Uitspraaknr. G624 Datum: 22 februari 1999, Soort geschil: Instemmingsgeschil Partijen: burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen, nader aan te duiden als bevoegd gezag -tegenmedezeggenschapsraad van openbare basisschool De Muze te Nijmegen, nader aan te duiden als MR De commissie overweegt ten aanzien van de feiten: Verloop van het geschil De gemeenteraden van de gemeente Nijmegen en de gemeente Heumen hebben in hun respectievelijke vergaderingen van 3 juli 1997 en 10 november 1997 het besluit genomen om het openbaar primair onderwijs van beide gemeenten te laten fuseren en onder te brengen in een op te richten stichting. Om de verdere besluitvorming van de gevolgen van dit fusie- en verzelfstandigingbesluit voor te bereiden, stelden de beide gemeenteraden een stuurgroep in, waarin naast gemeentelijke vertegenwoordigers en directieleden ook een lid van de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad voor het openbaar primair onderwijs in Nijmegen zitting had. Deze stuurgroep bracht op 5 februari 1998 zijn eindrapport uit, waarin aan de beide betrokken gemeenteraden werd voorgesteld om de bestuurlijke structuur van de nieuwe stichting zo vorm te geven dat het stichtingsbestuur zich concentreerde op het strategisch management van de gehele stichting en op bovenschoolse aangelegenheden, maar dat de beslissingsbevoegdheid ter zake van aangelegenheden die alleen betrekking hadden op een bepaalde school, door middel van mandaat zou komen te liggen bij een bestuurscommissie. Deze bestuurscommissie diende gedeeltelijk te worden samengesteld uit ouders van de leerlingen van de school en kon ten dele een aantal omschreven bevoegdheden doormandateren aan de directie van de betrokken school. Dit eindrapport is op 12 februari 1998 ter instemming aan de medezeggenschapsraad voorgelegd. Op 6 maart 1998 deelden de beide geledingen van de medezeggenschapsraad het bevoegd gezag schriftelijk mee dat de MR zijn instemming aan het eindrapport onthield ten aanzien van onder meer de in het eindrapport voorgestelde bestuurlijke structuur van de stichting. Ook de medezeggenschapsraden van drie andere betrokken scholen deelden mee op dit punt geen instemming te verlenen aan de voorstellen in het eindrapport. Op 1 april 1998 besloot de gemeenteraad van de gemeente Nijmegen onder andere om de gevolgen van het fusie-en verzelfstandigingsbesluit op het terrein van de toekomstige organisatie van het openbaar primair onderwijs te regelen zoals in het eindrapport was voorgesteld, met dien verstande dat de voorstellen ter zake van het bestuurscommissiemodel nader dienden te worden uitgewerkt en te worden genuanceerd. Het bevoegd gezag deelde vervolgens de medezeggenschapsraad bij brief van 18 mei 1998 mee dat de voorstellen ter zake van de verdere uitwerking en nuancering van het bestuurscommissiemodel in september 1998 opnieuw ter instemming aan de medezeggenschapsraad zouden worden voorgelegd. Op 23 september 1998 werd bij notariële akte de statuten verleden van de stichting Openbaar primair onderwijs Zuid-Oost Gelderland. Het bevoegd gezag legde bij brief van 8 oktober 1998 de medezeggenschapsraad zijn voorstellen ter zake van de verdere uitwerking en nuancering van het bestuurscommissiemodel ter instemming voor. De medezeggenschapsraad deelde het bevoegd gezag op 10 november 1998 schriftelijk mee dat het zijn standpunt handhaafde om geen instemming te verlenen ter zake van de voorgestelde bestuurlijke
structuur van de nieuwe stichting. De medezeggenschapsraden van de andere scholen, die aanvankelijk hun instemming niet hadden verleend, verleenden, voor zover zij nog bij de fusie- en de verzelfstandigingsoperatie betrokken waren, alsnog hun instemming aan de voorstellen. Het bevoegd gezag besloot om zijn voorstel te handhaven en maakte vervolgens op 27 november 1998 met gebruikmaking van artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a in samenhang met artikel 8, lid 1, aanhef en onder a en artikel 9, lid 1, aanhef en onder a van de Wet medezeggenschap onderwijs 1992 (WMO) het geschil aanhangig bij de Landelijke geschillencommissie voor het openbaar onderwijs. Op 17 december 1998 heeft de medezeggenschapsraad zijn verweerschrift ingediend. De commissie heeft op 6 januari 1999 een openbare zitting gehouden te Nijmegen. Voor deze zitting zijn ook als derdebelanghebbenden de gemeente Heumen, het bestuur van stichting Openbaar primair onderwijs Zuid-Oost Gelderland en de andere bij de fusie en verzelfstandiging betrokken medezeggenschapsraden uitgenodigd. Onder handhaving van hun standpunten hebben partijen een nadere toelichting gegeven. Het bevoegd gezag heeft op grond van de onderstaande overwegingen het voorstel gedaan tot vaststelling van een bestuurlijke structuur voor het verzelfstandigde openbaar primair onderwijs met een bestuurscommissie per school als vorm van schoolnabij bestuur Ter uitwerking van het door de beide gemeenteraden genomen besluit tot fusie en verzelfstandiging van het openbaar primair onderwijs in de gemeenten Nijmegen en Heumen formuleerde de door deze beide gemeenteraden ingestelde stuurgroep in zijn eindrapport van 5 februari 1998 een aantal uitgangspunten. Tot deze uitgangspunten behoorden onder meer: * dat de participatie van ouders in het bestuur van de school kon worden gegarandeerd, * dat een heldere scheiding tussen beslispunten op schoolniveau en beslispunten op bovenschools niveau diende te worden aangebracht, opdat een organisatievorm kon worden gerealiseerd waarbij enerzijds sprake was van schoolnabij bestuur door middel van de instelling van een bestuurscommissie per school en anderzijds sprake was van versterking van de positie van de directie; * dat het stichtingsbestuur de eindverantwoordelijkheid als bevoegd gezag had, maar dat de beslissingsbevoegdheid door middel van mandaat zoveel mogelijk laag in de organisatie werd gelegd; * dat de structuur ruimte diende te bieden voor verdere samenwerking en uitbreiding van het aantal scholen en geschikt diende te zijn voor het besturen van het huidige aantal scholen. Aan de hand van deze uitgangspunten kwam de stuurgroep tot het volgende voorstel ten aanzien van het stichtingsbestuur en de bestuurscommissie en de verhouding tussen deze beide organen van de nieuwe stichting: Het stichtingsbestuur is in formeel-juridisch opzicht eindverantwoordelijk. Het stelt de kaders vast waarbinnen de besluitvorming op bovenschools niveau en op schoolniveau zal dienen plaats te vinden. Het stichtingsbestuur is belast met het strategisch beleid van de organisatie. Het is zelf direct verantwoordelijk voor de besluitvorming van de zaken die op bovenschools niveau liggen. In dat kader voert het stichtingsbestuur overleg met de GMR. Ten aanzien van de zaken die op schoolniveau liggen, zal het stichtingsbestuur de bevoegdheden ter zake zoveel mogelijk mandateren naar een zo laag mogelijk niveau in de organisatie. De bestuurscommissie heeft de bevoegdheid het stichtingsbestuur gevraagd en ongevraagd van advies te dienen. Het kaderstellend beleid zal het stichtingsbestuur voordat definitieve besluitvorming plaats vindt, ter advisering aan de bestuurscommissie voorleggen. De bestuurscommissie wordt in principe in meerderheid gevormd door ouders van leerlingen van de school. De commissie heeft op school een rol bij het initiëren, mede-ontwikkelen, vaststellen en uitvoeren van beleid. Ten aanzien
van schoolgebonden zaken is de bestuurscommissie het direct verantwoordelijke orgaan, maar het is de intentie dat de commissie zoveel mogelijk bevoegdheden doormandateert aan de directie. Deze doormandatering kan per school en per deelterrein verschillen. De beslissing daarvoor wordt genomen in onderlinge overeenstemming tussen directie en bestuurscommissie. In een directiestatuut worden de aan de directie doorgemandateerde bevoegdheden vastgelegd. De bestuurscommissie voert het overleg met de medezeggenschapsraad van de school tenzij de directie op basis van het verleende mandaat daartoe bevoegd is. Indien er een geschil ontstaat tussen bestuurscommissie en directie aangaande de doorgemandateerde bevoegdheden wordt het geschil beslecht door het stichtingsbestuur. De stuurgroep gaf tevens per deelterrein aan welke bevoegdheden in de voorgestelde opzet aan de bestuurscommissie toekwamen en welke aan het stichtingsbestuur. Dit gebeurde ook ten aanzien van de directie en van het overleg van de verschillende schooldirecties, het zogenaamde directieoverleg. In het eindrapport was eveneens vermeld dat aan het eind van de periode van 1 januari 1999 tot 31 juli 2001, waarin de nieuwe stichting als bevoegd gezag optrad van het openbaar primair onderwijs in de gemeenten Nijmegen en Heumen, een evaluatie van de organisatiestructuur zou plaats vinden. De raad van de gemeente Nijmegen nam in zijn vergadering van 1 april 1998 het eindrapport van de stuurgroep, met uitzondering van een aantal punten, over. Daarbij was naar aanleiding van de opmerkingen die door de betrokken medezeggenschapsraden over de voorgestelde bestuurlijke structuur waren gemaakt, de kanttekening gemaakt dat ten aanzien van dit punt een en ander nader uitgewerkt en genuanceerd diende te worden. Vervolgens was ter uitvoering van deze opdracht van de gemeenteraad tot oktober 1998 overleg gevoerd met onder andere de directies van de betrokken scholen en met de GMR. Uiteindelijk was het oorspronkelijke voorstel zo aangepast dat weliswaar elke school een bestuurscommissie diende in te stellen maar dat deze niet meer in meerderheid uit ouders van leerlingen van de school diende te bestaan, maar dat per school dit kon worden bezien. De samenstelling van de bestuurscommissie diende thans bij voorkeur uit ouders te bestaan, waardoor ook een bestuurscommissie mogelijk werd zonder dat ouders van leerlingen daarin zitting hadden. Een tweede belangrijke aanpassing betrof het feit dat in principe bijna alle bevoegdheden van de bestuurscommissie, direct vanaf de start van de nieuwe opzet, waarin het openbaar primair onderwijs verzelfstandigd was, op basis van een reeds opgesteld directiestatuut voor de hele organisatie doorgemandateerd zouden zijn aan de directie. Per school kon dan een bestuurscommissie besluiten in hoeverre er aanleiding was om dit mandaat aan de directie aan te passen. De redenen voor de keuze van deze structuur, waarbij er sprake was van een schoolnabij bestuur door de instelling van een bestuurscommissie, waren dat de stichting in de nieuwe opzet acht verschillende scholen, gelegen in twee gemeenten en verspreid over een groot gebied, diende aan te sturen en dat het bestuur van de stichting uit vrijwilligers bestond, van wie niet gevergd kon worden dat zij per school zich bezighielden met het besturen van de desbetreffende school. Van belangenbehartiging per school op het bestuursniveau kon dan ook geen sprake zijn. Eveneens diende de organisatie geschikt te zijn om nog meer scholen onder haar hoede te nemen. Het voordeel van het creëren van een vorm van een schoolnabij bestuur was ook gelegen in de vergroting van de betrokkenheid van de ouders van de leerlingen bij het reilen en zeilen van de school. Door de nuancering die ter zake van de samenstelling van de bestuurscommissie was aangebracht, was voldoende tegemoet gekomen aan bezwaren die onder bepaalde scholen met betrekking tot dit punt leefden. De desbetreffende scholen hadden nu zelf de keuze van de samenstelling van de bestuurscommissie. Een verdergaande tegemoetkoming door het instellen van een bestuurscommissie per school facultatief te stellen, ondergroef de uitgangspunten die aan de opzet van de nieuwe organisatie ten grondslag lagen. In dat geval zou namelijk de belangenbehartiging van een school op het niveau van het stichtingsbestuur moeten plaats vinden. Ook door de aangebrachte nuance van de doormandatering aan de directie was tegemoet gekomen aan de bezwaren die door de desbetreffende medezeggenschapsraden naar voren waren gebracht. Het bevoegd gezag merkte voorts op dat met betrekking tot een aantal punten van de nieuwe organisatorische opzet nog geen antwoord kon worden gegeven op bij betrokkenen levende vragen.
Op die punten zullen nadere uitwerkingen moeten plaatsvinden. Met de medezeggenschapsraden van de bij de stichting betrokken scholen valt de afspraak te maken dat wanneer bij de evaluatie over twee jaar van de organisatorische opzet van de stichting daarin aanpassingen worden aangebracht, deze opnieuw ter instemming zullen worden voorgelegd aan de medezeggenschapsraden. Op dat moment kunnen zij zich opnieuw uitspreken over de bestuurlijke opzet tot dan toe. De medezeggenschapsraad heeft op grond van onderstaande overwegingen zijn instemming onthouden aan het voorstel van het bevoegd gezag tot vaststelling van een bestuurlijke structuur voor het verzelfstandigde openbaar primair onderwijs met een bestuurscommissie per school als vorm van schoolnabij bestuur: De medezeggenschapsraad was van mening dat het creëren van een bestuurscommissie per school als vorm van schoolnabij bestuur een extra bestuurslaag inhield, waarvoor door het bevoegd gezag onvoldoende redenen voor de instelling daarvan naar voren waren gebracht. Volgens de medezeggenschapsraad was het geen goede zaak om een bestuurscommissie per school in te stellen, omdat het een ingewikkelde en tijdrovende vergaderstructuur in het leven riep. Bovendien vond er een vermenging plaats tussen de bevoegdheden die op grond van de Wet medezeggenschap onderwijs 1992 aan de medezeggenschapsraad toekwamen en de bevoegdheden, die de bestuurscommissie kreeg toebedeeld. Ook in de verhouding van de bestuurscommissie met de directie leek er sprake van een moeilijk werkbare situatie. De verantwoordelijkheid op school diende in de ogen van de medezeggenschapsraad bij de directie te liggen en niet bij een bestuurscommissie die uit ouders bestond. De betrokkenheid van ouders bij de school behoorde via de medezeggenschapsraad te lopen. Het creëren van een onheldere structuur door het instellen van een bestuurscommissie deed de betrokkenheid van ouders bij de school ook geen goed, omdat het mogelijk was dat ouders die in de medezeggenschapsraad zitting hadden, kwamen te staan tegenover ouders die in de bestuurscommissie zaten. De taken en de bevoegdheden van de bestuurscommissie waren niet helder geformuleerd. Dat kwam onder meer tot uiting in de positie van de medezeggenschapsraad in het overleg met het bevoegd gezag en de onduidelijke scheiding tussen beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering. Het systeem bracht met zich mee dat mandaten van stichtingsbestuur, directie en bestuurscommissie niet naadloos op elkaar aansloten, zodat het voor de medezeggenschapsraad niet duidelijk was wie ter zake van een bepaald onderwerp de gesprekspartner was. De medezeggenschapsraad had niet de behoefte ook nog eens in overleg te moeten treden over de bevoegdheden van de bestuurscommissie ter zake van het zijn van gesprekspartner voor de medezeggenschapsraad. Het was met name voorstelbaar dat bij de vraag of een bepaalde aangelegenheid bovenschools van karakter was of juist niet, de competentievragen met betrekking tot de bestuurscommissie, de directie, het directieoverleg, het stichtingsbestuur en de GMR zich voordeden. De medezeggenschapsraad stond de benadering voor dat per school facultatief de mogelijkheid bestond voor het instellen van een bestuurscommissie. De redenen voor het instellen van een bestuurscommissie waren niet per definitie op elke school aanwezig. De medezeggenschapsraad bracht tevens naar voren dat het bevoegd gezag nimmer met de raad overleg had gevoerd over de door deze op 6 maart 1998 gemaakte opmerkingen ter zake van de bestuurlijke structuur. Zonder enig vooroverleg waren de nuances van de bestuurlijke structuur aangebracht. De medezeggenschapsraad vernam deze nuances pas op het moment dat het voorstel weer opnieuw ter instemming werd voorgelegd. De commissie overweegt ten aanzien van het recht: Het bevoegd gezag is in het kader van de verzelfstandiging van het openbaar primair onderwijs te Nijmegen en de fusie daarvan met het openbaar primair onderwijs te Heumen tot het voorstel gekomen om in de nieuwe opzet een bestuurlijke structuur te creëren waarin per school een bestuurscommissie functioneert als vorm van schoolnabij bestuur. Dit orgaan binnen de stichting krijgt een van het stichtingsbestuur als formeel juridisch eindverantwoordelijke afgeleid mandaat.
Aan dit voorstel legde het bevoegd gezag als uitgangspunten ten grondslag dat het voor vrijwilligers mogelijk gemaakt moest worden om op basis van specifieke deskundigheid toe te treden tot het stichtingsbestuur, dat het voor ouders van leerlingen van de verschillende scholen mogelijk moest zijn betrokken te geraken bij het directe bestuur van de desbetreffende school, dat de organisatie erop moest zijn ingericht om acht verschillende scholen, verdeeld over twee gemeenten, aan te sturen en om in de toekomst meer scholen onder bestuur te hebben. In redelijkheid kan niet worden gesteld dat deze uitgangspunten niet aanvaardbaar zijn. De medezeggenschapsraad heeft bovendien noch in zijn verweerschrift noch ter zitting met zoveel woorden bezwaren tegen deze uitgangspunten naar voren gebracht. Weliswaar onderschrijft de medezeggenschapsraad dat ouders van leerlingen betrokken dienen te zijn bij het bestuur van de school, maar het acht daarvoor de medezeggenschapsstructuur op zichzelf voldoende. Dit argument is evenwel niet overtuigend om enkel op basis daarvan het uitgangspunt te verlaten dat ouders betrokken dienen te zijn bij het bestuur van de school. Het valt namelijk niet in te zien waarom niet naast de bestaande medezeggenschapstructuur op een school nog een andere mogelijkheid voor ouders zou kunnen worden geschapen om invloed te kunnen uitoefenen op de gang van zaken op school. Het argument van het bevoegd gezag dat daardoor de kans toeneemt dat de betrokkenheid van de ouders van leerlingen zal worden vergroot, is daarbij eerder overtuigend. De andere bezwaren van de medezeggenschapsraad hebben betrekking op de wijze waarop het bevoegd gezag het schoolnabij bestuur vorm wil geven, namelijk door per school een bestuurscommissie in het leven te roepen die op basis van een mandaat, dat van de formeeljuridische bevoegdheid van het stichtingsbestuur is afgeleid, het bestuur vormt, voor zover het schoolse aangelegenheden betreft. Ook ten aanzien van dit punt kan in redelijkheid niet worden gesteld dat een bestuurscommissie op voorhand niet aanvaardbaar kan zijn in de situatie waarin het openbaar primair onderwijs in Nijmegen na de verzelfstandiging en de fusie met het openbaar primair onderwijs te Heumen komt te verkeren. De commissie kan uit hetgeen ter zitting en uit de stukken naar voren is gekomen, begrijpen dat voor de medezeggenschapsraad en voor andere betrokkenen op dit moment, aan het begin van de nieuwe opzet, nog veel onduidelijkheden bestaan omtrent de verhoudingen tussen de verschillende organen van de nieuwe organisatie. Daardoor kan wellicht een zekere schroom ontstaan ten aanzien van de nieuwe opzet, maar het feit dat deze onduidelijkheden thans nog bestaan, brengt niet met zich mee dat op grond daarvan de voorgestelde bestuurlijke structuur thans niet aanvaardbaar is. De bewuste onduidelijkheden kunnen namelijk zeer goed in de komende jaren verdwijnen. De commissie overweegt daarbij dat de gehele organisatorische opzet aan het eind van de periode van 1 januari 1999 tot 31 juli 2001 zal worden geëvalueerd, binnen welke evaluatie alle betrokken medezeggenschapsraden en de GMR opnieuw de mogelijkheid krijgen zich uit te spreken over de bestuurscommissie als vorm van schoolnabij bestuur. De medezeggenschapsraad heeft daardoor de gelegenheid om aan de hand van de ervaringen, die hij in de komende periode opdoet, te bezien in hoeverre de bestuurlijke structuur voldoet aan de eisen die de school daaraan dient te stellen. De commissie concludeert: dat het bevoegd gezag bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid heeft kunnen komen tot het voorstel om een bestuurlijke structuur vast te stellen voor het verzelfstandigde openbaar primair onderwijs met een bestuurscommissie per school als vorm van schoolnabij bestuur. De commissie stelt bindend vast dat het bewuste voorstel mag worden omgezet in een definitief besluit met dien verstande dat uiterlijk op 31 juli 2001 een evaluatie van de bestuurlijke structuur heeft plaatsgehad, waarbinnen de medezeggenschapsraad de mogelijkheid heeft gekregen om zich daarover uit te spreken . Woerden, 22 februari 1999, Mr. B.K. Olivier, voorzitter
mr. drs. G.J.M. Mense, secretaris
