STATUS DAN ARAH PENGEMBANGAN KELEMBAGAAN PETANI STATUS AND TREND OF FARMER’S INSTITUTIONAL DEVELOPMENT Kedi Suradisastra, Edi Basuno dan Herlina Tarigan Pusat Analisis Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian Jl. A. Yani No. 70 Bogor 16161
ABSTRACT Agriculture sector’s institutional function was strongly influenced by the government’s coercive policy. So far, technology has been used as coercive tool to bind farmers in groups or institutions that support the government’s sector development program. Such coercion was also in line with the government’s political commitment. Yet, in certain conditions, such coercive strategy was able to boost agricultural production. The reform era offers a consensus to develop macro policy that functions as general guidance for sector development. At the local level, a micro initiative should also be developed to support the ongoing local development program. The formation and implementation of boith macro- and micro-initiative should be suitable to the existing cultural ecology. Key words : institutions, institutional function, coercion ABSTRAK Kinerja kelembagaan sektor pertanian di masa lalu sangat dipengaruhi oleh kebijakan pembangunan koersif (coercive policy). Selama ini teknologi dimanfaatkan sebagai alat koersi (pemaksa) untuk menghimpun petani dalam kelompok atau kelembagaan yang mendukung program pembangunan sektor. Koersi lembagalembaga pembangunan sektor juga dilaksanakan sejalan dengan komitmen politik pemerintah. Namun demikian dalam beberapa kondisi, strategi koersif ini mampu meningkatkan produksi sektor pertanian. Era pascareformasi menawarkan konsensus untuk mengembangkan inisiatif atau kebijakan makro sebagai panduan umum bagi pengembangan kelembagaan sektor. Di tingkat lokal, dimana kelembagaan lokal melakukan aktifitasnya, dikembangkan kebijakan atau inisiatif mikro yang sesuai dengan kondisi setempat dan dapat diimplementasikan secara operasional. Dalam implementasinya diperlukan strategi pendekatan kelembagaan yang sesuai dengan ekologi kultural setempat. Kata kunci : kelembagaan, fungsi kelembagaan, koersi
PENDAHULUAN Sejauh ini, upaya peningkatan produksi dan produktivitas sektor pertanian nasional sangat dipengaruhi oleh penerapan teknologi, yang dirancang untuk memenuhi kebutuhan target produksi dalam konteks ruang dan waktu. Sebagai suatu avant-garde dalam upaya peningkatan produksi sektor, teknologi pertanian mampu meningkatkan produksi secara signifikan. Akan tetapi, teknologi juga bekerja seperti pisau bermata dua: dalam waktu yang bersamaan mampu meningkatkan produksi sektor pertanian, sekaligus menyingkirkan kelompok yang tidak memiliki pengetahuan, keterampilan, dan kemampuan finansial untuk mengadopsi dan menerapkannya. Dari sisi kelembaga106
an pertanian, teknologi telah berperan sebagai salah satu alat pemaksa (coercive tool) untuk mengubah dan membentuk kelembagaan yang disesuaikan dengan arah dan tujuan program tertentu. Pembangunan pertanian nasional selama ini memanfaatkan teknologi sebagai alat koersi (pemaksa) untuk menghimpun petani dalam kelompok atau kelembagaan yang mendukung program pembangunan sektor. Koersi lembaga-lembaga pembangunan sektor dilaksanakan sejalan dengan komitmen politik pemerintah, termasuk pembentukan dan pengembangan kelembagaan baru, seperti lembaga organisasi kelompok tani, BUUD dan KUD, serta lembaga kebijakan Kredit Usaha Tani (KUT), dan lain-lain. Lembaga-lembaga tersebut difungsikan sebagai distributor sap-
rotan, membantu proses pemasaran, dan pembinaan petani. Di tingkat nasional, disusun kebijakan pembangunan pertanian nasional sebagai kelembagaan tata pengaturan dan dasar hukum bagi implementasi dan operasionalisasi program pengembangan pertanian di berbagai hierarki. Strategi koersif di atas diterapkan dengan pertimbangan bahwa pengetahuan dan keterampilan teknis, dan penguasaan teknologi di kalangan petani masih rendah. Pemahaman petani akan pentingnya peran kelembagaan produksi juga masih lemah. Sebagian besar masyarakat petani saat itu belum memiliki platform sosial untuk mengembangkan inisiatif kelembagaan berdasar kebutuhan komunal. Lebih jauh lagi, pihak penyusun kebijakan cenderung mengabaikan potensi kelembagaan kemasyarakatan lokal, sehingga sering terjadi kesulitan dalam implementasi kebijakan dan operasionalisasinya di tingkat pelaksanaan. Kondisi demikian turut mempengaruhi kinerja kelembagaan pertanian di berbagai hierarki, baik kelembagaan organisasi maupun kelembagaan norma dan tata peraturan. Pada hakekatnya, kinerja kelembagaan atau organisasi pertanian tidak terpisahkan dari konteks sejarah dan budaya bertani di berbagai hierarki, terutama dalam kaitannya dengan lingkungan sosial para pengguna teknologi dan konteks kebijakan pembangunan sektor. Lingkungan sosial dan kebijakan demikian merupakan suatu ekologi kultural yang akan menentukan karakteristik strategi pembangunan dan kinerja kelembagaan pembangunan sektor tertentu. STRATEGI DAN KINERJA KELEMBAGAAN PERTANIAN Strategi Pemerintahan Orde Baru Selama periode 1969-90, pemerintah memberikan perhatian besar terhadap produksi beras. Tahun 1969 diluncurkan program Pelita I yang memusatkan pembangunan pertanian pada upaya swasembada beras. Pelita I dan II memusatkan pengembangan kelembagaan sektoral, terutama yang berkaitan dengan peningkatan produksi beras. Pelita III, yang dimulai tahun 1979, memperluas perhatian pada komoditas jagung, kacang tanah, dan kedelai; disusul oleh Pelita-IV (1984-89) yang mengandung crash program untuk mendorong produktivitas ubi kayu, kedelai, dan jagung.
Periode 1970-88 merupakan periode investasi padat yang mencapai jumlah US$ 7 milyar (dalam US$ 1985) dengan tujuan, antara lain untuk merehabilitasi dan mengembangkan lahan beririgasi. Dalam periode ini, dibangun sarana irigasi dan disediakan peralatan yang berkaitan dengan kebutuhan tingkat mikro. Petani dan kelompok tani tingkat lokal dikontrol dalam pengaturan dan distribusi air, serta pemeliharaan sarana irigasi. Era ini merupakan era strategi pemaksaan (coercive strategy) dalam pendekatan pembangunan. Dalam dekade 1980-an dan awal 1990-an, terjadi paradoks dalam kebijaksanaan ekonomi pertanian. Pemerintah tetap mempertahankan strategi koersif dalam upaya pengembangan ekonomi pedesaan, melalui kewenangan lembaga koperasi dalam pengadaan input dan pembelian output pertanian, namun pemerintah juga memberikan hak monopsoni dan monopoli terhadap komoditas cengkeh dan monopsoni jeruk di Kalimantan. Hal ini merupakan suatu varian dalam langkah-langkah pelonggaran yang dilakukan pemerintah saat itu, walaupun pelaksanaan kebijakan tersebut tetap menerapkan strategi koersif. Pada tahun 1992 terlihat gejala peningkatan keterlibatan pemerintah daerah dalam menentukan target pengembangan produksi tanaman pangan, menyusul pengurangan subsidi kredit dan bahan kimia. Hal ini secara berangsur-angsur mempengaruhi perilaku produksi dan harga, yang lebih jauh lagi akan menentukan arah liberalisasi penanaman komoditas pertanian. Pendekatan Teknologi vs Eksistensi Kelembagaan Masa Orde Baru Dalam masa Orde Baru, kelembagaan pertanian “ditelikung” dan kemudian “disesuaikan” dengan kondisi pembangunan saat itu. Tidak saja kelembagaan sosial pembangunan pertanian yang mengalami perombakan dan kerusakan, namun juga kelembagaan ekonomi kemasyarakatan, seperti lembaga koperasi dan kelembagaan terkait lainnya. Pembentukan lembaga organisasi BUUD dan KUD merupakan contoh lembaga koersif yang dibentuk pemerintah untuk mendukung program pembangunan sektor (Palmer, 1976; Palmer, 1977; Sawit dan Manwan, 1991; Winarto, 1993). Seluruh kebijakan diatas diimplementasikan secara top-down oleh lembaga-lembaga bentukan pemerintah. Namun, secara positif upaya
107
koersif tersebut mampu membawa Indonesia kedalam kondisi swasembada beras pada tahun 1985 (Kartasubrata, 1993). Secara kuantitatif, produksi beras dalam negeri meningkat dari 12,2 juta ton pada tahun 1969 menjadi 24 juta ton pada tahun 1983 dan 34,6 juta ton pada tahun 1991 (Orde Baru Dalam Angka, 1992). Lebih jauh lagi, produktivitas lahan meningkat sejalan dengan meningkatnya adopsi inovasi teknologi pertanian. Produktivitas lahan untuk komoditas padi meningkat, dari 3 ton/ha pada 1969 menjadi 4,5 ton/ha pada 1991. Pada komoditas jagung, ubi kayu, dan ubi jalar peningkatan tersebut masing-masing adalah 0,94 ke 2,15 ton/ha, 7,4 ke 12 ton/ha, dan 6,1 ke 9,6 ton/ha.
masyarakat tani berangsur-angsur diubah dan diarahkan ke sikap partisipatif pasif menurut arahan penguasa. Di masa Orde Baru, partisipasi masyarakat diukur melalui keikutsertaan fisik dalam suatu lembaga atau organisasi yang sejalan dengan kebijakan pembangunan sektor. Sering terjadi dimana keberhasilan dan perkembangan kelompok swadaya masyarakat mengalami pembatasan ruang gerak karena pemerintah menerapkan kebijakan “pembinaan” agar “menyesuaikan diri” dengan kebijakan dan program pembangunan sektor.
Kinerja positif kebijakan koersif pemerintah dalam implementasi teknologi secara sangat intensif sekaligus menimbulkan dampak negatif terhadap kualitas lingkungan. Penggunaan berbagai teknologi secara intensif (pemupukan, teknik pembukaan dan pengolahan lahan, dll.) memberikan beban berat terhadap kualitas sumberdaya lingkungan, yang antara lain dicirikan oleh peningkatan kadar garam (salinitas) dan tingkat erosi. Gejala pelambatan pertumbuhan produksi (levelling-off) komoditas tertentu tidak dapat dihindari. Hal tersebut ditunjukkan oleh peningkatan produktivitas pada Pelita III sebesar 6%, yang menurun menjadi 1,3% dan 1,6% pada Pelita IV dan Pelita V. Upaya perluasan areal yang terus ditingkatkan masingmasing sebesar 2,1% dan 1,3% per tahun pada periode yang sama tetap diikuti penurunan produksi beras tahunan, dari 6,6% pada Pelita III menjadi 3,4% pada Pelita IV dan 2,9% pada Pelita V (Orde Baru Dalam Angka, 1992). Hal ini menggambarkan bahwa kinerja kelembagaan kebijakan yang bersifat kualitatif tidak selalu berjalan seiring dengan kinerja teknis dan teknologi yang bersifat kuantitatif.
Kinerja teknis pembangunan sektor tidak selalu berjalan seiring dengan kondisi kelembagaan dan kemasyarakatan setempat. Selain meningkatkan kinerja kelembagaan pembangunan, strategi koersi yang dianut, juga menimbulkan kerusakan pada struktur sosial kemasyarakatan. Setiap kali dilakukan penerapan teknologi dengan strategi yang dilembagakan, semakin banyak petani atau pekerja tani yang kehilangan kesempatan kerja, karena tuntutan keterampilan dan pengetahuan teknis yang dibutuhkan untuk menangani teknologi baru tidak dapat dipenuhi oleh mereka. Di tingkat lokal terjadi perubahan struktur sosial dan isolasi kelembagaan tradisional yang pernah berperan dalam proses pembangunan sektor. Dari sisi demografi terjadi rural exodus syndrome, dimana penduduk desa bermigrasi ke perkotaan untuk mencari nafkah yang lebih menjanjikan daripada bekerja sebagai buruh tani di desa mereka (Suradisastra, 2000). Kelembagaan lokal tradisional juga terkooptasi oleh program pemerintah atau lenyap, karena tidak mampu menahan arus perubahan nilai dan makna sosial baru.
Pendekatan teknologi yang didukung sepenuhnya oleh kekuatan politik telah menafikan peran dan eksistensi kelembagaan pembangunan pertanian yang telah beroperasi di kalangan masyarakat petani. Berbagai kelembagaan lokal yang bersifat tekno-sosial, seperti lembaga penyimpanan atau koperasi lokal, dan lembaga kerja sama petani (kombong di Sulawesi Selatan, posad dan mapalus, di Sulawesi Utara, rencak di NTT, dll.), mengalami penurunan peran secara dramatis. Lembaga-lembaga kerja sama tersebut digantikan oleh lembaga serupa yang bersifat formal, dikontrol, dan mendapat dukungan politis pemerintah. Secara tidak langsung, sikap partisipatif aktif
Kebingungan dan kekurangmampuan masyarakat petani untuk memahami dan mengintegrasikan diri ke dalam sistem kelembagaan yang diintroduksikan pemerintah, melalui berbagai program pembangunan, tergambarkan dalam kajian Soetrisno (1982), dimana 60% petani padi di beberapa lokasi Jawa Tengah mengemukakan bahwa: “Pembangunan membuat petani berada dalam posisi yang sulit”. Petani bisa memahami pentingnya memanfaatkan teknologi baru, tetapi umumnya mereka tidak mampu memahami ketatnya penerapan peraturan dan pelaksanaan kegiatan yang dilembagakan dalam upaya meningkatkan produksi.
108
Sintesis Dampak Koersi Kelembagaan Penerapan Teknologi
“Posisi yang sulit” juga dialami oleh petani berbagai etnis Papua. Etnis Dani yang hidup di wilayah pegunungan Jayawijaya mengembangkan budaya bertanam ubi jalar (hipere) di lahan datar (yabu) secara monokultur. Di lahan kering diusahakan wen-hipere (kombinasi hipere dan pemeliharaan ikan lele). Di lahan dengan kemiringan di atas 30% dikenal wen-wanggawi, yaitu kegiatan pertanaman ubi jalar tanpa konservasi (Dimyati, Suradisastra dan Taher, 1991). Etnis-etnis Papua menanam ubi jalar dalam sistem lumbung, yaitu dalam satu areal lahan dilakukan penanaman secara berurut dalam waktu yang berdekatan sehingga panen bisa dilakukan setiap waktu. Hal ini merupakan suatu strategi untuk menjamin ketersediaan ubi segar setiap saat sepanjang tahun. Kini teknik bertanam ubi jalar dianjurkan untuk dilakukan secara serentak dalam satu areal tanam, untuk memudahkan pengelolaan dan kontrol penyakit, serta menjamin tingkat keberhasilan. Akan tetapi, di sisi lain hal ini tidak menjamin ketersediaan pangan secara berkelanjutan karena panen harus dilakukan sekaligus, sedangkan mereka belum menguasai teknik pengawetan ubi jalar di samping telah terjadinya degradasi bibit ubi jalar yang ditanam. Era Reformasi Era reformasi, yang diawali pada akhir dekade 1990-an, membawa perubahan besar dalam pola pikir dan strategi pendekatan pembangunan sektor. Kehadiran Balai Pengkajian Teknologi Pertanian (BPTP) pada pertengahan dekade 1990-an membuka terobosan baru guna lebih mendorong laju pertumbuhan pertanian regional. Sejalan dengan perubahan paradigma manajemen, pola dan strategi pendekatan kelembagaan pembangunan sektor pertanian mulai bergeser dari sifat koersif dan instruktif ke pendekatan kelembagaan aspiratif bilateral. Iklim reformasi yang menawarkan konsensus, seyogyanya ditanggapi dengan upaya penggabungan pemikiran dan penyusunan program pembangunan, serta strategi implementasinya secara berimbang. Di tingkat nasional (dalam hal ini pemerintah c/q sektor pembangunan) mengembangkan inisiatif atau kebijakan makro sebagai panduan umum bagi pengembangan kelembagaan sektor. Mendukung gagasan ini, di tingkat lokal, dimana kelembagaan lokal melakukan aktifitasnya, dikembangkan kebijakan atau
inisiatif mikro yang sesuai dengan kondisi setempat dan dapat diimplementasikan secara operasional. Dalam kondisi ini, diharapkan timbul sinergi kelembagaan dan kebijakan pembangunan sektor yang mengarah pada tujuan pembangunan nasional, tanpa mengabaikan kondisi dan tuntutan pembangunan lokal. STRATEGI DAN KINERJA MASA DEPAN Pemahaman Ekologi Kultural Dalam menghadapi era pembangunan pertanian di masa depan diperlukan pemahaman kondisi dan elemen-elemen sosial kemasyarakatan yang memiliki potensi positif sebagai penggerak atau pendorong laju adopsi-inovasi teknologi. Metode, teknik, dan strategi komunikasi serta pendekatan stakeholder pembangunan pertanian hendaknya disesuaikan dengan kondisi ekologi kultural masyarakat (Suradisastra dan Lubis, 2000), sekaligus memanfaatkan elemen social interplay (Suradisastra, 2005a) di lingkungan tersebut. Lebih jauh lagi, diperlukan kejelian dalam mencari celah masuk atau entrypoint kegiatan pembangunan, sekaligus menentukan karakteristik strategi pembangunan yang sejalan dengan kondisi tekno-sosio-ekonomi setempat. Metode dan strategi pendekatan pembangunan harus mampu menembus daya lenting sosial (social resilience) masyarakat setempat, dan mampu menggugah minat mereka untuk berpartisipasi dalam program pembangunan sektor (Suradisastra, 2005b). Sejalan dengan budaya bertani tradisional yang bersifat survival agriculture atau land-tomouth agriculture, perkembangan kelembagaan juga berjalan ke arah social survivability dan social stability yang mendukung tujuan dan kegiatan produktif masyarakat petani. Sejauh ini, hampir tidak terdapat kelembagaan tradisional yang mengembangkan orientasi komersil dalam kegiatan produktif untuk bertahan hidup. Dalam paradigma land-to-mouth existence, kegiatan pertanian didukung oleh lembaga-lembaga pengaturan bercocok tanam, lembaga mobilisasi tenaga dan massa, serta lembaga pengatur norma dan perilaku sosial sesuai dengan tingkat evolusi sosial setempat. Introduksi lembaga baru yang berorientasi ekonomi, seperti lembaga pasar dan pemasaran, koperasi, lembaga perkreditan dan lembaga lainnya harus mencari celah dan
109
waktu yang tepat agar bisa diterima oleh masyarakat dan norma setempat. Introduksi inovasi (baik berupa teknologi maupun introduksi kelembagaan baru) yang dilakukan tanpa mempertimbangkan fungsi kelembagaan lokal, norma, dan budaya masyarakat, serta kebiasaan fisik seringkali mengalami kegagalan, atau memerlukan waktu lama untuk diadopsi. Pemahaman terhadap fungsi dan bentuk kelembagaan lokal, berikut pemahaman pola evolusi kelembagaan lokal, sangat membantu dalam menentukan celah masuk atau entry point inovasi kelembagaan. Kekurang pedulian terhadap pentingnya menemukan entry point kelembagaan bisa menimbulkan kebingungan dalam rekayasa kelembagaan yang sesuai dengan tujuan produksi pertanian. Evolusi kelembagaan yang mendukung pertumbuhan sektor memerlukan waktu lama, sehingga dibutuhkan suatu program pembangunan sektor yang bersifat longitudinal (multi years) dan konsisten dalam upaya mencapai tujuannya. Sebagai gambaran adalah kasus upaya evolusi kelembagaan produksi pertanian melalui program SUP (Sistem Usaha Pertanian), SUTPA (Sistem Usaha Pertanian Berbasis Padi), Corporate Farming, Sistem dan Usahatani Agribisnis, P3T (Program Pengembangan Pertanian Terpadu), dan akhirnya program Prima Tani. Perubahan program ini terjadi hanya dalam kurun waktu kurang dari 15 tahun, sedangkan perubahan norma dan kelembagaan memerlukan waktu beberapa dekade sebelum stakeholder pembangunan pertanian benar-benar memahaminya. Strategi Pendekatan Kelembagaan Masa Depan. Strategi pendekatan kelembagaan masa depan seyogyanya meliputi pemahaman dan penguasaan yang mendalam dalam memanfaatkan, memobilisasi, dan memadukan potensi kelembagaan lokal dengan kelembagaan yang dibentuk pemerintah (state-imposed institution) menjadi suatu alat percepatan pembangunan pertanian spesifik lokasi. Hambatan fisik dan ekologis dalam upaya introduksi state-imposed institution umumnya dapat diatasi dengan relatif mudah, tetapi hambatan sosial-budaya jauh lebih sulit untuk dikendalikan. Konsekuensinya adalah bila stateimposed institution tidak dapat diterapkan, maka terbuka peluang memberdayakan kelembagaan self-imposed institution (lembaga kemasyarakatan lokal yang masih berfungsi), atau mengembang-
110
kan kelembagaan baru yang memiliki keseimbangan elemen-elemen keduanya. Secara umum terdapat dua ekstrim dampak pendekatan kelembagaan koersif seperti itu, yaitu mempercepat pertumbuhan kelembagaan, atau sebaliknya melemahkan kelembagaan lokal. Telah diungkap pula bahwa pendekatan koersif memiliki potensi berbahaya, seperti mempersempit atau mencekik inisiatif dan tanggung jawab lokal, atau mengendalikan inisiatif dan sumberdaya lokal untuk kepentingan lain. Sering terjadi, tokoh politik lokal mengambil alih sukses yang dicapai oleh suatu lembaga atau organisasi lokal untuk kepentingan sendiri (vested interest). Padahal di sisi lain, tidak seluruh inisiatif lokal secara otomatis menjadi sah atau legitimate dalam pandangan masyarakat setempat. Orstrom (1990) dan Roling (1994) menyarankan agar pembentukan kelembagaan pada suatu komunitas hendaknya dilakukan secara organik dan tidak terlalu cepat. Artinya, upaya revitalisasi kelembagaan seyogyanya diselaraskan dengan kondisi sosio-budaya, norma, dan kebiasaan masyarakat, dan dilakukan secara bertahap, sehingga tidak menimbulkan pergesekan nilai yang berdampak buruk pada berbagai aspek yang terlibat. Lebih jauh lagi, Suradisastra (2005b) menyarankan konsep pendekatan intrusif sebagai suatu strategi pendekatan dalam upaya meningkatkan kinerja kelembagaan pertanian. Improvisasi pendekatan kelembagaan sekarang dan masa mendatang mengarah kepada pencapaian dampak positif yang akan dicapai sejalan dengan tujuan pembangunan setempat. Dalam era pembangunan otonom, metode dan strategi revitalisasi kelembagaan berada dalam konteks kewilayahan. Artinya, implementasi kebijakan pembangunan pertanian hendaknya senantiasa berada dalam ramburambu kebutuhan wilayah yang bersifat holistik dan terintegrasi secara lintas sektor dan komoditas. Implikasi positif dari kebijakan pembangunan kewilayahan terintegrasi ini antara lain adalah berkurangnya pendekatan parsial dengan ego kesektoran yang tinggi. Dalam hal ini terbuka pilihan dua alternatif strategi dasar (basic strategy), yaitu strategi intrusif dan strategi introduksi. a. Strategi Intrusif Strategi intrusif menerapkan paradigma evolusi sesuai dengan perjalanan evolusi kelem-
bagaan secara alami, dimana inovasi kelembagaan dilakukan sedekat mungkin dengan bentuk dan struktur kelembagaan lokal yang masih berjalan (Suradisastra, 2005b). Strategi ini memakan waktu relatif lama dan perubahan terjadi secara bertahap, karena kelompok stakeholder diberi cukup waktu untuk memahami dan melakukan eksperimentasi penerapan inovasi secara gradual. b. Strategi Introduksi Strategi introduksi menerapkan paradigma revolusi, dimana kelembagaan lokal yang ada digantikan secara total dengan lembaga baru dengan struktur yang disesuaikan dengan tuntutan kebutuhan. Hal ini terjadi dalam era Orde Baru, dimana berbagai kelembagaan lokal, seperti lembaga norma kegiatan bertani digantikan oleh lembaga organisasi penyuluhan; lembaga kepala suku digantikan secara total oleh lembaga kepemimpinan formal (organisasi struktural pemerintahan). Dalam beberapa kondisi strategi ini memberikan hasil yang diharapkan, namun dalam kenyataan lebih banyak keberhasilan yang bersifat artifisial karena sifat pendekatan koersif top-down dalam pembentukan lembaga baru tersebut. Implementasi Grand Strategy Implementasi strategi pendekatan kelembagaan melibatkan seluruh stakeholder kelembagaan petani, lembaga struktural pemerintahan, dan lembaga-lembaga terkait. Masyarakat petani sebagai stakeholder utama, bersama dengan kelompok ilmuwan, lembaga penyuluhan, lembaga perancang pembangunan daerah, dan elemenelemen pembangunan lain bersama-sama merancang bentuk dan pola kelembagaan baru yang diarahkan guna mengembangkan, mengubah, atau mengintroduksi nilai dan norma sosial yang diperlukan. Upaya penyusunan strategi diawali dengan diagnosa situasi lintas sektor dan lintas aspek terhadap elemen-elemen terkait di suatu wilayah. Dalam tahap ini, kelompok perekayasa kelembagaan (peneliti dan ilmuwan) merupakan aktor utama dalam proses identifikasi dan diagnosa masalah lapangan. Semakin jauh waktu berjalan dan semakin dekat proses ke fase terakhir, semakin menurun peran peneliti dan ilmuwan. Sebaliknya, peran penyuluh semakin meningkat sehingga pada akhirnya keberhasilan proses rekayasa kelembagaan sangat dipengaruhi oleh pengetahuan dan kemampuan berko-
munikasi petugas lapang. Tahap diagnostik dilanjutkan dengan tahap rancang bangun atau designing stage, dimana peran lembaga penyuluhan meningkat secara teknis, dan lembaga perancang pembangunan secara politis mulai berperan dalam kegiatan koordinasi dan administratif kewilayahan. Lembaga-lembaga sektor di tingkat otonom merancang kegiatan uji lapang di lokasi-lokasi percontohan. Fase selanjutnya adalah tahap uji lapang, dimana seluruh komponen pembangunan kelembagaan mengevaluasi dan memantau proses perubahan sosial di lingkungan setempat. Strategi (intrusif atau introduksi) dipilih dan disepakati dalam fase uji lapang. Fase verifikasi dan implementasi merupakan tahap terakhir, di mana lembaga penyuluhan beserta aparatnya memikul tanggung jawab terbesar dalam sosialisasi dan penyebaran kelembagaan, serta norma sosial yang baru. Dukungan Kebijakan Pemihakan (Affirmative Policy) Sejauh ini, dijumpai implementasi kebijakan yang secara operasional kurang memihak, atau bahkan membebani petani sebagai mitra pembangunan utama sektor pertanian. Contoh aktual saat ini adalah kontradiksi kebijakan subsidi harga pupuk dengan fakta meningkatnya harga eceran pupuk di tingkat lapang, serta tidak berimbangnya permintaan dan ketersediaan. Penerapan strategi pendekatan kelembagaan pertanian perlu menekankan sikap keberpihakan (affirmative attitude), guna meningkatkan konsentrasi kebijakan dan implementasinya ke arah peningkatan produktivitas sektor dan kesejahteraan petani. Sikap keberpihakan merupakan motor penggerak untuk lebih mengembangkan pemikiran dan strategi pembangunan pertanian, termasuk didalamnya upaya penyelarasan dan integrasi program sektor pertanian ke dalam program pembangunan wilayah dengan tetap menempatkan produktivitas lahan dan kesejahteraan petani sebagai tujuan utama pembangunan sektor pertanian. Sejalan dengan perubahan paradigma pembangunan yang berorientasi wilayah dan keberpihakan, dibutuhkan suatu upaya yang berimbang (orchestrated endeavor) antara berbagai pihak guna memanfaatkan kelembagaan lokal, baik lembaga lokal (self-imposed institution) maupun state-imposed institution untuk mempercepat 111
proses pembangunan pertanian wilayah. Rancang-bangun atau disain pembangunan pertanian sebagai bagian tujuan pembangunan wilayah hendaknya didasarkan kepada kebutuhan petani sebagai mitra pembangunan. Proses pembangunan bukanlah suatu proses yang hanya memiliki masa lalu, melainkan suatu “ageless process” yang harus disempurnakan dari waktu ke waktu. Tolok Ukur Kinerja Kelembagaan Pembangunan pertanian, melalui pendekatan kelembagaan, hendaknya memiliki tolok ukur yang jelas dan dapat dicapai, baik tolok ukur terhadap kinerja kelembagaan secara kualitatif, maupun tolok ukur kuantitatif keberhasilan pembangunan sektor itu sendiri. Dalam konteks pembangunan sektor diidentifikasi tiga komponen utama yang dapat dijadikan tolok ukur keberhasilan dan kinerja kelembagaan, yaitu (a) partisipasi petani, (b) dampak yang jelas dan dapat dicapai, serta (c) sistem pendukung.
stakeholder pembangunan lainnya hanya akan menginvestasikan waktu, gagasan, dan ikhtiar mereka bila melihat peluang keberhasilan yang besar. c. Sistem Pendukung Dalam suatu social setting terdapat beberapa komponen yang mampu memperlancar proses interaksi, namun dibebankan kepada stakeholder itu sendiri, misalnya sikap (attitude) terhadap lembaga tata peraturan baru, pengetahuan dan keterampilan, serta kesediaan bekerja sama. Selain itu, dijumpai pula komponen di luar stakeholder yang mempengaruhi sikap dan kesediaan berinteraksi, seperti infrastruktur lembaga organisasi formal dan nonformal, pengaruh local leaders, situasi politik lokal, dan lain-lain. Kemampuan suatu kelembagaan pembangunan dalam memanfaatkan komponen pendukung merupakan tolok ukur kualitatif terhadap kinerja kelembagaan tersebut dalam mengikuti irama pembangunan dalam sistem yang sedang berjalan.
a. Partisipasi Petani Partisipasi petani dalam pembangunan sektor hendaknya dipahami secara mendalam, terutama peran dan dampaknya dalam proses pembangunan. Partisipasi aktif dan bersifat interaktif akan lebih memperkuat eksistensi, posisi, dan peran kelembagaan dalam proses pembangunan sektor. Partisipasi interaktif juga mendorong berkembangnya manajemen aspiratif yang bersifat horisontal. Tingkat partisipasi petani dalam proses pembangunan pertanian, melalui kelembagaan tempat mereka bergabung, merupakan tolok ukur kuantitatif akan kinerja kelembagaan dalam menyalurkan aspirasi petani dan mencapai tujuan pembangunan sektor.
PENUTUP
b. Dampak yang Jelas dan dapat Dicapai
Pembangunan sektor pertanian, melalui pendekatan koersif kelembagaan, menunjukkan kinerja positif dalam pencapaian teknis dan kuantitatif, yang ditunjukkan oleh peningkatan produksi dan produktivitas sektor, namun secara kualitatif merusak struktur dan kelembagaan sosial yang selama ini menjadi pemandu kehidupan bertani di lingkungan masyarakat. Era reformasi dan pascareformasi masih mencari bentuk pendekatan dan pengembangan kelembagaan yang sejalan dengan dinamika pembangunan spesifik wilayah otonom, namun terbuka peluang memanfaatkan strategi intrusif dan strategi lain yang sesuai dengan kondisi setempat.
Kelembagaan pembangunan sektor hendaknya memiliki tujuan yang jelas dan dapat dicapai oleh kelembagaan yang dimiliki oleh anggotanya sebagai tolok ukur kualitatif kinerja kelembagaan tersebut. Petani atau stakeholder pembangunan hanya akan berpartisipasi dalam suatu organisasi atau program yang menurut pemikiran mereka memberi dampak positif terhadap usaha dan rumah tangganya. Petani dan
Kinerja kelembagaan pembangunan sektor pertanian masa depan akan berhasil baik bila didukung oleh kebijakan pemihakan (affirmative policy) yang merupakan komitmen pembangunan pihak pemerintah, memiliki strategi dan teknik implementasi kebijakan yang jelas dan terstruktur, serta memiliki tolok ukur kinerja yang jelas untuk kepentingan penyempurnaan strategi pembangunan pertanian nasional.
112
DAFTAR PUSTAKA Dimyati,
A., K. Suradisastra, A. Taher. 1991. Sumbangan Pemikiran bagi Pembangunan Pertanian di Irian Jaya (73 halaman). Badan Penelitian dan Pengembangan Pertanian. Departemen Pertanian. Jakarta.
Kartasubrata, J. 1993. Indonesia. In Sustainable Agriculture and the Environtment in the Humid Tropics. National Academy Press, Washington DC. Knipscheer, H.C., and Kedi Suradisastra. 1986. Farmer Participation in Indonesian Livestock Farming Systems by Regular Research Field Hearing (RRFH). Agricultural Administration 22 (1986): 205-16. Elsevier Applied Science Publishers. Orde Baru Dalam Angka. 1992. Hasil-hasil Pembangunan Jangka Panjang Tahap Pertama. Sekretariat Jenderal Dewan Pimpinan Pusat Golongan Karya. Jakarta. Orstrom, E. 1990. Governing the Commons: the Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge University Press, Cambridge. Palmer, I. 1976. The New Rice in Asia: Conclusions from Four Country Studies. UNRISD, Geneva.
Suradisastra, K. 1999. Perspektif Keterlibatan Wanita di Sektor Pertanian. Forum Agro Ekonomi, Desember 1999. Pusat Penelitian Sosial Ekonomi Pertanian, Badan Penelitian dan Pengembangan Pertanian, Departemen Pertanian. Suradisastra, K. 2000. Implikasi Peraturan Pemerintah No. 25 Tahun 2000 (PP25/2000) terhadap Manajemen Pembangunan Pertanian. Makalah Seminar Nasional Pembangunan Pertaanian dalam Era Otonomi Daerah. Pusat Penelitian Sosial Ekonomi Pertanian, Badan Penelitian dan Pengembangan Pertanian. Bogor, 9-10 November 2000. (Unpublished). Suradisastra, K. 2005a. Aplikasi Metode Komunikasi dan Edukasi dalam Diseminasi Inovasi Teknologi. Makalah Temu Tugas Balai Pengkajian Teknologi Pertanian Jawa Barat. Agustus 2005. (Unpublished). Suradisastra, K. 2005b Dinamika Kelembagaan Masyarakat Lahan Marginal. Makalah Utama disajikan dalam Seminar Nasional Pemayarakatan Inovasi Teknologi dalam Upaya Mempercepat Revitalisasi Pertanian dan Pedesaan di Lahan Marginal. Balai Pengkajian Teknologi Pertanian Mataram. Mataram, 30-31 Agustus 2005. (Unpublished).
Roling, N. 1994. Platforms for Decision Making About Ecosystems. In Fresco L. (ed.), The Furure of the Land. John Wiley and Sons, Chichester.
Suradisastra, K., dan A.M. Lubis. 2000. Animal Biotechnology and Cultural Ecology. Wartazoa, Vol. 10 No. 2. Pusat Penelitian dan Pengembangan Peternakan. Badan Penelitian dan Pengembangan Pertanian, Departemen Pertanian.
Salazar, R. 1992. Community Plant Genetic Resources Management: Experiences in Southeast Asia. In Cooper D., Vellve R. and Hobbelink H. (eds.), Growing Diversity: Genetic Resources and Local Food Security. IT Publications, London.
Suradisastra, K., W.K. Sejati, Y. Supriatna, dan D. Hidayat. 2002. Institutional Description of the Balinese Subak. Jurnal Penelitian dan Pengembangan Pertanian, Vol. 21 No.1, 2002. Badan Penelitian dan Pengembangan Pertanian, Departemen Pertanian.
Sawit, M.H., and I. Manwan. 1991. The Beginnings of the New Supra Insus Rice Intensification Programme: the Case of North East of West Java and South Sulawesi. Bulletin of Indonesian Economic Studies. 27(1): 81-103.
Winarto, Y. 1993. Farmers’ Agroecological Knowledge Construction: The Case of Integrated Pest Management among Rice Farmers on the North Coast of West Java. Rural People’s Knowledge, Agricultural Research and Extension Practice. Research Series, Vol. I, No. 3, IIED, London.
Palmer, I. 1977. The New Rice in Indonesia. UNRISD, Geneva.
Soetrisno, L. 1982. Further Agricultural Intensification in Indonesia: Who Gains and Who Loses? Meeting on Agricultural Intensification in Indonesia. June 25-27.
113
