Peacekeeping als een evoluerend concept: een invloed op de effectiviteit? Case study UNAMSIL en MONUC
Yf Reykers
CRPD Working Paper No. 9 Januari 2012
Centre for Research on Peace and Development (CRPD) KU Leuven Parkstraat 45, box 3602, 3000 Leuven, Belgium Phone: +32 16 32 32 50; Fax: +32 16 32 30 88; http://www.kuleuven.be/crpd
CRPD Working Paper No. 9
Peacekeeping als een evoluerend concept: een invloed op de effectiviteit? Yf Reykers, KU Leuven
1. Inleiding “To maintain international peace and security.” (Charter of the United Nations, 1945, p. 3) Dit statement vormt zonder enige twijfel de hoofdbestaansreden van de Verenigde Naties (VN). Net zoals internationale conflicten doorheen de geschiedenis het onderwerp van verandering bleken te zijn, zo evolueerden ook de methodes tot het vrijwaren van de internationale vrede en veiligheid, naast de veranderde legitimiteit van de VN zelf. Het einde van de Koude Oorlog bracht op deze manier een enorme verschuiving met zich mee. Disputen tussen de twee grootmachten van weleer, die decennia lang militair werden uitgevochten, vonden niet meer plaats. De daling van het aantal internationale gewapende conflicten vanaf 1992 geeft dit duidelijk weer (Human Security Centre, 2006, p. 148). Opmerkelijk was echter dat de vraag naar vredesmissies een omgekeerde trend doormaakte. De VN alleen al voerden in de periode 1988-1993 meer operaties uit dan ze de veertig jaren daarvoor gedaan hadden, wat een inherent gevolg was van de toegenomen focus op interne conflicten en burgeroorlogen (Bellamy & Williams, 2010, p. 93). De evolutie die merkbaar was in de aard en de omvang van de conflicten, beïnvloedde zodoende ook de aard en de omvang van de desbetreffende vredesmissies, in concreto de peacekeeping-operaties. Het feit dat peacekeeping als methode ter vrijwaring van de internationale vrede en veiligheid niet expliciet vermeld wordt in het Handvest van de VN, maakt echter dat de aanpassingen die de operaties moesten ondergaan steeds op een ad hoc basis plaatsvonden (Lipson, 2007, p. 84) en nooit op een formele wijze werden vastgelegd. Op deze wijze werd dus enkel een omschrijving gegeven aan de hand van de taken die uitgevoerd dienden te worden (Durch, 1993, p. 153) Gebruik makend van de classificatie van Jones (2004), kan gesteld worden dat peacekeeping door de VN sinds het einde van de Koude Oorlog, onder te verdelen valt in drie tijdspannes. Zo was er eerst de expansie die plaatsvond tegen het einde van de jaren ’80 en gedurende het begin van de jaren ’90. Deze ging vervolgens over in de periode die volgde op de gefaalde operaties in het begin van de jaren ’90 – binnen deze operaties waren weliswaar al karakteristieken aanwezig die in de latere periode centraal zouden staan. Het is echter op de laatste periode, die ingezet werd in 1999 met de creatie van de missies in Kosovo, Oost-Timor en Sierra Leone, dat deze working paper zal gericht zijn. Deze periode werd daarenboven ook gekenmerkt door een herwonnen vertrouwen in de VN (Bellamy & Williams, 2007, p. 121). In deze working paper zal gebruik gemaakt worden van een typologie die samenhangt met de evolutie en tijdscontext van het principe ‘peacekeeping’. In de literatuur wordt immers veelvuldig gewag gemaakt van een typologie in de vorm van drie ‘generaties’: de generatie van traditionele toezichthoudende operaties vóór het einde van de Koude Oorlog, deze van de jaren ’90 met uitgebreidere takenpakketten en ten slotte een generatie die aanvang vond in het begin van de 21e eeuw met een frequentere legitimatie onder Hoofdstuk VII van het VN-Handvest (Doyle & Sambanis, 2006, p. 10; Lipson, 2007, p. 80). Feit is echter dat hierin weinig rekening gehouden wordt met de mogelijkheid tot een combinatie van generaties, alsook met een mogelijke variatie binnen deze categorieën (Diehl, 1998, pp. 34-36). Daarom wordt hier gebruik gemaakt van de typologie volgens Abusara (2010, p. 15): ‘traditionele peacekeeping’, ‘multidimensionele peacekeeping’, ‘operaties na het Dayton-akkoord (1995) in Bosnië’ en ‘complexe multidimensionele peacekeeping in het nieuwe millennium (post-2000)’. Deze vier
2
CRPD Working Paper No. 9 categorieën vallen grotendeels samen met de hierboven vermelde generaties, ware het niet dat er rekening gehouden wordt met de combinatie van een multidimensioneel takenpakket (cf. infra) en een robuust mandaat binnen eenzelfde missie, wat het geval was voor de meeste operaties in het afgelopen decennium. Het is dan ook op deze laatste categorie dat in deze working paper gefocust wordt. Samenhangend met de overgang naar het nieuwe decennium kwam er, zo blijkt uit een uitgebreide lezing van de literatuur (cf. infra), ook een nieuwe verandering van zowel de mandaten als de betekenis van de concepten die gebruikt werden in peacekeepingoperaties door de VN. De assumptie van een aantal auteurs dat dit leidde tot een toegenomen professionaliteit en effectiviteit, in het bijzonder voor de missies in Afrika, aldus Singh (2007, p. 72), maakt dat deze working paper zal focussen op twee operaties uit dit continent. Meer specifiek wordt er getracht een antwoord te vinden op de vraag in hoeverre de specifieke kenmerken die de peacekeeping operaties uit de periode post2000 doen verschillen van deze uit de jaren ’90 een invloed hebben gehad op het succes en/of falen van twee zulke recente VN-operaties in Afrika: UNAMSIL (Sierra Leone) en MONUC (Democratische Republiek Congo, DRC). Hierbij zullen twee deelvragen centraal staan. Ten eerste wordt er nagegaan in welke mate de hieronder uitgelegde karakteristieken terug te vinden zijn in de evolutie van beide missies. Ten tweede wordt er voor de aanwezige kenmerken gekeken in hoeverre ze een effect hebben gehad op het succes en/of falen van de desbetreffende operatie. De keuze voor de hier bestudeerde cases is ingegeven door drie factoren. Ten eerste, gezien de focus ligt op de missies uit het afgelopen decennium, is het voor de hand liggend om te opteren voor de grootste VN-operaties binnen eenzelfde continent. Ten tweede, levert het daarenboven een voordeel op qua tijdscontext dat beide operaties amper één maand na elkaar werden opgericht – respectievelijk oktober en november 1999. Om dit helemaal constant te houden zal de analyse van MONUC beperkt worden tot de periode beginnende in november 1999 tot de organisatie van de verkiezingen in 2006, en deze van UNAMSIL van oktober 1999 tot de verkiezingen van 2002. De derde reden voor de keuze van deze cases ligt in het feit dat de missie in Sierra Leone algemeen als relatief succesvol wordt bestempeld, terwijl deze in de DRC gezien wordt als één van de minst succesvolle (Dobbins, 2007, p. 6). Deze working paper zal verder opgebouwd zijn uit vier delen. Na deze inleiding volgt een toelichting over de evolutie van de verschillende kenmerken van peacekeeping-operaties door de VN. Vervolgens zullen de case studies nader uitgelegd worden, waarna in het derde deel een analyse van beide cases volgt. Ten slotte wordt nagegaan in hoeverre de hierboven vermelde onderzoeksvraag beantwoord werd.
2. Peacekeeping in evolutie Uit een uitgebreid literatuuronderzoek vallen vijf variabelen af te leiden die peacekeepingoperaties van het afgelopen decennium onderscheiden van deze uit de jaren ’90. Deze worden hieronder verder onderverdeeld in twee categorieën: mandaatgerelateerde kenmerken – het uitgebreide takenpakket, de veranderde interpretatie van de basisprincipes en een legitimering onder Hoofdstuk VII van het Handvest – en operationele kenmerken – de gewijzigde aard van de troepenleverende landen en een toegenomen regionale steun. Mandaatgerelateerde kenmerken Een eerste variabele die aangehaald kan worden is de breedte en de omvang van het takenpakket, zoals omschreven in de mandaten van de peacekeeping-operaties. Hoewel sinds het einde van de Koude Oorlog al een evolutie kan opgemerkt worden, weg van het model dat hoofdzakelijk militaire doelstellingen had, naar een meer complexe constructie
3
CRPD Working Paper No. 9 (United Nations, 2008, p. 22) – dus van een traditioneel naar een multidimensioneel mandaat – is de toename van zulke takenpakketten pas in de afgelopen tien à twaalf jaar de regel geworden, zo blijkt uit een rapport van de Amerikaanse Commissie van Buitenlandse Zaken. (United States Government Accountability Office, 2008, pp. 3-4). Geleidelijk aan kenden de militaire taken een aanvulling met meer civiele opdrachten, wat gezien kan worden als een gevolg van de lessen die men getrokken heeft uit de gefaalde operaties van begin de jaren ’90 (Bellamy & Williams, 2010, p. 123). Sherman en Tortolani (2009, p. 1) omschrijven dit als een evolutie van impartial observers and occasional enforcers naar peacekeepers die zich gedragen als statebuilders of state surrogates. De tweede variabele die de missies van het afgelopen decennium kenmerkt, wordt gevormd door de veranderde interpretatie van de basisprincipes: consent, impartiality en non use of force (except in self-defense and defense of the mandate). Het eerste principe, de goedkeuring van de zogenaamde target state, evolueerde van een strikte interpretatie naar de bewustwording dat het in de zogenaamde new wars moeilijk was geworden om de toestemming van alle partijen te genieten (Johnstone, 2006, p. 3). Feit is echter dat dit inzicht al dateert van 1992, waardoor er in deze paper slechts in beperkte mate naar gekeken zal worden. Het tweede principe, de onpartijdigheid of impartiality, werd tot diep in de jaren ’90 geïnterpreteerd als ‘de noodzakelijkheid tot een strikte neutraliteit van de peacekeepers’ (United Nations, 2008, p. 33; Bratt, 1997, p. 63). Yamashita (2008) toont echter aan dat door de vaak expliciete opname van het statement ‘de bescherming van burgers’ en ‘het gebruik van alle nodige middelen’, dit principe de afgelopen jaren eerder geïnterpreteerd wordt als een ‘loyauteit aan het mandaat en de principes van het VNHandvest’. Ten slotte is er het derde principe, de zogenaamde non-use of force. Deze, zo blijkt uit de evolutie van de andere principes, evolueerde van een eerder strikte interpretatie naar een interpretatie in waarbij meer de nadruk werd gelegd op ‘robuuste’ mandaten. Hierbij wordt geweld dus niet enkel toegelaten ter zelfbescherming, maar ook ter bescherming van de burgerbevolking (U.N. DOC, S/2000/809, p. 10). De derde hier gehanteerde variabele hangt sterk samen met de evolutie van bovenstaande basisprincipes. Lange tijd werd een legitimatie van peacekeeping-operaties door de VN onder Hoofdstuk VII van het Handvest immers gezien als nefast en gevaarlijk (Diehl, 1994, p. 162), maar bewustwording over de onmisbaarheid van dit gegeven groeide geleidelijk doorheen de jaren ’90. Dit werd dan ook expliciet bevestigd als een noodzakelijkheid in het Brahimi-rapport van 2000 (Johnstone, 2006, p. 64). Operationele kenmerken Met het einde van de Koude Oorlog en de hiermee gepaard gaande overgang van traditionele peacekeeping-operaties naar meer multidimensionele, deed er zich ook een aanzienlijke verschuiving voor in de groep van landen die troepen leveren aan de VNmissies. Zo kon, volgens Bellamy & Williams (2010, pp. 95-97), tussen 1988 en 1993 een toenemende steun van Westerse staten vastgesteld worden. Met de faliekante afloop van een aantal peacekeeping-operaties in het begin van de jaren ’90 werd deze evolutie echter omgekeerd. Er ontstond een zekere terughoudendheid van de Westerse landen, zoals valt te constateren uit het onderzoek van Jones (2004, p. 8). Het gevolg is dat de VN zich sindsdien steeds meer dienen te beroepen op ontwikkelingslanden in de voorziening van de nodige manschappen. Na 1999 bijvoorbeeld, steeg het aantal Afrikaanse troepenleverende landen tot maar liefst negenentwintig, daar waar Neethling (2004, pp. 51-53) stelt dat in de periode vóór 1988 slechts twaalf Afrikaanse landen ooit troepen hadden geleverd. Het tweede operationele kenmerk dat de recente missies onderscheidt van deze uit de jaren ’90 is de toegenomen regionale steun aan VN-peacekeeping. Hoewel dit niet zozeer een radicale, maar eerder een incrementele evolutie inhoudt, vormt het toch een
4
CRPD Working Paper No. 9 voornaam kenmerk van de post-2000 operaties. Tot aan de gefaalde operaties van begin jaren ’90 werd de VN als organisatie immers gezien als de enige bekwame actor voor de tussenkomst in conflicten. Na deze desastreuze periode, verlegden de lidstaten echter hun focus naar regionale organisaties als de NAVO en ECOWAS. Al snel echter dat ook deze organisaties aan dezelfde tekortkomingen onderhevig waren als de VN, waardoor deze laatste terug wat legitimiteit wist te winnen. Het fenomeen van de toegenomen samenwerking in peacekeeping, alsook in andere sectoren omtrent conflictbeheersing, wordt door Jones (2004, p. 3) beschreven als ‘partnerschapoperaties’ of hybrid operations. Hierbinnen kan echter nog een classificatie gemaakt worden naargelang de functie die deze regionale organisaties vervullen en de invloed die ze uitoefenen. Dit kan gaan van de opname van het leiderschap van de missie, tot het verlenen van assistentie aan bijvoorbeeld de VN. Het is echter evenzeer mogelijk dat deze partnerschappen eerder de eigenlijke operatie hinderden. Ook de duur van de samenwerking is hierbij niet onbelangrijk, en dient in rekening genomen te worden bij verdere analyse (Bratt, 1997, p. 60; Jones, 2004, pp. 18-19). Invloed en succes/falen De vijf hierboven beschreven kenmerken zullen centraal staan in dit onderzoek. Om de vraag te beantwoorden of deze kenmerken al dan niet een invloed hebben gehad, wordt gebruik gemaakt van de methode afkomstig van Bratt (1997, pp. 45-46). Het antwoord hierop is volgens hem positief in de volgende gevallen: wanneer de in het mandaat omschreven taken vervuld werden, indien er een bijdrage werd geleverd aan het limiteren van het aantal slachtoffers, indien het conflict ingeperkt werd door die specifieke variabele, alsook wanneer er een bijdrage werd geleverd aan de oplossing van het conflict. Indien één van deze factoren vastgesteld wordt, is er reeds sprake van een positieve invloed. Hieruit volgt dat als indicator van succes de afwezigheid van geweld, alsook de uitvoering van het mandaat gebruikt wordt. Wanneer dit niet duidelijk is uit de feiten, kan er gebruik gemaakt worden van cijfers over slachtoffers, of zogenaamde Internally Displaced Persons (IDP’s), dewelke als proxy fungeren voor de meting van geweld (Tull, 2009, pp. 221-222).
3. Case studies De vergelijkende case study focust op twee missies op het Afrikaanse continent: UNAMSIL en MONUC. Vooraleer over te gaan tot de case studies zelf, is het nodig om nog enige duidelijkheid te scheppen inzake de vergelijkbaarheid van beide cases. Gezien interne conflicten nooit identiek zijn, geldt hetzelfde voor de kansen op succes inzake interventie. Daarom werd een vergelijking van beide conflicten uitgevoerd (Tabel 1) op basis van een achttal variabelen die Stedman (2002) onderscheidt als bepalend voor de moeilijkheidsgraad ter oplossing van een conflict. Hieruit blijkt dat beide cases relatief vergelijkbaar zijn, al is het conflict in de DRC met een score van zeven op acht toch relatief gezien moeilijker op te lossen. Gecombineerd met een aantal kenmerken van het land zelf – de oppervlakte van het gebied is dertig maal groter dan deze van Sierra Leone en het is een quasi-landlocked country – maakt dit dat er in de conclusie rekening gehouden moet worden met een verschillende moeilijkheidsgraad. Problemen van vergelijkbaarheid zijn echter inherent aan case study onderzoek (Gerring, 2004, p. 343).
5
CRPD Working Paper No. 9 Tabel 1: Moeilijkheidsgraad conflicten: Sierra Leone en DRC Factoren * Aantal conflictpartijen ( > 2)
Sierra Leone Ja
DRC Ja
Spelbrekers
Ja
Ja
Collapsed state Vijandige buren
Ja Ja
Ja Ja
Grondstoffen Afwezigheid stabiel vredesakkoord
Ja Ja
Ja Ja
Nee Nee
Ja Nee
6
7
Groot leger ( > 50 000 manschappen) Oorlog om afsplitsing Score (max. 8) * Bron: (STEDMAN, 2002, pp. 55-57)
Het materiaal dat gehanteerd wordt in de totstandkoming van deze working paper bestaat primair uit bronnen afkomstig van de VN: resoluties, rapporten, evaluaties en andere statements over de situatie en evolutie ter plekke. Gezien deze echter onderhevig kunnen zijn aan vertekening, worden deze aangevuld met bijkomende analyses en artikels. 3.1. Case study: UNAMSIL Voorgeschiedenis Na de onafhankelijkheidsverklaring van 1961 stond Sierra Leone zeven jaar lang onder leiding van de Sierra Leone People’s Party (SLPP). In 1968 nam het All Peoples Congress (APC) echter het bewind over. Met eerst Siaka Stevens aan de top en vervolgens Joseph Saidu Momoh, vormde het APC één van de oorzaken voor het uitbreken van de burgeroorlog. Daar waar Sierra Leone meteen na de onafhankelijkheid een vrij sterke economische groei had gekend, leidde het APC-beleid immers tot een totale ommekeer, waarbij ook een verbod op partijvorming werd ingesteld. Tegen 1990 leefde maar liefst 82 procent van de bevolking onder de armoedegrens (Gbla, 2007, p. 13). In 1991 startte het in Libië opgeleide Revolutionary United Front (RUF) onder het gezag van Foday Sankoh haar aanvallen op Sierra Leone. Het doel van deze beweging bleek echter eerder het overnemen van de volledige controle over de diamantsector (Filipov, 2006, pp. 30-31). Belangrijk is dat deze groepering gefinancierd werd door de illegale diamanthandel, maar evenzeer door de Liberiaanse Charles Taylor. Deze was immers verwikkeld in een burgeroorlog in Liberia en trachtte via zijn steun aan het RUF de door ECOWAS opgerichte troepenmacht, die vanuit Sierra Leone de Liberiaanse burgeroorlog poogde aan te pakken, te destabiliseren (Pham, 2005, pp. 131-132). Na de coup op Momoh door Valentine Strasser, en met de oprichting van het National Provisional Ruling Council (NPRC) in 1992, leek het er op dat het RUF zou teruggedrongen worden. Dit gebeurde echter pas na een interventie vanwege de private organisatie Executive Outcomes in 1995. Ten gevolge hiervan had het NPRC in de daaropvolgende verkiezingen van 1996 afgedaan. De nieuw verkozen SLPP’er Alhaji Ahmad Tejan Kabbah startte daarop met de onderhandelingen van het Abidjan vredesakkoord (Gbla, 2007, p. 14). Dit akkoord viel echter al snel na de arrestatie van Sankoh en de coup die Johnny Paul Koroma pleegde op Kabbah, waarbij een militair regime onder leiding van het Armed Forces Revolutionary Council (AFRC) ontstond, waarvan ook het RUF deel uitmaakte (Pham, 2005, p. 133).
6
CRPD Working Paper No. 9 In 1997 werd onder goedkeuring van de VN-veiligheidsraad, een troepenmacht vanwege ECOWAS opgericht. Het doel van deze operatie – voluit Economic Community of West African States Ceasefire Monitoring Group (ECOMOG) – was om de hoofdstad, Freetown, te bevrijden uit de handen van het RUF en Kabbah te her installeren, wat in 1998 lukte (Hough, 2007, p. 9). In januari 1999 kwam er echter een nieuwe inval vanwege het RUF, dewelke 3000 tot 6000 burgerdoden als gevolg had. Het was pas in 1998 dat de VN echt actief werd in de burgeroorlog, met de installatie van de United Nations Observer Mission in Sierra Leone (UNOMSIL). Het op 7 juli 1999 afgesloten vredesakkoord van Lomé vroeg vervolgens om een VN-missie die zou instaan voor het toezicht over de implementatie van dit akkoord. Het was op 22 oktober 1999 dat de VN met de ontplooiing van UNAMSIL instemde. Aanvankelijk telde deze een troepenaantal van 6000 manschappen maar dit werd, in combinatie met het takenpakket, geleidelijk aan uitgebreid (United Nations, http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/past/unamsil/background.html) . Mandaatgerelateerde kenmerken Wanneer er gekeken wordt naar het eerste kenmerk, het uitgebreide takenpakket, dienen twee resoluties vanwege de VN-Veiligheidsraad vermeld te worden. Enerzijds Resolutie 1270, waarin UNAMSIL werd opgericht en die zowel traditionele als multidimensionele taken bevatte. Anderzijds ook Resolutie 1289, waarin de taken uitgebreid en aangepast werden. Tabel 2 geeft een samenvatting van de taken vervat in deze twee resoluties. Tabel 2: Takenpakket UNAMSIL Resolutie 1270
Resolutie 1289
Steun bij implementatie vredesakkoord
Traditioneel/ Multidimensioneel
Succes (2002)
Traditioneel
/
Steun aan DDR
Veiligheid in DDR verzekeren
Multidimensioneel
/
Aanwezigheid op ‘key locations’
Veiligheid op ‘key locations’ verzekeren
Traditioneel/ Multidimensioneel
Ja *
Veiligheid en vrije beweging VNpersoneel
Faciliteren vrij verkeer personeel, humanitaire hulp en bevolking
Multidimensioneel
Ja *
Monitor staakt-het-vuren
Traditioneel
Ja *
Aanmoedigen confidencebuilding
Traditioneel
Ja *
Faciliteren humanitaire hulp
Multidimensioneel
Ja *
Steun aan civiel personeel VN
Multidimensioneel
Ja *
Steun in organisatie verkiezingen
Multidimensioneel
Ja
Multidimensioneel
/
‘Law enforcement’ ondersteunen waar nodig * Succesvol na herhaaldelijke problemen
Bron: (U.N. DOC, S/RES/1270, 1999, pp. 2-3; U.N. DOC, S/RES/1289, 2000, p. 3)
De combinatie van zowel traditionele en multidimensionele taken geeft duidelijk weer dat UNAMSIL volledig past binnen de evolutie van VN-peacekeeping zoals hier verondersteld wordt. Er dient echter ook nagegaan te worden in hoeverre deze taken al dan niet uitgevoerd werden, wat op zichzelf al een indicatie kan vormen voor succes. Belangrijk om daarbij te vermelden is het gegeven dat zowat alle taken aanvankelijk op een falen afstevenden. Het was immers pas met de security first approach die aangenomen werd in
7
CRPD Working Paper No. 9 Resolutie 1289, waarin ook de taken verduidelijkt werden en het aantal troepen opgetrokken werd van 6 000 naar ongeveer 11 000, dat er sprake was van enige vooruitgang (U.N. DOC, S/2000/13, p. 6). Het daadwerkelijke besef dat deze robuuste aanpak nodig was, kwam pas na de gijzeling van 500 UNAMSIL-soldaten door het RUF in mei 2000 (Malone, 2004, p. 527). Opvallend hierbij is dat de Britse tussenkomst, Operation Palliser, cruciaal is gebleken. Wat betreft het toegenomen takenpakket kan gesteld worden dat deze over het algemeen succesvol werd geïmplementeerd. Volgens toenmalig VN Secretaris-generaal Annan konden de problemen die UNAMSIL aanvankelijk ondervond immers nagenoeg volledig toegeschreven worden aan het feit dat UNAMSIL op een zeer snelle manier moest groeien van een kleine militaire observatiemissie tot een grote multidimensionele peacekeeper (U.N. DOC, S/2000/751, p. 9). Door het grote belang van de security first approach die werd aangenomen na de gijzeling in mei 2000, kan hier al voorzichtig geconcludeerd worden dat de uitbreiding van het takenpakket waarschijnlijk geen succesfactor op zich is, maar eerder onder de juiste omstandigheden daartoe kan bijdragen. Hiermee wordt dus een multilaterale, multilocational – samenwerking met andere actoren – en robuuste aanpak bedoelt. Het tweede kenmerk, de evolutie van de basisprincipes – in dit geval de impartiality en de non-use of force – valt ook duidelijk binnen UNAMSIL op te merken. De link met de legitimering onder Hoofdstuk VII van het Handvest, het derde kenmerk, is hierbij van cruciaal belang geweest. Een uiting van de hernieuwde interpretatie van deze twee basisprincipes kon reeds teruggevonden worden in Resolutie 1270 door de vermelding “(…) UNAMSIL may take the necessary action (…) to afford protection to civilians (…)”. Dit wordt ook duidelijk uit de legitimering onder Hoofdstuk VII van het Handvest (U.N. DOC, S/RES/1270, 1999, pp. 2-3). De facto werd het mandaat echter nog steeds geïnterpreteerd als ‘het behoud van de neutraliteit’, zo blijkt uit de rapporten (U.N. DOC, S/2000/186, p. 10). Het was pas na de aanpassing van het mandaat in Resolutie 1289, en vooral na de gijzeling van de UNAMSIL-troepen door het RUF dat er meer proactief werd opgetreden, en het mandaat ook werkelijk naar de letter werd toegepast. Resolutie 1313 ging nog een stap verder door expliciet te stellen dat vijandelijke acties van het RUF op een robuuste manier bestreden dienden te worden (U.N. DOC, S/RES/1313, 2000, pp. 12). Later werd zelfs een preëmptief optreden tegen spoilers als legitiem beschouwd (U.N. DOC, S/2001/228, p. 9). De two track strategy die werd aangenomen vanaf oktober 2000 – onderhandelen combineren met een robuust optreden – maakte onder meer dat het aantal IDP’s sterk daalde (U.N. DOC, S/2000/751 – S/2002/267), wat een alternatieve indicator voor succes vormt. De verslagen en de feiten maken dat de conclusie kan gemaakt worden dat zowel de verschuiving binnen de impartiality, de evolutie naar een meer robuuste missie, evenals een legitimering onder Hoofdstuk VII aanwezig waren. Gecombineerd met het uitgebreide takenpakket maakt dit dat UNAMSIL duidelijk een ‘complexe multidimensionele missie (uit het nieuwe millennium)’ was, zoals de hier gehanteerde typologie voorschrijft. Wat echter belangrijker is, is het feit dat deze robuustheid een cruciale factor lijkt te zijn voor het succes van een missie in een regio waar niet iedereen zijn consent of instemming heeft gegeven voor de totstandkoming van een VN-missie. Er valt dus ook een verschuiving vast te stellen binnen het derde basisprincipe, de consent. De meer assertieve houding heeft er immers voor gezorgd dat de vijandige acties van het RUF afnamen, het aantal IDP’s daalde en zodoende ook het mandaat uitgevoerd kon worden, wat in deze paper drie indicatoren vormen voor een positieve invloed van de evolutie van VN-peacekeeping. Bijkomend en hiermee samenhangend is de vaststelling dat zulk een robuuste houding niet meteen door UNAMSIL geleverd kon worden, maar zij hiervoor eerder moest terugvallen op troepen die niet onder het VN-commando opereerden, zoals de Britse tussenkomst en deze van de ECOWAS-troepen.
8
CRPD Working Paper No. 9 Uit de gebeurtenissen en de interventie in Sierra Leone kunnen een aantal vaststellingen gedaan worden. Zo worden via kleine vormen van enforcement door andere actoren en partners immers problemen die inherent zijn aan een sterk VN-mandaat voorkomen. UNAMSIL ondervond immers dat, eenmaal er overgegaan werd tot meer robuuste actie en enforcement, niet alle troepenleverende landen hiermee akkoord gingen. Dit leidde onder andere tot de terugtrekking van troepen uit Jordanië en India – hoewel hier ook andere redenen in meespeelden (Curran & Woodhouse, 2007, pp. 1057-1058). Daarenboven zou aangenomen kunnen worden dat een assertieve VN-missie vaak ook als partijdig gezien wordt door rebellenbewegingen, die vervolgens humanitaire hulporganisaties over dezelfde kam gaan scheren. Dit probleem komt bijvoorbeeld naar voor uit vaststellingen dat humanitaire organisaties massaal te maken kregen met gijzelingen van het eigen personeel (Porter, 2003, p. 36). Desondanks kan uit deze case de voorzichtige conclusie getrokken worden dat de evolutie van VN-peacekeeping met betrekking tot de basisprincipes bijdraagt tot een succesvolle missie. Bijkomend bewijs daarvoor wordt namelijk gegeven door het feit dat de two track strategy uiteindelijk als geslaagd werd bestempeld. Ook het feit dat uit een publieke opinie poll bleek dat 98 procent van de inwoners vond dat de veiligheidssituatie dankzij UNAMSIL verbeterd was en de manschappen een professionele houding werd toegemeten (Krasno, 2005, p. 22), geeft dat weer. Dit dient echter verder getoetst te worden aan de analyse van de MONUC-case. Operationele kenmerken Tabel 3 toont de troepenleverende landen die de meest relevante bijdrage leverden aan de VN-missie in december 2001, het moment waarop UNAMSIL haar maximum aantal troepen van 17 500 bereikt had. Hieruit kan duidelijk vastgesteld worden dat deze voornamelijk bestonden uit niet-Westerse landen en ontwikkelingslanden. Daarenboven was de bijdrage van de vijf permanente leden van de Veiligheidsraad bijzonder gering. Dit alles strookt met de evolutie van VN-peacekeeping. Tabel 3: Troepenlevering UNAMSIL (13 december 2001) Land
Bijdrage
Bangladesh
4 276
Pakistan
4 274
Nigeria
3 317
Kenia
1 083
Ghana
924
Zambia
834
Nepal
809
Guinee
793
Oekraïne
628
Permanent lid VN-veiligheidsraad Russische Federatie
128
Verenigd Koninkrijk
22
Volksrepubliek China
6
Frankrijk
1
Verenigde Staten van Amerika
-
Bron: (U.N. DOC. S/2001/627, pp. 14-15; NEETHLING, 2004, p. 54)
9
CRPD Working Paper No. 9 De troepensamenstelling zoals ze hierboven beschreven wordt, is echter niet gedurende de hele missie zo geweest. Er hebben zich immers verschillende verschuivingen voorgedaan. Zo kondigde Nigeria in januari 2000 aan de troepen terug te trekken door de hoog oplopende kosten (Pham, 2005, p. 140) en toonden India en Jordanië zich niet opgezet met de robuustere interpretatie van het mandaat (Chawla, 2000, pp. 1750-1751). De problemen die zich voordeden met de troepenleverende landen werden desondanks niet allemaal veroorzaakt door rotaties. Een ander belangrijk fenomeen kan gezien worden in de gebrekkige samenwerking en eenheid. Naast voortdurende verwijten vanwege Nigeria aan het adres van de Indische commandant Jetley, vormden zich immers ook in de omgekeerde richting obstakels. India beschuldigde de Nigeriaanse troepen namelijk voortdurend van samenwerking met de rebellen in de illegale diamantsmokkel, wat een zweem van partijdigheid over de VN-missie tot stand bracht. Ook dit vormde één van de redenen voor de terugtrekking van de Indische troepen (Porter, 2003, p. 34). Desondanks mogen uit de bespreking van deze variabele niet de verkeerde conclusies getrokken worden. De argumentering die hier gehanteerd wordt, stelt dat het mogelijk is om met enige voorzichtigheid te concluderen dat de problemen die zich voordeden met betrekking tot de troepenleverende landen niet zozeer problemen omtrent hun afkomst. Wat daarentegen wel bijdroeg tot een aantal obstakels, zoals de escalatie in mei 2000, was de gebrekkige continuïteit in de troepenleveringen. Het waren immers telkens de grote troepenleveranciers die hun steun introkken. De koppeling met een onderzoek van Daley en Foley (2008, p. 3), waarin gesteld wordt dat des te groter de continuïteit in de troepenleveringen, des te lager het risico op een conflictescalatie zal zijn, is hier niet onbelangrijk. Het probleem van troepenleveringen uit buurlanden, zoals Guinee, blijft dan weer wel een bijkomende factor van instabiliteit. In de analyse van de laatste variabele, namelijk de regionale steun geboden aan de peacekeeping-missie van de VN, wordt gekeken in hoeverre er sprake is van een zogenaamde vorm van ‘hybride’ operaties. Daarmee wordt de samenwerking tussen regionale organisaties en de VN bedoeld. Hierbij zijn drie actoren van belang: ECOMOG, ECOWAS en het Verenigd Koninkrijk. De ECOMOG-troepen waren immers al van in 1997 actief in Sierra Leone en ECOWAS speelde een aanzienlijke rol in de grensgebieden en de onderhandelingen. De opname van het Verenigd Koninkrijk onder deze variabele kan opmerkelijk zijn, maar er dient opgemerkt te worden dat met regionale steun niet enkel de steun van de organisaties uit de eigen regio bedoeld wordt. De interventie van de Britten valt namelijk te classificeren onder een nieuw fenomeen, zoals zal blijken. De omschrijving ‘regionale steun’ lijkt zodoende minder logisch, maar zal hier toch behouden blijven om geen verwarring te creëren bij de vergelijking met de VN-missie in de DRC. De aanwezig ECOMOG-troepenmacht kan omschreven worden als een ‘sequentiële operatie’, gezien deze vooraf ging aan UNAMSIL (Jones, 2004, p. 17). Het probleem van de potentiële creatie van een security gap door de aangekondigde maar ongecoördineerde terugtrekking van deze troepenmacht werd vermeden door een tijdige troepenopbouw vanwege UNAMSIL zelf. Er kan echter niet gesteld worden dat ECOMOG een positieve, noch een negatieve, invloed heeft uitgeoefend op het functioneren van UNAMSIL. Voor de relatie tussen UNAMSIL en de West-Afrikaanse organisatie ECOWAS is de conclusie wel eenduidig. Deze functioneerde immers als een belangrijke assisterende actor voor de VN-peacekeepers, door onderhandelingen te voeren onder auspiciën van de VN, met de verschillende partijen. Dit duidt op een duidelijke hybride samenwerking, die positief resultaat opleverde in de vorm van twee staakt-het-vuren akkoorden (U.N. DOC, S/2000/751, p. 3). Ook stelde ECOWAS een rapid reaction force ter beschikking wanneer India en Jordanië besloten hun troepen terug te trekken (Adebajo & Keen, 2007, p. 264). Op deze manier werd opnieuw een mogelijke security gap vermeden. Een derde reden voor de classificatie van ECOWAS als een positieve hybride partner, wordt gevormd door de succesvolle installatie en operationalisering van
10
CRPD Working Paper No. 9 een troepenmacht in de grensgebieden met Guinea en Liberia, eenmaal het geweld daar regionale proporties aannam (U.N. DOC, S/2001/513, pp. 4-5). Wat betreft de samenwerking met het Verenigd Koninkrijk, ligt de situatie iets anders. De interventie van de Britten, en vervolgens hun blijvende aanwezigheid ter opleiding van de plaatselijke militairen, past binnen een nieuw fenomeen: de tussenkomst van pivotal states. Bellamy en Williams (2010, p. 43) omschrijven dit als interventies van staten die steun willen bieden, maar die weigeren dit onder VN-commando te doen. Hoewel dit geïnterpreteerd zou kunnen worden als een zwaktebod vanwege UNAMSIL zelf, leidde het engagement dat de Britten aangingen ter opleiding van de plaatselijke militairen tot een belangrijk afschrikkingseffect ten aanzien van het RUF. Uit dit alles valt op dat er duidelijk sprake was van een hybride samenwerking tussen UNAMSIL en de drie regionale actoren. Deze speelden voornamelijk een assisterende rol en anticipeerden op deze wijze op de tekortkomingen van de VN-missie zelf. Op deze manier werd er op een drieledige wijze positief bijgedragen aan het succes, namelijk via de steun aan de implementatie van het takenpakket, aan het oplossen van het conflict en vooral ook aan het inperken ervan. De rol van de Britten hierin kan gezien worden als cruciaal voor het slagen van UNAMSIL. Daarenboven kan vastgesteld worden dat de ‘semi-regionalisatie’ waar Curran en Woodhouse (2007, p. 1067) van spreken, ook daadwerkelijk opgemerkt kan worden in deze operatie. Gezien een robuust optreden vaak noodzakelijk is voor het succes van een missie, en de VN zelf vaak in de onmogelijkheid verkeert om hiertoe bij te dragen, zijn partnerschappen met derde actoren vaak van cruciaal belang. Uit dit alles kan voorlopig de conclusie gemaakt worden dat de vijf kenmerken voor de evolutie van peacekeeping door de VN aanwezig waren in de missie in Sierra Leone, waardoor deze een typevoorbeeld vormt van de recente evolutie. Daarenboven lijkt het erop dat vier van deze vijf kenmerken een aanzienlijke positieve impact hebben gehad op het succes van de missie. 3.2. Case study: MONUC Voorgeschiedenis Het regime onder Mobutu Sese Seko, Congolees president sinds 1965, werd gekenmerkt door een zwak staatsapparaat met een economie die in grote mate informeel was. In mei 1997 vond er echter een coup plaats waarbij Mobutu werd afgezet, ten voordele van Laurent-Désiré Kabila. Deze had hierbij kunnen rekenen op de steun van het Rwandees Patriottisch Front (RPF) (Tull, 2009, p. 216). Dit, gecombineerd met het feit dat Mobutu had gezorgd voor een grote mate van inmenging vanwege Congo – oftewel Zaïre – in zowel het conflict in Angola, alsook in Soedan, maakte dat het conflict rijk was aan lokale en regionale factoren (Walckiers, 2000, p. 12). Door de hulp die hem geboden werd, was Kabila echter sterk afhankelijk van Rwanda, wat hem zuur zou opbreken. Wanneer hij in 1998 besliste om de Rwandese troepen de deur te wijzen, besloten deze, met de steun van rebellenbewegingen uit Oeganda en Burundi, zich tegen Kabila te keren. Daarenboven ontstonden binnen de DRC zelf ook rebellenbewegingen zoals het Rassemblement Congolais pour la Democratie (RCD) en het Mouvement pour la Libération du Congo (MLC), gesteund door Oeganda en Burundi, die gehele regio’s destabiliseerden. Het RCD zou later uiteenvallen in twee fracties, zich situerend in Bunia en Goma (ibid, pp. 17-18). Kabila kreeg in de strijd met deze rebellenbewegingen uiteindelijk de steun van landen als Zimbabwe, Namibië en Angola, in het kader van de Southern African Development Cooperation (SADC). Dit alles maakte ook van dit conflict een interne oorlog die bol stond van de regionale invloeden (Tull, 2009, p. 216).
11
CRPD Working Paper No. 9 Doorheen het conflict dat in 1998 ontstond, werden talrijke pogingen ondernomen om tot een vrede of staakt-het-vuren te komen. Achtereenvolgens namen Zimbabwe, Zuid-Afrika en de Afrikaanse Unie deze taak op zich. Het was echter pas op 10 juli 1999 dat het Lusaka vredesakkoord tot stand kwam, ondertekend door alle betrokken partijen (ibid, pp. 215-216). Dit akkoord bevatte een politiek gedeelte, waarin ondermeer aangedrongen werd op de heropbouw van het staatsapparaat, en een militair gedeelte, waarin de vraag om een troepenmacht vanwege de VN werd geformuleerd (Walckiers, 2000, p. 16). Resolutie 1279 vanwege de VN-veiligheidsraad betekende het begin van de ruim tien jaar durende vredesmissie MONUC. Net zoals met UNAMSIL zou ook hier een geleidelijke uitbreiding van het troepenaantal en het takenpakket doorgevoerd worden. Het Lusaka-akkoord van 1999 wist echter niet lang stand te houden. Door de moord op president Kabila in 2001 werd de implementatie ervan stopgezet. Na de machtsovername door Joseph Kabila, de zoon van de vermoorde president, besloten de Oegandese en Rwandese troepen die nog in de DRC gestationeerd waren te vertrekken. Het daarop volgende Pretoria-akkoord, onderhandeld in december 2002, betekende de eerste stap naar de vrede, met de installatie van een regering van nationale eenheid (Tull, 2009, p. 216). Desondanks is de situatie in het land op dit moment nog steeds fel onderhevig aan rebellie en conflicten. Een duurzame vrede is dus nog steeds niet tot stand gekomen. Mandaatgerelateerde kenmerken Voor het takenpakket van MONUC zijn opnieuw twee resoluties van belang. Ten eerste Resolutie 1291, waarmee MONUC in 2000 voor het eerst een takenpakket meekreeg, en ten tweede, Resolutie 1565, dewelke een aanzienlijke uitbreiding van dit takenpakket met zich meebracht. Tabel 4 geeft een samenvatting van de opdrachten vermeld in beide mandaten. Tabel 4: Takenpakket MONUC Resolutie 1291
Resolutie 1565
Traditioneel/ Multidimensioneel
Succes (2006)
Steun bij implementatie Lusaka-akkoord
Traditioneel
Nee
Monitor staakt-het-vuren DDRRR
DDR
Traditioneel Multidimensioneel
Ja * /
Faciliteren humanitaire hulp
Veiligheid humanitaire hulpverlening verbeteren
Multidimensioneel
/
Beschermen personeel VN en burgers
Multidimensioneel
/
Vrij verkeer personeel VN en burgers
Multidimensioneel
/
Promoten van mensenrechten SSR
Multidimensioneel Multidimensioneel
/ /
Steun in organisatie verkiezingen
Multidimensioneel
Ja
* Succesvol na herhaaldelijke problemen Bron: (U.N. DOC, S/RES/1291, 2000, pp. 4-5; U.N. DOC, S/RES/1565, Resolution 1565, 2004, pp. 2-3)
Opvallend hierbij is dat MONUC in de eerste jaren van de ontplooiing vooral als een traditionele peacekeeping-operatie kon bestempeld worden. Het is pas doorheen de ontplooiing dat deze operatie evolueerde naar een multidimensioneel karakter, in concreto met de aanname van Resolutie 1565. De uitvoering van deze traditionele taken, daarenboven, kende enorme problemen. De implementatie van het Lusaka-akkoord werd
12
CRPD Working Paper No. 9 stopgezet na de moord op president Kabila in 2001 en de monitoring van het staakt-hetvuren kan evenmin als succesvol beschouwd worden. De relatieve stabiliteit in de hoofdstad Kinshasa en de Westelijke gebieden stond in schril contrast met de escalaties van het conflict in Bunia (2003), Bukavu (2004) en de herhaaldelijke gevechten in de Kivu’s, Katanga en Kisangani (U.N. DOC, S/2002/169, p. 4). Over het algemeen kan gesteld worden dat dit een gevolg is van de afwezigheid van enige vorm van enforcement. Wanneer men kijkt naar de periode na de aanname van Resolutie 1565, kan namelijk gezien worden dat de meer robuuste aanpak die sindsdien gehanteerd werd wel degelijk positieve effecten had, zoals blijkt uit het twintigste rapport (U.N. DOC, S/2005/832, p. 8). Wat betreft de multidimensionele taken in het takenpakket kan eenzelfde conclusie getrokken worden. Zowel het faciliteren van de humanitaire hulp, als de promotie van de mensenrechten kende pas enige vooruitgang na de aanname van het meer robuuste mandaat in Resolutie 1565 (U.N. DOC, S/2000/1156, p. 8; Marks, 2007, p. 78). Deze vaststelling wordt nog verder versterkt door het gegeven dat de organisatie van de verkiezingen in juli 2006 maar succesvol kon gebeuren dankzij de robuuste steun van de EUFOR DRC missie (U.N. DOC, S/2006/759, p. 11). Desondanks luidt de conclusie toch dat het takenpakket van MONUC – traditioneel en multidimensioneel – over het algemeen niet succesvol werd vervuld. De belangrijkste redenen hiervoor waren ongetwijfeld de trage troepenopbouw, maar vooral ook het gebrek aan autoriteit. Het ontbrak de missie immers aan een robuust optreden, wat op die manier leidde tot een expectations-capability gap tussen de bevolking en de peacekeepers (Williams, 2009, pp. 10-11). Ten slotte is het belangrijk om op te merken dat de samenwerking met regionale organisaties als de EU bijdroeg tot de succesvolle verwezenlijking van bepaalde taken, zoals de organisatie van de verkiezingen. Met betrekking tot de evoluties van de basisprincipes en de legitimering onder Hoofdstuk VII, liggen de waarnemingen in lijn met wat vastgesteld kon worden binnen de evolutie van UNAMSIL. Ook binnen MONUC kwam de veranderde interpretatie van impartiality reeds van in het begin naar voor in het mandaat. Het was echter net zoals bij UNAMSIL wachten op een catastrofe, in concreto een aantal escalaties van het conflict, tot er ook daadwerkelijk iets van in de praktijk merkbaar werd. Deze gehele evolutie valt te verklaren aan de hand van drie resoluties. Resolutie 1291, waarmee MONUC effectief werd opgericht, geldt net zoals Resolutie 1270 in Sierra Leone als één van de meest revolutionaire resoluties. Ook hier was de idee opgenomen dat alle middelen ingezet mochten worden ter bescherming van burgers (U.N. DOC, S/RES/1291, p. 4). Ook bevatte het reeds een legitimering onder Hoofdstuk VII van het Handvest. Het probleem hiermee was echter dat deze legitimering de facto enkel van toepassing werd geacht voor de troepen in Kinshasa, alsook dat de omzetting ervan in de praktijk aanvankelijk onhaalbaar leek door een enorm tekort inzake middelen en troepen, aldus Secretaris-generaal Annan (U.N. DOC, S/2002/621, p. 11). Dit kwam onder andere tot uiting in de onmacht van MONUC om de escalaties in Kisangani (mei 2002) en Bunia (mei 2003) tegen te gaan. Deze laatste crisis werd immers opgelost met behulp van de Interim Emergency Multinational Force (IEMF) vanwege de EU, Operatie Artemis, die een toelating onder Hoofdstuk VII had gekregen om geweld te gebruiken (U.N. DOC, S/RES/1484, 2003, pp. 1-2). Daarna werden ook geen nieuwe escalaties in Bunia meer vastgesteld. Op deze manier wordt duidelijk dat de nieuwe interpretatie van het concept impartiality, alsook van de non-use of force, wel degelijk kan leiden tot een verbeterde veiligheidssituatie, en aldus een afname van het conflict. Opvallend is dat, net zoals in Sierra Leone, beroep moest gedaan worden op de steun van een derde actor. Het was pas onder Resolutie 1493 dat MONUC voor het gehele grondgebied een expliciete legitimatie onder Hoofdstuk VII kreeg, met beperkingen voor een aantal regio’s (U.N. DOC, S/RES/1493, 2003, p. 5). In de praktijk bleek ook deze uitvoering opnieuw problematisch, gezien het feit dat de troepenleverende landen eerder terughoudend
13
CRPD Working Paper No. 9 stonden tegenover de levering van aanvalstroepen. Met Resolutie 1565 kreeg MONUC uiteindelijk in iedere regio een evenwaardig robuust mandaat, waardoor ook het afschrikeffect ietwat toenam. Opvallend is dat sinds de aanname van dit mandaat op deze manier een aantal positieve evoluties merkbaar waren– onder andere een daling van het aantal IDP’s, een afname van het aantal succesvolle aanvallen op burgers, en het relatief vredevolle klimaat waarin de verkiezingen van 2006 plaatsvonden. Over het algemeen luidt de conclusie dus dat MONUC aanvankelijk enkel theoretisch een typisch moderne missie was, terwijl in de praktijk werd vastgehouden aan de oude, traditionele interpretaties van de basisprincipes. Ook het mandaat onder Hoofdstuk VII was van in het begin aanwezig, maar werd pas met Resolutie 1565 als dusdanig geïnterpreteerd. Naast het probleem van de interpretatie stelde zich echter ook nog het obstakel van een permanent tekort aan middelen om deze nieuwe, robuuste interpretatie waar te maken. Dit leidde, zoals eerder gezegd, tot een expectations-capability gap die de populariteit en het succes van MONUC niet ten goede kwam. De vraag kan dan ook gesteld worden of zulk een vooruitstrevend mandaat wel te vervullen valt met een gebrek aan middelen en capaciteiten. Dat wordt immers ook duidelijk uit het feit dat er binnen de bestudeerde periode slechts beperkte vooruitgang werd geboekt met het meer robuuste optreden, maar de situatie over het algemeen toch nog steeds precair en licht ontvlambaar bleef. Operationele kenmerken Tabel 5 geeft de voornaamste troepenleveranciers voor MONUC weer aan het einde van de hier gehanteerde onderzoeksperiode, wat tevens het moment was waarop de missie haar maximum aantal troepen bereikt had – een aantal van 17 416. Tabel 5: Troepenlevering MONUC (21 september 2006) Land
Bijdrage
India
4 398
Pakistan
3 607
Bangladesh
1 378
Uruguay
1 370
Zuid-Afrika
1 213
Nepal
1 072
Marokko
811
Benin
771
Tunesië
497
Permanent lid VN-veiligheidsraad Volksrepubliek China
232
Russische Federatie
23
Frankrijk
6
Verenigd Koninkrijk
6
Verenigde Staten van Amerika
-
Bron: (U.N. DOC, S/2006/759, p. 21)
Het valt meteen op dat ook hier de overgrote meerderheid van de troepen afkomstig waren van niet-Westerse landen, alsook dat de interesse vanwege de VN-veiligheidsraad beperkt was. Daarenboven is het totale aantal manschappen voor een land met de omvang van de DRC te beperkt – een verhouding van één peacekeeper per 3 500
14
CRPD Working Paper No. 9 inwoners geeft dit op een treffende wijze weer. De belangrijkste reden voor deze beperkte omvang ligt in het feit dat de aanvragen tot het opvoeren van het troepenaantal vanwege de Secretaris-generaal herhaaldelijk op weigeringen in de Veiligheidsraad bleken te stuiten (Tull, 2009, p. 224). Dit had twee gevolgen: enerzijds dat er beroep moest gedaan worden op niet-Westerse staten, en anderzijds, dat hieruit volgde dat het mandaat niet te robuust kon opgevat worden, gezien de terughoudendheid inzake een assertief optreden (Bernath & Edgerton, 2003, pp. 1-2). Op deze manier wordt de link met de precaire veiligheidssituatie ter velde ook weer benadrukt. Er dient echter aangestipt te worden dat de licht positieve evolutie die ingezet werd in 2005, toch tot stand kwam in een context waarin niet-Westerse landen de voornaamste troepenleveranciers waren, zoals bovenstaande tabel weergeeft. Wat echter wel een belangrijke opmerking zou kunnen zijn, is de vaststelling dat de herhaaldelijke verschuivingen in de samenstelling van MONUC niet bevorderlijk waren voor de continuïteit van de missie. Zulke fluctuaties in samenstellingen kunnen volgens Daley en Foley immers leiden tot instabiele en onveilige situaties, terwijl continuïteit wel een bijdrage kan leveren aan de veiligheid (Daley & Foley, 2008, p. 4). Er kan dus niet geconcludeerd worden dat de aard van de troepenleverende landen enige directe negatieve of positieve impact heeft gehad op het falen en/of de beperkte successen van MONUC. De problemen die zich voordeden waren immers voornamelijk gevolgen van een gebrek aan continuïteit, alsook van een terughoudende interpretatie van het mandaat. In het kader van het laatste kenmerk, de samenwerking tussen de VN en de regionale actoren binnen de operatie in de DRC, zijn een drietal actoren vermeldenswaardig: de Afrikaanse Unie (AU), de Southern African Development Community (SADC), en de EU. De rol van zowel de AU als van de SADC kan omschreven worden als die van ‘onderhandelaars’. Beide organisaties droegen immers bij aan de oprichting van de InterCongolese Dialoog (U.N. DOC, S/2000/330, p. 6), alsook aan de afsluiting van het Pretoria-akkoord van 30 juli 2002 en de Final Act van 2 april 2003 (Boshoff, 2004, p. 135). Zodoende kan gesteld worden dat, wanneer er gekeken wordt naar het oplossen van het conflict als succesindicator, MONUC een redelijke steun genoot van beide regionale actoren. In de beperking van het conflict of het aantal slachtoffers speelden deze echter geen rol van betekenis, evenmin als in het uitvoeren van het mandaat. Een actievere steun op het vlak van deze laatste indicatoren kwam er wel vanwege de EU. Zo slaagde de EU-geleide Operatie Artemis erin, ondanks de relatief trage totstandkoming, de milities uit Bunia te verdrijven na de aanvallen van mei 2003 (Ulriksen, 2004, p. 3). Dit leidde ook tot een aanzienlijke afname van het aantal IDP’s (Internal Displacement Monitoring Centre, 2010, p. 4), alsook tot de groeiende bewustwording binnen MONUC dat een robuuste aanpak wel degelijk noodzakelijk was. Ook de EUFOR DRC missie, dewelke opgericht werd met een Hoofdstuk VII-mandaat ter ondersteuning van de organisatie van de verkiezingen van 2006, leverde daarenboven een bijdrage aan de uitvoering van het takenpakket via de robuuste patrouilles die uitgevoerd werden (U.N. DOC, S/2006/759, p. 11). Over het algemeen kan dus aangenomen worden dat er in de DRC sprake was van een positieve, hybride samenwerking tussen de VN en een aantal regionale organisaties. Opvallend is echter dat de regionale organisaties uit de nabije omgeving, zoals de AU en de SADC, enkel bijdroegen aan het oplossen van het conflict. De rol van enforcer, waar de VN zelf de middelen vaak niet toe had, werd dan weer opgenomen door de EU. Op deze manier droeg deze laatste bij aan de afname van het conflict, alsook aan de uitvoering van bepaalde taken uit het takenpakket. Ook hier wordt zodoende duidelijk dat peacekeeping een multilateraal proces is, waarbij gecoördineerde samenwerking tussen de VN en regionale organisaties vaak uitermate belangrijk is opdat de VN haar peacekeeping-opdracht kan voorzetten.
15
CRPD Working Paper No. 9
4. Conclusie Uit de vaststelling van de veelal ad hoc evolutie van peacekeeping door de VN, en de daarmee gepaard gaande karakteristieken, kwam de vraag naar boven in hoeverre de karakteristieken die de peacekeeping-operaties vanwege de VN in het afgelopen decennium kenmerken, en hen onderscheiden van deze uit de jaren ’90, ook daadwerkelijk een invloed hebben gehad op de effectiviteit. Dit werd bestudeerd door voor twee VN-operaties in Afrika, UNAMSIL en MONUC, na te gaan in hoeverre de vijf voornaamste kenmerken van de missies uit de periode post-2000 aanwezig waren en hun effectiviteit beïnvloed hebben. Uit de resultaten kan de conclusie getrokken worden dat beide cases goede voorbeelden blijken te zijn van operaties uit het afgelopen decennium. In beide gevallen kon immers de aanwezigheid van ieder kenmerk vastgesteld worden, zoals Tabel 6 weergeeft. Een belangrijke opmerking is dat zowel voor de interpretatie van de basisprincipes, als voor de mandatering onder Hoofdstuk VII van het VN-Handvest, de vaststelling geldt dat deze kenmerken aanvankelijk enkel op papier aanwezig waren, maar niet als dusdanig een omzetting naar de praktijk kenden. Daar waar in Sierra Leone deze twee kenmerken na de crisis van mei 2000 wel volledig geoperationaliseerd werden, was dit slechts in beperkte mate het geval voor de missie in de DRC, wat aanzienlijke repercussies heeft gehad. Tabel 6: Aanwezigheid kenmerken post-2000 UNAMSIL
MONUC
Uitgebreid takenpakket
Ja
Ja
Basisprincipes
Impartiality
Ja*
Ja*
Non-use of force
Ja*
Ja*
Hoofdstuk VII
Ja*
Ja*
Troepenleveranciers
Ja
Ja
Regionale steun
Ja
Ja
* Aanvankelijk enkel in theorie, later ook in praktijk
Vervolgens werd, case per case, en kenmerk per kenmerk, nagegaan in hoeverre er een invloed op het succes en/of falen van de desbetreffende operatie viel te constateren, conform de hier gestelde onderzoeksvraag. Ten eerste kan, wat betreft het takenpakket, als antwoord op de onderzoeksvraag geformuleerd worden dat dit kenmerk geen eenduidige, directe invloed heeft gehad op de peacekeeping-operaties. Wel kan er sprake zijn van een eerder indirecte invloed, in de zin dat het uitgebreide takenpakket enkel onder bepaalde omstandigheden – mits het bezit van voldoende middelen en een robuuste aanpak – succesvol uitgevoerd kan worden. Is dit niet het geval, dan lijkt de omvang van het takenpakket eerder een nefaste impact op het succes van de missie te hebben. Wat betreft het tweede en derde kenmerk, respectievelijk de hernieuwde interpretatie van de basisprincipes en de legitimering onder Hoofdstuk VII van het VN-Handvest, geldt dat deze cruciaal zijn voor het succes van een peacekeeping-operatie, vooral in de huidige internationale context waar een aanzienlijk aantal spoilers actief is en de consent steeds beperkt blijft. Belangrijk is wel dat, gezien het de VN vaak ontbreekt aan voldoende middelen, een effectieve steun van regionale actoren cruciaal lijkt te zijn. Het risico om verwachtingen te creëren die niet inlosbaar zijn, wordt anders te groot, wat gelijk het falen van een operatie in de hand werkt.
16
CRPD Working Paper No. 9 Het vierde kenmerk, de troepenleveringen door niet-Westerse staten, levert een minder complexe conclusie op. Gezien de problemen die zich hieromtrent voordeden eerder veroorzaakt werden door een gebrekkige coördinatie en samenwerking, los van de afkomst van de peacekeepers, luidt het antwoord op de onderzoeksvraag dan ook dat dit kenmerk de peacekeeping-operaties niet op een directe wijze heeft beïnvloed. De samenwerking met regionale actoren bleek ten slotte voornamelijk cruciaal te zijn om het escalerende conflict in te perken en het aantal slachtoffers te limiteren. Daarbij komt dat er ook een zekere vorm van assistentie werd verleend ter uitvoering van de takenpakketten en ter ondersteuning bij het onderhandelen van bepaalde akkoorden. Hier zou zelfs uit afgeleid kunnen worden dat beide missies waarschijnlijk op een veel minder positieve afloop zouden gestoten zijn indien er geen tussenkomst van de regionale actoren was gekomen. Op deze manier wordt duidelijk dat de samenwerking tussen de VN en de regionale actoren een cruciale factor is geworden om te komen tot een succesvolle peacekeeping-operatie vanwege de VN. Peacekeeping, zoals in dit onderzoek geoperationaliseerd, lijkt zodoende steeds meer een multilateraal proces te zijn geworden, waarbij de tekortkomingen van de VN gedeeltelijk kunnen worden opgevangen door regionale actoren. Hoewel een aantal nuanceringen in acht moeten genomen worden – de geografische contect en de hogere moeilijkheidsgraad van het Congolese conflict, de relatief beperkte omvang van MONUC in vergelijking met UNAMSIL en het feit dat de VN waarschijnlijk niet meer zoals in de jaren ’90 te kampen hebben gehad met een institutionele overstretch – is het toch mogelijk een concrete conclusie te trekken uit dit onderzoek. Rekening houdend met deze alternatieve verklarende factoren, valt er immers een vrij sterke interdependentie van de kenmerken vast te stellen. Daarbij bleek een cruciale rol weggelegd voor de interpretatie, maar vooral ook voor de daadwerkelijke operationalisering van de basisprincipes en de legitimering onder Hoofdstuk VII. Er zou zelfs gesteld kunnen worden dat er over het algemeen sprake is van een dynamiek. Deze houdt dan in dat de geherinterpreteerde basisprincipes een belangrijke rol spelen in de uitvoering van het uitgebreide takenpakket, maar ook algemeen in het succes van de missie. De uitvoering van de desbetreffende basisprincipes loopt echter het risico gehinderd te worden door de troepenleverende landen die, onafhankelijk van hun aard, veelal terughoudend zijn in het aanbieden van robuuste troepen. De toenemende initiatieven vanwege de VN om multilaterale samenwerkingspatronen op te bouwen, zijn hiervan dan ook een inherent en noodzakelijk gevolg. Uiteindelijk lijkt het er op dat drie van de vijf kenmerken een niet onbelangrijke invloed hebben op het succes en/of falen van de missies, waarbij het uitgebreide takenpakket een versterkende factor kan zijn, zowel in positieve als in negatieve richting. Ter conclusie kan gesteld worden dat de evolutie die peacekeeping-operaties door de VN hebben ondergaan tussen de jaren ’90 en de jaren post-2000, onder de juiste omstandigheden en mits de correcte aanpak, heeft bijgedragen aan het succes van dit instrument ter bevordering van de internationale vrede en stabiliteit. Het grootste obstakel blijft echter de totstandkoming van zulk een ideale aanpak, gezien de uiteenlopende belangen en interpretaties die spelen binnen een heterogeen complex als de ‘Verenigde Naties’.
17
CRPD Working Paper No. 9
Algemene bibliografie Abusara, A., ‘UN peacekeeping missions: between glorious past and uncertain future’ in Western Balkans Security Observer, 16, (2010), 5, pp.14-25. Adebajo, A. en Keen, D., ‘Sierra Leone’ in Berdal, M. en Economides, S., United Nations Interventionism (1991-2004), Cambridge, Cambridge University Press, 2007, 303 p. Bellamy, A. J. en Williams, P., Understanding Peacekeeping, Polity, Cambridge, 2010, 447 p. Bernath, C. and Edgerton, A., Report on the United Nations Mission in the Democratic Republic of Congo, Washington D. C., Refugees International, 2003, 29 p. Boshoff, H., ‘Overview of MONUC’s military strategy and concepts of operation’ in Malan, M. and Porto, J. G., Challenges of Peace Implementation, Pretoria, Institute for Security Studies, 2004, pp. 135-145. Bratt, D., ‘Explaining peacekeeping performance: The UN in internal conflicts’ in International Peacekeeping, 4, (1997), 3, pp. 45-70. Chawla, S., ‘United Nations Mission in Sierra Leone: A Search for Peace’ in Strategic Analysis, 24, (2000), 9, pp. 1745-1755. Curran, D. en Woodhouse, T., ‘Cosmopolitan peacekeeping and peacebuilding in Sierra Leone: what can Africa contribute?’ in International Affairs, 83, (2007), 6, pp. 10551070. Daley, P. S. en Foley, O., Policy Brief: Does Force Composition Matter?, Pittsburgh, Ford Institute for Human Security, 2008, 4 p. Diehl, P. F., International Peacekeeping, Baltimore/London, john Hopkins University Press, 1994, 229 p. Diehl, P. F., ea, ‘International peacekeeping and conflict resolution: a taxonomic analysis with implications’ in The Journal of Conflict Resolution, 42, (1998), 1, pp. 33-55. Dobbins, J., Testimony: a comparative evaluation of United Nations peacekeeping, RAND, X, 2007, 11 p. Doyle, M. W. en Sambanis, N., United Nations Peace Operations: making war and building peace, Princeton, Princeton University Press, 2006, 400 p. Durch, W. J., ‘Building on Sand: UN Peacekeeping in the Western Sahara’ in International Security, 17, (1993), 4, pp. 151-171. Filipov, F., Post-conflict peacebuilding: strategies and lessons from Bosnia and Herzegovina, El Salvador and Sierra Leone, Santiago, UN Social Development Division, 2006, 60 p. Gbla, O., ‘Chapter 2: Security Sector Reform in Sierra Leone’ in Le Roux, L. en Kidane, Y., Challenges to Security Sector Reform in the Horn of Africa, ISS Monograph Series, 135, (2007), pp. 13-37. Gerring, J., ‘What is a Case Study and What is it Good for?’ in American Political Science Review, 98, (2004), 2, pp. 341-354. Hough, L., ‘A study of peacekeeping, peace enforcement and private military companies in Sierra Leone’ in African Security Reform, 16, (2007), 4, pp. 7-21. Human Security Centre, Human Security Report 2005: War and Peace in the 21st Century and the Human Security Report, New York, Oxford University Press, 2006, 158 p.
18
CRPD Working Paper No. 9 Johnstone, I., ea, ‘The Evolution of UN Peacekeeping: an unfinished business’ in Journal of International Peace and Organisation, 80, (2006), 3, pp. 55-71. Jones, B., External study: evolving models of peacekeeping, policy implications & responses, New York, NYU Center on International Cooperation, 2004, 34 p. Krasno, J., Public Opinion Survey of UNAMSIL’s Work in Sierra Leone (Conducted Jan.Feb. 2005), New York, City College of New York, 2005, 24 p. Lipson, M., ‘A “Garbage Can Model” of UN Peacekeeping’ in Global Governance, 13, (2007), x, pp.79-97. Malone, D. M., The UN Security Council: From the Cold War to the 21st Century, London, Lynne Rienner Publishers, 2004, 745 p. Marks, J., ‘The pitfall of action and inaction: civilian protection in MONUC’s peacekeeping operations’ in African Security Review, 16, (2007), 3, pp. 67-80. Neethling, T., ‘International peacekeeping trends: the significance of African contributions to African peacekeeping requirements’ in Politikon, 31, (2004), 1, pp. 49-66. Pham, P., ‘Democracy by Force?: Lessons from the Restauration of the State in Sierra Leone’ in The Whitehead Journal of Diplomacy and International Relations, x, (2005), x, pp. 129-148. Porter, T., The Interaction between Political and Humanitarian Action in Sierra Leone: 1995 to 2002, Genève, Centre for Humanitarian Dialogue, 2003, 80 p. Sherman, J. en Tortolani, B., ‘Mandates and Modalities Background Paper’ in Annual Review of Global Peace Operations, (2009), pp. 1-5. Singh, S. K., ‘Peacekeeping in Africa: a global strategy’ in South African Journal of International Affairs, 14, (2007), 2, pp. 71-85. Stedman, S. J., ea., Ending Civil Wars: The Implementation of Peace Agreements, London, Lynne Rienner Publishers, 2002, 729 p. Tull, D. M.., ‘Peacekeeping in the Democratic Republic of Congo: waging peace and fighting war’ in International peacekeeping, 16, (2009), 2, pp. 215-230. Ulriksen, S., ‘Operation Artemis: the shape of things to come?’ in International Peacekeeping, 11, (2004), 3, pp. 508-525. United Nations, Charter of the United Nations, x. (11.12.2010, United Nations, http://www.un.org/en/documents/charter/ chapter1.shtml). United Nations, Sierra Leone – UNAMSIL – Background, x. (07.02.2011, United Nations, http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/past/unamsil/background.html). United Nations, United Nations Peacekeeping Operations: principles and guidelines, New York, Department of Peacekeeping Operations, 2008, 100 p. United States Government Accountability Office, Report to the Committee on Foreign Relations, U.S. Senate: United Nations peacekeeping, Washington D.C., GAO, 2008, 62 p. Walckiers, L., Oorlog in Congo, Brussel, NoordZuid Cahier, 2000, 137 p. Williams, P., ‘Lessons unlearned: MONUC has little success to show’ in Journal of International Peace Operations, 4, (2009), 4, pp. 11-15. Yamashita, H., ‘Impartial use of force in United Nations Peacekeeping’ in International Peacekeeping, 15, (2008), 5, pp. 615-630.
19
CRPD Working Paper No. 9 Verslagen Verenigde Naties (UNAMSIL) U.N. DOC, S/2000/13, Second Report of the Secretary-General pursuant to Security Council Resolution 1279 (1999) on the United Nations Mission in Sierra Leone, New York, United Nations, 2000, 11 p. U.N. DOC, S/2000/186, Third Report of the Secretary-General on the United Nations Mission in Sierra Leone, New York, United Nations, 2000, 17 p. U.N. DOC, S/2000/751, Fifth Report of the Secretary-General on the United Nations Mission in Sierra Leone, New York, United Nations, 2000, 14 p. U.N. DOC, S/2000/1055, Seventh Report of the Secretary-General on the United Nations Mission in Sierra Leone, New York, United Nations, 2000, 10 p U.N. DOC, S/2000/1199, Eighth Report of the Secretary-General on the United Nations Mission in Sierra Leone, New York, United Nations, 2000, 12 p. U.N. DOC, S/2001/228, Ninth Report of the Secretary-General on the United Nations Mission in Sierra Leone, New York, United Nations, 2001, 17 p. U.N. DOC, S/2001/513, Report of the Secretary-General on the issue of refugees and internally displaced persons pursuant to resolution 1346, New York, United Nations, 2001, 6 p. U.N. DOC, S/2001/627, Tenth Report of the Secretary-General on the United Nations Mission in Sierra Leone, New York, United Nations, 2001, 14 p. U.N. DOC, S/2001/627, Twelfth Report of the Secretary-General on the United Nations Mission in Sierra Leone, New York, United Nations, 2001, 15 p. U.N. DOC, S/2002/267, Thirteenth Report of the Secretary-General on the United Nations Mission in Sierra Leone, New York, United Nations, 2002, 14 p. Verslagen Verenigde Naties (MONUC) U.N. DOC, S/2000/330, Second Report of the Secretary-General on the United Nations Organization Mission in the Democratic Republic of the Congo, New York, United Nations, 2000, 17 p. U.N. DOC, S/2000/1156, Fifth Report of the Secretary-General on the United Nations Organization Mission in the Democratic Republic of the Congo, New York, United Nations, 2004, 15 p. U.N. DOC, S/2002/169, Tenth Report on the United Nations Organization Mission in the Democratic Republic of the Congo, New York, United Nations, 2002, 18 p. U.N. DOC, S/2002/621, Eleventh Report of the Secretary-General on the United Nations Organization Mission in the Democratic Republic of the Congo, New York, United Nations, 2002, 14 p. U.N. DOC, S/2005/832, Twentieth Report of the Secretary-General on the United Nations Organization Mission in the Democratic Republic of the Congo, New York, United Nations, 2005, 18 p. U.N. DOC, S/2006/759, Twenty-second Report of the Secretary-General on the United Nations Organization Mission in the Democratic Republic of the Congo, New York, United Nations, 2006, 22 p.
20
CRPD Working Paper No. 9 Resoluties VN-veiligheidsraad U.N. DOC, S/RES/1270, Resolution 1270, New York, United Nations Security Council, 1999, 5 p. U.N. DOC, S/RES/1291, Resolution 1291, New York, United Nations Security Council, 2000, 6 p. U.N. DOC, S/RES/1313, Resolution 1313, New York, United Nations Security Council, 2000, 2 p. U.N. DOC, S/RES/1484, Resolution 1484, New York, United Nations Security Council, 2003, 2 p. U.N. DOC, S/RES/1493, Resolution 1493, New York, United Nations Security Council, 2003, 6 p. U.N. DOC, S/RES/1565, Resolution 1565, New York, United Nations Security Council, 2004, 6 p.
21
