÁNEK, Jiří a kol. Tvorba a implementace práva EU z pohledu vnitrostátního. 1. vyd. Praha: Metropolitan University Prague Press, 2012. 304 s. TOMÁŠEK, TÝČ a kol., op. cit., s. 191-208. 200 BÁRÁNY, Eduard. Právna regulácia tvorby práva. In BARÁNY, Eduard a kol. Zmena práva. Bratislava: Ústav štátu a práva SAV, 2013, s. 186.
62
obecný věcný rámec legislativní činnosti unijních orgánů a navrhovaná legislativa je musí respektovat.201 Další důležitou zásadou vztahující se na legislativní činnost Unie je zásada respektování základních práv (čl. 6 SEU) a opomenout v tomto smyslu nelze ani zásady subsidiarity a proporcionality (čl. 5 odst. 3 a 4 SEU). Lenka Pítrová ve své publikaci připomíná rovněž i tzv. horizontální zásady obsažené zejména v článcích 8 – 12 SFEU, které nejsou novou kompetencí, a nepředstavují tak právní základ, ale musí být taktéž zohledněny při tvorbě unijní legislativy.202 Významná je též povinnost zajistit soudržnost mezi jednotlivými politikami a činnostmi EU s přihlédnutím ke všem stanoveným cílům (čl. 7 SFEU), kterou lze vyložit jako povinnost orgánů EU usilovat o konzistentní a bezrozpornou právní úpravu. Nutné je zmínit také povinnost dodržovat mezinárodní smlouvy uzavřené Unií (čl. 216 odst. 2 SFEU) a dovodit lze i povinnost respektovat obecné zásady, ačkoliv není v ustanoveních primárního práva výslovně zakotvena. Pokud jde o právní úpravu postupů v rámci přípravy, projednávání a schvalování legislativních právních aktů, primární právo zejména stanoví zásadu transparentnosti (čl. 10 SEU a čl. 15 SFEU), zakotvuje povinnost provádět veřejné konzultace (čl. 11 odst. 3 SEU), zapojuje národní parlamenty do procesu dodržování zásady subsidiarity (čl. 12 SEU, Protokol č. 2 o používání zásad subsidiarity a proporcionality), vymezuje jednotlivé typy a povahu právních aktů EU (čl. 288 SFEU), rámcově upravuje postup přijímání legislativních aktů (zejména čl. 289 a čl. 293 a násl. SFEU), zakládá povinnost uvádět odůvodnění a odkazy (čl. 296 SFEU),203 jež mají dokládat dodržení stanovených procedur, a v neposlední řadě určuje způsob publikace legislativních aktů (čl. 297 SFEU). Uvedené zásady, pravidla a postupy jsou dále prováděny a konkretizovány právem sekundárním. Zmínit lze například jednací řády jednotlivých orgánů,204 nařízení Rady (EHS) č. 1/1958 o užívání jazyků v Evropském hospodářském společenství, nařízení Rady č. 201
BOHÁČ, Radim a kol., op. cit., s. 448. PÍTROVÁ, op. cit., s. 98. 203 K obsahovým náležitostem odůvodnění viz zejména čl. 5 Protokolu č. 2 o používání zásady subsidiarity a proporcionality a s. 30 a násl. Společné praktické příručky Evropského parlamentu, Rady a Komise pro osoby podílející se na redakci právních předpisů v orgánech Evropského společenství [online]. Lucemburk: Úřad pro úřední tisky Evropských společenství, 2008, s. 31 [cit. 2011-05-09]. 204 Rozhodnutí Rady 2009/937/EU ze dne 1. prosince 2009, kterým se přijímá její jednací řád; Jednací řád Komise (K(2000) 3614) ze dne 29. 11. 2000; a Jednací řád Evropského parlamentu, 8. volební období, září 2015. 202
63
216/2013 o elektronickém vydávání úředního věstníku EU a některé další. Významná část pravidel vztahujících se k formálním a obsahovým náležitostem právních aktů a k postupům dotčených orgánů je ovšem upravena zejména formou soft law, jež budou blíže vymezena v kap. 5.3 a 5.4.
5.2
Povinnost uvést odůvodnění Za jednu ze stěžejních povinností zákonodárce alespoň z hlediska následného
soudního přezkumu lze bezesporu považovat povinnost uvést odůvodnění zakotvenou v dnešním čl. 296 SFEU. Jejím prostřednictvím je totiž po zákonodárných orgánech možné požadovat, aby prokázaly splnění jiných výše uvedených povinností vyplývajících z primárního práva. V následující pasáži jí proto věnuji větší pozornost. Povinnost odůvodňovat právní akty Evropské unie je součástí evropského práva již od jeho počátků. Byla obsažena v čl. 15 SESUO a dále v obou Římských smlouvách.205 V současné době je tato povinnost obsažena především v čl. 296 SFEU, který stanoví: „Právní akty musí obsahovat odůvodnění a odkazovat na návrhy, podněty, doporučení, žádosti nebo stanoviska požadovaná smlouvami.“ Z citovaného ustanovení je tedy patrné, že zakotvuje dva druhy povinností: povinnost odkazovací a povinnost odůvodňovací. Ačkoliv spolu obě povinnosti úzce souvisí, současně každá z nich slouží k naplňování odlišných funkcí.206 Povinnost odkazovací má vést k doložení, resp. ke snadnému ověření, zda řádně proběhl legislativní proces, a poskytnout tak přijatému aktu patřičnou legitimitu. Odkazy jsou tedy spíše dokladem uskutečnění určitých procesů, a pokud chybějí, může to svědčit o porušení podstatných formálních náležitostí. Nejvýznamnější je z tohoto hlediska povinnost uvést konkrétní právní základ, jenž dokládá existenci pravomoci Unie a současně určuje
205 Viz čl. 190 SEHS a čl. 162 Smlouvy o založení Evropského společenství pro atomovou energii v původním znění. 206 Viz KRAJEWSKI, Markus; RÖSSLEIN, Ulrich. EGV Art. 253. In Das Recht der Europäischen Union [online]. München: C.H.Beck, 2009, marg. 1 [cit. 10. 3. 2012].
64
závazný postup, jímž má být daný akt přijat.207 Tím současně určuje i jeho povahu, tj. zda je přijímán akt legislativní či nelegislativní (viz kap. 2.1). Z textu citovaného ustanovení dále vyplývá, že odkazy a odůvodnění musí být součástí samotného právního aktu. V praxi je tento požadavek unijními orgány respektován a odkazy i odůvodnění jsou tradičně zahrnuty do preambule přijímaných normativních právních aktů.208 Preambule unijních aktů jsou tak poměrně specifické a na první pohled mohou připomínat preambule mezinárodních smluv. Hlavním rozdílem je však to, že zatímco preambule mezinárodních smluv zmiňují cíle smluvních stran, preambule unijních aktů zmiňují důvody, jež zákonodárce k přijetí daného aktu vedly.209 Shodným rysem ovšem je, že jak preambule mezinárodních smluv, tak preambule unijních aktů nenesou normativní obsah, a mohou tak posloužit toliko jako pomůcka při výkladu. Dle judikatury Soudního dvora nemá preambule unijních právních aktů, a tedy ani odůvodnění v ní obsažené, právní závaznost. Odůvodnění proto nemůže být uplatňováno jako důvod pro odchýlení se od normativních ustanovení dotčeného aktu či pro výklad těchto ustanovení ve smyslu zjevně odporujícím jejich znění.210 Přesto však nelze přehlížet značný faktický vliv, jenž odůvodnění právních aktů EU ve skutečnosti má. Ten je nesrovnatelně větší, než je tomu u běžných důvodových zpráv. Hlavním důvodem je to, že samo odůvodnění se stává součástí daného legislativního aktu, a je tedy současně s ním projednáváno a následně schvalováno zákonodárcem. To má za následek, že jsou vedeny diskuze i o jednotlivých bodech odůvodnění. Přijaté znění odůvodnění tak již nepředstavuje pouze shrnutí důvodů předkladatele návrhu, jak je tomu u důvodových zpráv,211 nýbrž se jedná o odůvodnění samotného zákonodárce.212 Tento fakt se odráží i v odlišném využití 207
K soudnímu přezkumu volby právního základu blíže viz kap. 6.2.1. Srovnej např. TICHÝ, Luboš. Evropské právo. 4. vyd. Praha: C.H. Beck, 2011. s. 246. nebo TÝČ, 2010, op. cit., s. 84. 209 Viz KRAJEWSKI, RÖSSLEIN, op. cit., marg. 37. 210 Viz např. rozsudky Soudního dvora ze dne 2. dubna 2009, Tyson Parketthandel, C-134/08, Sb. rozh., s. I-2875; ze dne 24. listopadu 2005, Deutsches Milch-Kontor GmbH, C-136/04, Sb. rozh., s. I-10095; ze dne 19. listopadu 1998, Nilsson a další, C-162/97, Recueil, I-7477; a ze dne 25. listopadu 1998, Manfredi, C-308/97, Recueil, s. I7685. 211 S tím je samozřejmě spojeno i to, že po větším množství pozměňovacích návrhů již nemusí přijatý zákon zdaleka odpovídat předloženému odůvodnění. 212 Srovnej KARPENSTEIN, Ulrich; REDEKER, Konrad. Über Nutzen und Notwendigkeiten, Gesetze zu begründen. Neue Juristische Wochenschrift. 2001, Heft 39, s. 2830. 208
65
daného textu jako výkladového materiálu. Zatímco důvodovou zprávu lze využít pouze v rámci historického výkladu, odůvodnění obsažené v preambuli aktu může posloužit i v rámci výkladu teleologického.213 Výše citovaný článek 296 SFEU odůvodňovací povinnost pouze zakotvuje, aniž by ji blíže specifikoval. Z textu Smluv tak nelze vyčíst, jaké požadavky jsou kladeny na obsah odůvodnění a za jakých podmínek lze odůvodnění považovat za dostatečné. Je tedy třeba vycházet zejména z účelu odůvodňovací povinnosti.214 Dle judikatury Soudního dvora má být hlavním účelem odůvodnění umožnit vnější kontrolu opatření Unie. Ta může být vykonávána jak prostřednictvím veřejnosti a dotčených osob, tak členských států a jejich orgánů nebo také prostřednictvím orgánů Unie. Přirozeným vyústěním této kontroly pak je kontrola soudní vykonávána Soudním dvorem.215 V literatuře je za další funkci odůvodnění normativních aktů označována kontrola vnitřní, kterou provádí sám zákonodárný orgán. Vychází se zde z představy, že již sama povinnost stylizovat a zveřejnit odůvodnění aktu, nutí zákonodárce k tomu, aby vydání aktu předcházela racionální úvaha.216 Snaha vyzdvihnout hlavní účel navrhované regulace tak může například přispět k větší konzistentnosti a systematičnosti přijímané úpravy. Zákonodárce tak má k dispozici jakýsi samokontrolní mechanismus,217 jenž má zabránit vydávání neuvážených aktů.
5.2.1
Obsahové náležitosti odůvodnění Požadavky kladené na obsah odůvodnění byly postupně upřesňovány judikaturou
Soudního dvora, který zakotvil určité minimální standardy, které musí evropský zákonodárce respektovat. Obecně platí, že odůvodnění lze považovat za dostatečné tehdy, pokud „dotčené
213
FRÖHLICH, Radek. Odůvodnění legislativních aktů Evropské unie. In COFOLA 2011 - The Conference Proceedings. Brno: Masarykova univerzita, 2011. s. 391. 214 Obdobně SCHMIDT, Gudrun. Artikel 253, Pflicht zur Begründung und zur Bezugnahme auf einzuholende Äußerungen. In Kommentar zum EU-/EG-Vertrag [online]. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 2003, marg. 3 [cit. 2011-05-10]. 215 Srovnej rozsudky Soudního dvora ze dne 7. července 1981, Rewe proti Hauptzollamt Kiel, 158/80, Recueil, s. 1805; a ze dne 26. března 1987, Komise proti Radě, 45/86, Recueil, s. 1493. 216 Viz např. KRAJEWSKI, RÖSSLEIN, op. cit., marg. 12. 217 Srovnej bod 31 Interinstitucionální dohody Evropského parlamentu, Rady a Komise o zlepšení tvorby právních předpisů (Interinstitutional agreement on better law-making) ze dne 16. prosince 2003.
66
osoby mohou seznat důvody, které vedly k přijetí daného opatření, a příslušný soud může vykonávat svou kontrolní funkci.“218 Odůvodnění opatření tak musí obsahovat nejdůležitější právní a skutkové úvahy, na nichž se dané opatření zakládá a které jsou potřebné pro porozumění myšlenkovému pochodu, na jehož základě zákonodárce rozhodnutí přijal.219 Je-li odůvodnění formulováno nejasně či mnohoznačně, nebo pokud si rozhodující body odůvodnění vzájemně odporují či odporují obsahu normativní části, je to důvodem pro prohlášení daného aktu za neplatný pro porušení podstatných formálních náležitostí.220 Zvláštní pozornost je třeba věnovat především ustanovením, která obsahují odchylnou právní úpravu, jsou v rozporu s obecnými pravidly, představují výjimku ze zásady, znevýhodňují některé osoby nebo těm, která stanoví vstup v platnost dnem vyhlášení.221 Mimo to je třeba v odůvodnění aktu dále uvést, proč byl zvolen ten který právní nástroj za situace, kdy Smlouvy nepředepisují konkrétní typ právního aktu.222 Specifický význam dále mají body odůvodnění týkající se dodržování principu subsidiarity a proporcionality.223 Z výše uvedeného vyplývá, že důraz na jasnost, konzistentnost a důkladnost odůvodnění je kladen obzvláště tehdy, existují-li určité pochyby o souladu daného aktu s normami vyšší právní síly.224 Obecně přitom platí, že o co spornější je konkrétní činnost Unie, o to vyšší je třeba klást nároky na její odůvodnění.225 U aktů s obecnou působností se ovšem normotvůrce může omezit na uvedení celé situace, která vedla k přijetí aktu, a obecných cílů, které sleduje. U takovýchto aktů je totiž dle Soudního dvora přílišné
218
Viz bod 49 rozsudku Soudního dvora z 11. září 2003, Rakousko proti Radě, C-445/00, Recueil, s. I-8549. Viz rozsudek Soudního dvora ze dne 4. července 1963, Německo proti Komisi, 24/62, Recueil, s. 131. Obdobně i KARPENSTEIN, REDEKER, op. cit., s. 2829. 220 Tamtéž s. 2830. 221 Viz Společná praktická příručka Evropského parlamentu, Rady a Komise pro osoby podílející se na redakci právních předpisů v orgánech Evropského společenství [online]. Lucemburk: Úřad pro úřední tisky Evropských společenství, 2008, s. 31 [cit. 2011-05-09]. 222 Tamtéž s. 30. 223 Zde je však důležité poznamenat, že požadavky zakotvené v čl. 5 Protokolu č. 2 o používání zásady subsidiarity a proporcionality se vztahují na odůvodnění návrhu legislativního aktu, a měly by tak být součástí důvodové zprávy návrhu. Není tedy vyžadováno, aby byly v téže podobě obsaženy v preambuli přijatého legislativního aktu. 224 Obdobně SCHMIDT, op. cit., marg. 2. 225 Srov. pozn. 38 stanoviska generálního advokáta Madura předneseného dne 1. října 2009 ve věci Vodafone a další, C-58/08.
219
67
vyžadovat zvláštní odůvodnění pro různou volbu použitých technik, pokud z napadeného aktu vyplývá základní cíl, který orgán sledoval.226
5.2.2
Zhodnocení významu odůvodňovací povinnosti Institut odůvodnění normativních právních aktů Unie se za více jak šedesát let své
existence stal důležitou součástí principu právního společenství, resp. právní unie. Z pohledu adresátů právních norem odůvodnění vytváří záruku proti svévoli, zvyšuje transparentnost unijních aktů a umožňuje výkon kontroly unijní normotvorby.227 Z pohledu zákonodárce vytváří institut odůvodnění určitý komunikační kanál s adresáty právních norem.228 Nejenže tak má zákonodárce možnost vysvětlit a ospravedlnit přijatá opatření, ale mimo to získává i nástroj k usměrňování budoucího výkladu. Jsou-li totiž známy důvody, jež zákonodárce k přijetí normy vedly, a cíle, jichž má být dosaženo, jsou tím zároveň nastaveny mantinely pro teleologický výklad. Dochází tak k omezení prostoru pro účelové ohýbání norem dle aktuálních zájmů uživatele daného aktu a je tím zároveň přispíváno k větší jednotnosti výkladu v rámci Unie.229 Z hlediska zaměření této práce je ovšem nejdůležitější význam odůvodnění legislativních aktů pro Soudní dvůr, který jeho prostřednictvím může efektivně dohlížet na dodržování principů a pravidel primárního práva ze strany unijního zákonodárce. Samo nedostatečné odůvodnění je dle judikatury Soudního dvora důvodem pro zrušení legislativního aktu pro porušení podstatných formálních náležitostí (blíže viz kap. 6.2.8).
5.3
Přehled vývoje úsilí o zlepšení tvorby unijního práva Zatímco povinnost odůvodňovat právní akty (včetně aktů legislativních) byla součástí
unijního práva již od jeho zrodu, počátky koncentrovanějšího úsilí o lepší tvorbu unijní legislativy lze spatřovat až v 90. letech minulého století, kdy byly vkládány velké naděje
226
Viz např. rozsudky Soudního dvora ze dne 3. září 2015, Inuit Tapiriit Kanatami a další proti Komisi, C-398/13 P, bod 29; ze dne 7. listopadu 2000, Lucembursko proti Evropskému parlamentu a Radě, C-168/98, Recueil, s. I 9131, bod 62, ze dne 9. září 2003, Kik proti OHIM, C-361/01 P, Recueil, s. I 8283, bod 102, a ze dne 9. září 2004, Španělsko proti Komisi, C-304/01, Sb. rozh., s. I 7655, bod 51. 227 Srovnej KRAJEWSKI, RÖSSLEIN, op. cit., marg. 14. 228 MELZER, Filip. Metodologie nalézání práva: úvod do právní argumentace. Vyd. 1. Praha: C.H. Beck, 2010, s. 43. 229 Viz FRÖHLICH, Radek. Odůvodnění legislativních aktů Evropské unie. Op. cit., s. 393.
68
především do principu subsidiarity, jenž byl do primárního práva zaveden Maastrichtskou smlouvou (tehdejší čl. 3b SES). Na potřebu jednotného přístupu k uplatňování principu subsidiarity upozornila již Sutherlandova zpráva ze dne 28. října 1992, která identifikovala 5 základních kritérií, která by měla být při přijímání unijní právní úpravy naplněna: -
nezbytnost řešení na unijní úrovni,
-
výběr nejefektivnější formy regulace,
-
proporcionalita opatření,
-
konzistentnost s již existující úpravou a
-
konzultace návrhu se zainteresovanými subjekty.230
Na uvedenou zprávu navazují závěry Evropské Rady v Edingburghu ze dne 12. prosince 1992231, jimiž Evropská rada vyzvala orgány EU k přijetí interinstitucionální dohody ohledně řádného uplatňování principu subsidiarity. Sama Evropská rada přitom představila vlastní manuál k zajištění dodržování principu subsidiarity a mimo jiné vyzvala Komisi, aby v odůvodnění navrhovaných aktů vysvětlila, na základě jakých úvah dospěla k závěru, že navrhované opatření vyhovuje principu subsidiarity. Obdobná výzva směřovala i vůči Radě, které bylo uloženo, aby soustavně přezkoumávala návrhy Komise s ohledem na plnění předmětného principu a za tím účelem upravila svá procedurální pravidla. V návaznosti na citované závěry Evropské rady přijaly Evropský parlament, Rada a Komise dne 25. října 1993 interinstitucionální dohodu o postupech pro uplatňování principu subsidiarity (Interinstitutional agreement on procedures for implementing the principle of subsidiarity, dále jen „IIA 1993“), v níž bylo potvrzeno, že všechna navrhovaná opatření včetně pozměňovacích návrhů musí obsahovat odůvodnění s ohledem na princip subsidiarity, a všechny tři instituce se zavázaly upravit své vnitřní postupy tak, aby integrální součástí každého meritorního posouzení navrhovaných aktů bylo rovněž posouzení subsidiarity.
230The Internal Market after 1992: Meeting the Challenge. Report presented to the Commission by the High Level Group on the functioning of the Internal Market, presided over by Peter Sutherland ze dne 28. října 1992 [online]. In Archive of European Integration, University of Pittsburgh [cit. 5. 5. 2015]. 231 European Council in Edinburgh, 11 - 12 December 1992 [online]. Evropský parlament [cit. 5. 5. 2015].
69
Uvedená pravidla byla následně zopakována a dále konkretizována v Protokolu o používání
zásad
subsidiarity
a proporcionality
(1997),
jenž
byl
připojen
k Amsterodamské smlouvě, čímž nabyla právní závaznosti primárního práva, a mohla tak již představovat referenční rámec soudního přezkumu legislativních aktů (viz čl. 13 citovaného protokolu). Zmíněný protokol nově explicitně stanovil požadavek, aby orgány Unie při výkonu svěřených pravomocí rovněž dbaly na dodržování principu proporcionality. Všechny návrhy unijních právních předpisů musí za tím účelem obsahovat důvody prokazující jejich soulad jak se zásadou subsidiarity, tak proporcionality. Závěr o tom, že sledovaných cílů lze dosáhnout lépe na Unijní úrovni, má být přitom podložen jak kvalitativními, tak zejména kvantitativními údaji. Protokol dále vyzývá Komisi, aby před tím než právní předpis navrhne, konzultovala široký okruh subjektů a usilovala o to, aby zatížení Unie, členských států, místních samospráv, podnikatelských subjektů či občanů bylo co nejnižší a úměrné sledovanému cíli. Přijímané akty by přitom měly být co nejjednodušší, co nejméně podrobné a ponechávat co nejvíce prostoru členským státům. Při volbě typu právního aktu má být za tím účelem preferována úprava formou směrnic před nařízeními. K závěrečnému aktu Amsterodamské smlouvy bylo mimo citovaný Protokol o používání zásad subsidiarity a proporcionality dále připojeno prohlášení č. 39 o kvalitě tvorby komunitární legislativy ze dne 2. října 1997 (Declaration on the quality of the drafting of Community legislation), v němž členské státy, vyzvaly Evropský parlament, Radu a Komisi, aby stanovily společné pokyny pro zlepšení kvality navrhované právní úpravy a přijaly interní organizační opatření k zajištění řádného uplatňování těchto pokynů. Na tento apel ze strany členských států reagovaly unijní orgány přijetím interinstitucionální dohody o společných pokynech k redakční kvalitě právních předpisů Společenství ze dne 22. prosince 1998 (Interinstitutional agreement on common guidelines for the quality of drafting of Community legislation, dále jen „IIA 1998“), která dle své preambule není právně závazná a je třeba ji považovat za nástroj určený pro vnitřní použití v orgánech EU. Zmíněná dohoda zejména stanoví, že právní předpisy mají být jasné, jednoduché, přesné a jejich uplatnění předvídatelné obzvláště, jsou-li jimi ukládány povinnosti jednotlivcům (odst. 2 preambule a bod 1). Dále zdůrazňuje, že právní předpisy mají být přehledné (bod 4) a mají užívat jednotnou terminologii (bod 6). Dohoda rovněž usiluje o zavedení jednotné 70
struktury pro všechny akty Společenství s obecnou působností, jež má sestávat z názvu, preambule, normativní části a případných příloh (bod 7). V závěrečné části se pak Evropský parlament, Rada a Komise zavázaly k přijetí společné praktické příručky pro osoby podílející se na redakci právních předpisů. Na setkání Evropské rady v Lisabonu v roce 2000 byl stanoven strategický cíl učinit z EU nejkonkurenceschopnější ekonomiku světa, čehož mělo být dosaženo mimo jiné i prostřednictvím zlepšení tvorby právních předpisů, zjednodušením právní úpravy a odstraněním nadbytečných administrativních nákladů. Za tím účelem byla následně ustanovena pracovní skupina vedená soudcem francouzské Státní rady Dieudonném Mandelkernem, která v listopadu 2001 předložila zprávu, v níž předložila akční plán postupného prosazování jednotlivých prvků Better regulation v oblasti hodnocení dopadů, veřejných konzultací, zjednodušování legislativy, organizačního zajištění pro Better regulation, alternativních způsobů regulace, zpřístupnění právní úpravy a zefektivní transpozice do vnitrostátních právních řádů.232 Dalším významným dokumentem na politické cestě za lepšími právními předpisy byla Bílá kniha o evropském vládnutí (European governance - A white paper),233 která vyzývala k zjednodušení stávající regulace, k otevřenějšímu způsobu tvorby nových politik a zavádění systematičtějšího dialogu s občanskou společností, regiony či místními samosprávami. Podněcovala k aktivnější roli Výbor regionů a Ekonomický a sociální výbor a vyzývala je, aby v časnější fázi samy předkládaly vlastní zprávy a průzkumy. Upozorňovala na potřebu jasněji identifikovat dlouhodobé cíle a usilovat o zajištění politické soudržnosti. Zdůraznila nezbytnost systematického posuzování zásad subsidiarity a proporcionality před zahájením jakékoliv iniciativy. V neposlední řadě pak rovněž vyzývala k většímu zapojení národních parlamentů do evropské politiky. Ačkoliv se jedná o sdělení do jisté míry usilující o popularizaci evropské politiky obecně a činnosti Komise zvláště, obsahuje mnohé pokyny, jejichž uplatnění při tvorbě unijní legislativy je nepopiratelně důležité. Bílá kniha zejména zmiňuje, že návrhy musí být připravovány na základě efektivní analýzy posuzující, zda je nezbytné legislativní akt přijmout, a hodnotící jeho potenciální ekonomické, sociální a 232 Final Report of Mandelkern Group on Better Regulation ze dne 13. listopadu 2001 [online]. Evropská komise [cit. 17. 9. 2013] 233 Communication from the Commission - European governance - A white paper ze dne 25. července 2001, COM(2001) 428 final. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 5. 2015].
71
environmentální dopady, stejně tak jako náklady a přínosy jeho různých variant. Za klíčový prvek přitom označuje jasné identifikování cíle konkrétního návrhu. Za stěžejní dále považuje volbu správného typu právního aktu, kdy by dle názoru Komise měly být častěji používány rámcové směrnice upravující pouze základní prvky (základní práva a povinnosti a podmínky pro jejich implementaci), přičemž podrobnosti mají být upraveny právě až v rámci implementace. Komise rovněž připomíná význam následného hodnocení a zpětných vazeb, na základě kterých je možné se poučit z minulých omylů. Pokračováním uvedených snah byla dále zejména interinstitucionální dohoda o zlepšení tvorby právních předpisů ze dne 31. prosince 2003 (Interinstitutional agreement on better law-making, dále jen „IIA 2003“), v níž Evropský parlament, Rada a Komise stanovily základní pravidla pro lepší koordinaci legislativního procesu upravující podmínky vzájemné výměny informací o jak zamýšlených, tak již probíhajících činnostech. Zároveň by mělo být usilováno
o
zvýšení
transparentnosti
zpřístupněním
veřejných
politických
debat
prostřednictvím nových informačních a komunikačních technologií, spolu se zajištěním veřejného přístupu k dokumentům prostřednictvím portálu EUR-Lex. Dohoda dále obsahuje závazek Komise, že u každého z návrhů vysvětlí a odůvodní Evropskému parlamentu a Radě výběr legislativního nástroje a právního základu, a to pokud možno již při vyhlášení ročního programu legislativních prací. V každém případě pak takovéto odůvodnění musí být obsaženo v důvodové zprávě předkládaného návrhu. Důvodová zpráva návrhu má dále vymezit existující unijní právní úpravu v oblasti, jíž se návrh dotýká, odůvodnit návrh z hlediska principů subsidiarity a proporcionality a v neposlední řadě popsat rozsah a výsledky předchozích konzultací a provedených analýz o posouzení dopadu. Dohoda dále uvádí, že je povinností společenství přijímat legislativní akty pouze tehdy, je-li to nezbytné, a vyzývá k využívání alternativních regulačních mechanismů, jako jsou koregulace a samoregulace. Všechny tři instituce se dále zavázaly, že v rámci svých pravomocí budou usilovat o tvorbu jasné, jednoduché a účinné legislativy, a to zejména prostřednictvím zlepšení konzultací v přípravné fázi a častějším využíváním posouzení dopadů, a to jak ex ante, tak ex post. Komise byla za tím účelem vyzvána, aby před předložením návrhu uskutečnila co nejširší konzultace, jejichž výsledky bude veřejně publikovat. Nadále pak má u důležitých legislativních návrhů provádět posuzování dopadů na životní prostředí a na hospodářskou a sociální oblast, které má být volně přístupné v plném rozsahu. V důvodové zprávě návrhu pak má Komise popsat, jakým způsobem se výsledky posouzení dopadů
72
promítly do finální podoby návrhu. Dohoda dále vyzývá k přijetí pravidel, na jejichž základě bude
uskutečňováno
opětovné
posouzení
dopadů
před
přijetím
významného
pozměňovacího návrhu. Za účelem zajištění konzistentnosti textu a odstranění nepřesností se Evropský parlament a Rada zavázaly, že v rámci svých příslušných oddělení přijmou opatření ke zlepšení kontroly textu navrhovaného aktu. Na tuto dohodu navázal interinstitucionální společný přistup k posuzování dopadů (Interinstitutional common approach to impact assessment, dále jen „IIA 2005“) z listopadu 2005, který zavedl některá základní pravidla pro posuzování dopadů v průběhu legislativního procesu. Společný přístup stanoví zásadu, že každá z institucí odpovídá za posouzení svých vlastních legislativních iniciativ či pozměňovacích návrhů a sama určuje způsob a prostředky, kterými má být posouzení dopadů zajištěno. Zpravidla tedy zajišťuje posouzení dopadů u legislativních návrhů Komise, zatímco Evropský parlament a Rada zajišťují posouzení dopadů u svých podstatných pozměňovacích návrhů. Posouzení toho, co představuje podstatnou změnu návrhu, přitom zůstává na příslušné instituci. Společný přístup dále stanoví, že posouzení dopadů má komplexním a vyváženým způsobem mapovat možné sociální, ekonomické či environmentální dopady návrhů či jejich změn a je-li to možné též jejich krátkodobé a dlouhodobé přínosy a náklady. Usilováno má být přitom o posouzení více variant, a to jak legislativních, tak nelegislativních, které mohou vést k dosažení sledovaného cíle. Posouzení dopadů má být důsledné a komplexní, vycházející z přesných, objektivních a úplných informací. Účelem posouzení dopadů tedy nemá být odůvodnění překládaného návrhu, nýbrž zajištění relevantních informací pro politické rozhodnutí zákonodárce. Posouzení dopadů má být zveřejněno a v případech, kdy je to odůvodněné, má být rovněž předmětem veřejných konzultací. Při posuzování dopadů Komise postupuje dle 4 základních kroků: 1. identifikuje problém a vymezí jeho rozsah a dotčené osoby; 2. stanoví cíl, jehož má být dosaženo; 3. systematicky prověří jednotlivé varianty (včetně nulové) a posoudí jejich potenciál ve vztahu k dosažení stanoveného cíle; 4. u vybraných variant provede posouzení jejich dopadů. V případech, kdy Evropský parlament či Rada uskutečňují své vlastní posouzení dopadů, postupují tak, aby výsledná analýza byla v co největším rozsahu porovnatelná s předchozí analýzou Komise.
73
V současné době je připravovaná nová interinstitucionální dohoda, která by měla nahradit zejména IIA 2003 a IIA 2005 a jejímž cílem je zohlednit nové legislativní prostředí vytvořené Lisabonskou smlouvou a upevnit stávající postupy.234
5.4
Charakteristika základních nástrojů Better regulation Dne 19. května 2015 Komise zveřejnila ucelený manuál pro zlepšení právní úpravy
(Better Regulation Guidelines, dále jen „Manuál“)235 určený zejména pro zaměstnance podílející se na přípravě nových návrhů a iniciativ. Postup podle tohoto Manuálu má zajistit, že politická rozhodnutí budou připravována otevřeným a transparentním způsobem na základě nejlepších dostupných důkazů a budou podpořena rozsáhlým zapojením zúčastněných stran. Jednotlivé prvky Better regulation se přitom týkají všech fází politického cyklu od plánování budoucí právní úpravy, přes její přípravu, přijetí, implementaci, aplikaci, až po následné hodnocení a případnou revizi. V této části není možné komplexně pojmout všechny prvky Better regulation podrobně popsané v citovaném Manuálu, které jsou dále rozvedeny v navazujícím podrobném návodu (Better Regulation Toolbox, dále jen „Toolbox“),236 zaměřím proto pozornost pouze na vybrané instituty, které z pohledu předmětu této práce považuji za nejdůležitější. Konkrétně se jedná o konzultace zúčastněných stran,237 posouzení dopadů238 a hodnocení ex post.239
5.4.1
Konzultace zúčastněných stran Konzultace zúčastněných stran (Stakeholder consultation) představují základní prvek
Better regulation mající podstatný význam jak při přípravě konkrétní úpravy, tak i jejího následného hodnocení. Požadavek vést s dotčenými stranami rozsáhlé konzultace vyplývá
234
Viz Provisional text of the proposed interinstitutional agreement on better regulation [online]. Evropská komise [cit. 15. 1. 2016]. 235 Better Regulation Guidelines ze dne 19. května 2015, COM(2015) 215 final [online]. Evropská komise [cit. 17. 9. 2015]. 236 Better Regulation "Toolbox" to accompany the guidelines on Better Regulation ze dne 19. května 2015 [online]. Evropská komise [cit. 17. 9. 2015]. 237 Manuál, s. 63-85; Toolbox, s. 299-336. 238 Manuál, s. 16-32; Toolbox, s. 27-86. 239 Manuál, s. 48-62; Toolbox, s. 252-298.
74
z primárního práva (čl. 11 odst. 3 SEU a čl. 2 Protokolu č. 2) a sleduje dva základní cíle. Konzultace by na jednu stranu měly působit jako určitý legitimizační prostředek mající vyrovnávat tzv. demokratický deficit a na druhou stranu by měly sloužit jako zdroj relevantních informací využitelných při následném politickém rozhodování. Vnímáme-li veřejné konzultace jako legitimizační prostředek, lze jej nejlépe vysvětlit pomocí Habermasovy teorie diskursivní demokracie. Ta vychází z předpokladu, že veřejné mínění nemůže samo vládnout, může však do určité míry směrovat administrativní moc. Komunikační struktury veřejnosti vytvářejí široce rozprostřenou síť senzorů, které reagují na tlak celospolečenských problémů a podněcují vlivná mínění, která mohou následně ovlivnit administrativní moc. Deliberativní politika přitom není podmíněna kolektivním jednáním občanů, nýbrž institucionalizací odpovídajících procedur a vytvořením komunikačních předpokladů pro demokratické utváření mínění a vůle. Na tomto základě pak administrativní moc provádí diskusní racionalizaci rozhodnutí. Tato rozhodnutí jsou tak částečně předurčena demokraticky utvořeným míněním a disponují z tohoto hlediska legitimitou. Tento model nepotřebuje ke své funkčnosti aktivní participaci všech občanů či jejich většiny. Stačí, budou-li zastoupeny nejdůležitější zájmy. Úkolem politického systému by proto mělo být vytvořit takové podmínky, aby každý, kdo je rozhodnutím zasažen, měl reálnou šanci vyjádřit svůj názor.240 Obdobný požadavek plyne rovněž z čl. 10 odst. 3 SEU a jedním z prostředků k jeho praktickému naplnění jsou právě veřejné konzultace. Veřejné konzultace lze na unijní úrovni zjednodušeně definovat jako formální proces, v jehož rámci Komise shromažďuje informace a postoje zainteresovaných subjektů a dotčených skupin k připravované politice. Vychází se zde z předpokladu, že ti, kterých se má připravovaná úprava dotknout, mohou poskytnout relevantní informace pro její zdokonalení. Předpokladem efektivní veřejné konzultace je tedy především aktivizace občanské společnosti a dále důkladná přípravná fáze, během níž jsou identifikovány relevantní zájmy a subjekty. Povinnost konat konzultace se ovšem dle zmíněného Manuálu neváže pouze úzce k legislativnímu procesu, nýbrž zahrnuje každou významnější fázi politického cyklu.
240
SHAPIRO, Ian; ZNOJ, Milan; HABERMAS, Jürgen. Teorie demokracie dnes. Vyd. 1. Praha: Filosofia, 2002. s. 89-93.
75
Omezením konzultací pouze na určitou fázi procesu tvorby právních předpisů (např. poskytnutím možnosti vyjádřit se až k finálnímu znění návrhu předloženého zákonodárci), by jejich smysl mohl být podstatně zmenšen, neboť by obsah legislativního aktu již mohl být fakticky předurčen.241 Proto je kladen důraz, aby zúčastněné strany měly možnost vyjádřit se ke všem podstatným mezníkům v rámci celého cyklu života právní normy, a to již v co nejranější fázi. Veřejné internetové konzultace v minimální délce 12 týdnů jsou předepsány: -
pro tzv. zelené knihy, jimiž má být vyvolána veřejná debata o nových politikách,
-
pro iniciativy, u nichž se provádí posouzení dopadů (tj. všechny návrhy legislativních aktů),
-
pro ex post hodnocení a pro kontroly účelnosti.
Osmitýdenní konzultace jsou dále předepsány pro návrhy legislativních aktů (a posouzení jejich dopadů), poté co byly schváleny Komisí a předloženy národním parlamentům. Organizace veřejných konzultací je v rámci Komise decentralizována. Jednotlivé konzultace tedy pořádají příslušné služby či útvary Komise, do jejichž působnosti daná iniciativa spadá. Je proto na příslušných útvarech či službách, aby zvolily vhodnou formu a metodu pro konkrétní konzultaci s ohledem na její cíle, dotčené subjekty a dostupné prostředky. Manuál Komise za tím účelem stanoví povinnost připravit konzultační strategii, která musí být spolu s konzultačními dokumenty projednána a schválena meziresortní skupinou (Inter-Service Group) utvořenou vždy pro konkrétní iniciativu. Úkolem konzultační strategie je stanovit cíl konzultací, zmapovat dotčené zainteresované subjekty, určit metodu, zvolit vhodné nástroje a upozornit na webovou stránku, která byla pro danou konzultaci vytvořena. Základní rysy konzultační strategie bývají následně shrnuty v tzv. Roadmaps, tj. dokumentech informujících o zamýšleném průběhu jednotlivých aktivit jako jsou prosouzení dopadů, zpětná hodnocení, či kontroly účelnosti. Smyslem těchto dokumentů je stručně a 241
Srov. JACOB, K., FERRETTI, J., GUSKE, A.-L., TURNPENNY, J., JORDAN, A., ADELLE, C. Sustainability in Impact Assessments. A Review of Impact Assessment Systems in selected OECD countries and the European Commission [online]. OECD. 2012, Paris. s. 33 [cit. 25. 6. 2015].
76
transparentně informovat o jednotlivých záměrech, aby zainteresované subjekty mohly bez většího úsilí zjistit, zda jimi mohou být dotčeny. I k těmto dokumentům a v nich navrhovaným postupům se mohou zainteresované subjekty či veřejnost vyjádřit, a to ve lhůtě čtyř týdnů. Průběh konzultací se dále řídí Základními principy a minimálními standardy pro konzultace se zainteresovanými subjekty,242 které jsou nyní doplněny a provedeny citovaným Manuálem Komise a souvisejícím Toolboxem. Uvedené dokumenty upravují podrobné postupy, na základě kterých má být stanoven cíl konzultace, způsob jakým mají být zmapovány zainteresované subjekty, na základě čeho má být vybrána metoda a konzultační nástroje, jakým způsobem má být komunikováno se zúčastněnými stranami a v neposlední řadě, jak má být o průběhu a výsledku konzultací informována veřejnost a normotvorné orgány.243 Po skončení konzultací a řádné analýze získaných informací jsou příslušné útvary následně povinny vytvořit přehlednou zprávu dostupnou ve všech úředních jazycích, která má shrnovat: -
které konzultační aktivity byly k dané iniciativě uskutečněny,
-
které zainteresované skupiny se konzultací účastnily, které zájmy reprezentovaly a zda se zapojily všechny relevantní skupiny,
-
jaké výsledky přinesly jednotlivé konzultační aktivity a co vyplývá z jejich vzájemného porovnání,
-
které informace a jakým způsobem byly získány od zainteresovaných subjektů mimo rámec formálních konzultací a které zájmy jimi byly zastoupeny,
-
jakým způsobem se výsledky konzultací promítly do přípravy dané iniciativy.
Zpráva shrnující výsledky musí být zveřejněna na příslušných webových stránkách244 a měla by následně doprovázet danou iniciativu při jejím dalším schvalování, popřípadě by měla být připojena jako příloha ke zprávě o posouzení dopadů či zprávě o zpětném hodnocení, pokud se konzultace konala v jejich souvislosti.
242
Viz Communication from the Commission - Towards a reinforced culture of consultation and dialogue General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission ze dne 11. prosince 2002, COM(2002) 704 final. 243Manuál, s. 63-84, Toolbox, s. 299-336. 244 Viz internetové stránky Váš hlas v Evropě [online]. Evropská komise [cit. 17. 9. 2015].
77
Z hlediska legislativního procesu je dále významná povinnost, aby v důvodové zprávě k návrhu legislativního aktu bylo vyloženo, jakým způsobem byly hlavní příspěvky zohledněny při tvorbě návrhu, či případně vysvětleno, proč zohledněny nebyly. Dále by mělo být odůvodněno, proč byla zvolena konkrétní varianta, případně proč byly odmítnuty varianty podporované zúčastněnými subjekty. Důvodová zpráva by měla dále osvětlit, jakým způsobem výsledky konzultací, posouzení dopadů či další faktory odůvodňují Komisí navrhovanou variantu. Posouzení reálných dopadů veřejných konzultací na finální obsah navrhovaných a následně přijímaných aktů by si bezesporu zasloužilo důkladnou analýzu. Bez ní lze jen těžko odhadovat, do jaké míry konzultace skutečně přispívají sledovanému cíli a zda vnáší do procesu tvorby práva nové relevantní informace, které mohou následně vést ke kvalitnější úpravě. Každopádně tento institut skýtá určitý potenciál, jehož naplnění ovšem závisí na mnoha dalších faktorech a aktérech. Předpokladem k tomu, aby se veřejné konzultace mohly žádoucím způsobem promítnout do procesu tvorby práva, je především objektivní zpracování získaných informací a jejich důkladná analýza ze strany příslušných útvarů či služeb Komise. Způsob a míra faktického promítnutí závěrů konzultací do textu návrhu legislativního aktu ovšem již převážně závisí na politické úvaze, kterou nelze omezovat striktními pravidly. Obdobné závěry platí i pro následné projednávání legislativních návrhů v rámci zákonodárných orgánů. Ačkoliv by bylo možno označit za žádoucí, aby i Evropský parlament a Rada k výsledkům konzultací při přijímání politického rozhodnutí přihlédly, jistě nelze vymáhat, aby na základě konzultací rozhodly určitým způsobem. Jinými slovy, konzultace nemohou závazným způsobem jakkoli předurčit výsledek legislativního procesu. Mají však být prostředkem pro získání dodatečných relevantních informací a pro zohlednění dotčených zájmů v rámci tvorby práva. Současně tím má být zvýšena odpovědnost Komise, umožněna její vnější kontrola a zabráněno svévoli či zneužití pravomoci formou upřednostňování pouze vybraných zájmů.
5.4.2
Posouzení dopadů Za stěžejní instrument Better regulation lze označit rovněž posouzení dopadů
právních předpisů (Regulatory Impact Assessment), které začala Komise systematicky provádět od roku 2002 na základě doporučení tzv. Mandelkernovy skupiny.245 Účelem posouzení 245
Viz výše kap. 5.3.
78
dopadů je přispět do rozhodovacího procesu systematickým shromažďováním a analýzou informací o plánovaných opatřeních a odhadovat jejich pravděpodobný dopad. Prvořadým úkolem tedy je pomoci Komisi při přípravě iniciativ a legislativních návrhů, přičemž následně by posouzení dopadů měla zákonodárným orgánům umožnit zvolit v rámci legislativního procesu nejvhodnější způsob řešení zjištěného problému.246 Posuzování dopadů v rámci Komise řídí vždy příslušné generální ředitelství, které ovšem postupuje ve vzájemné spolupráci s ostatními dotčenými službami a útvary Komise, s nimiž kolektivně připravuje rovněž výslednou zprávu.247 Proces posuzování dopadů lze přitom rozdělit do následujících kroků: 1. sestavení meziresortní skupiny; 2. vytvoření a publikace počátečního posouzení dopadů, k němuž mohou zainteresované subjekty poskytovat zpětnou vazbu; 3. příprava konzultační strategie a uskutečnění dvanáctitýdenní veřejné internetové konzultace; 4. sběr a analýza relevantních důkazů; 5. vytvoření návrhu zprávy o posouzení dopadů; 6. předložení návrhu zprávy o posouzení dopadů Výboru pro kontrolu regulace a jeho případná revize zohledňující stanovisko předmětného Výboru. Po obdržení pozitivního stanoviska Výboru je výsledná zpráva o posouzení dopadů připojena k připravovanému návrhu a postoupena k mezirezortní konzultaci uvnitř Komise a k dalšímu politickému rozhodování. Posouzení dopadů je tedy především nástrojem, který má Komisi poskytnout nezbytné informace zejména při přípravě legislativních návrhů, ale i jiných iniciativ. Ačkoliv se jednotlivá posouzení dopadů mohou vzhledem k rozdílné povaze posuzovaných iniciativ značně odlišovat, všechna by měla zodpovídat sadu určitých klíčových otázek. -
Co je problémem a proč?
246
Viz Evropský účetní dvůr. Posuzování dopadů v orgánech EU: Napomáhá při rozhodování? Zvláštní zpráva č. 3/2010 [online]. Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2010, s. 14 [cit. 25. 4. 2013]. 247 Srov. čl. 23 Jednacího řádu Komise.
79
Předně je třeba doložit, že daný problém skutečně existuje. Analyzovat jeho příčiny a důsledky. Identifikovat dotčené subjekty a posoudit možný vývoj v případě, že nebude přijato žádné opatření. -
Proč by měla jednat EU?
Má být ověřeno, zda situaci nemohou vyřešit členské státy samy či zda je nezbytné, aby byla řešena na úrovni EU, a zda má EU pravomoc k řešení daného problému (tj. zda Smlouvy obsahují náležitý právní základ). -
Čeho má být dosaženo?
Zcela nezbytné je jasné označení cílů, kterých má být zamýšlenou iniciativou dosaženo, včetně kritérií, pomocí kterých mají být jednotlivé varianty porovnávány a posouzeny jejich účinky. -
Jaké existují varianty?
Úkolem je nalézt a roztřídit dostupné možnosti vedoucí k dosažení sledovaných cílů. Zvažovat je třeba nejprve co nejširší možnou paletu variant, které jsou následně zužovány na základě jasných a transparentních důvodů (např. nejsou technicky možné, či jsou obtížně implementovatelné, nerespektují základní práva, mají nepřiměřené dopady). Vždy je přitom třeba jako základní měřítko používat tzv. nulovou variantu (baseline scenario), která však nevychází pouze ze skutkového stavu v době posuzování, ale musí zohledňovat i pravděpodobný budoucí vývoj. Zvažovány mají být rovněž i alternativní formy regulace (samoregulace, či koregulace), neregulatorní řešení, či využití mezinárodních standardů, popř. kombinace uvedených řešení, přičemž je třeba brát ohled i na varianty navržené zainteresovanými subjekty v rámci konzultací. -
Jaké jsou dopady jednotlivých variant a kdo jimi bude dotčen?
Po vyřazení nevhodných variant řešení je třeba důkladně posoudit zejména ekonomické, sociální a environmentální dopady zbylých variant. Úkolem je poskytnout normotvůrci údaje o tom, v jakém rozsahu naplňují jednotlivé varianty sledované cíle, jaké jsou jejich výhody a nevýhody, jaké mají dopady na různé dotčené subjekty a zda mohou vyvolávat určité nezamýšlené důsledky.
Zvažovány musí být všechny potencionálně
významné dopady, a to jak přímé, tak nepřímé. Vždy musí být přitom zkoumány dopady na
80
základní práva a při volbě dopadů, které budou dále blíže posuzovány, je třeba věnovat zvláštní pozornost specifickým dotčeným subjektům (malé a střední podniky, spotřebitelé, pracovníci, regiony, rozvojové země atd.) a zvažovat jejich závažnost pro horizontální cíle. -
Co vyplývá ze srovnání jednotlivých variant?
V rámci posuzování dopadů není nutné určit jednu přednostní variantu, na základě získaných informací je však třeba dále zpracovat objektivní srovnání jednotlivých variant zohledňující míru dosažení sledovaného cíle (efektivitu),248 poměr mezi přínosy a náklady (účelnost) a dále koherentnost s obecnějšími cíly EU. Srovnáván má být i soulad jednotlivých variant s principem proporcionality. -
Jak bude možné monitorovat a zhodnotit skutečné dopady?
Vzhledem k tomu, že politický cyklus nekončí přijetím konkrétní iniciativy, je třeba již při posuzování dopadů určit, jakým způsobem bude možné danou politiku monitorovat a na základě čeho bude možné ověřit, zda vede k naplnění sledovaných cílů, popř. s jakými náklady. Za tím účelem je třeba mít jasnou představu o tom, jak by situace měla vypadat za několik let po implementaci v případě, že iniciativa bude úspěšná. Posouzení dopadů by dále mělo definovat základní sadu indikátorů, na základě kterých bude možné danou iniciativu monitorovat a posoudit dosažení hlavních cílů. Výsledky popisovaného procesu mají být následně shrnuty ve Zprávě o posuzování dopadů. Mezi povinné náležitosti takové zprávy patří (1.) popis ekonomických, sociálních a environmentálních dopadů, (2.) vymezení, kdo bude iniciativou dotčen a jak, (3.) charakteristika dopadů na malé a střední podniky a (4.) dopadů na konkurenceschopnost a (5.) podrobný popis konzultační strategie včetně získaných výsledků. Zpráva o posouzení dopadů musí být odůvodněná, podložená důkazy a měla by vhodným způsobem užívat citace a odkazy na použité zdroje. Za účelem zajištění nezávislé kontroly kvality posouzení dopadů byl v listopadu 2006 předsedou Komise J. M. Barrosem zřízen Výbor pro posouzení dopadů (Impact Assessment Board), který sestával ze čtyř ředitelů z různých generálních ředitelství a zástupce generálního tajemníka Komise. Úkolem výboru bylo prověřit veškerá posouzení dopadů, jež Komise 248
K tomu viz např. MOUSMOUTI, Maria. Effectiveness as an Aspect of Quality of EU Legislation: Is it Feasible?. The Theory and Practice of Legislation. 2014, vol. 2, iss. 3, s. 309-327.
81
provedla, přijmout k nim stanoviska, a dále též poskytovat útvarům Komise poradenství ohledně metod, jichž se má pro určité posouzení dopadů použít. Sám výbor ovšem nemohl přijímat žádná vlastní opatření a jeho stanoviska neměla závazný účinek. Pokud však daný výbor dospěl k závěru, že kvalita zprávy o posouzení dopadů není dostatečná, mohl požadovat její přepracování (k čemuž v průměru docházelo v cca 40 % případů).249 Tento výbor byl od 1. 7. 2015 nahrazen Výborem pro kontrolu regulace (Regulatory Scrutiny Board), jenž byl zřízen rozhodnutím předsedy Komise ze dne 19. května 2015.250 Oproti minulosti má Výbor pro kontrolu regulace nově kontrolovat rovněž kvalitu i u tzv. hodnocení ex post. Výbor má šest členů vykonávajících danou práci na plný úvazek a dále předsedu, jehož funkční zařazení odpovídá úrovni generálního ředitele.251 Poté co Výbor pro kontrolu regulace vydá k návrhu zprávy své pozitivní stanovisko, může být daná iniciativa postoupena k meziresortní konzultaci. Výsledná zpráva, která obvykle mívá rozsah okolo 30-40 stran plus přílohy přibližující některé technické části analýzy, následně doprovází příslušný návrh v rámci normotvorných prací uvnitř Komise a v případě schválení návrhu bývá spolu s ním postoupena rovněž Evropskému parlamentu a Radě, aby získané poznatky mohly být využity i v rámci samotného legislativního procesu. Obsah zprávy o posouzení dopadů bývá rovněž veřejně přístupný, a to jak v plném rozsahu, tak i ve formě dvoustránkového shrnutí přeloženého do všech úředních jazyků EU. Manuál Komise stanoví ve vztahu k posouzení dopadů dále požadavek, aby obdobným způsobem byl posouzen i finální návrh legislativního aktu tak, aby mohlo být ověřeno, zda je vhodný k dosažení sledovaného účelu a zda je v souladu s principy Better regulation. Toto své hodnocení by Komise následně měla vyložit v důvodové zprávě k legislativnímu návrhu, který spolu se zprávou o posouzení dopadů předkládá Evropskému parlamentu a Radě. 249
Viz tisková zpráva Komise ze dne 14. 10. 2014, Zeštíhlení a zjednodušení předpisů EU – bilance výsledků [online]. Evropská komise [cit. 17. 9. 2015]. Dále též statistika o aktivitě Výboru pro posuzování dopadů za rok 2014, viz Impact Assessment Board 2014 activity statistics [online]. Evropská komise [cit. 17. 9. 2015]. 250 Rozhodnutí předsedy Evropské komise ze dne 19. května 2015, C(2015) 3263 [online]. Evropská komise [cit. 14. 6. 2015]. 251 Tři členové jsou jmenovaní z řad vyšších úředníků Komise a další tři členové jsou vybíráni na základě své odbornosti v oblasti posuzování dopadů, hodnocení ex post a regulační politiky obecně, mj. makroekonomie, mikroekonomie a politik v sociální oblasti a oblasti životního prostředí z řad externích uchazečů. Všichni členové Výboru jsou jmenováni na období tří let bez možnosti prodloužení. Vyhlášení výběrového řízení na místa členů Výboru pro kontrolu regulace v platové třídě AD 14 (hlavní poradce) ze dne 6. 8. 2015 , COM/2015/20009.
82
Unijnímu systému posuzování dopadů bývá někdy vyčítáno, že není dostatečně nezávislý, neboť posuzování dopadů provádějí sami členové Komise. Bývá vznášen argument, že Komise je rovněž zainteresovaným subjektem, a proto jí nelze důvěřovat, že poskytne objektivní analýzu.252 Takovéto výhrady však nepovažuji za zcela případné. Je třeba si uvědomit, co od posouzení dopadů vlastně očekáváme, jakou roli sehrává a jaké cíle sleduje. Předně nelze pouštět ze zřetele, že tvoří součást politického procesu a představuje jakousi přípravnou fází tvorby politických rozhodnutí. Mělo by sloužit Komisi při výkonu jejího práva na zákonodárnou iniciativu. Je bezesporu žádoucí, aby orgán, který legislativní návrh připravuje, danou oblast znal nejlépe. Za tím účelem je taktéž žádoucí, aby toto posouzení vypracoval a vycházel z něj při tvorbě návrhu. Následná kontrola, zda je toto posouzení objektivní, je podle mě zcela dostačující, obzvlášť je-li vykonávána důsledně. Naopak bych se obával opačného modelu, tj. svěření posuzování dopadů zcela nezávislé autoritě, odlišné od předkladatele návrhu. V tomto případě pak právě hrozí, že posouzení dopadů nebude při tvorbě návrhu vůbec zohledněno, či naopak pokud by stanovisko nezávislé autority mělo být zcela závazné, v podstatě by tím na sebe převzalo politickou odpovědnost a úloha exekutivy v legislativním procesu by byla naprosto upozaděna. Osobně se domnívám, že takovýto stav není žádoucí. Jednak odporuje demokratickým zásadám a jeho přínosy jsou poměrně sporné, resp. vyvolává v podmínkách EU více problémů, než ve skutečnosti sám řeší. Má-li být účelem snížení role Komise, pak je to obdobné, jako chtít snížit roli národních vlád při tvorbě zákonů, ačkoliv je to jeden z jejich nejvlastnějších úkolů, k jehož plnění jsou taktéž uzpůsobeny (blíže viz kap. 5.6). Proces posuzování dopadů by však měl probíhat transparentně podle předem stanovených pravidel, a měla by být umožněna jeho následná externí kontrola, ať již ze strany veřejnosti, zúčastněných stran (stakeholders), tak i zákonodárných orgánů. Právě aktivita uvedených aktérů by pak měla být zárukou toho, aby proces posuzování dopadů nebyl pouhou formální povinností, nýbrž byl reálným podkladem pro přijímání legislativních aktů.
252
Srov. MEUWESE, A. Informing the EU legislator through impact assessments. In BARTLE, Ian. ECPR/CRI conference. Frontiers of Regulation: Assessing Scholarly Debates and Policy Challenges. Bath: University of Bath, 2006, s. 12. Dále též PÍTROVÁ, op. cit., s. 178.
83
5.4.3
Ex post hodnocení Systém ex post hodnocení právních předpisů byl v EU zaveden v roce 2010 iniciativou
Komise o inteligentní regulaci (Smart regulation).253 Základní myšlenkou předmětné iniciativy bylo, že úsilí o zlepšení kvality právního prostředí EU nemůže být spojeno pouze s přípravou nových právních předpisů, nýbrž by stejně tak důležité mělo být vyhodnocení a změna či zrušení těch stávajících. Vzhledem k tomu, že právě stávající předpisy vyvolávají největší dopady a jsou s nimi spojeny největší náklady, začala být věnována systematická pozornost rovněž hodnocení jejich účinnosti a účelnosti. Vzhledem k tomu, že na základě hodnocení jednotlivých iniciativ není vždy možné získat úplný přehled o skutečných dopadech právní regulace v konkrétní oblasti, zavázala se Komise v rámci iniciativy Smart regulation k provádění komplexního hodnocení celých politik. Posuzuje se tedy, jak vzájemně související legislativní akty ovlivňují dosažení sledovaných cílů. Tyto tzv. kontroly účelnosti (Fitness Checks) mají odhalit, kde se jednotlivé akty překrývají, zda existují mezi nimi rozpory v součinnosti, zda vyvolávají kumulativní účinky, a na základě zjištěných informací mají následně stanovit celkový dopad daného regulačního rámce. Od roku 2010 byly kontroly účelnosti provedeny například v oblasti životního prostředí (politika ochrany sladkých vod EU, nakládání s odpady), zaměstnanosti a sociální politiky (informování a konzultace pracovníků), průmyslové politiky (schválení typu motorových vozidel) a dopravy (vnitřní trh v oblasti letectví).254 Na jednotlivá hodnocení a kontroly účelnosti následně navazuje tzv. Program pro účelnost a účinnost právních předpisů (REFIT), jenž byl zaveden roku 2012.255 Hlavním úkolem programu je omezit byrokracii, snížit regulační zátěž, zjednodušit stávající právní předpisy a zlepšit tvorbu a kvalitu nových předpisů tak, aby naplňovaly sledované cíle, a to s co nejnižšími náklady a minimální administrativní zátěží. Komise
253
za tím účelem
Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 8. října 2010, Inteligentní regulace v Evropské unii, KOM(2010) 543 v konečném znění. 254 Závěrečné zprávy jsou dostupné na webovém portálu Komise k Better regulation. Viz Better regulation. Evaluation: Background documents and links on evaluation [online]. Evropská komise [cit. 17. 1. 2016]. 255 Viz sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 12. prosince 2012, Účelnost právních předpisů EU, COM/2012/0746 final.
84
systematicky prověřuje a vyhodnocuje právní předpisy EU z hlediska zátěže, nesrovnalostí a neúčinných opatření a definuje nápravná opatření.256 Manuál Komise v kapitole VI stanoví podrobné pokyny jak k ex post hodnocení jednotlivých předpisů, tak ke kontrolám účelnosti celých právních oblastí. Stanovené postupy se však v zásadě překrývají a vykazují pouze drobné odchylky. Obdobně jako u posouzení dopadů jsou i v rámci ex post hodnocení posuzovány všechny významné ekonomické, sociální a environmentální dopady. Základním rozdílem je ovšem to, že zatímco ex ante posouzení dopadů je pouze více či méně pravděpodobným odhadem, ex post hodnocení by již měla být založena na přesných objektivních zjištěních skutečných dopadů. Taková hodnocení proto mohou probíhat až po uplynutí dostatečné doby po implementaci přijatých opatření. Úkolem ex post hodnocení přitom je posoudit na základě důkazů, do jaké míry je přijaté opatření účinné a účelné, zda je vhodným nástrojem k dosažení sledovaných cílů, zda je koherentní s jinými opatřeními a zda přináší na unijní úrovni přidanou hodnotu (EU addedvalue) ve srovnání s tím, co by mohlo být dosaženo na národní či regionální úrovni. Ex post hodnocení musí vycházet z předchozích posouzení dopadů a zhodnotit aktuální vývoj vzhledem k původním očekáváním a rozpoznat rovněž i nezamýšlené či neočekávané dopady. V tomto smyslu je taktéž zapotřebí hledat důkazy o příčinné souvislosti mezi přijatým opatřením a nastalými změnami. Ex post hodnocení má být následně podkladem pro další fázi politického rozhodování. Proto je i zde nezbytné vypracovat závěrečnou zprávu shrnující průběh a výsledky hodnocení splňující požadavky stanovené v Toolboxu,257 která je následně předkládána ke kontrole Výboru pro kontrolu regulace. Pozitivní stanovisko výboru je opět nezbytnou podmínkou, jež musí předcházet následné meziresortní konzultaci ohledně dotčeného návrhu. Zpráva má v zájmu transparentnosti odkazovat na použité podklady, srozumitelně vysvětlit proces hodnocení a použitou metodologii, posoudit vypovídající hodnotu získaných důkazů a spolehlivost dosažených závěrů. Jsou-li s konkrétní metodou či
256 Viz sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 18. června 2014, Program pro účelnost a účinnost právních předpisů (REFIT): Současný stav a výhled do budoucnosti, COM(2014) 368 final. 257 Toolbox, s. 289-295.
85
použitými důkazy spojena určitá omezení, je třeba na ně upozornit a objasnit, jak byla zohledněna při tvorbě závěrů. Výsledky hodnocení by měly vést k diskuzi, jež by měla vyústit v nalezení vhodných navazujících opatření, která v maximální míře zohlední dosažené závěry. Příslušné generální ředitelství odpovídající za danou politiku by následně mělo přijmout akční plán informující o činnostech, jež umožní zohlednění závěrů ex post hodnocení v rámci dalšího politického rozhodování, případně by mělo vysvětlit, proč žádné takové činnosti nejsou třeba. Povinnost provádět ex post hodnocení vyplývá zejména z čl. 318 SFEU, dle něhož Komise předkládá Evropskému parlamentu a Radě hodnotící zprávu o financích Unie založenou na dosažených výsledcích. Povinnost hodnotit finanční dopady ovšem plyne i ze zásad řádného finančního řízení zakotvených zejména v čl. 30 a čl. 31 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012 ze dne 25. října 2012, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie a o zrušení nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002.258 Nad rámec výše uvedených SFEU obsahuje mnoho dalších specifických požadavků na provedení hodnocení v oblastech jako je např. Prostor svobody, bezpečnosti a práva (čl. 70 SFEU), Hospodářská a měnová politika (čl. 121 odst. 3 SFEU), Zaměstnanost (čl. 148 SFEU), Sociální politika (čl. 156 SFEU), Veřejné zdraví (čl. 168 SFEU), Průmysl (čl. 173 SFEU) či Výzkum technologický rozvoj a vesmír (čl. 180 SFEU). Nespočet dalších požadavků na provedení hodnocení je rovněž obsažen i v jednotlivých ustanoveních sekundárního práva v tzv. review clauses.259
5.5
Zhodnocení současného systému Better regulation Základní myšlenkou Better regulation je, že tvorba práva by měla být založena na
nejlepších dostupných důkazech. Přijetí politického rozhodnutí by tak vždy mělo předcházet
258
Článek 30 odst. 4 citovaného nařízení stanoví: „Ke zdokonalení rozhodovacího procesu provádějí orgány hodnocení ex ante a ex post podle pokynů vydaných Komisí. Tato hodnocení se provádějí u všech programů a činností, které jsou spojeny se značnými výdaji, a výsledky těchto hodnocení se zasílají Evropskému parlamentu, Radě a útvarům příslušným pro výdaje.“ 259 Přehled takovýchto ustanovení obsažených v unijních legislativních aktech vydaných v období červenec 2009 až duben 2014 je přehledně shrnut ve studii zpracované Výzkumnou službou Evropského parlamentu, Viz Review Clauses in EU Legislation: A Rolling Check-List. European Parliamentary Research Service, July 2014 [online]. Evropský parlament [cit. 5. 5. 2015]. Srov. rovněž ZBIRAL, Robert. Restoring Tasks from the European Union to Member States: A Bumpy Road to an Unclear Destination? Common Market Law Review. 2015, vol. 52, iss.1, s. 81-82.
86
shromáždění relevantních důkazů a jejich řádné vyhodnocení. Iniciativa Smart regulation dále zdůraznila, že je nezbytné zaměřit pozornost na celý životní cyklus právních předpisů a doplnit analýzu dopadů o obdobnou analýzu již existujícího práva za účelem posouzení, zda vyvolává zamýšlené účinky. Dle Lenky Pítrové ovšem ani „více než dvě desetiletí trvající výše popsané snahy a iniciativy ke zlepšení kvality unijní legislativy skutečně přesvědčivé výsledky nepřinesly“. Zároveň však dodává, že mezi odborníky ovšem není sporu o tom, že by unijní legislativa měla vycházet z výše popsaných zásad a důraz by měl být kladen především na jejich důsledné dodržování.260 I mnozí další autoři naznačují, že by dosavadní úsilí mělo nadále pokračovat, resp. by mělo být ještě zintenzivněno. William Robinson např. upozorňuje na limity spočívající v neexistenci programu systematického vzdělávání zaměstnanců Komise podílejících se na přípravě legislativních aktů (dle W. Robinsona se doposud uskutečnilo pouze několik krátkých ojedinělých kurzů zaměřených na tvorbu legislativy). Další významný nedostatek autor spojuje s velkou mírou decentralizace tvorby legislativních návrhů v rámci Komise, kdy prvotní návrh je zpracováván zaměstnancem, který je sice expertem v dané oblasti, ve většině případů však nemá právní vzdělání.261 Již v IIA 1998 se přitom Komise v bodě c) zavázala zřídit redakční jednotky v rámci jednotlivých útvarů, které se podílejí na legislativním procesu. Splnění tohoto závazku by dle W. Robinsona mohlo značně zefektivnit vnitřní procedury Komise. 262 Ačkoliv zákonodárnými orgány EU jsou dle Smluv Evropský parlament spolu s Radou, je nesporné, že klíčovou roli v procesu tvorby práva sehrává právě Komise.263 Proto je její aktivita v tomto směru největší a rovněž nejzřetelnější. Výslednou kvalitu přijatých legislativních aktů ovšem ovlivňuje i řada dalších faktorů a aktérů. I sebekvalitnější návrh legislativního aktu opírající se o nejlepší dostupné důkazy (získané a řádně vyhodnocené prostřednictvím nástrojů Better regulation) může být například v důsledku pozměňovacích návrhů přijatých v rámci legislativního procesu značně znehodnocen.
260
PÍTROVÁ, op. cit., s. 276-277. Tamtéž, s. 176. 262 ROBINSON, William. Drafting EU Legislation in the European Commission: A Collaborative Process. The Theory and Practice of Legislation. 2014, vol. 2, iss. 3, s. 249-272. 263 Lenka Pítrová upozorňuje, že postavení Komise navíc dále nepřímo posílilo rozšíření počtu oblastí, v nichž Rada rozhoduje kvalifikovanou většinou. Viz PÍTROVÁ, op. cit., s. 165. 261
87
Ve stále rostoucí míře začíná být proto patrná i aktivita Evropského parlamentu, který v lednu 2012 zřídil Ředitelství pro posuzování dopadů a celoevropského přínosu (Directorate for Impact Assessment and European Added Value),264 jež má výborům Evropského parlamentu umožnit provádět systematickou kontrolu činnosti Komise a jí předkládaných analýz. Za tím účelem vypracovává krátký souhrn a hodnocení posouzení dopadů předložených Komisí, které by následně měly tvořit podklad pro projednávání legislativních návrhů v příslušných výborech. Dalším úkolem zmiňovaného ředitelství je provedení vlastního posouzení dopadů ve vztahu k navrhovaným změnám legislativního návrhu.265 Naopak přístup Rady se v tomto smyslu jeví být poněkud vlažnější, což dokládá i fakt, že obdobný mechanismus pro posuzování dopadů svých vlastních podstatných změn doposud nezavedla, ačkoliv se k tomu rovněž zavázala již v IIA 2003. Zatímco Komise v období 2007-2014 vytvořila více něž 700 posouzení dopadů a Evropský parlament zpracoval posouzení dopadů přibližně u 20 svých změn, Rada doposud neprovedla žádné posouzení dopadů svých vlastních pozměňovacích návrhů.266 Jedním z důvodů může být to, že Evropský parlament vidí Better regulation jako příležitost a doposud z ní spíše profitoval. Stejně tak i zřízení nového ředitelství může vést k růstu jeho vlivu na činnost Komise a získání komparativní výhody vůči Radě.267 Oddělení pro posuzování celoevropského přínosu (European Added Value Unit) má mimo jiné vyhledávat oblasti, v nichž by měl být přijat unijní legislativní akt, a pomáhat tak Evropskému parlamentu, aby jeho žádosti vyzývající Komisi k předložení legislativního návrhu dle čl. 225 SFEU byly řádně odůvodněné a podložené analýzou celoevropských přínosů a zprávou o nákladech plynoucích z neexistence unijní úpravy (Cost of Non-Europe Report).
268
Lze očekávat, že odmítnout kvalitně odůvodněnou
žádost může být v praxi pro Komisi mnohem obtížnější, než tomu bývalo dosud. Významný 264
V listopadu 2013 se uvedené ředitelství stalo součástí nově vytvořeného Generálního ředitelství pro parlamentní výzkumné služby (Directorate-General for Parliamentary Research Services). Viz European Parliamentary Research Service (EPRS) [online]. Evropský parlament [cit. 5. 5. 2015]. 265 Viz např. body 47-49 usnesení Evropského parlamentu ze dne 4. února 2014 o účelnosti právních předpisů EU a subsidiaritě a proporcionalitě – 19. zpráva o zdokonalení tvorby právních předpisů za rok 2011, P7_TA(2014)0061 [online]. Evropský parlament [cit. 5. 5. 2015]. 266 Viz sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 19. května 2015, Zlepšování právní úpravy k dosažení lepších výsledků – agenda EU, COM/2015/0215 final. 267 Srov. WIENER, Jonathan B. Better regulation in Europe. Current legal problems. 2006, vol. 59, No. 1, s. 510 an. 268 Viz s. 4-5 zprávy European Parliament work in the fields of Ex-Ante Impact Assessment and European Added Value Activity Report for the period June 2012 - June 2014. European Parliamentary Research Service, September 2014 [online]. Evropský parlament [cit. 5. 5. 2015].
88
je z tohoto hlediska i bod 16 rámcové dohody o vztazích mezi Evropským parlamentem a Komisí ze dne 20. října 2010, v němž se Komise zavázala, že nejpozději do jednoho roku od přijetí příslušného plenárního usnesení dle čl. 225 SFEU „předloží legislativní návrh nebo tento návrh začlení do svého pracovního programu na následující rok. Pokud Komise návrh nepředloží, sdělí Parlamentu podrobně své důvody.“ Z výše uvedeného je patrné, že Evropský parlament využívá nástrojů Better regulation k získání většího vlivu při utváření unijní politiky.269 Při hodnocení výsledků Better regulation nelze pomíjet ani vliv dalších aktérů a zejména to, že skutečné účinky unijních aktů ve značné míře závisí především na jejich implementaci a následné aplikaci orgány členských států. Helen Xanthaki v této souvislosti upozorňuje, že unijní legislativa je výsledkem jednání a kompromisů, které ji činí akceptovatelnou pro soubor rozmanitých právních řádů a tradic. Nemůže být proto vnímána jako úplná a konečná, nýbrž vyžaduje doplnění a implementaci prostřednictvím národních opatření, která umožní dosažení sledovaného cíle. Unijní úprava by tedy dle autorky měla být rámcovější a přenechávat více prostoru pro transpozici na národní úrovni. Transpozice přitom nemůže být vnímána pouze jako technická záležitost, ale jako příležitost národního zákonodárce přizpůsobit unijní legislativu vnitrostátnímu právnímu řádu. Dle Helen Xanthaki je proto nezbytná jak větší kreativita národních normotvůrců, tak větší důvěra ze strany Komise, která by členským státům měla poskytovat spíše instrukce než vzorové zákony.270 I přes dílčí kritiku Better regulation a problémy, jež jsou s jejím praktickým uplatňováním spojeny, lze ovšem dle mého názoru souhlasit s Wimem Voermansem, že od roku 1992 byla zavedena řada důležitých standardů pro tvorbu unijní legislativy, z nichž mnohé se postupně staly součástí právně závazných dokumentů. Z institucionálního hlediska tedy došlo v rámci Better regulation ke značnému pokroku a rozhodující by nyní mělo být zajištění řádné aplikace stanovených pravidel a postupů.271 J. B. Wiener přitom považuje za kritérium úspěchu nástrojů Better regulation to, zda dochází k jejich zohlednění při tvorbě a schvalování legislativních aktů, resp. zda ovlivňují 269
Srov. s. 8 studie Mapping the Cost of Non-Europe, 2014 – 19. European Parliamentary Research Service, Third edition (April 2015) [online]. Evropský parlament [cit. 20. 10. 2015]. 270 XANTHAKI, Helen. Quality of Legislation: Focus on Smart EU and Post-Smart Transposition. The Theory and Practice of Legislation. 2014, vol. 2, iss. 3, s. 329-342. 271 VOERMANS, Wim. Concern about the quality of EU legislation: what kind of problem, by what kind of standards. Erasmus Law Review. 2009, vol. 2, iss. 1, s. 93-94.
89
proces přijímání politických rozhodnutí. Pokud však neexistuje žádný kontrolní mechanismus, jenž by mohl například zajistit, že závěry posouzení dopadů budou řádně zohledněny, hrozí dle Wienera, že Better regulation bude představovat pouze kosmetickou změnu dosavadních postupů.272 Ačkoliv pravidla stanovená v rámci Better regulation jsou adresována zejména Komisi, nelze pominout, že jimi současně dochází k provedení příslušných ustanovení primárního práva.273 Anne Meuwese například naznačuje, že základní požadavek Better regulation, dle něhož má být politické rozhodování založeno na důkazech, je provedením principu svěřených pravomocí (čl. 5 odst. 1 SEU), neboť volba právního základu musí být opřena o objektivní faktory. Obdobně i posouzení subsidiarity (čl. 5 odst. 2 SEU) může být závislé na výsledku analýz posuzujících komparativní účinnost různých řešení.274 Nalézt by bylo možno i mnohá další základní ustanovení primárního práva, která mají svůj odraz v pravidlech Better regulation, například zásadu koherentnosti a bezrozpornosti právních předpisů (čl. 7 SFEU), zásadu transparentnosti (čl. 15 SFEU), právo na konzultace (čl. 11 SEU) či zásadu ochrany základních práv (čl. 6 SEU). Better regulation lze tedy v tomto smyslu pojímat jako provedení uvedených obecných zásad, jež samozřejmě zavazují i zákonodárné orgány.
5.6
Využitelnost nástrojů Better regulation v soudním přezkumu Možnost přímé aplikace požadavků Better regulation Soudním dvorem EU je
především limitována jejich zakotvením v rámci soft law. Uvedenou skutečnost ovšem nelze považovat za absolutní překážku pro jejich využití unijními soudy. Je však třeba rozlišovat mezi jednotlivými prameny soft law a vždy zkoumat obsah konkrétních ustanovení. Setkáváme se zde jak s čistě politickými proklamacemi, tak právně závaznými dohodami, jež zavazují zúčastněné smluvní strany k určitému chování. Podceňovat však nelze ani faktické dopady interních manuálů, či sdělení jednotlivých orgánů. Pokud se v rámci těchto dokumentů unijní orgány zavážou k určitému postupu a tento svůj závazek rovněž veřejně
272
WIENER, op. cit., s. 507 an. Srov. VOERMANS, 2009, op. cit., s. 94, který označuje Better regulation za pramen ústavního práva EU. 274 Viz MEUWESE, op. cit., 15-16.
273
90
deklarují, lze po nich dodržování tohoto postupu taktéž legitimně vyžadovat. Uvedené dokumenty také mohou představovat kodifikaci dosavadní ustálené praxe unijních orgánů, jejíž respektování lze přinejmenším označit za žádoucí a případný odchylný postup by měl být odůvodněn, či alespoň odůvodnitelný (viz níže kap. 5.6.2).
5.6.1
Právní povaha interinstitucionálních dohod Za jeden z nejvýznamnějších pramenů Better regulation je možné označit
interinstitucionální dohody, jejichž právní povaha byla po dlouhou dobu značně sporná. Po přijetí Lisabonské smlouvy ovšem získaly interinstitucionální dohody přímou oporu v primárním právu, čímž se situace mírně vyjasnila. Dle čl. 295 SFEU účelem interinstitucionálních dohod je upravit způsoby vzájemné spolupráce mezi unijními institucemi. Uvedené ustanovení je přitom třeba dále vykládat ve spojení s čl. 13 odst. 2 SEU, podle něhož jedná každý orgán v mezích působnosti svěřené mu Smlouvami a v souladu s postupy, podmínkami a cíli v nich stanovenými. Toto ustanovení je dle Soudního dvora odrazem zásady institucionální rovnováhy, jež zejména znamená, že každý z orgánů vykonává své pravomoci s ohledem na pravomoci ostatních orgánů.275 Kromě toho čl. 13 odst. 2 SEU stanoví, že orgány mezi sebou spolupracují loajálně. V tomto duchu je třeba vykládat i interinstitucionální dohody, které by v zájmu zachování institucionální rovnováhy měly stanovovat dobrou praxi a předcházet konfliktům.276 Judikatura Soudního dvora nasvědčuje tomu, že v případě jasných či dostatečně přesných a nepodmíněných ustanovení, lze mít za to, že smluvní strany měly v úmyslu se danými ustanoveními zavázat.277 V takovém případě jsou ustanovení interinstitucionálních
275
V tomto smyslu viz např. rozsudky Soudního dvora ze dne 22. května 1990, Evropský parlament proti Radě, 70/88, Recueil, s. I-4529, bod 22; ze dne 6. května 2008, Evropský parlament proti Radě, C-133/06, Sb. rozh., s. I. 3189, bod 57; a ze dne 14. dubna 2015, Rada proti Komisi, C-409/13, bod 64. 276 Srov. MAURER, Andreas; KIETZ, Daniela; VÖLKEL, Christian. Interinstitutional Agreements in the CFSP: Parliamentarization through the Back Door?. European Foreign Affairs Review. 2005, vol. 10, iss. 2, s. 176. 277 Srov. rozsudky Soudního dvora ze dne 19. března 1996, Komise proti Radě, C-25/94, Recueil, s. I-1469, bod 49; ze dne 30. dubna 1996, Nizozemsko proti Radě, C-58/94, Recueil, s. I-2169, bod 25; ze dne 12. května 1998, Spojené království proti Komisi, C-106/96, Recueil, s. I-2729, bod 25; a stanovisko generálního advokáta Mancini ve věci Řecko proti Radě, 204/86, bod 9.
91
dohod závazné přinejmenším mezi smluvními stranami. Jsou-li však tato ustanovení vágní a mnohoznačné, je třeba vyjít z toho, že nemají závazné účinky. 278 Ačkoliv interinstitucionální dohody nezakládají přímé právní účinky vůči členským státům či jednotlivcům, představují zvláštní pramen unijního práva, jejichž předmět je však omezen pouze na úpravu vzájemné spolupráce mezi institucemi. Interinstitucionální dohody přitom v tomto smyslu představují doplnění „mezer“ primárního práva. Pokud by ovšem takovéto dohody pozměňovaly ustanovení primárního práva, odporovaly jeho smyslu, či narušovaly institucionální rovnováhu, nebyly by přijaty v rámci kompetencí jednotlivých institucí, a bylo by je proto třeba považovat za neplatné.279 Problematické jsou v tomto smyslu především bilaterální dohody, u kterých s výjimkou pouze zcela okrajových otázek je jen velmi obtížně představitelné, že by některý z orgánů nebyl vůbec dotčen (obzvláště za současné míry zapojení Evropského parlamentu). Je-li však jednou z podmínek jejich platnosti zachování institucionální rovnováhy, bylo by přinejmenším žádoucí, aby se jejich sjednávání účastnili všichni dotčení aktéři. To je zřejmě důvod, proč někteří autoři označují za interinstitucionální dohody pouze dohody uzavřené mezi všemi orgány.280 Z praktického pohledu však nelze zakázat orgánům EU, aby uzavíraly dvoustranné dohody. Nicméně o to obezřetnější by měly být při formulování jejich obsahu. Jak však ukazuje dosavadní praxe, spíše opak je pravdou. Vojtěch Belling právě na příkladu Evropského parlamentu popisuje, že záměrně využívá interinstitucionálních dohod k posílení svého postavení na úkor ostatních institucí.281 Posledních dvacet let přitom dokládá, že tato strategie je poměrně účinná. Příkladem jedné z takových interinstitucionálních dohod je zejména již výše citovaná Rámcová dohoda o vztazích mezi Evropským parlamentem a Komisí ze dne 20. října 2010. 278
EISELT, Isabella; SLOMINSKI, Peter. Sub‐Constitutional Engineering: Negotiation, Content, and Legal Value of Interinstitutional Agreements in the EU. European Law Journal. 2006, vol. 12, iss. 2, s. 212. 279 Srov. BELLING, Vojtěch. Interinstitucionální dohody jako prostředek změny primárního práva? Právní rozhledy. 2010, roč. 18, č. 10, s. 360. 280 WEILER, Joseph. Dispatch from the Euro Titanic. European Journal of International Law. 2010, vol. 21, no. 4, s. 805-813. 281 BELLING, op. cit, s. 359-360. Obdobně KIETZ, Daniela; MAURER, Andreas. The European Parliament in treaty reform: Predefining IGCs through interinstitutional agreements. European law journal. 2007, vol. 13, iss. 1, s. 20-46.
92
Zmíněná rámcová dohoda je reakcí na změny zavedené Lisabonskou smlouvou a za tím účelem definuje podmínky vzájemné politické spolupráce uvedených institucí. Dohoda však obsahuje i některá sporná ustanovení, jejichž konformní výklad se Smlouvami může být přinejmenším problematický. Dohoda zejména stanoví, že Evropský parlament může požádat předsedu Komise o vyslovení nedůvěry některému z komisařů (viz čl. 5 citované dohody). Předseda musí tuto žádost důkladně zvážit a případně vysvětlit důvody jejího zamítnutí (srov. postup předpokládaný v čl. 17 odst. 8 SEU). Obzvláště sporný je pak především čl. 40 zmíněné dohody, dle něhož se Komise v případech zvláštních legislativních postupů vyžadujících konzultaci Evropského parlamentu zavazuje k případnému zpětvzetí návrhu, pokud by byl daný návrh Evropským parlamentem zamítnut.282 Mezi další problematické body patří úprava sjednávání mezinárodních smluv obsažená v čl. 23 a násl. citované rámcové dohody, jejichž prostřednictvím je Evropskému parlamentu dána možnost ovlivňovat průběh negociací (srov. s postupem předpokládaným v čl. 218 SFEU).283 Tato a některá další ustanovení zmíněné rámcové dohody přiměla Radu k přijetí poměrně silného prohlášení, dle něhož uvedená dohoda směřuje k narušení institucionální rovnováhy, kdy jsou Evropskému parlamentu přiznávány pravomoci, které nejsou ve Smlouvách stanoveny, a dochází k omezení samostatnosti Komise a jejího předsedy. Rada proto z tohoto důvodu vyslovila své odhodlání obrátit se na Soudní dvůr v případě přijetí aktů či opatření ze strany Evropského parlamentu nebo Komise na základě uvedené rámcové dohody, které by ohrozily zájmy Rady nebo pravomoci, které jí svěřují Smlouvy.284 Vzhledem k tomu, že samy orgány Unie mají mnohdy tendenci systematicky obcházet či porušovat primární právo ve snaze posílit vlastní pravomoci, nezbývá než být ostražitější obzvláště vůči dvoustranným interinstitucionálním dohodám. Závaznost takovýchto dohod je totiž zejména v případě, kdy třetí nezúčastněná strana její ustanovení zpochybňuje poměrně nejistá. Za velmi významný z hlediska možných praktických dopadů interinstitucionálních dohod při přezkumu právních aktů považuji rozsudek Soudního dvora ve věci Komise proti
282
Srov. PÍTROVÁ, op. cit., s. 208. Viz k tomu kritický článek WEILER, op. cit., s. 805-811. 284 Viz prohlášení Rady ze dne 23. října 2010, Rámcová dohoda o vztazích mezi Evropským parlamentem a Komisí. 283
93
Radě, C-25/94,285 v němž Soudní dvůr zrušil rozhodnutí Rady ze dne 22. listopadu 1993, kterým umožnila hlasovat členským státům v Organizaci spojených národů pro výživu a zemědělství při přijímání Dohody k podpoře dodržování mezinárodních ochranných a řídicích opatření rybářskými plavidly na volném moři, neboť uvedené rozhodnutí odporovalo předchozí bilaterální dohodě ze dne 19. prosince 1991 uzavřené mezi Komisí a Radou. Soudní dvůr zde shledal, že z podmínek dohody je zřejmé, že obě instituce měly v úmyslu stanovit závazné povinnosti. Soudní dvůr své rozhodnutí dále podepřel konstatováním, že ustanovení předmětné interinstitucionální dohody jsou konkretizací obecného požadavku, dle něhož je třeba, aby společenství v mezinárodních vztazích vystupovalo jednotně. Obdobný závěr bychom však mohli učinit i o převážné většině ustanovení interinstitucionální dohody o Better regulation, neboť ze samotné podstaty interinstitucionálních dohod plyne, že provádějí určitá obecnější pravidla či zásady, a jak již výše bylo poukázáno, pravidla Better regulation mají rovněž svůj odraz v konkrétních ustanoveních primárního práva. Citovaný rozsudek tedy naznačuje, že ani interinstitucionální dohody o Better regulation, nemusí být zcela nezávazným právním nástrojem. Naopak je snadno představitelné, že jejich porušení by mohlo být důvodem neplatnosti legislativního aktu. Samozřejmě přitom bude záležet na povaze dohody, formulaci jednotlivých ustanovení a závažnosti jejího porušení. Vzhledem k předmětu interinstitucionálních dohod, které upravují především procedurální aspekty styku mezi jednotlivými institucemi, by zde teoreticky mohlo v úvahu připadat uplatnění pravidel o porušení podstatných formálních náležitostí. Rozhodující by tedy v tomto smyslu bylo posouzení, zda porušení ustanovení interinstitucionální dohody mohlo mít vliv na obsah přijatého legislativního aktu. Soudní dvůr však doposud nikdy žádné interinstitucionální dohodě upravující prvky Better regulation nepřiznal obdobné právní účinky, neboť ani nebyly předmětem jeho výkladu. Vliv zde určitě sehrává aktivita a postoje unijních orgánů jako privilegovaných žalobců, které zjevně nemají zájem na tom, aby uvedené dohody byly shledány právně závazné.
5.6.2
Právní povaha sdělení a manuálů Poněkud složitější může být situace u některých „měkčích“ pramenů soft law jako jsou
sdělení, či interní manuály. Přestože tyto nástroje nejsou Smlouvami přímo upraveny, 285
Rozsudek Soudního dvora Komise proti Radě, C-25/94.
94
historicky jsou unijními orgány hojně užívány.286 Judikatura Soudního dvora přitom uznala, že i tyto dokumenty, ačkoliv obecně nejsou právně závazné, mohou vyvolávat určité právní či alespoň faktické účinky. Z tohoto důvodu Soudní dvůr připustil, že i právně nezávazné akty mohou být předmětem řízení o předběžné otázce dle čl. 267 odst. 1 písm. b) SFEU.287 Soudní dvůr dále potvrdil, že pouhá sdělení či pokyny mohou zavazovat orgány EU, pokud byly publikovány a instituce daly veřejně najevo, že podle těchto pravidel budou postupovat. Zejména s ohledem na dodržování zásady rovného zacházení a legitimních očekávání, je pak nezbytné, aby unijní orgány jednaly při výkonu své diskreční pravomoci v souladu s pravidly, jež si samy stanovily.288 Takovýto postup přispívá k zajištění transparentnosti a předvídatelnosti jednání unijních orgánů a podporuje tím právní jistotu.289 Ačkoliv byly výše citované závěry judikovány v oblastech jako je hospodářská soutěž, státní podpory či ochrana zdraví, Alberto Alemanno upozorňuje, že vázanost unijních orgánů vlastními pravidly je projevem principů dobrého vládnutí (good governance), a očekává proto jejich přenositelnost i na dokumenty upravující Better regulation. Zejména vzhledem k jejich politickému významu považuje Alemanno dále za pravděpodobné, že zejména posouzení dopadů a veřejné konzultace budou Soudním dvorem uznány za podstatné formální náležitosti ve smyslu čl. 263 SFEU, a tedy za důvod pro zrušení legislativního aktu.290 S těmito závěry se ztotožňují rovněž Wim Voermans a Ymre Schuurmans. Současně ovšem poukazují na to, že Soudní dvůr doposud nikdy nezrušil právní akt pouze na základě porušení některého z principů Better regulation či některé z interinstitucionálních dohod, jež
286
Srov. SNYDER, Francis. Soft law and institutional practice in the European Community. In MARTIN, Stephen (eds.). The Construction of Europe. Springer Netherlands, 1994, s. 197-225. Či TERPAN, Fabien. Soft Law in the European Union - The Changing Nature of EU Law. European Law Journal. 2015, vol. 21, iss, 1, s. 68-96. 287 Srov. např. rozsudky ze dne 13. prosince 1989, Grimaldi, C-322/88, Recueil, s. 4407, bod 8, ze dne 11. května 2006, Friesland Coberco Dairy Foods, C-11/05, Sb. rozh., s. I-4285, body 35 a 36, či ze dne 9. listopadu 2010, VB Pénzügyi Lízing Zrt. proti Ferenc Schneider, C-137/08, Sb. rozh., s. I-10847, bod 38. 288 Viz v tomto smyslu rozsudky Tribunálu ze dne 30. dubna 1998, Vlaams Gewest proti Komisi, T-214/95, Recueil, s. II-717, bod 89; ze dne 11. září 2002, Pfizer Animal Health proti Radě, T-13/99, Recueil, s. II-3305, bod 119; a ze dne 11. září 2002, Alpharma proti Radě, T-70/99, Recueil, s. II-3495, bod 142. 289 Srov. např. rozsudek Soudního dvora ze dne 7. března 2002, Itálie proti Komisi, C-310/99, Recueil, s. I-2289, bod 52. 290 Viz ALEMANNO, Alberto. The Better Regulation Initiative at the Judicial Gate: A Trojan Horse within the Commission’s Walls or the Way Forward? European Law Journal. 2009, vol. 15, iss. 3, s. 393 an.
95
je provádějí.291 Taktéž Emilia Korkea-aho v této souvislosti upozorňuje, že Soudní dvůr doposud stál zcela stranou veškerých debat o Better regulation a nepředpokládá jeho výraznější zapojení ani nyní. Rozšíření závěrů výše citované judikatury na uplatňování nástrojů Better regulation proto považuje za nepravděpodobné.292 Ačkoliv by označení hlavních požadavků Better regulation za podstatné formální náležitosti mohlo výrazným způsobem zvýšit význam daných nástrojů, nepovažuji takovýto vývoj za nezbytně nutný. V úvahu teoreticky přicházejí 2 druhy přezkumu: procedurální (resp. procesně orientovaný) přezkum a hmotněprávní přezkum. Zatímco při prvním z uvedených je zkoumáno, zda v procesu tvorby legislativního aktu nedošlo k porušení procesní povinnosti, jež má za následek nezákonnost aktu, při druhém se posuzuje, zda přijatý akt neodporuje hmotněprávním normám. Jinými slovy, zatímco v případě procedurálního přezkumu posuzujeme průběh tvorby práva, u hmotněprávního přezkumu zkoumáme až jeho výsledek. Současně je vhodné podotknout, že pokud přijatý legislativní akt odporuje hmotnému právu, zpravidla bude příčinnou porušení řádného procedurálního postupu, neboť účelem pravidel Better regulation je právě takovýmto situacím předcházet. Při hmotněprávním přezkumu však není nezbytně nutné přímé použití požadavků Better regulation ze strany Soudního dvora EU, jeho výstupy však mohou unijním soudům poskytovat cennou oporu. Emilia Korkea-aho v této souvislosti poukazuje, že nástroje Better regulation mohou sloužit soudům k rozšíření informační základny při posuzování porušení principů svěřených pravomocí, subsidiarity či proporcionality.293 Stejně tak i Alberto Alemanno uvádí, že nástroje Better regulation pomáhají soudům dělat jejich práci a činí účinnější a cílenější zejména soudní přezkum principů subsidiarity a proporcionality.294 Obdobně i Patricia Popelier shledává, že Better regulation sleduje mnohé cíle, jež mají svou oporu přímo ve Smlouvách a jejichž prosazování je rovněž úkolem Soudního
291
VOERMANS, Wim; SCHUURMANS, Ymre. Better Regulation by Appeal. European Public Law. 2011, vol. 17, iss. 3, s. 513. 292 KORKEA-AHO, Emilia. Better Judicial Review? EU Courts and the Smart Regulation Agenda in Implementing Chemicals Regulation. Legisprudence. 2012, vol. 6, iss. 3, s. 413. 293 Tamtéž, s. 414. 294 ALEMANNO, Alberto. A Meeting of Minds on Impact Assessment: When Ex ante Evaluation Meets Ex post Judicial Control. European Public Law. 2011, vol. 17, iss. 3, s. 487, 496–498.
96
dvora (například zajištění institucionální rovnováhy či zvýšení legitimity politického procesu prostřednictvím umožnění participace a vyšší transparentnosti procesu tvorby práva). Dle autorky tak dochází k určitému prolnutí obou procesů, neboť postupy v rámci Better regulation a soudní přezkum legislativních aktů sdílejí některé společné cíle a používají obdobná kritéria295 Taktéž Voermans a Schuurmans argumentují v tomto smyslu vzrůstající konvergencí mezi Better regulation a přezkumem legislativních aktů ze strany Soudního dvora, a to zejména ve vztahu k zajišťování transparentnosti, řádného odůvodnění založeného na objektivních skutečnostech a konzultací při přípravě legislativy.296
5.6.3
Rozbor přístupu SD EU k nástrojům Better regulation S ohledem na výše citované závěry, s nimiž lze v zásadě souhlasit, by se dalo
očekávat, že Soudní dvůr bude při přezkumu legislativních aktů hojně využívat výstupů Better regulation a ve své judikatuře bude postupem času spíše přísnější a míra soudních zásahů do politického procesu bude větší.297 Dle ustálené judikatury SD EU platilo a v zásadě stále platí, že v oblastech vyžadujících komplexní posouzení, jakož i při výkonu politické odpovědnosti disponuje unijní zákonodárce širokou posuzovací pravomocí, která v sobě nese omezený soudní přezkum jejího výkonu a která se uplatní nejen na povahu a obsah ustanovení, která je třeba přijmout, ale v určité míře také na zjištění základních údajů. Soudní dvůr tak nemůže nahradit posouzení zákonodárce posouzením svým, nýbrž se musí omezit na přezkum toho, zda toto posouzení netrpí zjevnými vadami nebo zneužitím pravomoci nebo zda zákonodárce zjevně nepřekročil meze své zákonodárné pravomoci.298
Španělsko proti Radě, C-310/04
295
POPELIER, Preliminary Comments on the Role of Courts as Regulatory Watchdogs, op. cit., s. 262 a 269. VOERMANS, SCHUURMANS, op. cit., s. 520. 297 MAK, Elaine. Judicial Review of Regulatory Instruments: The Least Imperfect Alternative?. Legisprudence. 2012, vol. 6, iss. 3, s. 313. 298 Viz např. rozsudky ze dne 25. ledna 1979, Racke, 98/78, Recueil, s. 69, bod 5; ze dne 17. ledna 1985, PiraikiPatraiki a další proti Komisi, 11/82, Recueil, s. 207, bod 40; ze dne 25. října 2001, Itálie proti Radě, C-120/99, Recueil, s. I-7997, body 44 a 45; a ze dne 5. října 1999, Španělsko proti Radě, C-179/95, Recueil, s. I-6475, bod 29. 296
97
Prvním větším náznakem přísnějšího přístupu byl rozsudek Soudního dvora ze dne 7. září 2006, Španělsko proti Radě, C-310/04, Sb. rozh., s. I-7285, v němž byla přezkoumávána platnost nového režimu podpory pro bavlnu zavedeného čl. 1 bodem 20 nařízení Rady (ES) č. 864/2004.299 Soudní dvůr v dané věci vyšel z výše shrnuté judikatury a následně doplnil: „122 Takový soudní přezkum, i když má omezený rozsah, nicméně vyžaduje, aby
orgány Společenství, tvůrci dotčeného aktu, byly schopny před Soudním dvorem prokázat, že akt byl přijat v rámci skutečného výkonu jejich posuzovací pravomoci, která předpokládá zohlednění všech relevantních skutečností a okolností situace, kterou měl tento akt upravovat. 123 Z toho vyplývá, že tyto orgány musejí být alespoň schopné předložit
a vysvětlit jasně a jednoznačně základní údaje, které měly být zohledněny pro účely odůvodnění napadených opatření obsažených v tomto aktu a na nichž závisel výkon posuzovací pravomoci těchto orgánů.“ V daném případě pak Soudní dvůr poukázal na neprovedení analýzy posouzení dopadů a nedostatečnost srovnávacích studií, jež byly poskytnuty Komisí Radě (bod 103 a násl. citovaného rozsudku) a dále shledal: „133 Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že Rada, tvůrce nařízení č. 864/2004,
před Soudním dvorem neprokázala, že nový režim podpory pro bavlnu zavedený tímto nařízením byl přijat v rámci skutečného výkonu její posuzovací pravomoci, která
předpokládá
zohlednění
všech
relevantních
skutečností
a okolností
projednávaného případu, ke kterým patří veškeré mzdové náklady spojené s pěstováním bavlny, a životaschopnost vyzrňovacích stanic, jejichž zohlednění bylo při posouzení výnosnosti této plodiny nezbytné. 134 Z toho vyplývá, že údaje poskytnuté orgány Společenství neumožňují Soudnímu dvoru
ověřit, zda mohl zákonodárce Společenství dojít k závěru, aniž by překročil meze své široké posuzovací pravomoci, kterou má v dané oblasti, že stanovení výše zvláštní podpory pro bavlnu na 35 % veškerých existujících podpor ve dřívějším režimu 299
Nařízení Rady (ES) č. 864/2004 ze dne 29. dubna 2004, kterým se mění a z důvodu přistoupení České republiky, Estonska, Kypru, Lotyšska, Litvy, Maďarska, Malty, Polska, Slovinska a Slovenska k Evropské unii upravuje nařízení (ES) č. 1782/2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce.
98
podpory stačí k zajištění cíle uvedeného v pátém bodu odůvodnění nařízení č. 864/2004, jímž je zajištění výnosnosti, a tedy pokračování v pěstování této plodiny, a který odráží cíl stanovený v odstavci 2 protokolu č. 4. 135 Je tedy třeba dojít k závěru, že zásada proporcionality byla porušena.“ Citované závěry tedy naznačují, že důvodem pro zrušení napadených ustanovení v daném případě nebylo, že by bylo prokázáno, že navrhované opatření odporovalo principu proporcionality, nýbrž naopak to, že Rada neprokázala, že jsou navrhovaná opatření „vhodná a nezbytná“ k dosažení sledovaných cílů. Neexistence dokladů o zvažování proporcionality nařízení tedy dle Soudního dvora indikovala porušení tohoto principu.300 Jinými slovy by měl zákonodárce být schopen prokázat, zda svou posuzovací pravomoc neužil zjevně nesprávně či nevhodně. Zvolený přístup však považuji za poněkud problematický. Domnívám se, že není vhodné spojovat otázku platnosti legislativního aktu s otázkou unesení či neunesení důkazního břemene zákonodárcem v řízení před Soudním dvorem. Situace, kdy zákonodárce „neunese důkazní břemeno“ přitom nemusí být nijak výjimečná a může mít několik příčin. Od pouhé liknavosti zákonodárce a podcenění řízení o neplatnosti, až po změnu rozložení politických sil, kdy zákonodárce v novém složení nemá z politických důvodů zájem daný akt nikterak hájit. Přílišné lpění na tomto požadavku tedy zjevně není žádoucí. Domnívám se, že má-li soud pochybnosti o platnosti legislativního aktu, musí provést dokazování, aby ověřil, zda tehdejší zákonodárce dostál svým povinnostem. To však nemění nic na tom, že řízení o žalobě na neplatnost je založeno na dispoziční zásadě. Unijní soudy proto nejsou povinny ani oprávněny samy vyhledávat případné důvody neplatnosti napadeného aktu. Je-li žalobní bod přípustný, soud jej zpravidla posoudí v té míře obecnosti, v níž byl formulován. Obsah a kvalita žaloby tedy do značné míry předurčují obsah, rozsah a kvalitu soudního rozhodnutí. Čím obecnější jsou žalobcem namítané důvody neplatnosti, o to obecněji je může dotčený soud posuzovat. Řízení o žalobě na neplatnost v případě legislativních aktů však nelze považovat za typické sporné řízení,
300
Ittai Bar-Siman-Tov označuje tento rozsudek za příklad semiprocedurálního přezkumu, kdy je tradiční test proporcionality doplněn o přezkum dodržení procedurálních požadavků. Prolíná se zde tedy hmotněprávní a procedurální přezkum (viz BAR-SIMAN-TOV, Ittai. Semiprocedural Judicial Review. Legisprudence. 2012, vol. 6, iss. 3, s. 275).
99
v němž by bylo rozhodováno pouze o právech a povinnostech konkrétních účastníků, nýbrž je v něm současně hájen i důležitý veřejný zájem. Rovněž není nejmenších pochyb o tom, že rozhodnutí o neplatnosti unijního aktu dle čl. 263 SFEU má účinky erga omnes. Právní konstrukce, dle níž je legislativní akt rušen proto, že zákonodárce neunesl své důkazní břemeno, tedy není dle mého názoru příliš vhodná. Mnohem čistší a logičtější důvod ke zrušení legislativního aktu by dle mého názoru byl závěr, že zákonodárce nevycházel z dostatečně zjištěného skutkového stavu, a jeho rozhodnutí tak vykazuje znaky svévole, neboť za těchto okolností nemohl provést posouzení vyžadovaná primárním právem. 301
Sungro, SA a další, T-252/07, T-271/07 a T-272/07 Na tento rozsudek Soudního dvora následně navázal Tribunál v rozsudku ze dne 20. 1. 2010, Sungro, SA a další, ve spojených věcech T-252/07, T-271/07 a T-272/07, Sb. rozh., s. II-55, jehož předmětem byly žaloby na náhradu škody podané vyzrňovacími stanicemi se sídlem ve Španělsku. Tyto společnosti namítaly ztrátu příjmů, ke které údajně došlo porušením zásady proporcionality při změně režimu podpory pro pěstování bavlny, jež Soudní dvůr deklaroval právě ve věci Španělsko proti Radě, C-310/04, v níž zrušil sporná ustanovení zavedená čl. 1 bodem 20 nařízení (ES) č. 864/2004. Soudní dvůr však současně odložil účinky uvedeného zrušení do doby, než bude v přiměřené lhůtě přijato nové nařízení. Tribunál v citovaném rozsudku nejprve vyložil závěry Soudního dvora ve výše uvedené věci Španělsko proti Radě a následně žaloby na náhradu škody zamítl z důvodu chybějící příčinné souvislosti mezi porušením povinnosti a vznikem škody. Dle Tribunálu je ze zmíněného rozsudku Španělsko proti Radě zřejmé, že „s ohledem na zásadu
proporcionality nebyla kritizována samotná sporná ustanovení, ale nezohlednění všech rozhodných skutečností a okolností, především prostřednictvím studie dopadů reformy před jejich přijetím. Z toho vyplývá, že jakékoli snížení příjmů pouze v důsledku reformy, nevykazuje příčinnou souvislost s protiprávností, kterou zjistil Soudní dvůr, protože tato protiprávnost nezpochybňuje rozhodnutí takovou reformu provést. Bylo tedy na žalobkyních, aby prokázaly, že procentní 301
Jako přesnější proto považuji závěr stanoviska generální advokátky Sharpston předneseného v této věci dne 16. března 2006: „Zavedením nového režimu podpory bez předchozího posouzení pravděpodobného dopadu změny v odvětví bavlny jako celku [...] Rada učinila rozhodnutí, jejichž svévolnost je v rozporu se zásadou proporcionality.
Rada se tím, že nezohlednila ve svých výpočtech směřujících k určení úrovně vázané podpory fixní náklady na pracovní sílu, dopustila zjevně nesprávného posouzení.“.
100
sazby podpor vázaných na produkci a oddělených od produkce, přijaté v rámci reformy z roku 2004, tedy 35 % a 65 %, které podle nich mají být příčinou škody, by byly odlišné, kdyby orgány Společenství v souladu s tímto rozsudkem zohlednily veškeré relevantní údaje (dopad na produkci bavlny, mzdové náklady spojené s pěstováním bavlny a dopad nového režimu na odvětví vyzrňování bavlny).“302 To se však žalobkyním dle Tribunálu nepovedlo. Závěrem Tribunál rovněž podotknul, že v novém nařízení Rady (ES) č. 637/2008,303 které bylo v souladu se zrušovacím rozsudkem Soudního dvora přijato Radou, poté co Komise v průběhu roku 2007 provedla posouzení dopadů, jsou zachovány tytéž procentní sazby podpor vázaných na produkci a podpor oddělených od produkce (viz body 9 a 10 odůvodnění předmětného nařízení). Přestože tedy byl čl. 1 bod 20 nařízení (ES) č. 864/2004 zrušen pro porušení principu proporcionality, účinky takového zrušení následně byly toliko formální. Uvedená judikatura ovšem naznačovala, že by Soudní dvůr mohl začít vyžadovat provedení posouzení dopadů jako doklad, že unijní zákonodárce zohlednil všechny relevantní skutečnosti.
Vodafone a další, C-58/08 V obdobném duchu jako ve shora citované věci Španělsko proti Radě Soudní dvůr pokračoval i ve svém rozsudku ze dne 8. 6. 2010, Vodafone a další, C-58/08, Sb. rozh., s. I4999, týkajícím se platnosti nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 717/2007 ze dne 27. června 2007 o roamingu ve veřejných mobilních telefonních sítích ve Společenství a o změně směrnice 2002/21/ES. Soudní dvůr v daném případě při posuzování proporcionality přijatého opatření nejprve uvedl, že i přes širokou posuzovací pravomoc „je zákonodárce Společenství povinen založit svoji volbu na objektivních kritériích. Navíc musí v rámci posouzení omezení spojených s jednotlivými opatřeními, jež připadají v úvahu, přezkoumat, zda cíle sledované zvoleným opatřením mohou odůvodnit i značné negativní hospodářské důsledky pro určité hospodářské subjekty“ (bod 53). Následně Soudní dvůr poukázal na analýzu dopadů a posléze dospěl k závěru, že napadené opatření je proporcionální:
302
Viz bod 60 citovaného rozsudku Tribunálu Sungro, SA a další, T-252/07, T-271/07 a T-272/07. Nařízení Rady (ES) č. 637/2008 ze dne 23. června 2008, kterým se mění nařízení (ES) č. 1782/2003 a zavádí národní programy restrukturalizace odvětví bavlny.
303
101
„55
V tomto ohledu je úvodem důležité připomenout, že Komise před tím, než vypracovala
návrh nařízení, provedla vyčerpávající studii, jejíž výsledek je shrnut v posouzení dopadů uvedeném v bodě 5 tohoto rozsudku. Z toho vyplývá, že Komise přezkoumala různé alternativy v dané oblasti, mimo jiné i regulaci buď pouze maloobchodních cen, nebo pouze velkoobchodních cen, nebo zavedení obou typů regulace, a že posoudila hospodářský dopad těchto jednotlivých typů regulací, jakož i dopady různých způsobů tarifikace. [...] 68
Za těchto okolností a zejména s ohledem na širokou posuzovací pravomoc, kterou má
zákonodárce Společenství v dotyčné oblasti, zahrnující volby ekonomické povahy, v nichž má provést komplexní posouzení a hodnocení, mohl mít legitimně za to, že by pouhá regulace velkoobchodních trhů nevedla ke stejnému výsledku jako dotčená regulace, která zahrnuje jak velkoobchodní, tak maloobchodní trhy, a tudíž bylo nezbytné přistoupit k posledně uvedené regulaci. 69
Konečně s ohledem na význam cíle ochrany spotřebitelů v rámci čl. 95 odst. 3 ES se časově
omezený zásah na trhu podléhajícím hospodářské soutěži umožňující zajistit okamžitou ochranu spotřebitelů před přemrštěnými cenami, o nějž se jedná v původním řízení, zdá být přiměřený ve vztahu ke sledovanému cíli, a to i v případě, že pro některé hospodářské subjekty může mít nepříznivé hospodářské důsledky. 70
Je tedy třeba konstatovat, že zákonodárce Společenství tím, že v článku 4 nařízení
č. 717/2007 stanovil cenové limity pro maloobchodní ceny vedle stanovených cenových limitů pro velkoobchodní ceny, nepřekročil meze své posuzovací pravomoci, která je mu přiznána. Stejně je tomu tak v případě povinnosti poskytnout informace uvedené v čl. 6 odst. 3 téhož nařízení, neboť toto ustanovení posiluje užitečný účinek regulace maloobchodních cen, a tudíž je odůvodněno cílem ochrany spotřebitelů.“ V daném případě tedy bylo pro Soudní dvůr významné, že zákonodárce vycházel z důkladného posouzení dopadů, a tedy vykonával svou širokou posuzovací pravomoc. Zrušení legislativního aktu by proto bylo možné pouze v případech opatření, která by byla zjevně nepřiměřená vzhledem ke sledovanému cíli (viz bod 52).304 Aktuální tendence v judikatuře Soudního dvora Výše citované rozsudky tak naznačovaly nový trend navazující na institucionální změny, jichž bylo dosaženo v rámci Better regulation. Bylo tak možno očekávat, že Soudní
304 Obdobně Soudní dvůr postupoval v rozsudku ze dne 12. května 2011, Lucembursko proti Evropskému parlamentu a Radě, C‑176/09, Sb. rozh., s. I‑3727, srov. zejména bod 65.
102
dvůr již bude pravidelně poukazovat na posouzení dopadů, aby určil míru možného přezkumu. Po těchto judikátech však intenzivnější zájem Soudního dvora o posouzení dopadů nepokračoval a Soudní dvůr začal své závěry zmírňovat. V již citovaném rozsudku Afton Chemical, C-343/09, Soudní dvůr konstatoval, že orgány zapojené do legislativního procesu mohou přijmout opatření, která nebyla předvídána v původním legislativním návrhu, aniž by musely provést nové posouzení dopadů, neboť dle Soudního dvora posouzení dopadů provedené Komisí není pro Radu ani Evropský parlament závazné a oba tyto orgány jsou oprávněny provést změny původního návrhu Komise (body 30 a 57). Soudní dvůr tím odmítl námitky společnosti Afton Chemical, dle nichž se Evropský parlament a Rada dopustily zjevně nesprávného posouzení skutečnosti tím, že svévolně stanovily maximální obsah specifických kovových aditiv v palivech, aniž by přitom vycházely z posouzení dopadů provedených Komisí, která takové opatření ve svém návrhu zavést neplánovala (bod 29). Soudní dvůr dal tedy poměrně jasně najevo, že nebude vyžadovat po Radě ani po Evropském parlamentu posouzení dopadů vlastních pozměňovacích návrhů, a to i přesto že se k tomu samy zavázaly v IIA 2003. V daném případě pak Soudnímu dvoru v zásadě stačilo tvrzení Evropského parlamentu, Rady a Komise, že v průběhu legislativního procesu zohlednily konkrétní vědecké studie.
Soudní dvůr pak v tomto trendu pokračoval i nadále. Nasvědčuje tomu zejména věc
Spojené království proti Evropskému parlamentu a Radě, C-507/13, v níž byla přezkoumávána platnost směrnice 2013/36/EU.305 Spojené království v daném případě namítalo, že unijní zákonodárce neprovedl posouzení dopadů u podstatných pozměňovacích návrhů Evropského parlamentu a poukázalo, že tím došlo k porušení IIA 2003. Přijatá opatření přitom považovalo za zjevně nepřiměřená a odporující zásadě subsidiarity. Generální advokát Jääskinen ovšem ve svém stanovisku tuto argumentaci odmítl odkazem na 305
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/36/EU ze dne 26. června 2013 o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o obezřetnostním dohledu nad úvěrovými institucemi a investičními podniky a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013 ze dne 26. června 2013 o obezřetnostních požadavcích na úvěrové instituce a investiční podniky.
103
body 30 a 57 rozsudku Afton Chemical a zopakoval, že posouzení dopadů není pro Radu ani Evropský parlament závazné a oba orgány jsou oprávněny provést změny návrhu Komise. Následně považoval generální advokát za dostatečné, že pozměňovací návrhy Evropského parlamentu byly předmětem intenzivního rozboru a projednávání v rámci přípravných orgánů Rady, a byly tak splněny všechny procesní požadavky týkající se hodnocení souladu návrhu se zásadami proporcionality a subsidiarity.306 Po zveřejnění tohoto stanoviska vzalo Spojené království svou žalobu zpět.307 Dalším z mála případů, kdy alespoň v rekapitulační části byla zachycena námitka žalobce vytýkající nesprávné provedení posouzení dopadů, představuje rozsudek Soudního dvora ze dne 18. června 2015, Estonsko proti Evropskému parlamentu a Radě, C-508/13. Estonsko v dané věci namítalo, že se Komise dopustila nesprávného posouzení, pokud jde o kritéria zvolená ve fázi analýzy dopadů provedené k návrhu směrnice 2013/34/EU
o ročních
účetních
závěrkách,
konsolidovaných
účetních
závěrkách
a souvisejících zprávách některých forem podniků.308 Komise se dle přesvědčení Estonska nesprávně opírala především o kvantitativní ukazatele týkající se počtu malých podniků místo toho, aby se opřela o kvalitativní ukazatele, jako je část obratu uvedených podniků ve vnitrostátním hospodářství. Estonsko dále uvedlo, že v jejich zemi malé podniky přispívají k obratu všech podniků více než v jiných členských státech. Mělo proto za to, že čl. 4 odst. 6 a 8 a čl. 16 odst. 3 této směrnice jsou v rozporu s čl. 5 Protokolu č. 2 o používání zásad subsidiarity a proporcionality. Soudní dvůr však, aniž by zkoumal okolnosti přijetí napadené směrnice, tuto argumentaci odmítl konstatováním, že unijní normotvůrce není povinen zohledňovat zvláštní situaci jednoho členského státu, ale posuzuje situaci všech členských států Unie (viz body 39 a 52 an.).
Dosavadní judikatura Soudního dvora tedy jakoby opustila trend nastavený v rozsudku Španělsko proti Radě, C-310/04, a nikterak nenasvědčuje tomu, že by posouzení dopadů či výsledky veřejných konzultací hrály při přezkumu legislativních aktů významnější 306
Stanovisko generálního advokáta Jääskinen ze dne 20. listopadu 2014 ve věci Spojené království proti Evropskému parlamentu a Radě, C-507/13. 307 Viz usnesení předsedy Soudního dvora ze dne 9. prosince 2014 o vyškrtnutí věci C-507/13 z rejstříku. 308 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/34/EU ze dne 26. června 2013 o ročních účetních závěrkách, konsolidovaných účetních závěrkách a souvisejících zprávách některých forem podniků, o změně směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/43/ES a o zrušení směrnic Rady 78/660/EHS a 83/349/EHS.
104
roli. Naopak se zdá, že i přes daleko vyšší četnost praktického uplatnění jednotlivých nástrojů Better regulation při tvorbě unijní legislativy klesá míra jejich zohlednění v rámci soudního přezkumu legality. Rešerší dosavadní judikatury lze doložit, že zmínky či odkazy na provedená posouzení dopadů a uskutečněné konzultace jsou poměrně sporadické a obzvláště při přezkumu legislativních aktů jim nebývá věnována téměř žádná pozornost. Dokonce se zdá, jako by se Soudní v těchto řízeních záměrně vyhýbal jakýmkoliv poukazům na nástroje Better regulation. Za srovnání stojí například stanovisko generálního advokáta Yvese Bota ve věci Španělsko proti Radě, C-147/13,309 které celkem pětkrát odkazuje na posouzení dopadů provedené Komisí, a následný rozsudek velkého senátu Soudního dvora ze dne 5. 5. 2015 v téže věci, který ačkoliv se ztotožnil se závěry generálního advokáta, posouzení dopadů v rámci svého odůvodnění nezmínil ani jednou.310 Soudní dvůr sice po zákonodárci požaduje, aby prokázal, že přijatý legislativní akt je výsledkem jeho posuzovací pravomoci, ovšem skutečnost, zda takovéto posouzení skutečně provedl, může být prokázána rozličnými prostředky a nebývá již Soudním dvorem spojována s nástroji Better regulation. Soudní dvůr například považuje za dostatečné, pokud výbory Evropského parlamentu pořádají workshopy k projednávané otázce či disponují alespoň určitými veřejně přístupnými studiemi týkajícími se dané problematiky či pokud členské státy při jednání Rady vycházejí z nějakých vlastních analýz.311 Soudní dvůr zde jakoby odlišuje posouzení provedená Komisí při přípravě návrhu, která vylučuje ze soudního přezkumu s poukazem, že je přezkoumáván až následný legislativní akt zákonodárce a nikoliv návrh Komise.312, 313 Obdobně restriktivní je i situace ohledně využitelnosti ex post hodnocení Komise při následném Soudním přezkumu. Přestože uvedené studie mohou odhalit určité nezamýšlené
309
Stanovisko generálního advokáta Bota přednesené dne 18. listopadu 2014 ve věci Španělsko proti Radě, C147/13. 310 Rozsudek Soudního dvora ze dne 5. května 2015, Španělsko proti Radě, C-147/13. 311 Viz rozsudek Soudního dvora Afton Chemical, C-343/09, body 35-41. 312 Srov. např. bod 23 rozsudku Soudního dvora ve věci Inuit Tapiriit Kanatami a další proti Komisi, C-398/13 P. 313 Lze si ovšem položit otázku, zda v případě neprovedení či nekvalitního provedení posouzení dopadů může pár workshopů zorganizovaných výbory parlamentu a dokumenty některých členských států v Radě představovat dostatečnou nápravu nedostatků předlegislativní fáze. Viz dále argumentace v následující kapitole (kap. 5.7).
105
účinky, které činí přijatou právní úpravu rozpornou například se základními právy či zásadou proporcionality, jejich využití v rámci soudního přezkumu se zdá být téměř vyloučeno. Dle ustálené judikatury Soudního dvora je totiž možné legalitu unijního aktu posuzovat pouze podle skutkových a právních okolností existujících k datu, kdy byl akt přijat. Má-li přitom unijní zákonodárce posuzovat budoucí účinky přijímané právní úpravy, ač tyto účinky nelze přesně předvídat, lze jeho úsudek kritizovat pouze tehdy, jeví-li se jako zjevně nesprávný z hlediska okolností, jimiž disponoval v okamžiku, kdy přijímal dotčenou právní úpravu.314
5.7
Míra soudního přezkumu procesu tvorby práva Za účelem zhodnocení dosavadního přístupu Soudního dvora k jednotlivým
nástrojům Better regulation považuji za nutné nejprve obecněji pojmout, jaká je úloha a případně meze soudního přezkumu legislativních aktů. Přezkum legislativních aktů v demokratické společnosti naráží především na princip dělby moci. Zásahy soudní moci do činnosti zákonodárce a nahrazování posouzení zákonodárce úvahami soudu proto mají v demokratickém právním systému určité limity. Zákonodárce nehodnotí pouze konzistentnost, koherentnost a efektivitu právní úpravy, nýbrž mimo jiné i její politickou průchodnost. Naopak soud nemusí vyjednávat s jinými politickými aktéry a ani nenese za svá rozhodnutí politickou odpovědnost, lze proto považovat za žádoucí, aby při přezkumu hodnocení zákonodárce soud postupoval zdrženlivě. Současně je však třeba si uvědomit, že na rozdíl od tradičního pojetí se postavení dnešního zákonodárce značně změnilo. Philip Norton vidí úlohu parlamentu v tom, že jménem politického společenství dává souhlas k závazným opatřením veřejné politiky. Tato opatření ale formulují především vládní elity. Spíše než by parlamenty tedy politiku (policies) vytvářely, kontrolují vlády, a eventuálně na ně působí tak, aby své návrhy změnily či vzaly zpět.315 K obdobným závěrům dospívá i W. Zeh, dle něhož parlament státní moc nevykonává, ale nechává ji vykonávat, či I. Jennings, jenž shledává, že vláda vládne a 314
Srov. rozsudky Soudního dvora ze dne 12. ledna 2006, Agrarproduktion Staebelow, C-504/04, Sb. rozh., s. I679, bod 38; ze dne 28. července 2011, Agrana Zucker, C-309/10, Sb. rozh., s. I-7333, bod 45; a Herbert Schaible, C-101/12, bod 50. 315 NORTON, Philip. National parliaments and the European Union. International Journal of Law and Management. 2003, vol. 45, iss. 5/6, s. 5-25.
106
parlament ji kritizuje. 316 Walter Bagehot v této souvislosti uvádí, že parlament jako početný sbor laiků není disponován k tvorbě práva. K přípravě a vyjednání zákona má docházet a dochází mimo parlamentní půdu. Parlamentní schválení zákon „pouze legitimizuje“.317 Uvedené názory dokládají i statistické výzkumy v západoevropských zemích, dle nichž 90 % návrhů zákonů pochází od vlády a z nich 90 % je také přijato.318 Nemám zde v úmyslu tento stav kritizovat. Lze souhlasit s autory publikace Teorie a praxe tvorby práva, že „[v]lády jsou nejen nejlépe personálně vybaveny pro přípravu zákonů, mají také nejvíce podnětů, proč a jak je vytvářet, případně měnit. Podněty spíše technické povahy generuje nejen správní praxe, ale též judikatura, kterou může odborný vládní aparát analyzovat spíše než členové parlamentů.“ 319 Vyvstává tak legitimní otázka, koho máme tedy považovat za skutečného zákonodárce. Toho, kdo se největší měrou podílí na tvorbě obsahu norem, nebo toho, kdo uděluje konečný souhlas? Domnívám se, že je třeba na zákonodárce, resp. zákonodárnou činnost, nahlížet v širším smyslu a nepřehlížet skutečnou roli jednotlivých aktérů. Tvorba práva je komplexním procesem, na kterém se podílejí orgány všech tří mocí, jež plní v jednotlivých fázích tohoto procesu své specifické úkoly. Představa, že právo tvoří zákonodárný sbor v rámci své výsostné pravomoci, je tak v dnešní době naprosto iluzorní. Právě skutečnost, že se proces tvorby práva ve značné míře odehrává mimo zdi parlamentu, otvírá prostor pro zásah ze strany soudu. Přesun tvorby práva na výkonnou moc a vyšší poptávka po odpovědnosti normotvůrce s ohledem na ochranu základních práv vedly dle Elaine Mak ke vzniku soudního přezkumu regulačních opatření. Elaine Mak rovněž upozorňuje na měnící se roli zákonů, ke které začalo docházet ve 2. pol. 20. století. Legislativa již přestala být kodifikací existujících norem ve společnosti, nýbrž se stala prostředkem k uskutečnění změn ve společenském uspořádání.320 Obdobně se vyjadřuje i Ulrich Karpen, dle něhož požadavky,
316
Citovano z GERLOCH a kol., op. cit., s. 31-32. Tamtéž, s. 32. 318 Tamtéž, s. 40. 319 Tamtéž, s. 41. 320 MAK, op. cit., s. 309. 317
107
aby stát řídil společnost, vedou k výnosu opatření, která jsou již ze své povahy nestálá, neboť jsou produktem krizového řízení (v oblastech hospodářských, sociálních či finančních).321 Zákonodárce tak v dnešní době daleko více působí jako sociální inženýr, který usiluje o dosažení konkrétního výsledku.322 Je přitom nepochybné, že tento druh aktů má daleko větší potenciál zasáhnout do základních práv. Potřeba předchozího posouzení dopadů navrhované právní úpravy se proto jeví naprosto nezbytná. I když je v dnešní komplexní společnosti velice obtížné dohlédnout veškeré možné důsledky zamýšlených opatření, považuji přinejmenším za přiměřené požadovat po zákonodárci, aby se o takové posouzení alespoň pokusil. K zajištění kvalitní právní regulace je dle Elaine Mak zapotřebí, aby zákonodárce shromáždil vědecké důkazy, které podporují konkrétní legislativní volbu. Soudní přezkum pak má být zaměřen na posouzení, zda zákonodárce tuto zákonnou povinnost splnil. Současně však upozorňuje, že jestliže má vědecké zdůvodnění větší důležitost než zdůvodnění politické, demokratická odpovědnost politických aktérů ustupuje do pozadí a přednost dostává malá skupina odborníků.323 Obdobně i Patricia Popelier uvádí, že soudy by měly dbát na to, aby povinnost založit právní úpravu na vědeckých důkazech, nezasáhla politickou odpovědnost. Soudy by se proto měly zdržet stanovování minimálních kritérii pro vládní procesy a ponechat na politických aktérech, aby příslušné procedury sami zlepšovali, a umožnit jim posouzení politických faktorů.324 Je tedy třeba hledat vyvážený přístup a od soudů lze požadovat určitou míru zdrženlivosti při hodnocení průběhu legislativního procesu. Vyvstává ovšem otázka, zda případ, kdy je parlament v podstatě oklamán tím, že je mu předložena nekvalitní důvodová zpráva obsahující zavádějící informace, jež svědčí o tom, že přípravná fáze legislativního procesu neproběhla řádným způsobem (některé rozhodující faktory byly opomenuty, či dokonce záměrně marginalizovány), lze zrušení zákonodárného aktu, který parlament schválil
321
KARPEN, Ulrich. Gesetzgebungslehre - neu evaluiert. 1. Aufl. Baden-Baden: Nomos, 2006, s. 36. Srov. GERLOCH a kol., op. cit., s. 156. 323 MAK, op. cit., s. 317. Srov. rovněž POPELIER, Preliminary Comments on the Role of Courts as Regulatory Watchdogs, op. cit., s. 259. 324 POPELIER, Preliminary Comments on the Role of Courts as Regulatory Watchdogs, op. cit., s. 270. 322
108
na základě předložených podkladů, označit za nepřípustný zásah do jeho pravomoci. Právě soudní kontrola může naopak přispět k tomu, aby řádně proběhla „přípravná fáze“ tvorby práva spojená se shromážděním relevantních údajů a jejich vyhodnocením, na jejichž základě pak zákonodárce může reálně naplnit svou ústavní úlohu a přijmout politické rozhodnutí. Patricia Popelier v této souvislosti uvádí, že v parlamentních systémech se silnou pozicí exekutivy, může procedurální přezkum vést k posílení role parlamentu.325 Ve Francii je například vláda povinna předložit parlamentu spolu s návrhem zákona i posouzení dopadů navrhované úpravy. Conseil Constitutionnel je pak výslovně zmocněna k přezkumu, zda je tato povinnost dodržována.326 Procedurální pravidla tak nejsou bezúčelné procedury, ale mohou spolu s následným soudním přezkumem přispívat k zajištění institucionální rovnováhy a umožnit parlamentu, aby rozhodoval na základě informované parlamentní debaty. Rovněž i v Evropské unii mohou procedurální pravidla sehrávat podobnou roli. I zde je nutné respektovat přinejmenším určitou dělbu úkolů mezi orgány podílejícími se na tvorbě práva. Komise jako orgán plnící funkce moci výkonné disponuje v zásadě monopolem legislativní iniciativy a v převážné míře taktéž sama připravuje podklady, na základě kterých pak Rada a Evropský parlament (vystupující jako orgány moci zákonodárné) vyslovují svůj konečný souhlas či nesouhlas s navrhovanými opatřeními. Úloha Soudního dvora pak dle mého názoru spočívá mimo jiné v tom, aby posoudil, zda zákonodárce měl dány podmínky k přijetí politického rozhodnutí. Na jednu stranu lze sice připustit, že Soudní dvůr přezkoumává až rozhodnutí zákonodárce nikoliv postup Komise a výsledky posouzení dopadů či závěry veřejných konzultací nejsou závazné ani pro Komisi natožpak pro zákonodárce. Na druhou stranu však postup Komise v rámci Better regulation má sloužit k tomu, aby výsledný finální akt byl v souladu s primárním právem a jeho zásadami. Vyloučení přezkumu této fáze, resp. vyloučení možnosti alespoň přihlížet k výsledkům Better regulation při hodnocení relevantnosti zjištěného skutkového stavu, spolu se současným přiznáním široké posuzovací
325
Tamtéž, s. 264. Srov. DUPRAT, P. The Judicial Review of Ex Ante Impact Assessment in France: An Attempt to Fuse the Principles of Legal Certainty and Institutional Balance. Legisprudence. 2012, vol. 6, iss. 3, s. 383. 326
109
pravomoci zákonodárci, tak v podstatné míře omezuje i přezkum základních principů primárního práva. Přitom v případě zcela flagrantního porušení povinností Komise při posuzování dopadů navrhovaného opatření, případně při provádění či vyhodnocování veřejných konzultací (kdy by např. Komise zcela zjevně upřednostnila pouze určité subjekty327 a pominula určité významné zájmy, či pokud by přehlížela některé podstatné dopady, nebo značným způsobem zkreslila získané informace) nelze mít za prokázané, že při projednávání věci panovala politická shoda na způsobu, jakým má být daná otázka legislativně řešena. Naopak by bylo možno usuzovat, že sám zákonodárce by při znalosti skutečných okolností mohl přijmout odlišnou právní úpravu. To dle mého názoru odůvodňuje i vyšší míru zásahu ze strany soudní moci v případě, kdy předlegislativní fáze neodpovídá stanoveným standardům. Je totiž otázkou, do jaké míry je skutečně omezením zákonodárce, pokud bude Soudní dvůr po Komisi vyžadovat dodržování stanovených povinností.328 Takovýto přístup Soudního dvora by naopak mohl posílit pozici zákonodárce, který by následně mohl vykonávat větší vliv na činnost Komise. Samozřejmě si lze představit i situace, kdy po nedostatečném posouzení dopadů provedeném Komisí, zákonodárce uskuteční vlastní analýzy a následně se přesto rozhodne schválit návrh Komise či v něm učiní pouze drobné změny. V takovém případě zákonodárce v podstatě svým vlastním posouzením odstraňuje pochybení Komise, kterého se dopustila v předlegislativní fázi, a zjevně tak není dán důvod ke zrušení legislativního aktu přijatého zákonodárcem. Stejně tak by dle mého názoru mělo platit, že v případě, kdy Komise postupuje přesně v duchu Better regulation (uskuteční široké konzultace, provede důkladné posouzení dopadů a svůj návrh přesvědčivě odůvodní) již není třeba klást takové požadavky na vlastní posouzení zákonodárce. Mám za to, že požadavek, aby před přijetím konkrétního právního aktu, resp. před zahájením legislativního procesu v užším slova smyslu, bylo postupováno v souladu se zásadami Better regulation, tak není nutné vnímat jako nepřiměřenou zátěž kladenou na bedra zákonodárce. Ve svém důsledku naopak splnění uvedených požadavků usnadňuje zákonodárci jeho práci, resp. umožňuje mu ji vykonávat zodpovědně. Jsou-li tedy předchozí fáze opravdu kvalitní, může zákonodárce činit to, co je 327
Srov. rozsudek Tribunálu ze dne 17. června 1998, Union Européenne de l'artisanat et des petites et moyennes entreprises (UEAPME) proti Radě, T-135/96, Recueil, s. II-2335. 328 Srov. MEUWESE, op. cit., s. 6.
110
jeho skutečnou úlohou, tedy přijímat politická rozhodnutí a hledat kompromisy mezi cíly a účely v zájmu blaha společnosti jako celku.329 Následně by v zásadě nemělo nic bránit tomu, aby kvalitně vypracované podklady vzniklé v rámci předlegislativní fáze (zejména analýza dopadů, ale též závěry veřejných konzultací) sloužily i Soudnímu dvoru jako zdroj informací při přezkumu, zda byly dostatečně zohledněny především principy subsidiarity a proporcionality či zda byly zvažovány dotčené zájmy a respektována základní práva. Popřípadě nedostatečné zpracování těchto podkladů může svědčit o ohrožení chráněných hodnot, a při soudním přezkumu tak bude namístě větší obezřetnost Soudního dvora. Naopak v případech, kdy byly všechny podklady řádně zpracovány, by jejich vyhodnocení mělo být ponecháno spíše na zákonodárci. Jak uvádí Elaine Mak, soudy mohou posuzovat zákonnost legislativy, nikoliv vhodnost specifických opatření.330 Soudní dvůr by tak neměl nahrazovat posouzení zákonodárce posouzením svým, nýbrž by se měl zaměřit na dodržení procedurálních pravidel. Procedurální přezkum dle Patricie Popelier uznává superioritu zákonodárce, požaduje ovšem, aby právo vycházelo z důkladného zjištění skutkového stavu (evidencebase). To v praxi znamená, že zákonodárce musí přesvědčit soud, že právo bylo opravdu přijato na základě uskutečněných expertíz. Procedurální přezkum tak ve výsledku napomáhá k tomu, aby parlament jednal jako racionální a odpovědný zákonodárce, jež chrání jednotlivce proti svévolným zásahům. Procedurální pravidla, resp. jejich soudní přezkum, tak může zabránit obcházení demokratických záruk, jako jsou reprezentace, transparentnost či odpovědnost.331
5.7.1
Právo na dobrou legislativu Výše uvedený přístup je založen na přesvědčení, že se na procesu tvorby práva
podílejí jak orgány moci zákonodárné, výkonné tak i soudní. Roli žádného z aktérů přitom nelze přehlížet a je jim třeba věnovat patřičnou pozornost. Soudní přezkum jako součást 329
Srovnej Dworkinovu definici politiky v DWORKIN, Ronald. Když se práva berou vážně. 1. vyd. Praha: Oikoymenh, 2001, s. 116. 330 MAK, op. cit., s. 316. 331 Srov. POPELIER, Preliminary Comments on the Role of Courts as Regulatory Watchdogs, op. cit., s. 265, 267 a 270. Obdobně i LENAERTS, Koen. The European Court of Justice and Process-oriented Review. Yearbook of European Law, 2012, vol. 31, iss. 1, s. 15-16.
111
procesu tvorby práva může poskytovat dodatečné záruky, které by legislativní proces jinak postrádal, a může přispět ke kvalitnější právní úpravě a současně zajistit nezbytnou institucionální rovnováhu. Sporná však může být v tomto smyslu otázka, zda je zákonodárce při tvorbě práva povinen postupovat racionálně a zda lze po něm tuto povinnost rovněž soudně vymáhat. Domnívám se, že tato povinnost je přímo dovoditelná z principu demokratického právního státu332 a ze závazku respektovat základní práva. Uvedené závěry potvrzuje i judikatura Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“), jež vyžaduje, aby při tvorbě práva byly zvažovány zájmy dotčených osob a přijatá opatření byla založena na racionálním a informovaném posouzení.333 V rozsudku Hirst334 ESLP například vyčetl zákonodárci Spojeného království, že neusiloval o zvážení soupeřících zájmů a posouzení proporcionality obecného zákazu volit pro vězně a neučinil v parlamentu žádnou věcnou debatu, z které by vzešlo ospravedlnění tohoto zákazu.335 Ve věci Lecarpentier336 ESLP vytkl francouzské vládě, že nepředložila parlamentu dostatečné informace o dopadech rozhodnutí francouzských soudů na finanční sektor, pokud zákonodárce nezasáhne se zpětnou účinností. ESLP obecně považuje zásahy do základních práv za odůvodněné, pokud vycházejí z konzultací nebo studií. Nepožaduje ovšem užití speciálních nástrojů nebo metod. Taktéž se zdráhá hodnotit kvalitu konzultací či vyšetřování vyjma případů zcela zjevných pochybení.337 Pokud se však východiska zákonodárce odchylují od jednoznačných závěrů expertů, musí být dané opatření podloženo vědeckými důkazy. Proto například v případě Kiyutin proti Rusku ESLP shledal, že ustanovení vylučující možnost udělit povolení k pobytu osobám, jež jsou 332 Obdobně PLEPS, Jānis. The Principle of Good Legislation. In: ROZENFELDS, Janis et al. (eds.). The Quality of Legal Acts and its Importance in Contemporary Legal Space. Riga: University of Latvia Faculty of Law, 2012, s. 19. 333 Rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 8. července 2003, Hatton a další proti Spojenému království, stížnost č. 36022/97, bod 128. POPELIER, Patricia. A Fundamental Right to Rational Law Making? An Exploration of the European Court of Human Rights’case Law. In: ROZENFELDS, Janis et al. (eds.). The Quality of Legal Acts and its Importance in Contemporary Legal Space. Riga: University of Latvia Faculty of Law, 2012, s. 31. 334 Rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 6. října 2005, Hirst proti Spojenému království (č. 2), stížnost č. 74025/01. 335 Obdobně rozsudek ESLP ze dne 20. května 2010, Alajos Kiss proti Maďarsku, stížnost č. 38832/06. Srov. POPELIER, Preliminary Comments on the Role of Courts as Regulatory Watchdogs, op. cit., s. 264. 336 Rozsudek ESLP ze dne 14. února 2006, Lecarpentier proti Francii, stížnost č. 67847/01, bod 47. 337 Srov. rozsudky velkého senátu ESLP ze dne 4. prosince 2008, S. a Marper proti Spojenému království, stížnost č. 30562/04; a ze dne 27. září 1999, Smith a Grady proti Spojenému království, stížnost č. 33985/96. Dále též rozsudek ESLP ze dne 14. února 2012, Hardy and Maile proti Spojenému království, stížnost č. 31965/07.
112
HIV pozitivní, nebylo nezbytné k ochraně veřejného zdraví, neboť Rusko neuvedlo důvody, které by mohly zpochybnit závěry mezinárodních expertů o neúčinnosti takovýchto opatření.338 V případech, kdy není dostupný dostatek informací, na základě kterých je možné předvídat účinky navrhovaných opatření, je dle ESLP třeba považovat následné monitorování a vyhodnocování skutečných účinků za účelem jejich případného vylepšení za součást posuzování proporcionality.339
Naopak absence jakýchkoli ex post hodnocení
obzvláště v oblastech, v nichž lze očekávat dynamický vývoj, může dle ESLP vést k závěru o porušení Úmluvy.340 Nástroje Better regulation tak z pohledu ESLP přispívají k zajištění, že budou dostatečně zvažována dotčená práva a konkurující zájmy, a zvyšují tím legitimitu přijímaných opatření.341 Ačkoliv judikatura ESLP není pro SD EU přímo právně závazná a přistoupení k Úmluvě se v následujících letech v důsledku posudku Soudního dvora 2/13 již nezdá příliš reálné,342 mají uvedené závěry přinejmenším zprostředkovaný význam i pro unijního zákonodárce. Přijetím Lisabonské smlouvy se totiž stala právně závaznou Listina, která ve svém čl. 52 odst. 3 stanoví, že práva v ní zakotvená mají být vykládána v souladu s Úmluvou s výjimkou případů, kdy právo EU poskytuje širší ochranu. I po unijním zákonodárci tak lze vyžadovat splnění uvedených standardů. Samozřejmě s tím rozdílem, že v takovémto případě bude finálním arbitrem Soudní dvůr a nikoliv ESLP. Inspirativní může být pro Soudní dvůr i přístup ústavních soudů členských států, v nichž jsou zákonodárné akty přezkoumávány v rámci koncentrovaného ústavního soudnictví. Zvláštní pozornost v tomto smyslu zasluhuje zejména pojetí německého Spolkového ústavního soudu, který z německé ústavy (Grundgesetz, GG) dovodil řadu
338
Viz rozsudek ESLP ze dne 10. března 2011, Kiyutin proti Rusku, stížnost č. 2700/10, zejména body 66 an. Srov. citovaný rozsudek Hatton a další proti Spojenému království, stížnost č. 36022/97, body 117-128. 340 Srov. rozsudky velkého senátu ESLP ze dne 3. listopadu 2011, S. H. a další proti Rakousku, stížnost č. 57813/00, body 117-118; ze dne 11. července 2002, Christine Goodwin proti Spojenému království, stížnost č. 28957/95, bod 74; a ze dne 28. května 2002, Stafford proti Spojenému království, stížnost č. 46295/99, bod 68. 341 Viz POPELIER, Patricia. A Fundamental Right to Rational Law Making? An Exploration of the European Court of Human Rights’case Law, op. cit., s. 33. 342 Přestože Junckerova Komise nadále označuje pokračování v přístupových jednáních za svoji prioritu, viz 2014 Report on the Application of the EU Charter of Fundamental Rights. European Commission [online]. Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2015, s. 23 [cit. 25. 11. 2015]. 339
113
konkrétních povinností, které je německý zákonodárce povinen dodržovat. Jedná se zejména o: - povinnost řádně zjistit faktický stav, - povinnost vytvořit prognózu, - povinnost zvážit varianty (Abwägungspflicht), - povinnost pozorovat působení práva (Beobachtungspflicht), - povinnost revidovat přijatou úpravu (Nachbesserungspflicht).343 Již na první pohled je zcela zřejmé, že Spolkový ústavní soud je v tomto směru o několik kroků dále než SD EU. Nelze přitom mít za to, že by uvedený přístup byl podmíněn specifiky německého právního řádu. Spolkový ústavní soud totiž vychází z čl. 20 odst. 3 GG, který stanoví, že zákonodárce je vázán ústavním pořádkem. Zmíněnou zásadu je přitom bezesporu možno označit za základní princip demokratického právního státu.344 To dokládá i skutečnost, že se praxí Spolkového ústavního soudu nechaly inspirovat i některé další ústavní soudy, které po jeho vzoru začínají v určité formě taktéž uznávat právo na dobrou legislativu (viz například lotyšský345 či polský ústavní soud346).
5.7.2
Zhodnocení přístupu SD EU Mám-li srovnat přístup SD EU s pojetím Spolkového ústavního soudu, shledávám i
s ohledem na judikaturu ESLP nejzásadnější rozdíl v požadavku, aby zákonodárce i po přijetí právní úpravy nadále vyhodnocoval, zda nedošlo ke změně faktických či normativních východisek nebo zda se v důsledku nových poznatků neukázala být původní prognóza mylnou, a dále v požadavku, aby v případě potřeby danou právní úpravu revidoval.347 Německá právní doktrína tak vychází z představy, že zákonodárce je neustále povinen 343
Srov. KARPEN, op. cit., s. 20. FRÖHLICH, Radek. Kam až sahá volná úvaha zákonodárce: pojetí SD EU a německého Spolkového ústavního soudu. Časopis pro právní vědu a praxi. 2013, roč. 21, č. 4, s. 497. 345 Viz PLEPS, op. cit., s. 22. 346 Viz PROKOP, Krzysztof. The Principle of Proper Legislation in the Republic of Poland. In: ROZENFELDS, Janis et al. (eds.). The Quality of Legal Acts and its Importance in Contemporary Legal Space. Riga: University of Latvia Faculty of Law, 2012, s. 367. 347 Viz např. rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu ze dne 24. listopadu 1981, sp. zn. 2 BvC 1/81, Briefwahl II; či ze dne 1. března 1979, sp. zn. 1 BvR 532, 533/77, 419/78 a BvL 21/78, Mitbestimmung; ze dne 25. července 2012, sp. zn. 2 BvF 3/11, 2 BvR 2670/11, 2 BvE 9/11; k němu též FRÖHLICH, Radek. Zásady německého volebního práva. Soudní rozhledy. 2013, roč. 19, č. 1, s. 14-15. 344
114
usilovat o to, aby právní úprava byla v souladu s ústavou. Tato povinnost zákonodárce proto nekončí přijetím zákona, který splňuje meze ústavnosti, ale zahrnuje i odpovědnost zákonodárce, že daná úprava bude ústavní meze zachovávat i nadále.348 Naopak dle ustálené judikatury SD EU může neplatnost právního aktu spočívat jen ve faktických a právních okolnostech, které panovaly v době jeho přijetí.349 Pojetí Soudního dvora je tedy v tomto smyslu značně restriktivní a dle mého názoru stěží udržitelné. Soudní dvůr zde neponechává prostor k poměřování, zda potenciální míra zásahu do pravomoci zákonodárce, nemůže být vyvážena mírou zásahu do práv dotčených osob. Soudní dvůr naopak jakékoli vyvažování apriori vylučuje. Domnívám se, že je třeba odlišovat situace, kdy je přezkoumávána pravomoc zákonodárce přijmout konkrétní legislativní akt, a situace, kdy v důsledku změny okolností se přijatý legislativní akt stal protiústavním. Zatímco v první z popisovaných situací, je dle mého názoru naprosto logické vycházet ze skutkového a právního stavu v době přijetí napadeného aktu (tj. je zkoumáno, zda byly dány podmínky k přijetí předmětné úpravy), ve druhém případě je namístě vycházet ze stavu v době rozhodování (tj. i desítky let po přijetí napadené právní úpravy). Obzvláště v oblastech, v nichž hrozí zásah do základních práv, se zdá být nezbytné, aby byl Soudní dvůr připraven poskytnout těmto právům ochranu i tehdy, kdy je tento stav vyvolán následnou změnou faktických či právních poměrů.350 Prapůvod
restriktivního
přístupu
Soudního
dvora
může
opět
spočívat
v nedostatečném rozlišování, zda je přezkoumáván akt individuální či normativní a dále v nevhodně stanoveném pravidlu, dle něhož je právní akt obecně rušen s účinky ex tunc (viz první pododstavec čl. 264 SFEU).351 U právních předpisů v dnešní dynamické společnosti nelze zdaleka očekávat, že by měly platit na věčné časy. Tím spíše pokud se v důsledku změny okolností stala dotčená právní úprava protiústavní. Samozřejmě lze považovat za
348
Viz rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu ze dne 6. února 1963, sp. zn. 1 BvR 505/59, Höfeordnung, bod 38, či ze dne 28. května 1993, sp. zn. 2 BvF 2/90 a 4, 5/92, Schwangerschaftsabbruch II, bod. 303. 349 Viz např. rozsudky Soudního dvora ze dne 17. května 2001, IECC proti Komisi, C-449/98 P, Recueil, s. I-3875, bod 87; ze dne 5. října 1994, Crispoltoni a další, ve spoejných věcech C-133/93, C-300/93 a C-362/93, Recueil, s. I-4863, bod 43; a rozsudek Tribunálu ze dne 12. prosince 2000, Alitalia proti Komisi, T-296/97, Recueil, s. II-3871, bod 86. Srov. též HARTLEY, 2010, op cit., s. 429. 350 Viz výše citovaná judikatura ESLP, pozn. 339 a 340. Obdobný přístup zastává i Ústavní soud ČR. Srov. FILIP, Jan. Pojem rozporu (nesouladu) zákona s ústavním pořádkem v teorii a judikatuře Ústavního soudu. Časopis pro právní praxi. 2010, roč. 18, č. 2, s. 96 a tam citovaná judikatura. 351 Viz kap. 4.3.3 a kap. 4.5.3.
115
ideální stav, pokud takovouto situaci napraví sám zákonodárce. V případech, kdy však své povinnosti nedostojí, lze jen stěží ospravedlnit vědomé tolerování protiústavních předpisů ze strany Soudního dvoru. Naopak by bylo namístě dotčený předpis zrušit a pozastavit účinky zrušení do přijetí nové právní úpravy (srov. druhý pododstavec čl. 264 SFEU). Stejně tak lze jako poměrně restriktivní hodnotit i postoje Soudního dvora k možnostem využití nástrojů Better regulation v rámci soudního přezkumu, obzvláště s ohledem na současnou praxi v oblasti tvorby unijního práva a změny zavedené Lisabonskou smlouvou. Ačkoliv dříve neexistoval pádný důvod, proč by se měl Soudní dvůr přímo či nepřímo vyjadřovat k počínajícím snahám unijních institucí o zkvalitnění tvorby právních předpisů, v současné době je situace již značně odlišná. Mnoho z popisovaných instrumentů se určitým způsobem promítlo do primárního či sekundárního práva a postupně se stávají integrální součástí unijního procesu tvorby práva. Vzniká zde tedy prostor pro přehodnocení dosavadní judikatury. Domnívám se, že lze souhlasit s názory odborné literatury citovanými v kap. 5.6.2, dle nichž informace získané v rámci Better regulation mohou výrazně zefektivnit zejména soudní přezkum zásad svěřených pravomocí, subsidiarity a proporcionality. Prokázání rozporu legislativního aktu s uvedenými zásadami totiž doposud bylo mnohdy velmi obtížné a pro stranu, jež se neúčastnila procesu přípravy daného předpisu, v praxi téměř vyloučené. Soudní dvůr proto vzhledem k nedostatku přesvědčivých důkazů často volil přistup in favorem legis, a v pochybnostech se tedy přiklonil k zachování sporné právní úpravy. Tento přístup by se však v důsledku rostoucího užívání nástrojů Better regulation v rámci tvorby práva mohl začít postupně měnit. Jednou ze stěžejních snah Better regulation je zvýšení demokratické legitimity unijních opatření, a to cestou vyšší transparentnosti, efektivnější participace a většího respektu k unijním principům. Obdobné prvky jsou přitom rovněž patrné v ustanoveních Lisabonské smlouvy. Pakliže lze tedy tyto snahy přinejmenším označit za legitimní a souladné se Smlouvami, není důvod, aby zůstávaly stranou pozornosti Soudního dvora, neboť mu mohou pomoci při naplňování jeho ústavní funkce. Úkolem SD EU je dle čl. 19 odst. 1 SEU zajišťovat dodržování práva při výkladu a provádění Smluv, což ve spojení s čl. 263 SFEU v sobě zahrnuje i povinnost, dohlížet na ústavnost unijního právního řádu. Soudnímu dvoru je tak svěřena pravomoc negativního zákonodárce, jehož rozhodnutí mají obdobné právní účinky jako derogační právní předpisy. 116
Výkonem této své negativní zákonodárné kompetence má mimo jiné zajišťovat, aby byly respektovány právní principy a základní hodnoty, na nichž je Unie založena, a neustupovaly parciálním zájmům, kdykoliv to vládnoucí politická garnitura bude považovat za žádoucí. Jakkoliv je v souladu se zásadou dělby moci, resp. se zásadou institucionální rovnováhy oprávněné poskytovat zákonodárci široký prostor k výběru vhodné varianty a poměřování různých zájmů, nemůže tím být zpochybněna sama pravomoc Soudního dvora přezkoumávat legislativní akty, jež je z povahy věci vždy spojena se zásahem do činnosti zákonodárce.352 Argumentace absolutní suverenitou parlamentu, resp. zákonodárce, by tak mohla mít smysl pouze v právních řádech, kde je soudní přezkum legislativních aktů zcela vyloučen.
352
Srov. KELSEN, op. cit., s. 200.
117
6
Soudní dvůr jako negativní zákonodárce Jak již bylo uvedeno v kapitole 4.1 článek 263 SFEU obsahuje 4 základní důvody
neplatnosti unijních právních aktů, mezi něž řádí: (1.) nedostatek příslušnosti, (2.) porušení podstatných formálních náležitostí, (3.) porušení Smluv nebo jakéhokoli právního předpisu týkajícího se jejich provádění a (4.) zneužití pravomoci. Při přezkumu legislativních aktů se v podstatě uplatňuje pouze druhá a třetí kategorie důvodů. Ačkoliv je unijní zákonodárce vázán zásadou svěřených pravomocí, a každý legislativní akt tak musí být opřen o konkrétní právní základ, v praxi nebývá tento nedostatek příslušnosti, resp. pravomoci důvodem zrušení legislativních aktů.353 Příčinu lze dle T. Hartleyho spatřovat v širokém výkladu pravomocí EU ze strany Soudního dvora opírající se o teorii implicitních pravomocí a dále o čl. 352 SFEU. S výjimkou případů, které by byly zcela zjevně mimo oblasti upravené Smlouvami, bude totiž téměř vždy možné nalézt právní základ pro akt unijního zákonodárce.354 V takovém případě se pak však již jedná o volbu nesprávného právního základu, která představuje porušení podstatných formálních náležitostí.355 Obdobně neúčinným při přezkumu legislativních aktů je i kritérium zneužití pravomoci. To je specifické zejména tím, že v sobě zahrnuje subjektivní prvek, kterým je posouzení motivu autora napadeného aktu, resp. účelů které sledoval. Tento koncept (pocházející opět z francouzského správního práva) se však nezdá být pro posuzování platnosti legislativních aktů příliš vhodný. Jednak se na procesu tvorby a přijímání legislativního aktu podílí více orgánů, které mohou upřednostňovat rozdílné účely, a jednak je poměrně obtížné prokázat, jaký účel byl pro přijetí daného aktu skutečně určující. Neúčinnost tohoto institutu při přezkumu legislativních aktů ovšem může být v zásadě nahrazena principem proporcionality, jenž se jeví pro účely přezkumu mnohem vhodnější. Na rozdíl od zneužití pravomoci totiž proporcionalita představuje objektivní koncept, kdy je poměřována přiměřenost zvolených opatření vzhledem k cílům zakotveným ve Smlouvách. 353
Výjimkou je rozsudek Soudního dvora Evropský parlament proti Radě, C-133/06, v němž Soudní dvůr prohlásil za neplatná ustanovení čl. 29 odst. 1 a 2 a čl. 36 odst. 3 směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka, neboť shledal, že Rada nemá pravomoc vytvářet odvozené právní základy usnadňující způsob přijímání legislativních aktů. 354 Viz HARTLEY, 2010, op cit., s. 421. 355 Viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 5. října 2000, Německo proti Evropskému parlamentu a Radě, C376/98, Recueil, s. I-8419.
118
Hartley v této souvislosti upozorňuje, že případy, kdy jsou zvoleny nepřiměřené prostředky, často nasvědčují tomu, že byl ve skutečnosti sledován jiný cíl, než bylo veřejně deklarováno.356 Naopak důvodem, který v praxi vede nejčastěji ke zrušení legislativního aktu, je porušení podstatných formálních náležitostí. Jak již bylo popsáno v kap. 5.1, pravidla upravující proces tvorby práva a stanovující konkrétní požadavky na obsah a formu legislativních aktů, jsou obsažena jak v právu primárním, sekundárním, tak i v některých pramenech soft law. Jaké povinnosti je však třeba při přezkumu platnosti považovat za podstatné, Smlouvy nijak nespecifikují. Je proto namístě hodnotit funkci jednotlivých procesních požadavků a důsledky jejich porušení. Důležitým kritériem přitom je, zda dané porušení mohlo mít vliv na obsah přijatého aktu. V dosavadní judikatuře Soudního dvora byly za podstatné formální náležitosti mající vliv na platnost legislativního aktu doposud uznány: -
volba nesprávného právního základu,
-
porušení povinnosti uvést odůvodnění,
-
porušení povinnosti konzultovat Evropský parlament,
-
odchýlení od Jednacího řádu Rady.
Pokud jde o porušení Smluv nebo jakéhokoli právního předpisu týkajícího se jejich provádění, tato kategorie je, jak již bylo řečeno, nejširší a při extenzivním výkladu zahrnuje téměř všechny myslitelné důvody neplatnosti. Kromě porušení samotných Smluv, Listiny a obecných zásad unijního práva sem lze zařadit i porušení norem mezinárodního práva, jimiž je Unie vázána.357 Soudní dvůr tak teoreticky má poměrně rozsáhlé možnosti, co se týče důvodů, na základě kterých může být legislativní akt prohlášen za neplatný. Dosavadní judikatura však ukazuje, že reálně využívaná paleta důvodů je až překvapivě úzká. V praxi totiž Soudní dvůr prohlásil legislativní akt za neplatný pouze z důvodu: -
356 357
rozporu se základními svobodami,
Viz HARTLEY, 2010, op cit., s. 427. Srov. např. TOMÁŠEK, TÝČ a kol., op. cit., s. 426.
119
-
rozporu s vybranými obecnými zásadami (zásadou rovnosti, základními právy),
-
porušení některých dílčích ustanovení Smluv,
-
porušení principu proporcionality.
Za účelem ověření účinnosti soudního přezkumu legislativních aktů proto v následující části podrobím rozboru relevantní rozhodnutí Soudního dvora, v nichž byl legislativní akt označen za neplatný či protiprávní.358
6.1
Analýza judikatury Soudního dvora deklarující neplatnost či protiprávnost legislativních aktů z hlediska typu řízení Vzhledem k předmětu této disertační práce jsou proto v následující analýze záměrně
pominuta rozhodnutí vyslovující neplatnost či protiprávnost aktů Komise (ať již individuálních či vydaných při výkonu prováděcí či delegované pravomoci), tak aktů Evropského parlamentu a Rady v případech, které nejsou výsledkem výkonu jejich zákonodárné pravomoci.359 Rozhodujícím kritériem tedy je, zda předmětný akt podléhal legislativnímu postupu ve smyslu čl. 289 SFEU, resp. zda se jednalo o právní akt přijatý na základě odpovídajících postupů dle předchozích znění Smluv. Důvodem této selekce je především odlišný charakter legislativních aktů (kap. 2.1) a snaha poukázat na specifika jejich soudního přezkumu. Soudní dvůr ve svém přístupu zohledňuje, že unijní legislativní akty vykazují zvlášť vysokou demokratickou legitimitu vycházející z parlamentního zákonodárného procesu. To má dle generální advokátky Juliane Kokott za následek, že rozlišování mezi legislativními akty a nelegislativními akty v souvislosti s právní ochranou není pouhým formalismem a naopak je odůvodněno kvalitativním rozdílem.360
358
V následujících pasážích vycházím z údajů získaných z databáze curia.europa.eu ke dni 1. 11. 2015. Vyloučeny jsou tak zejména právní akty povolující státní podpory, zavádějící antidumpingové clo, udělující souhlas k podpisu mezinárodní smlouvy, provádějící legislativní akty či akty vydané v rozpočtových otázkách. 360 Viz stanovisko generální advokátky Kokott přednesené dne 17. ledna 2013 ve věci Inuit Tapiriit Kanatami a další proti Komisi, C-583/11 P, bod 38.
359
120
Ačkoliv z judikatury Soudního dvora vyplývá, že platnost právního aktu může být přezkoumávána na základě týchž důvodů bez ohledu na typ soudního řízení,361 v němž je tato otázka posuzována, v praxi se zdá být úspěšnost konkrétních důvodů neplatnosti typem řízení silně ovlivněna. Jak bylo popsáno v kap. 4, řízení o žalobě na neplatnost, řízení o předběžné otázce a řízení, v nichž je vznesena námitka protiprávnosti, vykazují četná specifika, jež se promítají i do vlastního meritorního posouzení. V této pasáži proto nejprve samostatně pojmu jednotlivé typy řízení a v té následující se pak zaměřím na rozbor konkrétních hledisek uplatňovaných Soudním dvorem při posuzování neplatnosti.
6.1.1
Řízení o žalobě na neplatnost Neplatnost legislativního aktu je v praxi nejčastěji prohlášena právě v řízení o žalobě
na neplatnost. I když ani zde není počet legislativních aktů prohlášených za neplatné nijak závratně vysoký a v databázi curia.europa.eu je možné dohledat pouze 34 takovýchto rozhodnutí (viz Příloha 1). Důvodem je jednak poměrně krátká dvouměsíční lhůta pro napadení právního aktu, tak značně omezená žalobní legitimace, kdy může být legislativní akt napaden v zásadě pouze privilegovanými žalobci, tedy těmi, kteří se určitou měrou podíleli na procesu tvorby či přijímání předmětného aktu. Uvedené faktory přitom ovlivňují i samotný meritorní přezkum platnosti legislativních aktů. Za důvody jejich neplatnosti Soudní dvůr doposud označil: -
nesprávný právní základ (v 19 případech),
-
chybějící konzultace (v 6 případech),
-
nedostatečné odůvodnění (ve 2, resp. 3 případech362),
-
odchýlení od Jednacího řádu Rady (v 1 případě),
-
rozpor s některými dílčími ustanoveními Smluv (ve 3 případech),363
-
porušení zásady rovnosti (v 1 případě),
361
Viz např. rozsudky Soudního dvora International Fruit Company, 21/72 až 24/72, bod 5; či Racke, C-162/96, bod 26. 362 V rozsudku Komise proti Radě, 45/86, byl jako důvod neplatnosti Soudním dvorem označen jak nesprávný právní základ, tak nedostatečné odůvodnění. S ohledem na obsah odůvodnění rozsudku, lze za rozhodující příčinu neplatnosti v daném případě považovat volbu nesprávného právního základu (viz kap. 6.2.8). 363 Konkrétně se jednalo o: Protokol č. 9 Aktu o přistoupení 1994; čl. 9 a 113 SEHS; čl. 67 odst. 5 první odrážky SES.
121
-
porušení principu proporcionality (v 1 případě),
-
právní omyl (v 1 případě).
Již na první pohled je zřejmé, že naprosto převažují pochybení podřaditelná pod porušení podstatných formálních náležitostí, která jsou důvodem pro zrušení legislativního aktu ve více jak 800 % případů, přičemž četností je nejvíce zastoupena volba nesprávného právního základu následovaná chybějícími konzultacemi Evropského parlamentu (viz Příloha 1 a z ní vycházející Graf 1). 1 Graf 1 Důvody vedoucí k prohlášení neplatnosti legislativního aktu v řízení o žalobě na neplatnost právní základ
19
konzultace
6
nedostatečné odůvodnění
82%
2
odchýlení od JŘ Rady
1
dílčí ustanovení Smluv
3
zásada rovnosti
1
proporcionalita
1
právní omyl
1 0
18%
5
10
15
20
Příčiny tohoto stavu lze spatřovat především v tom, že privilegovaní žalobci vidí v žalobě na neplatnost prostředek k ochraně vlastních práv sloužící zejména k zajišťování institucionální rovnováhy. Dá se říct, že v tomto smyslu se žaloba na neplatnost skutečně osvědčila, neboť právě v zájmu ochrany institucionální rovnováhy bývá Soudní dvůr často ochoten přistoupit přis oupit ke značně extenzivnímu extenzivnímu výkladu. Významným příkladem tohoto přístupu je zejména rozsudek Soudního dvora ve věci Evropský parlament proti Radě, Radě 70/88,364 kterým byla Evropskému parlamentu přiznána aktivní žalobní legitimace, ačkoliv to tehdejší čl. 173 SEHSS neumožňoval. Pozoruhodné je, že právě tento výklad, jenž fakticky změnil primární 364
Rozsudek Soudního dvora Evropský parlament proti Radě, Radě, 70/88.
122
právo, podstatným způsobem vychýlil tehdejší institucionální rovnováhu. To lze demonstrovat například tím, že se z Evropského parlamentu od tohoto okamžiku postupně stal historicky nejúspěšnější žalobce, co do četnosti legislativních aktů prohlášených za neplatné (k 1. 11. 2015 se jednalo o 13 úspěšných žalob na neplatnost legislativních aktů). Naopak pokud jde o zajištění obsahového souladu legislativních aktů s normami primárního práva, nelze do žaloby na neplatnost vkládat přílišné naděje. Alespoň tomu nasvědčuje dosavadní historická zkušenost, kdy ke zrušení legislativního aktu pro rozpor s hmotněprávní normou vyšší právní síly došlo pouze pětkrát. Na vině je především značně restriktivní přístup Soudního dvora omezující žalobní legitimaci jednotlivců, kteří mohou být předmětným legislativním aktem negativně dotčeni. Žaloba na neplatnost proto neslouží jako zdroj informací o možných protiústavních dopadech přijaté legislativy, neboť se ukazuje, že privilegovaní žalobci v tomto ohledu nemohou adekvátně nahradit potencionální přínos konkrétních dotčených osob. Důležitou roli zde hraje i skutečnost, že žaloba na neplatnost je podávána krátce po přijetí aktu, kdy neexistují praktické zkušenosti s uplatňováním napadeného aktu, přičemž v době přezkumu nemusí být ještě známy ani příslušné prováděcí předpisy. Pro privilegované žalobce tak může být v dvouměsíční lhůtě objektivně obtížné předložit přesvědčivé důkazy o protiústavnosti přijatého legislativního aktu. Určitý příslib by mohly představovat změny zavedené Lisabonskou smlouvu. Ta se snaží z národních parlamentů učinit strážce principu subsidiarity a za tím účelem jim propůjčuje aktivní žalobní legitimaci podle čl. 263 SFEU.365 Otázkou však je, do jaké míry jsou národní parlamenty reálně schopny a ochotny tuto roli plnit. V současné době tak lze pouze obtížně odhadovat, zda mohou skutečně přispět k důkladnějšímu meritornímu přezkumu legislativních aktů, neboť Soudní dvůr zastává ve vztahu k principu subsidiarity poněkud zdrženlivý přístup a doposud nikdy neshledal rozpor legislativního aktu s uvedenou zásadou (blíže viz kap. 6.2).
6.1.2
Řízení o předběžné otázce Přestože řízení o předběžné otázce bývá řazeno mezi nepřímé žaloby, v zásadě se
o žádnou žalobu nejedná. Soudní dvůr zde nerozhoduje žádný spor mezi účastníky, nýbrž 365
Viz čl. 8 Protokolu č. 2 o používání zásady subsidiarity a proporcionality.
123
poskytuje národnímu soudu odpověď ohledně výkladu či platnosti unijního práva.366 Vzhledem k tomu, že se tedy jedná o nesporné řízení, je silně omezena zásada dispozitivnosti. Soudní dvůr není nijak vázán návrhy či námitkami účastníků původního vnitrostátního řízení, kteří mají pouze právo předložit písemné a případně též ústní vyjádření. Pro Soudní dvůr je určující výhradně otázka národního soudu, přičemž ani její formulací není striktně vázán a ve snaze poskytnout užitečnou odpověď ji sám často přetváří.367 V praxi tak dochází i k případům, kdy je vznesena otázka týkající se výkladu určitého ustanovení unijního práva a Soudní dvůr namísto toho, aby daný akt vyložil, jej prohlásí za neplatný.368 V zásadě není nijak překvapivé, že poměrně výrazně převažují otázky týkající se výkladu nad otázkami ohledně platnosti. Důležitou roli zde hraje skutečnost, že úkolem národního soudu je rozhodnout projednávanou věc a nikoliv řešit „vnitřní problémy“ unijního práva. Nelze proto příliš předpokládat, že národní soudy upozadí rozhodování vnitrostátních věcí a namísto toho budou v zájmu prosazování hodnot a principů primárního práva zpochybňovat platnost unijní legislativy, pokud nebudou silně přesvědčeni o její neplatnosti. Předložením předběžné otázky totiž dochází k výraznému prodloužení délky vnitrostátního řízení a často ke značnému nárůstu nákladů jednotlivých účastníků. Významným faktorem je též i odbornost národního soudce, který přirozeně snadněji rozpozná rozpor s vnitrostátní ústavou a jejími hodnotami než těmi unijními, které mu mohou být přeci jenom vzdálenější a které ani sám Soudní dvůr při přezkumu legislativních aktů nijak důsledně neprosazuje. Představa, že národní soudy budou ochotně přerušovat řízení jen, aby vznesly pochybnost o souladu legislativního aktu například se zásadou subsidiarity či proporcionality, proto není „v běžných řízeních“ příliš realistická.369 Stejně tak nelze v tomto směru vkládat přehnané naděje do aktivity účastníků národního řízení, kteří v zásadě nemají na předložení předběžné otázky právní nárok a jejichž
366
Přesnější by tak bylo hovořit o nepřímé formě napadení legislativního aktu. Srov. TOMÁŠEK, TÝČ a kol., op. cit., s. 387. 368 Viz rozsudky Soudního dvora ze dne 12. prosince 2002, Distillerie Fratelli Cipriani SpA proti Ministero delle Finanze, C-395/00, Recueil, I-11877; Rozsudek Soudního dvora ze dne 14. června 1990, Weiser proti Caisse nationale des barreaux français, C-37/89, Recueil, s. I-02395; a ze dne 7. června 1988, Roviello proti Landesversicherungsanstalt Schwaben, C-20/85, Recueil, s. 2805. 369 Domnívám se, že národní soud může častěji inklinovat k položení předběžné otázky týkající se platnosti unijního aktu, pokud unijní právo bude v rozporu s vnitrostátními ustanoveními a národní soud bude mít za to, že je třeba upřednostnit vnitrostátní normu, neboť unijní právo neposkytuje uspokojivé řešení. V takovém případě však očividně není hlavním motivem předběžné otázky vyřešit rozpor předmětné unijní normy s primárním právem, nýbrž její střet s normou vnitrostátního práva. 367
124
primárním, ne-li jediným cílem, je uspět v řízení před vnitrostátním soudem. Zpočátku si přitom ani nemusí být vůbec vědomi, že je jejich věc dotčena unijním právem. Případy, kdy účastníci samy přesvědčí národní soud k předložení předběžné otázky ohledně platnosti unijního legislativního aktu a následně Soudnímu dvoru poskytnou přesvědčivou argumentaci, proč by měl být daný akt zrušen, proto nejsou zas tak běžné.370 Obzvláště za situace, kdy sama judikatura Soudního dvora nenabízí příliš vodítek, na základě kterých má být neplatnost unijních legislativních aktů určena, je tedy pro národní soud z praktického hlediska jednodušší vyjít z presumpce správnosti unijního legislativního aktu a předmětný předpis aplikovat než formulovat předběžnou otázku, vyčkat odpovědi Soudního dvora a pak složitě analyzovat, jaké účinky má případná neplatnost jak na vnitrostátní prováděcí akty,371 tak na projednávaný případ a případně všechny ostatní běžící či již skončené věci, v nichž byl příslušný legislativní akt aplikován. Kladná odpověď na otázku vnitrostátního soudu zpochybňující platnost unijního legislativního aktu, tak může v konečném důsledku přinášet více otázek než odpovědí. V praxi se tak více jak 90 % předběžných otázek týká čistě výkladu (celkem 5 666 rozsudků).372 Ze zbytku (478 rozsudků) byla pouze v necelé čtvrtině shledána neplatnost unijního aktu, přičemž pouze v 25 případech se jednalo o akt legislativní (viz Příloha 2). Zajímavé je, že důvody, na základě kterých Soudní dvůr shledává legislativní akt neplatným, se svou povahou diametrálně odlišují od důvodů shledávaných v rámci žaloby na neplatnost. Již nepřevažuje porušení podstatných formálních náležitostí, nýbrž porušení konkrétních hmotněprávních norem či principů primárního práva. Konkrétně Soudní dvůr doposud v rámci řízení o předběžné otázce konstatoval neplatnost legislativního aktu z důvodu: - rozporu se základními právy (právo na soukromí, ochrana osobních údajů, právo na obhajobu), - rozporu se základními svobodami (volný pohyb osob, volný pohyb zboží), - porušení zásady rovnosti,
370
Jinou situaci představují „pseudospory“ typu Afton Chemical, C-343/09, či Herbert Schaible, C-101/12, kde primárním účelem podání vnitrostátní žaloby je již od samého počátku snaha zpochybnit platnost unijního legislativního aktu a kde vnitrostátní právo nabízí k tomuto účelu vhodný procesní režim. 371 Ve vztahu k směrnicím viz např. KRÁL, op. cit., s. 261 an. 372 Údaje získané z databáze curia.europa.eu ke dni 1. 11. 2015.
125
- porušení principu proporcionality, - nedostatečného odůvodnění. Příklon k hmotněprávním důvodům neplatnosti se zdá být poměrně markantní, počet zrušených legislativních aktů je ovšem tak malý, že řízení o předběžné otázce nepůsobí jako nástroj umožňující zajistit ústavnost unijního právního řádu, resp. soulad legislativních aktů s normami vyšší právní síly. V naprosté většině případů přitom bývá prohlášeno za neplatné pouze dílčí ustanovení, jež mělo být v řízení před národním soudem použito (např. pouze 1 bod přílohy nařízení jako v rozsudku Soudního dvora Habelt a další, C-396, 419 a 450/05373). Často také bývá rozsah neplatnosti omezen pouze na specifické okolnosti případu v původním řízení.374 Celkový počet legislativních aktů či jejich jednotlivých ustanovení, které byly prohlášeny za neplatné, je navíc nižší než by odpovídalo výše uvedenému počtu rozhodnutí, neboť často docházelo rovněž k situacím, kdy byla opakovaně prohlašována za neplatná tatáž ustanovení legislativního aktu.375 Tento nežádoucí stav byl alespoň částečně odstraněn rozsudkem ve věci International Chemical Corporation, 66/80, v němž Soudní dvůr judikoval, že prohlášení aktu za neplatný v řízení o předběžné otázce, je dostatečným důvodem rovněž pro všechny ostatní vnitrostátní soudy, aby daný akt neaplikovaly.376 Dosavadní nízký počet legislativních aktů, jež byly alespoň částečně označeny za neplatné, tedy vzbuzuje pochybnosti o funkčnosti unijního systému přezkumu. Obzvláště při vědomí, že řízení o předběžné otázce je mnohdy jediným prostředkem, jenž umožňuje v konkrétních situacích zajistit ochranu jednotlivců, do jejichž práv je zasaženo protiústavními legislativními akty, je otázkou, zda je za současného stavu tento prostředek skutečně účinný.
373
Rozsudek Soudního dvora ze dne 18. prosince 2007, Habelt a další, v Habelt a další, C-396, 419 a 450/05, Recueil, s. I-11895. 374 Viz zejména výše citované rozsudky Habelt a další, C-396, 419 a 450/05, a Distillerie Fratelli Cipriani SpA proti Ministero delle Finanze, C-395/00. 375 Viz rozsudky Soudního dvora ze dne ze dne 3. února 1977, Strehl proti Pensioenfonds Mijnwerkers, 62/76, Recueil, s. 211; ze dne 13. října 1977, Renato Manzoni proti Fonds national de retraite des ouvriers mineurs,112/76, Recueil, s. 1647; a ze dne 21. října 1975, Petroni proti ONTPS, 24/75, Recueil,s. 1149; a obdobně též rozsudky ze dne 5. července 1977, Bela Mühle proti Grows Farm, C-114/76, Recueil, s. 1211; Granaria, C-116/76, Recueil, s. 1247; Ölmühle Hamburg a další proti Hauptzollamt Hamburg-Waltershof a další, ve spojených věcech C-119 - 120/76, Recueil, s. 1269 (často citované pod názvem „sušené odstředěné mléko“, resp. „Skimmed-milk powder“) a dále rozsudek International Chemical Corporation, 66/80. 376 Rozsudek Soudního dvora International Chemical Corporation, 66/80, bod 13.
126
6.1.3
Námitka protiprávnosti Ačkoliv i námitka protiprávnosti již byla součástí unijního soudního systému dle
SESUO, za tuto dobu však byla ve vztahu k legislativním aktům uplatněna úspěšně pouze v 5 rozhodnutích (Příloha č. 3).377 I zde byla taktéž obdobně jako v řízení o předběžné otázce opakovaně vyslovována neplatnost u týchž legislativních aktů,378 a celkově tak došlo k deklarování protiprávnosti pouze u tří z nich. Účinky námitky protiprávnosti jsou přitom ještě mnohem limitovanější, než je tomu v řízení o předběžné otázce (viz kap. 4.4.3). Významným specifikem tohoto nesamostatného řízení je rovněž to, že k označení aktu za neplatný nedochází ani ve výroku rozsudku SD EU, nýbrž pouze v textu jeho odůvodnění. Tuto praxi nepovažuji za vhodnou, neboť nepřispívá právní jistotě ani jednotné aplikaci unijního práva. Ustanovení primárního práva přitom dle mého přesvědčení nijak nebrání tomu, aby i o námitce protiprávnosti mohlo být rozhodnuto samostatným výrokem. Pokud jde o důvody, na základě kterých Soudní dvůr v praxi shledal protiprávnost legislativního aktu, jednalo se konkrétně o: -
porušení principu stejné odměny za stejnou práci,379
-
nerovné zacházení na základě pohlaví,380
-
delegace pravomocí v rozporu se SESOU.381
Vzhledem k velmi malému počtu řízení, v nichž Soudní dvůr shledal protiprávnost legislativního aktu, se jedná z hlediska ochrany ústavnosti unijního právního řádu o naprosto 377
K prohlášení protiprávnosti došlo rovněž v rozsudku Soudního dvora ze dne 13. února 1979, Granaria proti Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, C-101/78, Recueil, s. 623, v němž však Soudní dvůr pouze potvrdil, že neplatnost nařízení Rady (EHS) č. 563/76 ze dne 15. března 1976 o povinném nákupu sušeného odstředěného mléka ze zásob intervenčních agentur určeného k použití v krmivech již byla vyslovena v řízení o předběžné otázce. 378 Viz rozsudky Soudního dvora ze dne 7. června 1972, Bauduin proti Komisi, 32/71, Recueil, s. 363; Bertoni proti Evropskému parlamentu, 20/71, Recueil, s. 345, a ze dne 13. června 1958, Meroni proti Vysokému úřadu, C-9/56, Recueil, s. 11, a Meroni proti Vysokému úřadu, C-10/56, Recueil, s. 53. 379 Viz rozsudek Soudního dvora ze dne 8. října 1986, Christ-Clemen proti Komisi, 91/85, Recueil, s. 2853. 380 Viz rozsudky Soudního dvora Bauduin proti Komisi, 32/71, a Bertoni proti Evropskému parlamentu, 20/71, které oba rušily ustanovení přílohy 7, čl. 4 odst. 3 nařízení Rady č. 31/62 ze dne 18. prosince 1961, kterým se stanoví služební řád úředníků a pracovní řád ostatních zaměstnanců Evropského hospodářského společenství a Evropského společenství pro atomovou energii. 381 Viz rozsudky Soudního dvora Meroni proti Vysokému úřadu, C-9/56, a Meroni proti Vysokému úřadu, C-10/56, jimiž bylo prohlášeno za protiprávní rozhodnutí s obecnou působností Vysokého úřadu (ESUO) č. 14/55 ze dne 26. března 1955, kterým se zavádí finanční mechanismus pro zajištění pravidelného zásobování společného trhu železným šrotem. Uvedeným rozhodnutím byly delegovány některé pravomoci společenství (vztahující se k zavádění společného trhu s železným šrotem), aniž by současně bylo zabezpečeno, že budou vykonávány způsobem předpokládaným v SESUO.
127
okrajový institut. To dokládá i skutečnost, že o poslední úspěšné námitce protiprávnosti proti legislativnímu aktu Soudní dvůr rozhodl dne 8. října 1986.382 Funkčnost tohoto institutu je především omezena tím, že může být vznesena až v rámci probíhajícího řízení před Soudním dvorem, jehož předmětem je odlišná otázka, pro jejíž rozhodnutí je však nezbytné nejprve posoudit platnost dotčeného legislativního aktu. Možnost napadnout konkrétní legislativní akt tedy není libovolná, ale je silně ovlivněna typem řízení, v němž je námitka protiprávnosti vznesena. V praxi tomu bývá nejčastěji v zaměstnaneckých sporech a žalobách na neplatnost, které nezpochybňují přímo platnost konkrétního legislativního aktu, nýbrž napadají platnost aktu, který byl vydán unijními orgány za účelem jeho provedení. Vzhledem k tomu, že provádění unijních aktů v převážné míře spočívá na členských státech, je možnost napadnout legislativní akt prostřednictvím námitky protiprávnosti omezena pouze na dílčí oblasti, v nichž jsou i prováděcí akty vydávány na unijní úrovni (viz např. hospodářská soutěž či státní podpory). Uplatnění námitky protiprávnosti je dále teoreticky možné rovněž v řízení o žalobě na náhradu škody. Úspěšnost žaloby, která by se domáhala náhrady škody způsobené přímo unijním legislativním aktem, je ovšem s ohledem na judikaturu Soudního dvora pouze obtížně představitelná. I kdyby totiž Soudní dvůr shledal naplnění některého z důvodů neplatnosti u zpochybňovaného legislativního aktu, sama protiprávnost nepostačuje k založení mimosmluvní odpovědnosti Unie. Tato odpovědnost totiž může být založena pouze tehdy, je-li dáno dostatečně závažné porušení právní normy přiznávající práva jednotlivcům383 a je-li prokázána příčinná souvislost mezi namítanou protiprávností a vznikem škody.384
Takováto žaloba tak v praxi nevede k prohlášení protiprávnosti
legislativního aktu a přiznání náhrady škody, nýbrž bývá jednotlivci naopak uložena povinnost uhradit náklady řízení.385
382
Viz rozsudek Soudního dvora Christ-Clemen proti Komisi, C-91/85. Viz např. rozsudky Soudního dvora ze dne 18. dubna 1991, Assurances du crédit proti Radě a Komisi, C-63/89, Recueil, s. I-1799, bod 12, a ze dne 4. července 2000, Bergaderm a Goupil proti Komisi, C-352/98 P, Recueil, s. I-5291, bod 42. 384 Podrobně k podmínkám přiznání nároku na náhradu škody viz např. TOMÁŠEK, TÝČ a kol., op. cit., s. 134 an. 385 Viz např. rozsudek ze dne 21. června 2006, Danzer proti Radě, T-47/02, Recueil, s. II- 1779, v němž Tribunál vytkl žalobcům, že zneužili žalobu na náhradu škody, aby se domohli posouzení platnosti směrnice (viz bod 39). 383
128
Další významné omezení praktické využitelnosti námitky protiprávnosti vyplývá z judikatury Soudního dvora, který po dlouhou dobu vylučoval možnost vznést námitku protiprávnosti privilegovanými žalobci po uplynutí dvouměsíční lhůty, ačkoliv to přímo odporovalo textu Smluv,386 a do dnešní doby doposud nepřipustil možnost vznést tuto námitku v řízení o porušení povinnosti.387
6.2
Analýza základních hledisek přezkumu legislativních aktů Judikatura Soudního dvora v mnoha ohledech demonstruje jeho silně prointegrační
přístup. Jak bylo uvedeno výše, Soudní dvůr na jednu stranu u žaloby na neplatnost dovodil žalobní legitimaci Evropského parlamentu, ačkoliv ji tehdejší čl. 173 SEHS nepředpokládal, a na druhou stranu vylučoval (a v řízení o porušení povinnosti nadále vylučuje) možnost členských států vznést námitku protiprávnosti, aniž by tomu Smlouvy jakkoli bránily. Prointegrační přístup Soudního dvora je ovšem patrný i na četnosti a povaze jednotlivých důvodů neplatnosti. V této pasáži podrobím bližšímu rozboru důvody, které v jednotlivých judikátech vedly Soudní dvůr k prohlášení neplatnosti či protiprávnosti legislativních aktů či jejich dílčích ustanovení. Již však nebudu činit zásadní rozdíl mezi typy řízení. Strukturu této pasáže namísto toho přizpůsobím povaze jednotlivých důvodů neplatnosti z hlediska jejich možného vztahu k evropské integraci. Nejprve se proto budu zabývat prointegračními důvody neplatnosti, které určitým způsobem posilují či prohlubují evropskou integraci (právní základ, konzultace, základní svobody). Dále se zaměřím na antiintegrační důvody, mezi něž řadím důvody, které ve svém důsledku omezují pravomoci EU, resp. jim stanovují určité limity či usměrňují způsob jejich výkonu (subsidiarita, proporcionalita, základní práva). Následně se budu věnovat významným ostatním důvodům neplatnosti, které vykazují znaky obou předchozích kategorií, a neumožňují tedy v tomto smyslu zobecnění (zásada rovnosti, nedostatečné
386
V současné době ji připouští alespoň v řízení o žalobě na neplatnost podané členským státem. Viz kap. 4.4.2. Výše uvedené bude blíže rozvedeno na příkladu rozsudku Soudního dvora ve věci Komise proti Rakousku, C189/09, v kap. 6.3. 387
129
odůvodnění).388 Zbylé doposud neuvedené důvody, které se vyskytují pouze v jednotlivých případech, nebudou podrobeny samostatnému rozboru.
6.2.1
Právní základ Zvláštní pozornost si zaslouží zejména volba právního základu, neboť se v praxi
jedná o nejčastější důvod zrušení legislativních aktů. Pokusím se zde proto nabídnout vysvětlení, čím se natolik odlišuje od ostatních důvodů. Existence konkrétního právního základu je zejména výrazem pravomoci Unie, ale dále určuje rovněž použitelný legislativní postup (tzn. především míru účasti Evropského parlamentu a způsob schvalování v Radě) a upravuje rovněž vztah mezi Unií a členskými státy (tj. zda má EU výlučnou či sdílenou pravomoc).389 Dle judikatury Soudního dvora obecně platí následující pravidla upravující volbu právního základu: -
volba právního základu unijního aktu se musí zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudní kontroly, mezi něž patří účel a obsah tohoto aktu;390
-
pokud ve Smlouvě existuje specifičtější ustanovení, které by mohlo být právním základem dotčeného aktu, měl by se tento akt zakládat na tomto ustanovení;391
-
pokud předmětný akt sleduje dvojí účel nebo má dvě složky, a pokud jeden z těchto účelů nebo jednu z těchto složek je možné označit za hlavní nebo převažující, zatímco druhý účel nebo složka je pouze vedlejší, musí být tento akt založen na jediném právním základě, a sice na tom, který vyžaduje hlavní nebo převažující účel nebo složka; 392
388
Bližší vysvětlení, na základě čeho byly jednotlivé důvody zařazeny do konkrétní kategorie, bude poskytnuto v příslušných pasážích. 389 Srov. např. posudky Soudního dvora ze dne 15. listopadu 1994, 1/94, „WTO“, Recueil, s. I-5267, či ze dne 6. prosince 2001, 2/00, „Cartagenský protokol o biologické bezpečnosti“, Recueil, s. I-9713, bod 5. 390 Viz např. rozsudky Soudního dvora ze dne 8. září 2009, Komise proti Evropskému parlamentu a Radě, C-411/06, Sb. rozh., s. I-7585, bod 45, a ze dne 19. července 2012, Evropský parlament proti Radě, C-130/10, bod 42, a v nich citovaná judikatura. 391 Viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 6. listopadu 2008, Evropský parlament proti Radě, C-155/07, Sb. rozh., s. I-8103, bod 34, a tam citovaná judikatura. 392 Tamtéž, bod 35.
130
-
pokud jde o opatření, které sleduje najednou několik cílů nebo které má několik složek, které jsou nerozlučně spjaty, aniž je jedna vůči druhé vedlejší, musí se takové opatření výjimečně zakládat na různých odpovídajících právních základech;393
-
použití dvojího právního základu je ovšem vyloučeno, pokud jsou postupy stanovené pro každý z těchto základů neslučitelné. 394
Přestože uvedená pravidla lze považovat za ustálená, v praxi bývá jejich uplatňování někdy poněkud problematické, což lze demonstrovat na příkladech značných rozporů mezi právním posouzením generálních advokátů a závěry, ke kterým následně dospěl ve svých rozsudcích Soudní dvůr.395 Již letmý pohled do přiloženého přehledu rozsudků shledávajících neplatnost či protiprávnost legislativního aktu (viz Přílohy 1 – 3) naznačuje, že Soudní dvůr není při přezkumu, zda byl zvolen správný právní základ, tolik zdrženlivý, jako bývá u jiných důvodů neplatnosti. Příčiny je třeba spatřovat právě ve specifické povaze přezkumu volby právního základu a okolností, které ji provází. Zrušení legislativního aktu z důvodu nesprávně zvoleného právního základu totiž paradoxně nemusí představovat zásah do pravomocí orgánů Unie, ale naopak cestu k jejich rozšíření. Dokladem toho je zejména sama judikatura Soudního dvora, z níž je patrná silná prointegrační tendence. Demonstrovat to lze na několika typických příkladech zrušení legislativního aktu pro volbu nesprávného právního základu. Poměrně velkou pozornost vzbudil především rozsudek Soudního dvora ve věci Komise proti Radě, C-176/03,396 jímž Soudní dvůr zrušil rámcové rozhodnutí Rady EU č. 2003/80/SVV ze dne 27. ledna 2003 o ochraně životního prostředí prostřednictvím trestního práva, přijaté v rámci 3. pilíře [konkrétně čl. 34 odst. 1 písm. b) tehdejší SEU], neboť měl být daný akt dle Soudního dvora přijat v rámci 1. pilíře dle čl. 175 SES. Přestože v dané době Společenství nemělo žádné pravomoci v oblasti trestního práva a ukládání trestních sankcí, Soudní dvůr dospěl bez hlubšího zdůvodnění k závěru, že hlavním cílem předmětného rámcového rozhodnutí je 393
Tamtéž, bod 36. Tamtéž, bod 37. 395 Viz rozsudky Soudního dvora ze dne 10. ledna 2006, Komise proti Evropskému parlamentu a Radě, C-178/03, Sb. rozh., s. I 107, a ze dne 6. května 2014, Komise proti Evropskému parlamentu a Radě, C-43/12. 396 Rozsudek Soudního dvora Komise proti Radě, C-176/03. 394
131
ochrana životního prostředí a z tohoto důvodu mělo být přijato na základě čl. 175 SES. Soudní dvůr dále naznačil, že považuje za možné sbližování trestního práva i v rámci 1. pilíře, je-li to nezbytné pro zajištění účinnosti práva Společenství (body 51-53). Tento rozsudek byl následně silně kritizován jako výraz plíživého dobývání pravomocí a zejména pro nedostatečné odůvodnění takto přelomového závěru.397 Jako příklad dalšího typu prointegračního rozhodnutí lze uvést rozsudek Soudního dvora ve věci Komise proti Evropskému parlamentu a Radě, C-178/03.398 Komise v daném případě namítala, že právním základem nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 304/2003 ze dne 28. ledna 2003 o vývozu a dovozu nebezpečných chemických látek, měl být čl. 133 SES (společná obchodní politika) a nikoliv čl. 175 odst. 1 ES (politika v oblasti životního prostředí).
Soudní dvůr zde (v rozporu s důkladným stanoviskem
generální advokátky Juliane Kokott399) dospěl k závěru, že jako právní základ měla být použita obě ustanovení, přestože to nemělo žádný vliv na výslednou proceduru schvalování (zůstala zachována kvalifikovaná většina i spolurozhodování), nařízení výrokem I. zrušil a výrokem II. ponechal jeho účinky zachovány do přijetí nového nařízení založeného na vhodných právních základech. Uvedený závěr se tak zdá být i v rozporu s předchozí judikaturou Soudního dvora. Nelze zde totiž argumentovat tím, že volba právního základu mohla mít vliv na obsah aktu. V rozsudku ve věci Komise proti Radě, 165/87,400 Soudní dvůr přitom judikoval, že skutečnost, že bylo odkazováno na nesprávný právní základ, nemá za následek neplatnost aktu, pokud se tím nemění procedura rozhodování v Radě. Judikatura Soudního dvora v tomto smyslu dále připouštěla, že nijak nevadí, pokud proběhla navíc konzultace Evropského parlamentu. O to obtížněji se tak hledá odpověď na otázku, proč bylo v daném případě nezbytné uvést i druhý právní základ, resp. proč jeho neuvedení mělo za následek neplatnost 397
Viz např. TOBLER, Christa. Case C-176/03, Commission v. Council’(2006). Common Market Law Review. 2006, vol. 43, iss. 3, s. 835-847. K francouzskému právnímu prostředí viz BELLING, Vojtěch; MALÍŘ, Jan; PÍTROVÁ, Lenka. Kontrola dělby pravomocí v EU se zřetelem ke kompetenčním excesům. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2010, s. 86 an a tam citovaná literatura. Z českých autorů dále POMAHAČ, Richard. ESD: K pravomoci stanovit trestni sankce na ochranu životniho prostředi. Trestněpravni revue. 2006, roč. 5, č. 2. s. 56. SMOLEK, Martin. Evropsky soudni dvůr: Trestni sankce v oblasti životniho prostředi – revoluce v trestnim pravu členskych statů? Trestněpravni revue. 2005, roč. 4, č. 12. s. 329. 398 Rozsudek Soudního dvora Komise proti Evropskému parlamentu a Radě, C-178/03. 399 Stanovisko generální advokátky Kokott přednesené dne 26. května 2005 ve věci Komise proti Evropskému parlamentu a Radě, C-178/03. 400 Rozsudek Soudního dvora ze dne 27. září 1988, Komise proti Radě, 165/87, Recueil, s. 5545.
132
napadeného legislativní aktu. Odůvodnění předmětného rozsudku přitom takovou odpověď nenabízí. Možné vysvětlení však lze spatřovat opět v prointegračním přístupu Soudního dvora, který tím, že donutil zákonodárce doplnit druhý právní základ, dosáhl alespoň částečného přesunu legislativního aktu ze sdílené do výlučné pravomoci EU. Obdobný přístup Soudní dvůr zvolil například ve věci Komise proti Evropskému
parlamentu a Radě, C-43/12,401 v němž zrušil směrnici Evropského parlamentu a Rady 2011/82/EU ze dne 25. října 2011 o usnadnění přeshraniční výměny informací o dopravních deliktech v oblasti bezpečnosti silničního provozu z důvodu, že neměla být přijata na základě čl. 87 SFEU (upravujícího policejní spolupráci), nýbrž na základě čl. 91 odst. 1 písm. c) SFEU (jako opatření ke zlepšení bezpečnosti dopravy). Oba právní základy přitom shodně předpokládají řádný legislativní postup pouze s tím rozdílem, že čl. 91 SFEU navíc vyžaduje konzultaci s Hospodářským a sociálním výborem a Výborem regionů. Tento rozdíl ovšem nebyl pro Soudní dvůr nijak podstatný, a aniž by na něj jakkoli upozornil, zrušil napadenou směrnici čistě na základě závěru, že měl být použit jiný právní základ (i v daném případě dospěl generální advokát Yvese Bot k přesně opačnému posouzení, a to na základě mnohem propracovanějšího právního rozboru402). Za zmínku stojí i to, že předmětný rozsudek Soudního dvora byl vydán až téměř dva a půl roku po podání žaloby, tj. v době, kdy již uplynula transpoziční lhůta, a Soudní dvůr proto rovněž rozhodl o zachování účinků směrnice do přijetí nové právní úpravy na náležitém právním základě.403 I zde může být problematické rozklíčovat, proč považoval Soudní dvůr za nezbytné napadenou směrnici zrušit, obzvláště po té, co Lisabonská smlouva odstranila předchozí pilířovou strukturu. I v tomto případě lze ovšem nalézt pravděpodobný motiv v prointegračním přístupu Soudního dvora, který tím, že daný akt podřadil do Hlavy VI., části III. SFEU, vyloučil aplikaci protokolu č. 21 o postavení Spojeného království a Irska s ohledem na prostor svobody, bezpečnosti a práva a protokolu č. 22 o postavení Dánska připojené k SEU a SFEU. 401
Rozsudek Soudního dvora Komise proti Evropskému parlamentu a Radě, C-43/12. Stanovisko generálního advokáta Bota přednesené dne 10. září 2013 ve věci Komise proti Evropskému parlamentu a Radě, C-43/12. 403 K tomuto rozsudku srov. např. SZWARC, Monika. The pillars of the European Union still exist? European Constitutional Law Review. 2015, vol. 11, iss. 2, s. 357-372. 402
133
Citované příklady nejsou ukázkou nijak výjimečných excesů, nýbrž spíše dokladem přístupu Soudního dvora při přezkumu volby právního základu. Doposud jediným případem, kdy byl legislativní akt zrušen z důvodu, že byl nesprávně zvolen příliš integrující právní základ,404 byl rozsudek známý jako Tabáková reklama.405 Ten se obrazně řečeno vepsal do dějin a je citován ve všech učebnicích evropského práva. Odkazoval na něj rovněž český Ústavní soud ve svém lisabonském nálezu, aby demonstroval, že Soudní dvůr je připraven dohlížet na dodržování pravomocí ze strany EU.406 Soudní dvůr sám však na tento rozsudek již nikdy nenavázal. Alespoň ne v tom smyslu, že by zrušil legislativní akt z důvodu, že jím byl překročen rámec pravomocí svěřený Unii Smlouvami. V pojetí Soudního dvora tak zrušení právního předpisu z důvodu nevhodně zvoleného právního základu vede k posilování evropské integrace.
407
V převážné většině
případů přitom bývají z tohoto důvodu rušeny celé předpisy (nikoliv pouze jejich jednotlivá ustanovení408) a Soudní dvůr obvykle ponechává zachovány jejich účinky do přijetí nové právní úpravy na základě správného právního základu. Důsledkem takového zrušení tak v podstatě je toliko vymezení pravomocí mezi unijními orgány a mezi Unií a členskými státy pro futuro. Není tomu tak ovšem zdaleka vždy a v některých případech Soudní dvůr napadené legislativní akty ruší ab initio, aniž by jakkoli zvažoval, zda není namístě zachovat jejich účinky. 409 Praxi Soudního dvora tedy nelze v tomto směru považovat za konzistentní.
404
Resp. rovněž poprvé, co Soudní dvůr zaujal užší výklad současného čl. 114 SFEU (tehdejší čl. 100a SEHS). Srov. TRIDIMAS, op. cit., s. 180. 405 Rozsudek Soudního dvora Německo proti Evropskému parlamentu a Radě, C-376/98. 406 Viz bod 139 nálezu Ústavního soud ČR ze dne 26. listopadu 2008, sp. zn. Pl. ÚS 19/08, č. 446/2008 Sb. 407 Obdobně též HARTLEY, 2010, op. cit., s. 120. 408 Jedinou výjimku představuje rozsudek ve věci Spojené království proti Radě, C-84/94, v němž bylo zpochybňováno, že směrnice Rady 93/104/ES ze dne 23. listopadu 1993 o některých aspektech úpravy pracovní doby neměla být vydána na právním základě umožňujícím přijímání opatření k zlepšování zdraví a bezpečnosti pracovníků (čl. 118a SES), neboť je určena zejména k harmonizaci práv zaměstnanců. Soudní dvůr shledal žalobu v převážné míře nedůvodnou a zrušil pouze čl. 5 odst. 2 směrnice, který stanovil, že den odpočinku by měl zahrnovat neděli. Jako důvod zrušení přitom Soudní dvůr uvedl, že Rada neobjasnila, jak může dané ustanvení přispívat ke zdraví a bezpečnosti pracovníků (viz bod 37 citovaného rozsudku). 409 Viz rozsudky Soudního dvora Komise proti Radě, C-440/05; Komise proti Radě, C-176/03; Německo proti Evropskému parlamentu a Radě, C-376/98; Spojené království proti Radě, C-84/94; Komise proti Radě, C-300/89; a Komise proti Radě, C-131/87.
134
6.2.2
Konzultace Za další důvod neplatnosti s prointegračními prvky považuji konzultace Evropského
parlamentu. Ačkoliv jimi nedochází přímo k posunu pravomocí a ve své podstatě se jedná o prostředek mající zajistit institucionální rovnováhu, případné posílení pravomocí Evropského parlamentu, jenž představuje protiváhu Rady, lze do určité míry vnímat jako oslabení pravomoci členských států. Již při výkladu k právní povaze interinstitucionálních dohod (kap. 5.6.1) bylo poukázáno, že Evropský parlament se historicky projevil jako zdatný politický hybatel, který i s minimem formálních pravomocí dosahoval značného politického vlivu. To lze pozorovat i v souvislosti s prosazováním konzultační povinnosti. Přestože Evropský parlament nebyl dle čl. 173 SEHS aktivně legitimován k podání žaloby na neplatnost, Soudní dvůr mu nejprve přiznal právo vedlejšího účastenství za účelem podpory žalob na neplatnost podaných společnostmi Roquette Frères SA (věc 138/79) a Maizena GmbH (věc 139/79), jež mimo jiné namítaly, že nebyl řádně konzultován Evropský parlament.410 O několik let později pak Soudní dvůr přiznal Evropskému parlamentu již samu aktivní legitimaci k ochraně jeho práv vyplývajících ze Smlouvy.411 Již v rozsudcích Roquette Frères SA a Maizena GmbH přitom Soudní dvůr prohlásil nedodržení konzultační procedury za porušení podstatných formálních povinností ve smyslu čl. 173 SEHS a zrušil napadené nařízení Rady č. 1293/79 ze dne 25. června 1979, kterým se mění nařízení Rady č. 1111/77 o společných předpisech pro izoglukózu. Na základě žalob podaných následně pak již přímo Evropským parlamentem byly z důvodu neprovedení řádných konzultací zrušeny další čtyři legislativní akty.412 Poslední takový případ však nastal v červnu 1997 a nelze očekávat, že by se v současné době měl vyskytovat častěji. Naopak půjde o zcela výjimečné situace.413 Je to dáno zejména tím, že byl podstatně omezen počet
410
Viz rozsudky Soudního dvora SA Roquette Frères proti Radě, 138/79; a Maizena GmbH proti Radě, 139/79. Viz rozsudek Soudního dvora Evropský parlament proti Radě, 70/88. 412 Viz rozsudky Soudního dvora ze dne 16. července 1992, Evropský parlament proti Radě, C-65/90, Recueil, s. I4593; ze dne 1. června 1994, Evropský parlament proti Radě, C-388/92, Recueil, s. I-2067; ze dne 5. července 1995, Evropský parlament proti Radě, C-21/94, Recueil, s. I-1827; a ze dne 10. června 1997, Evropský parlament proti Radě, C-392/95, Recueil, s. I-3213. 413 Jak tomu bylo například u některých prováděcích rozhodnutí Rady, na něž se vztahovala přechodná ustanovení Lisabonské smlouvy (konkrétně se jednalo o rozhodnutí Rady 2013/129/EU ze dne 7. března 2013 o podrobení 4-metamfetaminu kontrolním opatřením a dále o rozhodnutí Rady 2013/392/EU ze dne 22. července 2013, kterým se stanoví datum použitelnosti rozhodnutí 2008/633/SVV o konzultačním přístupu určených orgánů členských států a Europolu do Vízového informačního systému (VIS) pro účely prevence, 411
135
oblastí, v nichž je při přijímání legislativního aktu vyžadována konzultace Evropského parlamentu, a dále lze mít rovněž za to, že Rada po předchozích zrušujících rozsudcích Soudního dvora již na dodržování této povinnosti více dbá. Spíše než k nárůstu případů, kdy nebyl řádně konzultován Evropský parlament, by naopak mohlo v dnešní době docházet k případům, kdy nebyly řádně uskutečněny veřejné konzultace. Jak již však bylo uvedeno v kap. 5.6.2, Soudní dvůr doposud odmítal uznat veřejné konzultace za součást podstatných formálních náležitostí. Přitom ve srovnání s argumentací Soudního dvora ve věci SA Roquette Frères proti Radě není dnešní situace natolik odlišná. V bodě 33 citovaného rozsudku Soudní dvůr konkrétně uvedl, že „[k]onzultace stanovená čl. 43 odst. 2 třetím pododstavcem, podobně jako další paralelní ustanovení Smlouvy, představuje prostředek, který Parlamentu umožňuje účinně se podílet na legislativním procesu Společenství. Tato pravomoc je stěžejním prvkem institucionální rovnováhy požadované Smlouvou. Na úrovni
Společenství odráží, byť v omezeném rozsahu, základní demokratickou zásadu, podle které se lid účastní výkonu moci prostřednictvím voleného zastupitelského sboru. Náležitá konzultace Parlamentu v případech vymezených Smlouvou je tak podstatnou formální náležitostí, jejíž nedodržení způsobuje neplatnost dotyčného aktu.“ Obdobně by ovšem bylo možno argumentovat i nyní ustanoveními současných Smluv posilujících prvky přímé či participativní demokracie ve prospěch veřejných konzultací (zejména čl. 10 odst. 3 a čl. 11 SEU či 15 odst. 1 SFEU). Zejména tedy po změnách zavedených Lisabonskou smlouvou se v tomto směru otvírá cesta pro eventuální judikatorní vývoj. Ani tehdejší Smlouvy přímo neupravovaly, jaké nezbytné požadavky musí řádné konzultace splňovat a jejich základní zásady byly stanoveny především judikaturou Soudního dvora.414 Zásadní rozdíl je ovšem ten, že tehdy šlo o pravomoci instituce EU, k ochraně jejichž práv Soudní dvůr vykazuje obvykle vyšší citlivost.415
odhalování a vyšetřování teroristických trestných činů a jiných závažných trestných činů). K tomu viz rozsudky Soudního dvora Evropský parlament proti Radě, C-540/13, a Evropský parlament proti Radě, ve spojených věcech C317/13 a C-679/13. 414 Ten zejména stanovil, že nestačí, aby Rada pouze vyzvala Evropský parlament k předložení stanoviska, ale musí rovněž vyčkat jeho postoupení. Dále zakotvil povinnost vykonat opětovné konzultace, dojde-li v průběhu projednávání k podstatné změně návrhu, a to i tehdy jsou-li Radě názory a postoje Evropského parlamentu dobře známy. 415 Srov. např. HARTLEY, 2010, op. cit., s. 74, kde autor uvádí, že Soudní dvůr uplatňuje princip institucionální rovnováhy pouze ve prospěch institucí EU a nikoliv členských států.
136
6.2.3
Základní svobody Za poměrně specifické lze považovat rozsudky Soudního dvora prohlašující
legislativní akt za neplatný pro rozpor s ustanoveními Smluv, jež zakotvují pravidla o volném pohybu. Na jednu stranu takovéto rozsudky v zásadě posilují evropskou integraci, současně se však do popředí dostává rovněž jednotlivec, kterému unijní právní řád přiznává určitá práva, resp. svobody, jejichž uplatňování předmětný akt brání. To je zásadní rozdíl oproti předchozím dvěma důvodům (tj. nesprávnému právnímu základu a nedostatečné konzultaci Evropského parlamentu), u nichž vesměs jde pouze o unijní orgány a pravomoci Unie. V judikatuře Soudního dvora je možné nalézt 11 rozsudků shledávajících rozpor legislativních aktů s ustanoveními Smluv o volném pohybu (v 9 případech se jednalo o volný pohyb osob,416 ve 2 případech o volný pohyb zboží). Ve všech případech byla přitom neplatnost vyslovena v řízení o předběžné otázce (Příloha č. 2). Zajímavé taktéž je, že Soudní dvůr nevyužíval v daných věcech možnosti odložit účinnost rozsudku. Důvodem může být skutečnost, že ve všech těchto případech Soudní dvůr poměrně úzce vymezil neplatnost napadeného ustanovení, a výroky těchto rozsudků tak připomínají odpovědi na předběžné otázky týkající se výkladu. To vyplývá do jisté míry z povahy řízení o předběžné otázce, kdy i v případě otázek týkajících se platnosti, usiluje národní soud o získání informací, na základě kterých bude schopen posoudit vnitrostátní spor. To zřejmě vede Soudní dvůr k tomu, že svou odpověď ohledně platnosti legislativního aktu často omezuje pouze na okolnosti konkrétního případu. Ve výsledku tím ovšem dává prostor ke vzniku pochybností ohledně platnosti předmětného ustanovení za jiných okolností. Ačkoliv se tedy formálně jedná o prohlášení neplatnosti, takovýto výrok v mnohém připomíná spíše stanovení podmíněného výkladu právní normy. Je otázkou, do jaké míry tato praxe přispívá právní jistotě a jednotné aplikaci unijního práva. Na jednu stranu je sice národnímu soudu poskytnuta užitečná odpověď pro rozhodnutí vnitrostátního sporu, a v daném konkrétním případě tak pro něj může být aplikace unijního práva snazší. O to složitější však může být v jiných případech pro adresáty unijních norem či správní orgány aplikující unijní právo.
416
Uvedený počet ovšem zkresluje zejména skutečnost, že v rozsudcích Soudního dvora Strehl proti Pensioenfonds Mijnwerkers, 62/76; Renato Manzoni proti Fonds national de retraite des ouvriers mineurs,112/76; a Petroni proti ONTPS, 24/75, byl opakovaně prohlašován za neplatný čl. 46 odst. 3 nařízení Rady č. 1408/71.
137
Jak již bylo uvedeno výše, nejčastěji byl Soudním dvorem shledán rozpor s ustanoveními o volném pohybu osob, přičemž ve všech případech se jednalo o oblast koordinace systému sociálního zabezpečení [v 8 rozsudcích byla prohlášena za neplatná dílčí ustanovení nařízení Rady (ES) č. 1408/71 ze dne 14. června 1971 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství a v 1 rozsudku se jednalo o ustanovení jemu předcházejícího nařízení Rady č. 3/58 ze dne 16. prosince 1958 o sociálním zabezpečení migrujících pracovníků]. Otázky projednávané ve zmíněných případech jsou však značně specifické a nezdají se být zobecnitelné na jiné oblasti. Všechna rozhodnutí se ovšem vyznačovala tím, že byla rušena pouze dílčí ustanovení napadeného legislativního aktu. Často se jednalo o ustanovení obsažená toliko v příloze nařízení č. 1408/71 mající za účel zohlednit zvláštní rysy sociálního zabezpečení v jednotlivých členských státech. Soudní dvůr pak v daných případech dospěl k závěru, že napadená ustanovení jsou neslučitelná s ustanoveními primárního práva v rozsahu, v němž konkrétním způsobem brání volnému pohybu osob. Nejenže tedy Soudní dvůr obvykle úzce vymezil konkrétní ustanovení prohlašovaná za neplatná, ale navíc často omezil věcný rozsah neplatnosti pouze na určité situace. Typickým příkladem je rozsudek Soudního dvora Habelt a další, ve spojených věcech C-396/05, C-419/05 a C-450/05, v němž byla zpochybněna platnost výjimek udělených Německu v přílohách III a VI nařízení č. 1408/71 s ustanoveními o volném pohybu osob (konkrétně čl. 18, 39 a 42 SES). Soudní dvůr přitom v daném rozsudku ve výroku I417 a ve výroku III418 dokonce prohlásil za neplatné totéž ustanovení přílohy VI části C bodu 1 nařízení č. 1408/71 pokaždé však v jiném rozsahu.
417
Výork I. citovaného rozsudku: „Ustanovení přílohy VI části C nazvané „Německo“ bodu 1 nařízení Rady (EHS) č. 1408/71 ze dne 14. června 1971 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně činné a jejich rodinné příslušníky pohybující se v rámci Společenství, ve znění pozměněném a aktualizovaném nařízením Rady (ES) č. 118/97 ze dne 2. prosince 1996, jsou neslučitelná s volným pohybem osob a zejména s článkem
42 ES v rozsahu, v němž za takových okolností, jako jsou okolnosti v původních řízeních, umožňují vázat zohlednění dob přispívání získaných mezi lety 1937 a 1945 na těch částech území, kde platily zákony sociálního zabezpečení Německé říše, ale které se nacházejí mimo území Spolkové republiky Německo, za účelem vyplácení dávek ve stáří na podmínku, že příjemce má bydliště na území tohoto členského státu.“ 418
Výork III. citovaného rozsudku: „Ustanovení přílohy VI části C nazvané „Německo“ bodu 1 nařízení č. 1408/71 v platném znění jsou neslučitelná s volným pohybem osob a zejména s článkem 42 ES v rozsahu, v němž
za takových okolností, jako jsou okolnosti v původním řízení, umožňují vázat zohlednění dob přispívání získaných podle FRG mezi lety 1953 a 1970 v Rumunsku, za účelem vyplácení dávek ve stáří na podmínku, že příjemce má bydliště na území Spolkové republiky Německo.“
138
Značně netradičně působí i prohlášení neplatnosti čl. 5 odst. 3 písm. b) směrnice Rady 75/106/EHS ze dne 19. prosince 1974 o sbližování právních předpisů členských států týkajících se zhotovení některých kapalných výrobků v hotovém balení podle objemu v rozsudku Soudního dvora ve věci Schutzverband der Spirituosen-Industrie, C457/05.419 Soudní dvůr totiž v dané věci označil předmětné ustanovení ve spojení s odstavcem 3 písm. d) téhož článku za neplatné v rozsahu, v němž vylučuje jmenovitý objem 0,071 litru z harmonizované škály Společenství jmenovitých objemů uvedených v příloze III bodu 4 sloupci I této směrnice. Takto formulovaný rozsah neplatnosti je však přinejmenším neobvyklý. Obzvláště z toho důvodu, že citované ustanovení uvedený objem 0,071 l výslovně nezakazovalo. Naopak uvádělo, jaké objemy jsou povoleny za účelem usnadnění volného pohybu zboží a sblížení předpisů jednotlivých členských států, které obchod s takovýmito výrobky omezují. Soudní dvůr tedy v podstatě dané ustanovení nezrušil, nýbrž namísto toho do něj doplnil další dovolený objem, který byl původně zákonodárcem připuštěn pouze jako výjimka vztahující se na území Spojeného království a Irska. Přístup Soudního dvora tak není zcela slučitelný s rolí negativního zákonodárce v kelsenovském pojetí ústavního soudnictví. Tomu by více odpovídalo zrušení předmětného ustanovení s odloženou účinností a poskytnutím prostoru zákonodárci, aby protiústavní stav napravil. Soudní dvůr ovšem v rámci konkrétního přezkumu norem v řízení o předběžné otázce volí jakousi hybridní cestu. Obdobné „derogační “ zásahy ovšem současně vytváří poměrně paradoxní situace. Přiznání určité výjimky je totiž v praxi často určující pro sjednání harmonizační úpravy. Členské státy přitom s takovýmto postupem vyslovují souhlas a ani Komise či Evropský parlament proti tomuto postupu nemají zásadních námitek, neboť si jsou vědomi, že bez něj by nebyla harmonizace politicky průchodná. Všichni aktéři jsou si přitom rovněž vědomi toho, že se uvedená výjimka odchyluje od obecné zásady, neboť to je současně důvod, proč byla také sjednána. Prohlášení takové výjimky za neplatnou právě pro rozpor s dotčenou obecnou zásadou proto působí poněkud úsměvně. Obzvláště při vědomí, že bez této výjimky by předmětná harmonizační úprava nemusela být vůbec přijata, či alespoň ne v dané podobě. 419
Rozsudek Soudního dvora ze dne 4. října 2007, Schutzverband der Spirituosen-Industrie, C-457/05, Sb. rozh., s. I8075.
139
Na druhou stranu ovšem nelze pomíjet ani to, že zákonodárce není v demokratickém právním státě všemohoucí, a o obsahu legislativního aktu proto nerozhoduje pouze politická vůle, nýbrž jsou dány rovněž určité mantinely, v nichž se zákonodárce musí pohybovat. Dohled nad tím, zda tyto mantinely nebyly překročeny, pak logicky náleží ústavnímu soudu, tj. na unijní úrovni Soudnímu dvoru. Požadavek, aby unijní zákonodárce nevybočoval z mezí stanovených primárním právem, lze tedy v obecné rovině považovat za legitimní. Měl by však být uplatňován důsledně i v oblastech, kdy zrušení legislativního aktu současně neposiluje evropskou integraci, nýbrž toliko upevňuje hodnoty a principy, na nichž je unijní právo vystavěno.
6.2.4
Subsidiarita Bez pochyby nejsilnějším antiintegračním principem je princip subsidiarity. Ten
v zásadě stanoví, že není-li nezbytně nutné přijímat opatření na unijní úrovni, je nezbytné ponechat jeho přijetí na členských státech. Princip subsidiarity byl do primárního práva zaveden Maastrichtskou smlouvou (viz tehdejší čl. 3b odst. 2 SES), která mimo jiné usilovala o zpřesnění a vyjasnění pravomocí EU a zabránění jejich plíživému rozšiřování. Princip subsidiarity tedy navazoval na zásadu svěřených pravomocí a stanovil, že v oblastech tzv. nevýlučných pravomocí může Společenství vyvíjet činnost „pouze tehdy a do té míry, pokud sledovaných cílů nemůže být dosaženo uspokojivě na úrovni členských států, a proto, z důvodu jejich rozsahu či účinků, jich může být dosaženo lépe na úrovni Společenství “. SD EU však velmi záhy ukázal svou neochotu dohlížet na dodržování tohoto principu. V rozsudku SPO a další proti Komisi, T-29/92,420 nejprve Tribunál shledal, že princip subsidiarity nepředstavoval před vstupem Maastrichtské smlouvy v platnost obecnou zásadu unijního práva a popřel tím jeho aplikovatelnost na akty vydané před přijetím této smlouvy. V rozsudku Spojené království proti Radě, C-84/94,421 Soudní dvůr následně dospěl k závěru, že neodůvodnění legislativního aktu z hlediska dodržení principu subsidiarity, nemůže mít vliv na jeho platnost.422 V takto nastaveném trendu pokračoval i v dalších
420
Rozsudek Tribunálu ze dne 21. února 1995, SPO a další proti Komisi, T-29/92, Recueil, s. II-289, body 330332. 421 Rozsudek Soudního dvora Spojené království proti Radě, C-84/94, bod 54. 422 Srov. např. JIRÁSEK, Jan. Sekundární normotvorba EU v oblasti ochrany základních práv a princip subsidiarity. Právní rozhledy, Praha: C. H. Beck, roč. 17, č. 12, 2009, s. 438.
140
rozhodnutích,423 a není tak nijak překvapivé, že doposud nikdy neprohlásil unijní legislativní akt za neplatný pro rozpor s principem subsidiarity a ani aktuální judikatura nenasvědčuje blížící se změně přístupu Soudního dvora. V rozsudku Lucembursko proti Evropskému parlamentu a Radě, C-176/09, Soudní dvůr například naznačil, že je na žalobci, aby prokázal, v čem porušení principu subsidiarity spočívá. V daném případě pak vzhledem k tomu, že Lucembursko dostatečně podrobně nevysvětlilo, jak mohlo být sledovaného cíle dosaženo na vnitrostátní úrovni, nemohl Soudní dvůr v tomto smyslu dodržení principu subsidiarity přezkoumat.424 Třebaže mohl být tento přístup zpočátku pochopitelný, dnešní situace je již diametrálně odlišná (viz vývoj shrnutý v kap. 5.3). Již Amsterodamská smlouva zavedla podrobné pokyny na odůvodnění návrhů legislativních aktů, aby bylo prokázáno, že jsou v souladu se zásadami subsidiarity a proporcionality. Požadavek, aby byl z tohoto hlediska dostatečně odůvodněn již návrh legislativního aktu, je přitom naprosto logický, neboť princip subsidiarity určuje, zda je dána pravomoc unijních orgánů a Unie jako takové. Požadavek, aby unijní orgány doložily, že mají pravomoc přijmout konkrétní opatření je v tomto smyslu srovnatelná s povinností označit konkrétní právní základ. Zatímco ve vztahu k této povinnosti se Soudní dvůr nezdráhal judikovat, že volba právního základu se musí zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudní kontroly,425 v souvislosti s přezkumem dodržování principu subsidiarity Soudní dvůr odmítá klást na unijního zákonodárce jakékoliv požadavky, jejichž porušení by mohlo mít vliv na platnost aktu. Ve snaze unijního ústavodárce zajistit efektivní systém přezkumu následně pokračovala i Lisabonská smlouva,426 která nově zapojila do systému přezkumu subsidiarity vnitrostátní parlamenty, a to jak prostřednictvím ex ante kontroly (tzv. systém včasného 423
Stručný přehled významných rozhodnutí viz např. BŘICHÁČEK, Tomáš. Přístup Evropského soudního dvora k principu subsidiarity, Právník. 2008, roč. 147, č. 2, s. 159. Či PÍTROVÁ, op. cit., s. 260-266. 424
Rozsudek Soudního dvora Lucembursko proti Evropskému parlamentu a Radě, C‑176/09, bod 80.
425
Viz např. rozsudky Soudního dvora ze dne 4. dubna 2000, Komise proti Radě, C‑269/97, Recueil, s. I‑2257, bod 43; či ze dne 30. ledna 2001, Španělsko proti Radě, C‑36/98, Recueil, s. I‑779, bod 58. 426 Významné přitom není pouze to, co nový protokol obsahuje, ale rovněž to, co v něm bylo vynecháno. Zatímco Protokol o používání zásad subsidiarity a proporcionality z roku 1997 v bodě 2 stanovil, že jím „nejsou dotčeny zásady formulované Soudním dvorem, které se týkají vztahu mezi vnitrostátním právem a právem Společenství“, součnasný Protokol č. 2 již takové ustanovení neobsahuje. Zmíněný rozdíl, je dle mého názoru možno vnímat jako signál Soudnímu dvoru, že jeho dosavadní přístup k výkladu pravomocí Unie je třeba revidovat.
141
varování),427 tak i ex post umožněním, aby vnitrostátní parlamenty mohly napadnout porušení principu subsidiarity prostřednictvím žaloby na neplatnost.428 Je přitom nesporné, že má-li být umožněna efektivní vnější kontrola dodržování tohoto principu, je nezbytné, aby odůvodnění principu subsidiarity bylo přinejmenším přezkoumatelné. To je i nepopiratelnou snahou unijního ústavodárce. Soudní dvůr však i přes výslovné znění současného čl. 5 Protokolu č. 2 odmítá uznat, že by porušení povinnosti odůvodnit návrh legislativního aktu s ohledem na dodržení principu subsidiarity mohlo mít vliv na platnost přijatého legislativního aktu. Soudní dvůr mimoto taktéž popírá, že by se odůvodnění principu subsidiarity mělo vztahovat ke konkrétním ustanovením, nýbrž je váže pouze k legislativnímu aktu jako celku.429 Namísto podrobné kvantitativní či kvalitativní analýzy předpokládané primárním právem tak Soudnímu dvoru stačí povrchní konstatování zákonodárce, že sledovaných cílů může být lépe dosaženo na unijní úrovni.430 To vede některé autory k přesvědčení, že přezkum subsidiarity reálně neprobíhá.431 Setrvale odmítavý přístup Soudního dvora ve vztahu k principu subsidiarity tak je z právního hlediska pouze stěží ospravedlnitelný. Mnohdy bývá uváděno, že subsidiarita je spíše
politickým
principem,
jehož
přezkum
vyžaduje
komplexní
hodnocení
socioekonomických otázek, což nepřísluší orgánům soudního typu. Tento argument ovšem pomíjí skutečnost, že pravomoc přezkoumávat legislativní akty s ohledem na dodržování principu subsidiarity byla Soudnímu dvoru svěřena za účelem, aby ji vykonával a dohlížel na to, že unijní zákonodárce nebude tento princip brát na lehkou váhu. Smlouvy přitom Soudnímu dvoru poskytují dostatek prostředků umožňujících zajistit efektivitu takového přezkumu a mělo by být v zásadě povinností Soudního dvora (vyplývající mimo jiné z čl. 19 SEU) tyto prostředky využít. Po
Soudním
dvoru
přitom
není
vyžadováno,
aby
prováděl
komplexní
socioekonomická hodnocení a svou úvahou nahrazoval posouzení zákonodárce, nýbrž aby 427
Kritické poznámky k dosavadním zkušenostem o funkčnosti současného systému viz např. de WILDE, Pieter. Why the early warning mechanism does not alleviate the democratic deficit [online]. In OPAL Online Paper, 2012, č. 6, 23 s. [cit. 11. 12. 2013]. ZALEWSKA, Marta; GSTREIN, Oskar. National Parliaments and their Role in European Integration: The EU’s Democratic Deficit in Times of Economic Hardship and Political Insecurity [online]. In Bruges Political Research Paper, 2013, č. 28, s. 34 [cit. 17. 12. 2015]. 428 Obdobně JIRÁSEK, Jan. Princip subsidiarity v USA a Německu: Inspirace pro EU? Jurisprudence. 2010, roč. 19, č. 4, s. 15. 429 Rozsudek Soudního dvora Estonsko proti Evropskému parlamentu a Radě, C-508/13, body 49-51 a 59-60. 430 Srov. např. PÍTROVÁ, op. cit., s. 266. 431 BŘICHÁČEK, op. cit., s. 159.
142
důsledně vyžadoval splnění požadavků stanovených primárním právem a v případě jejich porušení neváhal legislativní akt zrušit. Při samotném hmotněprávním přezkumu je pak zajisté pochopitelná určitá zdrženlivost Soudního dvora, ta však přichází v úvahu až tehdy, je-li odůvodnění dodržení principu subsidiarity přezkoumatelné.
6.2.5
Proporcionalita Dalším významným antiintegračním důvodem neplatnosti je princip proporcionality,
který na rozdíl od předchozího neurčuje, zda Unie je oprávněna předmětné opatření vydat, ale omezuje volbu konkrétních prostředků. Princip proporcionality má ovšem mnoho rozličných rovin, které současně plní odlišné funkce. V unijním právu se začal rozvíjet především po rozsudku Soudního dvora ze dne 17. prosince 1970, Internationale Handesgesellschaft, 11/70, Recueil, s. 1125.432 Nejprve byl uplatňován pouze jako obecná zásada unijního práva a následně byl Maastrichtskou smlouvou spolu s principem subsidiarity zakotven do primárního práva (tehdejší čl. 3b odst. 3 SES). Takis Tridimas ovšem v této souvislosti upozorňuje, že zatímco jako obecná zásada unijního práva proporcionalita primárně sloužila k ochraně jednotlivce před jednáním orgánů Unie či členských států, výslovné zakotvení principu proporcionality do primárního práva (současný čl. 5 odst. 4 SFEU) je zaměřeno spíše na členské státy a představuje součást systému kontroly rozšiřování pravomocí Unie.433 Mimoto je proporcionalita rovněž implicitně obsažena v testu subsidiarity.434 Tam však plní odlišnou roli, která nemůže být směšována s principem proporcionality dle čl. 5 odst. 4 SFEU. Subsidiarita bývá především uplatňována o fázi dříve a jejím cílem je určit, zda má být dané opatření přijato na unijní úrovni. Princip proporcionality však vstupuje do hry až tehdy, je-li rozhodnuto, že opatření na unijní úrovni je nezbytné, a vymezuje jeho možný rozsah. Dalším rozdílem je rovněž to, že subsidiarita se uplatní pouze ve vztahu k
432
Srov. např CRAIG, Paul. Proportionality, Rationality and Review. New Zealand Law Review. 2010, vol. 15, iss.2, s. 268. 433 Viz TRIDIMAS, op. cit., s. 175-176. Uvedené podrobně rozebírá též TRSTENJAK, Verica; BEYSEN, Erwin. Das Prinzip der Verhältnismäßigkeit in der Unionsrechtsordnung. Europarecht. 2012, Jahrgang 47, Heft 3, s. 265-284. 434 Srov. čl. 5 odst. 3 SFEU „[...] pouze tehdy a do té míry, pokud cílů[...]“. Srov. např. CRAIG, DE BÚRCA, op. cit., s. 103, dle nichž test subsidiarity tvoří následující relativně oddělené otázky: 1. zda může být cíle dosaženo na úrovni členských států, 2. zda jej lze lépe dosáhnout na úrovni EU, 3. zda nepřesáhne míru toho, co je nezbytné. Zatímco první dvě otázky autoři označují za test komparativní efektivity, třetí otázka představuje test proporcionality.
143
nevýlučným kompetencím, zatímco proporcionalitu je třeba aplikovat ve všech oblastech. Takis Tridimas z výše uvedeného dovozuje, že důvodem zakotvení principu proporcionality v primárním právu bylo zajistit, aby Unie respektovala zájmy členských států i v oblastech, v nichž má výlučnou pravomoc.435 Odhlédnu-li od nespočtu případů, kdy je princip proporcionality uplatňován při přezkumu individuálních právních aktů, lze v judikatuře Soudního dvora rozlišit případy, v nichž je přezkoumávána slučitelnost vnitrostátních opatření s unijním právem, a dále případy, v nichž je přezkoumávána platnost unijních opatření. Zatímco v prvním případě, je přístup Soudního dvora o poznání přísnější a národní opatření omezující práva vyplývající z unijního právního řádu bývají prohlášena za neslučitelná, jestliže členský stát neprokáže, že byla nezbytná k dosažení legitimního cíle a že neexistovala žádná méně zasahující alternativa. V případech, kdy jsou přezkoumávány akty orgánů Unie, Soudní dvůr naopak volí mnohem shovívavější přístup, v rámci něhož pouze ověří, zda unijní orgány jednaly v rámci své pravomoci, a následně omezí možné zrušení legislativního aktu pouze na případy zjevně nepřiměřených opatření.436 Ačkoliv tedy princip proporcionality rezonuje v judikatuře Soudního dvora daleko více než princip subsidiarity, jeho úspěšnost není při přezkumu unijních legislativních aktů o moc větší.437 V dosavadní historii byl z tohoto důvodu legislativní akt prohlášen za neplatný pouze ve dvou případech. Prvním z nich byl rozsudek Soudního dvora ve spojených věcech
ABNA a další, C-453/03, C-11/04, C-12/04 a C-194/04,438 v němž byl prohlášen za neplatný čl. 1 bod 1 písm. b) směrnice 2002/2 o oběhu krmných směsí,439 který ukládal výrobcům krmných směsí povinnost poskytnout na žádost zákazníka přesné složení krmiva. Porušení proporcionality Soudní dvůr spatřoval v tom, že uvedená povinnost závažně zasahuje do hospodářských zájmů výrobců, neboť je nutí, aby prozradili receptury svých výrobků s rizikem, že tyto výrobky budou použity jako vzory, a to případně samotnými zákazníky, a zmíněným výrobcům jejich investice v oblasti výzkumu a inovace nepřinesou 435
Viz TRIDIMAS, op. cit., s. 176. Srov. CHALMERS, Damian, DAVIES, Gareth, MONTI, Giorgio. European Union law: text and materials. Third edition. Cambridge: Cambridge University Press, 2014, s. 400. Obdobně TRIDIMAS, op. cit., s. 138. 437 Srov. např. PÍTROVÁ, op. cit., s. 80. 438 Rozsudek Soudního dvora ze dne 6. prosince 2005, ABNA a další, C-453/03, C-11/04, C-12/04 a C-194/04, Sb. rozh., s. I-10423. 439 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/2/ES ze dne 28. ledna 2002, kterou se mění směrnice Rady 79/373/EHS o oběhu krmných směsí a zrušuje směrnice Komise 91/357/EHS. 436
144
zisky. Soudní dvůr dále konstatoval, že uvedená povinnost nemůže být odůvodněna sledovaným cílem ochrany zdraví a zjevně jde nad rámec toho, co je nezbytné k zajištění ochrany veřejného zdraví. Obzvláště proto, že zmíněná povinnost je nezávislá na jakémkoliv problému kontaminace krmiv a musí být splněna na pouhou žádost zákazníka. Na druhou stranu Soudní dvůr shledal proporcionálním požadavek uvedení procentního složení krmiva s odchylkou ± 15 % na etiketě výrobku (čl. 1 bodu 4 směrnice 2002/2), který by měl dostatečným způsobem umožnit zjištění krmiva podezřelého z kontaminace za účelem vyhodnocení jeho nebezpečnosti v závislosti na uvedené hmotnosti a usnadnit případné rozhodnutí o jeho prozatímním stažení do doby, než budou známy výsledky laboratorních analýz.440 Uvedený případ činí poměrně specifickým okolnost, že neplatnost zmíněných ustanovení současně zpochybňovaly soudy ze tří členských států (Spojené království, Itálie, Nizozemsko), které rovněž pozastavily aplikovatelnost vnitrostátních prováděcích aktů právě z důvodů vážných pochybností o platnosti předmětné směrnice. Soudní dvůr tak byl relativně pod velkým tlakem. To zřejmě přispělo k tomu, že se poprvé odhodlal prohlásit unijní legislativní akt (resp. jeho dílčí ustanovení) za neplatný navzdory široké posuzovací pravomoci, jež unijnímu zákonodárci přiznává.441 Svůj význam jistě mohlo mít i to, že byl v daném případě současně namítán i zásah do základních práv výrobců krmiv (zejména práva na vlastnictví a práva na svobodný výkon povolání), ačkoliv se Soudní dvůr danou otázkou již nezabýval.442 Na tento historický milník Soudní dvůr navázal o 9 měsíců později v rozsudku Španělsko proti Radě, C-310/04, jenž byl podroben rozboru v kap. 5.6.3. Zatímco předcházející rozsudek ve věci ABNA a další se mohl do určité míry jevit jako vynucený okolnostmi, rozsudek ve věci Španělsko proti Radě byl považován za zlom v dosavadní judikatuře, neboť naznačoval zásadní změnu v přístupu Soudního dvora k nástrojům Better regulation a hodnocení splnění požadavků principu proporcionality. Ve věci Španělsko proti Radě totiž Soudní dvůr z hmotněprávního hlediska princip proporcionality vůbec nepřezkoumával, nýbrž se zaměřil na posouzení, zda zákonodárce
440
Viz body 79–85 a výrok 3 citovaného rozsudku ABNA a další, C-453/03, C-11/04, C-12/04 a C-194/04. Srov. bod 69 zmíněného rozsudku a tam citovanou judikaturu. 442 Tamtéž bod 88. 441
145
zvažoval všechny rozhodné skutečnosti, a to zejména prostřednictvím posouzení dopadů. Již sama skutečnost, že zákonodárce neprokázal, že napadené opatření bylo vhodné a nezbytné, pak Soudnímu dvoru postačovala k prohlášení napadených ustanovení za neplatné pro porušení principu proporcionality. Jak již však bylo uvedeno v kap. 5.6.3 zmíněný přístup Soudní dvůr následně zrelativizoval, resp. jej bez jakéhokoli zdůvodnění přestal uplatňovat. Pozdější judikatura přitom nenavázala ani na rozsudek ve věci ABNA a další ve smyslu, že by Soudní dvůr znovu shledal konkrétní opatření legislativního aktu zjevně nepřiměřeným, a namísto toho se vrátila do starých zajetých kolejí. Vyvstává tak otázka, zda a čím byly uvedené dva případy natolik odlišné od všech ostatních řešených za posledních více jak 40 let.443 Osobně spatřuji možné vysvětlení v historických souvislostech předcházejících jejich přijetí. Ve dnech 29. 5. až 1. 6. 2005 totiž byla referendy ve Francii a v Nizozemsku odmítnuta Smlouva o ústavě pro Evropu. Dá se tak usuzovat, že nastalá situace mohla zapůsobit i na Soudní dvůr a učinit jej v daném období vnímavějším vůči veřejné kritice a zájmům členských států. Naopak s výjimkou těchto dvou případů, v nichž byla zrušena některá dílčí ustanovení legislativních aktů, se tak přezkum principu proporcionality nezdá příliš funkční. Přiznání široké posuzovací pravomoci unijnímu zákonodárci za současného omezení přezkumu pouze na zjevně nepřiměřená opatření ve výsledku činí soudní přezkum pouze formálním. Obdobně jako u principu subsidiarity se zde objevuje argument, že princip proporcionality má spíše politickou povahu a je adresován primárně politickým institucím Unie, aby usměrňoval legislativní proces zejména v přípravné fázi. Bývá rovněž namítáno, že z tohoto důvodu není namístě, aby Soudní dvůr nahrazoval posouzení unijního zákonodárce vlastní úvahou.444 Na druhou stranu však dle mého názoru nic nebrání tomu, aby Soudní dvůr po unijním zákonodárci vyžadoval, aby sám uvedené principy náležitě respektoval. Pakliže není pochyb o tom, že v rámci předlegislativní fáze jsou unijní orgány povinny uvedené posouzení provést, nic Soudnímu dvoru nebrání, aby ověřil, zda toto posouzení
443
Přinejmenším od rozsudku Soudního dvora ze dne 24. října 1973, Balkan-Import-Export GmbH proti Hauptzollamt Berlin-Packhof, 5/73, Recueil, s. 1091, v němž Soudní dvůr zřejmě poprvé explicitně přezkoumával platnost unijních opatření s ohledem na jejich soulad s principem proporcionality. 444 Srov. např. TRIDIMAS, op. cit., s. 176 a s. 184.
146
nebylo provedeno nedostatečně či zjevně nevhodným způsobem (k tomu blíže viz argumentace v kap. 5.7).445 Kritika nedostatečného přezkumu principu proporcionality přitom nezaznívá pouze v odborné literatuře,446 ale přístup Soudního dvora bývá zpochybňován rovněž ze strany generálních advokátů.447
6.2.6
Základní práva V obdobném duchu jako princip proporcionality rovněž působí i povinnost
respektovat základní práva, která také v zásadě omezují volbu konkrétních opatření či způsob jejich výkonu (viz zejména čl. 52 odst. 1 Listiny). Ke zrušení legislativního aktu či jeho části pro porušení základních práv Soudní dvůr doposud přistoupil celkem ve 4 případech. První z nich se přitom od zbývajících znatelně odlišuje zejména tím, že jako jediný byl vydán před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost. Tímto historicky prvním případem byl rozsudek ve věci Distillerie Fratelli Cipriani
SpA proti Ministero delle Finanze, C-395/00,448 v němž Soudní dvůr shledal rozpor čl. 20 odst. 3 směrnice Rady 92/12/EHS ze dne 25. února 1992 o obecné úpravě, držení, pohybu a sledování výrobků podléhajících spotřební dani s obecnou zásadou unijního práva zakotvující právo na obhajobu. Citované ustanovení totiž omezovalo možnost předložit důkazy prokazující soulad transakce podléhající spotřební dani s předpisy či důkazy dokládající místo, kde k porušení předpisů nebo nesrovnalosti došlo, a to lhůtou čtyř měsíců ode dne odeslání daných výrobků. Právě tuto lhůtu považoval Soudní dvůr za rozpornou s uvedenou obecnou zásadou, a prohlásil tak předmětné ustanovení neplatným v rozsahu, v němž brání subjektu, jenž se zaručil k zaplacení spotřební daně, avšak v příslušné době nevěděl, že dané výrobky nebyly propuštěny do režimu s podmíněným osvobozením od
445
Obdobně viz např. LENAERTS, 2012, op. cit., s. 3-16.
446
Srov. např. HARBO, Tor‐Inge. The function of the proportionality principle in EU law. European Law Journal. 2010, vol. 16, iss. 2, s. 185. CHALMERS, DAVIES, MONTI, op. cit., s. 402. 447 Viz zejména stanovisko generální advokátky Kokott ze dne 10. března 2009 ve věci S.P.C.M. a další, C558/07, body 73-77. 448 Rozsudek Soudního dvora Distillerie Fratelli Cipriani SpA proti Ministero delle Finanze, C-395/00.
147
daně, aby poskytl důkazy prokazující soulad transakce s předpisy nebo místo, kde k porušení předpisů nebo nesrovnalosti došlo.449 Citované vymezení rozsahu neplatnosti předmětného ustanovení je extrémně komplikované. Opět připomíná spíše odpověď na předběžnou otázku týkající se výkladu než derogační rozsudek.450 S tím koresponduje i struktura a obsah odůvodnění uvedeného rozsudku. Soudní dvůr zde neposuzoval úvahy unijního zákonodárce, ani neprováděl test proporcionality a namísto toho se zaměřil na vymezení podmínek, za nichž obecná zásada práva na obhajobu brání použití stanovené lhůty. Zcela odlišný přístup Soudní dvůr zvolil v rozsudku Volker und Markus Schecke
a Eifert, C-92/09 a C-93/09, který byl vydán již po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost. Předmětem přezkumu v daném případě byly čl. 42 bod 8b a čl. 44a nařízení Rady (ES) č. 1290/2005 ze dne 21. června 2005 o financování společné zemědělské politiky, ve znění nařízení Rady (ES) č. 1437/2007 ze dne 26. listopadu 2007 a dále nařízení Komise (ES) č. 259/2008 ze dne 18. března 2008, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 1290/2005. Předmětná ustanovení ukládala povinnost zveřejňovat informace o příjemcích finančních prostředků z Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) a byla napadena pro jejich možný rozpor s právem na respektování soukromého života a právem na ochranu osobních údajů (čl. 7 a čl. 8 Listiny). Soudní dvůr v daném případě postupoval podle čl. 52 odst. 1 Listiny, který stanoví podmínky možného omezení základních práv a svobod. 451 V souladu s tímto ustanovením tedy nejprve ověřil, zda je zásah do čl. 7 a čl. 8 Listiny stanoven zákonem (bod 66), zda sleduje legitimní cíl (body 67 – 71) a následně přistoupil k posouzení, zda je předmětné omezení přiměřené (body 72 -87).
449
Viz výrok citovaného rozsudku: „Article 20(3) of Council Directive 92/12/EEC of 25 February 1992 on the general arrangements for products subject to excise duty and on the holding, movement and monitoring of such products is invalid in so far as the period prescribed therein of four months for evidence to be provided of the correctness of the transaction or of the place where the irregularity or offence was actually committed may be relied on against a trader who has guaranteed the payment of the excise duties but was not in a position to know, at the appropriate time, that the duty-suspension arrangement had not been discharged.“ 450 Srov. výše kap. 6.2.3. 451 Čl. 52 odst. 1 Listiny: „Každé omezení výkonu práv a svobod uznaných touto listinou musí být stanoveno zákonem a respektovat podstatu těchto práv a svobod. Při dodržení zásady proporcionality mohou být omezení zavedena pouze tehdy, pokud jsou nezbytná a pokud skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého.“
148
Při posuzování proporcionality přijatých omezení Soudní dvůr odkázal na rozsudek Vodafone a další, C-58/08, a zaměřil se na posouzení, zda Rada a Komise provedly vyvážené poměření na straně jedné zájmu Unie na zajištění transparentnosti jejích kroků a optimálního využití veřejných prostředků a na straně druhé zásahu do práva dotčených příjemců na respektování jejich soukromého života obecně a konkrétně na ochranu jejich osobních údajů. V tomto smyslu Soudní dvůr rovněž podotkl, že výjimky z ochrany osobních údajů musí být provedeny pouze v mezích toho, co je naprosto nezbytné (bod 77). V posuzovaném případě přitom Soudní dvůr shledal, že dotčené orgány neprovedly „vyvážené poměření jednak cílů článku 44a nařízení č. 1290/2005, jakož i nařízení č. 259/2008, a jednak práv přiznaných fyzickým osobám články 7 a 8 Listiny. S ohledem na to, že výjimky z ochrany osobních údajů a její omezení musí být provedeny v mezích toho, co je naprosto nezbytné [...], a že si lze představit opatření vedoucí k méně významným zásahům do uvedeného základního práva fyzických osob, která zároveň účinně přispívají k cílům dotčené právní úpravy Unie, je třeba konstatovat, že Rada a Komise stanovením povinnosti zveřejnit jména všech fyzických osob, které jsou příjemci podpor z EZZF a EZFRV, jakož i přesných částek, které uvedené osoby obdržely, překročily meze, které vyžaduje dodržení zásady proporcionality.“452 Uvedený případ tak na rozdíl od běžného přezkumu proporcionality vykazuje daleko vyšší intenzitu přezkumu (srov. výše kap. 6.2.5). Soudní dvůr v daném případě nepřiznal zákonodárci širokou posuzovací pravomoc a naopak jeho základním východiskem bylo, že výjimky z ochrany osobních údajů a její omezení musí být provedeny v mezích toho, co je naprosto nezbytné. Od tohoto východiska se pak následně odvíjela míra intenzity přezkumu. Důvodem k prohlášení neplatnosti přitom nebylo, že by Soudní dvůr dospěl k odlišnému závěru než zákonodárce ohledně přiměřenosti přijatých omezení, nýbrž to, že zákonodárce nezvažoval jiné způsoby zveřejňování informací o dotčených příjemcích, které by mohly představovat menší zásah do jejich práv. Zmíněný případ je tak dle Koena Lenaertse příkladem procedurálního přezkumu.453 Pro Soudní dvůr v dané věci bylo rozhodující, že Rada ani Komise řádně neprovedly přípravné práce. Soudní dvůr tedy ve svém rozsudku ani nestanovil závazný názor, co se týče 452 453
Bod 86 citovaného rozsudku Vodafone a další, C-58/08. Blíže viz kap. 5.6.2
149
hmotněprávního posouzení, a naopak ponechal na Radě a Komisi, aby při přijímání nového nařízení posoudily, zda by méně zasahující alternativa zveřejnění mohla zaručit dosažení sledovaných cílů.454 Koen Lenaerts je přesvědčen, že právě procedurální přezkum by měl mít přednost před hmotněprávním, aby se zabránilo zbytečným konfliktům Soudního dvora s politickými institucemi. Je-li napadený akt zrušen proto, že příslušné orgány neprovedly posouzení všech relevantních zájmů, je do pravomocí daných orgánů zasaženo méně než tehdy, je-li Soudním dvorem zpochybněna konkrétní politická volba a nahrazena jeho vlastním posouzením. Procedurální přezkum proto Lenaerts považuje za zajímavý prostředek umožňující zajistit, aby v oblastech, v nichž zákonodárce požívá širokou posuzovací pravomoc, nedocházelo k jejímu zneužívání. Procedurální přezkum tedy v tomto smyslu umožňuje zvýšit Soudní kontrolu nad procesem tvorby práva, aniž by Soudní dvůr zasahoval do politiky.455 Ačkoliv lze s těmito závěry v zásadě souhlasit, navazující judikatura Soudního dvora neprokazuje, že by Soudní dvůr skutečně důsledně upřednostňoval procedurální přezkum. Obdobnou otázkou se totiž Soudní dvůr zabýval rovněž v rozsudku Digital Rights Ireland
a další, C-293/12 a C-594/12,456 v němž zrušil směrnici Evropského parlamentu a Rady 2006/24/ES ze dne 15. března 2006 o uchovávání údajů vytvářených nebo zpracovávaných v souvislosti s poskytováním veřejně dostupných služeb elektronických komunikací nebo veřejných komunikačních sítí a o změně směrnice 2002/58/ES, a to opět z důvodu porušení práva na soukromí a práva na ochranu osobních údajů. Soudní dvůr v daném případě nejprve shledal, že směrnice představuje velmi závažný a rozsáhlý zásah do zmíněných základních práv zakotvených v článcích 7 a 8 Listiny (bod 37) a následně přistoupil k posouzení, zda lze tento zásah z hlediska čl. 52 odst. 1 Listiny považovat za odůvodněný. V tomto smyslu se Soudní dvůr nejprve ujistil, že zásah nenarušuje samu podstatu dotčených práv (body 39 – 40) a odpovídá cíli obecného zájmu (body 41 – 44) a dále přikročil k ověření proporcionality zásahu (body 45 – 69). Za klíčové v dané souvislosti považuji především vymezení intenzity soudního přezkumu, kdy Soudní dvůr v bodě 47 uvedl, že „jedná-li se o zásahy do základních práv, rozsah 454
LENAERTS, 2012, op. cit., s. 9-13. Tamtéž, s. 15-16. Obdobně BAR-SIMAN-TOV, op. cit., s. 280. 456 Rozsudek Soudního dvora ze dne 8. dubna 2014, Digital Rights Ireland a další, C-293/12 a C-594/12.
455
150
posuzovací pravomoci unijního zákonodárce může být omezený v závislosti na řadě skutečností, mezi něž patří mimo jiné dotyčná oblast, povaha dotčeného práva zaručeného Listinou, povaha a závažnost zásahu a jeho účel “. Následně Soudní dvůr dospěl k závěru, že „[s] ohledem na významnou úlohu ochrany osobních údajů z hlediska základního práva na respektování soukromého života, jakož i na rozsah a závažnost zásahu do tohoto práva, jenž směrnice 2006/24 představuje, je posuzovací pravomoc
unijního zákonodárce v projednávané věci omezena, takže přezkum musí být přísný.“457 Na základě takto nastavené intenzity soudního přezkumu Soudní dvůr shledal tyto základní nedostatky: -
příliš široký okruh osob, jejichž data jsou uchovávána, aniž by přitom tyto osoby anebo jejich údaje měly jakkoliv nepřímý vztah k závažné trestné činnosti (body 57 – 59),
-
směrnice nijak neupravuje, jak po hmotněprávní, tak procesněprávní stránce, přístup příslušných vnitrostátních orgánů k údajům a jejich následné využití pro účely předcházení, odhalování nebo stíhání závažných trestných činů (body 60 – 62),
-
směrnice požaduje uchovávání dat po příliš dlouhou dobu, aniž by to jakkoliv zdůvodňovala (body 63 – 64).
K uvedeným výhradám Soudní dvůr doplnil ještě některé další drobnější výtky: směrnice nestanoví dostatečné záruky k zajištění účinné ochrany uchovávaných údajů proti riziku zneužití, přičemž mj. umožňuje operátorům zohledňovat při určování jimi uplatňované úrovně bezpečnosti ekonomická hlediska v souvislosti s náklady na zavedení bezpečnostních opatření, a také neukládá povinnost uchovávat dotčené údaje na území Unie (body 66 – 68).458 Po zjištění zmíněných nedostatků Soudní dvůr dospěl k závěru, že unijní zákonodárce překročil přijetím směrnice 2006/24 meze, jež ukládá požadavek na dodržování 457
Viz bod 48 citovaného rozsudku Digital Rights Ireland a další, C-293/12 a C-594/12. Viz shrnutí citovaného rozsudku v KOMÁREK, Jan. Soudní dvůr EU - duben 2014. Soudní rozhledy. 2014, roč. 20, č. 6, s. 229-231.
458
151
zásady proporcionality z hlediska článků 7, 8 a čl. 52 odst. 1 Listiny a prohlásil napadenou směrnici za neplatnou s účinky ex tunc (bod 69 a 71). Ačkoliv se uvedený rozsudek svou strukturou podobá rozsudku ve věci Volker und Markus Schecke a Eifert, C-92/09 a C-93/09, současně je zde patrno několik zásadních rozdílů. Zatímco v předchozím případě Soudní dvůr výslovně nevyloučil, že by napadená úprava mohla splňovat test proporcionality a zrušil předmětná ustanovení z důvodu nedostatečného posouzení ze strany zákonodárce, v daném případě již Soudní dvůr explicitně konstatoval, že unijní zákonodárce nepřiměřeně zasáhl do článků 7 a 8 Listiny. Důvodem tohoto odlišného postupu mohlo být přesvědčení Soudního dvora, že se jedná o zcela flagrantní porušení základních práv, jež nemohlo být v rámci legislativního procesu nijak ospravedlněno.459 Soudní dvůr tak již nijak neodkazoval na povinnosti zákonodárce provést vyvážené poměření, nýbrž sám dospěl k závěru, že přijatá opatření jsou nepřiměřená, a prohlásil napadenou směrnici za neplatnou s účinky ex tunc.460 Oba rozsudky vydané po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost ovšem naznačují zpřísnění přezkumu legislativních aktů v případech, kdy jsou dotčena základní práva. Podstatnou roli na tom může mít zvýšený počet předběžných otázek namítajících rozpor se základními právy vyvolaný zřejmě tím, že vnitrostátní soudy spatřují v právní závaznosti Listiny významnou kvalitativní změnu.461 Vzrůstající aktivita vnitrostátních soudů přitom může vytvářet na Soudní dvůr současně určitý tlak, neboť v případě nedostatečné kontroly základních práv by se mohl vystavit hrozbě tzv. ultra vires kontroly ze strany národních ústavních soudů.462 Ta by sice měla být vyhrazena pouze pro výjimečné případy, předložení předběžné otázky ohledně platnosti aktu ústavním soudem členského státu ovšem může být předzvěstí toho, že se daný soud k výkonu takové kontroly chystá.463
459
Srov. BAR-SIMAN-TOV, op. cit., s. 297. Předmětná směrnice 2006/24/ES byla značně problematická již od samého počátku a byla s ní spojena četná řízení jak před Soudním dvorem, tak národními ústavními soudy. Uvedené okolnosti proto budou blíže popsány v kap. 6.3 za účelem zhodnocení funkčnosti současného systému přezkumu legislativních aktů EU. 461 Srov. např. KOMÁREK, Jan. Why National Constitutional Courts Should Not Embrace EU Fundamental Rights [online]. LSE Law, Society and Economy Working Papers. 23/2014, 18 s. [cit. 20. 12. 2015]. 462 Viz např. nález Ústavního soudu ze dne 26. listopadu 2008, sp. zn. Pl. ÚS 19/08, b. 120; či rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu ze dne 22. října 1986, sp. zn. 2 BvR 197/83, Solange II, b. 75 an. K tomu též FRÖHLICH, Radek. Zásada přednosti unijního práva: původ a limity. In COFOLA 2012 - The Conference Proceedings. Brno: Masarykova univerzita, 2012. S. 850-854. 463 Srov. postup avizovaný německým Spolkovým ústavním soudem v rozhodnutí ze dne 6. července 2010, sp. zn. 2 BvR 2661/06, Honeywell, okomentovaném v FRÖHLICH, SRN: Spolkový ústavní soud: Obrat ve výkonu
460
152
Zcela odlišný přístup od obou předchozích rozsudků Soudní dvůr zaujal ve věci
Association belge des Consommateurs Test-Achats a další, C-236/09,464 který i přesto že byl vydán po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost a Soudní dvůr za důvod prohlášení neplatnosti označil porušení čl. 21 (zákaz diskriminace) a čl. 23 (rovnost žen a mužů) Listiny, nepostupoval způsobem předvídaným v čl. 52 odst. 1 Listiny ani nepřezkoumával úvahy zákonodárce. Uvedený přístup tak odpovídá dosavadnímu pojetí Soudního dvora v případech, v nichž byla základním hlediskem přezkumu zásada rovnosti. Vzhledem ke specifické povaze uvedených případů jim je věnována samostatná pozornost v následující pasáži.
6.2.7
Zásada rovnosti Zásada rovnosti bezesporu patří k jedné z nejstarších unijních zásad. Jako hledisko
přezkumu platnosti unijních opatření byla uplatňována již v 50. letech na základě čl. 33 SESUO. Již například v rozsudku ve věci Groupement des hauts fourneaux a aciéries belges proti Vysokému úřadu, 8/57,465 Soudní dvůr judikoval, že v případech, kdy neexistuje objektivní důvod pro odlišné zacházení s určitými hospodářskými subjekty, je třeba takové zacházení považovat za svévolné, diskriminační, a proto protiprávní.466 Zásada rovnosti tedy primárně zajišťovala, aby účastníci trhu nebyli unijními opatřeními svévolně diskriminováni. Jak ve svém stanovisku ve věci Assurances du Crédit proti Radě a Komisi, 63/89, uvedl generální advokát Tesauro, pokud by pro srovnatelné situace byla stanovena rozdílná pravidla, nebylo by tím zasaženo pouze do zásady rovnosti, nýbrž by tím došlo rovněž k narušení hospodářské soutěže, což je neslučitelné se základní filosofií společného trhu.467
ultra vires kontroly právních aktů EU, op. cit. 114-115. V této souvislosti lze rovněž připomenout první předběžnou otázku položenou Spolkovým ústavním soudem ve věci C-62/14, která se ovšem netýkala přezkumu legislativního aktu, ani přímo ochrany základních práv. K tomu viz např. komentář v GEORGIEV, Jiří. Co znamená předběžná otázka z Karlsruhe? Euroskop [online]. Publikováno 10. 3. 2014, [cit. 25. 11. 2015]. 464 Rozsudek ze dne 1. března 2011, Association belge des Consommateurs Test-Achats a další, C-236/09, Sb. rozh., s. I-773. 465 Rozsudek Soudního dvora ze dne 21. června 1958, Groupement des hauts fourneaux a aciéries belges proti Vysokému úřadu, 8/57, Recueil, s. 225. 466 Tamtéž, s. 257. 467 Stanovisko generálního advokáta Tesaura ze dne 23. ledna 1991 ve věci Assurances du Crédit proti Radě a Komisi, 63/89.
153
Takis Tridimas proto označuje zásadu rovnosti za klíčový prvek evropské integrace. Obdobně jako u principu proporcionality si Tridimas všímá rozdílu v uplatňování zásady rovnosti v případech, kdy jsou přezkoumávána unijní opatření a kdy národní opatření zasahující do základních svobod. Zatímco v prvním případě přiznává Soudní dvůr unijnímu zákonodárci určitý prostor k uvážení a zaměřuje se na cíle, které předmětné opatření sleduje, ve druhém případě soud uplatňuje zásadu rovnosti jako nástroj integrace a zaměřuje se více na účinky národních opatření.468 Velký význam sehrávala zásada rovnosti především v oblasti společné zemědělské politiky, a to i v důsledku čl. 40 odst. 3 SEHS, který výslovně stanovil, že „[s]polečná organizace trhů se musí omezit na dosažení cílů uvedených v článku 39 a musí vylučovat jakoukoli diskriminaci mezi výrobci nebo spotřebiteli uvnitř Společenství “. Soudní dvůr doposud prohlásil ustanovení unijních legislativních aktů neslučitelná s principem rovnosti celkem ve 13 případech, z toho 8 bylo právě v oblasti společné zemědělské politiky. Tento počet ovšem zkresluje skutečnost, že ve 4 rozsudcích469 Soudní dvůr opakovaně prohlašoval v celém rozsahu za neplatné nařízení Rady (EHS) č. 563/76 ze dne 15. března 1976 o povinném nákupu sušeného odstředěného mléka ze zásob intervenčních agentur určeného k použití v krmivech. Jak napovídá již název předmětného nařízení č. 563/76, Rada v daném případě zamýšlela snížit přebytek sušeného odstředěného mléka uložením povinnosti zemědělcům, aby sušené mléko využívali jako krmivo namísto sóje, přestože takové krmivo bylo třikrát dražší. Soudní dvůr v daných věcech vycházel z čl. 40 odst. 3 SEHS a následně shledal, že je tento záměr diskriminační, neboť cena je nepřiměřeně vysoká a stanovená povinnost není ke snížení přebytku sušeného odstředěného mléka nezbytná.470 Mimo oblast společné zemědělské politiky se 3 případy týkaly zaměstnaneckých sporů, v nichž byla vznesena námitka protiprávnosti. Ve dvou rozsudcích471 přitom shledal 468
TRIDIMAS, op. cit., s. 76. Viz rozsudky Soudního dvora Bela Mühle proti Grows Farm, C-114/76; Granaria, C-116/76; Ölmühle Hamburg a další proti Hauptzollamt Hamburg-Waltershof a další, ve spojených věcech C-119 - 120/76; a dále rozsudek International Chemical Corporation, 66/80. 470 HARTLEY, 2010, op. cit., s. 166; a TRIDIMAS, op. cit., s. 153-154, uvádějí citované rozsudky jako příklad úspěšného uplatnění námitky proporcionality. Osobně však v daném případě považuji za rozhodující porušení čl. 40 odst. 3 SEHS, jenž se pojí především se zásadou rovnosti. 471 Viz rozsudky Soudního dvora Bauduin proti Komisi, 32/71; a Bertoni proti Evropskému parlamentu, 20/71.
469
154
neaplikovatelným pro rozpor se zákazem diskriminace na základě pohlaví opakovaně totožné ustanovení tehdejšího Služebního řádu.472 Zaměstnaneckým sporem byl taktéž případ ChristClemen proti Komisi, 91/85,473 v němž Soudní dvůr shledal rozpor čl. 1 odst. 5 nařízení Rady (EHS, ESUO a Euratomu) č. 2615/76 novelizující čl. 20 současného Služebního řádu474 s principem stejné odměny za stejnou práci. Obdobou zaměstnaneckého sporu bylo rovněž řízení o předběžné otázce ve věci Weiser proti Caisse nationale des barreaux français, C-37/89,475 v němž Soudní dvůr shledal diskriminační ustanovení čl. 11 odst. 2 přílohy VIII Služebního řádu, který stanovil odlišné podmínky pro převod nároku na důchod u zaměstnanců a u OSVČ. Zatím posledním případem je Association Belge des Consommateurs Test-
Achats a další, C-236/09, který již byl zmíněn v souvislosti se zásahem do základních práv. Soudní dvůr v dané věci prohlásil za neplatný čl. 5 odst. 2 směrnice Rady 2004/113/ES ze dne 13. prosince 2004, kterou se zavádí zásada rovného zacházení s muži a ženami v přístupu ke zboží a službám a jejich poskytování. Zmíněné ustanovení (odchylně od obecného pravidla stanovujícího stejnou výši pojistného a stejné pojistné plnění pro obě pohlaví obsaženého v odstavci 1 téhož článku) umožnilo členským státům, jejichž vnitrostátní právo toto obecné pravidlo ještě v okamžiku přijetí směrnice 2004/113 nepoužívalo, možnost rozhodnout do 21. prosince 2007 o povolení přiměřených rozdílů ve výši pojistného a pojistného plnění u jednotlivých pojištěnců, je-li pohlaví určujícím faktorem při hodnocení rizika založeném na příslušných a přesných pojistněmatematických a statistických údajích. Soudní dvůr v daném případě uvedl, že sama směrnice vychází z předpokladu, že pro účely použití zásady rovného zacházení s ženami a muži zakotvené v článcích 21 a 23 Listiny jsou situace žen a mužů, pokud jde o jimi sjednanou výši pojistného a pojistné plnění, srovnatelné (bod 30).
472
Konkrétně se jednalo o čl. 4 odst. 3 přílohy VII tehdejšího služebního řádu, tj. nařízení Rady č. 31/62, který spojoval nárok na příspěvek za práci v zahraničí se splněním podmínky, že je daná osoba hlavou rodiny (head of household). Předmětné nařízení však v tomto ohledu stanovilo pro muže a ženy rozdílná kritéria. 473 Rozsudek Soudního dvora Christ-Clemen proti Komisi, C-91/85. 474 Nařízení Rady (EHS, Euratom, ESUO) č. 259/68 ze dne 29. února 1968, kterým se stanoví Služební řádu úředníků a pracovní řádu ostatních zaměstnanců Evropských společenství (dále jen „Služební řád“). 475 Rozsudek Soudního dvora Weiser proti Caisse nationale des barreaux français, C-37/89.
155
Na základě uvedeného pak Soudní dvůr bez bližšího rozboru dovodil, že napadené ustanovení, které dotyčným členským státům umožňuje ponechat bez časového omezení v platnosti výjimku z pravidla stejné výše pojistného a stejného pojistného plnění pro obě pohlaví, je v rozporu s uskutečňováním cíle rovného zacházení s muži a ženami, který daná směrnice 2004/113 sleduje, a je proto neslučitelné s články 21 a 23 Listiny (bod 32). Soudní dvůr proto prohlásil čl. 5 odst. 2 směrnice 2004/113 za neplatný, a to s účinností od 21. prosince 2012 (bod 34). Koen Lenaerts uvedený případ chválí jako příklad situace, kdy Soudní dvůr dohlíží na konzistentnost legislativního aktu.476 Osobně se však naopak domnívám, že citovaný rozsudek vyvolává spíše pochybnosti, za jakých okolností je stanovení určité výjimky z obecného pravidla přípustné a za jakých již nikoli. Je třeba podotknout, že v době přijetí napadené směrnice bylo používání pojistněmatematických faktorů týkajících se pohlaví v pojišťovnictví běžně rozšířeným postupem,477 a jak připustila rovněž generální advokátka Juliane Kokott v bodě 34 svého stanoviska, unijní zákonodárce byl oprávněn pojišťovací služby z působnosti směrnice zcela vyloučit.478 Soudní dvůr však přesto dospěl k nepříliš přesvědčivě vyargumentovanému závěru, dle něhož v případech, kdy se unijní zákonodárce již rozhodl tuto oblast regulovat, nemá právo stanovit výjimku bez přesného časového omezení. Soudní dvůr v tomto smyslu nepovažoval za nijak významné povinnosti stanovené v čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/113479 či v čl. 5 odst. 2 téže směrnice,480 jež ukládaly povinnost přezkoumat uplatňování napadeného ustanovení a případně uvedenou výjimku revidovat.
476
LENAERTS, 2012, op. cit., s. 13 an. Srov. bod. 22 citovaného rozsudku Association Belge des Consommateurs Test-Achats a další, C-236/09. 478 Stanovisko generální advokátky Kokott přednesené dne 30. září 2010 ve věci Association Belge des Consommateurs Test-Achats a další, C-236/09. 479 Viz čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/113: „Členské státy sdělí Komisi veškeré dostupné informace týkající se používání této směrnice nejpozději do 21. prosince 2009 a poté každých pět let. Komise vypracuje souhrnnou zprávu obsahující posouzení stávajících postupů členských států ve vztahu k článku 5, pokud jde o používání pohlaví jako faktoru při výpočtu výše pojistného a pojistného plnění. Tuto zprávu předloží Evropskému parlamentu a Radě nejpozději do 21. prosince 2010. Komise případně ke zprávě připojí návrhy na změnu směrnice.“ 480 Viz poslední věta čl. 5 odst. 2 téže směrnice: „ Tyto členské státy po pěti letech od 21. prosince 2007 svá rozhodnutí přezkoumají s přihlédnutím ke zprávě Komise uvedené v článku 16 a výsledky přezkumu předají Komisi“. 477
156
V daném případě tedy skutečnost, že unijní zákonodárce nebyl v době přijetí napadené směrnice schopen stanovit přesný časový horizont platnosti výjimky, vedla k tomu, že toto datum stanovil místo něj Soudní dvůr. Považuji za poměrně sporné, zda je opravdu nepřípustné, aby zákonodárce stanovil konkrétní přechodné období až po uplynutí určité doby a po získání relevantních informací spojených s prováděním citované směrnice. Jakýkoli rozbor uvedené otázky však v odůvodnění zmíněného rozsudku zcela absentuje. Citovaný rozsudek ovšem názorně demonstruje, že zásada rovnosti může v pojetí Soudního dvora představovat rovněž silný prointegrační nástroj.481
6.2.8
Nedostatečné odůvodnění Povinnost uvést odůvodnění byla v obecné rovinně pojednána v kap. 5.2, kde bylo
připomenuto, že uvedený institut, je součástí unijního práva již od samého počátku. O to překvapivější je, že doposud došlo k prohlášení legislativního aktu za neplatný pro porušení této povinnosti pouze ve 4 případech. Historicky prvním takovým případem byl rozsudek ve věci Rewe proti
Hauptzollamt Kiel, 158/80,482 který byl jako jediný přijat v řízení o předběžné otázce předložené Finančním soudem v Hamburku. Předmětem vnitrostátního sporu byla žaloba německých obchodníků, kteří se domnívali, že tzv. výletní plavby za máslem (Butterfahrten) porušují právo Společenství. Finanční soud v Hamburku proto vznesl předběžnou otázku, v níž se mimo jiné dotazoval na platnost nařízení Rady (EHS) č. 3023/77 ze dne 20. prosince 1977 o určitých opatřeních k ukončení zneužití v souvislosti s prodejem zemědělských produktů na lodích, a to z hlediska jejího souladu s právem Společenství vyšší právní síly (zejména zásadou rovného zacházení, zásadou zákazu diskriminace, zásadou rovných podmínek hospodářské soutěže a zásadou proporcionality). Zmíněné nařízení totiž poskytovalo členským státům pravomoc osvobodit od dovozních poplatků některé zemědělské produkty prodávané nebo rozdávané na lodích. Při dovozu takovýchto výrobků se až do určité limitní výše nemusel vybírat žádný poplatek a
481
Srov. rozsudek Soudního dvora ve věci Schutzverband der Spirituosen-Industrie, C-457/05, a argumentaci v kap. 6.2.3. 482 Rozsudek Soudního dvora Rewe proti Hauptzollamt Kiel, 158/80.
157
vzhledem k tomu, že výrobky současně opustily území Společenství, byl navíc jejich vývoz subvencován ze zdrojů evropského Zemědělského orientačního a záručního fondu. Žalobci se cítili uvedenou úpravou poškozeni a namítali, že by museli své zboží prodávat za výrazně nižší cenu, než je jejich nákupní cena, aby byli schopni konkurovat zboží prodávanému na lodích provozujících „výletní plavby za máslem“. Soudní dvůr v dané věci předně poznamenal, že před přezkumem nařízení na základě kritérií zmíněných německým finančním soudem, je nejdříve třeba zjistit, zda nařízení splňuje požadavky na odůvodnění právního aktu stanovené v tehdejším čl. 190 SEHS (bod 19). Tento článek dle Soudního dvora vyžaduje, aby právní akty obsahovaly vylíčení důvodů, které vedly daný orgán k jejich přijetí, aby Soudní dvůr mohl vykonávat kontrolu a aby jak členské státy, tak dotčené osoby znaly podmínky, za kterých orgány Společenství Smlouvu provádějí (bod 25). Soudní dvůr následně shledal, že odůvodnění předmětného nařízení tento požadavek nesplňuje, neboť neobjasňuje, proč Rada umožnila členským státům zavést tento zvláštní systém osvobození od dovozního cla, které představuje podstatný prvek společné zemědělské politiky. Soudní dvůr tedy dospěl k závěru, že odůvodnění předmětného nařízení není v souladu s čl. 190 SEHS, a prohlásil je proto za neplatné. Dále pak již Soudní dvůr označil za zbytečné přezkoumávat předmětné nařízení rovněž po hmotněprávní stránce (body 26-27). Na uvedený případ následně navázaly další tři rozsudky Soudního dvora přijaté v řízení o žalobě na neplatnost. Prvním z nich byl rozsudek ve věci Komise proti Radě, 45/86.483 Přestože však v bodě 22 citovaného rozsudku Soudní dvůr za jeden z důvodů neplatnosti označil porušení čl. 190 SEHS (spočívající v neuvedení přesného právního základu), za rozhodující příčinu je vzhledem k odůvodnění rozsudku třeba považovat postup podle nesprávného právního základu, což s ohledem na odlišnou schvalovací proceduru (kvalifikovaná většina namísto jednomyslnosti) mohlo mít vliv na obsah aktu (body 5-21). Poměrně specifickým případem porušení odůvodňovací povinnosti byl rozsudek ve věci Spojené království proti Radě, 131/86,484 v němž Soudní dvůr prohlásil za neplatnou
483 484
Rozsudek Soudního dvora Komise proti Radě, 45/86. Rozsudek Soudního dvora ze dne 23. února 1988, Spojené království proti Radě, 131/86, Recueil, s. 905.
158
směrnici Rady 86/113/EHS ze dne 25. března 1986, která stanoví minimální požadavky na ochranu nosnic v klecových chovech. Důvodem zrušení totiž v daném případě bylo, že generální tajemník Rady upravil text preambule až po té, co byla napadená směrnice schválena. Soudní dvůr v dané věci podotkl, že odůvodnění obsažené v preambuli je podstatnou součástí unijních právních aktů, a nemůže být proto dodatečně měněno generálním tajemníkem Rady či zaměstnancem generálního sekretariátu. V daném případě přitom bylo nesporné, že změny byly provedeny, u již schválené a publikované verze směrnice, a nejednalo se o pouhou opravu jazykových či gramatických nesprávností (body 33-39). Zatím posledním případem, v němž Soudní dvůr za důvod neplatnosti legislativního aktu označil nedostatečné odůvodnění, je rozsudek ve věci Komise proti Evropskému
parlamentu a Radě, C-378/00.485 V dané věci byl napaden čl. 11 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1655/2000 ze dne 17. července 2000 o finančním nástroji pro životní prostředí (LIFE), jímž byla Komise pověřena k výkonu prováděcí pravomoci, a to formou tzv. regulativního postupu upraveného v čl. 5 rozhodnutí Rady 1999/468/ES ze dne 28. června 1999 o postupech pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi (dále jen „2. rozhodnutí o komitologii“). Komise žalobu na neplatnost uvedeného ustanovení odůvodňovala zejména tím, že k výkonu prováděcí pravomoci měl být zvolen řídící postup, namísto postupu regulativního, popř. že volba regulativního postupu měla být přinejmenším řádně odůvodněna. Soudní dvůr v dané věci nejprve potvrdil, že 2. rozhodnutí o komitologii nebylo právně závazné a že unijní zákonodárce byl oprávněn se od něj odchýlit. Následně však dospěl k závěru, že unijní zákonodárce byl nicméně povinen svůj odlišný postup odůvodnit (body 50-62), a to v preambuli napadeného legislativního aktu (body 66-69). Z uvedených důvodů tedy Soudní dvůr prohlásil čl. 11 odst. 2 napadeného nařízení za neplatný, přičemž současně rozhodl o tom, že je třeba zachovat účinky prováděcích opatření přijatých na jeho základě do doby, než unijní zákonodárce příjme novou právní úpravu (body 72-76). Nároky kladené na odůvodnění předmětného ustanovení lze s ohledem jak na předcházející, tak následnou judikaturu Soudního dvora považovat za poměrně překvapivé. Z ustálené judikatury totiž vyplývá, že u aktů s obecnou působností se může normotvůrce 485
Rozsudek Soudního dvora Komise proti Evropskému parlamentu a Radě, C-378/00.
159
omezit na uvedení celé situace, která vedla k přijetí aktu, a obecných cílů, které sleduje. Není tak vyžadováno zvláštní odůvodnění pro různou volbu použitých technik, pokud z napadeného aktu vyplývá základní cíl, který orgán sledoval.486 Uvedené rozhodnutí tak stojí ve zjevném kontrastu zejména s přístupem Soudního dvora k odůvodňování legislativních aktů s ohledem na dodržení principů subsidiarity a proporcionality. Důvody tohoto odlišného přístupu ovšem zůstávají poměrně nejasné. Obzvláště není zřejmé, proč Soudní dvůr přisoudil 2. rozhodnutí o komitologii větší důležitost než Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality (1997), resp. než přiznává současnému Protokolu č. 2 (srov. kap. 6.2.4).
6.3
Shrnutí Rozbor dosavadní judikatury, v níž Soudní dvůr shledal neplatnost či protiprávnost
unijního legislativního aktu, dokládá absolutní převahu prointegračních důvodů neplatnosti. Ty jsou naprosto dominantním důvodem obzvláště v řízení o žalobách na neplatnost, což zřejmě odpovídá i zájmu nejaktivnějších privilegovaných žalobců, kterými jsou Evropský parlament a Komise. Omezená žalobní legitimace jednotlivců se přitom v tomto smyslu nezdá být dostatečně vyvážena řízením o předběžné otázce a jako zcela nefunkční z hlediska přezkumu legislativních aktů se ukazuje řízení o námitce protiprávnosti. V dosavadní judikatuře je zejména patrná neochota Soudního dvora vyžadovat důsledné dodržování principů subsidiarity a proporcionality. Při přezkumu legislativních aktů Soudní dvůr v obecné rovině poskytuje unijnímu zákonodárci širokou posuzovací pravomoc, která se ovšem, alespoň dle poslední judikatury, zdá být zásadně omezena v případě zásahů do základních práv. I v oblasti přezkumu zásahu do základních práv ovšem zůstávají vážné pochybnosti a bylo by bezesporu unáhlené považovat rozsudek Soudního dvora ve věci Digital Rights Ireland a další za příklad funkčního systému přezkumu legislativních aktů. Přestože se daný rozsudek snaží demonstrovat, že je Soudní dvůr připraven přísně dohlížet na dodržování základních práv. Při pozornějším pohledu na okolnosti související s předmětnou směrnicí 2006/24 se poměrně jasně ukazuje, že dosavadní přístup Soudního 486
Viz kap. 5.2.1 a tam citovaná judikatura (pozn. 226).
160
dvora je v mnoha směrech přinejmenším problematický. Sama směrnice byla již od samého počátku spojena s řadou pochybností, které Soudní dvůr nejenže neodstranil, ale svým přístupem spíše umocnil. Přijetí směrnice předcházel návrh rámcového rozhodnutí na základě čl. 31 odst. 1 písm. c) a čl. 34 odst. 2 písm. b) SEU (bývalý 3. pilíř) předložený Francií, Irskem a Spojeným královstvím. Komise však následně dospěla k závěru, že stanovení kategorií údajů, které mají být uchovávány a stanovení doby uchovávání náleží do působnosti legislativy Společenství (tj. do 1. pilíře), a vyhradila si proto právo předložit návrh směrnice. Tento návrh dne 21. února 2006 přijala Rada kvalifikovanou většinou, přičemž Irsko a Slovensko hlasovaly proti.487 Irská vláda následně podala žalobu na neplatnost, v níž namítala, že uplatňování článku 95 SES jako právního základu je nepatřičné, neboť směrnice je zjevně orientována na boj se závažnou trestnou činností. Již v roce 2006 tak měl Soudní dvůr možnost prohlásit ve věci Irsko proti
Evropskému parlamentu a Radě, C-301/06,488 předmětnou směrnici za neplatnou pro volbu nesprávného právního základu. Slovenská vláda podporující Irsko v dané věci poměrně přesvědčivě argumentovala, že takto rozsáhlý zásah do práva na soukromí nemůže být odůvodněn hospodářskými důvody, tj. lepším fungováním vnitřního trhu.489 V podstatě k obdobnému závěru přitom dospěl o více jak 7 let později generální advokát Pedro Cruz Villalón, který v bodě 102 svého stanoviska ve věci Digital Rights Ireland a další, uvedl: „Závažný zásah do práva na respektování soukromého života, který mají v důsledku konstitutivního účinku směrnice 2006/24 zavést členské státy do svých vlastních právních řádů, se tedy
jeví jako zcela nepřiměřený samotné potřebě zajistit fungování vnitřního trhu, ač je zároveň nutno shledat, že toto shromažďování a uchovávání představuje prostředky přiměřené, a dokonce nezbytné k dosažení konečného cíle sledovaného zmíněnou směrnicí, a sice cíle zajistit dostupnost těchto údajů pro účely vyšetřování a stíhání závažných trestných činů. Směrnice 2006/24 by zkrátka ze stejných
důvodů, které odůvodňují její právní základ, v testu proporcionality neuspěla.
487
Viz např. body 30-35 stanoviska generálního advokáta Bota předneseného dne 14. října 2008 ve věci Irsko proti Evropskému parlamentu a Radě, C-301/06. 488 Rozsudek Soudního dvora ze dne 10. února 2009, Irsko proti Evropskému parlamentu a Radě, C-301/06, Sb. rozh., s. I-593. 489 Srov. bod 50 stanoviska generálního advokáta Bota ve věci Irsko proti Evropskému parlamentu a Radě, C-301/06.
161
Důvody pro její zachování z hlediska právního základu jsou paradoxně důvody pro její zrušení z hlediska proporcionality.“490 Osobně však považuji za paradoxní spíše to, že předmětný právní základ i přes závažné pochybnosti, které panovaly v průběhu přijímání směrnice,491 v testu Soudního dvora obstál. Jsem přesvědčen, že Soudní dvůr měl již tehdy příležitost judikovat, že zásah v tomto rozsahu nemůže být založen na obecném harmonizačním právním základě pro zlepšení fungování vnitřního trhu (čl. 95 SES, resp. dnešní čl. 114 SFEU). Pro Soudní dvůr však zjevně v daném okamžiku bylo důležitější posílení evropské integrace, čímž jasně naznačil své priority. I následná rozhodnutí Soudního dvora vztahující se k příslušné směrnici prokazují, že není ochoten brát zřetel na základní práva, stojí-li v cestě uplatňování práva unijního. Soudní dvůr tak v řízeních pro porušení povinnosti opakovaně odmítal poukazy členských států, jež upozorňovaly, že předmětná směrnice vyvolává závažné pochybnosti ohledně svého souladu se základními právy, a naopak po členských státech vyžadoval její bezodkladné provedení. Nejmarkantněji je daná situace patrná ve věci Komise proti Rakousku, C-189/09, v níž se Rakousko hájilo tím, že zmeškání lhůty k provedení směrnice bylo způsobeno pochybnostmi o její slučitelnosti s čl. 8 Úmluvy a čl. 8 Listiny, a vzneslo z tohoto důvodu námitku protiprávnosti směrnice a poukazovalo na judikaturu ESLP týkající se ochrany osobních údajů.492 Soudní dvůr se však poukazy na porušení základních práv nenechal ovlivnit a ve zmíněném rozsudku pouze poněkud sarkasticky poznamenal: „Lze sice uvítat, že členské státy postupují při provádění směrnice obezřetně. To je však nezbavuje povinnosti ji včas implementovat.“493 Dále Soudní dvůr podotkl, že vzhledem k tomu, že se vlády členských států podílely na přípravě dotčené směrnice, musí být schopny ve stanovené lhůtě připravit nezbytné prováděcí
490
Bod 102 stanoviska generálního advokáta Pedro Cruz Villalóna předneseného dne 12. prosince 2013 ve věci Digital Rights Ireland a další, C-293/12 a C-594/12. 491 Srov. např. minoritní stanovisko členů Výboru pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci ze dne 28. 11. 2005, o návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o uchovávání údajů zpracovávaných v souvislosti s poskytováním veřejných elektronických komunikačních služeb, kterou se mění směrnice 2002/58/ES, A60365/2005, jehož vyznění se v zásadě shoduje se závěry Soudního dvora ve věci Digital Rights Ireland a další. 492 Rozsudek Soudního dvora Komise proti Rakousku, C-189/09, body 10-12. 493 Tamtéž, bod 14: „Es sei zwar zu begrüßen, dass die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Richtlinie umsichtig vorgingen. Dies entbinde sie jedoch nicht von ihrer Verpflichtung, sie fristgemäß umzusetzen.“
162
předpisy. Systém žalob zakotvený ve Smlouvách přitom dle Soudního dvora vylučuje, aby se členský stát v rámci své obrany v řízení pro neprovedení směrnice mohl úspěšně dovolávat její protiprávnosti. Jedinou výjimku dle Soudního dvora představuje situace, kdy by předmětný akt vykazoval natolik závažné a zjevné vady, že by jej bylo nutno považovat za nicotný.494 Namísto toho, aby tedy Soudní dvůr jakkoli zvažoval, zda provádění předmětné směrnice nemůže skutečně vést k narušení hodnot a principů, na nichž je Unie založena, donutil Rakousko k tomu, aby je bez prodlení začalo porušovat. Podobný osud čekal i další členské státy, na něž podala Komise žalobu pro neprovedení směrnice ve stanovené lhůtě (Švédsko,495 Irsko,496 Řecko497), přičemž Švédsku byla následně rovněž udělena pokuta pro nerespektování rozsudku Soudního dvora.498 Soudní dvůr má tedy na uplatňování předmětné směrnice vůči jednotlivcům poměrně významný podíl, což z něj při vědomí, jak závažné vady následně vytkl unijnímu zákonodárci,499 svým způsobem činí „spolupachatele“. Vyvstávají tak vážné pochybnosti, do jaké míry je unijní systém přezkumu legislativních aktů skutečně funkční. Jak je patrno na příkladu uvedené směrnice 2006/24, v řízení o žalobě na neplatnost se Soudní dvůr namísto ochrany základních práv soustředil spíše na princip integrace. Řízení o námitce protiprávnosti Soudní dvůr vůbec nepřipustil a řízení o předběžné otázce se podařilo zahájit až 6 let po přijetí předmětné směrnice.500 Platností vnitrostátní prováděcí úpravy se přitom v mezidobí zabývalo několik ústavních soudů členských států a i po té, co zrušily vnitrostátní prováděcí úpravu, s nimi Komise zahájila řízení pro porušení smlouvy.501 Rakouský Verfassungsgerichtshof (ve věci C-594/12) či irský High Court (ve věci C-293/12) tak v zásadě již neměly jinou možnost než se obrátit na Soudní dvůr.
494
Tamtéž, body 14-16 a tam citovaná judikatura. Rozsudek Soudního dvora ze dne 4. února 2010, Komise proti Švédsku, C-185/09, Sb. rozh., s. I-14. 496 Rozsudek Soudního dvora ze dne 26. listopadu 2009, Komise proti Irsku, C-202/09, Sb. rozh., s. I-203. 497 Rozsudek Soudního dvora ze dne 26. listopadu 2009, Komise proti Řecko, C-211/09, Sb. rozh., s. I-204. 498 Rozsudek Soudního dvora ze dne 30. května 2013, Komise proti Švédsku, C-270/11. 499 Viz rozbor rozsudku Digital Rights Ireland a další v kap. 6.2.6. 500 Dne 11. června 2012 byla Soudnímu dvoru doručena předběžná otázka irského High Court a dne 19. prosince 2012 byla doručena předběžná otázka rakouského Verfassungsgerichtshof. 501 KOMÁREK, Soudní dvůr EU - duben 2014, op. cit., s. 229. 495
163
Otázkou ovšem může být, proč k předložení předběžné otázky nedošlo již dříve, když již od samého počátku panovaly pochybnosti o souladu předmětné směrnice se základními právy a v řadě členských států byla zpochybňována platnost prováděcí úpravy. Domnívám se, že pravděpodobných důvodů nepředložení předběžné otázky lze nalézt hned několik. Vnitrostátní ústavní soudy mohly mít oprávněné pochybnosti, zda je Soudní dvůr schopen poskytnout dostatečnou ochranu základním právům. Mohly být rovněž přesvědčeny, že soulad s ústavou může být zajištěn čistě úpravou vnitrostátních prováděcích pravidel. Popřípadě mohly mít obavu ze ztráty vlastních pravomocí, pokud rozhodování o základních právech přenechají Soudnímu dvoru.502 Předložením předběžné otázky, resp. vyhlášením rozsudku Soudního dvora ve věci Digital Rights Ireland a další dne 8. dubna 2014 ovšem problémy, jež provázely napadenou směrnici, neskončily. Naopak paradoxně přetrvaly právě v důsledku jejího zrušení s účinky ex tunc a navíc vyvstaly zcela nové sporné otázky. Nelze totiž zapomínat, že směrnice již byla 8 let v platnosti a během této doby sám Soudní dvůr vynucoval její implementaci. Jeví se tedy krajně pochybné, zda bylo opravdu nezbytně nutné prohlásit směrnici za neplatnou ab initio.503 Soudní dvůr v citovaném rozsudku k tomuto postupu žádné vysvětlení neposkytuje. Těžko se tedy hledají motivy, které k tomuto kroku Soudní dvůr vedly. Obzvláště za situace, kdy generální advokát Pedro Cruz Villalón, navrhoval pozastavit účinky neplatnosti směrnice do doby, než unijní zákonodárce přijme v přiměřené lhůtě nezbytná opatření k nápravě.504 Je nepochybné, že takovýto postup by mnoho problémů eliminoval a situace by byla o poznání jednoduší. Obával-li se Soudní dvůr závažného zásahu do základních práv, mohl například spolu se zachováním účinků směrnice pozastavit do přijetí nové úpravy aplikovatelnost některých jejích ustanovení. Variant řešení uvedené situace tedy bylo bezesporu více, při volbě konkrétního řešení proto bylo namístě přinejmenším zvážit jednotlivé dotčené zájmy. Této povinnosti však Soudní dvůr zjevně nedostál. Postup zvolený Soudním dvorem přitom nejenže neprospívá jednotné aplikaci unijního práva, ale rovněž zásadním způsobem narušuje právní jistotu. Unijní orgány po 502
Srov. v tomto smyslu např. polemický článek KOMÁREK, Why National Constitutional Courts Should Not Embrace EU Fundamental Rights, op. cit., s. 2-18. 503 Srov. zejména argumentaci v kap. 4.3.3 a kap. 4.5.3. 504 Bod 158 stanoviska generálního advokáta Pedro Cruz Villalóna předneseného dne 12. prosince 2013 ve věci Digital Rights Ireland a další, C-293/12 a C-594/12.
164
prohlášení předmětné směrnice za neplatnou již novou úpravu na unijní úrovni nepřijaly a ponechaly zcela na členských státech, jak se s nastalou situací vyrovnají.505 Samy členské státy pak zareagovaly různě, resp. mnohé z nich nezareagovaly vůbec.506 Výsledkem je spleť rozdílných úprav, přičemž řada z nich je v rozporu se závěry Soudního dvora. Příkladem takové úpravy je zjevně i český zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, konkrétně jeho § 97. Jak upozorňuje např. Jan Komárek, vzhledem k tomu, že dle závěrů Soudního dvora porušuje základní práva zakotvená v Listině již samo plošné uchovávání údajů, je možné zpochybňovat úkony orgánů činných v trestním řízení učiněné na základě informací získaných od operátorů.507 Rozsudek Digital Rights Ireland a další tak může mít zásadní dopady na značný počet vnitrostátních trestních řízení, a to jak na řízení probíhající, tak i již skončená. Lze tedy uzavřít, že přinejmenším stejně obtížné jako bylo implementovat ústavně konformním způsobem předmětnou směrnici, může být nyní pro členské státy vyrovnat se ústavně konformním způsobem s jejím zrušením s účinky ex tunc. Uvedenou směrnici jsem zvolil namísto obecně pojatého shrnutí, neboť se domnívám, že na jejím příkladě lze velmi názorně demonstrovat problémy, jež přístup Soudního dvora v praxi vyvolává. Jen velmi obtížně lze na Soudní dvůr hledět jako na skutečného strážce ústavnosti, který by při přezkumu legislativních aktů dbal o legalitu unijního právního řádu a posiloval principy, na nichž je založen. Soudní dvůr ukazuje, že je připraven hájit pravomoci Unie a jednotlivých unijních orgánů, k čemuž řízení o žalobě na neplatnost představuje poměrně účinný nástroj. Na druhou stranu však setrvale prokazuje, že není ochoten dohlížet na dodržování principů subsidiarity a proporcionality, jde-li o zásah do pravomocí členských států. Pokud jde o přezkum legislativních aktů EU s ohledem na jejich soulad se základními právy, zde se zdá být postup Soudního dvora závislý na tom, zda poskytnutí ochrany základním právům nestojí v cestě principu integrace.
505 Srov. prohlášení Komise 15/5654 ze dne 16. září 2015: „We have been very clear that the Commission is not coming forward with any new initiatives on Data Retention. In the absence of EU rules, Member States are free to maintain their current data retention systems or set up new ones, providing of course they comply with basic principles under EU law, such as those contained in the ePrivacy Directive.“ Viz European Commission statement on national data retention laws ze dne 16. září 2015, STATEMENT/15/5654 [online]. Evropská komise [cit. 17. 11. 2015]. 506 HARAŠTA, Jakub; MYŠKA, Matěj. Budoucnost data retention. Trestněprávní revue. 2015, roč. 14, č. 10, s. 239 an. 507 KOMÁREK, Soudní dvůr EU - duben 2014, op. cit., s. 231. Obdobně NOVÁK, Jiří. K uchovávání provozních a lokalizačních údajů v České republice ve světle rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie. Bulletin advokacie. 2015, roč. 26, č. 5, s. 36 an.
165
7
Závěr Primárním cílem této práce bylo poskytnout ucelený pohled na problematiku
přezkumu legislativních aktů EU. S ohledem na tento cíl byly vymezeny dvě základní hypotézy, jejichž ověření či naopak vyvrácení mělo usnadnit posouzení, zda unijní systém přezkumu legislativních aktů umožňuje zajistit ústavnost právního řádu EU. Vzhledem k tomu, že zvolené hypotézy vzájemně úzce souvisí a společně směřují k naplnění cíle práce, nebyly ověřovány v samostatných kapitolách, nýbrž jejich testování prostupuje celým textem práce vždy s ohledem na odlišná hlediska. Obě hypotézy přitom byly potvrzeny pouze částečně. Ačkoliv nelze ve vztahu k první hypotéze říci, že by samo institucionální nastavení systému přezkumu unijních legislativních aktů zásadním způsobem bránilo jeho funkčnosti, byla zde shledána některá podstatná omezení. Významným limitem je již dvouměsíční lhůta pro podání žaloby na neplatnost. Tato lhůta má ve spojení s omezenou žalobní legitimací neprivilegovaných žalobců za následek, že žaloba na neplatnost slouží téměř výhradně k ochraně institucionální rovnováhy (resp. zejména zájmů Evropského parlamentu a Komise). Nelze přitom očekávat, že by tento trend mohla změnit pouze zvýšená žalobní aktivita členských států. Vzhledem k nárokům Soudního dvora, dle nichž je na žalobci, aby prokázal, že zákonodárce zjevně překročil meze své posuzovací pravomoci, není příliš pravděpodobné, že členské státy budou v rámci dvouměsíční lhůty bez reálných zkušeností s fungováním daného aktu schopny předložit Soudnímu dvoru přesvědčivé důkazy. Pozitivní přínos zapojení více různých aktérů do systému soudního přezkumu unijních legislativních aktů předpokládaný druhou hypotézou se tedy také příliš nepotvrdil. Uvedená lhůta spolu s omezenou žalobní legitimací jednotlivců se nezdá být dostatečně vyvážena možností nepřímého přezkumu legislativních aktů. Námitka protiprávnosti se v tomto smyslu ukázala být jako zcela nevhodný nástroj (kap. 4.4.3 a kap. 6.1.3) a potenciál řízení o předběžné otázce není zdaleka naplněn. Specifické žalobní typy v některých členských státech (jako je v Německu tzv. Feststellungsklage či ve Spojeném království tzv. judicial review proceedings) ovšem alespoň v tomto směru naznačují možnosti dalšího vývoje (kap. 4.6.1).
166
Za značně problematickou dále považuji aplikaci obecného pravidla, dle něhož má prohlášení neplatnosti účinky ex tunc. Derogace legislativního aktu s retroaktivními účinky negativně zasahuje do právní jistoty adresátů právních norem, a měla by být proto omezena pouze na výjimečné případy a jednotlivé situace. Neměla by tedy být uplatňována paušálně a erga omnes. Je nepochybné, že prohlášení legislativního aktu za neplatný má v unijním právu (stejně jako v systémech koncentrovaného ústavního soudnictví) konstitutivní účinky. Vytváření fikce, dle níž předmětný legislativní akt nikdy neexistoval, proto dle mého názoru postrádá rozumné opodstatnění. Obdobně jako u výše uvedené dvouměsíční lhůty se zde dle mého názoru projevuje nedostatečné rozlišování, zda je přezkoumáván akt individuální či normativní (kap. 4.3.3 a kap. 4.5.3). První hypotéza vycházela mimo jiné z předpokladu, že v důsledku pokročilé institucionalizace unijního procesu tvorby práva může být efektivněji vykonáván soudní přezkum legislativních aktů. Ačkoliv rozbor obsažený v kap. 5 doložil, že zejména v důsledku změn primárního práva a rozvoji Better regulation, jsou dány podmínky umožňující naplnění uvedené premisy, Soudní dvůr překvapivě až na několik ojedinělých případů této možnosti nevyužil (viz kap. 5.6.3). Tuto judikaturu hodnotím zejména s ohledem na změny zavedené Lisabonskou smlouvou jako extrémně zdrženlivou. Jak bylo demonstrováno zejména v kap. 5.6.2, využití nástrojů Better regulation může nepochybně zvýšit efektivitu soudního přezkumu zejména u zásad svěřených pravomocí, subsidiarity a proporcionality. Poskytuje-li tedy unijní právní řád Soudnímu dvoru prostředky, které mu umožňují naplňovat jeho ústavní funkci, mělo by být v zásadě též jeho povinností (vyplývající zejména z čl. 19 odst. 1 SEU a čl. 263 SFEU) tyto prostředky využít (viz zejména kap. 5. 7. 2). Právě přezkum dodržování uvedených principů se přitom v judikatuře Soudního dvora jeví být dlouhodobě nefunkční. Rozbor dosavadní judikatury (kap. 6.2), v níž byl shledán legislativní akt neplatným či protiprávním, naopak odhalil převahu důvodů, které lze v pojetí Soudního dvora označit jako prointegrační (právní základ, konzultace a základní svobody). Možnou změnu trendu či náznak zpřísnění lze ovšem po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost spatřovat při přezkumu souladu unijních legislativních aktů se základními právy (kap. 6.2.6). Zda se však tento trend potvrdí, bude zřejmě záviset i na aktivitě národních soudů.
167
Rozbor judikatury Soudního dvora dále odhalil významné odlišnosti mezi zrušujícími rozsudky v řízeních o žalobách na neplatnost a prohlášením neplatnosti v řízení o předběžné otázce. Zatímco rozsudky vyhovující žalobě na neplatnost legislativního aktu odpovídají tomu, že Soudní dvůr plní úlohu negativního zákonodárce, odpověď ohledně platnosti legislativního aktu v řízení o předběžné otázce bývá často omezována pouze na okolnosti konkrétního případu v původním řízení. Soudní dvůr mnohdy rovněž v řízení o předběžné otázce poměrně kreativně dotváří účinky neplatnosti, což nabourává koncepci, dle níž Smlouvy zakotvují jednotný systém přezkumu. Judikatura Soudního dvora tedy v tomto smyslu nepůsobí nikterak konzistentně ani přesvědčivě. Domnívám se, že svou roli zde může sehrávat zejména to, že Soudní dvůr plní současně několik různých funkcí. Skutečnost, že Soudní dvůr na jednu stranu vykládá jednoduché právo a na druhou stranu právo ústavní, vede k tomu, že při výkonu obou funkcí činí určité kompromisy, které ovšem neposilují ústavní hodnoty a principy unijního právního řádu. V tom současně spatřuji nejzásadnější rozdíl oproti konkrétnímu přezkumu norem v rámci koncentrovaného ústavního soudnictví, kdy ústavní soud posuzuje toliko ústavnost aktu, od rozhodování Soudního dvora o platnosti aktu v řízení o předběžné otázce, kdy otázka platnosti aktu často bývá pouze jednou z mnoha.
7.1
Úvahy de lege ferenda S ohledem na výše uvedené nepovažuji za nezbytně nutnou změnu Smluv.
Dostatečnou by dle mého přesvědčení mohla být změna přístupu Soudního dvora. Mám za to, že současné institucionální nastavení poskytuje dostatečné prostředky k tomu, aby unijní systém přezkumu legislativních aktů mohl být funkční. Sám Soudní dvůr již v některých (byť doposud ojedinělých případech) naznačil, že zejména při využití procedurálního přezkumu by mohlo být tohoto stavu dosaženo. Z hlediska ochrany práv jednotlivců se zdá být naprosto stěžejní řízení o předběžné otázce, které se v mnoha případech stává jediným možným prostředkem přezkumu legislativních aktů. Pozornost by tedy měla být zaměřena na odstraňování jeho limitů a zvýšení jeho efektivity. Domnívám se, že k minimalizaci limitů řízení o předběžné otázce přitom mohou ve značné míře přispět i samy členské státy. V jejich dispozici především je 168
uzpůsobit některý z vnitrostátních žalobních typů k tomu, aby jeho prostřednictvím mohl být snadněji napadán unijní legislativní akt. Prostřednictvím takto iniciovaných řízení o předběžné otázce by následně mohl být zvýšen tlak na Soudní dvůr, což by případně mohlo i zvýšit efektivitu přezkumu unijních legislativních aktů. Určité zvýšení tlaku na Soudní dvůr přitom považuji za nezbytné. Soudní dvůr si zřejmě není vědom, že svým laxním přístupem obzvláště k ochraně principů subsidiarity a proporcionality, které představují základní stavební kameny evropské integrace, v podstatě sám evropskou integraci oslabuje. Postoj některých členských států (viz např. nedávné dánské referendum o výjimce v oblasti justiční a policejní spolupráce508 či reformní snahy Spojeného království509) lze tak vnímat i jako reakci na dosavadní přístup Soudního dvora a jeho neschopnost ochránit základní principy a hodnoty Unie. Vzhledem k rozšiřujícímu se počtu oblastí spadajících do působnosti EU ve spojení s principem přednosti unijního práva, je přitom pochopitelné, že členské státy vyžadují funkční systém kontroly. Domnívám se, že je rovněž nesporným zájmem Unie takovýto systém zajistit. Ačkoliv efektivním přezkumem dodržováním principů subsidiarity, proporcionality či základních práv nedochází primárně k posílení evropské integrace, mohla by jím být posílena stabilita celku a zvýšena legitimita unijních legislativních aktů. Jsem proto přesvědčen, že je namístě, aby Soudní dvůr zastával svou ústavní funkci zodpovědněji i v případech, kdy zrušením legislativního aktu současně neposiluje evropskou integraci, nýbrž toliko upevňuje hodnoty a principy, na nichž je unijní právo vystavěno.
508
Viz např. DALLISON, Paul. Danes say No to EU justice rules: Closer cooperation with the bloc rejected in referendum. Politico.eu [online]. Politico, publikováno 3. 12. 2015 [cit. 17. 12. 2015]. 509 Viz např. Q&A: What Britain wants from Europe. bbc.com [online]. UK Politics, publikováno 10. 11. 2015 [cit. 17. 12. 2015].
169
8
Resumé The thesis deals with the judicial review of legislative acts of the European Union. It
highlights particular nature of legislative acts and explores specifics of their judicial review. It assesses whether the Court of Justice is in this sense able to fulfil the tasks of the Union's constitutional court. The text analyses both the institutional and procedural framework of the judicial review of legislative acts and also its real functioning. It identifies some institutional deficiencies resulting from insufficient differentiation whether an act of individual, normative or legislative nature is under the review. One of the main weaknesses is the two months period for bringing an action for annulment before the Court of Justice of the European Union. This period in connection with a limited standing to sue of non-privileged applicants causes that action for annulment serves almost entirely as an instrument for protection of institutional balance (or more precisely instrument for protection of interests of European Parliament and European Commission). These limitations do not seem to be compensated for by means of an indirect review of legislative acts. The plea of illegality proves as an unsuitable tool and the preliminary ruling proceeding does not fulfil its potential. However, some specific categories of action in few member states (such as Feststellungsklage in German administrative law or judicial review proceedings in the United Kingdom) show the way for a possible development. Furthermore, the application of the general rule according to which the declaration of invalidity takes effect ex tunc (first sentence of Art. 264 TFEU) must also be considered as extremely problematic. Derogation of a legislative act with retroactive effect interferes negatively with the legal certainty of addressees of legal norms and therefore it should be limited only to exceptional circumstances and individual situations. Primary law itself allows in this sense an exemption (second sentence of Art. 264 TFEU) which should, in cases of derogation of legislative acts, be applied as the basic rule. However, the application of this exemption by the Court of Justice is not consistent and any justification why the effects of derogated legislative act were not maintained in its case law is often absent. The thesis is further built on the premise that the increasing institutionalisation of the law-making process enables more efficient judicial review of legislative acts. Great attention 170
is therefore paid especially to the instruments of Better Regulation. It shows that the use of Better Regulation instruments could improve the efficiency of the judicial review of the principles of conferred powers, subsidiarity and proportionality, which in the Court's of Justice long-term practise appears to be dysfunctional. Notwithstanding, the case law of the Court of Justice (with exception of few cases) seems extremely restrictive. The Court of Justice does not check the compliance with the procedures laid down by the Better Regulation provisions nor it takes into account outputs of their instruments. The thesis analyses also the case law of the Court of Justice where a legislative act was declared invalid or illegal. This analysis demonstrates dominance of the pro-integrative grounds of invalidity (i.e. those which in some way strengthen or deepen the European integration). These grounds, within the concept of the Court of Justice, mainly include: erroneous legal basis, undue consultation of the European Parliament and breach of fundamental freedoms. The analysis of the case law of the Court of Justice reveals also some significant differences between derogating decisions in proceedings for actions for annulment and declaration of invalidity within the framework of preliminary ruling. In the preliminary ruling the Court of Justice often limits effects of its judgments only to the circumstances of the case in the main proceedings and creatively interprets the consequences of declared invalidity. This approach does not correspond with the role of a negative legislator and disrupts the idea of a unified system of the judicial review. As has been summarised, the dissertation finds shortcomings both in the institutional settings of the judicial review and in the approach of the Court of Justice. However, even under the current wording of the Treaties, it identifies opportunities to increase the effectiveness of the judicial review of Union's legislative acts. In particular the application of process-oriented review provides a considerable potential. By using this approach, the Court of Justice should more rigorously check the compliance with legislator's obligations, respectively the legality of the legislative process in a broader sense. Regarding the limitations associated with the review of legislative acts in the context of an action for annulment, possible solution may be seen in strengthening the role of the preliminary ruling. This could be secured by Member States themselves that can customise
171
their national judicial proceedings in a way that facilitates challenging the validity of legislative acts of the European Union.
172
9 9.1
Seznam použitých zdrojů Knižní prameny
BÁRÁNY, Eduard. Právna regulácia tvorby práva. In BARÁNY, Eduard - a kol. Zmena práva. - Bratislava: Ústav štátu a práva SAV, 2013, s. 186-193. ISBN 978-80-8095-084-2. BELLING, Vojtěch; MALÍŘ, Jan; PÍTROVÁ, Lenka. Kontrola dělby pravomocí v EU se zřetelem ke kompetenčním excesům. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2010. 193 s. ISBN 9788087439012. BOHÁČ, Radim a kol. Legislativní proces: (teorie a praxe). Praha: Tiskárna Ministerstva vnitra, 2011, 547 s. ISBN 978-80-7312-074-0. BOBEK, Michal. Porušení povinnosti zahájit řízení o předběžné otázce podle článku 234 (3) SES. Vyd. 1. Praha: C.H. Beck, 2004, 197 s. ISBN 8071798436. BOBEK, Michal a kol. Předběžná otázka v komunitárním právu. Praha: Linde, 2005, 517 s. ISBN 8072015133. BOBEK, Michal; BŘÍZA, Petr; KOMÁREK, Jan. Vnitrostátní aplikace práva Evropské unie. V Praha: C.H.Beck, 2011. 650 s. ISBN 978–80–7400–377–6. BORCHARDT, Klaus-Dieter. ABC práva Evropské unie. Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2011, 129 s. ISBN 978-92-78-40726-1. CHALMERS, Damian, DAVIES, Gareth, MONTI, Giorgio. European Union law: text and materials. Third edition. Cambridge: Cambridge University Press, 2014, 1114 s. ISBN 978-1107-66434-0. CRAIG, Paul, DE BÚRCA, Gráinne. EU law: text, cases, and materials. 4th ed. New York: Oxford University Press, 2008, 1148 s. ISBN 978-019-9273-898. DAUSES, Manfred A. Das Vorabentscheidungsverfahren nach Artikel 177 EG-Vertrag. 2. Aufl. Mnichov: Verlag C.H.Beck, 1995, 205 s. ISBN 978-3406391187. DWORKIN, Ronald. A matter of principle. Oxford: Clarendon Press, 1986, 425 s. ISBN 0198255748. DWORKIN, Ronald. Když se práva berou vážně. 1. vyd. Praha: Oikoymenh, 2001, 455 s. ISBN 80-7298-022-x. GERLOCH, Aleš a kol. Teorie a praxe tvorby práva. Vyd. 1. Praha: ASPI, 2008, 422 s. ISBN 978-80-7357-362-1.
173
HARTLEY, Trevor C. The foundations of European union law: an introduction to the constitutional and administrative law of the European community. 7th ed. Oxford: Oxford University Press, 2010, lxviii, 501 s. ISBN 9780199566754. HARTLEY, Trevor C. The foundations of European community law: an introduction to the constitutional and administrative law of the European community. 6th ed. Oxford: Oxford University Press, 2007, 472 s. ISBN 978-0-19-929035-2. GERLOCH, Aleš. Teorie a praxe tvorby práva. Vyd. 1. Praha: ASPI, 2008, 422 s. ISBN 9788073573621. KARPEN, Ulrich. Gesetzgebungslehre - neu evaluiert. 1. Aufl. Baden-Baden: Nomos, 2006, 201 s. ISBN 3832919805. KNAPP, Viktor. Teorie práva. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 1995, 247 s. Právnické učebnice (C.H. Beck). ISBN 34-064-0177-5. KRÁL, Richard. Směrnice EU z pohledu jejich transpozice a vnitrostátních účinků. Vyd. 1. Praha: C.H. Beck, 2014, 308 s. ISBN 978-80-7400-282-3. KÜHN, Zdeněk. Aplikace práva ve složitých případech: k úloze právních principů v judikatuře. Vyd. 1. Praha: Karolinum, 2002, 419 s. ISBN 8024604833. MACCORMICK, Neil. Institutions of law: an essay in legal theory. 1st pub. Oxford: Oxford University Press, 2007, xvi, 317 s. ISBN 9780198267911. MELZER, Filip. Metodologie nalézání práva: úvod do právní argumentace. Vyd. 1. Praha: C.H. Beck, 2010, 276 s. ISBN 978-80-7400-149-9. PÍTROVÁ, Lenka. Evropská dimenze legislativního procesu. Vyd. 1. Praha: Leges, 2014, 336 s. ISBN 978-80-7502-035-2. SIMAN, Michael, Miroslav SLAŠŤAN. Primárne právo Európskej únie: (aplikácia a výklad práva Únie s judikatúrou). 3. Vyd. Euroiuris - Európske právne centrum, Bratislava, 2010, 1097 s., ISBN 9788089406067. SHAPIRO, Ian a Jürgen HABERMAS. Teorie demokracie dnes. Vyd. 1. Praha: Filosofia, 2002, 95 s. ISBN 80-7007-156-7. TOMÁŠEK, Michal, TÝČ, Vladimír a kol. Právo Evropské unie. Vyd. 1. Praha: Leges, 2013, 496 s. ISBN 978-80-87576-53-3. TRIDIMAS, Takis. The general principles of EU law. 2nd ed. Oxford: Oxford University Press, 2006, 591 s. ISBN 0199258066.
174
TICHÝ, Luboš a kol. Evropské právo. 4. vyd. Praha: C.H. Beck, 2011, 953 s. ISBN 978-807400-333-2. TÝČ, Vladimír. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 6. přeprac. a aktualiz. vyd. Praha: Leges, 2010, 301 s. ISBN 9788087212608. TÝČ, Vladimír; SEHNÁLEK, David; CHARVÁT, Radim. Vybrané otázky působení práva EU ve sféře českého právního řádu. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2011, 179 s. ISBN 978-80210-5387-8. ZEMÁNEK, Jiří a kol. Tvorba a implementace práva EU z pohledu vnitrostátního. 1. vyd. Praha: Metropolitan University Prague Press, 2012. 304 s. ISBN 978-80-86855-81-3
9.2
Odborné články
ALEMANNO, Alberto. The Better Regulation Initiative at the Judicial Gate: A Trojan Horse within the Commission’s Walls or the Way Forward? European Law Journal. 2009, vol. 15, iss. 3, s. 382-401. ISSN 1468-0386. ALEMANNO, Alberto. A Meeting of Minds on Impact Assessment: When Ex ante Evaluation Meets Ex post Judicial Control. European Public Law. 2011, vol. 17, iss. 3, s. 485– 505. ISSN 1354-3725. ALBORS-LLORENS, Albertina. The standing of private parties to challenge Community measures: Has the European Court missed the boat?. The Cambridge Law Journal. 2003, vol. 62, no. 1, s. 72-92. ISSN 0008-1973. ALLKEMPER. L. Der Rechtsschutz des Einzelnen nach dem EG-Vertrag: Möglichkeiten seiner Verbesserung. Baden-Baden: Nomos, 1995, 250 s. ISBN 3789036765. ARNULL, A. Private applicants and the action for annulment since Codorníu. Common Market Law Review. 2001, vol. 38, iss. 1, s. 7-52. ISSN 0165-0750. ARNULL, A. Private applicants and the action for annulment under Article 173 of the EC Treaty. Common Market Law Review. 1995, vol. 32, iss. 1, s. 7-49. ISSN 0165-0750. ARNULL, Anthony. The use and abuse of article 177 EEC. The Modern Law Review, 1989, vol. 52, iss. 5, s. 622-639. ISSN 1468-2230. ARZOZ, Xabier. Rechtsfolgen der Rechtswidrigkeit von Verordnungen der Europäischen Gemeinschaften. Jahrbuch des öffentlichen Rechts. 2001, vol. 49, s. 299-327. ISSN 0075-2517. BAR-SIMAN-TOV, Ittai. Semiprocedural Judicial Review. Legisprudence. 2012, vol. 6, iss. 3, s. 271-300. ISSN 1752-1467. 175
BAST, Jürgen. New Categories of Acts after the Lisbon Reform: dynamics of Parliamentarization in EU Law. Common market law review, 2012, vol. 49, iss. 3, s. 885-928. ISSN 0165-0750. BEBR, Gerhard. Judicial Remedy of Private Parties Against Normative Acts of the European Communities: The Role of Exception of Illegality. Common Market Law Review, 1967, vol. 4, iss. 1, s. 7-31. ISSN 0165-0750. BEBR, Gerhard. Direct and indirect judicial control of Community acts in practice: the relation between Articles 173 and 177 of the EEC Treaty. In The Art of Governance, Festschrift in honour of Eric Stein. Baden-Baden: Nomos, 1987, s. 91-111. ISBN 3789012971. BELLING V. Interinstitucionální dohody jako prostředek změny primárního práva? Právní rozhledy. 2010, roč. 18, č. 10, s. 359-360. ISSN 1210-6410. BOBEK, Michal. Case C-345/06, Gottfried Heinrich, judgment of the court of justice (grand chamber) of 10 march 2009, not yet reported. Common Market Law Review. 2009, vol. 46, iss. 6, s. 2077-2094. ISSN 0165-0750. BOROWSKI, Martin. Die Nichtigkeitsklage gemäss Art. 230 Abs. 4 EGV. Europarecht, 2004, Jahrgang 39, Heft 6, s. 879-910. ISSN 0531-2485. BŘICHÁČEK, T. Přístup Evropského soudního dvora k principu subsidiarity, Právník 2/2008, s. 145-159. ISSN 0231-6625. BUKA, Arnis. Typology of Legal Acts in the European Union Law after the Lisbon Treaty. In: ROZENFELDS, Janis et al. (eds.). The Quality of Legal Acts and its Importance in Contemporary Legal Space. Riga: University of Latvia Faculty of Law, 2012, s. 126-133. ISBN 978-9984-45-564-8. CRAIG, Paul. Proportionality, Rationality and Review. New Zealand Law Review. 2010, vol. 15, iss.2, s. 265-301. ISSN 1173-5864. DUPRAT, P. The Judicial Review of Ex Ante Impact Assessment in France: An Attempt to Fuse the Principles of Legal Certainty and Institutional Balance. Legisprudence. 2012, vol. 6, iss. 3, s. 379-396. ISSN 1752-1467. EISELT, Isabella; SLOMINSKI, Peter. Sub‐Constitutional Engineering: Negotiation, Content, and Legal Value of Interinstitutional Agreements in the EU. European Law Journal. 2006, vol. 12, iss. 2, s. 209-225. ISSN 1468-0386. ELIANTONIO, Mariolina; KAS, Betül. Private Parties and the Annulment Procedure: Can the Gap in the European System of Judicial Protection Be Closed?. Journal of Politics and Law, 2010, vol. 3, no. 2, s. 121-133. ISSN 1913-9047.
176
FILIP, Jan. Pojem rozporu (nesouladu) zákona s ústavním pořádkem v teorii a judikatuře Ústavního soudu. Časopis pro právní praxi, praxi, Brno: Masarykova univerzita, 2010, roč. 18, 18 č. 2, s. 91-100 100.. ISSN 1210-9126. 1210 FRÖHLICH, Radek. Odůvodnění legislativních aktů Evropské Evropské unie. In COFOLA 2011 - The Conference Proceedings. Proceedings. Brno: Masarykova univerzita, 2011 2011, s. 388-394. 388 ISBN 978-80-210 210-5582-7. FRÖHLICH, Radek. Řízení o předběžné otázce jako součást práva na zákonného soudce. In Dny práva 2011 – Days of Law 2011, Právo na spravedlivý proces, The conference proceedings proceedings.. 2012, 2012 s. 63-71. 71. ISBN 978-80-210-5919 978 5919-1. FRÖHLICH, Radek. Zásada přednosti unijního práva: původ a limity. In COFOLA 2012 The Conference Proceedings. Proceedings. Brno: Masarykova univerzita, 2012, 2012 s.. 843-855. 843 FRÖHLICH, Radek. Postavení a účinky mezinárodních smluv v unijním právním systému se zaměřením na povahu práva WTO. Časopis pro právní vědu a praxi. 2012, roč. 20, č. 2, s. 163169. ISSN 1210-9126. 1210 FRÖHLICH, Radek. SRN: Spolkový ústavní soud: Obrat ve výkonu ultra vires kontroly právních aktů EU. Právní rozhledy. rozhledy. 2013, roč. 21, č. 3, s. 114-115. 114 115. ISSN 1210 1210-6410. FRÖHLICH, Radek. Zásady německého volebního práva. Soudní rozhledy rozhledy.. 2013, roč. 19, č. 1, s.. 14-15. 14 ISSN 1211-4405. 1211 FRÖHLICH, Radek. Kam až sahá volná úvaha zákonodárce: pojetí SD EU a německého Spolkového ústavního soudu. Časopis pro právní vědu a praxi. praxi. 2013, roč. 21, č. 4, s. 493-497. 493 ISSN 1210-9126. 9126. GLAESNER, A. Die Vorlagepflicht unterinstanzlicher unterinstanzlicher Gerichte im Vorabentscheidungsverfahren. Europarecht. Europarecht 1990, Jahrgang 25, Heft 2, s. 143 143-151. ISSN 05310531 2485. GORMLEY, Laurence W. Access to Justice: Rays of Sunshine on Judicial Review or Morning Clouds on the Horizon?. Horizon? Fordham Int'l LJ, LJ 2013, vol. 36, iss. 5, s. 1169-1517. 1517. ISSN 0747 0747-9395 GORMLEY, Lawrence W. Judicial Review: Advice for the Deaf. Fordham Int'l LJ LJ,, 2005, vol. 29, iss. 4, s. 655-689. 655 ISSN 0747-9395 GRABITZ, Eberhard a kol. EU-Arbeitsweisevertrag Arbeitsweisevertrag Art. 277 Inzidente Normenkontrolle. Normenkontrolle In Das Recht der Europäischen Union. Union. München: Verlag C.H. Beck, 2013, 366 s. ISBN 978-3-406978 64618 64618-8.
177
HARBO, Tor‐Inge. The function of the proportionality principle in EU law. European Law Journal. 2010, vol. 16, iss. 2, s. 158-185. ISSN 1468-0386. HARAŠTA, Jakub; MYŠKA, Matěj. Budoucnost data retention. Trestněprávní revue. 2015, roč. 14, č. 10, s. 238-241. ISSN 1213-5313. HOFMANN, Herwig. Legislation, delegation and implementation under the Treaty of Lisbon: typology meets reality. European Law Journal, 2009, roč. 15, č. 4, s. 487-491. JACOBS, F. G. Access to justice as a fundamental right in European Law. In: RODRÍGUEZ, Iglesias et al. (eds.). Mélanges en hommage à Fernand Schockweiler. Baden-Baden: Nomos, 1999, s. 197-212. JIRÁSEK, Jan. Princip subsidiarity v USA a Německu: Inspirace pro EU?. Jurisprudence, 2010, roč. 19, č. 4, s. 14 – 20. ISSN 1802-3843. JIRÁSEK, Jan. Sekundární normotvorba EU v oblasti ochrany základních práv a princip subsidiarity. Právní rozhledy. 2009, roč. 17, č. 12, s. 431 – 440. ISSN 1210-6410 KARPENSTEIN, Ulrich; REDEKER, Konrad. Über Nutzen und Notwendigkeiten, Gesetze zu begründen. Neue Juristische Wochenschrift. 2001, Jahrgang 54, Heft 39, s. 2825-2830. ISSN 0341-1915. KELSEN, Hans. Judicial Review of Legislation: A Comparative Study of the Austrian and the American Constitution. The Journal of Politics. 1942, Vol. 4, No. 2, s. 183-200. ISSN 14682508. KIETZ, Daniela; MAURER, Andreas. The European Parliament in treaty reform: Predefining IGCs through interinstitutional agreements. European law journal. 2007, vol. 13, iss. 1, s. 20-46. ISSN 1468-0386. KOMÁREK, Jan. Soudní dvůr EU - duben 2014. Soudní rozhledy. 2014, roč. 20, č. 6, s. 229233. ISSN 1211-4405. KORKEA-AHO, Emilia. Better Judicial Review? EU Courts and the Smart Regulation Agenda in Implementing Chemicals Regulation. Legisprudence. 2012, vol. 6, iss. 3, s. 397-423. ISSN 1752-1467. KOTTMANN, Matthias. Plaumanns Ende: Ein Vorschlag zu Art. 263 Abs. 4 AEUV. Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht. 2010, Band 70, Heft 3, s. 547-628. ISSN 0044-2348. LENAERTS, Koen. The legal protection of private parties under the EC Treaty: a coherent and complete system of judicial review? Scritti in onore di Giuseppe Federico Mancini. Milan: Giuffrè, 1998, vol. II, s. 591-623. ISBN 9788814069659. 178
LENAERTS, Koen. The rule of law and the coherence of the judicial system of the European Union. Common market law review. 2007, vol. 44, iss. 6, s. 1625-1659. ISSN 01650750. LENAERTS, Koen. The European Court of Justice and Process-oriented Review. Yearbook of European Law, 2012, vol. 31, iss. 1, s. 3-16. LENZ, Sebastian; STAEGLICH, Simone. Kein Rechtsschutz gegen EG-Verordnungen. Europäische Rechtsschutzdefizite und ihr Ausgleich durch die Feststellungsklage nach § 43 I VwGO. Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht. 2004, Jahrgang 23, Heft 12, s. 1421-1429. ISSN 0934-1307. LOCK, Tobias. EU accession to the ECHR: implications for judicial review in Strasbourg. Communities, 2010, č. 6. S.777-798. MAK, Elaine. Judicial Review of Regulatory Instruments: The Least Imperfect Alternative?. Legisprudence. 2012, vol. 6, iss. 3, s. 301-319. ISSN 1752-1467. MALENOVSKÝ, Jiří. Půlstoletí od rozsudku Costa/Enel: Je unijní právo (stále) zvláštním právním řádem?. Právník, 2015, roč. 154, č. 3, s. 193-215. ISSN 0231-6625. MANCINI, G. The role of the supreme courts at the national and international level: a case study of the Court of Justice of the European Communities. In: YESSIOU-FALTSI, P. (eds.). The Role of the Supreme Courts at the National and International Level. Thessaloniki: Sakkoulas Publ., 1998, s. 421-452. ISBN 9603013749. MAURER, Andreas; KIETZ, Daniela; VÖLKEL, Christian. Interinstitutional Agreements in the CFSP: Parliamentarization through the Back Door?. European Foreign Affairs Review. 2005, vol. 10, iss. 2, s. 175-195. ISSN 1384-6299. MEUWESE, A. Informing the EU legislator through impact assessments. In BARTLE, Ian. ECPR/CRI conference. Frontiers of Regulation: Assessing Scholarly Debates and Policy Challenges. Bath: University of Bath, 2006, 19 s. MORAVEC, Ondřej. Ochrana základních práv v systému koncentrované kontroly ústavnosti. Jurisprudence. 2012, roč. 21, č. 2, s. 3-9. ISSN 1802-3843. MOUSMOUTI, Maria. Effectiveness as an Aspect of Quality of EU Legislation: Is it Feasible? The Theory and Practice of Legislation. 2014, vol. 2, iss. 3, s. 309-327. ISSN 2050-8859. NORTON, Philip. National parliaments and the European Union. International Journal of Law and Management. 2003, vol. 45, iss. 5/6, s. 5-25. ISSN 0309-0558.
179
NOVÁK, Jiří. K uchovávání provozních a lokalizačních údajů v České republice ve světle rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie. Bulletin advokacie. 2015, roč. 26, č. 5, s. 36-41. ISSN 1806-8280. OLGEMÖLLER, Udo., OTTING, Olaf. Europäischer Rechtsschutz im Verwaltungsprozess, Anwaltsblatt. 2010, Jahrgang 60, Heft 3, s. 155-162. ISSN 0171-7227. PETR, Michal. Přezkum platnosti pramenů komunitárního práva z hlediska jednotlivce. Právní rozhledy. 2006, roč. 14, č. 7, s. 237-244. ISSN 1210-6410. PETZOLD, Arno. Was sind „Rechtsakte mit Verordnungscharakter“ (Art. 263 Abs. 4 AEUV)? – Zur Entscheidung des EuG in der Rechtssache Inuit, Europarecht, 2012, Jahrgang 47, Heft 4, s. 443-451. ISSN 0531-2485. PLEPS, Jānis. The Principle of Good Legislation. In: ROZENFELDS, Janis et al. (eds.). The Quality of Legal Acts and its Importance in Contemporary Legal Space. Riga: University of Latvia Faculty of Law, 2012, s. 16-26. ISBN 978-9984-45-564-8. POMAHAČ, Richard. ESD: K pravomoci stanovit trestní sankce na ochranu životniho prostředi. Trestněpravni revue. 2006, roč. 5, č. 2. s. 56-58. ISSN 1213-5313. POPELIER, Patricia. Preliminary Comments on the Role of Courts as Regulatory Watchdogs. Legisprudence. 2012, vol. 6, iss. 3, s. 257-270. ISSN 1752-1467. POPELIER, Patricia. A Fundamental Right to Rational Law Making? An Exploration of the European Court of Human Rights’case Law. In: ROZENFELDS, Janis et al. (eds.). The Quality of Legal Acts and its Importance in Contemporary Legal Space. Riga: University of Latvia Faculty of Law, 2012, s. 27-34. ISBN 978-9984-45-564-8. PÖTTERS, Stephan; WERKMEISTER, Christoph; TRAUT, Johannes. Rechtsakte mit Verordnungscharakter nach Art 263 Abs. 4 AEUV – eine passgenaue Ausweitung des Individualrechtsschutzes? Europarecht, 2012, Jahrgang 47, Heft 5, s. 546-561. ISSN 05312485. PROKOP, Krzysztof. The Principle of Proper Legislation in the Republic of Poland. In: ROZENFELDS, Janis et al. (eds.). The Quality of Legal Acts and its Importance in Contemporary Legal Space. Riga: University of Latvia Faculty of Law, 2012, s. 367-375. ISBN 978-9984-45564-8. RASMUSSEN, Hjalte. The European Court’s Acte Clair Strategy in CILFIT. European Law Review. 1984, vol. 9, iss. 4, s. 242-259. ISSN 0307-5400. ROBINSON, William. Drafting EU Legislation in the European Commission: A Collaborative Process. The Theory and Practice of Legislation. 2014, vol. 2, iss. 3, s. 249-272. ISSN 2050-8859. 180
ROSAS, Allan. The European Court of Justice in Context: Forms and Patterns of Judicial Dialogue/Der europäische Gerichtshof im Kontext: Formen und Modelle richterlichen Dialogs. European Journal of Legal Studies, 2007, roč. 1, č. 2, 16 s. SCHWARZE, Jürgen. Rechtsschutz Privater gegenüber normativen Rechtsakten im Recht der EWG. In von MÜNCH, Ingo (eds.). Staatsrecht – Völkerrecht – Europarecht. Festschrift für Hans- Jürgen Schlochauer. Berlin: Walter de Gruyter, 1981, s. 927-946. ISBN 3-11-008118-0 SCHWENSFEIER, Roland. The TWD principle post-Lisbon. European law review, 2012, vol. 37, iss. 2, s. 156-175. ISSN 0307-5400. SINANIOTIS, Dimitrios. The Plea of Illegality in EC Law. European public law. 2001, vol. 7, iss. 1, s. 103-125. ISSN 1354-3725. SMOLEK, Martin. Evropsky soudni dvůr: Trestni sankce v oblasti životniho prostředi – revoluce v trestnim pravu členskych statů? Trestněpravni revue. 2005, roč. 4, č. 12. s. 329. ISSN 1213-5313. SNYDER, Francis. Soft law and institutional practice in the European Community. In MARTIN, Stephen (eds.). The Construction of Europe. Springer Netherlands, 1994, s. 197-225. ISBN: 97890-481-4433-4. SVOBODA, Pavel. Rozpor s mezinárodním právem jako důvod neplatnosti komunitárních aktů. Právní rozhledy. 2006, roč. 14, č. 23, s. 855-858. ISSN 1210-6410. SZWARC, Monika. The pillars of the European Union still exist? European Constitutional Law Review. 2015, vol. 11, iss. 2, s. 357-372. ISSN 1574-0196. TERPAN, Fabien. Soft Law in the European Union - The Changing Nature of EU Law. European Law Journal. 2015, vol. 21, iss. 1, s. 68-96. ISSN 1468-0386. TOBLER, Christa. Case C-176/03, Commission v. Council’(2006). Common Market Law Review. 2006, vol. 43, iss. 3, s. 835-847. ISSN 0165-0750. TRSTENJAK, Verica; BEYSEN, Erwin. Das Prinzip der Verhältnismäßigkeit in der Unionsrechtsordnung, Europarecht, 2012, Jahrgang 47, Heft 3, s. 265-284. ISSN 0531-2485. VOERMANS, Wim; SCHUURMANS, Ymre. Better Regulation by Appeal. European Public Law. 2011, vol. 17, iss. 3, s. 507-525. ISSN 1354-3725. VOERMANS, Wim. The Birth of a Legislature: The EU Parliament after the Lisbon Treaty. The Brown Journal of World Affairs. 2010, roč. 17, č. 2, s. 163-180. VOERMANS, Wim. Concern about the quality of EU legislation: what kind of problem, by what kind of standards. Erasmus Law Review. 2009, vol. 2, iss. 1, s. 59 - 95. ISSN 2210-2671
181
VOGT, Matthias. Indirect judicial protection in EC law – The case of the plea of illegality. European law review. 2006, vol. 31, no. 3, s. 364-377. ISSN 0307-5400. WITTE, Bruno. Legal instruments and law-making in the Lisbon Treaty. In The lisbon treaty: EU Constitutionalism without a constitutional treaty?. 1st ed. New York : SpringerWienNewYork, 2008, s. 79-108. WEILER, Joseph. Dispatch from the Euro Titanic. European Journal of International Law. 2010, vol. 21, no. 4, s. 805-813. ISSN 0938-5428. WIENER, Jonathan B. Better regulation in Europe. Current legal problems. 2006, vol. 59, No. 1, s. 447-518. ISSN 2044-8422. XANTHAKI, Helen. Quality of Legislation: Focus on Smart EU and Post-Smart Transposition. The Theory and Practice of Legislation. 2014, vol. 2, iss. 3, s. 329-342. ISSN 20508859. ZBIRAL, Robert. Restoring Tasks from the European Union to Member States: A Bumpy Road to an Unclear Destination? Common Market Law Review. 2015, vol. 52, iss.1, s. 51-84. ISSN 0165-0750.
9.3
Soudní judikatura
9.3.1
Judikatura SD EU
Rozsudek Soudního dvora ze dne 21. prosince 1954, Itálie proti Vysokému úřadu, 2/54, Recueil, s. 73. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=86832&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=151613 Rozsudek Soudního dvora ze dne 21. prosince 1954, Francie proti Vysokému úřadu, 1/54, Recueil, s. 7. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=86827&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=151769 Rozsudek Soudního dvora ze dne 11. února 1955, Assider proti Vysokému úřadu, 3/54, Recueil, s. 123. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=86833&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=151769
182
Rozsudek Soudního dvora ze dne 13. června 1958, Meroni proti Vysokému úřadu, 9/56, Recueil, s. 9. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=86871&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=151769 Rozsudek Soudního dvora ze dne 21. června 1958, Groupement des hauts fourneaux a aciéries belges proti Vysokému úřadu, 8/57, Recueil, s. 225. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=86889&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=151769 Rozsudek Soudního dvora ze dne 14. prosince 1962, Wöhrmann proti Komisi, 31/62 a 33/62, Recueil, s. I-96. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=87114&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=151769 Rozsudek Soudního dvora ze dne 4. července 1963, Německo proti Komisi, 24/62, Recueil, s. 131. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=87127&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=775616 Rozsudek Soudního dvora ze dne 15. července 1963, Plaumann proti Komisi, 25/62, Recueil, s. 197. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=87101&pageIndex=0& doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=151769 Rozsudek Soudního dvora ze dne 2. července 1964, Glucoseries Réunies proti Komisi, 1/64, Recueil, s. 813. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=87364&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=151769 Rozsudek Soudního dvora ze dne 13. července 1966, Itálie proti Radě a Komisi, 32/65, Recueil, s. 563. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=87464&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=179995 Rozsudek Soudního dvora ze dne 23. listopadu 1971, Bock proti Komisi, 62/70, Recueil, s. 897. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie 183
[cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=87929&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=151769 Rozsudek Soudního dvora ze dne 7. června 1972, Bertoni proti Evropskému parlamentu, 20/71, Recueil, s. 345. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=88081&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=151769 Rozsudek Soudního dvora ze dne 7. června 1972, Bauduin proti Komisi, 32/71, Recueil, s. 363. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=88243&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=151769 Rozsudek Soudního dvora ze dne 12. prosince 1972, International Fruit Company a další, 21/72 až 24/72, Recueil, s. 1219. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=88276&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 24. října 1973, Balkan-Import-Export GmbH proti Hauptzollamt Berlin-Packhof, 5/73, Recueil, s. 1091. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=88448&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 30. dubna 1974, Haegeman, 181/73, Recueil, s. 449. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=88512&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 21. října 1975, Petroni proti ONTPS, 24/75, Recueil,s. 1149. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=88900&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=58572 Rozsudek Soudního dvora ze dne 8. dubna 1976, Defrenne, 43/75, Recueil, s. 455. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z:
184
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=88931&pageIndex=0& doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 16. prosince 1976, Rewe, 33/76, Recueil, s. 1989. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=89192&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 3. února 1977, Strehl proti Pensioenfonds Mijnwerkers, 62/76, Recueil, s. 211. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=89257&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=58600 Rozsudek Soudního dvora ze dne 5. července 1977, Bela Mühle proti Grows Farm, C114/76, Recueil, s. 1211. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=89477&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=891171 Rozsudek Soudního dvora ze dne 5. července 1977, Granaria, C-116/76, Recueil, s. 1247. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=89420&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 5. července 1977, Ölmühle Hamburg a další proti Hauptzollamt Hamburg-Waltershof a další, ve spojených věcech C-119 - 120/76, Recueil, s. 1269. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=89474&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 13. října 1977, Renato Manzoni proti Fonds national de retraite des ouvriers mineurs,112/76, Recueil, s. 1647. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=89448&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=58654 Rozsudek Soudního dvora ze dne 25. ledna 1979, Racke, 98/78, Recueil, s. 69. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=89874&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 185
Rozsudek Soudního dvora ze dne 13. února 1979, Granaria proti Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, C-101/78, Recueil, s. 623. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie[cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=89964&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=78674 Rozsudek Soudního dvora ze dne 6. března 1979, Simmenthal proti Komisi, 92/78, Recueil, s. 777. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=89880&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 27. března 1980, Denkavit italiana, 61/79, Recueil, s. 1205. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=90401&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=751553 Rozsudek Soudního dvora ze dne 13. května 1981, International Chemical Corporation, 66/80, Recueil, s. 1191 In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=90858&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 29. října 1980, SA Roquette Frères proti Radě, 138/79, Recueil, s. 3333. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=90473&pageIndex=0& doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 29. října 1980, Maizena GmbH proti Radě, 139/79, Recueil, s. 3393. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=90581&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 7. července 1981, Rewe proti Hauptzollamt Kiel, 158/80, Recueil, s. 1805. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=90913&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=759090 Rozsudek Soudního dvora ze dne 16. července 1981, Albini proti Radě a Komisi, 33/80, Recueil, s. 2141. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie 186
[cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=90756&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 6. října 1982, Alusuisse Italia proti Radě a Komisi, 307/81, Recueil, s. 3463. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=91723&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 6. října 1982, CILFIT, 283/81, Recueil, s. 3415. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=91672&pageIndex=0& doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 26. října 1982, Kupferberg, 104/81, Recueil, s. 3641. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=91467&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze den 30. června 1983, Schloh proti Radě, 85/82, Recueil, s. 2105. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=91759&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 17. ledna 1985, Piraiki-Patraiki a další proti Komisi, 11/82, Recueil, s. 207. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=91769&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 11. července 1985, Salerno a další proti Komisi a Radě, 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 a 10/84, Recueil, s. 2523. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=89594&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 23. dubna 1986, Les Verts proti Evropskému parlamentu, 294/83, Recueil, s. 1339. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=92818&pageIndex=0& doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 187
Rozsudek Soudního dvora ze dne 15. května 1986, Johnston, 222/84, Recueil, s. 1651 In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=93487&pageIndex=0& doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 8. října 1986, Christ-Clemen proti Komisi, 91/85, Recueil, s. 2853. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=93725&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 26. března 1987, Komise proti Radě, 45/86, Recueil, s. 1493. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=94642&pageIndex=0& doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=759090 Rozsudek Soudního dvora ze dne 22. října 1987, Foto-Frost, 314/85, Recueil, s. 4199. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=94312&pageIndex=0& doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 24. února 1987, Deutz und Geldermann proti Radě, 26/86, Recueil, s. 941. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=94508&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 30. září 1987, Demirel, 12/86, Recueil, s. 3719. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=94569&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 23. února 1988, Spojené království proti Radě, 131/86, Recueil, s. 905. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=94764&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 7. června 1988, Roviello proti Landesversicherungsanstalt Schwaben, C-20/85, Recueil, s. 2805. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: 188
http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=93719&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=42673 Rozsudek Soudního dvora ze dne 27. září 1988, Komise proti Radě, 165/87, Recueil, s. 5545. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=95264&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 16. listopadu 1989, Komise proti Radě, C-131/87 , Recueil, s. 3743. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=95286&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=126688 Rozsudek Soudního dvora ze dne 13. prosince 1989, Grimaldi, C-322/88, Recueil, s. 4407. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=96317&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 14. června 1990, Weiser proti Caisse nationale des barreaux français, C-37/89, Recueil, s. I-02395. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=96426&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 19. června 1990, Factortame a další, C-213/89, Recueil, s. I‑2433. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=96746&pageIndex=0& doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 22. května 1990, Evropský parlament proti Radě, 70/88, Recueil, s. I-4529. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=95887&pageIndex=0& doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 18. dubna 1991, Assurances du crédit proti Radě a Komisi, C-63/89, Recueil, s. I 1799. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=96424&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=180488 189
Rozsudek Soudního dvora ze dne 11. června 1991, Komise proti Radě, C-300/89, Recueil, s. I-2867. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=96891&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=126688 Rozsudek Soudního dvora ze dne 7. července 1992, Evropský parlament proti Radě, C295/90, Recueil, s. I-4193. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=97499&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 16. července 1992, Evropský parlament proti Radě, C65/90, Recueil, s. I-4593. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=97244&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Usnesení Soudního dvora ze dne 21. června 1993, Van Parijs a další proti Radě a Komisi, C‑257/93, Recueil, s. I‑3335. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=99103&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Usnesení Soudního dvora ze dne 28. června 1993, Donatab a další proti Komisi, C‑64/93, Recueil, s. I‑3595. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=98908&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Tribunálu ze dne 26. října 1993, Reinarz proti Komisi, T‑6/92 a T‑52/92, Recueil, s. II‑1047. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=103215&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 9. března 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C‑188/92, Recueil, s. I‑833. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=98496&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474
190
Rozsudek Soudního dvora ze dne 26. dubna 1994, Roquette Frères, C‑228/92, Recueil, s. I‑1445. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=98591&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 18. května 1994, Codorniu proti Radě, C-309/89, Recueil, s. I 1853. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=97050&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 15. června 1994, Komise proti BASF a další, C-137/92 P, Recueil, s. I‑2555. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=98548&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=152474 Rozsudek Soudního dvora ze dne 5. října 1994, Crispoltoni a další, ve spoejných věcech C133/93, C-300/93 a C-362/93, Recueil, s. I-4863. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=99044&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=28786 Rozsudek Tribunálu ze dne 21. února 1995, SPO a další proti Komisi, T‑29/92, Recueil, s. II‑289. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=103241&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=158934 Rozsudek Soudního dvora ze dne 29. června 1995, Španělsko proti Komisi, C‑135/93, Recueil, s. I‑1651. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=99059&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=158934 Rozsudek Soudního dvora ze dne 5. července 1995, Evropský parlament proti Radě, C21/94, Recueil, s. I-1827. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=99575&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=158934
191
Rozsudek Tribunálu ze dne 13. září 1995, TWD proti Komisi, T‑244/93 a T‑486/93, Recueil, s. II‑2265. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=103326&pageIndex=0&doclang=en &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=158934 Rozsudek Soudního dvora ze dne 19. října 1995, Richardson, C 137/94, Recueil, s. I-3407. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=99771&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=751553 Posudek Soudního dvora ze dne 15. listopadu 1994, 1/94, „WTO“, Recueil, s. I-5267. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=99588&pageIndex=0& doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=158934 Rozsudek Soudního dvora ze dne 14. prosince 1995, Peterbroeck, C‑312/93, Recueil, s. I‑4599. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=99312&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 8. února 1996, FMC a další, C‑212/94, Recueil, s. I‑389. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=99906&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 19. března 1996, Komise proti Radě, C-25/94, Recueil, s. I-1469. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=99483&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=784333 Rozsudek Soudního dvora ze dne 30. dubna 1996, Nizozemsko proti Radě, C-58/94, Recueil, s. I-2169. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=99569&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=784333
192
Rozsudek Soudního dvora ze dne 10. září 1996, Komise proti Německu, C‑61/94, Recueil, s. I‑3989. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=99644&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 12. listopadu 1996, Spojené království proti Radě, C84/94, Recueil, s. I-5755. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=99492&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=126688 Rozsudek Tribunálu ze dne 22. ledna 1997, Opel Austria, T-115/94, Recueil, s. II-39. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=79301&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 10. června 1997, Evropský parlament proti Radě, C392/95, Recueil, s. I-3213. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=100723&pageIndex=0&doclang=E N&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 10. března 1998, Německo proti Radě, C‑122/95, Recueil, s. I‑973. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=43471&pageIndex=0& doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 2. dubna 1998, Greenpace Council a další proti Komisi, C‑321/95 P, Recueil, s. I‑1651. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=43515&pageIndex=0& doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Tribunálu ze dne 30. dubna 1998, Vlaams Gewest proti Komisi, T‑214/95, Recueil, s. II‑717. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=43815&pageIndex=0& doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226
193
Rozsudek Soudního dvora ze dne 12. května 1998, Spojené království proti Komisi, C106/96, Recueil, s. I-2729. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=43842&pageIndex=0& doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=784333 Rozsudek Soudního dvora ze dne 16. června 1998, Racke, C-162/96, Recueil, s. I-3655. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=43934&pageIndex=0& doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=38521 Rozsudek Tribunálu ze dne 17. června 1998, Union Européenne de l'artisanat et des petites et moyennes entreprises (UEAPME) proti Radě, T-135/96, Recueil, s. II-2335. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=43955&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=25641 Rozsudek Soudního dvora ze dne 19. listopadu 1998, Nilsson a další, C-162/97, Recueil, I7477. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=44220&pageIndex=0& doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=759090 Rozsudek Soudního dvora ze dne 25. listopadu 1998, Manfredi, C-308/97, Recueil, s. I-7685. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=43740&pageIndex=0& doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=759090 Rozsudek Soudního dvora ze dne 8. července 1999, Chemie Linz proti Komisi, C-245/92 P, Recueil, s. I-4643. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=44318&pageIndex=0& doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 14. září 1999, Komise proti AssiDomän Kraft Products a další, C‑310/97 P, Recueil, s. I‑5363. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=44684&pageIndex=0& doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 5. října 1999, Španělsko proti Radě, C-179/95, Recueil, I6475. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie 194
[cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=44758&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 4. dubna 2000, Komise proti Radě, C‑269/97, Recueil, s. I‑2257. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=45214&pageIndex=0& doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 4. července 2000, Bergaderm a Goupil proti Komisi, C352/98 P, Recueil, s. I 5291. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=45418&pageIndex=0& doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 5. října 2000, Německo proti Evropskému parlamentu a Radě, C-376/98, Recueil, s. I-8419. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=45715&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=126688 Rozsudek Soudního dvora ze dne 5. října 2000, Německo proti Evropskému parlamentu a Radě, C-376/98, Recueil, s. I-8419. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=45715&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 7. listopadu 2000, Lucembursko proti Evropskému parlamentu a Radě, C-168/98, Recueil, s. I 9131. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=45760&pageIndex=0& doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Tribunálu ze dne 12. prosince 2000, Alitalia proti Komisi, T-296/97, Recueil, s. II 3871. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=45457&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 30. ledna 2001, Španělsko proti Radě, C‑36/98, Recueil, s. I‑779. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z:
195
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=46018&pageIndex=0& doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 15. února 2001, Nachi Europe, C‑239/99, Recueil, s. I‑1197. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=46187&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 17. května 2001, IECC proti Komisi, C-449/98 P, Recueil, s. I 3875. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=46383&pageIndex=0& doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Tribunálu ze dne 2. října 2001, Martinez a další proti Evropskému parlamentu, T‑222/99, T‑327/99 a T‑329/99, Recueil, s. II‑2823. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=46653&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 25. října 2001, Itálie proti Radě, C-120/99, Recueil, s. I 7997. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=46784&pageIndex=0& doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 8. listopadu 2001, Silos, C-228/99, Recueil, s. I 8401. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=46830&pageIndex=0& doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 22. listopadu 2001, Nederlandse Antillen proti Radě, C‑452/98, Recueil, s. I‑8973. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=46867&pageIndex=0& doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Posudek Soudního dvora ze dne 6. prosince 2001, 2/00, „Cartagenský protokol o biologické bezpečnosti“, Recueil, s. I-9713. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=46911&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 196
Rozsudek Tribunálu ze dne 3. května 2002, Jégo-Quéré proti Komisi, T‑177/01, Recueil, s. II‑2365. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47387&pageIndex=0& doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 25. července 2002, Unión de Pequeños Agricultores proti Radě, C‑50/00 P, Recueil, s. I‑6677. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47107&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=180488 Rozsudek Tribunálu ze dne 11. září 2002, Pfizer Animal Health proti Radě, T 13/99, Recueil, s. II 3305. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: Rozsudek Tribunálu ze dne 11. září 2002, Alpharma proti Radě, T 70/99, Recueil, s. II 3495. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47643&pageIndex=0& doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=784333 Rozsudek Soudního dvora ze dne 3. října 2002, Barreira Pérez, C 347/00, Recueil, s. I-8191. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47738&pageIndex=0& doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=751553 Rozsudek Soudního dvora ze dne 10. prosince 2002, British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco, C‑491/01, Recueil, s. I‑11453. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47582&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 12. prosince 2002, Distillerie Fratelli Cipriani SpA proti Ministero delle Finanze, C-395/00, Recueil, I-11877. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47589&pageIndex=0& doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=42673 Rozsudek Soudního dvora ze dne 21. ledna 2003, Komise proti Evropskému parlamentu a Radě, C‑378/00, Recueil, s. I‑937. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z:
197
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47994&pageIndex=0& doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 1. dubna 2004, Bellio F.lli, C‑286/02, Recueil, s. I‑3465. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=49064&pageIndex=0& doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 10. července 2003, Komise proti ECB, C-11/00, Recueil, s. I-7147. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=48494&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 9. září 2003, Kik proti OHIM, C-361/01 P, Recueil, s. I 8283. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=48555&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora z 11. září 2003, Rakousko proti Radě, C-445/00, Recueil, s. I8549. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=48575&pageIndex=0& doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=775616 Rozsudek Soudního dvora ze dne 1. dubna 2004, Komise proti Jégo-Quéré, C-263/02 P, Recueil, s. I 3425. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=49063&pageIndex=0& doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 29. dubna 2004, Itálie proti Komisi, C‑298/00 P, Recueil, s. I‑4087. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=49143&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 29. června 2004, Front national proti Evropskému parlamentu, C‑486/01 P, Sb. rozh., s. I‑6289. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=49318&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 198
Rozsudek Soudního dvora ze dne 9. září 2004, Španělsko proti Komisi, C-304/01, Sb. rozh., s. I 7655. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=49470&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 5. října 2004, Komise proti Řecku, C‑475/01, Sb. rozh., s. I‑8923. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=49558&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 13. září 2005, Komise proti Radě, C-176/03, Sb. rozh., s. I-7879. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=59714&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=126688 Rozsudek Soudního dvora ze dne 15. září 2005, Intermodal, C‑495/03, Sb. rozh., s. I-8151. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=59736&pageIndex=0& doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=743817 Rozsudek Soudního dvora ze dne 24. listopadu 2005, Deutsches Milch-Kontor GmbH, C136/04, Sb. rozh., s. I-10095. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=56151&pageIndex=0& doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=759090 Rozsudek Soudního dvora ze dne 6. prosince 2005, ABNA a další, C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 a C‑194/04, Sb. rozh., s. I‑10423. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=56527&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 6. prosince 2005, Gaston Schul, C‑461/03, Sb. rozh., s. I‑10513. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=56528&pageIndex=0& doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=180488
199
Rozsudek Soudního dvora ze dne 10. ledna 2006, International Air Transport Association a další, C‑344/04, Sb. rozh., s. I‑403. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=57285&pageIndex=0& doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 10. ledna 2006, Komise proti Evropskému parlamentu a Radě, C-178/03, Sb. rozh., s. I 107. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=57281&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=180488 Rozsudek Soudního dvora ze dne 10. ledna 2006, IATA a ELFAA, C‑344/04, Sb. rozh., s. I‑403. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=57285&pageIndex=0& doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 12. ledna 2006, Agrarproduktion Staebelow, C-504/04, Sb. rozh., s. I-679. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=57312&pageIndex=0& doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 2. května 2006, Regione Siciliana proti Komisi, C‑417/04 P, Sb. rozh., s. I‑3881. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=56605&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 11. května 2006, Friesland Coberco Dairy Foods, C-11/05, Sb. rozh., s. I 4285. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=56808&pageIndex=0& doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Tribunálu ze dne 21. června 2006, Danzer proti Radě, T-47/02, Recueil, s. II1779. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=55745&pageIndex=0& doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=123626 Rozsudek Soudního dvora ze dne 7. září 2006, Španělsko proti Radě, C-310/04, Sb. rozh., s. I-7285. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie 200
[cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=63681&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=180488 Rozsudek Tribunálu ze dne 29. listopadu 2006, Campoli proti Komisi, T-135/05, Sb. VS s. IA-2-297 a II-A-2-1527. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=65637&pageIndex=0& doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 6. března 2007, Meilicke a další, C 292/04, Sb. rozh., s. I1835. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=61781&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=751553 Rozsudek Soudního dvora ze dne 8. března 2007, Roquette Frères, C‑441/05, Sb. rozh., s. I‑1993. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=61798&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 13. března 2007, Unibet, C‑432/05, Sb. rozh., s. I‑2271. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=62136&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudu pro veřejnou službu ze dne 11. července 2007, Dieter Wils proti Evropskému parlamentu, F-105/05. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=62714&pageIndex=0& doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=560734 Rozsudek Soudního dvora ze dne 4. října 2007, Schutzverband der Spirituosen-Industrie, C457/05, Sb. rozh., s. I-8075. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=60879&pageIndex=0& doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 23. října 2007, Komise proti Radě, C-440/05, Sb. rozh., s. I-9097. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z:
201
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=70715&pageIndex=0& doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=126688 Usnesení Soudního dvora ze dne 8. listopadu 2007, Fratelli Martini a Cargill, C‑421/06, Sb. rozh., s. I-152 In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=71942&pageIndex=0& doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 18. prosince 2007, Habelt a další, ve spojených věcech C‑396/05, C‑419/05 a C‑450/05, Recueil, s. I-11895. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=71928&pageIndex=0& doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=42673 Rozsudek Soudního dvora ze dne 6. května 2008, Evropský parlament proti Radě, C-133/06, Sb. rozh., s. I. 3189. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=69624&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 15. května 2008, Španělsko proti Radě, C‑442/04, Sb. rozh., s. I‑3517. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=67500&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 3. června 2008, Intertanko a další, C‑308/06, Sb. rozh., s. I‑4057. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=68315&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 9. září 2008, FIAMM a další proti Radě a Komisi, C‑120/06 P a C‑121/06 P, Sb. rozh., s. I‑6513. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=67826&pageIndex=0& doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 6. listopadu 2008, Evropský parlament proti Radě, C‑155/07, Sb. rozh., s. I‑8103. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z:
202
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=125222&pageIndex=0 &doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=140680 Rozsudek Soudního dvora ze dne 22. prosince 2008, Regie Networks, C‑333/07, Sb. rozh., s. I‑10807. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=73214&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 10. února 2009, Irsko proti Evropskému parlamentu a Radě, C-301/06, Sb. rozh., s. I-593. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=72843&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=180488 Rozsudek Soudního dvora ze dne 10. března 2009, Gottfried Heinrich, C-345/06, Sb. rozh., s. I-1659. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=77515&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 2. dubna 2009, Tyson Parketthandel, C-134/08, Sb. rozh., s. I-2875. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=73634&pageIndex=0& doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=759090 Rozsudek Soudního dvora ze dne 8. září 2009, Komise proti Evropskému parlamentu a Radě, C 411/06, Sb. rozh., s. I-7585. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=77073&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=137948 Rozsudek Soudního dvora ze dne 1. října 2009, Komise proti Radě, C‑370/07, Sb. rozh., s. I‑8917. R In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=78367&pageIndex=0& doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 26. listopadu 2009, Komise proti Irsku, C-202/09, Sb. rozh., s. I-203. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=76429&pageIndex=0& doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 203
Rozsudek Soudního dvora ze dne 26. listopadu 2009, Komise proti Řecko, C-211/09, Sb. rozh., s. I-204. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=76428&pageIndex=0& doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 4. února 2010, Komise proti Švédsku, C-185/09, Sb. rozh., s. I-14. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=74925&pageIndex=0& doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 25. února 2010, Brita, C-386/08, Sb. rozh., s. I-1289. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=72406&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 18. března 2010, Alassini a další, C‑317/08 až C‑320/08, Sb. rozh., s. I‑2213. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=79647&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 8. června 2010, Vodafone Ltd a další proti Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform, C-58/08, Sb. rozh., s. I-04999. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=79665&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=180488 Rozsudek Soudního dvora ze dne 29. června 2010, E a F, C-550/09, Sb. rozh., s. I 6213. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=84750&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 8. července 2010, Afton Chemical, C‑343/09, Sb. rozh., s. I‑7027. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=83134&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226
204
Rozsudek Soudního dvora ze dne 29. července 2010, Komise proti Rakousku, C‑189/09. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=84357&pageIndex=0& doclang=DE&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=738941 Rozsudek Soudního dvora ze dne 9. listopadu 2010, VB Pénzügyi Lízing Zrt. proti Ferenc Schneider, C-137/08, Sb. rozh., s. I-10847. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=79164&pageIndex=0& doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=784333 Rozsudek Soudního dvora ze dne 9. listopadu 2010, Volker und Markus Schecke a Eifert, C92/09 a C-93/09, Sb. rozh., s. I 11063. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=79001&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 24. listopadu 2010, Komise proti Radě, C-40/10, Sb. rozh., s. I-12043. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=79733&pageIndex=0& doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 1. března 2011, Association belge des Consommateurs Test‑Achats a další, C‑236/09, Sb. rozh., s. I‑773. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=80019&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=188418 Rozsudek Soudního dvora ze dne 12. května 2011, Lucembursko proti Evropskému parlamentu a Radě, C‑176/09, Sb. rozh., s. I‑3727. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=82048&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 28. července 2011, Agrana Zucker, C-309/10, Sb. rozh., s. I-7333. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=108541&pageIndex=0 &doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Usnesení Tribunálu ze dne 6. září 2011, Inuit Tapiriit Kanatami proti Evropskému parlamentu a Radě, T‑18/10, Sb. rozh., s. II‑5599. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. 205
Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=109461&pageIndex=0 &doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 13. října 2011, Deutsche Post a Německo proti Komisi, C‑463/10 P a C‑475/10 P, Sb. rozh., s. I‑9639. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=111228&pageIndex=0 &doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Tribunálu ze dne 18. října 2011, Purvis proti Evropskému parlamentu, T‑439/09, Sb. rozh., s. II-723. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=111345&pageIndex=0 &doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 21. prosince 2011, Air Transport Association of America, C-366/10, Sb. rozh., s. I-13755. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=117193&pageIndex=0 &doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 19. července 2012, Evropský parlament proti Radě, C130/10. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=125222&pageIndex=0 &doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 6. září 2012, Evropský parlament proti Radě, C‑490/10. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=126429&pageIndex=0 &doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 30. května 2013, Komise proti Švédsku, C-270/11. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=137828&pageIndex=0 &doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 3. října 2013, Inuit Tapiriit Kanatami proti Evropskému parlamentu a Radě, C‑583/11 P. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z:
206
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=142607&pageIndex=0 &doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=188418 Rozsudek Soudního dvora ze dne 17. října 2013, Herbert Schaible, C‑101/12. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=143192&pageIndex=0 &doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=757271 Rozsudek Soudního dvora ze dne 16. ledna 2014, Pohl, C‑429/12. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=146434&pageIndex=0 &doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=751553 Rozsudek Soudního dvora ze dne 8. dubna 2014, Digital Rights Ireland a další, C‑293/12 a C‑594/12. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=150642&pageIndex=0 &doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=188418 Rozsudek Soudního dvora ze dne 6. května 2014, Komise proti Evropskému parlamentu a Radě, C-43/12. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=151775&pageIndex=0 &doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=188418 Usnesení předsedy Soudního dvora ze dne 9. prosince 2014 o vyškrtnutí věci C-507/13 z rejstříku. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=161321&mode=req&pageInde x=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=968726#Footnote* Rozsudek Soudního dvora ze dne 5. března 2015, Komise proti Lucembursku, C-502/13. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=162692&pageIndex=0 &doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 14. dubna 2015, Rada proti Komisi, C 409/13. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=163659&pageIndex=0 &doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=784333 Rozsudek Soudního dvora ze dne 16. dubna 2015, Evropský parlament proti Radě, C540/13. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie 207
[cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=163712&pageIndex=0 &doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 16. dubna 2015, Evropský parlament proti Radě, ve spojených věcech C-317/13 a C-679/13. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=163711&pageIndex=0 &doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 5. května 2015, Španělsko proti Radě, C-147/13. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=164093&pageIndex=0 &doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1200771#Footnote* Rozsudek Soudního dvora ze dne 18. června 2015, Estonsko proti Evropskému parlamentu a Radě, C‑508/13. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=165107&pageIndex=0 &doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=164226 Rozsudek Soudního dvora ze dne 3. září 2015, Inuit Tapiriit Kanatami a další proti Komisi, C-398/13 P. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=166822&pageIndex=0 &doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=778500 9.3.2
Stanoviska generálních advokátů SD EU
Stanovisko generálního advokáta Lagrangeho přednesené dne 7. června 1961 ve věci Meroni proti Vysokému úřadu, 14/60 a další. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=87019&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=179995 Stanovisko generálního advokáta Roemera přednesené dne 22. března 1966 ve věci Itálie proti Radě a Komisi, 32/65. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=87509&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=179995 Stanovisko generálního advokáta Slynna přednesené dne 16. prosince 1986 ve věci Francie proti Komisi, 181/85. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie 208
[cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=93940&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=180488 Stanovisko generálního advokáta Manciniho přednesené dne 25. května 1988 ve věci Řecko proti Radě, 204/86. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=94876&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=180488 Stanovisko generálního advokáta Tesaura ze dne 23. ledna 1991 ve věci Assurances du Crédit proti Radě a Komisi, 63/89. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=96425&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=180488 Stanovisko generálního advokáta Jacobse přednesené dne 15. září 1993 ve věci TWD Textilwerke Deggendorf, C-188/92. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=98534&pageIndex=0&doclang=EN &mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=743817 Stanovisko generálního advokáta Jacobse přednesené dne 8. dubna 1992 ve věci Extramet Industrie proti Radě, C-358/89. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/celex.jsf?celex=61989CC0358%2801%29&lang1=cs&lang2=E N&type=TXT&ancre= Stanovisko generálního advokáta Jacobse přednesené dne 21. března 2002 ve věci Unión de Pequeños Agricultores, C-50/00 P. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47224&pageIndex=0& doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=180488 Stanovisko generálního advokáta Jacobse přednesené dne 10. července 2003 ve věci Komise proti Jégo-Quéré, C 263/02 P. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=48506&pageIndex=0& doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=751553 Stanovisko generálního advokáta Colomera přednesené dne 28. dubna 2005 ve spojených věcech Atzeni a další, C‑346/03 a C‑529/03. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z:
209
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=58818&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=180488 Stanovisko generální advokátky Kokott přednesené dne 26. května 2005 ve věci Komise proti Evropskému parlamentu a Radě, C-178/03. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=59805&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=180488 Stanovisko generálního advokáta Colomera přednesené dne 30. června 2005 ve věci Gaston Schul, C-461/03. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=59860&pageIndex=0& doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=180488 Stanovisko generální advokátky Sharpston přednesené dne 16. března 2006 ve věci Španělsko proti Radě, C-310/04. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=57700&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=180488 Stanovisko generálního advokáta Mengozziho přednesené dne 19. září 2007 ve věci Komise proti Radě, C-91/05. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=62959&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=180488 Stanovisko generálního advokáta Bota přednesené dne 14. října 2008 ve věci Irsko proti Evropskému parlamentu a Radě, C-301/06. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=66649&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=180488 Stanovisko generální advokátky Kokott ze dne 10. března 2009 ve věci S.P.C.M. a další, C558/07. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=77516&pageIndex=0& doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=180488 Stanovisko generálního advokáta Madura přednesené dne 1. října 2009 ve věci Vodafone, C58/08. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=72636&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=180488 210
Stanovisko generální advokátky Kokott přednesené dne 30. září 2010 ve věci Association Belge des Consommateurs Test-Achats a další, C-236/09. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=82589&pageIndex=0& doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=188418 Stanovisko generální advokátky Kokott přednesené dne 17. ledna 2013 ve věci Inuit Tapiriit Kanatami a další proti Evropskému parlamentu a Radě, C‑583/11 P. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=132541&pageIndex=0 &doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=188418 Stanovisko generálního advokáta Bota přednesené dne 10. září 2013 ve věci Komise proti Evropskému parlamentu a Radě, C-43/12. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=140841&pageIndex=0 &doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=188418 Stanovisko generálního advokáta Pedro Cruz Villalóna přednesené dne 12. prosince 2013 ve věci Digital Rights Ireland a další, C-293/12 a C-594/12. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=145562&pageIndex=0 &doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=188418 Stanovisko generálního advokáta Bota přednesené dne 18. listopadu 2014 ve věci Španělsko proti Radě, C-147/13. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=159763&pageIndex=0 &doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=188418 Stanovisko generálního advokáta Jääskinen ze dne 20. listopadu 2014 ve věci Spojené království proti Evropskému parlamentu a Radě, C-507/13. In CURIA [databáze judikatury SD EU]. Soudní dvůr Evropské unie [cit. 1. 12. 2015]. Dostupné z: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=159945&pageIndex=0 &doclang=cs&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=188418 9.3.3
Judikatura vnitrostátních soudů
Rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu ze dne 6. února 1963, sp. zn. 1 BvR 505/59, Höfeordnung . In servat.unibe.ch [online]. Das Fallrecht (DFR), © 1994-2015 [cit. 26. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv088203.html Rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu ze dne 1. března 1979, sp. zn. 1 BvR 532, 533/77, 419/78 a BvL 21/78, Mitbestimmung. In servat.unibe.ch [online]. Das Fallrecht 211
(DFR), © 1994-2015 [cit. 26. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv050290.html Rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu ze dne 24. listopadu 1981, sp. zn. 2 BvC 1/81, Briefwahl II. In servat.unibe.ch [online]. Das Fallrecht (DFR), © 1994-2015 [cit. 26. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv059119.html Rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu ze dne 22. října 1986, sp. zn. 2 BvR 197/83, Solange II. In servat.unibe.ch [online]. Das Fallrecht (DFR), © 1994-2015 [cit. 26. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv073339.html Rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu ze dne 28. května 1993, sp. zn. 2 BvF 2/90 a 4, 5/92, Schwangerschaftsabbruch II. In servat.unibe.ch [online]. Das Fallrecht (DFR), © 1994-2015 [cit. 26. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv088203.html Nález Ústavního soudu ČR ze dne 17. prosince 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb. In: NALUS: Vyhledávání rozhodnutí Ústavního soudu České republiky [online]. Ústavní soud, © 2006 [cit. 7. 1. 2015]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/ResultDetail.aspx?id=30868&pos=1&cnt=1&typ=result Nález Ústavního soudu ČR ze dne 26. listopadu 2008, sp. zn. Pl. ÚS 19/08, č. 446/2008 Sb. In: NALUS: Vyhledávání rozhodnutí Ústavního soudu České republiky [online]. Ústavní soud, © 2006 [cit. 7. 1. 2015]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/ResultDetail.aspx?id=60401&pos=1&cnt=1&typ=result Nález Ústavního soudu ČR ze dne 10. září 2009, sp. zn. Pl. ÚS 27/09, č. 318/2009 Sb. In: NALUS: Vyhledávání rozhodnutí Ústavního soudu České republiky [online]. Ústavní soud, © 2006 [cit. 7. 1. 2015]. Dostupné z: http://nalus.usoud.cz/Search/ResultDetail.aspx?id=63462&pos=1&cnt=2&typ=result Rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu ze dne 6. července 2010, sp. zn. 2 BvR 2661/06, Honeywell. In bundesverfassungsgericht.de [online]. Bundesverfassungsgericht, © 2016 [cit. 15. 1. 2016]. Dostupné z: https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2010/07/rs2 0100706_2bvr266106.html Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. září 2010, č. j. 4 Ads 93/2009 – 257. In nssoud.cz [online]. Nejvyšší správní soud, © 2003 - 2010 [cit. 26. 6. 2015]. Dostupné z: http://nssoud.cz/files/SOUDNI_VYKON/2009/0105_4Ads_1300001_prevedeno.pdf Rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu ze dne 25. července 2012, sp. zn. 2 BvF 3/11, 2 BvR 2670/11, 2 BvE 9/11. In bundesverfassungsgericht.de [online]. Bundesverfassungsgericht, © 2016 [cit. 15. 1. 2016]. Dostupné z: https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2012/07/fs2 0120725_2bvf000311.html 212
Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 2. května 2013, č. j. 6 Ads 1/2012 – 38. In nssoud.cz [online]. Nejvyšší správní soud, © 2003 - 2010 [cit. 26. 6. 2015]. Dostupné z: http://nssoud.cz/files/SOUDNI_VYKON/2012/0001_6Ads_12_20130530154617_preved eno.pdf 9.3.4
Judikatura ESLP
Rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 27. září 1999, Smith a Grady proti Spojenému království, stížnost č. 33985/96. In hudoc.echr.coe.int [online]. Council of Europe/European Court of Human Rights, © 2012 [cit. 26. 12. 2015]. Dostupné z: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-59023 Rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 28. května 2002, Stafford proti Spojenému království, stížnost č. 46295/99. In hudoc.echr.coe.int [online]. Council of Europe/European Court of Human Rights, © 2012 [cit. 26. 12. 2015]. Dostupné z: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-60486 Rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 11. července 2002, Christine Goodwin proti Spojenému království, stížnost č. 28957/95. In hudoc.echr.coe.int [online]. Council of Europe/European Court of Human Rights, © 2012 [cit. 26. 12. 2015]. Dostupné z: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-60596 Rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. července 2003, Hatton a další proti Spojenému království, stížnost č. 36022/97. In hudoc.echr.coe.int [online]. Council of Europe/European Court of Human Rights, © 2012 [cit. 26. 12. 2015]. Dostupné z: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-60486 Rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 6. října 2005, Hirst proti Spojenému království (č. 2), stížnost č. 74025/01. In hudoc.echr.coe.int [online]. Council of Europe/European Court of Human Rights, © 2012 [cit. 26. 12. 2015]. Dostupné z: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-70442 Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 14. února 2006, Lecarpentier proti Francii, stížnost č. 67847/01. In hudoc.echr.coe.int [online]. Council of Europe/European Court of Human Rights, © 2012 [cit. 26. 12. 2015]. Dostupné z: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-72397 Rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 4. prosince 2008, S. a Marper proti Spojenému království, stížnost č. 30562/04. In hudoc.echr.coe.int [online]. Council of Europe/European Court of Human Rights, © 2012 [cit. 26. 12. 2015]. Dostupné z: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-90051 Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 20. května 2010, Alajos Kiss proti Maďarsku, stížnost č. 38832/06. In hudoc.echr.coe.int [online]. Council of Europe/European 213
Court of Human Rights, © 2012 http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-98800
[cit.
26.
12.
2015].
Dostupné z:
Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 14. února 2012, Hardy and Maile proti Spojenému království, stížnost č. 31965/07. In hudoc.echr.coe.int [online]. Council of Europe/European Court of Human Rights, © 2012 [cit. 26. 12. 2015]. Dostupné z: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-109072 Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 10. března 2011, Kiyutin proti Rusku, stížnost č. 2700/10. In hudoc.echr.coe.int [online]. Council of Europe/European Court of Human Rights, © 2012 [cit. 26. 12. 2015]. Dostupné z: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-103904 Rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 3. listopadu 2011, S. H. a další proti Rakousku, stížnost č. 57813/00. In hudoc.echr.coe.int [online]. Council of Europe/European Court of Human Rights, © 2012 [cit. 26. 12. 2015]. Dostupné z: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-107325
9.3.5
Právní předpisy
9.3.6
Primární právo EU
Smlouva o založení Evropského společenství uhlí a oceli v původním znění. In Euroskop.cz [informační systém o EU]. Úřad vlády České republiky [cit. 1. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.euroskop.cz/gallery/2/753-smlouva_o_esuo.pdf Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství v původním znění. In Euroskop.cz [informační systém o EU]. Úřad vlády České republiky [cit. 1. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.euroskop.cz/gallery/2/754-smlouva_o_es.pdf Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství ve znění Amsterodamské smlouvy. In Euroskop.cz [informační systém o EU]. Úřad vlády České republiky [cit. 1. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.euroskop.cz/gallery/2/755-smlouva_o_es_amsterodam.pdf Smlouva o Evropské unii v původním znění. In Euroskop.cz [informační systém o EU]. Úřad vlády České republiky [cit. 1. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.euroskop.cz/gallery/2/758smlouva_o_eu_puvodni_verze.pdf Smlouva o založení Evropského společenství ve znění Smlouvy z Nice. In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 1. 6. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12006E/TXT:CS:HTML
214
Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 1. 6. 2015]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2007:306:FULL:CS:PDF Smlouva o Evropské unii v konsolidovaném znění 2012. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 1. 6. 2015]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12012M/TXT:CS:PDF Smlouva o fungování Evropské unie v konsolidovaném znění 2012. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 1. 6. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12012E/TXT:CS:PDF Smlouva o založení Evropského společenství pro atomovou energii (Euratom) v konsolidovaném znění 2012. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 1. 6. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?uri=CELEX:12012E/TXT Listina základních práv Evropské unie v konsolidovaném znění 2012. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 1. 6. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=CELEX:12012P/TXT 9.3.7
Sekundární právo EU
Rozhodnutí s obecnou působností Vysokého úřadu (ESUO) č. 14/55 ze dne 26. března 1955, kterým se zavádí finanční mechanismus pro zajištění pravidelného zásobování společného trhu železným šrotem. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 20. 12. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452528434121&uri=CELEX:31955S0014 Nařízení Rady (EHS, ESUO) č. 31/62 ze dne 18. prosince 1961, kterým se stanoví služební řád úředníků a pracovní řád ostatních zaměstnanců Evropského hospodářského společenství a Evropského společenství pro atomovou energii. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452538414728&uri=CELEX:31962R0031%2801%29 Nařízení Rady (EHS) č. 120/67 ze dne 13. června 1967 o společné organizaci trhu s obilovinami. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452543065558&uri=CELEX:31967R0120 Nařízení Rady (EHS, Euratom, ESUO) č. 259/68 ze dne 29. února 1968, kterým se stanoví Služební řádu úředníků a pracovní řádu ostatních zaměstnanců Evropských společenství 215
(Služební řád úředníků). In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452540068901&uri=CELEX:31968R0259%2801%29 Nařízení Rady (EHS) č. 816/70 ze dne 28. dubna 1970, kterým se stanoví doplňující ustanovení v oblasti společné organizace trhu s vínem. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?qid=1452542677792&uri=CELEX:31970R0816 Nařízení Rady (ES) č. 1408/71 ze dne 14. června 1971 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452541778291&uri=CELEX:31971R1408 Směrnice Rady ze dne 19. prosince 1974 o sbližování právních předpisů členských států týkajících se zhotovení některých kapalných výrobků v hotovém balení podle objemu. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452541646812&uri=CELEX:31975L0106 Nařízení Rady (EHS) č. 563/76 ze dne 15. března 1976 o povinném nákupu sušeného odstředěného mléka ze zásob intervenčních agentur určeného k použití v krmivech. In EURLex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452537835735&uri=CELEX:31976R0563 Nařízení Rady (ESUO, EHS, Euratom) č. 2615/76 ze dne 21. října 1976, kterým se mění nařízení (EHS, Euratom, ESUO) č. 259/68, pokud jde o pracovní řád ostatních zaměstnanců Společenství. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452544158568&uri=CELEX:31976R2615 Nařízení Rady (EHS) č. 1293/79 ze dne 25. června 1979, kterým se mění nařízení Rady (EHS) č. 1111/77 o společných předpisech pro izoglukózu. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 20. 12. 2015]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?qid=1452334199705&uri=CELEX:31979R1293 Nařízení Rady (EHS) č. 3023/77 ze dne 20. prosince 1977 o určitých opatřeních k ukončení zneužití v souvislosti s prodejem zemědělských produktů na lodích. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452542082128&uri=CELEX:31977R3023
216
Nařízení Rady (EHS) č. 1293/79 ze dne 25. června 1979, kterým se mění nařízení Rady (EHS) č. 1111/77 o společných předpisech pro izoglukózu. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 20. 12. 2015]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?qid=1452334199705&uri=CELEX:31979R1293 Council Regulation (EEC) No 3599/85 of 17 December 1985 applying generalized tariff preferences for 1986 in respect of certain industrial products originating in developing countries. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452928552496&uri=CELEX:31985R3599 Council Directive 85/649/EEC of 31 December 1985 prohibiting the use in livestock farming of certain substances having a hormonal action. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?qid=1452925497983&uri=CELEX:31985L0649 Council Directive 86/113/EEC of 25 March 1986 laying down minimum standards for the protection of laying hens kept in battery cages. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?qid=1452925388148&uri=CELEX:31986L0113 Council Regulation (EEC) No 3924/86 of 16 December 1986 applying generalized tariff preferences for 1987 in respect of certain industrial products originating in developing countries. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:31986R3924&qid=1452928339153&from=CS Council Regulation (EEC) No 3925/86 of 16 December 1986 applying generalized tariff preferences for 1987 to textile products originating in developing countries. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:31986R3925&qid=1452928457598&from=CS Council Directive 87/64/EEC of 30 December 1986 amending Directive 72/461/EEC on health problems affecting intra- Community trade in fresh meat and Directive 72/462/EEC on health and veterinary inspection problems upon importation of bovine animals and swine and fresh meat from third countries. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452925277953&uri=CELEX:31987L0064 Council Regulation (EEC) No 2096/87 of 13 July 1987 on the temporary importation of containers. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452928238781&uri=CELEX:31987R2096 217
Council Directive 87/519/EEC of 19 October 1987 amending Directive 74/63/EEC on undesirable substances and products in animal nutrition. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?qid=1452925207366&uri=CELEX:31987L0519 Council Regulation (EEC) No 2045/89 of 19 June 1989 amending Regulation (EEC) No 3309/85 laying down general rules for the description and presentation of sparkling wines and aerated sparkling wines. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452928150595&uri=CELEX:31989R2045 Council Directive 89/428/EEC of 21 June 1989 on procedures for harmonizing the programmes for the reduction and eventual elimination of pollution caused by waste from the titanium dioxide industry. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452925130405&uri=CELEX:31989L0428 Council Regulation (EEC) No 4059/89 of 21 December 1989 laying down the conditions under which non-resident carriers may operate national road haulage services within a Member State. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452928072233&uri=CELEX:31989R4059 Směrnici Rady 90/366/EHS ze dne 28. června 1990 o právu pobytu studentů. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 20. 12. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452533127238&uri=CELEX:31990L0366 Jednací řád soudu prvního stupně Evropských společenství ze dne 2. května 1991. In EURLex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 20. 12. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=celex:31991Q0530 Směrnice Rady 92/12/EHS ze dne 25. února 1992 o obecné úpravě, držení, pohybu a sledování výrobků podléhajících spotřební dani. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?qid=1452539259025&uri=CELEX:31992L0012 Council Regulation (EEC) No 2454/92 of 23 July 1992 laying down the conditions under which non-resident carriers may operate national road passenger transport services within a Member State. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452926771989&uri=CELEX:31992R2454 Council Directive 93/89/EEC of 25 October 1993 on the application by Member States of taxes on certain vehicles used for the carriage of goods by road and tolls and charges for the 218
use of certain infrastructures. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452925035947&uri=CELEX:31993L0089 Směrnice Rady 93/104/ES ze dne 23. listopadu 1993 o některých aspektech úpravy pracovní doby. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 20. 12. 2015]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31993L0104:cs:HTML Council Decision 94/445/EC of 11 July 1994 on inter- administration telematic networks for statistics relating to the trading of goods between Member States (Edicom) In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452925678098&uri=CELEX:31994D0445 Council Regulation (EC) No 2317/95 of 25 September 1995 determining the third countries whose nationals must be in possession of visas when crossing the external borders of the Member States. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452926664464&uri=CELEX:31995R2317 Council Decision 95/468/EC of 6 November 1995 on a Community contribution for telematic interchange of data between administrations in the Community (IDA). In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452926192640&uri=CELEX:31995D0468 Council Regulation (EC) No 307/97 of 17 February 1997 amending Regulation (EEC) No 3528/86 on the protection of the Community's forests against atmospheric pollution. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452926552087&uri=CELEX:31997R0307 Directive 98/43/EC of the European Parliament and of the Council of 6 July 1998 on the approximation of the laws, regulations and administrative provisions of the Member States relating to the advertising and sponsorship of tobacco products. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452924877208&uri=CELEX:31998L0043 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1073/1999 ze dne 25. května 1999 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF). In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 20. 12. 2015].
219
Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452532941992&uri=CELEX:31999R1073 Rozhodnutí Rady 1999/468/ES ze dne 28. června 1999 o postupech pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 20. 12. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452532700526&uri=CELEX:31999D0468 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1655/2000 ze dne 17. července 2000 o finančním nástroji pro životní prostředí (LIFE). Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452924752831&uri=CELEX:32000R1655 Nařízení Rady (ES) č. 2012/2000 ze dne 21. září 2000, kterým se mění příloha 4 protokolu č. 9 aktu o přistoupení z roku 1994 a nařízení (ES) č. 3298/94, pokud jde o systém ekobodů pro těžká nákladní vozidla projíždějící Rakouskem. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?qid=1452924222993&uri=CELEX:32000R2012 Jednací řád Komise (K(2000) 3614) ze dne 29. listopadu 2000. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 20. 12. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452534070229&uri=CELEX:32000Q3614 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/2/ES ze dne 28. ledna 2002, kterou se mění směrnice Rady 79/373/EHS o oběhu krmných směsí a zrušuje směrnice Komise 91/357/EHS. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452539083958&uri=CELEX:32002L0002 Rámcové rozhodnutí Rady (EU) č. 2003/80/SVV ze dne 27. ledna. 2003 o ochraně životního prostředí prostřednictvím trestního práva. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 20. 12. 2015]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32003F0080:cs:HTML Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 304/2003 ze dne 28. ledna 2003 o vývozu a dovozu nebezpečných chemických látekText s významem pro EHP. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452924076141&uri=CELEX:32003R0304 Nařízení Rady (ES) č. 864/2004 ze dne 29. dubna 2004, kterým se mění a z důvodu přistoupení České republiky, Estonska, Kypru, Lotyšska, Litvy, Maďarska, Malty, Polska, Slovinska a Slovenska k Evropské unii upravuje nařízení (ES) č. 1782/2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce. In EUR-Lex [právní informační 220
systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 20. 12. 2015]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?qid=1452537182126&uri=CELEX:32004R0864 Směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 25. 7. 2015]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/search.html?instInvStatus=ALL&or0=DTS%3D3,DTS%3D0&or1=DTT%3 DL&DTN=0083&DTA=2004&qid=1404565275836&DTC=false&DTS_DOM=ALL&typ e=advanced&SUBDOM_INIT=ALL_ALL&DTS_SUBDOM=ALL_ALL Nařízení Rady (ES) č. 1223/2004 ze dne 28. června 2004, kterým se mění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1228/2003, pokud jde o datum použitelnosti některých ustanovení na Slovinsko. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452923967260&uri=CELEX:32004R1223 Směrnice Rady 2004/113/ES ze dne 13. prosince 2004, kterou se zavádí zásada rovného zacházení s muži a ženami v přístupu ke zboží a službám a jejich poskytování. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452539764691&uri=CELEX:32004L0113 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 647/2005 ze dne 13. dubna 2005, kterým se mění nařízení Rady (EHS) č. 1408/71 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně činné a jejich rodinné příslušníky pohybující se v rámci Společenství a (EHS) č. 574/72, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení (EHS) č. 1408/71. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452923884750&uri=CELEX:32005R0647 Rámcové rozhodnutí Rady 2005/667/SVV ze dne 12. července 2005 k posílení rámce trestního práva pro boj proti znečištění z lodí. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452926302785&uri=CELEX:32005F0667 Směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/search.html?instInvStatus=ALL&or0=DTS%3D3,DTS%3D0&or1=DTT%3 DL&DTN=0085&DTA=2005&qid=1404565437434&DTC=false&DTS_DOM=ALL&typ e=advanced&SUBDOM_INIT=ALL_ALL&DTS_SUBDOM=ALL_ALL. 221
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/24/ES ze dne 15. března 2006 o uchovávání údajů vytvářených nebo zpracovávaných v souvislosti s poskytováním veřejně dostupných služeb elektronických komunikací nebo veřejných komunikačních sítí a o změně směrnice 2002/58/ES. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452539625639&uri=CELEX:32006L0024 Rozhodnutí Rady ze dne 19. prosince 2006 o poskytnutí záruky Společenství na případné ztráty Evropské investiční banky z úvěrů a úvěrových záruk na projekty mimo Společenství In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452926442756&uri=CELEX:32006D1016 Nařízení Rady (ES) č. 1968/2006 ze dne 21. prosince 2006 o finančních příspěvcích Společenství do Mezinárodního fondu pro Irsko (2007–2010). In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:32006R1968&qid=1452923743641&from=CS Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 717/2007 ze dne 27. června 2007 o roamingu ve veřejných mobilních telefonních sítích ve Společenství a o změně směrnice 2002/21/ES. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452955197744&uri=CELEX:32007R0717 Nařízení Komise (ES) č. 259/2008 ze dne 18. března 2008 , kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1290/2005, pokud jde o zveřejňování informací o příjemcích finančních prostředků z Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV). In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?qid=1452539463976&uri=CELEX:32008R0259 Nařízení Rady (ES) č. 637/2008 ze dne 23. června 2008, kterým se mění nařízení (ES) č. 1782/2003 a zavádí národní programy restrukturalizace odvětví bavlny. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 20. 12. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452537272228&uri=CELEX:32008R0637 Rozhodnutí Rady 2009/937/EU ze dne 1. prosince 2009, kterým se přijímá její jednací řád. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 20. 12. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452533905806&uri=CELEX:32009D0937
222
Nařízení Rady (EU, Euratom) č. 617/2010 ze dne 24. června 2010 o povinnosti informovat Komisi o investičních projektech do energetické infrastruktury v rámci Evropské unie a o zrušení nařízení (ES) č. 736/96. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452923581580&uri=CELEX:32010R0617 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/82/EU ze dne 25. října 2011 o usnadnění přeshraniční výměny informací o dopravních deliktech v oblasti bezpečnosti silničního provozu. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?uri=CELEX:32011L0082 Jednací řád Soudního dvora ze dne 29. září 2012. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 20. 12. 2015]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=celex:32012Q0929%2801%29 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012 ze dne 25. října 2012, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie a o zrušení nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002. řád. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 20. 12. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452536925403&uri=CELEX:32012R0966 Rozhodnutí Rady 2013/129/EU ze dne 7. března 2013 o podrobení 4-metamfetaminu kontrolním opatřením. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 20. 12. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452532325860&uri=CELEX:32013D0129 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/36/EU ze dne 26. června 2013 o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o obezřetnostním dohledu nad úvěrovými institucemi a investičními podniky a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013 ze dne 26. června 2013 o obezřetnostních požadavcích na úvěrové instituce a investiční podniky. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 20. 12. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452537423573&uri=CELEX:32013L0036 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/34/EU ze dne 26. června 2013 o ročních účetních závěrkách, konsolidovaných účetních závěrkách a souvisejících zprávách některých forem podniků, o změně směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/43/ES a o zrušení směrnic Rady 78/660/EHS a 83/349/EHS. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 20. 12. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452537523589&uri=CELEX:32013L0034 Rozhodnutí Rady 2013/392/EU ze dne 22. července 2013, kterým se stanoví datum použitelnosti rozhodnutí 2008/633/SVV o konzultačním přístupu určených orgánů 223
členských států a Europolu do Vízového informačního systému (VIS) pro účely prevence, odhalování a vyšetřování teroristických trestných činů a jiných závažných trestných činů. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 20. 12. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?qid=1452531943626&uri=CELEX:32013D0392 Jednací řád Evropského parlamentu, 8. volební období, září 2015. In Portál Evropského parlamentu [cit. 20. 12. 2015]. Dostupné z: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+RULESEP+20150909+0+DOC+PDF+V0//CS&language=CS Rozhodnutí Rady (EU) 2015/1601 ze dne 22. září 2015, kterým se stanoví dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch Itálie a Řecka. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 20. 12. 2015]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?qid=1452322922233&uri=CELEX:32015D1601 9.3.8
Vnitrostátní předpisy
Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (GG) ze dne 23. května 1949, ve znění pozdějších předpisů. In gesetze-im-internet.de [online]. Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz [cit. 12. 1. 2016]. Dostupné z: http://www.gesetze-iminternet.de/gg/BJNR000010949.html Constitution de la Cinquième République française ze dne 4 října 1958, ve znění pozdějších předpisů. In Légifrance: Le service public de la diffusion du droit [online]. Secrétariat général du gouvernement [cit. 30. 1. 2016]. Dostupné z: http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do;jsessionid=DBF4A201D78A60A447A643B56 0E00FF4.tpdila16v_2?cidTexte=JORFTEXT000000571356&dateTexte=20160130 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ze dne 21. ledna 1960, ve znění pozdějších předpisů. In gesetze-im-internet.de [online]. Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz [cit. 12. 1. 2016]. Dostupné z: http://www.gesetze-im-internet.de/vwgo/BJNR000170960.html Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění pozdějších protokolů, v České republice publikovaná jako sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb. In: Portál veřejné správy [online]. Ministerstvo vnitra [cit. 12. 11. 2013]. Dostupné z: http://portal.gov.cz/app/zakony/zakon.jsp?page=0&fulltext=&nr=209~2F1992&part=&n ame=&rpp=15#seznam Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. In ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 5. 7. 2014].
224
Zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. In ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 5. 7. 2014]. Zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. In ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 5. 7. 2014].
9.4
Jiné akty unijních orgánů a související dokumenty
2014 Report on the Application of the EU Charter of Fundamental Rights. European Commission [online]. Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2015, 186 s. [cit. 25. 11. 2015]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/justice/fundamentalrights/files/2014_annual_charter_report_en.pdf Articles on the Court of Justice and the High Court, ze dne 12. května 2003, CONV 734/03. [online]. The European Convention [cit. 20. 12. 2015]. Dostupné z: http://europeanconvention.europa.eu/EN/bienvenue/bienvenue2352.html?lang=EN Better Regulation Evaluation: Background documents and links on evaluation [online]. Evropská komise [cit. 17. 1. 2016]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/smartregulation/evaluation/documents_en.htm Better Regulation Guidelines ze dne 19. května 2015, COM(2015) 215 final [online]. Evropská komise [cit. 17. 9. 2015]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/smartregulation/guidelines/docs/swd_br_guidelines_en.pdf Better Regulation "Toolbox" to accompany the guidelines on Better Regulation ze dne 19. května 2015 [online]. Evropská komise [cit. 17. 9. 2015]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/docs/br_toolbox_en.pdf Communication from the Commission - European governance - A white paper ze dne 25. července 2001, COM(2001) 428 final. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 5. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/?uri=celex:52001DC0428 Communication from the Commission - Towards a reinforced culture of consultation and dialogue - General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission ze dne 11. prosince 2002, COM(2002) 704 final. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 5. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52002DC0704 European Commission statement on national data retention laws ze dne 16. září 2015, STATEMENT/15/5654 [online]. Evropská komise [cit. 17. 11. 2015]. Dostupné z: http://europa.eu/rapid/press-release_STATEMENT-15-5654_en.htm 225
European Council in Edinburgh, 11 - 12 December 1992 [online]. Evropský parlament [cit. 5. 5. 2015]. Dostupné z: http://www.europarl.europa.eu/summits/edinburgh/default_en.htm European Parliament work in the fields of Ex-Ante Impact Assessment and European Added Value Activity Report for the period June 2012 - June 2014. European Parliamentary Research Service, September 2014 [online]. Evropský parlament [cit. 5. 5. 2015]. Dostupné z: http://www.europarl.europa.eu/EPRS/IA_and_EAV-Activity_Report_2012-14-final.pdf European Parliamentary Research Service (EPRS) [online]. Evropský parlament [cit. 5. 5. 2015]. Dostupné z: http://epthinktank.eu/about/ Evropský účetní dvůr. Posuzování dopadů v orgánech EU: Napomáhá při rozhodování? Zvláštní zpráva č. 3/2010 [online]. Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2010, 71 s. [cit. 25. 4. 2013]. Dostupné z: http://bookshop.europa.eu/cs/posuzov-n-dopad-v-org-necheu-pbQJAB10003/downloads/QJ-AB-10-003-CSC/QJAB10003CSC_002.pdf;pgid=Iq1Ekni0.1lSR0OOK4MycO9B0000mcwWzjHN;sid=0h PH7MkgxYvH3J3DDhZS6sFn3DZnmvjrkM=?FileName=QJAB10003CSC_002.pdf&SKU=QJAB10003CS C_PDF&CatalogueNumber=QJ-AB-10-003-CS-C Final Report of Mandelkern Group on Better Regulation ze dne 13. listopadu 2001 [online]. Komise [cit. 17. 9. 2013]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/smartregulation/better_regulation/documents/mandelkern_report.pdf Final report of the discussion circle on the Court of Justice ze dne 25. března 2003, CONV 636/03 [online]. The European Convention [cit. 20. 12. 2015]. Dostupné z: http://european-convention.europa.eu/pdf/reg/en/03/cv00/cv00636.en03.pdf Impact Assessment Board 2014 activity statistics [online]. Evropská komise [cit. 17. 9. 2015]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/smartregulation/impact/key_docs/docs/iab_stats_2014_en.pdf Interinstitucionální dohoda o společných pokynech k redakční kvalitě právních předpisů Společenství ze dne 22. prosince 1998. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 5. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?uri=celex:31999Y0317(01) Interinstitutional agreement between Parliament, the Council and the Commission on procedures for implementing the principle of subsidiarity ze dne 25. října 1993. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 5. 2015]. Dostupné z:http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:JOC_1993_329_R_0084_01&from=EN Interinstitutional agreement on better law-making ze dne 16. prosince 2003. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 5. 2015]. Dostupné z: 226
http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2003:321:0001:0005:EN:PDF Interinstitutional common approach to impact assessment z listopadu 2005 [online]. Evropská komise [cit. 15. 1. 2016]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/smartregulation/better_regulation/documents/ii_common_approach_to_ia_en.pdf Mapping the Cost of Non-Europe, 2014 – 19. European Parliamentary Research Service, Third edition (April 2015) [online]. Evropský parlament [cit. 20. 10. 2015]. Dostupné z: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2015/536364/EPRS_STU%2820 15%29536364_EN.pdf Návrh zprávy Výboru pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci ze dne 28. listopadu 2005 o návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o uchovávání údajů zpracovávaných v souvislosti s poskytováním veřejných elektronických komunikačních služeb, kterou se mění směrnice 2002/58/ES, A6-0365/2005 [online]. Evropský parlament [cit. 5. 5. 2015]. Dostupné z: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=//EP//TEXT+REPORT+A6-2005-0365+0+DOC+XML+V0//CS#title3 Prohlášení Rady ze dne 23. října 2010, Rámcová dohoda o vztazích mezi Evropským parlamentem a Komisí. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2010.287.01.0001.01.CES Provisional text of the proposed interinstitutional agreement on better regulation [online]. Evropská komise [cit. 15. 1. 2016]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/smartregulation/better_regulation/documents/20151215_iia_on_better_law_making_en.pdf Review Clauses in EU Legislation: A Rolling Check-List. European Parliamentary Research Service, July 2014 [online]. Evropský parlament [cit. 5. 5. 2015]. Dostupné z: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2014/536336/IPOLIMPT_ET%282014%29536336_EN.pdf Rozhodnutí předsedy Evropské komise ze dne 19. května 2015, C(2015) 3263 [online]. Evropská komise [cit. 14. 6. 2015]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/smartregulation/better_regulation/documents/c_2015_3263_en.pdf Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 8. října 2010, Inteligentní regulace v Evropské unii, KOM(2010) 543 v konečném znění. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?uri=COM:2010:0543:FIN Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 12. prosince 2012, Účelnost právních předpisů EU, 227
COM/2012/0746 final. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/?uri=COM:2012:0746:FIN Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 18. června 2014, Program pro účelnost a účinnost právních předpisů (REFIT): Současný stav a výhled do budoucnosti, COM(2014) 368 final. In EURLex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=COM:2014:0368:FIN Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 19. května 2015, Zlepšování právní úpravy k dosažení lepších výsledků – agenda EU, COM/2015/0215 final . In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/legalcontent/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:52015DC0215&qid=1452800829012&from=CS Společná praktická příručka Evropského parlamentu, Rady a Komise pro osoby podílející se na redakci právních předpisů v orgánech Evropského společenství [online]. Lucemburk: Úřad pro úřední tisky Evropských společenství, 2008, 44 s. [cit. 4. 4. 2015]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/content/techleg/KB0213228CSN.pdf The Internal Market after 1992: Meeting the Challenge. Report presented to the Commission by the High Level Group on the functioning of the Internal Market, presided over by Peter Sutherland ze dne 28. října 1992 [online]. In Archive of European Integration, University of Pittsburgh [cit. 5. 5. 2015]. Dostupné z: http://aei.pitt.edu/1025/1/Market_post_1992_Sutherland_1.pdf Tisková zpráva Evropské komise ze dne 14. 10. 2014, Zeštíhlení a zjednodušení předpisů EU – bilance výsledků [online]. Evropská komise [cit. 17. 9. 2015]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/ceskarepublika/press/press_releases/14_1116_cs.htm Usnesení Evropského parlamentu ze dne 4. února 2014 o účelnosti právních předpisů EU a subsidiaritě a proporcionalitě – 19. zpráva o zdokonalení tvorby právních předpisů za rok 2011, P7_TA(2014)0061 [online]. Evropský parlament [cit. 5. 5. 2015]. Dostupné z: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA2014-0061+0+DOC+XML+V0//CS Váš hlas v Evropě [online]. Evropská komise [cit. 17. http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index_cs.htm
9.
2015].
Dostupné z:
Vyhlášení výběrového řízení na místa členů Výboru pro kontrolu regulace v platové třídě AD 14 (hlavní poradce) ze dne 6. 8. 2015, COM/2015/20009. In EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2015]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=CELEX:C2015/257A/01 228
9.5
Ostatní elektronické zdroje
DALLISON, Paul. Danes say No to EU justice rules: Closer cooperation with the bloc rejected in referendum. Politico.eu [online]. Politico, publikováno 3. 12. 2015 [cit. 17. 12. 2015]. Dostupné z: http://www.politico.eu/article/danes-say-no-to-eu-justice-rulesmigration-rasmussen-dpp/ GEORGIEV, Jiří. Co znamená předběžná otázka z Karlsruhe? Euroskop [online]. Publikováno 10. 3. 2014 [cit. 25. 11. 2015]. Dostupné z: https://www.euroskop.cz/9047/23732/clanek/co-znamena-predbezna-otazka-z-karlsruhe/ JACOB, K., FERRETTI, J., GUSKE, A.-L., TURNPENNY, J., JORDAN, A., ADELLE, C. Sustainability in Impact Assessments. A Review of Impact Assessment Systems in selected OECD countries and the European Commission [online]. OECD. 2012, Paris. 58 s. [cit. 25. 6. 2015]. Dostupné z: http://www.oecd.org/gov/regulatorypolicy/Sustainability%20in%20impact%20assessment%20SG-SD%282011%296-FINAL.pdf JONES, Gregory. Remedies in Judicial Review Proceedings for Breaches of EU Law. ALBA [online]. Summer Conference 2010, Conference papers. 39 s. [cit. 20. 12. 2015]. Dostupné z
KOMÁREK, Jan. Why National Constitutional Courts Should Not Embrace EU Fundamental Rights [online]. LSE Law, Society and Economy Working Papers. 23/2014, 18 s. [cit. 20. 12. 2015]. Dostupné zde: http://eprints.lse.ac.uk/60568/1/WPS201410_Komarek.pdf KRAJEWSKI, Markus; RÖSSLEIN, Ulrich. EGV Art. 253 [online]. In Das Recht der Europäischen Union. München: C.H.Beck, 2009 [cit. 10. 3. 2012]. Dostupné z: http://beckonline.beck.de/default.aspx?vpath=bibdata/komm/ GrabHilKoEUR_40/EGV/cont/GrabHilKoEUR.EGV.a253%2Ehtm Q&A: What Britain wants from Europe. bbc.com [online]. UK Politics, publikováno 10. 11. 2015 [cit. 17. 12. 2015]. Dostupné z: http://www.bbc.com/news/uk-politics-32695399 SCHMALENBACH, Kirsten. AEUV Art. 216. Vertragsschlußkompetenz [online]. In Calliess/Ruffert, EUV/AEUV. 4. Auflage. München: Verlag C.H.Beck, 2011, Rn. 1-57 [cit. 10. 12. 2014]. Dostupné z: https://beck-online.beck.de/?vpath=bibdata/komm/ CalliesRuffertEUVEGV_4/AEUV/cont/CalliesRuffertEUVEGV.AEUV.a216.htm SCHMIDT, Gudrun. Artikel 253, Pflicht zur Begründung und zur Bezugnahme auf einzuholende Äußerungen [online]. In Kommentar zum EU-/EG-Vertrag. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 2003 [cit. 10. 12. 2011]. Dostupné z: http://beck-
229
online.beck.de/Default.aspx?vpath=bibdata%2Fkomm%2FGroebenSchwarzeKoEUV%2F EGV%2Fcont%2FGroebenSchwarzeKoEUV%2EEGV%2Ea253%2Ehtm Usnesení Výboru pro evropské záležitosti Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR č. 190 z 38. schůze ze dne 14. října 2015 [online]. Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR [cit. 20. 12. 2015]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=31014&pdf=1 de WILDE, Pieter. Why the early warning mechanism does not alleviate the democratic deficit [online]. In OPAL Online Paper, 2012, č. 6, 23 s. [cit. 11. 12. 2013]. Dostupné z: http://www.opal-europe.org/index.php?option=com_content&view=article&id=91 ZALEWSKA, Marta; GSTREIN, Oskar. National Parliaments and their Role in European Integration: The EU’s Democratic Deficit in Times of Economic Hardship and Political Insecurity [online]. In Bruges Political Research Paper, 2013, č. 28, s. 34 [cit. 17. 12. 2015]. Dostupné z: https://www.coleurope.eu/system/files_force/research-paper/wp28_ zalewskagstrein.pdf?download=1
230
10
Přílohy510
10.1 Příloha 1 Řízení o žalobě na neplatnost Sp. zn.
Účastníci
Protiprávní předpis
Důvod neplatnosti
Rozsah
C-43/12 C-490/10 C-166/07 C-155/07
Komise v. Parlament a Rada Parlament v. Rada Parlament v. Rada Parlament v. Rada
směrnice 2011/82/EU nařízení č. 617/2010 nařízení č. 1968/2006 rozhodnutí 2006/1016/ES
úplná úplná úplná úplná
C-133/06
Parlament v. Rada
směrnice 2005/85/ES
právní základ právní základ právní základ právní základ čl. 67 odst. 5 SES + nedostatek pravomoci
Zachov. účinky ano ano ano ano
částečná
ne
C-440/05
Komise v. Rada
právní základ
úplná
ne
C-299/05 C-414/04 C-310/04 C-178/03
Komise v. Parlament a Rada Parlament v. Rada Španělsko v. Rada Komise v. Parlament a Rada
právní omyl právní základ proporcionalita právní základ
částečná úplná částečná úplná
ano ano ano ano
C-176/03
Komise v. Rada
právní základ
úplná
ne
C-445/00 C-378/00
Rakousko v. Rada Komise v. Parlament a Rada Německo v. Parlament a Rada
protokol č. 9 o přistoupení 1994 odůvodnění
částečná částečná
ano ano
směrnice 98/43/ES
právní základ
úplná
ne
Parlament v. Rada
nařízení č. 307/97
právní základ
úplná
ano
Parlament v. Rada
rozhodnutí 95/468/ES
právní základ
úplná
ano
C-376/98 C-164 a 165/97 C-22/96
510
rámcové rozhodnutí 2005/667/SVV nařízení č. 647/2005 nařízení č. 1223/2004 nařízení č. 1782/2003 nařízení č. 304/2003 rámcové rozhodnutí 2003/80/SVV nařízení č. 2012/2000 nařízení č. 1655/2000
Přílohy vycházejí z údajů dostupných v databázi curia.europa.eu ke dni 1. 11. 2015.
231
Sp. zn.
Účastníci
Protiprávní předpis
Důvod neplatnosti
Rozsah
C-392/95 C-271/94 C-84/94 C-21/94 C-388/92 C-295/90 C-65/90 C-309/89 C-300/89 C-11/88 275/87 C-131/87 51/87 131/86 68/86 45/86 139/79 138/79
Parlament v. Rada Parlament v. Rada Spojené království v. Rada Parlament v. Rada Parlament v. Rada Parlament v. Rada Parlament v. Rada Codorniu v. Rada Komise v. Rada Komise v. Rada Komise v. Rada Komise v. Rada Komise v. Rada Spojené království v. Rada Spojené království v. Rada Komise v. Rada Maizena v. Rada Roquette v. Rada
nařízení č. 2317/95 rozhodnutí 94/445/ES směrnice 93/104/ES směrnice 93/89/EHS nařízení č. 2454/ 92 směrnice 90/366/EHS nařízení č. 4059/89 nařízení č. 2045/89 směrnice 89/428/EHS směrnice 87/519/EHS nařízení č. 2096/87 směrnice 87/64/EHS nařízení č. 3924/86 a č. 3925/86 směrnice 86/113/EHS směrnice 85/649/EHS nařízení č. 3599/85 nařízení č. 1293/79 nařízení č. 1293/79
konzultace právní základ právní základ konzultace konzultace právní základ konzultace zásada rovnosti právní základ právní základ právní základ právní základ čl. 9 a 113 SEHS odůvodnění odchýlení od JŘ Rady právní základ+odůvodnění konzultace konzultace
úplná úplná částečná úplná úplná úplná úplná částečná úplná úplná úplná úplná úplná úplná úplná úplná úplná úplná
232
Zachov. účinky ano ano ne ano ano ano ano ne ne ne ano ne ano ne ne ano ne ne
10.2 Příloha 2 Řízení o předběžné otázce Sp. zn.
Účastníci
Protiprávní předpis
Důvod neplatnosti
Rozsah
Zachov. Původ otázky účinky
C-293 a 594/12
Digital Rights Ireland a další
směrnice 2006/24/ES
základní práva
úplná
ne
Irsko, Rakousko
C-236/09
Association Belge des Consommateurs Test-Achats a další
směrnice 2004/113/ES
základní práva / zásada rovnosti
částečná
ano
Belgie
C-92 a 93/09 C-457/05
Volker und Markus Schecke a Eifert Schutzverband der Spirituosen-Industrie
nařízení č. 1290/2005 základní práva směrnice75/106/EHS volný pohyb zboží
částečná částečná
ano ne
Německo Německo
Habelt a další
nařízení č. 1408/71
volný pohyb osob
částečná
ne
Německo
ABNA a další
směrnice 2002/2/ES
proporcionality
částečná
ne
Cipriani Duchon Leclere a Deaconescu Weiser v. Caisse nationale des barreaux français Roviello v. Landesversicherungsanstalt Schwaben Pinna v. Caisse d'allocations familiales de la Savoie Rewe v. Hauptzollamt Kiel
směrnice 92/12/EHS nařízení č. 1408/71 nařízení č. 1408/71 nařízení č. 259/68 nařízení č. 1408/71 nařízení č. 1408/71 nařízení č. 3023/77
základní práva volný pohyb osob volný pohyb osob zásada rovnosti volný pohyb osob volný pohyb osob odůvodnění
částečná částečná částečná částečná částečná částečná úplná
ne ne ne ne ne ano ne
Spojené král., Itálie, Nizozemsko Itálie Rakousko Lucembursko Francie Německo Francie Německo
66/80
International Chemical Corporation v. Amministrazione delle fianze dello Stato
nařízení č. 563/76
zásada rovnosti
úplná
ne
Itálie
103 a 145/77
Royal Scholten-Honig v. Intervention Board for Agricultural Produce
nařízení č. 1111/77
zásada rovnosti
částečná
ne
Spojené král.
Commissionnaires réunis
nařízení č. 816/70
volný pohyb zboží
částečná
ne
Francie
Moulins Pont-a-Mousson v. ONIC
nařízení č. 120/67
zásada rovnosti
částečná
ano
Francie
C-396, 419 a 450/05 C-453/03, C11, 12 a 195/04 C-395/00 C-290/00 C-43/99 C-37/89 20/85 41/84 158/80
80 a 81/77 124/76 a 20/77
233
Sp. zn. 119 a 120/76 117 a 16/76 116/76 114/76 112/76 62/76 24/75 191/73
Účastníci Ölmühle Hamburg a další v. Hauptzollamt Hamburg-Waltershof a další Ruckdeschel a další v. Hauptzollamt Hamburg-St. Annen Granaria Bela Mühle v. Grows Farm Manzoni Strehl v. Pensioenfonds Mijnwerkers Petroni v. ONTPS Niemann v. Bundesversicherungsanstalt für Angestellte
Protiprávní předpis
Důvod neplatnosti
Rozsah
Zachov. Původ otázky účinky
nařízení č. 563/76
zásada rovnosti
úplná
ne
Německo
nařízení č. 120/67
zásada rovnosti
částečná
ano
Německo
nařízení č. 563/76 nařízení č. 563/76 nařízení č. 1408/71 nařízení č. 1408/71 nařízení č. 1408/71
zásada rovnosti zásada rovnosti volný pohyb osob volný pohyb osob volný pohyb osob
úplná úplná částečná částečná částečná
ne ne ne ne ne
Nizozemsko Německo Belgie Belgie Belgie
nařízení č. 3/58
volný pohyb osob
částečná
ne
Německo
234
10.3 Příloha 3 Řízení o námitce protiprávnosti Sp. zn.
Účastníci
Protiprávní předpis
91/85
Christ-Clemen v. Komise
nařízení č. 2615/76
32/71 20/71
Bauduin v. Komise Bertoni v. Parlament
nařízení č. 31/62 nařízení č. 31/62
10/56
Meroni v. Vysoký úřad
rozhodnutí č. 14/55
9/56
Meroni v. Vysoký úřad
rozhodnutí č. 14/55
Důvod protiprávnosti princip stejné odměny za srovnatelnou práci nerovné zacházení na základě pohlaví nerovné zacházení na základě pohlaví delegace pravomocí v rozporu se Smlouvou delegace pravomocí v rozporu se Smlouvou
235
Rozsah
Typ řízení
částečná
zaměstnanecký spor
částečná částečná
zaměstnanecký spor zaměstnanecký spor
úplná
žaloba na neplatnost
úplná
žaloba na neplatnost
