PARTICIPATIE SIGMAPLAN
THV Antea Group – Jusbox in opdracht van Waterwegen en Zeekanaal nv
W&Z, ANTWERPEN, 2012
1
Participatie in kader van het Sigmaplan Verkenning en advies
THV ANTHEA GROUP - JUSBOX Versie: rev02 –2012 (doc ID: 2054625041) Bijkomende communicatieve actie (bestek 16EI/08/23) – post 28.0 Participatieplan Auteurs: Bogaert, S., De Sutter, N., Dugernier, M., Stroobandt, T., Stappaerts, G.
2
Inhoudsopgave 1.
2.
Kennismaking met participatie
5
1.1.
Wat is participatie?
5
1.2.
Waarom participatie?
5
1.3.
Wanneer participatie?
5
1.4.
Op welk niveau participeren?
6
1.5.
Wie en in welke mate betrekken?
6
1.6.
Op welke manier betrekken?
7
Toetsing van de mogelijkheden inzake particpatie
9
2.1.
Politieke commitment
9
2.2.
Organisatorische flexibiliteit
11
2.3.
Communicatie
13
2.4.
Motivatie en interesse
15
2.5.
Beschikbaarheid van middelen
17
2.6.
Evaluatie voorbeeldprojecten
18
3.
Ambities voor participatie
20
4.
Participatieve uitvoering van het Sigmaplan
25
4.1.
Participatie bij lopende projecten
25
4.2.
Participatie bij nieuwe projecten
28
4.3.
Op naar een participatieve besluitvorming
30
5.
Vervolgtraject
33
6.
Referenties
34
7.
bijlage 1: longlist participatieve acties
35
8.
Bijlage 2: Shortlist participatieve acties
36
9.
bijlage 3: Voorbeeldprojecten
37
9.1.
Participatieproject Kempen
37
9.2.
Participatietraject voor de heraanleg van de Scheldekaaien
39
9.3.
Spoor Noord Antwerpen
40
9.4.
Project “Bruggen naar Rabot” te Gent
41
9.5.
Noorderpark te Amsterdam
43
9.6.
Ontwikkelingsplan Demer
44
9.7.
RhineNet
46
9.8.
Voorbeeldprojecten “Ruimte voor de Rivier” uit Nederland
47
3
De opmaak van dit participatieplan kadert binnen de realisatie van het geactualiseerd Sigmaplan, zoals vastgesteld in het Meest Wenselijk Alternatief en de plan-MER van het Sigmaplan d.d. 2005, en de daaropvolgende beslissingen van de Vlaamse Regering van 22.07.2005 en 28.04.2006. Het oorspronkelijk Sigmaplan (1977) beoogt een beveiliging van het Zeescheldebekken tegen overstromingen als gevolg van stormvloeden vanuit de Noordzee en werd opgesteld naar aanleiding van de overstromingsramp te Ruisbroek van 3 januari 1976. Dit Sigmaplan werd in 2004 geactualiseerd naar aanleiding van nieuwe inzichten inzake veiligheid (zeespiegelstijging, klimaatverandering) en het integraal beheren van waterlopen. Meerdere studies duidden een combinatie van de aanleg van gecontroleerde overstromingsgebieden en lokale dijkverhogingen als beste veiligheidsscenario aan. Tegelijk is de vallei als onderdeel van het Schelde-estuarium één van de meest strategische plekken om een aantal zeldzame landschappen en natuurtypes te gaan herstellen, die uniek zijn geworden in Europa. Dat kan gebeuren door opnieuw ruimte te geven aan de rivier. Omdat toepassing van het principe ‘ruimte voor de rivier’ een bijdrage levert aan zowel veiligheid als natuur, en omdat vaak dezelfde gebieden in aanmerking komen om veiligheid én natuurlijkheid te realiseren, werd door de Vlaamse regering op 17.12.2004 beslist om de pijler ‘natuurlijkheid’ mee onder te brengen in het Sigmaplan, zodat de doelstelling van dit plan uitgebreid werd van enkel veiligheid (met natuurlijkheid als bijkomende doelstelling) tot twee nevenstaande doelstellingen, nl. veiligheid + natuurlijkheid. Het feit dat letterlijk en figuurlijk meer ruimte wordt geboden aan water, betekent ook dat de maatschappij en haar burgers vaker met watervraagstukken en –opgaven geconfronteerd worden. Hiermee krijgen de veranderende wateropgaven ook een nieuwe dimensie. De maatschappij en haar burgers confronteren op hun beurt waterbeheerders met uiteenlopende wensen, ideeën en beelden ten aanzien van het waterbeheer. Het ligt voor de hand dat waterbeheerders hiermee rekening proberen te houden in plannen en beleid. Participatie is hierbij vaak een sleutelwoord. Een participatieproces opzetten, vraagt voorbereiding. De voorbereidingsfase is misschien wel de belangrijkste fase. Hier worden de keuzes gemaakt die bepalend zijn voor de rest van het proces. Het komt regelmatig voor dat deze voorbereidingsfase wordt onderschat en dat de neiging bestaat om zo snel mogelijk over te gaan tot uitvoering van participatieve acties op terrein. Zeker wanneer een waterbeheerder nog weinig ervaring heeft met participatieve processen is het raadzaam de tijd te nemen om fundamentele keuzes te maken. Dit gebeurt aan de hand van een ‘participatieplan’.
4
1. KENNISMAKING MET PARTICIPATIE 1.1.
Wat is participatie?
Participatie, zoals bedoeld bij het Sigmaplan, is een verzamelnaam van manieren waarop burgers invloed kunnen hebben op beleidsprocessen en de uitvoering ervan, met positieve betrokkenheid tot resultaat. Het is een democratisch proces waarbij doelgroepen actief betrokken worden bij besluitvorming die ook hen aanbelangt. Participatie gaat verder dan louter inspraak. Inspraak kan worden begrepen als het betrekken van belanghebbenden bij beleidsvoornemens. Terwijl participatie slaat op samenwerken en actief deelnemen van stakeholders aan beleidsprocessen om ideeën en initiatieven uit te werken.
1.2.
Waarom participatie?
Het voeren van een participatief beleid heeft vele voordelen, zowel voor de initiatiefnemende overheid als voor de burger. De burgers voelen zich dichter betrokken bij het beleid, kunnen hun kennis delen en krijgen de kans zelf voorstellen te maken. De projectorganisatie zal daarbij een betere imago krijgen en creëert een draagvlak voor hun project. De mensen begrijpen wat er gaat gebeuren en waarom het gaat gebeuren. Door actieve participatie mogelijk te maken, zal eventuele tegenstand minimaal blijven. Vanuit het standpunt van de initiator kunnen er een aantal redenen zijn om participatie te organiseren: -
Verhogen van de kwaliteit van plannen en projecten
De betrokkenen hebben lokale, gebiedsspecifieke kennis, waardoor die het plan kunnen bijstellen en verbeteren. De gebruikers van een gebied, zoals bijvoorbeeld boeren, kunnen vanuit hun ervaringen een nieuwe kijk bieden op het watersysteem. Ook de perspectieven en aandachtspunten van omwonenden en recreanten kunnen leiden tot nieuwe inzichten. -
Draagvlak creëren
Door direct in dialoog te treden, zal de afstand tussen organisaties, burgers en de overheid verkleinen. Zo wordt een ‘wij’ versus ‘zij’ situatie voorkomen. Participatieve planning kan m.a.w. ‘tegenwerken’ omzetten in ‘meewerken’ waardoor weerstand vanuit de samenleving vermindert of verdwijnt, en er draagvlak ontstaat. -
Betere werking van de eigen organisatie
Door in te zetten op participatie bij zowel externe als interne stakeholders zal de structuur en het functioneren van de eigen organisatie efficiënter worden. -
Vertragingen voorkomen in het procesverloop
Door in het begin van het planproces tijd te investeren in participatieve aanpak, zal het project in latere fases gemakkelijker tot realisatie komen. Zo kan men tijd winnen door tijd te investeren. -
Participatie om actief burgerschap te bevorderen
Burgers hebben er belang bij dat hun opvattingen en ideeën, wensen en belangen van invloed zijn op het beleid en de projecten die de overheid ontwikkelt. De invloed wordt vergroot door de burger rechtstreeks bij het project of de gebiedsontwikkeling te betrekken. Het welzijn van de burger wordt vergroot en zijn (actieve) betrokkenheid bij het beleid word groter.
1.3.
Wanneer participatie?
5
Participatie is een cyclisch proces van visievorming, plannen maken, uitvoeren en nieuwe fasen opstarten; als het ware een continu leerproces. Daarom worden participatieve processen best ‘van begin tot einde’ uitgevoerd, om zo een betere wisselwerking tussen de overheid en burgers te krijgen. Participatie kan binnen elke fase van de projectuitvoering. Meestal wordt onderscheid gemaakt tussen de planfase (= planning en ontwerp), inrichtingsfase (= uitvoering) en de gebruiksfase (=exploitatie, na realisatie). Afhankelijk van hoe ver men als initiatiefnemer wil gaan met participatie van actoren en burgers, zal de fase van het proces waarin participatie plaats vindt, variëren. Het is bijvoorbeeld veel ambitieuzer om de burgers te laten meebeslissen in de planfase dan in de inrichtingsfase of na realisatie. Het is evenwel niet altijd mogelijk om aan de grondslag van een project reeds actieve participatie toe te laten. Dit hangt in grote mate af van het type project en de bijhorende randvoorwaarden.
1.4.
Op welk niveau participeren?
Het geactualiseerd Sigmaplan beslaat het ganse Schelde-estuarium. Om dit groots project uitvoerbaar te maken, werden de verschillende projecten geografisch geclusterd per deelgebied. Zo bestaat er een cluster Kalkense Meersen, cluster Dijlemonding, cluster Vlassenbroek Wal Zwijn, cluster Durmevallei, … Dergelijke clusters omvatten meerdere inrichtingsprojecten. De planinitiatieven op project-, cluster- of macroniveau worden volgens de corresponderende detailleringsgraad geregeld, met als gevolg dat de participatieve mogelijkheden zullen variëren over de verschillende schaalniveau’s. We onderscheiden volgende schaalniveau’s binnen het participatieplan: 1. Macroniveau: Schelde-estuarium, niveau Vlaanderen 2. Mesoniveau: clusterniveau 3. Microniveau: projectniveau Bovendien worden niet alle projecten van het geactualiseerd Sigmaplan tegelijk in uitvoering gebracht. Hierdoor is naast een geografische indeling eveneens een fasering in tijd noodzakelijk. Op die manier gaan sommige projecten reeds in 2010 van start, andere resp. in 2015, 2020, 2025 of 2030.
1.5.
Wie en in welke mate betrekken?
Vooraleer een participatietraject wordt opgestart, is het belangrijk alle mogelijke belanghebbenden op te lijsten. Immers, indien bij participatieve acties een actor over het hoofd wordt gezien, kan dit het verloop van het proces vertragen of zelfs blokkeren.
6
Om na te gaan wie de belanghebbenden zijn, wordt doorgaans vooraf een stakeholderanalyse uitgevoerd. Stakeholderanalyse is een techniek om de stakeholders bij het project te leren kennen. Bij grote projecten, zoals het Sigmaplan, worden er immers gemakkelijk belangen en partijen over het hoofd gezien. Per slot van rekening laten niet alle partijen zich even goed zien of horen. Zelfs als het gebied al behoorlijk gekend is, kunnen er toch nog onverwachte belangen de kop op steken, bijvoorbeeld van mensen die niet uit het gebied zelf komen maar daar wel graag recreëren of er op een andere manier een band mee hebben. Een stakeholderanalyse helpt om op een gestructureerde manier de verschillende partijen en belangen in kaart te brengen. Ook kunnen bepaalde publieksgroepen gedefinieerd worden. Dergelijke groepen worden afgebakend al naargelang de mate van betrokkenheid bij het proces. Zo onderscheidt men (in stijgende lijn van betrokkenheid) o.a. het non-publiek, de latente publieksgroepen, bewuste publieksgroepen en actieve publieksgroepen.
1.6.
Op welke manier betrekken?
Stakeholders kunnen op verschillende manieren betrokken worden bij het verloop van een beleidsproces. Van zodra men enige invloed kan uitoefenen op het beleidsproces, is er sprake van participatie. Er bestaan evenwel gradaties binnen participatie.. Grofweg kan men spreken van actieve en non-actieve participatie. Bij non-actieve participatie beperkt men zich veelal tot het informeren en ter beschikking stellen van documentatie. De burgers hebben geen beslissingskracht. Actieve participatie houdt een grotere rol voor het publiek in. Het publiek kan bijvoorbeeld: discussiëren met de autoriteiten, de beleidsagenda mede helpen bepalen, bijdragen aan de ontwikkeling van oplossingen, deelnemen aan de besluitvorming. De mate waarin burgers betrokken worden bij een beleidsproces, wordt doorgaans geïllustreerd door middel van een ‘participatieladder’. Hoe hoger de trede op de ladder, hoe meer ruimte en invloed men heeft.
Edelenbos en Monnikhof (2001) maken een onderverdeling in vijf niveaus van participatie: 1. Informeren (non-actieve participatie): Laten weten wat er gaat gebeuren. De rol van de initiatiefnemer(s) is hierbij autoritair en de rol van de betrokken is passief. De belanghebbenden voelen zich weinig betrokken bij de uitvoering van het project. 2. Raadplegen (non-actieve participatie): De initiatiefnemer(s) bepaalt in hoge mate zelf de agenda voor besluitvorming. De betrokken burgers en organisaties worden gezien als gesprekspartners bij de ontwikkeling van beleid. De gespreksresultaten vormen mogelijke bouwstenen. De projectleiding verbindt zich niet aan de resultaten die uit de gesprekken voorkomen. 3. Adviseren (actieve participatie): De initiatiefnemer(s) stelt de agenda samen. De betrokken burgers en organisaties hebben de gelegenheid om problemen aan te dragen en oplossingen te formuleren. De projectleiding verbinden zich niet aan de resultaten van het participatietraject. 4. Coproduceren (actieve participatie): De initiatiefnemer(s) en de betrokken burgers en organisaties komen gezamenlijk een probleemagenda overeen, waarna gezamenlijk naar oplossingen wordt gezocht. De initiatiefnemer(s) kunnen bij de uiteindelijke besluitvorming beargumenteerd afwijken van de inbreng van de deelnemers, maar hun commitment is veel zwaarder bij participatieniveau “adviseren”. 5. Meebeslissen (actieve participatie): Besluitvorming wordt door de projecteigenaar aan de betrokkenen gedelegeerd. De projectleiding verbindt zich aan deze besluiten.
7
8
2. TOETSING PARTICPATIE
VAN
DE
MOGELIJKHEDEN
INZAKE
Voordat men een participatieproces daadwerkelijk gaat voorbereiden, is het aan te raden een “quick scan” verkenning te maken om te zien of de situatie wel beantwoordt aan de basisvoorwaarden die nodig zijn om het faciliteren van actieve participatie. Enkele belangrijke basisvoorwaarden voor participatie zijn (Breman et al., 2009; Ridder et al., 2005):
Politieke commitment
Organisatorische flexibiliteit
Communicatie
Motivatie en interesse
Beschikbaarheid van tijd, geld en vaardigheden
Per basisvoorwaarde wordt hieronder nagegaan of die aanwezig is binnen het huidige procesverloop van het Sigmaplan. Waar nodig worden suggesties gedaan tot verbetering van dit proces. Op die manier wordt een stevige basis gelegd voor een verdergaande participatieve uitwerking van het Sigmaplan. In bijlage zijn verder nog een aantal fiches van “voorbeeld-participatieprojecten” toegevoegd. Enkele bevindingen uit deze projecten werden hieronder gebundeld (zie § 2.6) en kunnen naast de quick scan een leidraad vormen voor het voeren van een participatieproces.
2.1.
Politieke commitment
De laatste jaren werd binnen de Vlaamse overheid onderzocht hoe de aanleg van infrastructuurwerken, zoals het Sigmaplan, efficiënter (en dus sneller) kan verlopen. Zowel in de schoot van de Vlaamse regering (commissie Berx) als van het Vlaams parlement (commissie Sauwens) werd nagegaan hoe een versnelling van grote infrastructuurwerken kan worden gerealiseerd. Het onderzoek wees erop dat de grootste tijdswinst bekomen wordt door vanaf het prille begin van het project alle belanghebbenden te betrekken bij de uitwerking ervan. De commissies formuleerden enkele aanbevelingen dewelke leidden tot het opstellen van een “Vlaamse visienota investeringsprojecten”. Deze werd op 15 oktober 2010 goedgekeurd door de Vlaamse regering. De visienota is steunt op 9 principes, dewelke gebaseerd zijn op de aanbevelingen van de Commissies Berx en Sauwens:
9
Rond deze principes werd een actieprogramma opgesteld. Dit programma bestaat uit twee luiken, nl. de “generieke verbeteringsvoorstellen” (= verbeteringsvoorstellen toepasbaar binnen alle processen) en de “verbeteringsvoorstellen projectgedreven processen met bestemmingswijziging”. De eerste luik formuleert vier kern-verbeteringsvoorstellen, met mogelijke acties. Het tweede luik stelt een nieuwe aanpak voor waarbij participatie ten volle kan geïntegreerd worden. Deze nieuwe aanpak krijgt de naam “3-trapsraket”. Luik 1 - Generieke verbeteringsvoorstellen
Procedures maximaal op elkaar afstemmen en integreren (vb actie: integratie van projectMER/OVR in vergunningsproces)
Vrijstellen en vereenvoudigen van procedures (vb acties: besluit Kleine wijzigingen van algemeen belang evalueren en bijsturen, machtigingen maximaal in de stedenbouwkundige vergunning integreren)
Betrokken actoren moeten samenwerken (vb actie: instrument projectvergadering promoten)
Good practices & kennisopbouw (vb actie: handleiding inzake project-MER, actualisatie richtlijnenboeken)
Luik 2 – Verbeteringsvoorstellen projectgedreven processen met bestemmingswijziging
Nieuwe geïntegreerde aanpak: SNELLER + KWALITATIEVER 3-trapsraket: 5 processtappen met 3 beslismomenten
Beoordeling en suggesties Er is duidelijk een groeiende belangstelling van de Vlaamse overheid inzake een participatieve aanpak van grote infrastructuurprojecten. Dit blijkt uit het opstellen én goedkeuren van een visienota door de Vlaamse regering en de verschillende initiatieven die momenteel doorheen Vlaanderen van start zijn gegaan (zie ook voorbeeldprojecten). Het is duidelijk dat het Sigmaplan hierop zal moeten anticiperen. Dit kan door o.a. de procesarchitectuur aan te passen en meer in te spelen op participatie in de planfase. Dit wordt in de volgende hoofdstukken van dit “participatieplan” verder uitgewerkt.
10
2.2.
Organisatorische flexibiliteit
Participatieve acties dienen steeds afgestemd te worden aan het specifieke procesverloop. De kenmerken eigen aan dit procesverloop, zoals de bestuurlijke organisatie, bepalen in grote mate of participatie mogelijk is en op welke manier dit kan gebeuren. De basis van het uitwerken van een participatietraject bij het Sigmaplan is reeds gelegd. Op bestuurlijk niveau blijkt dit onder meer uit de organisatiestructuur die ervoor zorgt dat verscheidene actoren reeds inspraak hebben in het verloop van het Sigmaplan. 2.2.1.
Samenwerking W&Z en ANB
Het Geactualiseerd Sigmaplan heeft een dubbele doelstelling namelijk “Veiligheid + Natuurlijkheid”. Deze doelstelling wordt gedragen door Waterwegen en Zeekanaal NV (veiligheid) en het Agentschap voor Natuur en Bos (natuur). Voor de planning, uitvoering en het beheer dienen deze twee overheidsdiensten tot een gezamenlijk besluit te komen. De kernwerkzaamheden van de twee diensten kunnen als volgt worden gedefinieerd:
Waterwegen en Zeekanaal NV beheert in het westen en het centrum van Vlaanderen de bevaarbare waterwegen en vele gronden erlangs. De afdeling Zeeschelde beheert en onderhoudt de Schelde van Gentbrugge tot de Nederlandse grens, de Durme tot de afdamming in Lokeren, de Rupel, de Dijle, de Benedenzenne, de Grote en Kleine Nete en de Demer tot in Diest. Daarnaast staat de afdeling ook in voor infrastructuurwerken op en rond bovengenoemde waterwegen met het oog op waterbeheersing, veiligheid, toegankelijkheid, natuurlijkheid en recreatie. De afdeling Zeeschelde van Waterwegen en Zeekanaal NV staat in voor de praktische uitvoering van het luik ‘veiligheid’ in het Sigmaplan.
Het Agentschap voor Natuur en Bos (ANB) werkt dagelijks aan het beleid, beheer en behoud van natuurgebieden, bossen en parken in Vlaanderen en bouwt aan de fundamenten van het natuur- en bosbeleid. Tegelijk ziet het Agentschap voor Natuur en Bos toe op de naleving van de internationale en de Vlaamse wet- en regelgeving inzake natuurbehoud en bosbeheer. Het agentschap is verantwoordelijk voor de praktische uitvoering van het natuurluik van het Sigmaplan.
2.2.2.
Organisatiestructuur Sigmaplan
Voor de begeleiding van de uitwerking van het Sigmaplan werd een organisatieschema uitgewerkt. Dit schema richt zich op een aantal ruimtelijke en bestuurlijke schaalniveaus, en houdt rekening met het multidisciplinair karakter van het plan. Bij het opzetten van het organisatieschema werd rekening gehouden met volgende aspecten:
Ruimtelijke schaal: macro (niveau Vlaanderen) vs. meso (clusters) vs. micro (projecten binnen clusters)
Type actor: bestuurlijk, ambtelijk, belangorganisatie, individuele burger,…
Inhoudelijk: technisch, ecologisch, flankerend beleid, …
Zowel extern als intern
11
Volgende figuur geeft dit organisatieschema weer.
Binnen de organisatiestructuur kunnen twee niveaus onderscheiden worden: het overkoepelende niveau of planniveau en het projectgebonden niveau. Op het overkoepelende niveau wordt de voortgang van de realisatie van het geheel van het Sigmaplan besproken. Op projectniveau wordt per gebied of per cluster van gebieden een aantal projectgebonden thema’s besproken:
Projectgebonden materie
De projectmatige werkgroep staat centraal in het bovenstaande schema. De projectmatige werkgroep kan voor bepaalde thema’s, die voor een bepaald project bijzonder relevant zijn en daarom bijzondere aandacht vragen, subwerkgroepen oprichten. Vertegenwoordigers van lokale belangenorganisaties, lokale experten, … kunnen in deze subwerkgroepen zetelen. Deze subwerkgroepen werken rond het betreffende thema een visie uit, die vervolgens teruggekoppeld wordt naar de projectmatige werkgroep die ze in het voorstel voor inrichtingsplan kan verwerken/opnemen. Binnen het projectniveau wordt eveneens een interne projectmatige werkgroep voorzien, waarbinnen terugkoppeling gebeurt tussen W&Z, ANB, VLM en ondersteunende (wetenschappelijke) instellingen onderling. Binnen deze werkgroep wordt projectgebonden materie besproken; dat kan zowel gebeuren voorafgaand aan of volgend op een overlegmoment over zowel projectspecifieke als projectoverschrijdende materie. Op zijn beurt zal de projectmatige werkgroep het voorstel voor inrichtingsplan terugkoppelen naar de relevante thematische werkgroepen. Zo zal bijvoorbeeld de thematische werkgroep Natuur en landschap nakijken of de instandhoudingsdoelstellingen, die aan het betreffende project werden toegewezen, via het inrichtingsplan gerealiseerd kunnen worden. De andere thema’s worden op een analoge manier
12
teruggekoppeld. Bedoeling van deze stap is om door de overkoepelende thematische werkgroepen bevestigd te krijgen dat het voorstel voor inrichtingsplan voldoet aan de verschillende thematische kaders die op overkoepelend niveau uitgewerkt werden. Na deze terugkoppeling met de thematische werkgroepen m.b.t. de thematische aspecten zal de projectmatige werkgroep – waar nodig – het voorstel voor inrichtingsplan aanpassen en overmaken aan het Dagelijks bestuur. Het Dagelijks bestuur zal dit voorstel voor inrichtingsplan vervolgens ter goedkeuring voorleggen aan de multifunctionele beleidsdomein-overschrijdende werkgroep (stuurgroep).
Projectniveau-overschrijdende (overkoepelende) materie
De thematische werkgroepen bewaken niet alleen de uitwerking van de voorstellen voor het inrichtingsplan. Zij hebben ook als taak om projectoverschrijdende thema’s te behandelen. Daartoe kan een thematische werkgroep een adviesnota met een voorstel voor beslissing voorleggen aan de stuurgroep. Door middel van deze adviesnota vraagt de thematische werkgroep een beslissing aan de multifunctionele beleidsdomein-overschrijdende werkgroep over een bepaald projectniveauoverschrijdend thema, zodat deze adviesnota als leidraad kan fungeren bij de uitwerking van de inrichtingsplannen voor de verschillende clusters van projecten. De stuurgroep koppelt op regelmatige basis terug naar de klankbordgroep over de globale planning en ontwikkelingen bij de realisatie van het geactualiseerde SIGMAPLAN. Vragen en opmerkingen vanuit de klankbordgroep worden behandeld op de multifunctionele beleidsdomein-overschrijdende werkgroep en op de volgende klankbordgroep wordt gerapporteerd op welke manier gevolg gegeven werd aan deze vragen en opmerkingen (welke acties zijn ondernomen, …).
Beoordeling en suggesties De huidige organisatiestructuur houdt rekening met de verschillende ruimtelijke en bestuurlijke schaalniveaus waarbinnen het Sigmaplan vorm dient te krijgen. Meerdere actoren krijgen reeds inspraak bij de beslissingen die moeten gemaakt worden. Voordat men een echter participatief parcours kan opgaan, dient ook de procesarchitectuur participatiever georganiseerd te worden. Momenteel gaat deze voornamelijk uit van inspraak en geen actieve participatie. Startpunt hierbij bestaat erin de interne organisatie van ANB en W&Z participatief te benaderen. Ook moet het processchema ruimte laten voor veranderingen, zo moet het mogelijk zijn om nieuwe werkgroepen te creëren en minder relevante werkgroepen te verwijderen. Deze en andere suggesties worden verder opgelijst onder § 3.
2.3.
Communicatie
Communicatie vormt een basisvoorwaarde bij het opstellen van een participatietraject. Informatie is noodzakelijk vooraleer men aan participatie kan beginnen denken. “Informeren” is dan ook de basistrede op de “participatietrap”, de eerste stap naar actieve participatie. W&Z en ANB voeren momenteel reeds een communicatief gericht beleid waarbij alle mogelijk informatiekanalen gebruikt worden. Zo zijn er infomomenten, sigmakranten, jaarverslagen, thematische werkgroepen, infoketen, open werfdagen, etc. Dit heeft in eerste plaats tot doel het maatschappelijk draagvlak te garanderen en te vergroten voor de 2010-projecten van het geactualiseerd Sigmaplan.
13
De manier waarop deze informatieverschaffing gebeurt, is afhankelijk van de wensen en betrokkenheid van de publieksgroepen. Zo zal niet gans Vlaanderen een projectbrochure over de Kalkense Meersen moeten ontvangen of uitgenodigd worden op een infovergadering over landbouw in de Durmevallei. Voor elke publieksgroep is er een aangewezen (project-)communicatiestrategie. Hierin wordt beschreven welke actoren actief zijn in de gebieden en wat hun wensen op vlak van informatiebehoefte zijn.
Infoavond voor eigenaars en gebruikers van landbouwpercelen in de Durmevallei
Boomplantactie met de plaatselijke jeugd te Kruibeke
In sommige gevallen leidde dit communicatief beleid spontaan tot participatieve acties. Hoewel deze acties eerder ad hoc gebeuren, en dus niet geïnitieerd zijn vanuit het bestuur, vormen deze wel een mooi voorbeeld van participatieve acties binnen het Sigmaplan.
14
Schetsschuit
Dagexcursie onthaalplan
Hengelclusters Vlassenbroek
Beoordeling en suggesties Het communicatief beleid werpt vruchten af. Bezoekers van informatiedagen vinden antwoorden op hun vragen en worden beter bekend met het Sigmaplan. Op die manier creëert men een betrokkenheid en interesse waar men later beroep op kan doen bij het initiëren van participatieve projecten. Bij het aanvatten van de werken, zal de informatiebehoefte vergroten. Hierop dient steeds op gepaste manier ingespeeld te worden. Heldere communicatie vergroot immers de geloofwaardigheid van de organisatie van het geactualiseerde Sigmaplan.
2.4.
Motivatie en interesse
Voordat men met een participatietraject van start kan gaan, is het van belang om de motivatie en interesse van zowel de stakeholders als de initiatiefnemers te kennen. Op die manier is het makkelijker te bepalen welke participatieve actie het beste resultaat zullen geven. Zo heeft het meestal geen zin om in te zetten op een zwaar participatieproject als de initiator en/of stakeholders weinig gemotiveerd zijn. Initiatiefnemer Een participatietraject vergt in de eerste plaats extra inspanning van de organisatie zelf, zodat aan de wensen van deze niet voorbij mag gegaan worden. Indien helemaal los van de organisaties een participatietraject uitgedokterd wordt, bestaat de kans dat het participatiedoel helemaal niet bereikt wordt. Ter identificatie van de visie en wensen van de initiatiefnemers ANB en W&Z omtrent participatie, werd een workshop georganiseerd op 08.10.2009. Per Sigmaplan-regio werd in kleine groepjes een enquête uitgewerkt. De verschillende projectgroepen leverden voornamelijk algemene opmerkingen en suggesties, die op meerdere clusters van toepassing (kunnen) zijn. Volgende opmerkingen werden gemaakt: 1. De graad van participatie hangt in sterke mate af van de fase en schaalniveau 2. Sommige doelgroepen, voornamelijk non-believers, dienen op aparte manier benaderd te worden
15
3. Er is nood aan erkenning na uitvoering van de acties. 4. Tijd en geld zijn limiterend voor het uitvoeren van participatieve acties. 5. Projectingenieurs zijn onvoldoende ervaren in het leiden van participatieve processen. 6. Een aantal projectingenieurs hebben (op eigen initiatief) reeds participatieve acties uitgevoerd op terrein 7. Het belang van participatie wordt ook erkend door de voogdijminister van W&Z 8. Er is nood aan een nauwere betrokkenheid met stakeholders inzake landschap en erfgoed 9. Bij voorkeur worden de cases op lokaal niveau uitgewerkt Enkele randvoorwaarden werden geïdentificeerd: 1. Het ambitieniveau moet vooraf bepaald worden 2. De inrichtingsplannen die al zijn opgemaakt mogen niet meer in vraag worden gesteld 3. Participatieve acties op het terrein kunnen enkel worden opgestart indien deze kaderen binnen een projectcommunicatiestrategie Stakeholders De (externe) stakeholders zijn degenen waarvan verwacht wordt dat men wil deelnemen aan het participatieproject. Deze worden vooral gemotiveerd om te participeren als er zaken aan bod komen die voor hen belangrijk zijn en participatie een positief resultaat kan hebben. Om veel stakeholders te betrekken, moet daarom het onderwerp van een participatief proces de belangen van een zo groot mogelijke groep stakeholders weerspiegelen, om op die manier iedereen te kunnen betrekken bij het proces. Als betrokkenen weinig gemotiveerd zijn, heeft het meestal weinig zin om in te zetten op een zwaar participatieproject. Vooral als de belangen klein zijn, moet je niet verwachten dat betrokkenen erg gemotiveerd zijn om te participeren. In dit soort situaties is het soms beter om een lage trap op de participatieladder te kiezen, en juist te investeren in het achterhalen van de meningen van betrokken en die zelf in te passen in het ontwerp. Stakeholders die negatief staan tegenover het project en geen intentie hebben om er aan toe bij te dragen, maar elke gelegenheid aangrijpen om te protesteren, kunnen een belemmering vormen voor het uitvoeren van participatieve acties. Het is bijgevolg belangrijk om deze stakeholders van in het begin van het proces te kennen en op een gepaste wijze te benaderen. Dat het belangrijk is de stakeholders en hun interesses/motivatie van bij het begin te leren kennen, bevestigen ook de initiatiefnemers W&Z en ANB. Zo werd vooraf al een stakeholderanalyse uitgevoerd. Afhankelijk van de uitkomst werd een communicatietraject opgestart, specifiek gericht op de desbetreffende stakeholdergroep. Deze stakeholderanalyse en de projectcommunicatiestrategie zullen als uitgangsbasis dienen bij het verder uitwerken van de verschillende participatieve acties.
16
Beoordeling en suggesties Er is duidelijk interesse voor een meer participatieve aanpak van het Sigmaplan, daar wijzen o.a. de spontane participatieve acties op die tijdens voorgaande fases op touw zijn gezet. Vooraleer men echter de stap van “spontane” naar “georganiseerde” participatie kan maken, moeten een aantal randvoorwaarden in acht genomen worden. Dit werd duidelijk aangegeven door de projectingenieurs van ANB en W&Z. Een goede basis waarop verder kan gebouwd worden, bestaat uit de stakeholderanalyse en projectcommunicatiestrategie. Deze documenten dienen steeds opnieuw geactualiseerd te worden, afhankelijk van nieuwe inzichten en geïnteresseerde participanten, zodat deze de ondersteuning kunnen bieden waarvoor ze gemaakt zijn.
2.5.
Beschikbaarheid van middelen
Ongeacht de keuze van een bepaalde participatieve actie, zal een participatief proces steeds extra middelen vereisen. Zowel de initiatiefnemer als de stakeholders bezitten verschillende middelen, zoals tijd, geld, vaardigheden, informatie, juridische bevoegdheden en invloed. Deze middelen bepalen wat zij kunnen bijdragen aan de besluitvoering en de uitvoering. Als initiatiefnemer van een participatieproces dienen voornamelijk budget, sociale vaardigheden, tijd en capaciteit aanwezig te zijn. Sociale vaardigheden (voor het leiden van participatieve acties) zullen meer vereist zijn naarmate men een actievere vorm van participatie beoogt. Daar tegenover staat dat door een deel van het project in handen te geven van de burgers (= actieve participatie) de kans groot is dat deze geïnteresseerde burgers het project zullen steunen en zo een groot deel van de benodigde tijd en capaciteit op zich nemen. Hierbij dient evenwel steeds aandacht uit te gaan naar de bevoorrechte positie van bepaalde stakeholders t.o.v. anderen met minder middelen. Stakeholders die beschikken over middelen als macht, kennis, tijd, geld en sociale vaardigheden worden vaak sneller gehoord. Dit kan leiden tot een ongelijkheid in inspraak en participatie en het participatieproces ondermijnen. Macht, geld, tijd en sociale vaardigheden zijn eigen aan de organisatie of persoon. Kennis kan wel verder verspreid worden zodanig dat het geen bevoorrecht middel meer is onder de stakeholders. Om dit te realiseren gebeurt de samenwerking van de stakeholders best zo vroeg mogelijk. Zo kan men groeien in het proces, ervaringen delen en onderling vertrouwen opbouwen. Dit is noodzakelijk om een gemeenschappelijke visie op beheerskwestie te ontwikkelen en om gezamenlijk oplossingen tot stand te brengen die niet alleen technisch goed zijn, maar ook in de praktijk geïmplementeerd kunnen worden. Wanneer de overheid de initiatiefnemer is, zoals het geval bij het Sigmaplan, hangt veel af van het politieke commitment. Zoals hierboven reeds aangehaald, wordt participatie steeds vaker op de politieke agenda geplaatst. Dit betekent dat de kans groot is dat middelen beschikbaar worden gesteld. Hierbij is het van belang om deze middelen op een gepaste manier in te zetten en duidelijkheid te scheppen wat wel en wat niet kan, zodat nadien geen teleurstellingen gecreëerd worden. Het komt er m.a.w. op neer dat de initiatiefnemer de keuze voor een participatiestrategie moet afwegen tegen de beschikbare middelen. Wanneer er een verschil is tussen de theoretisch meest ideale inzet en de praktisch mogelijke inzet dan zijn er twee mogelijkheden: 1. of de middelen aanpassen, wat inzet van de meest ideale methoden en instrumenten alsnog mogelijk maakt 2. of de methoden en instrumenten afstemmen op de beschikbare middelen.
17
Beoordeling en suggesties De beschikbaarheid van middelen is een belangrijke randvoorwaarde binnen het voeren van een participatietraject. Aangeraden wordt om bij elk initiatief een duidelijk traceerbaar “plan van aanpak” op te stellen waarin de middelen opgelijst worden. Wanneer blijkt dat voor het voeren van een participatieactie onvoldoende middelen (tijd, geld, vaardigheden) beschikbaar zijn, kunnen alternatieven gezocht worden. Zo kunnen er bij tijdstekort extra mensen ingeschakeld worden, bij gebrek aan sociale vaardigheden kan men een professionele begeleider inhuren en wanneer het budget beperkt is, bestaat de mogelijkheid om meer budget vrij te maken of de participatieve actie te beperken. Voorts is het van belang om, hoewel men over verschillende capaciteiten en middelen beschikt, alle deelnemers te blijven benaderen en betrekken in het proces. Het kennisniveau kan gelijkgesteld worden door alle belanghebbenden vroeg te betrekken in het proces. Op die manier kan men op een gemakkelijkere manier communiceren met elkaar en komt men sneller tot een consensusvoorstel, wat dan weer tijdswinst betekent in het verloop van het proces.
2.6.
Evaluatie voorbeeldprojecten
In bijlage is een brede range aan voorbeeldprojecten opgenomen uit binnen- en buitenland. Er werden projecten opgenomen in stedelijke sfeer en in buitengebied, voor waterbeheerprojecten vergelijkbaar aan het Sigmaplan en andere infrastructuurprojecten, op macroniveau en op lagere schaalniveaus. De voorbeeldprojecten laten zien dat participatie in de meeste gevallen een meerwaarde heeft gehad. Ofwel doordat de plannen inhoudelijk zijn versterkt, doordat er aspecten aan het plan zijn toegevoegd, of omdat er extra begrip, draagvlak en goodwill is gecreëerd. Belangrijk daarbij is wel dat er voldoende tijd en middelen beschikbaar zijn om ook echt te investeren in het gebied. Dat hoeven niet alleen fysieke investeringen te zijn, juist ook het leren kennen van de omstandigheden, de gebruikers en hun belangen is van grote meerwaarde. Het is daarbij van belang om niet alleen de grote lijnen te kennen maar ook oog te hebben voor detail en achterliggende beelden en beleving. Samengevat kunnen volgende conclusies getrokken worden: 1. Niet alleen projecten met een ‘positieve inslag’ (vb aanleggen van parken, centrumstraten, pleinen…) komen in aanmerking voor een participatietraject. Ook voor complexe themata zoals milieuvervuiling, overstromingsbeheer, natuurbeleidsplannen etc kan een participatieve aanpak nodig en nuttig zijn; 2. Zowel projecten op microniveau (puntsgewijze ingrepen) als plannen op een hoger schaalniveau (vb stedelijk gebied, riviervallei…) komen in aanmerking voor een participatietraject. De koppeling van gebiedsontwikkeling, waarbij puntsgewijze of lokale ingrepen op microniveau worden toegevoegd aan 1 groot strategisch ruimtelijk project op macroniveau kan de basis vormen voor een sterker en meer gedragen plan; 3. Het is een meerwaarde wanneer diverse deelprojecten kunnen worden samengevoegd tot 1 transparant en eenduidig totaalproject; 4. Participatie vraagt een gedegen voorbereiding. Op die manier wordt die gedragen door zowel de interne als externe stakeholders. 5. Participatie kan pas wanneer de kennis van de deelnemers voldoende is. Dit kan gebeuren door informatiecampagnes op te starten. 6. Ervaring van een projectleider is van groot belang bij het uitvoeren van een participatieproces, deze hoeft niet altijd intern beschikbaar te zijn. Ook het inschakelen van externe deskundigen en expertise kan helpen bij het vormgeven van een participatieproces. 7. Alvorens een participatief proces op te starten, moet een realistische inschatting worden gemaakt van wat dit inhoudt voor het inzetten van menskracht en financiële middelen.
18
8. De initiatiefnemers moeten de stakeholders duidelijk uitleggen waar de grenzen van hun participatie liggen. 9. De verwachtingen van de initiatiefnemers en externe actoren met betrekking tot de rol en bijdrage van elke partij moeten op elkaar worden afgestemd. 10. Sociaal leren vormt een sleutelproces voor het tot een goede einde brengen van het participatietraject. 11. Participatie is meer dan praten en ‘inspraak’. Het gaat evenzeer over betrokkenheid, samenwerken, geraakt zijn, erbij willen horen, actie ondernemen of een burgerinitiatief opzetten. Samen dingen ‘doen’ zorgt voor creativiteit en voor een andere diepte van betrokkenheid dan praten. Participatie is dus niet enkel de burgers betrekken bij ‘plannen van het bestuur’. Het beleid moet ruimte maken voor uitvoeringsparticipatie: mensen die dmv actie verantwoordelijkheid opnemen. Op die manier wordt ook een veel ruimere bevolkingsgroep betrokken dan het traditionele publiek van inspraakvergaderingen dat voornamelijk mannelijk is en hoogopgeleid. 12. Niet één participatievorm, maar een mix van participatievormen leidt tot resultaten. Tot slot kunnen nog enkele succesfactoren voor actieve participatie worden meegegeven: -
Door het verbreden van de arena kan je weerstand verlagen
-
zeg wat je doet, doe wat je zegt, zeg wat je gedaan hebt!
-
toon interesse, en ga het gesprek steeds aan
-
wees transparant en eerlijk
19
3. AMBITIES VOOR PARTICIPATIE Na evaluatie van het bestaande procesverloop van het Sigmaplan, en rekening houdende met ‘lessons learned’ uit voorbeeldprojecten, kunnen volgende aanbevelingen gemaakt worden: 1. Iedereen die deelneemt aan het participatieproces moet starten vanuit eenzelfde (basis) kennisniveau. Op deze manier worden te eenvoudige en/of ondenkbare oplossingen vermeden. 2. Externe en interne stakeholders moeten maximaal betrokken worden bij het proces: de expliciete en doorgedreven interactie tussen interne en externe stakeholders vormt één van de sleutelprocessen die moet leiden tot effectieve participatie. 3. De interne organisatie zou nog participatiever georganiseerd moeten worden. 4. Er moet meer gefocust worden op participatie tijdens de planfase. Dergelijke acties zorgen voor de grootste return. 5. Aanduiden van een “ambassadeur” (met middelen) per project kan een oplossing bieden voor de beperkingen in geld en tijd. Uit deze aanbevelingen kunnen we een aantal ambities opstellen, die zullen leiden tot een participatiever procesverloop.
Ambitie 1: Iedere stakeholder vertrekt vanuit gelijke basiskennis Voordat stakeholders samen tot een oplossing kunnen komen, moeten zij over een zekere basiskennis van het project en zijn doelstellingen beschikken. Men moet daarbij weten wie de actoren zijn en welke belangen er spelen. Het “hoe”, “waarom” en “wie” moet bij alle stakeholders bekend zijn vooraleer de stap naar actieve participatie kan gezet worden. Zo kan het gevoel van onduidelijkheid en onbegrip voorkomen worden. De behoefte naar kennis zal daarbij verschillen naargelang de specifieke situatie en belangen bij het project. De ene stakeholder heeft behoefte aan algemene informatie omtrent hoe de overstromingsgebieden zullen functioneren, de ander omtrent de exacte locatie van de ingrepen en de onteigeningen die hiervan het gevolg zijn. Om deze ambitie te vervullen, worden volgende acties voorgesteld: Actie 1a: Communicatiestrategie Sigmaplan verder tot uitvoering brengen In de communicatiestrategie worden acties opgegeven voor zowel interne als externe communicatie te verbeteren. Hiertoe werd een inventarisatiestudie opgemaakt per cluster. De acties hierin opgelijst dienen uitgevoerd te worden. Actie 1b: Inzetten op “sociaal leren” Sociaal leren betekent ‘samen leren beheren’. Dit betekent dat men op een interactieve en participatieve manier kennis gaat overbrengen aan elkaar. De belangen van de ander, alsook zijn specifieke kennis, worden op aan alle actoren duidelijk gemaakt. Dit bevordert de efficiëntie van participeren bij een procesverloop. Actie 1c: Woordenboekje met moeilijke en veel voorkomende termen opstellen en publiceren Om de kennis van het brede publiek te bevorderen, is een woordenboek zeer nuttig. Dergelijk woordenboek/infoloket wordt reeds in meerdere projecten gebruikt (vaak online), en bewijst elke keer zijn nut. Zo worden ook de experts niet onnodig lastig gevallen met algemene vragen en kunnen deze zich toespitsen op het uitklaren van hun specifieke materie, wat voor beide partijen interessanter is. Actie 1d: Duidelijk stellen waar de grenzen aan participatie liggen Wanneer iedereen weet waar wel en waar niet over kan gediscussieerd worden, zal het proces gestroomlijnder verlopen. De elementen waar niet aan kan geraakt worden, vb premisses van het
20
Sigmapan zoals dijkhoogtes of instandhoudingsdoelstellingen, moeten dan wel duidelijk onderbouwd en gecommuniceerd worden aan de bevolking.
Ambitie 2: Interne organisatie participatiever organiseren Sigmaprojecten kan men beschouwen als transformatieprocessen, gebiedsontwikkelingsprocessen waarvan het resultaat niet bij voorbaat helemaal vastligt. Dit komt tot stand door confrontatie van mogelijkheden, noden, visies, ambities, belangen, inzicht- en kennisverwerving. Hierdoor is een procesarchitectuur nodig die enerzijds een collectief leerproces beoogt en anderzijds concrete sociaal-ruimtelijke transformaties door middel van ruimtelijke interventies. Tegelijkertijd proces en project. Het proces is gericht op duurzaamheid, kwaliteit en ruimtelijke vernieuwing. Hierna worden enkele acties opgelijst die ervoor kunnen zorgen dat de huidige procesarchitectuur verder open getrokken wordt en zo meer ruimte laat voor de confrontatie tussen verschillende belangen en visies. Actie 2a: Een taskforce ‘communicatie en participatie’ oprichten Een werkgroep opstellen als onderdeel van de overlegstructuur, waar men ervaringen kan uitwisselen en eventuele obstakels kan aankaarten bij het bestuur. Zo kunnen ook de ingenieurs die de plannen hebben opgesteld hun ervaringen delen. Goede ideeën gaan op die manier niet verloren gedurende het jarenlange procesverloop. Dergelijke taskforce omvat vertegenwoordigers van de initiatiefnemende overheden en waar nodig ondersteunende overheden en instellingen bij het Sigmaplan. De taskforce heeft als belangrijkste opdracht het faciliteren van participatietrajecten, en staat als het ware tussen het niveau van de overkoepelende overlegstructuur en de projectmatige overlegstructuur. Actie 2b: Doorschuifsysteem binnen klankbordgroep en projectmatige werkgroepen Momenteel zijn enkele representatieve verenigingen opgenomen binnen het proces die de burger moeten vertegenwoordigen. Deze personen en hun meningen zijn reeds goed gekend binnen het Sigmaplan. Om niet elke keer dezelfde stemmen te horen, kan een doorschuifsysteem van verschillende verenigingen eventueel een oplossing bieden. Zo kan men in bepaalde kwesties ook aanspraak doen op leden van een actiegroep, zodat deze niet meer via ‘achterpoortjes’ aan hun informatie moeten komen, en de mogelijkheid bestaat om deze mensen te leren (sociaal leren-systeem) om met verschillende meningen rekening te houden. Op die manier wordt het ‘brede publiek’ als stakeholder beter gehoord. Actie 2c: Een begeleidersgroep aanstellen Om echte participatie te faciliteren dient een begeleidersgroep opgenomen te worden in de organisatiestructuur. Deze begeleidersgroep zorgt ervoor dat projectingenieurs gemakkelijker participatieve acties kunnen organiseren. Actie 2c: De mogelijkheid open laten om nieuwe werkgroepen te creëren Een organisatiestructuur moet mee evolueren met de manier waarop de organisatie evolueert en niet omgekeerd. Daarom moet steeds de mogelijkheid bestaan om nieuwe werkgroepen toe te voegen. Burgers die een initiatief hebben, kunnen op die manier hun weg vinden naar de ‘top’. Dit kan bijvoorbeeld een specifieke projectmatige werkgroep zijn die bestaat uit verschillende subwerkgroepen.
Ambitie 3: Doorgedreven interactie tussen interne en externe stakeholders is essentieel
Actie 3a: Lokale verenigingen als partner meer betrekken Lokale verenigingen waarvan het doel aansluit bij thema’s waar het Sigmaplan ook voor staat, zoals natuurontwikkeling, waterbeheersing, recreatie, … kunnen een grote surpus geven aan het project. Het is belangrijk deze verenigingen als ‘partner’ te zien en mogelijke knelpunten gezamenlijk op te lossen. Gezien de verenigingen dichter bij de lokale bevolking staan, en de belangen van een deel van de burgers vertegenwoordigen, zullen de burgers ook vlugger naar hen luisteren. Het is bijgevolg van
21
belang de lokale verenigingen te betrekken bij het opzetten van participatieve acties. Deze kunnen dan ook ‘sponsor’ worden van bepaalde acties. Actie 3b: Actiegroepen meer betrekken bij het plan Burgers georganiseerd in actiegroepen hebben een duidelijk belang te verdedigen en kunnen door hun sterke stem in de gemeenschap een hypotheek leggen op het verder uitwerken van participatieve acties door de overheid. Het is daarom zéér belangrijk de actiegroepen van het begin af aan te betrekken bij het opstellen van het plan. Actie 3c: Een mix van participatieve acties uitvoeren Om meer mensen aan te spreken moet een mix van acties uitgevoerd worden. Niet elke projectingenieur of burger zal zich aangesproken voelen bij elke actie. Daarom moet een zo breed mogelijk gamma aan acties bestaan om een zo breed mogelijk publiek en overheidspersoneel te betrekken bij het Sigmaplan.
Ambitie 4: Focus op participatie in de planfase en tijdens visievorming Participatie begint vanaf het moment dat een idee, een visie, ontsprongen is. Over deze visie wordt verder gecommuniceerd en gediscussieerd tot een consensus bereikt is voor alle partijen. Uit deze visie wordt daarna een gedragen plan opgemaakt. Dit plan vormt de basis voor verdere uitvoering en inrichting, en wordt niet meer in vraag gesteld gedurende het verloop van het proces. Wanneer een proces op deze manier verloopt, en in elke stap alle geïnteresseerde stakeholders betrokken worden, zal het uiteindelijke resultaat ook niet meer in vraag worden gesteld en worden geen actiegroeperingen opgericht. Wanneer pas later in het proces aan participatie wordt gedaan en zich dan knelpunten voordoen, zal men het plan in vraag beginnen stellen, en zelfs de algemene visie aan de basis van het plan. Denk maar aan het verloop van het proces omtrent de Oosterweelverbinding… In het geval van grote projecten is participatie een constant proces. Zo wordt bijvoorbeeld bij het Sigmaplan om de 5 jaar nieuwe beleidsbeslissingen genomen, waarna steeds weer de participatiecirkel van start kan gaan. In elke nieuwe ‘ronde’ zullen de lessen getrokken uit het vorige participatietraject leiden tot een constante verbetering van de praktijk (zie Figuur 3-1) .
geïnteresseerde burgers
overheidsdiensten lokale geïnteresseerde verenigingen VISIE burgers
overheid
overheid
EVALUATIE lokale verenigingen + werkgroepen
PLAN constant ontstaan van nieuwe werkgroepen die het plan dragen
lokale verenigingen
geïnteresseerde burgers GEEN ACTIEGROEPEN!
overheid
RESULTAAT lokale verenigingen
ontstaan WERKGROEPEN
geïnteresseerde + werkgroepen burgers
overheid
UITVOERING geïnteresseerde burgers
lokale verenigingen
+ werkgroepen
Figuur 3-1: Participatiecirkel – van visievorming tot evaluatie en opnieuw
Actie 4a: Bij opstarten van nieuwe projecten focussen op actieve participatie tijdens de planfase
22
De 2010-projecten zijn reeds te ver gevorderd om het systeem nu nog om te keren. Er kan enkel nog gespeeld worden op lagere participatieniveaus. Desalniettemin, zoals bovenstaande participatiecirkel toont, kan de evaluatie van het procesverloop van de 2010-projecten, een belangrijke input leveren voor de volgende ‘ronde’, namelijk de 2015-projecten. Het betreft volgende projecten:
Project “Rot en Bastenakkers” (Cluster Kalkense Meersen)
Project “Nonnegoed” (Cluster Durmevallei)
Project “Uiterdijk” (Cluster Vlassenbroek-Wal-Zwijn)
Projecten “Schouselbroek”, “Schellandpolder” en “Oudbroekpolder” (Cluster Schelde zone 3)
Project “Doelpolder” (Cluster Schelde zone 1)
Project “Bovenzanden” (Cluster Dijlemonding)
Projecten “Anderstadt I”, “Anderstadt II”, “Polder van Lier” en “Varenheuvel-Abroek” (Cluster Netevallei)
Projecten aan de Kleine Nete
Aan de hand van o.a. inventariseren van de wensen en behoeften van de betrokken stakeholders, zoals ondertussen reeds gebeurt, en de vergelijking met het procesverloop kunnen enkele lessen getrokken worden. Het communicatieplan en participatieplan spelen hierop in. Deze ‘lessons learned’ samen met de evaluatie van de ‘participatieve testcases’, die uit dit plan volgen, vormen een goede basis voor het correct implementeren van actieve participatie bij de 2015-projecten. Voor een aantal 2015-projecten loopt de planfase reeds volop, waardoor hierbij enkel nog participatie in de vervolgfases kan worden geïmplementeerd. Het betreft de projecten aan de Grote Nete en binnen de Cluster Bovendijle. Er moet hierbij voornamelijk gefocust worden op een verderzetting van de informatieverspreiding en zo mogelijk ook een uitbreiding van het aantal betrokken stakeholders. Op die manier kunnen nog werkgroepen tot ontwikkeling komen.
Actie 4b: Inspelen op actieve participatie tijdens visievorming door opnemen van enkele vrijheidsgraden binnen de volgende beleidsbeslissing Probleem bij het implementeren van actieve participatie in de planfase van de 2015-projecten, is dat de fase van visievorming reeds lang achter de rug is (de keuze van de overstromingsgebieden is reeds gebeurd). Mogelijke oplossing bestaat erin om bij een volgende beleidsbeslissing enkele vrijheidsgraden op te nemen: 1. Aangeven van de minimaal te behalen oppervlaktes wetland en estuariene natuur 2. Alle overstromingsgebieden opnemen die ooit moeten ingericht worden. 3. Randvoorwaarden m.b.t. veiligheid opnemen 4. Randvoorwaarden m.b.t. beschikbare middelen (maximum aantal in te richten per cyclus 2015 – 2020 – 2025 – etc.) Zo laat men in deze fase de vrijheid om tussen verschillende overstromingsgebieden te kiezen, een soort ‘pakket’ samen te stellen en zo de benodigde oppervlaktes (m.b.t. natuurdoelstellingen bv.) GOG, GGG of ontpoldering te bereiken. Men zou op deze manier mensen kunnen betrekken tijdens de visievorming van het beleid, zonder te raken aan de algemene doelstellingen en randvoorwaarden van het Sigmaplan. Een ander voordeel bestaat er ook in dat iedereen vanaf het begin reeds weet waar de grenzen liggen van participatie. En toch nog de mogelijkheid krijgt om binnen deze grenzen een beredeneerde keuze te maken.
23
24
4. PARTICIPATIEVE UITVOERING VAN HET SIGMAPLAN De in vorige paragraaf geformuleerde ambities worden hierna verder uitgewerkt in een “plan van aanpak” voor de nieuw op te starten projecten enerzijds en de lopende projecten anderzijds. Er wordt eveneens een voorstel gemaakt om de organisatiestructuur zodanig aan te passen dat deze een zekere flexibiliteit toelaat voor toekomstige participatieve ontwikkelingen.
4.1.
Participatie bij lopende projecten
De realisatie van het geactualiseerde Sigmaplan zal volgens de actuele planning ca. 25 jaar in beslag nemen. De realisatie gebeurt stapsgewijs, en begon in 2005-2006 met de opstart van een eerste reeks projecten (de zogenaamde ‘2010-projecten’ of prioritaire projecten) in het licht van de beslissingen van de Vlaamse Regering van 22.07.2005 en 28.04.2006. Deze projecten zijn momenteel lopende. Op vlak van participatie is het dus niet meer mogelijk om te focussen op participatie binnen de planfase of tijdens de visievorming. Dit neemt niet weg dat er ook opportuniteiten zijn om in de inrichtings/uitvoeringsfase en in de exploitatie/beheersfase aan de slag te gaan met participatie.Het is immers nooit te laat om te werken aan draagvlak en imagoversterking. In onderstaande tabel worden alle projecten van het Sigmaplan opgelijst. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen enerzijds “nieuw op te starten projecten” en “lopende projecten”. Tabel 1: Timing projecten Geactualiseerd Sigmaplan Cluster (mesoniveau)
Project (microniveau)
Timing
Fase
Kalkense Meersen
Rot en Bastenakkers
2015
Op te starten
(Schelde zone 4)
Kalkense Meersen
2010
Lopende
Wijmeers
2010
Lopende
Bergenmeersen
Bestaand GOG
Lopende
Paardeweide
Bestaand GOG
Lopende
Paardebroek
2010
Lopende
Durmevallei
Hagemeersen
2010
Lopende
(Schelde zone 2)
Putten van Ham
2025
Op te starten
Nonnengoed
2015
Op te starten
Potpolder IV
Bestaand GOG
Op te starten
Hof ten Rijen
2010
Lopende
Potpolder V
2020
Op te starten
Bulbierbroek
2010
Lopende
Polder van Waasmunster
2020
Op te starten
Oude Durme
2020
Op te starten
Weymeerbroek
2010
Lopende
Potpolder I
Bestaand GOG
Op te starten
Groot Broek
2010
Lopende
Klein Broek
2010
Lopende
De Bunt
2010 (gefaseerd)
Lopende
Vlassenbroekse Polder
2010
Lopende
Vlassenbroek-Wal-Zwijn
25
Cluster (mesoniveau)
Project (microniveau)
Timing
Fase
(Schelde zone 2)
Uiterdijk
Bestaand GOG
Op te starten
Blankaart
2030
Op te starten
Zwijn, Grote en Kleine Wal
2010
Lopende
Groot Schoor (Hamme)
2010
Lopende
Tielrodebroek
Bestaand GOG
Op te starten
Stort van Hingene
2025
Op te starten
Schouselbroek
2015
Op te starten
Stort van Ballooi
2025
Op te starten
Groot Schoor (Bornem)
2020
Op te starten
Spierbroekpolder
2030
Op te starten
Hingene Broekpolder
2030
Op te starten
Schellandpolder
2015
Op te starten
Oudbroekpolder
2015
Op te starten
Grensgebied
2010
Lopende
Hedwigepolder
2010
Lopende
Prosperpolder
2010
Lopende
Doelpolder
2015
Op te starten
Potpolder van Lillo
2010
Lopende
Fort Filip
2010
Lopende
Bruchtse Weel
2010
Lopende
Bovenzanden
Bestaand GOG
Op te starten
Heindonk – Tien Vierendelen (deel 1)
2010
Lopende
Heindonk – Tien Vierendelen (deel 2)
2030
Op te starten
Battenbroek
2030
Op te starten
Grote Vijver I en II
2010
Lopende
Zennegat
2010
Lopende
Schonenberg
2020
Op te starten
Dorent NW
2015
Lopende
Dorent ZO
2015
Lopende
Rijmenam
2015
Lopende
Pikhaken
2015
Lopende
Hollaken – Hoogdonk
2015
Lopende
Anderstadt I
Bestaand GOG
Op te starten
Anderstadt II
Bestaand GOG
Op te starten
Polder van Lier
Bestaand GOG
Op te starten
Varenheuvel – Abroek
2015
Op te starten
Zone 2
Schelde zone 1
Dijlemonding
Bovendijle
Netevallei
26
Cluster (mesoniveau)
Kruibeke – Bazel – Rupelmonde
Project (microniveau)
Timing
Fase
Netevallei
2020
Op te starten
Stort de Nayer
2025
Op te starten
Kruibeke- Bazel-Rupelmonde
Werken gestart
Lopende
Om de participatieve acties op het terrein te initiëren werd door de THV Antea Group - Jusbox een longlist1 van mogelijke participatieacties opgesteld. Deze is gebaseerd op de gesprekken en bevindingen die in de periode oktober 2008 tot maart 2010 werden geïnventariseerd vanuit volgende posten uit onderhavig bestek: post 1 (inventarisatie), post 2.1 (opmaak van een strategisch communicatieplan), post 2.2 (opmaak van een onthaalplan en huisstijl). De longlist werd verder afgestemd op de ambities inzake participatie, zoals deze werden geformuleerd vanuit de workshop met ANB en W&Z op 08.10.2009 (zie § 2.4). Dit leidde tot een shortlist waarbij de acties voldoen aan volgende randvoorwaarden: -
de acties moeten passen in de project- en Sigmacommunicatiestrategie (vereiste voor W&Z). Dit betekent dat enkel clusters werden opgenomen waarvoor reeds een projectcommunicatiestrategie werd ontwikkeld en geïmplementeerd. Dit is van toepassing voor de clusters Kalkense meersen, Vlassenbroek Wal Zwijn, Durmevallei, Kruibeke en HedwigeProsper. Eventuele projectoverschrijdende acties worden eveneens beschouwd;
-
vanuit bovenstaande vereiste volgt dat enkel projecten met timing 2010 werden onderzocht. Als bijkomende vereiste werd toegevoegd dat de eerste resultaten van de op te starten cases moeten kunnen worden geëvalueerd binnen het bestek van deze opdracht, dus uiterlijk oktober 2008;
-
aangezien resultaten op korte termijn vereist zijn, zijn enkel die projecten waarvoor de potentiële stakeholders reeds minstens gedeeltelijk bekend zijn, haalbaar;
-
het is wenselijk dat de uit te voeren cases aanleiding kunnen geven tot nieuwe inzichten en bijdragen tot een leertraject;
-
betrokkenheid en begeleiding vanuit de projectleiding van de initiatiefnemers is noodzakelijk doch momenteel begrensd.
-
binnen het bestek van deze opdracht is een duidelijk financieel kader vastgelegd, dat beperkingen inhoudt naar inzetbare tijd en middelen toe.
Tijdens een workshop met ANB en W&Z (06.04.2010) werden uit de shortlist een drietal voorbeeldcases geselecteerd, die in 2010 uitgetest worden op terrein:
1
Toeristische poort veerplein Schellebelle – Aard, Kalkense Meersen o
Focus op toegankelijkheid en onthaal
o
Bedoeling om breder te gaan denken met een ruime groep betrokkenen zoals: horeca, natuurverenigingen, recreanten, openbaar vervoer (groene halte), veerdiensten, gemeentebesturen, …
Gidsenopleiding estuariene natuur, Durmevallei
Noot: de longlist is een niet exhaustieve inventarisatie van mogelijke acties die thans bij de THV bekend zijn. Dit neemt niet dat er ongetwijfeld een veelvoud en mogelijke acties op het terrein voorhanden is. Deze kunnen enkel mits een uitvoerige inventarisatie, gericht op participatie, worden geconcretiseerd.
27
o
Vrijwillige basis is momenteel reeds aanwezig in de Durmevallei. Mogelijkheid om alle aanwezige natuurverenigingen te betrekken.
o
Opleiding kan na verloop van tijd opgetrokken worden naar erfgoed, landschap, etc. (als module).
Lesconcept seminarie voor scholen, Sigmaplan algemeen o
In de Kalkense Meersen leven een aantal vragen vanuit onderwijsinstellingen. 5de en 6de middelbaar komen kortelings in grote getale op bezoek. Binnen deze leeftijdsgroep kan je aanbod uitwerken naar de “seminarie-uren” toe.
o
Door eveneens te richten op basisscholen kan men ook ouders en grootouders betrekken bij het Sigmaplan.
Deze drie voorbeeldcases worden geëvalueerd en gebruikt als voorbeeldprojecten bij het opstellen van andere participatieve acties die opgelijst werden op de longlist-shortlist. De longlist en shortlist zitten in bijlage bij dit participatieplan.
4.2.
Participatie bij nieuwe projecten
Het merendeel van de projecten in het Geactualiseerd Sigmaplan zijn nog niet opgestart. Hierbij kan aldus nog een participatietraject “van begin tot einde” worden opgesteld, waarbij maximaal kan worden ingezet op de hierboven geformuleerde ambities (zie § 3). Onderstaand schema geeft de krijtlijnen weer voor het uitwerken van dergelijk participatietraject.
28
PARTICIPANTEN
1. actieve en potentieel explosieve bewuste publieksgroepen
2. latente, bewuste en actieve publieksgroepen
3. Alle publieksgroepen
AMBITIES
...
MACRO
Stap 1: bepaal het schaalniveau
MESO
1. Planfase
Stap 2: bepaal de planfase
MICRO
2. Inrichtingsfase realisatie
Omgaan met weerstand
Stap 3: Leg de doelen vast
3. Gebruiksfase exploitatie
Creatieve oplossingen voor complexe vraagstukken
STAP 4: Bepaal mate waarin participanten kunnen meebeslissen
Image building Draagvlak
RANDVOORWAARDE
...
..
Budgetten
Middelen
Beslissing Vlaamse Regering 22-07-2005 Beslissing Vlaamse Regering 28-04-2006 ...
Vaardigheden
Meest Wenselijk Alternatief geactualiseerd Sigmaplan
Langetermijnvisie Schelde-estuarium
29
JA Coproduceren Meebeslissen NEE Informeren Raadplegen Adviseren
Aan de hand van bovenstaand schema kan per project een uitgebreid plan van aanpak opgesteld worden waarbinnen opgelijst wordt welke de randvoorwaarden zijn en wat het beoogde resultaat is. Dit zal voor elk project verschillen, gezien ook de type stakeholders en projectingenieurs zullen verschillen. De opmaak van dergelijke “plan van aanpak” ligt in lijn met de nieuwe geïntegreerde aanpak zoals voorgesteld in de visienota van de Vlaamse regering (zie § 2.1), en situeert zich ter hoogte van de eerste processtap, namelijk de “startbeslissing” – te nemen stappen vastleggen. Nadat deze startbeslissing genomen is, kan men aan het voortraject beginnen waarbij wordt maximaal wordt ingezet op participatie. Op die manier moet men niet onvoorbereid het voortraject ingaan. Enkele goede voorbeeldprojecten worden opgelijst in bijlage.
4.3.
Op naar een participatieve besluitvorming
Voor de begeleiding van de uitwerking van het Sigmaplan werd een organisatieschema uitgewerkt. Dit schema richt zich op een aantal ruimtelijke en bestuurlijke schaalniveaus, en houdt rekening met het multidisciplinair karakter van het plan. Bij het opzetten van het organisatieschema werd rekening gehouden met volgende aspecten:
Ruimtelijke schaal: macro (niveau Vlaanderen) vs. meso (clusters) vs. micro (projecten binnen clusters)
Type actor: bestuurlijk, ambtelijk, belangorganisatie, individuele burger,…
Inhoudelijk: technisch, ecologisch, flankerend beleid, …
Zowel extern als intern
Om evenwel te kunnen anticiperen op de nieuwe ontwikkelingen op Vlaams niveau2 dient de huidige organisatiestructuur verder verfijnd te worden. Enkel zo zal in de toekomst participatie een praktische uitwerking kunnen krijgen binnen het Sigmaplan. Het is immers belangrijk om van in het begin de ‘spelregels omtrent participatie’ vast te leggen. Wanneer de regels omtrent participatie niet duidelijk zijn voor elke ‘speler’ zullen participatieve acties de mist in gaan. Het voorstel voor een participatieve organisatiestructuur vloeit voort uit een studie gedaan i.k.v. het Sigmaplan, waarbij gesteund werd op gelijkaardige projecten en initiatieven op vlak van participatie3. Dit leidde tot een eerste “aanzet tot ambities voor participatie 2010-2015”. De ambities en suggesties die van toepassing zijn op het processchema, worden in volgend schema in kleur weergegeven.
2
Cfr. Commissie Berx en Commissie Sauwens
3
“Participatie in kader van het Sigmaplan: verkenning en advies” (april 2010), W&Z – afdeling Zeeschelde, uitgevoerd door THV Antea Group - Jusbox
30
INTERNE PROJECTMATIGE WERKGROEP
PROJECTMATIGE WERKGROEP opvolging per project
afstemming tussen ontwerpers
input vanuit provincies, gemeenten, polderbesturen
THEMATISCHE WERKGROEP flankerend beleid plattelandsrecreatie
SUBWERKGROEP 2 input van lokale actoren
SUBWERKGROEP X … input van lokale actoren
THEMATISCHE WERKGROEP monitoring
TASKFORCE COMMUNICATIE EN PARTICIPATIE raadplegen - adviseren DAGELIJKS BESTUUR communicatie, integratie, procesopvolging adviseren - coproduceren STUURGROEP strategische keuzes, bestuurlijke terugkoppeling beslissen
KLANKBORDGROEP maatschappelijke terugkoppeling
uitwisseling met bevolkingsgroepen
informeren - raadplegen BEGELEIDERSGROEP ondersteuning participatietraject
31
informeren - raadplegen
THEMATISCHE WERKGROEP flankerend beleid landbouw informeren - raadplegen - adviseren
FORUM
INTERNE TERUGKOPPELING ANB en W&Z
THEMATISCHE WERKGROEP techniek
BEVOLKING: GEINTERESSEERDE BURGERS
THEMATISCHE WERKGROEP natuur & landschap
coproduceren SUBWERKGROEP 1 input van lokale actoren
EN VERENIGINGEN
GEBIEDSGERICHTE INVULLING VAN PARTICIPATIE adviseren
adviseren - coproduceren
Volgende (extra) onderdelen zijn opgenomen in dit schema:
Taskforce ‘communicatie en participatie ‘
Een werkgroep opstellen als onderdeel van de overlegstructuur, waar men ervaringen kan uitwisselen en eventuele obstakels kan aankaarten bij het bestuur. Zo kunnen ook de ingenieurs die de plannen hebben opgesteld hun ervaringen delen. Goede ideeën gaan op die manier niet verloren gedurende het jarenlange procesverloop. Dergelijke taskforce omvat vertegenwoordigers van de initiatiefnemende overheden en waar nodig ondersteunende overheden en instellingen bij het Sigmaplan. De taskforce heeft als belangrijkste opdracht het faciliteren van participatietrajecten, en staat als het ware tussen het niveau van de overkoepelende overlegstructuur en de projectmatige overlegstructuur.
Begeleidersgroep
Om echte participatie te faciliteren dient een begeleidersgroep opgenomen te worden in de organisatiestructuur. Deze begeleidersgroep zorgt ervoor dat projectingenieurs gemakkelijker participatieve acties kunnen organiseren. Verder kan de manier waarop invulling wordt gegeven aan het processchema eveneens participatief georganiseerd worden. Dit kan o.a. door:
Doorschuifsysteem binnen klankbordgroep en projectmatige werkgroepen
Momenteel zijn enkele representatieve verenigingen opgenomen binnen het proces die de burger moeten vertegenwoordigen. Deze personen en hun meningen zijn reeds goed gekend binnen het Sigmaplan. Om niet elke keer dezelfde stemmen te horen, kan een doorschuifsysteem van verschillende verenigingen eventueel een oplossing bieden. Zo kan men in bepaalde kwesties ook aanspraak doen op leden van een actiegroep, zodat deze niet meer via ‘achterpoortjes’ aan hun informatie moeten komen, en de mogelijkheid bestaat om deze mensen te leren (sociaal leren-systeem) om met verschillende meningen rekening te houden. Op die manier wordt het ‘brede publiek’ als stakeholder beter gehoord.
De mogelijkheid open laten om nieuwe werkgroepen te creëren
Een organisatiestructuur moet mee evolueren met de manier waarop de organisatie evolueert en niet omgekeerd. Daarom moet steeds de mogelijkheid bestaan om nieuwe werkgroepen toe te voegen. Burgers die een initiatief hebben, kunnen op die manier hun weg vinden naar de ‘top’. Dit kan bijvoorbeeld een specifieke projectmatige werkgroep zijn die bestaat uit verschillende subwerkgroepe
32
5. VERVOLGTRAJECT Ter voorbereiding voor het opstellen van een participatietraject moeten nog volgende acties ondernomen worden:
De eerste bevindingen uit de drie cases evauleren. De lessons learned die hieruit geformuleerd worden, zullen voornamelijk betrekking hebben op acties die uitgevoerd worden bij lopende projecten (zie Tabel 1).
De basis leggen om te kunnen starten met het participatieparcours bij nieuwe projecten:
-
Opnemen van enkele vrijheidsgraden binnen de volgende beleidsbeslissing.
-
Opmaken plan van aanpak per project/cluster (afhankelijk van de te betrekken stakeholders): “project-participatiestrategie”. Deze strategie dient gekoppeld te worden aan de ambities zoals geformuleerd in dit document.
De organisatiestructuur uitbreiden zodanig dat deze het participatieve procesverloop kan dragen.
33
6. REFERENTIES Publicaties Albrechts, L., Van den Broeck, J., 2010. Strategische ruimtelijke projecten. Berx, C., 2010. Naar een snellere en betere besluitvorming over complexe projecten. Verslag van de Commissie Investeringsprojecten. Breman, B., Pleijte, M., Ouboter, S., Buijs, A. 2008. Participatie in waterbeheer: een vak apart. Wageningen: Wageningen UR Alterra. Edelenbos & Monnikhof (red.). 2001. Lokale interactieve beleidsvorming. Utrecht: Uitgeverij Lemma BV. Heun, J.C., Schotanus, T.D., de Groen, M.M., Werner, M. Storm. 2002. STORM-Rhine – Simulation Tool For River Management. Abstract. Loyens, K., Van de Walle, S. 2006. Methoden en technieken van burgerparticipatie: strategieën voor betrokkenheid van burgers bij het Federaal Plan Duurzame Ontwikkeling. Instituut voor de Overheid, K.U. Leuven. Mostert, E. 2004. Public participation and social learning for river basin management. Proceedings MTMIV. Delft: RBA Centre Delft University of Technology. Orr, P., Colvin, J., King, D. 2006. Involving stakeholders in integrated river basin planning in England and Wales. Water Resource Management, 21: 331-349. Peelle, E. 1995. From public participation to stakeholder involvement: The rocky road to more inclusiveness. Oak Ridge National Lab., TN (United States). Ridder, D., Mostert, E., Wolters, H.A. 2005. Handboek: Samen leren om samen te beheren – effectievere participatie in het waterbeheer. Osnabrück, Duitsland: HarmoniCOP. Symposium spatial planning to strategic projects. Leuven, 2010. THV Antea Group - Jusbox, 2009. Communicatiestrategie Sigmaplan. THV Sigma Schelde, 2007. Communicatiestrategie en procesbegeleiding Sigmaplan. Wilcox, D. 1994. The guide to effective participation. Delta Press, Brighton. Websites www.belvedere.nu www.participatiewijzer.nl www.levenmetwater.nl www.duurzamewatersystemen.info http://www.discoverysoftware.co.uk/FloodRanger.htm http://www.unesco-ihe.org/ http://www.mobielvlaanderen.be/convenants/artikel.php?nav=3&id=815 www.vrp.be
34
7. BIJLAGE 1: LONGLIST PARTICIPATIEVE ACTIES
35
8. BIJLAGE 2: SHORTLIST PARTICIPATIEVE ACTIES
36
9. BIJLAGE 3: VOORBEELDPROJECTEN Actieve participatie wordt steeds belangrijker in onze moderne maatschappij. Waar het vroeger volstond de mensen te vragen wat het van de plannen van de bestuurders denkt, zal momenteel het succes of falen van een bepaald project in grote mate afhangen van de betrokkenheid van de stakeholders, de communicatie tussen beleidsmakers, professionelen, bewoners, drukkingsgroepen,… Participatie is essentieel om zowel in het gedrag van de burgers als in het gedrag van bestuurders tot de noodzakelijke samenwerking te komen om maatschappelijke problemen aan te pakken en om in te spelen op wat in de samenleving aan initiatief groeit, aan capaciteit en potentieel aanwezig is. Dergelijke collaboratieve planning wint zowel in binnen- als in buitenland sterk aan invloed. Dit wordt geïllustreerd aan de hand van enkele voorbeelden.
9.1.
Participatieproject Kempen
De centrale doelstelling van dit project is “samen werken aan gezondere mensen in een gezonder leefmilieu/samenleving”. Om dit doel te bereiken werd met diverse actoren en stakeholders, inclusief een vertegenwoordiging van de omwonenden, een actieplan opgesteld. Hierbij werd rekening gehouden met bestaande en geplande acties/maatregelen (o.a. actieplan cadmium, beschrijvend bodemonderzoek bij de desbetreffende bedrijven). Ter hoogte van het kanaal Schoten - Turnhout in Beerse is er sinds het begin van de 20e eeuw allerhande industrie (non-ferro, steenbakkerijen, ...) gevestigd. Bij de productieprocessen kwamen grote hoeveelheden milieuvervuilende stoffen (o.a. zware metalen) vrij in de omgeving. In de jaren zeventig zorgde dit voor een grote golf van ongerustheid bij de directe omwonenden omtrent de eventuele gezondheidsrisico’s. Dit leidde in de loop der jaren tot een hele reeks onderzoeken (bevolkingsonderzoeken, bodemonderzoeken, gewasstudies, geurstudies, ...). Toch bleef de problematiek aanslepen en was er nog steeds een belasting van mens en milieu. In 2006 werd daarom op initiatief van de Afdeling Toezicht Volksgezondheid en de MMK (Medisch Milieukundige) bij de Logo’s Noorder- en Zuiderkemper een kleinschalig blootstellingsonderzoek naar lood en cadmium bij de omwonenden van de kanaalzone West in Beerse uitgevoerd. De resultaten van die biomonitoringscampagne waren geruststellend. Toch bleek dat niet alle problemen voor alle betrokkenen opgelost waren, zeker niet voor de omwonenden zelf. Er bleef veel ongerustheid in de wijken, heel wat ontevredenheid, onzekerheid en frustratie. Na diverse vergaderingen en contacten waren alle instanties incl. de omwonenden bereid om samen rond de tafel te gaan zitten. De bedoeling was om samen de problematiek te analyseren, maar vooral ook om samen oplossingen in de vorm van concrete acties te bedenken. Alle instanties werden in het voorjaar van 2007 verenigd in een stuurgroep met als opdracht het uitwerken van een concreet ontwerpactieplan. Begin 2008, na 9 vergaderingen incl. twee terreinbezoeken op de bedrijventerreinen van Campine nv en Metallo chimique nv, is de stuurgroep geslaagd in zijn opzet.
37
Het actieplan kijkt vooruit en legt de horizon van haar voorstellen op de periode van 2008 tot 2012. In dit actieplan wordt gewerkt met acties. Deze acties zijn gegroepeerd rond 3, door de stuurgroep zelf vastgelegd, uitdagingen of actieterreinen: -
Uitdaging 1: Hoe kunnen de overheid en het bedrijf samen met de omwonenden constructief het wederzijds, historisch gegroeide gevoel van onduidelijkheid en onbegrip wegwerken?
-
Uitdaging 2: Welke acties moeten wij in de regio Beerse ondernemen om de leefbaarheid van de bewoners en de bedrijven te verbeteren?
-
Uitdaging 3: Hoe kunnen bewoners, werknemers, (school)kinderen samen met de bedrijven in deze regio leven zodanig dat hun fysieke en psychische gezondheid gegarandeerd wordt, en dit in een gezond leefmilieu?
Het actieplan biedt een compleet overzicht van de acties, actoren, timing en evaluatiecriteria. Deze uitdagingen zijn nauw met elkaar verbonden en kunnen niet los van elkaar gezien worden. Het betreft niet enkel nieuwe acties, maar ook een aantal reeds genomen of lopende initiatieven. Het is de bedoeling dat alle instanties inclusief de omwonenden op basis van dit actieplan een duidelijk overzicht krijgen van de maatregelen die de volgende jaren zullen worden uitgevoerd. Het actieplan bevat in totaal 27 acties, verdeeld over de verschillende uitdagingen. Voorbeelden zijn: -
Installatie van een meldpunt op de bedrijven waar vragen, klachten, ongerustheden van/bij omwonenden omtrent hun activiteiten, eventuele incidenten/calamiteiten, … snel en effectief kunnen behandeld worden (Uitdaging 1).
-
Het opmaken van een online woordenboekje waarin moeilijke, technische of ambtelijke begrippen duidelijk en bondig verklaard worden (Uitdaging 1).
-
De noodzaak, meerwaarde en de mogelijkheden onderzoeken om de omwonenden een putwateronderzoek aan te bieden tegen een verminderend tarief (Uitdaging 2).
-
Plan opmaken om verkeerslast in de kanaalzone en omgeving te spreiden (Uitdaging 2).
-
Informeren en sensibiliseren van kinderen over de voorzorgsmaatregelen om de zware metalenbelasting (vooral loodbelasting) te verminderen (Uitdaging 3).
-
Omwonenden van de kanaalzone regelmatig informeren over praktische en eenvoudige tips om het contact met zware metalen te beperken (Uitdaging 3).
-
…
Het volledige actieplan kan geraadpleegd worden op http://www.lne.be/themas/milieu-engezondheid/acties/participatieproject-beerse/actieplanbeerse
38
9.2.
Participatietraject voor de heraanleg van de Scheldekaaien
Bij het opstellen van een Masterplan voor de heraanleg van de Scheldekaaien wordt een participatietraject doorlopen die de bewoners en bezoekers de kans biedt om ideeën m.b.t. de inrichting en het gebruik van de kaaien aan te leveren aan de ontwerpers. De Antwerpse Scheldekaaien waren historisch en ruimtelijk altijd erg bepalend voor de stad. Ze zijn vlak tegen het stadscentrum gelegen en benemen een strook van 6,7 x 0,1 km. De stad bereidt een omvangrijk heraanlegplan voor. De voorbereiding gaat gepaard met een ambitieus participatieplan. Indirecte aanleiding voor de heraanleg was het Geactualiseerd Sigmaplan. Volgens dit waterbeheersingsplan is een verhoging van de waterkering tot 9.25 TAW noodzakelijk om de veiligheid in de toekomst te garanderen. Dit is 90 cm boven de huidige waterkeringsmuur. De stad Antwerpen koppelde de noodzakelijke verhoging van de waterkering aan een integrale heraanleg van de kaaienzone. Ze greep de gelegenheid aan om de band tussen stad en Schelde te herstellen en een aantrekkelijke wandel- en recreatiezone te creëren. Teneinde een globale visie te ontwikkelen voor de Scheldekaaien werd in 2007 gestart met de opmaak van het Masterplan Scheldekaaien. Het Masterplan dient zich uit te spreken over het toekomstige gebruik van de kaaien en bevat krijtlijnen om de ruimtelijke samenhang te garanderen. Ook specifieke vraagstukken over mobiliteit en parkeren, maar ook over de omgang met het historisch erfgoed worden in het Masterplan opgelost. Gezien de omvangrijkheid van het plan, besloot de stad Antwerpen om de bewoners en gebruikers maximaal te betrekken bij de opmaak van het Masterplan. In 2008 werd hiertoe een participatietraject opgesteld. Doelstelling is dat bewoners en gebruikers meerdere malen in interactie kunnen gaan met de ontwerpers en betrokken overheden. Het participatietraject wordt toegespitst op de oplevering van het voorontwerp-masterplan van voorjaar 2009. Het definitief Masterplan wordt voorgesteld op 28 maart 2010. Volgende participatieve acties vonden plaats i.k.v. het opstellen van het voorontwerp-Masterplan: -
Webenquête o
-
Wandeltentoonstelling Kant & Wal o
-
97 tafelgesprekken van 45 à 90 minuten met maximum 12 personen vinden plaats op verschillende locaties in de stad.
Digitale “Droom je Kaai”-luchtfoto o
-
Drie partners werden aangetrokken, nl. Antwerpen aan ’t Woord, Unizo Antwerpen Stad, ACW Antwerpen.
De Kaaien op Tafel o
-
Geïnteresseerden konden individueel of in groep de kaaien verkennen, al dan niet onder begeleiding van een gids. De anekdotische geschiedenis van de Scheldekaaien en omgeving komen in een aantal woord- en beeldzuilen tot leven.
Ontstaan van een participatiecharter tussen enkele “ambassadeurs van de kaaien” o
-
Om het Scheldegevoel onder de Antwerpenaar en bezoekers te meten, werd een webenquête georganiseerd. Hieruit bleken ongeveer 60% respondenten betrokken te willen worden bij de heraanleg van de Scheldekaaien.
Op de digitale luchtfoto konden surfers een eigen idee plaatsen om de ontwerpers van het Masterplan, of Kaaiplan, te inspireren.
Koepelcampagne “De Dagen van de Kaaien”
39
o
-
Symposium voor breed publiek, vertegenwoordigers, middenveld en vakpubliek, verdeeld over verschillende locaties: de cruiseterminal aan het Steenplein, zaal Stuurboord in Hangar 26, verschillende boten in de buurt van Hangar 26. De ontwerpers, stad Antwerpen en W&Z stellen het voorontwerp-masterplan voor, zowel aan vakpubliek als breed bewonerspubliek.
Het cultureel programma “KAAiLAND” van Antwerpen Open vzw o
De stad investeerde ook in inspirerende acties. Doelstelling is dat de bewoners en bezoekers via culturele activiteiten de Scheldekaaien verkennen, zich toe-eigenen,…
Eind 2009 werd het participatietraject bij het voorontwerp-Masterplan afgesloten door een terugkoppeling met gemotiveerde antwoorden op de suggesties, opmerkingen en vragen van bewoners, deskundigen en vertegenwoordigers van het middenveld. Voordat het definitief Masterplan midden maart 2010 zal worden voorgesteld, vinden in de maanden februari en maart nog enkele inspraakrondes voor het schetsontwerp van het eerste deelproject ter hoogte van Sint-Andries en ’t Zuid plaats. Hiervoor werd een online applicatie gelanceerd: Droom je Kaai.
Figuur 9-1: De kaaien op tafel
9.3.
Spoor Noord Antwerpen
Het Wervend Programma Spoor Noord stelt tot doel de buurten in Spoor Noord én stadsbewoners actief betrokken te houden bij de grote renovaties die op til zijn of afgerond in het gebied, waarvan de meest in het oogspringende het Park Spoor Noord is. “Spoor Noord” is de verzamelnaam voor tal van projecten in Antwerpen-Noord van het Albertkanaal tot aan de Handelsstraat en van Schijnpoort tot aan de italiëlei. De projecten zijn sociaal, economisch en ruimtelijk van aard en variëren van leuke evenementen tot de omvorming van een oud spoorwegterrein tot een stedelijk landschapspark. Het uiteindelijk doel is het opwaarderen van de wijken Dam, Stuivenberg en Seefhoek. De belangrijkste (ruimtelijke) deelprojecten binnen Spoor Noord zijn: -
Park in Zicht
-
Damstation en omgeving
-
Buurtsportloods
-
Stoombadencomplex Veldstraat
-
Lobroekdok
40
-
Slachthuissite
Het stadsbestuur heeft ervoor gekozen de verschillende projecten in dit gebied zo transparant en eenduidig mogelijk aan te pakken en om ze zo veel mogelijk aan elkaar te linken. Spoor Noord is dan ook een geïntegreerd totaalproject waarbij de verschillende aspecten van stadsvernieuwing tegelijkertijd behandeld worden. Het grootste project van Spoor Noor is het Park spoorwegemplacement. Dit project ligt centraal in het gebied en zal in de komende jaren de meest ingrijpende gevolgen hebben voor de buurt. Als onderdeel van het grootstedelijk beleidsprogramma in het Spoor Noord gebied loopt sinds 2000 een Wervend Progamma geïnitieerd en gecoördineerd vanuit de cel Wijkontwikkeling van de stad. Het wervend programma stelt tot doel om de buurten in Spoor Noord én stadsbewoners actief betrokken te houden bij de plekken-in-verandering via activiteiten met een sociale en culturele inslag. Dit geldt met name voor de herontwikkeling van het spoorwegemplacement, dat ommuurd was en daardoor al meer dan een eeuw een blinde vlek op de mentale map van vele Antwerpenaars en buurtbewoners. Er wordt uitdrukkelijk voor een bottom-up benadering gekozen, waarbij de plek centraal staat. Naast het betekenis geven aan de locaties die onder de noemer Spoor Noord verenigd worden, probeert men ook via het wervend programma de sociale cohesie te bevorderen en het wijkimago te verbeteren. Dit bewerkstelligt men bijvoorbeeld door kunstprojecten, het boek Dam (over de geschiedenis en identiteit van deze volkswijk), een multicultureel kookboek en de videodocumentaire Plein publiek. Het wervend programma ondersteunt ook volksfeesten, theatervoorstellingen, een filmfestival en fotografieopdrachten. Hiermee werd ook het gebruik van leegstaande gebouwen gestimuleerd. Het jarenlang braakliggende emplacement werd daarbij als artistieke uitdaging gezien en gebruikt voor verschillende activiteiten. Tevens ondersteunt het wervend programma de bewonersparticipatie. Voor de ontwikkeling van het emplacement werden geregeld bewoners- en informatievergaderingen georganiseerd waarop de bewoners niet alleen uitleg kregen maar ook suggesties konden doen. Op de ‘Trek-je-plan’-dag namen meer dan 200 bewoners deel om hun wensen duidelijk te maken. En op de bijeenkomst ‘Park in zicht’ konden bewoners in de herstelloods de maquette van het stadspark bezichtigen terwijl voor de kinderen verschillende sporten en spelletjes waren georganiseerd. In 2007 vond er een grote stratenloop in het gebied plaats.
9.4.
Project “Bruggen naar Rabot” te Gent
De stad Gent verbetert de wijken Rabot-Blaisantvest met het stadsvernieuwingsproject “Bruggen naar Rabot”. Het project verbindt deze woonwijken met elkaar en creëert ook goede verbindingen met het
41
noorden en het centrum van de stad. Het stadsvernieuwingsproject versterkt de eigenheid van de wijk en stelt eveneens een socio-economisch actieplan op. Doel is een nieuwe kwalitatieve wijk te ontwikkelen, waarbij buurt en buurtbewoners zelf de centrale focus van de interventies vormen. De omgeving van het Gentse Rabot ondergaat de laatste tijd tal van grote veranderingen. Er staat een gloednieuw gerechtsgebouw, de wijk krijgt een trambrug, de bouw van een nieuwe huisvesting is voorzien,… Deze nieuwe ontwikkelingen kaderen binnen het project “Bruggen Naar Rabot”. Met dit project wil de stad Gent de dichtstbevolkte wijk van Gent, Rabot-Blaisantvest, opnieuw bij de binnenstad doen aansluiten. Grote veranderingen, zoals stadsvernieuwingsprojecten, kunnen diep ingrijpen op het samenleven van mensen en op de dynamiek van de buurt. Bij het project “Bruggen naar Rabot” wordt dan ook maximaal ingezet op participatie van de buurtbewoners. De bewonersparticipatie bij het project telt twee luiken. Luik één betreft de participatie bij de deelprojecten waarbij inspraakmogelijkheden zijn voorzien vanuit de lokale overheid. Het gaat dan over de organisatie van laagdrempelige inspraakactiviteiten en de verwerking en communicatie van de resultaten. Hiertoe werd o.a. een klankbordgroep en bewonersgroep opgericht die in direct contact stonden met de projectleiders. Eén van de gevolgen van de interactie tussen bewoners en projectleiding is dat er minder nieuwe woningen zullen bijkomen dan aanvankelijk voorzien. Binnen het tweede luik van de bewonersparticipatie wordt geëxperimenteerd met een nieuwe aanpak om bewoners verder te betrekken bij de stadsvernieuwing. In gebieden die wachten op een nieuwe ontwikkeling, worden tijdelijke projecten opgezet. Zo worden op basis van de noden en de gezamenlijke interesse initiatieven genomen, waarbij de nadruk ligt op het “doen”. Eén van dergelijke initiatieven betreft het project “de Site”. De Site is een creatieve ontmoetingsplaats, opgezet op de braakliggende terreinen van de fabriek Alcatel, in afwachting van de bouw van nieuwe wooneenheden. Het concept werd begin 2007 uitgewerkt door een groepje bestaande uit Rocsa vzw, Samenlevingsopbouw Gent, Buurtwerk Rabot-Blaisantvest, de dienst Gebiedsgerichte Werking en andere stadsdiensten. De ontmoetingsplaats fungeert als tijdelijke vrijhaven voor cultuuroverschrijdende communicatie en creatie, een alternatieve speelplaats voor grote en kleine kinderen, en zo veel meer. Het concept “De Site” werd Het creëert tegelijk ook een draagvlak voor het stadsvernieuwingsproject “Bruggen naar Rabot”, dat in 2005 van de Vlaamse Regering een conceptsubsidie van 53.000 euro kreeg toegekend, en op de schortlist voor projectsubsidie werd opgenomen. Het project “De Site” betrekt de bewoners in de buurt via inspraak, medebeheer en creatieve en sociaalartistieke expressie bij de ontwikkelingen die er plaatsvinden of op stapel staan. Het project werd gekozen als mogelijke inspiratiebron voor andere steden in het bekomen van een grotere inbreng en meer inspraak van buurtbewoners bij ingrijpende stadsontwikkelingsprojecten. Buiten het project “de Site” werden uiteraard nog meerdere participatieve acties op touw gezet. Volgende (duurzame) acties werden opgezet om het buurtgevoel te versterken en een participatief milieu te creëren. Deze maken bijgevolg onderdeel van het sociale luik van het stadsvernieuwingsproject ‘Bruggen naar Rabot’: -
Een website http://www.vriendenvanhetrabot.be/ o
-
Made by Oya “social textile design” o
-
Eind 2009 lanceerden een aantal bewoners van het Rabot een website “Vrienden van het Rabot”. Deze website heeft tot doel de bewoners en bezoekers van de wijk Rabot samen te brengen. Het bevat o.a. interessante informatie over de bewoners, activiteiten en verenigingen in het Rabot. Made by OYA is een sociaal-artistiek textielatelier gesitueerd in de wijk Rabot-Gent. In deze naai-, weef-, brei- en haakateliers produceren 40 vrouwen van diverse achtergronden en culturen een al even divers gamma textielcreaties.
…
42
9.5.
Noorderpark te Amsterdam
Amsterdam-Noord krijgt een nieuw stadspark. Twee bestaande parken Florapark en Volewijkspark worden samengevoegd en omgetoverd tot het Noorderpark. Het centrale thema van het park is “ontmoeten”. Er wordt dan ook maximaal ingezet op participatieve activiteiten bij ontwerp en beleving van het nieuwe park. Het Noorderpark in Amsterdam ontstaat door de herinrichting en samenvoeging van twee bestaande parken uit het begin van de twintigste eeuw, namelijk het Florapark en het Volewijkspark. Deze parken, aangelegd in Engelse landschapsstijl, zijn aan weerzijden van het NoordHollandsch Kanaal gelegen. In het begin van de negentiende eeuw was hier ruimte voor grootschalige evenementen waarvoor in de rest van Amsterdam geen plaats was.. Het 31 hectare grootte Noorderpark krijgt een belangrijke functie bij transformatie tot woongebied van de voormalige industriegebieden van Amsterdam-Noord. Bovendien komt een halte van de nieuwe Noord-Zuid metrolijn in de buurt van het toekomstige park. Daardoor zal het park aan de andere zijde van het IJ vanaf het Centraal Station in zeer korte tijd te bereiken zijn. De bewoners uit omliggende buurten bestaan uit een gevarieerde groep mensen, gaande van voormalige havenarbeiders tot meer recent immigranten van verscheidene etnische afkomst. Deze buurtbewoners zijn sterk gericht op het park, mede door de stedenbouwkundige opzet en het stratenpatroon. De stad Amsterdam koos ervoor een participatief traject op te zetten om deze mensen maximaal te betrekken bij het ontwerp en de beleving van het park. Volgende participatieve acties maken deel uit van het participatietraject Noorderpark: -
Noorderparkbrieven: werkzaamheden worden gepresenteerd aan de geïnteresseerden
-
Bewonersbrieven
-
Noorderparkkamer o
De Noorderparkkamer is de culturele huiskamer van het Noorderpark in Amsterdam Noord, een plek om elkaar te ontmoeten. Dit houten paviljoen heeft een schuifwand die open kan, waardoor het verandert in een podium. Dit gebouw werd eerst als tijdelijke ontmoetingsruimte ontwikkelt, maar is door het succes uitgegroeid tot een vaste standaard in het Noorderpark.
43
o
In en rondom de Noorderparkkamer worden verrassende culturele activiteiten georganiseerd door professionele creatieve ondernemers uit Amsterdam Noord: musici, beeldend kunstenaars, theatermakers, schrijvers, etc. Zij ontwikkelen projecten en gaan daarmee een verbinding aan met elkaar, met de buurtbewoners en met de stad. Zo ontstaat een netwerk van creatievelingen waaruit een uiteenlopende programmering voortkomt. Voorbeelden van projecten: een Italiaanse film, culturele buurtmarkt, korte documentaire over kunstenaars, bewoners en projecten, gekapte bomen omvormen tot kunstwerken, dansworkshops, …
-
Natuurspeeltuin
-
Noorderparkfestival: reeds meerdere edities
-
Kunst in het Park
-
http://www.noorderpark.amsterdam.nl o
-
Alle informatie omtrent het Noorderpark, en de activiteiten, wordt gebundeld op deze website.
Vrienden van het Park o
De Vereniging “Vrienden van het Noorderpark” wil de omwonenden van het park dichter bij elkaar brengen en hun band met het park verstevigingen. Het leefmilieu in Noord staat bij de Vrienden van het Noorderpark voorop, voor mensen, planten, bomen en dieren. Het eerste project van de Vrienden van het Noorderpark is ondersteuning van de leden van de Klankbordgroep Noorderpark bij hun overleg met de parkontwerpers, projectmanagers en de Stadsdeelraad Amsterdam Nood.
o
http://vriendennoorderpark.nl/
-
Park design wedstrijd
-
Fotografie tentoonstelling over het gebruik van het park
-
“Socially inclusive spaces”: Burgess Park te Londen wordt gekoppeld aan het Noorderpark via enkele Youth Ambassadors. Dit initiatief maakte deel uit van het ruimtelijk planningsproject SAUL (Sustainable and Accessible Urban Landscapes), gefundeerd door de Europese Unie.
9.6.
Ontwikkelingsplan Demer
Het Ontwikkelingsplan voor de Demer is een studie die aanleiding geeft tot een visie op integraal waterbeheer in de Demervallei tussen Diest en Werchter. Op participatief vlak werd het project uitvoerig
44
besproken en geëvalueerd, in kader van de Europese Kaderrichtlijn Water, teneinde een handboek voor effectieve participatie in het waterbeheer op te stellen. ANB, VMM – afdeling Water en W&Z werken samen om het waterbeheer en het natuurbeleid in de Demervallei op elkaar af te stemmen en tot een integraal plan voor het beheer van de vallei te komen. Dit wordt geconcretiseerd in het ‘Ontwikkelingsplan Demer’ (OPD), dewelke bestaat uit een reeks studies die moet leiden tot concrete natuurontwikkelingsplannen voor de Demervallei, nl. het Natuurrichtplan voor de vallei tussen Aarschot en Diest, en het Natuurrichtplan voor de vallei tussen Diest en de Tesseltse Dijk. Het project liep van januari 2002 tot december 2005. Integraal waterbeleid op Europees niveau De uitwerking van de gebiedsvisie voor de Demervallei verwijst nadrukkelijk naar de doelstellingen van het decreet betreffende integraal waterbeleid. Dit decreet vloeit voort uit de Europese wetgeving inzake waterbeleid, m.n. de Europese kaderrichtlijn Water. Deze richtlijn tekent de hoofdlijnen uit voor het waterbeleid van de hele Europese Unie. Bedoeling is de toestand, vnl. inzake waterkwaliteit, van de Europese stroomgebieden tegen 2015 opnieuw op peil te hebben. Eén van de doelstellingen van de Kaderrichtlijn Water, en hieruit volgend ook van het decreet Integraal Waterbeleid, omvat het bevorderen van actieve participatie. Teneinde de lidstaten hierin ook praktisch te ondersteunen, werd het HarmoniCOP-project (Harmonising Collaborative Planning) in leven geroepen. Dit project liep van 2002 tot 2005 en had tot doel zoveel mogelijk informatie te verzamelen omtrent de participatieve aanpak van rivierbekkenbeheer. Hiertoe werden een aantal cases bestudeerd, waaronder eveneens het “Ontwikkelingsplan Demer”. Na evaluatie van de case werd een handboek opgesteld, dewelke dient als leidraad bij het uitwerken van participatieve acties, specifiek gericht op het rivierbekkenbeheer. Case study HarmoniCOP-project: Ontwikkelingsplan Demer Gedurende één jaar (van oktober 2003 tot oktober 2004) bestudeerden sociale wetenschappers het procesverloop van het project Demervallei. De Demer-case was op participatief vlak voor het onderzoeksteam zeer interessant omdat bij de uitwerking van het project twee overheidsinstanties met verschillende doelstellingen, het Agentschap voor Natuur en Bos en Waterwegen en Zeekanaal, in onderlinge overeenkomst het project dienden te dragen. Deze instanties hebben eigen prioriteiten (veiligheid versus natuurlijkheid), waardoor de visie op uitwerking van het project zal verschillen van ‘controleren en bedijken’ tot ‘ruimte maken voor natuur en water’. Het onderzoek werd uitgevoerd a.d.h.v. interviews met de initiatiefnemers en stakeholders, participatieve observaties van meerdere formele en informele vergaderingen en revisies van documenten en rapporten gerelateerd aan het ontwikkelingsplan. De lessen die uit deze case study getrokken werden en de manier waarop deze overgebracht kunnen worden op vergelijkbare initiatieven zijn met de betrokken overheidspersonen besproken. Dit leverde volgende aanbevelingen op: -
Alvorens een participatief proces op te starten, moet een realistische inschatting worden gemaakt van wat dit inhoudt voor het inzetten van menskracht en financiële middelen.
-
De initiatiefnemers moeten de stakeholders duidelijk uitleggen waar de grenzen van hun participatie liggen.
-
De verwachtingen van de initiatiefnemers en externe actoren met betrekking tot de rol en bijdrage van elke partij moeten op elkaar worden afgestemd.
-
Overheidspersoneel in participatieve projecten waarbij meerdere en conflicterende partijen zijn betrokken, hebben professionele training nodig.
Dergelijke aanbevelingen zijn, gezien de gelijkaardige situatie, ook bij het participatieve proces van het Sigmaplan van toepassing. Verdere informatie omtrent het participatief onderzoek gevoerd tijdens de uitwerking van het Ontwikkelingsplan Demervallei is te vinden in het Case study report van het HarmoniCOP-project “Participation and Social Learning in the Development Planning of a Flemish River Valley”.
45
9.7.
RhineNet
Het INTERREG-project RhineNet probeert te komen tot een duurzame, integrale benadering van het waterbeheer in het stroomgebied van de Rijn. Dit gebeurt door de bestaande participatieve processen te identificeren en te versterken, en de Europese samenwerking op macroschaal te optimaliseren via uitwisseling van kennis (sociaal leren). De Rijn is één van de langste rivieren van Europa, en strekt zich uit over verschillende landen. Ze ontspringt in Zwitserland, loopt door Frankrijk, Luxemburg, Duitsland en Nederland en mondt uit in de Noordzee. Het gehele Rijnbekken is daarenboven één van de sterkst geïndustrialiseerde en meest bevolkte gebieden van Europa. Operational guide for participation in watermanagement Het beheer van het bekken werd, tot voor kort, voornamelijk lokaal geregeld. Het waterbeheer werd evenwel reeds gedomineerd door een sterk participatieve aanpak, waarin plaats was voor verscheidene initiatieven van bewoners, verenigingen, private en publieke sector, en enkele grensoverschrijdende organisaties. Om deze verschillende ‘good local practices’ te identificeren, werd een Rijn-netwerk (RhineNet) opgericht. Er werden enkele specifieke cases bestudeerd, waarvan de beste werden gepromoot: -
Revitalisatie van de Boven-Rijn (F, D, CH)
-
Ontwikkeling van de Dreisam in Feiburg (D)
-
Bescherming van de bronnen in Luxemburg (L)
-
Classificatie van de delta wetlands (NL)
-
Ontwikkelen van ecologische oevers in Karlsruhe (D)
-
Beheer overstromingsrisico in het Moselle/Saar bekken (F, D)
Naast deze case studies werden eveneens informatieve en bewustmakingsacties georganiseerd: -
lokale informatieve workshops over actieve participatie in waterbeheer (Main, Boven-Rijn, Moezel/Saar, Rijn delta)
-
organisatie van een poëziewedstrijd “Rivers of pictures, rivers of words” in de scholen langs de Boven-Rijn en Moezel/Saar, met een mobiele tentoonstelling
-
organisatie van een “Bathing Day” in de Rijn, om zo de rivier terug populair te maken bij de bevolking
-
organisatie van een “Neckar festival”, dewelke meer dan 100 evenementen omvatte in het gehele Neckar bekken.
Informatie bekomen van de verschillende participatieve acties werd bediscussieerd en gebundeld in een “operational guide for participation”, dewelke als leidraad kan dienen voor stakeholders in het waterbeheer. Sociaal leren op internationale schaal Om de internationale samenwerking te optimaliseren werd een “Community of Practice” opgericht met vertegenwoordigers van het Waterschap Regge en Dinkel, STOWA, het ministerie van milieu van Rheinland Pfalz en van de samenwerkende cantons van het Birs stroomgebied (bij Bassel). Deze internationale Community of Practice functioneert verder binnen het project ‘Knowledge in Action in the Rhine River Basin (KNAC)’, dewelke gericht is op het optimaliseren van de samenwerking, overleg en kennisuitwisseling tussen de verschillende internationale actoren.
46
9.8. 9.8.1.
Voorbeeldprojecten “Ruimte voor de Rivier” uit Nederland Ruimte voor de Heesseltse Uiterwaarden (Waal)
De Heesseltse Uitwaarden worden heringericht om ca. 200 ha riviergebonden natuur te ontwikkelen en de maatgevende hoogwaterstanden op de Waal te verlagen. Het project kent een lange geschiedenis en veel weerstand bij de bevolking. Om vertrouwen en draagvlak bij de bevolking te ontwikkelen, werden zeven werksessies met (alternerend) specialisten, bewoners en ambtenaren georganiseerd om de bestaande plannen aan te passen en te verbeteren. Langs de grote rivieren lopen allerlei initiatieven om Nederland beter voor te bereiden op komende klimaatveranderingen. Ook langs de Waal worden uiterwaarden op grote schaal heringericht. Al vanaf 1998 loopt de planvorming naar de herinrichting van de Heesseltsche Uiterwaarden in de gemeente Neerijnen. Nadat de studie vanwege grote weerstand en het project “Ruimte voor de Rivier” lang in het slop heeft gezeten, is sinds april vorig jaar de planstudie een nieuwe fase in gegaan. Rijkswaterstaat wil in de uiterwaarden meer ruimte geven aan de Waal. Dat is nodig omdat de afvoer van deze rivier door klimaatveranderingen de komende decennia zal toenemen. Verder wil Nederland in de uiterwaarden 200 hectare nieuwe riviernatuur aanleggen en zodoende een bijdrage leveren aan de realisatie van de Ecologische Hoofdstructuur. Omgaan met weerstand door participatieve werksessies Het project kent een lange geschiedenis en veel weerstand bij de bevolking. Als onderdeel van de planvorming werden zeven werksessies met (alternerend) specialisten, bewoners en ambtenaren georganiseerd om de bestaande plannen aan te passen en te verbeteren. De belangrijkste doelstelling was daarbij om vertrouwen en draagvlak bij de bevolking te ontwikkelen. De aanwezigen hebben nagedacht over hun wensen en kritiek, onder meer op de recreatieve mogelijkheden in het gebied, de openheid en weidsheid van het gebied en het beheer. Ook de historie van het gebied speelde daarbij een grote rol. Aangepaste plannen zijn vervolgens weer gepresenteerd en bediscussieerd met de mensen. De huidige aangepaste plannen zijn momenteel goed gedragen bij de bevolking en men is tevreden dat er (eindelijk) goed naar hen wordt geluisterd.
47
Meer concreet werd in de sessies gestart met het oorspronkelijke idee om een grote nevengeul door de uiterwaarden te graven en daaromheen een stelsel aan kleinere geulen, lokaal ruigte en moeras aan te leggen. Een groot gedeelte blijft in dat alternatief weiland. Met name tegen deze grote geul bestond grote weerstand. Twee nieuwe alternatieven gaan naar aanleiding van de werksessies nu uit van een veel kortere nevengeul, de aanleg van nieuwe natuur en het herstellen van een aantal strangen. In deze alternatieven komt meer ruimte vrij voor een betere verdeling van de gewenste natuur- en cultuurgebieden en behoud van het landschappelijke karakter van het gebied. Ook in deze alternatieven blijft een deel overigens weiland. De gewijzigde plannen worden in onderstaande weergegeven.
Oorspronkelijk plan Heesseltsche Uitwaarden
Plan Heesselltsche Uitwaarden na optimalisatie
9.8.2. Opstellen Ruimtelijk Kwaliteitskader hoogwatergeul Veessen-Wapenveld (IJsel)
Gebiedsontwikkeling
en
Het project omtrent de hoogwatergeul Veessen-Wapenveld, als onderdeel van het programma “Ruimte voor de Rivier”, werd na sterke weerstand uitgebreid tot gebiedsontwikkeling in brede zin. Door het opentrekken van het proces werden de tegenstanders, vnl. boeren, geconfronteerd met andere gezichtspunten. Voor de ontwikkeling van het ontwerpplan werd eveneens een Ruimtelijk Kwaliteitskader opgesteld, waarbij de burgers op participatieve manier tot een algemeen gedragen plan kwamen. De hoogwatergeul Veessen-Wapenveld, bij de IJssel (tussen Deventer en Zwolle) was het meest omstreden project uit het Nederlandse programma “Ruimte voor de Rivier”. Meer dan duizend inspraakreacties, tractoren bij het waterschapskantoor en overvolle publieke tribunes in de Eerste Kamer. De maatregel werd uiteindelijk aangenomen, met een motie die stelde dat de aanleg van de hoogwatergeul moest gepaard gaan met gebiedsontwikkeling. De provincie Gelderland is hierbij de initiatiefnemer.
48
Verbreding van de arena leidt tot weerstandverlaging van landbouwsector Door de weerstand tegen de hoogwatergeul had een deel van het gebied, met name het agrarische deel, zich sterk georganiseerd. De gevestigde orde en coalities in het gebied waren gebaseerd op hun gezamenlijke vijand: de hoogwatergeul. De boeren hadden daarop gebaseerd ook een eigen invulling gegeven aan de hoogwatergeul: middels een maquette, aangeboden aan het projectteam bij de start van het project, was een inrichting voorgesteld die de hoogwatergeul maximaal binnen het huidige agrarische gebruik situeerde. Voor het projectteam was het snel duidelijk dat deze insteek te beperkt was. Daarnaast leverde de situatie een groot risico op: de sterke stem van de boeren zou verward kunnen worden met 'de mening van het gebied' en andersdenkenden kunnen overstemmen. Het projectteam realiseerde zich dat de arena moest worden verbreed: nieuwe mensen en partijen deden hun intrede, met andere belangen en andere inzichten als de boeren. Recreatieondernemers die dachten aan andere invullingen van de geul, het Q-team dat alternatieven wilde zien vanuit de ruimtelijke kwaliteit en de gemeente die zocht naar versterking van de dorpskernen. Daardoor werden de boeren geconfronteerd met vragen en opgaven waar zij niet mee bezig waren geweest en ook niet mee bezig wilden zijn. In plaats van een overzichtelijke strijd vóór of tegen de hoogwatergeul, het ontwikkelen van de maquette en een strijd tussen boeren en de overheid, werd de arena getransformeerd: het werd een arena van alternatieve vormen van landgebruik en inrichting, waarin de boeren slechts één van de partijen waren. Dorpsbewoners, recreatieondernemers, gemeente-ambtenaren: allen kregen een stem in het proces. Juist deze verbreding van de arena van partijen en onderwerpen versterkten de spanning in de proces. Ruimtelijk Kwaliteitskader Als onderdeel van de planstudie wilde de provincie een Ruimtelijk Kwaliteitskader op stellen. Hierbij zouden de bewoners de basis moeten vormen: welke kwaliteiten in het gebied vinden zij van belang, welke kwaliteiten moeten ontwikkeld worden en op welke aspecten worden de alternatieven voor de plannen later beoordeeld? Hiertoe werden o.a. bewonerssessies georganiseerd. In zes avonden hebben ca. 40 bewoners van het gebied zich stapsgewijs gebogen over de ruimtelijke kwaliteit van het gebied. Uiteindelijk heeft dit geleid tot een gedragen rapport waarin de kwaliteiten zijn verwoord en gevisualiseerd.
49
