Pengembangan Lembaga Keuangan dan Investasi Infrastruktur Direktorat Pengembangan Kelembagaan Prasarana Publik
A B S T R AK
Kajian ini bertujuan antara lain: (1) memperkirakan kebutuhan infrastruktur lantaran perubahan struktur perekonomian dan peningkatan pendapatan masyarakat Indonesia dalam kurun waktu 2005-2009; (2) mengidentifikasi kemampuan pembiayaan pemerintah dan swasta dalam pembangunan dan pelayanan infrastruktur; (3) mengidentifikasi faktor-faktor penentu yang mendorong masuknya investasi swasta dalam pembangunan dan pelayanan infrastruktur (4) mengkaji kerangka kelembagaan (institutional setting) lembaga keuangan infrastruktur di tingkat internasional; (5) merekomendasikan konsep garis besar lembaga keuangan dan investasi infrastruktur yang perlu dikembangkan di Indonesia Langkah-langkah metodologi kajian adalah sebagai berikut: (1) studi literatur yang berhubungan dengan penelitian; (2) pengumpulan data; (3) mengestimasi parameter-parameter yang dibutuhkan untuk melakukan proyeksi; (4) memproyeksikan kebutuhan permintaan infrastruktur yang diperlukan untuk mendukung pertumbuhan ekonomi pada periode 2005-2009; (5) memperkirakan nilai investasi, menggunakan best practice cost nilai investasi untuk tiap unit peningkatan kapasitas; (6) mengestimasi kemampuan pembiayaan pemerintah untuk melakukan investasi di bidang infrastruktur; (7) menganalisis kesenjangan nilai investasi tersebut; (8) mencari solusi untuk mengatasi kesenjangan investasi di bidang infrastruktur. Berdasarkan kajian ini disimpulkan bahwa akan terjadi kesenjangan pembiayaan (financing gap) antara kebutuhan investasi infrastruktur dengan kemampuan pembiayaan pemerintah. Kesenjangan tersebut mencapai angka Rp 266,7 triliun, atau sekitar US$ 31,4 miliar jika satu US$ senilai Rp 8.500. Untuk menutupi kesenjangan tersebut, pemerintah dapat melakukan realokasi anggaran, yang lebih menitikberatkan kepada pembangunan infrastruktur; mengajak pihak swasta berperan aktif dalam pembangunan dan pengelolaan infrastruktur atau membentuk suatu lembaga pembiayaan yang dapat mendanai proyek-proyek infrastruktur. Pengalaman dan pelajaran dari implementasi lembaga keuangan dan investasi di bidang infrastruktur yang telah dikembangkan di beberapa negara, seperti Pakistan, India dan Kolombia dapat dijadikan bahan pertimbangan untuk membangun lembaga yang serupa di Indonesia. 1. LATAR BELAKANG Ketersediaan (stock) infrastruktur dan pertumbuhan ekonomi terkait sangat erat. Pembangunan infrastruktur diyakini mampu menggerakkan sektor riil, menyerap tenaga kerja, meningkatkan konsumsi masyarakat dan pemerintah, serta memicu kegiatan produksi. Sektor infrastruktur dipahami secara luas sebagai enabler terjadinya kegiatan ekonomi produktif di sektor-sektor lain. Jika perekonomian merupakan “mobil”, maka infrastruktur adalah “roda” yang memungkinkan “mobil” tersebut bergerak dan melaju. Disamping itu, infrastruktur merupakan salah satu unsur faktor produksi, misalnya listrik dikonsumsi industri untuk menghasilkan produk. infrastruktur juga menentukan tingkat kesejahteraan masyarakat. Air minum dan sanitasi yang baik, transportasi yang terjangkau serta ketersediaan listrik, merupakan kebutuhan dasar di masyarakat modern. 1
Mengingat begitu pentingnya keberadaan infrastruktur, sudah sewajarnya jika pembangunan infrastruktur mendapatkan prioritas dalam pembangunan nasional. Namunkrisis ekonomi berdampak negatif terhadap laju pembangunan infrastruktur. Kemampuan pemerintah membiayai pembangunan di masa depan makin terbatas karena wajib membayar hutang dalam negeri Rp 707,5 triliun (per Juli 2002) dan hutang luar negeri US$ 73,6 miliar (Desember 2001, atau sekitar Rp 662,5 triliun (asumsi Rp 9 ribu/US$). Menurunnya kemampuan keuangan pemerintah, menyebabkan memburuknya kualitas pelayanan infrastruktur dan tertundanya pembangunan infrastruktur baru. Kerusakan jaringan infrastruktur ini dapat meningkatkan biaya pengguna (user costs) yang sangat besar, menghambat mobilitas ekonomi, meningkatkan harga barang serta mempersulit upaya peningkatan kesejahteraan masyarakat. Secara mendasar, pembiayaan rehabilitasi dan perluasan jaringan infrastruktur memerlukan biaya besar yang di luar kapasitas pembiayaan pemerintah. Saat ini pemerintah hanya mampu membiayai upaya perbaikan dan perawatan (maintenance) infrastruktur yang sudah ada. Dengan demikian, pemerintah perlu mendorong partisipasi swasta dan masyarakat dalam pembangunan dan pengelolaan infrastruktur. Pemerintah perlu menciptakan iklim yang kondusif untuk mendorong masuknya investor dalam dan luar negeri. Namun ada beberapa kendala, pertama, investasi swasta asing masih belum meningkat, padahal sebagian besar proyek kemitraan mengandalkan pinjaman asing. Kedua, sumber dana pembangunan infrastruktur dari perbankan sangat terbatas karena ketidakcocokan antara jangka waktu penyelesaian dan pengembalian proyek dengan jangka waktu pinjaman yang diberikan. Pada umumnya proyek infrastruktur memerlukan waktu antara 15-30 tahun untuk melunasi investasinya, sedangkan perbankan umumnya tidak tertarik mendanai proyek-proyek berjangka panjang. Karena itu, perlu terobosan inovatif untuk mengatasi kebutuhan dana jangka panjang bagi pembangunan infrastruktur. Salah satu pilihan kebijakan adalah menciptakan lembaga keuangan infrastruktur. Lembaga ini masih belum ada di Indonesia. Di dunia internasional, lembaga keuangan infrastruktur sudah mulai berkembang. Keberadaan lembaga ini diharap menjadi alternatif sumber pembiayaan pembangunan infrastruktur baru. Sebagai langkah awal pengembangan lembaga keuangan infrastruktur, dilaksanakanlah “Kajian Pengembangan Lembaga Keuangan dan Investasi Infrastruktur” dalam tahun anggaran 2003, yang dilakukan Direktorat Pengembangan Kelembagaan Prasarana Publik pada Deputi Bidang Sarana dan Prasarana Bappenas. Selama ini kita belum memiliki model yang dapat digunakan untuk mengestimasi kebutuhan investasi di bidang infrastruktur. Berkaitan dengan itu, perlu disusun model spesifik dapat digunakan untuk mengestimasi kebutuhan investasi di bidang infrastruktur dalam mendukung perekonomian Indonesia, agar berkembang sesuai dengan tingkat pertumbuhan yang diinginkan pada kurun waktu 2005-2009. Berdasar data historis, alokasi anggaran pemerintah untuk pembangunan infrastruktur selama 12 tahun terakhir, dapat dijadikan patokan proporsi investasi infrastruktur. Patokan ini kemudian bisa dijadikan acuan, berapa dana yang bisa dialokasikan pemerintah untuk membangun infrastruktur pada periode waktu 2005-2009. Jika dana yang disediakan pemerintah tidak cukup, perlu dicari jalan keluarnya. Beberapa alternatif solusi untuk mengatasi kesenjangan tersebut, antara lain melalui: realokasi dana pemerintah, sehingga lebih fokus bagi investasi infrastruktur, atau memanfaatkan sumber-sumber pendanaan lainnya, baik dari swasta maupun lembaga pendanaan internasional. 2
Realokasi anggaran pemerintah yang lebih berfokus kepada pembangunan di bidang infrastruktur mungkin agak sukar direalisasikan mengingat banyaknya perbedaan kepentingan pada masing-masing sektor pembangunan di Indonesia. Tiap sektor berupaya menerima alokasi anggaran pemerintah dalam jumlah memadai sesuai dengan kepentingan pembangunan di sektor masing-masing. Karena itu sangat sukar untuk mengurangi anggaran di sektor-sektor selain infrastruktur dan mengalokasikannya untuk pembangunan infrastruktur, mengingat potensi perbedaan kepentingan yang cukup besar di antara masing-masing sektor pembangunan. Sementara itu, tingginya risiko investasi di Indonesia menyebabkan rendahnya partisipasi swasta di bidang infrastruktur. Keadaan tersebut diperburuk lagi oleh kenyataan bahwa kredibilitas mekanisme hukum di Indonesia sangat lemah. Aturanaturan yang ada dalam mengikutsertakan pihak swasta kurang jelas dan tidak memenuhi kebutuhan pemerintah, investor swasta atau konsumen. Kebijakan lain yang dapat diambil pemerintah adalah membentuk lembaga keuangan dan investasi infrastruktur. Lembaga ini diharap dapat memfasilitasi dan menjamin pelaksanaan pembangunan infrastruktur di Indonesia. Namun, sampai sekarang belum ada lembaga keuangan dan investasi yang dapat diandalkan dalam memfasilitasi dan menjamin pembangunan infrastruktur di Indonesia. Sehubungan dengan keinginan membentuk lembaga keuangan dan investasi di bidang infrastruktur tersebut, perlu dilakukan penelitian lebih mendalam. 2. TUJUAN Tujuan kajian ini adalah: (1) memperkirakan kebutuhan infrastruktur lantaran perubahan struktur perekonomian dan peningkatan pendapatan masyarakat Indonesia dalam kurun waktu 2005-2009; (2) mengidentifikasi kemampuan pembiayaan pemerintah dan swasta dalam pembangunan dan pelayanan infrastruktur; (3) mengidentifikasi faktor-faktor penentu yang mendorong masuknya investasi swasta dalam pembangunan dan pelayanan infrastruktur, termasuk kerjasama pemerintah dan swasta; (4) mengkaji kerangka kelembagaan (institutional setting) lembaga keuangan infrastruktur di tingkat internasional, yang meliputi: format organisasi, unsur-unsur yang terlibat, kerangka regulasi, dan sumber dana; (5) merekomendasikan konsep garis besar lembaga keuangan dan investasi infrastruktur yang perlu dikembangkan di Indonesia. Secara khusus kajian ini bertujuan: (1) mengembangkan model ekonomi yang menghubungkan pertumbuhan ekonomi dengan tingkat permintaan infrastruktur; (2) mengkaji kebutuhan investasi infrastruktur yang diperlukan, sesuai dengan skenario pembangunan ke depan; (3) mengkaji berbagai faktor penting yang berpotensi mendorong investasi swasta di bidang pembangunan dan pelayanan infrastruktur; (4) mengidentifikasi dukungan pemerintah yang diperlukan investor, serta mengkaji potensi lembaga keuangan infrastruktur untuk mendorong investasi; (5) mengeksplorasi berbagai format lembaga keuangan infrastruktur, terutama di negara-negara berkembang, serta mengidentifikasi mekanisme koordinasi antar-institusi; (6) mengkaji peraturan perundangan terkait yang ada, dan mengidentifikasi perubahan peraturan perundangan yang diperlukan; (7) memberi gambaran potensi sumber dana yang perlu digalang dalam menciptakan dan mengembangkan lembaga keuangan infrastruktur; (7) mengembangkan konsep garis besar lembaga keuangan dan investasi infrastruktur yang perlu dikembangkan di Indonesia. 3. METODOLOGI Langkah-langkah dalam penelitian ini dibagi delapan tahap : Pertama, studi literatur yang berhubungan dengan penelitian. 3
Kedua, mengumpulkan data. Ketiga, mengestimasi untuk mendapatkan parameter-parameter yang dibutuhkan untuk melakukan proyeksi. Keempat, memproyeksikan kebutuhan permintaan infrastruktur yang diperlukan untuk mendukung pertumbuhan ekonomi pada periode 2005-2009, menggunakan model yang mengaitkan pertumbuhan ekonomi dengan tingkat ketersediaan infrastruktur. Kelima, memperkirakan nilai investasi, menggunakan best practice cost nilai investasi untuk tiap unit peningkatan kapasitas. Keenam, mengestimasi kemampuan pembiayaan pemerintah untuk melakukan investasi di bidang infrastruktur. Ketujuh, menganalisis kesenjangan nilai investasi tersebut dengan membandingkan kemampuan pembiayaan pemerintah terhadap nilai investasi di bidang infrastruktur. Kedelapan, mencari solusi untuk mengatasi kesenjangan investasi di bidang infrastruktur. Cakupan sektor-sektor infrastruktur dalam kajian ini hanya meliputi sektorsektor: jalan, listrik, telekomunikasi, air minum, dan sanitasi. Karena keterbatasan ketersediaan data, maka cakupan infrastruktur tersebut tidak termasuk bandar udara, pelabuhan dan fasilitas pendukung, rel dan stasiun kereta api, terminal angkutan, bendungan (dam) dan jaringan irigasi, serta perumahan dan fasilitas pendukungnya (misalnya gorong-gorong dan jalan lingkungan). 3.1 KERANGKA ANALISIS Peran infrastruktur dalam perekonomian sangat penting dan sentral; infrastruktur dipahami sebagai enabler berbagai kegiatan ekonomi lainnya. Hal ini diperkuat Hirschman (1958) yang menyatakan bahwa pembangunan infrastruktur merupakan bagian dari social overhead capital yang mutlak diperlukan untuk menggerakkan sektorsektor ekonomi lainnya. Namun baru pada akhir 1980-an, berbagai studi dilakukan secara intensif untuk mempelajari bagaimana peranan infrastruktur dalam perekonomian. Berbagai studi mengenai peran infrastruktur dalam perekonomian, secara garis besar dapat dikelompokkan ke dalam dua kategori. Pertama, studi-studi untuk mengetahui peranan infrastruktur dalam perekonomian. Rangkaian studi ini diawali oleh David Aschauer (1989) yang mengemukakan bahwa ketersediaan pelayanan infrastruktur merupakan faktor produksi penting. Penelitian tersebut juga menemukan fakta bahwa menurunnya produktivitas, dapat disebabkan oleh memburuknya ketersediaan pelayanan infrastruktur. Sementara itu, Bernt dan Hansson (1991) mengemukakan bahwa peningkatan pelayanan infrastruktur dapat mengurangi biaya produksi. Morrison dan Schwatz (1992) meyatakan bahwa ketersediaan pelayanan infrastruktur terbukti mampu mengurangi biaya faktor produksi. Norton (1992) menunjukkan bahwa infrastruktur di sektor telekomunikasi berdampak positif dan siginifikan terhadap pertumbuhan ekonomi. Singkatnya, berbagai studi di atas memperlihatkan bahwa investasi di bidang infrastruktur memberikan dampak positif bagi perekonomian. Kedua, berbagai penelitian untuk mengukur peranan infrastruktur dalam perekonomian. Studi ini umumnya berupaya mengukur elastisitas ketersediaan pelayanan infrastruktur terhadap perekonomian. Rangkaian penelitian ini dimulai World Bank (1994) yang menyatakan bahwa pertumbuhan ekonomi sebesar satu persen ternyata terkait erat dengan pertumbuhan ketersediaan pelayanan infrastruktur sebesar satu persen pula. 4
Selanjutnya penelitian-penelitian mengukur elastisitas ketersediaan infrastruktur terhadap perekonomian dilakukan Canning (1999), Marianne Fay (1999), Roller dan Waverman (2001), Calderon dan Serven (2002) serta Marianne Fay dan Tito Yepes (2003). Berbagai studi tersebut menunjukkan bahwa investasi infrastruktur berdampak signifikan dan positif terhadap perekonomian. Untuk mengestimasi permintaan kebutuhan infrastruktur dan mengukur besarnya peran infrastruktur dalam perekonomian, diperlukan model. Mengingat kesederhanaan dan cakupan model yang dikembangkan Marianne Fay (1999), serta Marianne Fay dan Tito Yepes (2003), sesuai dengan ruang lingkup serta tujuan dari penelitian ini, maka kami akan menggunakan model tersebut sebagai dasar pengembangan model. Berbeda dengan model yang dikembangkan Marianne Fay, serta Marianne Fay dan Tito Yepes yang menggunakan unit negara sebagai dasar regresi, penellitian ini menggunakan unit daerah atau propinsi sebagai dasar regresi maupun proyeksi. Model yang kami kembangkan merupakan model perkiraan investasi yang didasarkan kepada permintaan pelayanan infrastruktur. Tingkat permintaan pelayanan infrastruktur tersebut, merupakan gabungan dari permintaan untuk keperluan konsumsi rumah tangga serta faktor produksi dunia usaha. Dengan mengikutsertakan sisi konsumsi dan produksi dalam memperkirakan tingkat permintaan kebutuhan infrastruktur di masa mendatang, model ini diharapkan dapat memperkirakan permintaan kebutuhan pelayanan infrastruktur secara menyeluruh dalam suatu sistem perekonomian. Dari sisi konsumsi, tingkat permintaan individu atas pelayanan (service) suatu jenis infrastruktur, diasumsikan bergantung pada tingkat pendapatan individu serta tingkat harga per unit layanan infrastruktur. Jika permintaan individu ini diagregasikan pada tingkat daerah, kemudian dibagi dengan jumlah penduduk daerah, akan diperoleh tingkat permintaan pelayanan sektor infrastruktur di suatu daerah dalam tingkat per kapita, yang dapat dinyatakan dengan persamaan:
(
IK = F Y ; q N N I
)
(1)
Keterangan, IK : tingkat permintaan per kapita atas pelayanan infrastruktur untuk konsumsi. N Y : pendapatan per kapita. N
qI
: harga per unit layanan infrastruktur.
Dalam rangka menentukan tingkat pelayanan infrastruktur dari sisi produksi, diperlukan teknologi produksi (atau fungsi produksi) yang digunakan perusahaan untuk menghasilkan produknya. Dalam model ini, fungsi produksi yang digunakan adalah Cobb-Douglass dengan tiga faktor produksi: kapital selain infrastruktur (K), sumber daya manusia (L) dan infrastruktur (IP). Asumsi yang dipergunakan adalah perusahaan berusaha memaksimumkan keuntungan. Sehingga tingkat pelayanan infrastruktur yang dibutuhkan untuk kegiatan produksi seluruh perusahaan dapat dinyatakan dengan persamaan sebagai berikut: 1
p j α β 1−φ IP = ∑ IPj = ∑ φ K j Lj q j j I
(2) 5
Kesulitan utama dari penerapan Persamaan 2 adalah tidak tersedianya data yang dibutuhkan (seperti harga produk, jumlah faktor produksi kapital dan sumber daya manusia yang dipergunakan) pada tingkat perusahaan untuk seluruh populasi perusahaan. Pendekatan yang dapat ditempuh adalah melakukan proksi permintaan kebutuhan infrastruktur, dalam kaitannya dengan output total (nasional). Masalah yang muncul kemudian bahwa elastisitas permintaan pelayanan infrastruktur (φ) memiliki nilai berbeda, tergantung sektor usahanya. Karena itu diperlukan penimbang yang dapat merepresentasikan permintaan atas kebutuhan infrastruktur ini. Dalam penelitian ini digunakan komposisi (share) dua sektor utama dalam perekonomian Indonesia, yaitu peranan sektor pertanian (agriculture) dan industri pengolahan (manufacturing) dalam aktivitas perekonomian. Disamping itu terdapat dua hal lain yang perlu diperhatikan. Pertama, jika terjadi perubahan tingkat teknologi, maka φ akan berubah pula. Sebagai contoh seandainya terdapat pembaruan teknologi mesin dalam industri pengolahan secara keseluruhan, seperti mesin yang lebih efisien dalam mengkonsumsi listrik, maka φ akan turun. Kedua, sehubungan dengan tidak tersedianya data rata-rata tertimbang harga faktor produksi, pj maka diperlukan suatu proksi. qI
Dalam penelitian ini digunakan harga riil per unit layanan infrastruktur,
qI , p
dimana p adalah tingkat harga (atau indeks harga konsumen). Dengan memperhatikan hal-hal tersebut di atas, maka permintaan kebutuhan infrastruktur dari sisi produksi dapat ditulis sebagai berikut:
IP = F ( Y ; qI ; Y ;Y ; A) N N p Tani Manuf
(3)
Keterangan, A : suatu faktor yang merujuk pada tingkat tingkat teknologi. Secara keseluruhan, permintaan kebutuhan infrastruktur diperoleh dengan cara menjumlahkan permintaan kebutuhan infrastruktur sektor konsumsi dan sektor produksi, I = IK + IP dan dirumuskan dengan persamaan sebagai berikut:
I = IK + IP = F ( Y ; q I ; Y ;Y ; A) N N N N p Tani Manuf
(4)
Perlu ditambahkan di sini bahwa persamaan 4 mengasumsikan, baik individu maupun perusahaan tidak dapat mempengaruhi harga faktor produksi, termasuk harga satuan infrastruktur. Selain itu, penawaran infrastruktur diasumsikan memiliki elastisitas yang sempurna. Berarti, berapapun jumlah kebutuhan infrastruktur yang diminta, maka infrastruktur tersebut akan tersedia. Tidak semua data untuk variabel dalam Persamaan 4 tersedia. Variabel tingkat kemajuan teknologi boleh dikatakan tidak tersedia. Demikian pula halnya dengan harga satuan riil untuk tiap jenis pelayanan infrastruktur. Selain itu, kedua variabel (kemajuan teknologi dan harga satuan riil) ini bervariasi, baik antarlokasi maupun antarwaktu. Untuk mengatasi ketidaktersediaan data tersebut, dalam kajian ini dipergunakan fixed effect pada tingkat propinsi atau regional. Sementara itu, untuk mewakili perubahan 6
antarwaktu dipergunakan variabel dummy tahun. Variabel lain yang juga disertakan dalam persamaan regresi adalah ketersediaan (stock) infrastruktur setahun lalu. Karakteristik masa pemakaian infrastruktur yang cenderung panjang mengakibatkan ketersediaan infrastruktur setahun lalu diasumsikan sangat mempengaruhi permintaan pelayanan infrastruktur tersebut tahun ini. Untuk memperoleh hasil maksimal sesuai metode ekonometri, diikutsertakan atau tidaknya variabel proporsi sektor pertanian dan manufaktur terhadap PDRB didasarkan kepada signifikan atau tidaknya estimasi variabel-variabel bersangkutan dalam suatu spesifikasi regresi. Jika tidak signifikan maka variabel tersebut akan dihilangkan dari estimasi yang dipilih sebagai dasar untuk melakukan proyeksi permintaan kebutuhan infrastruktur. Model permintaan kebutuhan investasi infrastruktur yang dinyatakan oleh Persamaan 4 tidak mudah dioperasionalisasikan. Dengan demikian, kita harus melakukan modifikasi terhadap Persamaan 4 supaya lebih operasional. Model yang digunakan untuk mengestimasi dan memproyeksi kebutuhan pelayanan masing-masing sektor infrastruktur dinyatakan dengan persamaan: ik ,t = β 0 + β1ik ,t −1 + β 2 yk ,t + β 3YTanik ,t + β 4YManuf k ,t + β 5t + ∑ β 6 k FEk
(5)
k
Keterangan, ik ,t
:ketersediaan infrastruktur untuk daerah k pada tahun t.
ik ,t −1
: ketersediaan infrastruktur untuk daerah k pada tahun t-1.
y k ,t
: PDRB per kapita untuk daerah k pada tahun t.
YTanik ,t : proporsi sektor pertanian dalam PDRB daerah k pada tahun t.
YManuf k ,t : proporsi sektor manufaktur dalam PDRB daerah k pada tahun t. t FEk
: tahun. : fixed effects untuk daerah k, yang memiliki angka 1 apabila data tersebut berasal daerah k, dan 0 apabila tidak.
Model yang digunakan bertujuan mengestimasi besarnya nilai elastisitas permintaan pelayanan infrastruktur, untuk mendukung pertumbuhan ekonomi dengan laju pertumbuhan tertentu, dengan memperhatikan perbedaan-perbedaan ketersediaan dan kebutuhan pelayanan infrastruktur di masing-masing propinsi atau daerah. Perlu ditekankan bahwa elastisitas dari hasil regresi, merupakan elastisitas agregat pada tingkat nasional. Namun, kita juga bisa mendapatkan perbedaan ketersediaan dan permintaan pelayanan infrastruktur di masing-masing propinsi atau daerah. Perbedaan tingkat ketersediaan atau kebutuhan investasi untuk masing-masing daerah dapat dilihat dari koefisien fixed effect hasil dari regresi Persamaan 5. 3.2 DATA Data yang digunakan dalam kajian ini berupa data panel, mencakup perirode 1980 – 2002. Data dalam kajian ini meliputi, pertama, jumlah penduduk masing-masing propinsi dalam waktu 1980–2002, berdasarkan Sensus Penduduk dan Survei Antar Sensus Penduduk oleh Badan Pusat Statistik (BPS), serta menggunakan metode interpolasi untuk mengetahui jumlah penduduk diantara sensus. 7
Kedua, Produk Domestik Regional Bruto (PDRB) dalam nilai konstan 1993 untuk masing-masing propinsi, yang mencakup periode 1980–2001 dengan sumber data BPS. Ketiga, kontribusi sektor pertanian dan industri pengolahan terhadap PDRB total masing-masing propinsi pada periode 1980 – 2001 dengan sumber BPS. Keempat, proyeksi pertumbuhan ekonomi pada masing-masing propinsi perdiode 2005–2009 didapat dari laporan tim SEPM (2000) yang merupakan kerjasama antara Departemen Pekerjaan Umum dan Universitas Gadjah Mada. Kelima, panjang jalan permukaan aspal (paved road) per propinsi dalam satuan kilometer pada periode 1994–2001, bersumber data Departemen Pekerjaan Umum. Keenam, konsumsi listrik PLN per wilayah (Wilayah I sampai dengan XI) dalam satuan Mega Watt Hour (MWh) pada periode 1988–2000, dengan sumber data PT Perusahaan Listrik Negara. Keenam, jumlah satuan sambungan telepon di tiap propinsi atau divisi regional pada periode 1980–2000, dengan sumber data PT Telekomunikasi Indonesia. Ketujuh, jumlah pelanggan telepon selular pada periode 1992–2002, sumber data dari Departemen Pariwisata, Pos dan Telekomunikasi. Kedelapan, persentase penduduk di masing-masing propinsi yang memiliki akses terhadap air minum pada periode 1992–2002. Data ini diambil dari Sensus Ekonomi Nasional (Susenas) BPS. Sembilan, persentase penduduk di masing-masing propinsi yang memiliki akses terhadap sanitasi pada periode 1992–2002, berasal dari Sensus Ekonomi Nasional (Susenas) BPS. Variabel-variabel dalam Persamaan 5 memiliki nilai dalam natural logharitm, kecuali variabel-variabel t dan FEk . Persamaan 5 akan diregresi menggunakan metode ordinary least squares (OLS). Karena struktur data yang digunakan tergolong data crosssection, yang berarti tiap data di tingkat daerah tersedia untuk beberapa tahun, serta ditambah dengan fixed effect dalam persamaan regresi, maka teknik OLS yang digunakan dikenal pula dengan nama least squares dummy variable (LSDV). Pengujian seluruh koefisien variabel bebas hasil estimasi sangat penting untuk melihat, apakah secara bersama-sama seluruh koefisien variabel-variabel bebas yang menjelaskan variabel tidak bebas tersebut secara signifikan sama atau tidak dengan nol. Berkaitan dengan hal tersebut akan dilakukan pembuktian dengan mempergunakan Ftest. Disamping itu, terdapat variabel bebas yang merupakan variabel-variabel boneka (fixed effect dummy variables). Pengujian koefisien fixed effect variables sangat penting untuk melihat apakah secara bersama-sama koefisien fixed effect variables mempunyai peranan penting atau tidak memiliki peranan sama sekali dalam Persamaan 5. Pengujian koefisien fixed effect variables juga dilakukan dengan pengujian F-test. Sementara itu, pengujian statistik kepada koefisien masing-masing variabel bebas dilakukan untuk melihat signifikansi masing-masing variabel bebas dalam menjelaskan variabel tidak bebas. Pengujian kepada koefisien masing-masing variabel bebas dilakukan dengan t-test. Hasil estimasi yang diharapkan adalah estimasi regresi Persamaan 5 yang memberi tingkat signifikansi koefisien pada masing-masing variabel yang sebanyakbanyaknya. Hasil estimasi tersebut akan dijadikan sebagai patokan untuk memproyeksi kebutuhan permintaan infrastruktur. Langkah selanjutnya adalah memproyeksi nilai investasi yang dibutuhkan untuk pembangunan infrastruktur dalam jangka waktu 2005 – 2009 menggunakan best practice cost nilai investasi untuk tiap unit peningkatan kapasitas pada masing-masing sektor 8
infrastruktur. Proyeksi ini didasarkan pada hasil estimasi Persamaan 5 yang variabelvariabel bebasnya paling banyak yang signifikan untuk masing-masing sektor infrastruktur. Proyeksi kebutuhan investasi dalam mata uang dilakukan dengan menghitung secara langsung proyeksi peningkatan kebutuhan ketersediaan infrastruktur, dikalikan dengan biaya satuan investasi untuk masing-masing sektor infrastruktur. Biaya satuan investasi untuk masing-masing sektor infrastruktur merupakan biaya yang diperlukan untuk meningkatkan ketersediaan masing-masing sektor infrastruktur baru sebanyak satu satuan kapasitas. Setelah dilakukan perhitungan perkiraan kebutuhan investasi di bidang infrastruktur, kemudian dilakukan perhitungan perkiraan kemampuan pemerintah mendanai investasi di bidang infrastruktur. Perkiraan kebutuhan investasi di bidang infrastruktur yang lebih besar dibanding perhitungan perkiraan kemampuan pemerintah mendanai investasi infrastruktur, kan mengakibatkan tidak terpenuhinya kebutuhan investasi di bidang infrastruktur. Hal tersebut akan menimbulkan kesenjangan antara perkiraan kebutuhan investasi di bidang infrastruktur dengan perkiraan kemampuan pemerintah dalam membiayai investasi di bidang infrastruktur (financing gap). Dalam rangka menutup kesenjangan antara perkiraan kebutuhan investasi infrastruktur serta perkiraan kemampuan pemerintah dalam membiayai investasi di bidang infrastruktur, dilakukan pengkajian beberapa solusi alternatif untuk menutupi kesenjangan tersebut, antara lain melalui realokasi anggaran pemerintah yang lebih menitikberatkan kepada pembangunan infrastruktur, mengajak pihak swasta untuk turut berperan secara aktif dalam pembangunan dan pengelolaan infrastruktur atau membentuk suatu lembaga pembiayaan yang dapat mendanai kegiatan-kegiatan atau proyek-proyek infrastruktur. 4. HASIL KAJIAN Pada bagian ini akan dikemukakan hasil analisis regresi permintaan pelayanan di bidang infrastruktur dengan mempergunakan metode OLS fixed effects. Pembahasan terfokus kepada interpretasi koefisien estimasi untuk masing-masing sektor infrastruktur: jalan, listrik, telepon, air minum dan sanitasi. Hasil analisis tiap sektor infrastruktur disajikan dalam tiga macam spesifikasi: spesifikasi penuh, spesifikasi tanpa proporsi sektor pertanian dalam PDRB, serta spesifikasi tanpa proporsi sektor pertanian dan sektor manufaktur dalam PDRB. Di antara ketiga spesifikasi ini dipilih salah satu yang dianggap paling baik, dalam pengertian koefisien estimasi yang dihasilkan memenuhi kriteria nilai t-statistik, serta besar dan tanda dari koefisien estimasi apakah masuk akal dan dapat dibandingkan dengan studi-studi lainnya. Hasil regresi untuk masing-masing sektor infrastruktur berupa koefisien estimasi beserta nilai t-statistiknya disajikan dalam tabel berikut:
9
Tabel 1 Koefisien Estimasi Regresi Kebutuhan Ketersediaan Infrastruktur Tahun 2005-2009 Dampak Terhadap Variabel Ketersediaan Investasi Tahun Lalu PDB Per Kapita Proporsi PDB Pertanian Proporsi PDB Manufaktur Tahun
Jalan 0,500 (6,46) 0,508 (2,92) 0,464 (2,59) -0,223 (2,29) 0,012 (2,83)
Listrik 0,767 (7,68) 0,407 (2,83) 0,217 (2,27) 0,303 (3,02) 0,005 (0,33)
Telepon 0,808 (9,83) 0,360 (2,46) 0,014 (1,16)
Air Minum 0,240 (2,99) 0,249 (2,28) 0,180 (1,98) 0,115 (1,73) 0,023 (6,67)
Sanitasi 0,169 (1,71) 0,501 (3,50) -0,507 (5,44)
Satuan:
Jalan (km/1000 penduduk) Listrik (MWh/1000 penduduk) Telepon (SST/1000 penduduk) Air Minum (persentase penduduk terhadap akses ke air minum) Sanitasi (persentase penduduk terhadap akses ke sanitasi) Angka tanpa kurung adalah nilai elastisitas masing-masing infrastruktur terhadap masing-masing variabel. Angka dalam kurung adalah nilai t-statistik.
Berdasar hasil regresi berupa koefisien estimasi pada masing-masing sektor infrastruktur, akan dilakukan perhitungan proyeksi kebutuhan masing-masing sektor infrastruktur untuk periode 2005–2009. Hasil proyeksi tersebut menyatakan, kebutuhan ketersediaan pelayanan infrastruktur untuk mendukung perkembangan perekonomian pada tingkat yang diinginkan. Sementara itu, yang ingin diketahui adalah tambahan kebutuhan ketersediaan pelayanan infrastruktur untuk mendukung perkembangan perekonomian pada tingkat yang diinginkan. Tambahan kapasitas pelayanan infrastruktur yang dibutuhkan, merupakan selisih antara kebutuhan ketersediaan pelayanan infrastruktur untuk mendukung perkembangan perekonomian pada tingkat yang diinginkan dengan kondisi awal ketersediaan pelayanan infrastruktur. Untuk mengetahui berapa besar nilai investasi uang yang diperlukan, maka peningkatan kebutuhan atau ketersediaan infrastruktur sebagai hasil proyeksi tersebut perlu ditransformasi ke dalam besaran mata uang. Estimasi kebutuhan investasi dalam mata uang dilakukan dengan menghitung langsung proyeksi peningkatan kebutuhan ketersediaan infrastruktur, dikalikan dengan biaya satuan investasi (unit cost of investment) untuk masing-masing sektor infrastruktur. Biaya satuan investasi untuk masing-masing sektor infrastruktur merupakan biaya yang diperlukan untuk meningkatkan ketersediaan masing-masing sektor infrastruktur baru sebanyak satu satuan kapasitas. Biaya satuan investasi untuk masing-masing sektor infrastruktur dapat disajikan dalam tabel sebagai berikut:
10
Tabel 2 Biaya Satuan Investasi No. 1 2
Sektor Jalan (N/P) Jalan (Kab/Kota)
Unit Investasi Rp 2,8 miliar untuk pembangunan jalan aspal baru per km Rp 1,4 miliar untuk pembangunan jalan aspal baru per km US$ 1,3 juta untuk peningkatan kapasitas pembangkitan listrik 3 Listrik per MW, termasuk biaya jaringan transmisi utama dan gardu 4 Telepon (Fixed) US$ 1.000 untuk penambahan 1 SST main line. 5 Telepon (Mobile) US$ 400 untuk penambahan 1 subscriber line yang baru. 6 Air Minum Rp 600 ribu untuk pemberian akses baru per kapita 7 Sanitasi Rp 400 ribu untuk pembangunan sarana sanitasi baru per kapita Sumber: Fay, 1999 dan analisis staf BAPPENAS.
Nilai investasi yang diperlukan untuk menambah ketersediaan pelayanan infrastruktur pada periode 2005–2009 mencapai Rp 613,2 triliun. Angka ini merupakan investasi yang diperlukan untuk membangun infrastruktur baru, mencakup panjang jalan baru, kapasitas terpasang listrik baru, sambungan telepon tetap dan selular baru, akses baru untuk air minum dan sanitasi untuk mendukung skenario pertumbuhan ekonomi tahun 2005–2009. Penambahan ketersediaan infrastruktur baru dan nilai investasinya disajikan dalam tabel sebagai berikut: Tabel 3 Perbandingan Kemampuan Pendanaan Pemerintah dengan Kebutuhan Investasi Infrastruktur Periode 2005 – 2009 Kebutuhan Investasi (Rp triliun) Jalan (N/P/Kab/Kota) 93,7 ribu km 177,1 Kapasitas Tenaga Listrik 21,9 ribu MW 241,8 Telepon Tetap 11,0 juta SST 93,7 Telepon Seluler 18,7 subscriber 63,6 Air Minum 30,5 juta orang 18,3 Sanitasi 46,9 juta orang 18,8 Total 613,2 Kesenjangan Pembiayaan (Financing Gap) Sumber: Hasil estimasi. Infrastruktur
Penambahan
Kemampuan Pemerintah (Rp triliun)
346,5
346,5 266,7
Mengingat pelayanan infrastruktur merupakan tanggung jawab pemerintah, maka sangat penting diketahui berapa perkiraan dana yang bisa dialokasikan pemerintah untuk pembangunan infrastruktur pada periode 2005–2009. Berdasar data historis proporsi besarnya anggaran pemerintah yang dialokasikan untuk pembangunan infrastruktur pada periode 1990/91–2002 (berkisar 1,4 – 2,5% dari PDB), serta laporan Bank Dunia (proporsi besarnya anggaran pemerintah yang dialokasikan untuk pembangunan infrastruktur di negara-negara berkembang berkisar antara 2–8% dengan rata-rata sekitar 4% dari PDB), kemudian rasio investasi pemerintah di bidang infrastruktur terhadap PDB pada periode 2005–2009 diasumsikan konstan sebesar 2,33% setiap tahun. Berdasar asumsi tersebut, secara kumulatif pada periode 2005–2009 diperkirakan besarnya anggaran yang dialokasikan oleh pemerintah untuk pembangunan infrastruktur mencapai Rp 346,5 triliun. 11
Dengan membandingkan estimasi kebutuhan investasi di bidang infrastruktur yang diperlukan, serta estimasi anggaran yang dapat disediakan pemerintah untuk pembangunan infrastruktur pada periode 2005–2009, diketahui terdapat kesenjangan dalam pembiayaan (financing gap). Hasil analisis menunjukkan, diperkirakan terjadi kesenjangan Rp 266,7 triliun (US$ 31,4 miliar dengan asumsi nilai tukar Rp 8.500 per US$). Dengan adanya kesenjangan pembiayaan investasi infrastruktur (financing gap) yang cukup besar, yaitu Rp 266,7 triliun (US$ 31,4 miliar), pemerintah harus berupaya menanggulanginya. Jalan yang dapat ditempuh antara lain adalah realokasi anggaran pemerintah yang lebih menitikberatkan pembangunan sektor-sektor infrastruktur, mengajak pihak swasta agar aktif membangun dan mengelola sektor-sektor infrastruktur atau membentuk suatu lembaga pembiayaan yang dapat mendanai atau menjamin pelaksanaan kegiatan-kegiatan atau proyek-proyek di bidang infrastruktur. Realokasi anggaran pemerintah yang lebih mengarah kepada pembiayaan investasi infrastruktur memerlukan tekad dan dukungan politik yang sangat kuat, mengingat potensi konflik kepentingan antara sektor-sektor pembangunan di Indonesia sangat besar. Usaha-usaha merealokasi sebagian anggaran sektor-sektor pembangunan selain infrastruktur untuk mendanai investasi infrastruktur, akan mendapat tantangan cukup hebat dari berbagai pihak, yang memiliki kepentingan yang berbeda. Pilihan kebijakan lain untuk menutupi kesenjangan tersebut adalah dengan menarik minat swasta agar berperan aktif dalam pembangunan dan pengelolaan di bidang infrastruktur. Salah satu pihak swasta yang dapat berperan dalam pembangunan dan pengelolaan infrastruktur adalah lembaga keuangan nasional. Peran utama lembaga keuangan adalah melakukan mobilisasi dana masyarakat dan menyalurkannya untuk investasi. Secara umum, manfaat lembaga keuangan adalah menyediakan sumber pembiayaan (jangka pendek dan panjang) bagi dunia usaha, serta memberi wahana investasi yang beragam bagi investor, sehingga dapat melakukan diversifikasi. Tabel di bawah ini menyajikan kapasitas investasi empat macam institusi di bidang keuangan nasional. Tabel 4 Kapasitas Institusi Keuangan Nasional Lembaga Keuangan Bank Umum Pasar Modal Dana Asuransi * Dana Pensiun *
Kapasitas Keuangan Dana pihak ketiga (DPK) Kapitalisasi pasar Jumlah investasi Jumlah investasi
Total Keterangan: * merupakan angka tahun 2001, angka lainnya posisi akhir 2002. Sumber data: BI, BAPEPAM, DJLK.
Jumlah (Rp Triliun) 845 269 52 34 1.200
Potensi ketersediaan dana yang dapat digunakan untuk investasi oleh keempat institusi keuangan nasional tersebut sangat besar. Total dana investasi di empat institusi tersebut Rp 1.200 triliun. Dari jumlah itu, kemampuan perbankan menggalang dan menyalurkan dana investasi menempati jumlah terbesar, yaitu Rp 845 triliun (sekitar 70,4%), diikuti pasar modal Rp 269 triliun (22,4%), dana asuransi Rp 52 triliun (4,3%) serta dana pensiun Rp 34 triliun (2,8%). Namun, kemampuan keempat institusi lembaga keuangan nasional tersebut mengalami hambatan dari sisi kerangka peraturan atau regulasinya. Secara umum, telah diidentifikasi beberapa peraturan atau regulasi menghambat alokasi investasi itu. 12
Fungsi utama perbankan Indonesia adalah sebagai penghimpun dan penyalur dana masyarakat. Belum optimalnya penyaluran kredit perbankan nasional disebabkan antara lain oleh SK Direksi Bank Indonesia Nomor 31 Tahun 1998 tentang Batas Maksimum Pemberian Kredit (BMPK). Dalam peraturan tersebut dinyatakan bahwa batas maksimum pemberian kredit bagi peminjam atau kelompok peminjam yang merupakan pihak tidak terkait sebesarbesarnya 20% dari modal yang dimiliki perbankan. Sebagai gambaran, total aktiva (assets) milik bank-bank umum mencapai Rp 1.059,8 triliun, dengan total modal (equities) hanya Rp 93,7 triliun (sekitar 8,8% dari total aktiva). Rendahnya total modal bank-bank umum dibanding total aktivanya, merupakan penyebab utama belum optimalnya penyaluran kredit oleh dunia perbankan. Berdasar hal tersebut. sangat sulit mengharap partisipasi perbankan mendanai pembangunan infrastruktur yang membutuhkan waktu pengembalian cukup panjang. Pasar modal merupakan pasar yang memperdagangkan berbagai instrumen keuangan seperti obligasi (bonds), saham (stocks) serta berbagai produk turunannya (derivatives securities). Pasar modal merupakan lembaga perantara antara pihak yang kelebihan, dengan pihak lain yang kekurangan dana. Sebagai gambaran, nilai kumulatif kapitalisasi pasar (market capitalization) di pasar modal sampai akhir tahun 2002 mencapai Rp 269 triliun. Namun, kemampuan pasar modal menggalang dana cukup besar tersebut kurang bisa dimanfaatkan membangun infrastruktur di Indonesia. Perusahaan-perusahaan infrastruktur yang telah memanfaatkan pasar modal masih terbatas: PT Telekomunikasi Indonesia (TELKOM), PT Indonesia Satelit (INDOSAT) serta PT Citra Marga Nuspala Persada (CMNP). Sedikitnya jumlah perusahaan yang memanfaatkan pasar modal sebagai sumber dana, mengakibatkan terbatasnya pemanfaatan potensi pasar modal bagi pembiayaan pembangunan infrastruktur. Sementara itu, dana asuransi merupakan lembaga keuangan yang mengelola aktiva dari premi-premi asuransi untuk memenuhi kewajiban pembayaran claims jangka panjang. Akumulasi investasi dana asuransi sampai akhir tahun 2001 mencapai sekitar Rp 52,9 triliun. Komposisi akumulasi investasi oleh dana asuransi dapat dilihat pada Gambar 1. Berdasar Gambar 1, dapat dilihat bahwa alokasi investasi terbesar dana asuransi (sekitar 70%) digunakan untuk membeli obligasi, serta disimpan dalam bentuk tabungan berjangka (deposito). Tabungan berjangka merupakan instrumen keuangan jangka pendek, sedang obligasi merupakan instrumen keuangan dengan jangka waktu cukup panjang, umumnya sekitar lima tahun. Rendahnya pemanfaatan potensi dana asuransi bagi pembiayaan pembangunan infrastruktur, antara lain disebabkan Keputusan Menteri Keuangan Nomor 481 Tahun 1999, yang menyatakan bahwa investasi dana asuransi hanya dapat ditempatkan di antaranya pada saham dan obligasi yang tercatat di bursa efek .
13
Gambar 1 Nilai Investasi Kumulatif Dana Asuransi Nasional (2001)
Sertifikat deposito 0.5%
Deposito berjangka 63.7%
SBPU 0%
SBI 2.9%
Saham 2.7% Obligasi 9.8% Obligasi pemerintah 0.0%
Reksadana 7.9% Penyertaan langsung 8.0% Tanah & bangunan 2.5%
Lain-lain 2.0%
Sumber: Hasil Olahan Dana pensiun merupakan lembaga keuangan yang mengelola aktiva dari premipremi untuk memenuhi kewajiban pembayaran claims jangka panjang. Peraturan pengelolaan investasi dana pensiun mengacu kepada Keputusan Menteri Keuangan Nomor 511 Tahun 2002, yang menyatakan bahwa investasi dana pensiun selain dapat ditempatkan pada saham dan obligasi yang tercatat di bursa efek, juga pada surat hutang yang berjangka waktu lebih dari satu tahun dan paling lama sepuluh tahun, dengan jaminan dari penerbit surat hutang sekurang-kurangnya seratus persen dari nilai hutang. Hal ini menghambat kemungkinan digunakannya dana pensiun sebagai salah satu sumber dana investasi infrastruktur. Terlebih lagi waktu pengembalian modal investasi infrastruktur bisa lebih dari 10 tahun. Alternatif pembiayaan lain yang bisa digunakan membiayai pembangunan infrastruktur dapat diperoleh melalui penanaman langsung modal asing (foreign direct investment, FDI). Bagi negara berkembang –termasuk Indonesia– FDI merupakan sumber dana utama yang digunakan untuk membangun infrastruktur dan modal kerja sektor industri. Selama ini Indonesia merupakan salah satu dari empat negara besar penarik investasi langsung di kawasan Asia Tenggara, disamping Thailand, Malaysia, dan Filipina. Namun, berdasar laporan United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) tahun 2003, jelas memperlihatkan keterpurukan daya saing Indonesia dalam menarik foreign direct investment (FDI) pada periode 1999 – 2001. Laporan tersebut menempatkan Indonesia pada posisi ke-138 dari 140 negara berdasarkan FDI performance index. Menurunnya minat investasi langsung ke Indonesia antara lain disebabkan oleh ketidakjelasan aturan, atau regulasi pengurusan perijinan penanaman langsung modal asing. Di samping masalah itu ada faktor-faktor lain yang meliputi: (1) tingginya risiko yang harus ditanggung pihak swasta apabila ingin berpartisipasi dalam pembangunan infrastruktur; (2) lemahnya kerangka hukum dan peraturan-peraturan dalam pembangunan dan pengelolaan pelayanan di bidang infrastruktur; (3) lemahnya struktur 14
pasar dalam memberikan pelayanan di bidang infrastruktur; (4) belum stabilnya kondisi makro ekonomi; (5) lemahnya kondisi keuangan, teknologi, kemampuan mengelola organisasi atau institusi, serta keberadaan badan-badan usaha milik negara dengan ruang lingkup usaha pelayanan infrastruktur; (6) kurang tersedia informasi akurat yang dibutuhkan swasta untuk melakukan pertimbangan-pertimbangan (due diligence) dalam memutuskan keikutsertaannya dalam pembangunan dan pengelolaan pelayanan di bidang infrastruktur; (7) lemahnya aturan-aturan yang berhubungan dengan kegiatan pelelangan dalam pembangunan dan pengelolaan pelayanan di bidang infrastruktur (structured versus unstructured atau competitive versus direct assignment); (8) kurang terjaminnya likuiditas pasar modal. Kebutuhan investasi di bidang infrastruktur yang cukup besar telah menumbuhkan kesadaran akan pentingnya keikutsertaan partisipasi swasta. Namun, keterbatasan kapasitas lembaga keuangan dan tingginya risiko investasi di Indonesia serta faktor-faktor lainnya telah menyebabkan rendahnya partisipasi swasta di bidang ini. Sehubungan dengan itu, pemerintah diharap memperbaiki peraturan-peraturan secara fundamental, sehingga memberian kepastian hukum dalam investasi, mengatur hubungan di antara pihak-pihak yang terkait, menjamin terlaksananya desentralisasi, memberi kepastian dukungan pemerintah, termasuk memberi garansi, menciptakan iklim kompetisi untuk menjamin konsumen mendapat layanan terbaik, serta menjamin tercapainya kinerja ekonomi lebih baik. Sementara itu, dalam rangka menarik investor swasta dalam pembangunan dan pengelolaan pelayanan di bidang infrastruktur, banyak pemerintah, terutama di negara berkembang, menawarkan beberapa kemudahan berupa pemberian hibah (grants), pinjaman lunak (soft loan) dan jaminan pemerintah (guarantees). Pemerintah Indonesia juga bisa mengikuti langkah-langkah yang dilakukan negara berkembang lainnya, supaya lebih menarik pihak swasta dengan memberi kemudahan berupa hibah (grants), pinjaman lunak (soft loan) dan jaminan pemerintah (guarantees) tersebut. Untuk memberi kemudahan kepada pihak swasta secara efektif dan efisien, harus lebih dulu dimengerti bagaimana pembiayaan di bidang infrastruktur tersebut secara umum dilakukan. Salah satu pendekatan pembiayaan proyek infrastruktur yang biasa digunakan di banyak negara di dunia (terutama negara-negara berkembang) dikenal dengan model project financing. Skema project financing ini merupakan model pembiayaan proyek skala besar yang melibatkan partisipasi swasta dalam pembangunan infrastruktur. Penerapan project finance di Indonesia diperkenalkan pertama kali tahun 1987 untuk membatasi tingkat kewajiban (limited recourse) para project sponsors, yaitu pemerintah atau BUMN melalui pemindahan risiko kepada pihak ketiga (swasta). Model project finance yang umum dipergunakan dapat digambarkan sebagai berikut:
15
Gambar 2 Model Project Finance
Authority/ Right holders
Lenders C
Raw materials
Suppliers
Project Company
Output
Purchaser Payment
r he ot & ort ial pp nc su na of Fi rm fo
Equity Investor
. e.g m es iu Fe r e m P
Eq uit yf un ds Re tur ns
Payment
n io
F R ee sh eve s e. ar nu g. in e g
t en bt ym De epa r
Lo an
ss ce on
Sponsors
Berdasarkan gambar tersebut terdapat enam pihak yang terlibat dalam project financing: (1) purchaser; (2) equity/investor; (3) lenders; (4) sponsors; (5) authority/right holders; (6) suppliers. Satu hal yang membedakan antara model projectfinancing dengan pembiayaan konvensional adalah keberadaan sponsor, yaitu pihak yang dapat dipercaya secara finansial (Pemerintah, ADB, World Bank, IDB, IMF dan lainlain). Arus dana pembiayaan bisa datang dari para kreditor, pemilik modal dan sponsor. Arus dana pengembalian hutang dan modal berasal dari kas yang dihasilkan proyek infrastruktur yang diberikan kepada para kreditor dan pemilik modal. Pemasok material dan pembeli, masing-masing berkaitan dengan pembelian input yang digunakan dan penjualan output yang dihasilkan proyek infrastruktur. Sedangkan komisi (fee) akan dibayar kepada sponsor sebagai imbalan atas jasa penjaminan. Masing-masing pihak akan mendapatkan keuntungan dari cash-flow yang dihasilkan dari skema pembiayaan tersebut. Sementara itu, kebijaksanaan lain yang dapat diambil pemerintah untuk menanggulangi kesenjangan antara perkiraan kebutuhan investasi dan perkiraan kemampuan anggaran pemerintah untuk investasi infrastruktur, dapat dilakukan melalui pembentukan lembaga keuangan dan investasi infrastruktur. Lembaga tersebut diharap dapat memfasilitasi dan memberi jaminan pelaksanaan pembangunan infrastruktur di Indonesia. Kebijakan ini dapat digolongkan ke dalam kebijakan bersifat institusional. Pendekatan institusional atas usaha-usaha pemerintah memberi kemudahan dalam pembangunan dan pengelolaan pelayanan infrastruktur, dinamakan fasilitas pembiayaan infrastruktur (infrastructure financing facilities atau IFF). Fasilitas pembiayaan infrastruktur (IFF) berperan dengan mekanisme tertentu, di samping untuk menyalurkan dana secara langsung (direct funding) melalui ekuitas, senior dan subordinated debt, serta bantuan hibah, juga melalui contingency support yang meliputi penjaminan terhadap risiko yang muncul oleh keadaan politik atau komitmen-komitmen untuk melakukan pembiayaan kembali. Institusi-institusi yang biasa berperan dalam fasilitas pembiayaan infrastruktur 16
adalah institusi-institusi pemerintah serta lembaga-lembaga pembiayaan lain yang dimiliki pemerintah. Beberapa negara berkembang telah menerapkan fasilitas pembiyaan di bidang infrastruktur (IFF) tersebut. Negara-negara berkembang yang telah menerapkan IFF antara lain adalah Pakistan, India dan Kolombia. Berdasar penerapan fasilitas pembiayaan infrastruktur di Pakistan, India dan Kolombia, dapat diidentifikasi berbagai keberhasilan, serta kelemahan sehubungan dengan diterapkannya fasilitas pembiayaan infrastruktur tersebut. Keberhasilan dari fasilitas pembiayaan infrastruktur antara lain meliputi: (1) meminimumkan keikutsertaan dan mengandalkan jaminan pemerintah (leveraged government) dalam pembiayaan proyek-proyek di bidang infrastruktur; (2) meningkatkan efisiensi pengembangan sektor infrastruktur, dengan memberi ulasan atau rekomendasi yang transparan, serta sistematis pada proyek-proyek yang memenuhi beberapa persyaratan; (3) mengalokasikan risiko kepada pihak-pihak yang dapat menanganinya secara baik; (4) memberi mekanisme transisi dalam memfasilitasi penyelesaian sejumlah transaksi yang menjadi acuan atau percontohan. Penerapan fasilitas lembaga pembiayaan di India, Pakistan dan Kolombia juga memberi pelajaran bahwa hasil yang dicapai belum sesuai dengan yang dikehendaki. Hal ini, antara lain disebabkan oleh: (1) lingkungan yang kurang kondusif dalam mendukung partisipasi swasta di bidang infrastruktur; (2) ketidakstabilan lingkungan politik; (3) lemahnya kerangka makro; (4) lemahnya kebijakan di sektor keuangan; (5) kesalahan merancang fasilitas pembiayaan infrastruktur itu sendiri (tidak konsistennya tujuantujuan yang ingin dicapai, kurang tepatnya pemilihan dan penentuan harga instrumeninstrumen keuangan yang digunakan, serta kurang tepatnya pemilihan sektor-sektor infrastruktur yang menjadi target atau pilihan). Berdasarkan pengalaman dan pelajaran dari Pakistan, India dan Kolombia dapat dijadikan pertimbangan untuk menyusun lembaga keuangan dan investasi dalam pembangunan bidang infrastruktur di Indonesia. Institusi-institusi yang dapat terlibat dalam pengembangan lembaga keuangan dan investasi di Indonesia antara lain diperlihatkan pada gambar di bawah ini: Gambar 3 Institusi-Institusi yang Ada Kaitannya dalam Lembaga Keuangan dan Investasi di Indonesia
17
Gambar 3 memperlihatkan bahwa organisasi-organisasi yang dapat terlibat dalam pengembangan lembaga keuangan dan investasi infrastruktur di Indonesia adalah: (1) penyandang dana (funders); (2) Pemerintah Indonesia; (3) pengelola proyek pembangunan infrastruktur; (4) proyek pembangunan infrastruktur; (5) para penanam modal atau investor; (6) para pemberi pinjaman atau kreditur. Sementara itu, berdasar pengalaman dan pelajaran dari implementasi usaha-usaha mendirikan lembaga keuangan dan investasi dalam pembangunan di bidang infrastruktur, dapat dikemukakan kerangka yang dapat digunakan dalam mengembangkan lembaga keuangan dan investasi di Indonesia, seperti dilihat pada gambar di bawah ini. GAMBAR 4 KERANGKA LEMBAGA KEUANGAN DAN INVESTASI INFRASTRUKTUR DI INDONESIA
Proyek pembangunan infrastruktur dibiayai oleh: (1) para investor melalui kepemilikan saham yang diterbitkan oleh pengelola; (2) para kreditur melalui pinjaman yang diberikan kepada proyek pembangunan di bidang infrastruktur; (3) dana yang berasal dari lembaga pendanaan (funders) yang diteruskan melalui Pemerintah Indonesia, kemudian diteruskan ke proyek pembangunan infrastruktur melalui pengelola. Dana yang dipinjamkan para kreditur berasal dari lembaga pendanaan (funders) dengan karakteristik pinjaman berbunga rendah dan jangka waktu pengembalian cukup panjang. Sementara itu, garansi diberikan oleh lembaga pendanaan (funders) kepada kreditor dan proyek pembangunan infrastruktur. Lembaga pendanaan (funders) juga mensyaratkan bahwa pemberian dana harus diikuti dengan garansi dari Pemerintah Indonesia kepada lembaga pendanaan (funders). Garansi sangat diperlukan, sehingga dalam tahap perencanaan maupun implementasi, dapat diketahui secara jelas siapa yang harus bertanggung jawab jika terjadi keadaan yang tidak diharapkan dan dapat memperkecil kemungkinan terjadinya persengketaan. Pemerintah Indonesia dapat berperan selain sebagai penyedia garansi atas pinjaman yang diberikan funders, juga dapat menciptakan suasana kondusif dalam melakukan pembangunan, khususnya di bidang infrastruktur. Penciptaan suasana yang kondusif dapat dilaksanakan melalui reformasi kebijakan di bidang ekonomi pada umumnya dan di bidang infrastruktur pada khususnya. 18
Kemudian garansi yang diberi Pemerintah Indonesia diperlukan funders untuk menjamin bahwa dana yang dipinjamkan funders serta bunganya dapat dikembalikan setelah kontrak perjanjian pembiayaan proyek pembangunan infrastruktur tersebut selesai. Pengelola dapat berperan sebagai organisasi yang melakukan: (1) meneruskan pinjaman dari funders melalui pemerintah kepada proyek pembangunan; (2) mengakumulasikan keuntungan; (3) menerbitkan sekuritas yang akan ditawarkan kepada investor; (4) menyediakan garansi atas pinjaman yang diberikan kreditur; (5) menyediakan dana untuk kepentingan studi kelayakan (feasible study). Lembaga pendanaan (funders) diharap menyediakan dana dengan bunga rendah dan jangka waktu pengembalian cukup panjang, yang akan dipinjamkan kepada para kreditur dan Pemerintah Indonesia. Dana pinjaman dari funders kepada Pemerintah Indonesia dan para kreditur dapat digunakan untuk mendanai proyek-proyek pembangunan di bidang infrastruktur. Lembaga pendanaan memberi garansi kepada proyek pembangunan infrastruktur dan para kreditur bahwa lembaga pendanaan akan membiayai pembangunan proyek dan meminjamkan dana kepada para kreditur sesuai dengan kesepakatan yang telah disetujui bersama antara pihak proyek, para kreditur dan lembaga pendanaan. Khusus mengenai lembaga pendanaan perlu dipikirkan lembaga-lembaga pendanaan alternatif selain mengandalkan organisasi donor internasional (World Bank, ADB, JBIC, JEXIM, USAID, US Exim, dan lain sebagainya) khususnya lembaga pendanaan dari dalam negeri. Perlu dipikirkan bagaimana lembaga-lembaga pembiayaan dalam negeri, seperti lembaga perbankan, pasar modal, dana pensiun dan dana asuransi dapat menyediakan dana dengan bunga sangat kompetitif dengan jangka waktu pengembalian pinjaman beserta bunganya yang relatif panjang. Disamping perlu dilakukan identifikasi dan penetapan lembaga-lembaga pendanaan alternatif yang dapat dimanfaatkan untuk membiayai pembangunan infrastruktur. Juga sangat penting diperhatikan bentuk dan subtansi jaminan atau garansi yang diberi, baik oleh Pemerintah Indonesia kepada lembaga pendanaan, maupun oleh lembaga pendanaan (funders) kepada proyek pembangunan infrastruktur dan para kreditur. Garansi sangat diperlukan untuk menjamin kelangsungan kegiatan pembangunan infrastruktur seandainya keadaan yang tidak diharapkan terjadi. Beberapa pilihan garansi yang dapat diberikan Pemerintah dapat dikemukakan sebagai berikut: penjaminan kinerja (performance guarantees), penjaminan bahwa dana yang dipinjamkan akan bisa dikembalikan (off-take agreements), penjaminan dalam hal perhitungan harga jual barang dan jasa proyek pembangunan infrastruktur berdasarkan suatu rumusan tertentu yang telah disepakati bersama (formula-based pricing), serta penjaminan dalam penyediaan sarana pendukung (support facilities). Penjaminan kinerja (performance guarantees) memberi jaminan kepada proyek bahwa hasil atau produk, baik barang maupun jasa yang dihasilkan suatu proyek infratruktur akan dijamin penjualannya oleh pemerintah dengan harga jual yang sesuai dengan yang harga yang telah ditetapkan sebelum proyek tersebut didanai oleh lembaga pendanaan (funders) atau kreditur. Dengan adanya jaminan pemerintah terjaminlah kesinambungan pendapatan dari proyek pembangunan infrastruktur untuk mengembalikan atau memenuhi kewajiban pengembalian dana kepada pihak lembaga keuangan (funders) maupun para kreditur. Adanya penjaminan performance guarantee tersebut, maka risiko yang harus ditanggung lembaga pendanaan (funders) maupun para kreditur menjadi berkurang. Sedangkan penjaminan berdasarkan off-take agreements, merupakan penjaminan yang melibatkan peminjam atau proyek pembangunan infrastruktur dan lembaga 19
pendanaan dan para kreditur, yang telah menyetujui suatu daftar persyaratan tertentu sebelum dilakukan pencairan dana oleh lembaga pendanaan dan para kreditur. Tindakan ini bertujuan agar pihak peminjam atau proyek pembangunan di bidang infrastruktur dapat mengembalikan atau memenuhi semua kewajibannya, sehubungan dengan pinjaman yang diberi lembaga pendanaan dan para kreditur. Dengan adanya penjaminan performance guarantee tersebut, maka risiko yang harus ditanggung lembaga pendanaan (funders) maupun para kreditur menjadi berkurang. Penjaminan dalam hal perhitungan harga jual barang dan jasa proyek pembangunan infrastruktur berdasarkan rumusan tertentu yang telah disepakati bersama (formula-based pricing), merupakan salah satu bentuk penjaminan yang memungkinkan merubah kesepakatan harga penjualan barang dan jasa hasil proyek pembangunan infrastruktur. Perubahan ini akibat kenaikan harga maupun perubahan nilai tukar dari pengadaan bahan baku konstruksi, serta biaya-biaya tidak tetap lainnya, yang berhubungan dengan kegiatan operasi dan pemeliharaan proyek pembangunan infrastruktur. 5. KESIMPULAN Berdasar perkiraan kebutuhan investasi infrastruktur dan besarnya dana yang dapat disediakan pemerintah selama periode 2005-2009, akan terjadi kesenjangan pembiayaan (financing gap) antara kebutuhan investasi infrastruktur dengan kemampuan pembiayaan pemerintah sebesar Rp 266,7 triliun (atau sekitar US$ 31,4 miliar dengan mempergunakan nilai tukar Rp 8.500 per US$). Karena itu pemerintah perlu segera mencari sumber-sumber pembiayaan baru untuk menutupi kesenjangan kebutuhan investasi tersebut. Untuk menjamin dukungan infrastruktur terhadap pertumbuhan ekonomi, maka pemerintah diharap mencari penyelesaian masalah financing gap yang cukup besar, sekitar Rp 266,7 triliun (US$ 31,4 miliar dengan mempergunakan nilai tukar Rp 8.500 per US$) tersebut. Dalam rangka menutupi kesenjangan antara perkiraan kebutuhan investasi infrastruktur serta perkiraan kemampuan pemerintah membiayai investasi infrastruktur, antara lain dapat dilakukan melalui realokasi anggaran pemerintah yang lebih menitikberatkan kepada pembangunan infrastruktur; mengajak pihak swasta berperan aktif dalam pembangunan dan pengelolaan infrastrukturl atau membentuk suatu lembaga pembiayaan yang dapat mendanai proyek-proyek infrastruktur. Realokasi anggaran pemerintah yang mengarah kepada pembiayaan investasi infrastruktur memerlukan tekad dan dukungan politik sangat kuat, mengingat potensi konflik kepentingan antara sektor-sektor pembangunan di Indonesia sangat besar. Usaha-usaha untuk merealokasi sebagian dari anggaran sektor-sektor pembangunan di luar infrastruktur untuk mendanai investasi infrastruktur, akan mendapat tantangan cukup hebat dari berbagai pihak yang memiliki kepentingan berbeda. Sementara itu, tingginya risiko investasi dan lemahnya peraturan atau regulasi di Indonesia menyebabkan rendahnya partisipasi swasta di bidang infrastruktur. Keadaan tersebut diperburuk lagi oleh kenyataan bahwa kredibilitas mekanisme hukum di Indonesia sangat lemah. Ada pendapat bahwa proses hukum di bidang ekonomi saat ini kurang transparan dan tidak dapat dilaksanakan. Aturan-aturan saat ini yang mengikutsertakan pihak swasta kurang jelas dan tidak memenuhi keinginan pemerintah, investor swasta atau konsumen. Sehubungan dengan itu, pemerintah diharap memperbaiki peraturan-peraturan secara fundamental, sehingga memberi kepastian hukum dalam investasi, memperbaiki mutu pelayanan infrastruktur, serta menjamin tercapainya kinerja ekonomi. Peraturan 20
baru yang mengatur partisipasi swasta diperlukan untuk mencapai hal-hal tersebut, sekaligus meningkatkan peran serta masyarakat dan menjamin komitmen pemerintah dalam meningkatkan kapasitas infrastruktur. Dalam upaya memberi kepastian investasi, sekaligus meningkatkan kapasitas infrastruktur, diperlukan undang-undang baru yang mengatur hubungan di antara pihakpihak yang terkait. Undang-undang itu juga menjamin terlaksananya desentralisasi, kepastian dukungan pemerintah termasuk pemberian garansi, serta menciptakan iklim kompetisi untuk menjamin agar konsumen mendapat pelayanan terbaik. Adanya undangundang khusus yang mengatur paritisipasi swasta dalam pembangunan dan pengelolaan infrastruktur diharap mampu mendorong berkembangnya investasi swasta. Kebijakan lain yang dapat diambil pemerintah untuk menanggulangi kesenjangan antara perkiraan kebutuhan investasi dengan perkiraan kemampuan alokasi anggaran yang bisa disediakan pemerintah, dapat dilakukan dengan membentuk lembaga keuangan dan investasi di bidang infrastruktur. Lembaga tersebut diharap dapat memfasilitasi dan memberi jaminan terhadap pelaksanaan pembangunan infrastruktur di Indonesia. Kebijaksanaan tersebut dapat digolongkan ke dalam kebijaksanaan yang bersifat institusional. Pendekatan institusional dari usaha-usaha pemerintah dalam memberi kemudahan dalam pembangunan dan pengelolaan pelayanan infrastruktur dinamakan fasilitas pembiayaan infrastruktur (infrastructure financing facilities atau IFF). Pengalaman dan pelajaran dari implementasi lembaga keuangan dan investasi di bidang infrastruktur yang telah dikembangkan di beberapa negara, seperti Pakistan, India dan Kolombia dapat dijadikan bahan pertimbangan untuk menyusun lembaga keuangan dan investasi dalam pembangunan bidang infrastruktur di Indonesia. * * *
21
DAFTAR PUSTAKA Aschauer, D. A., “Is Public Expenditure Productive?”, Journal of Monetary Economics 23: 177-200, 1989 Bennathan, E., “The Social Rate of Return on Infrastructure Investments”, World Bank Policy Research Working Paper Number 2390, 2000. Berndt, E. R., and B. Hansson, “Measuring the Contribution of Public Infrastructure Capital in Sweden”, National Bureau of Economic Research Working Paper Number 3842, 1991 Calderon C., and L. Serven, “The Output Cost of Latin America’s Infrastructure Gap”, Central Bank of Chile Working Papers Number 186, 2002 Canning, D., “The Contribution of Infrastructure to Aggregate Output”, World Bank Working Paper Number 2246, 1999 Canning, D. and Esra Bennathan, “Social Rate of Returns of Infrastructure Investments”, World Bank Working Paper Number 2390, 2000 Departemen Pekerjaan Umum, 2000, “Study Of Economic Impacts and Indirect Benefits of The Road Sector Budget: The Development of Strategic Expenditure Planning Module (SEPM) Integration, Development and Implementatation of Integrated Road Management Systems (IRMSs)”, SEPM Project Team Working Paper Number 04. Easterly, W., and S. Rebelo, “Fiscal Policy and Economic Growth: An Empirical Investigation”, National Bureau of Economic Research Working Paper Number 4499, 1993 Fay, Marianne, “Financing The Future: Infrastructure Needs in Latin America, 2000-05”, World Bank Working Paper Number 2545, 1999 Fay, Marianne and Tito Yepes, “Investing in Infrastructure: What is Needed from 2000 to 2010”, World Bank Working Paper Number 3102, 2003 Hirscman, A. O., Strategy of Development, Connecticut: Yale University Press, 1957 Morrison, C. J., And A. E. Schwartz, “State Infrastructure and Productive Performance”, National Bureau of Economic Research Working Paper Number 3981, 1992 Norton, S. W., “Transaction Costs, Telecommunications, and the Microeconomics of Macroeconomic Growth”, Economic Development and Cultural Change 40: 175196, 1992 Röller, Lars-Hendrik and Len Waverman, The Impact of Telecommunications Infrastructure on Economic Growth and Development: A first Look at the Data, in The Implications of Knowledge-Based Growth for Micro-Economic Policies, The University of Calgory Press, 1996 Shapiro, A. C., Multinational Financial Management, New York: John Wiley and Sons, 2003 Steer, Andrew., “Indonesia’s Infrastructure Challenge: Perceptions of A New World Bank Country Director”, Presentasi di Seminar Infrastruktur Indonesia: Sebelum, Selama, dan Pasca Krisis, BAPPENAS, 4 November 2002. Suyono Dikun, “The Indonesian Infrastructure: Audits and Future Undertakings”, Presentation at Special Session of CGI Meeting, Bali, Indonesia, 2003 World Bank, World Development Report 1994: Infrastructure for Develoment, New York: Oxford University Press, 1994 World Bank, Infrastructure Development in East Asia and Pacific: Towards a ew Public-Private Partnership, Washington DC: World Bank, 1996 World Bank, The Contribution of Infrastructure to Aggregate Output, World Bank Policy Research Working Paper Number WPS 2246, 1999 World Bank, World Development Indicators 2002, CD ROM Version, Washington DC: World Bank, 2002 22
